ANALIZA POLITICII FISCAL-BUGETARE A ROMÂNIEI ÎN PERIOADA DE TRANZIŢIE (1990-2007) 1. Reforma sistemului fiscal în perioada de tranziţie – introducere (vezi „Economia României. O viziune ... ”, pp. 150-152) 2. Sistemul fiscal din România (progresiv 1990-2004 vs cota unică 2005-2007) 3. Comparaţia sistemului fiscal românesc cu sistemele fiscale din ţările UE27
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
ANALIZA POLITICII FISCAL-BUGETARE
A ROMÂNIEI ÎN PERIOADA DE TRANZIŢIE
(1990-2007)
1. Reforma sistemului fiscal în perioada de tranziţie – introducere (vezi
„Economia României. O viziune ... ”, pp. 150-152)
2. Sistemul fiscal din România (progresiv 1990-2004 vs cota unică
2005-2007)
3. Comparaţia sistemului fiscal românesc cu sistemele fiscale din ţările
UE27
4. Economia politică a reformei fiscale din România – sistem progresiv
de impozitare versus cota unică
5. Analiza politicii fiscal-bugetare în România 2007.
Perspective 2008-2010
1. Reforma sistemului fiscal în perioada
de tranziţie – introducere (vezi „Economia României. O viziune ... ”, pp. 150-152)
2. Sistemul fiscal din România (progresiv 1990-2004
versus cota unică 2005-2007)
La începutul anului 2005, noul guvern introducea cota unică de
impozitare de 16% asupra veniturilor persoanelor fizice şi asupra profitului
firmelor, reformând astfel din temelii sistemul fiscal din România.
Care sunt diferenţele de abordare a reformei fiscale până în 2005 şi
după 2005?
Care dintre cele două sisteme fiscale este sustenabil pe termen
mediu şi lung, fiind puţin probabil să genereze dezechilibre
macroeconomice?
Cum poate creşte ponderea veniturilor încasate la buget în PIB de la
29% (în 2006, România aflându-se, la acest indicator, pe ultimul loc
în UE27) la 40-45%, cât este media ţărilor UE27?
La aceste întrebări vom încerca să răspundem în continuare. Mai întâi,
vom analiza comparativ cele două sisteme fiscale: cel de până în 2004 şi
sistemul actual, iniţiat la 1 ianuarie 2005. Ulterior, vom compara sistemul
fiscal actual din România cu alte sisteme fiscale din ţările UE27.
2
Sistemul fiscal de până în 2004: progresiv, redistributiv, social
În 2004, sistemul fiscal era unul progresiv, cu cote diferenţiate în ceea
ce priveşte impozitul aplicat pe venitul persoanelor fizice. Astfel, cei care
aveau venituri de până la 28 milioane ROL, plăteau 18% drept impozit pe
venit, pentru cei cu venituri cuprinse între 28 milioane ROL şi 69,6 milioane
ROL cota era de 23% şi impozitul putea ajunge până la 40% în condiţiile în
care venitul depăşea suma de 156 milioane ROL. Impozitul aplicat asupra
profitului impozabil al companiilor era de 25%. Dobânzile erau impozitate
cu 1%, iar dividendele cu un procent de 5%. Microîntreprinderile plăteau un
impozit pe venit de 1,5%.
În 2004, sistemul fiscal din România era considerat de către Fondul
Monetar Internaţional1 ca fiind unul sustenabil, care nu creează dezechilibre
macroeconomice pe termen mediu şi lung. Balanţa economii-investiţii
îmbunătăţită, arierate într-o scădere rapidă, menţinerea salariilor în limita
bugetelor aprobate şi ratele ridicate de colectare de 95-98% la principalele
utilităţi fundamentau analiza pozitivă a specialiştilor FMI: „Politica bugetară
în anul 2004 va susţine obiectivele de dezinflaţie şi limitarea deficitului de
cont curent extern, creând în acelaşi timp condiţii pentru creşterea în
continuare a investiţiilor sectorului privat”.
Ce urma să se întâmple cu sistemul fiscal în 2005, dacă guvernarea de
atunci continua? Guvernul convenise deja cu FMI, din luna iulie 2004, un
program de reformă fiscală care ar fi intrat în vigoare la 1 ianuarie 2005.
Principalii piloni ai acestui program prevedeau o reducere a impozitului pe
profit de la 25% la 19%; o reducere a impozitului pe venit pentru cea mai
mică tranşă de impunere de la 19% la 14%, compensate parţial prin
1 Acord Stand-By 2004-2006, încheiat de România cu FMI la 7 iulie 2004, dar modificat la începutul anului 2005, ca urmare a modificării Guvernului, analiză disponibilă pe www.fmi.ro
îngheţarea deducerilor personale la nivelul din 2004 şi o reducere a ratei
contribuţiilor pentru asigurările sociale cu 1,25%. Pentru a compensa o parte
din pierderea de venituri, autorităţile doreau să introducă simultan un
impozit pe teren, să crească impozitul pe dividende şi accizele, cu începere
de la 1 iulie 2005. Pierderea netă de venit asociată reformei s-ar fi ridicat la
0,25% din PIB faţă de referinţa de bază, datorită efectului pe parcursul
întregului an al eliminării ratei reduse de impunere la impozitul pe profit
pentru activităţile de export, efectului reportat al creşterii accizelor din iulie
2004 şi al unor îmbunătăţiri în colectare datorită reformei administraţiei
fiscale şi a unei reduceri a evaziunii fiscale.
Obiectivele reformei propuse de guvernul din 2004 erau legate de
sprijinirea distribuţiei echitabile a câştigurilor de pe urma creşterii
economice ridicate, îmbunătăţirea climatului de afaceri şi întărirea poziţiei
competitive a României. În plus, reforma fiscală dorea să răspundă şi
aşteptărilor oamenilor de afaceri, legate de creşterea predictibilităţii în
domeniul fiscal, reducerea costurilor administrative legate de impozite şi
reducerea presiunilor legate de impozitarea muncii.
Sistemul fiscal din 2005-2007: stimulativ pentru afacerile mari şi
consum
Deşi sondajele efectuate în rândul oamenilor de afaceri în ultimii 5 ani
arată că nivelul fiscalităţii este una dintre preocupările secundare ale
managementului companiilor (mult mai puţin importantă decât, de exemplu,
predictibilitatea fiscală), reforma fiscală din 2005 a ţintit încurajarea
afacerilor mari, a companiilor cu forţă financiară ridicată, mizându-se pe
efectele de antrenare ale investiţiilor masive realizate de aceşti investitori.
De la 1 ianuarie 2007, au intrat în vigoare amendamentele, îndelung
disputate, aduse Codului Fiscal. Amendamentele nu au avut în vedere
4
modificarea elementelor esenţiale ale sistemului fiscal românesc, construit,
în principal, pe baza cotei unice de 16% aplicate veniturilor şi a unei taxe pe
valoarea adăugată de 19%.
Impozitul pe dividende, plătit de către acţionarii persoane juridice, este
de 10% în condiţiile în care nu deţin participaţii de minimum 15% până la
1 ianuarie 2009, respectiv 10% după această dată pentru o perioadă de
minimum doi ani înainte de data plăţii. Excepţia de la regula de impozitare a
societăţilor comerciale este, în continuare, dată de impozitarea venitului
microîntreprinderilor, cu condiţia ca acestea să realizeze minimum 50% din
venituri din alte activităţi decât cele de consultanţă pentru management şi
afaceri. Prevederea se doreşte o soluţie în sensul eliminării folosirii
microîntreprinderilor pentru încasarea salariilor de către unii angajaţi. Cota
de impozitare a veniturilor este, în cazul microîntreprinderilor, de 2% în anul
2007, 2,5% în anul 2008 şi 3% în anul 2009.
Pentru câştigurile obţinute din răscumpărarea titlurilor la fondurile
deschise de investiţii se aplică o rată de impozitare diferenţiată în funcţie de
durata de deţinere a acestor titluri după cum urmează: dacă sunt deţinute o
perioadă mai mică de 365 de zile, se aplică rata de impozitare generală de
16%; dacă sunt deţinute o perioadă mai mare de 365 de zile, se aplică o rată
de impozitare de 1% pe câştigul net obţinut.
Pentru titlurile de valoare, valori mobiliare, cumpărate şi răscumpărate
se aplică un impozit de 16% pe câştigul net obţinut din operaţiunile de
vânzare - cumpărare din cursul exerciţiului fiscal. Dividendele, inclusiv
sumele primite ca urmare a deţinerilor de titluri la fondurile închise de
investiţii, obţinute de către persoanele fizice, se impozitează cu o cotă de
16% din valoarea dividendelor brute cuvenite.
Sistemul fiscal intrat în vigoare în 2005 şi ajustat în 2007, şi-a stabilit
ca obiectiv asigurarea unor venituri disponibile mai mari, potenţiala
5
expansiune a afacerilor, creşterea investiţiilor directe, reducerea ponderii
economiei subterane, o creştere economică sustenabilă, mai multe locuri de
muncă, creşterea economisirii şi a investiţiilor. Dintre aceste ţinte, analiştii
consideră că au fost atinse creşterea investiţiilor străine (un record în
perioada postdecembristă, 9,1 miliarde de euro în 2006), o creştere
economică ridicată (7,7% în 2006, chiar dacă în mare parte bazată pe
consum) şi expansiunea afacerilor desfăşurate de firmele mari, puternice din
punct de vedere financiar. Ce nu a reuşit să obţină reforma sistemului fiscal
promovată de guvernarea de după 2005 au fost creşterea ponderii veniturilor
bugetare în PIB, creşterea economisirii iar ceea ce a înrăutăţit este
accentuarea deficitului de cont curent. Veniturile disponibile mai mari au
însemnat un consum mai mare (mai ales de bunuri din import) şi implicit,
adâncirea deficitului balanţei comerciale.
3. Comparaţia sistemului fiscal românesc cu sistemele fiscale din ţările UE27
Specificul României faţă de ţările UE27 constă în structura veniturilor
încasate la bugetul de stat. În România, veniturile fiscale şi bugetare sunt
dependente de veniturile din taxele şi impozitele indirecte (TVA, accize,
taxe vamale etc.), în timp ce, în Uniunea Europeană, contribuţiile celor trei
mari categorii de impozite şi taxe (impozite directe, indirecte şi contribuţiile
sociale) la formarea veniturilor sunt relativ apropiate. În acest context,
putem observa că fiscalitatea din România este una medie faţă de ţările
Uniunea Europeană, situându-se la un nivel relativ apropiat de Irlanda sau
Slovacia (unde se aplică o cotă unică de 19% atât pentru venituri, cât şi
pentru TVA) şi mult mai redusă atât faţă de cea din ţările UE15, de exemplu,
6
Suedia, Franţa sau Danemarca, cât şi în comparaţie cu unele dintre ţările
nou-venite în UE în anul 2004, precum Cehia sau Ungaria.
În prezent, România are una dintre cele mai reduse cote din UE27 la
impozitul pe venitul persoanelor fizice. Cu o rată de impozitare de 16%,
România se află între Serbia (cu venituri impozitate progresiv, cu o rată
minimă de 10% şi una maximă de 14%) şi ţările dezvoltate din UE, în care
predomină, la fel, sistemul progresiv. Cele mai mari rate de impozitare a
veniturilor sunt în Danemarca (38%-59%), Suedia (30%-55%), Finlanda
(29%-53,5%), Olanda (34,2%-52%) şi Norvegia (28%-51,3%). Dintre cele
12 ţări noi membre ale UE (zece care au aderat în mai 2004 şi două în
ianuarie 2007), majoritatea au cote de impozitare mai ridicate decât
România. Astfel, Ungaria are cote cuprinse între 18% şi36%, Cehia
(12%-32%), Polonia (19%-40%) iar Bulgaria între 10% şi 24%.
În ceea ce priveşte impozitul pe profitul companiilor, România are
printre cele mai scăzute cote dintre ţările din UE27. Pentru persoanele fizice,
rata de impozitare a dividendelor este de 16%, astfel că profiturile unei
societăţi comerciale sunt impozitate cu 29,44%, în cazul acţionarilor
persoane fizice şi cu 24,4%, în cazul persoanelor juridice. Bulgaria impune o
cotă de impozitare pe profitul companiilor de 10%, Ungaria 16% iar Estonia
22% (trebuie menţionat că Bulgaria şi Estonia nu impozitează veniturile din
dividende). Dacă avem în vedere rata de impozitare combinată (impozit pe
profit + impozit pe dividende), observăm că ţările dezvoltate din UE au un
regim de impozitare mult mai restrictiv decât al României. Astfel, dacă
impozitul final combinat este de 19% în Slovacia, în Irlanda acesta este de
26%, mai mic decât în Polonia (34,4%), Franţa (55,9%), Germania (52,4%),
Cehia (35,4%) şi aproximativ egal cu cel din Grecia (29%).
Comparativ cu ratele practicate de statele membre UE, cota TVA
aplicată în România se situează la un nivel relativ mediu. Aceeaşi rată, 19%,
7
este întâlnită în Slovacia (unde se practică principiul cotei unice extins şi la
TVA), Germania, Cehia etc. Cea mai mare rată a TVA este înregistrată în
Suedia, Norvegia şi Danemarca (25%). Rata utilizată în România este mai
mare decât cea practicată de alte state, cum ar fi, de exemplu, Luxemburg şi
Cipru (15%) sau Marea Britanie (17%). Altfel, legat şi de taxa de primă
înmatriculare, nou introdusă în Codul Fiscal şi atât de contestată, trebuie
menţionat că, în România, taxele pe mediu sunt de 10 ori mai mici în
comparaţie cu Uniunea Europeană.
Reforma sistemului fiscal naşte în continuare multe controverse în
România. Succesul sau eşecul ei depinde de momentul în care este aplicată,
mediul economic în care este implementată şi măsurile acompaniatoare –
reducerea cheltuielilor publice, impunerea de constrângeri tari rău-
platnicilor, flexibilizarea Codului Muncii etc În România, opiniile pro cota
unică vorbesc despre creşteri de venituri la buget, „magnet” pentru
investiţiile străine, crearea de locuri de muncă etc. Părerile contra recunosc
cotei unice de impozitare doar avantajul reducerii birocraţiei fiscale
(simplitatea ei administrativă), imputându-i lipsa de echitate. Se
argumentează că veniturile la buget s-au mărit prin creşterea încasărilor din
TVA, generate de expansiunea consumului datorată transferurilor băneşti de
la românii plecaţi în străinătate şi măririi cererii celor cu venituri mari, care
au câştigat mai mult ca urmare a aplicării cotei unice. În mod cert, consensul
minim privind consolidarea unei strategii fiscale predictibile în România
este necesar deoarece concurenţa fiscală între ţările UE este din ce în ce mai
puternică.
8
4. Economia politică a reformei fiscale din România –
sistem progresiv de impozitare versus cota unică
Începând cu 2005, guvernul a introdus cota unică de impozitare de 16%
asupra veniturilor persoanelor fizice şi asupra profitului firmelor.
După opinia autorităţilor ce au propus-o, această măsură reprezenta
osatura unei relaxări fiscale. Potenţiala expansiune a afacerilor, creşterea
investiţiilor directe, reducerea ponderii economiei subterane, o creştere
economică sustenabilă, mai multe locuri de muncă, creşterea economisirii şi
a investiţiilor erau enumerate ca ingredientele unui program de succes.
Totuşi, mulţi specialişti îşi arătau îngrijorarea cu privire la oportunitatea
momentului de introducere a cotei unice. Care erau condiţiile pentru ca
introducerea cotei unice în România să fie un succes? Prin introducerea cotei
unice, apar presiuni inflaţioniste puternice în România? Dispare stabilitatea
macroeconomică? Se vor manifesta şi în România beneficiile cotei unice,
observate în Slovacia?
Practica arată că această măsură a avantajat mai ales firmele cu putere
financiară ridicată şi indivizii cu venituri mari. Totuşi, firmele mici şi
mijlocii, în cadrul cărora ponderea cheltuielilor cu forţa de muncă este
ridicată, introducerea cotei unice este o reducere perversă a fiscalităţii. La
nivelul acestor companii, un impact semnificativ asupra profitabilităţii o are
cota de contribuţie la asigurările sociale, care a rămas la un nivel ridicat
(chiar dacă s-a redus cu 4 puncte procentuale faţă de 2004, ea rămâne cu 8
puncte procentuale peste media UE).
9
Modelul teoretic...
În proiectarea unei reforme fiscale, trebuie cunoscută magnitudinea
efectului de multiplicare al reducerii ratei de impozitare, datorită faptului că
acesta poate conduce la o cerere agregată în exces, determinând astfel efecte
inflaţioniste greu de oprit, prin canalul unor deficite bugetare ridicate pe
termen mediu şi lung. Teoria economică ne învaţă că o creştere temporară a
venitului curent (prin scăderea ratei de impozitare, pe termen scurt)
determină o modificare mică a cheltuielilor de consum ale menajelor. În
schimb, o creştere a venitului permanent (prin scăderea ratei de impozitare,
pe termen lung) determină o modificare puternică a cheltuielilor de consum
şi astfel, a cererii agregate. Mulţi economişti consideră - în mod eronat - că
reducerea fiscalităţii va duce la o creştere puternică şi pe latura ofertei
agregate. Ei spun că măsurile de relaxare fiscală reprezintă esenţa abordării
economice prin prisma ofertei agregate. Reducerea fiscalităţii va conduce la
o creştere a nivelului veniturilor colectate la buget şi se va ajunge la o
economie de tip voodoo (economie în care menajele vor consuma mai mult,
producţia va creşte, are loc o reducere a şomajului şi nu o creştere a
inflaţiei).
Totuşi, chiar dacă reducerea fiscalităţii are impact atât asupra cererii
agregate cât şi asupra ofertei agregate, efectele sunt diferenţiate ca mărime.
Incidenţa reducerii fiscalităţii este mult mai puternică asupra cererii agregate
şi mai redusă asupra ofertei agregate. Teoreticienii motivează creşterea
ofertei agregate prin îmbunătăţirea stimulentelor de a munci, deşi studii
recente demonstrează că introducerea cotei unice de impozitare are drept
principală calitate reducerea costurilor administrative (simplitatea ei).
10
Pe termen scurt, ca urmare a reducerii impozitării, cererea agregată
creşte, produsul intern brut creşte cu o mărime mare conducând la scăderea
veniturilor fiscale încasate la buget cu un procent mai mic decât procentul de
scădere a ratei marginale de impozitare. Pe termen lung, ca urmare a
reducerii impozitării cresc stimulentele de a munci şi astfel creşterea
PIB-ului potenţial este mult mai mică decât cea a PIB pe termen scurt,
obţinută prin stimularea cererii agregate. Rezultă că veniturile fiscale
colectate la bugetul de stat cresc cu o rată mult mai mică faţă de rata de
scădere a încasărilor la buget ca urmare a aplicării cotei unice → creşte
deficitul bugetar → apar presiuni inflaţioniste puternice.
11
Nivelul mediu al
preţurilorP
P0
0 PIBpotent0 PIBpotent1 Produsul Intern Brut PIB
E2
E0
E1
AS0 AS1
AD1AD0
P1
În realitate, contradicţiile asupra cifrelor...
12
Evoluţiile din economia românească par să redea fidel ceea ce a
prognozat modelul teoretic.
Conform Guvernului, primii doi ani de cotă unică în România au
însemnat venituri bugetare mai mari cu 14,8% (comparativ cu
nivelul din 2004), descurajarea muncii la negru, „oficializarea”
veniturilor şi crearea de noi locuri de muncă (efectivul salariaţilor
din economie a crescut cu circa 177 mii persoane în luna decembrie
2006 faţă de sfârşitul anului 2004).
Un alt aspect important vizat de reforma fiscală este reprezentat de
transformarea impozitelor şi taxelor pe bunuri şi servicii în
principala sursă de venituri ale bugetului de stat.
Realizarea acestui obiectiv este susţinută de ponderea sporită pe care
au dobândit-o aceste impozite, îndeosebi taxa pe valoarea adăugată,
în formarea veniturilor bugetului de stat.
Totodată, impozitele pe bunuri şi servicii au participat la formarea
veniturilor bugetului de stat într-o proporţie de 58,4% în 2006 faţă
de 62,5% în perioada corespunzătoare a anului 2005.
Dintre acestea, cea mai importantă contribuţie aparţine taxei pe
valoarea adăugată, de 32,5% (35,6% în perioada ianuarie-decembrie
2005), urmată de accize (a cărei pondere în totalul veniturilor
bugetului de stat a fost apropiată în 2006 de cea din anul 2005 şi
anume 24,4% faţă de 24,8%.
13
Spre deosebire de autorităţile române, care consideră că implementarea
cotei unice a adus venituri la buget, specialiştii Fondului Monetar
Internaţional2 consideră că introducerea acestei măsuri „a determinat o
pierdere de venituri din impozitul pe venit şi impozitul pe profit de
aproximativ 1% din PIB în 2005. Totuşi, susţin ei, „această pierdere a fost
compensată de colectarea unor venituri mai mari decât cele prevăzute din
impozite indirecte, datorită unei cereri puternice de bunuri şi servicii.
Veniturile totale au fost deci, constante ca procent din PIB. Complementar,
reducerea semnificativă a cheltuielilor de capital şi necesarul redus de
resurse publice pentru cofinanţare, ca urmare a gradului scăzut de absorbţie
a fondurilor europene, au condus la obţinerea unui deficit bugetar moderat în
2005, de 0,9% din PIB”.
Contradicţii există şi între valorile prognozate de Guvern şi cele
publicate de direcţia de Statistică a Uniunii Europene, Eurostat, cu privire la
ponderea încasărilor bugetare în PIB. Astfel, dacă în Programul Economic
de Preaderare (ediţia 2005)3 evoluţia veniturilor bugetare în raport de PIB
este de 33,5% în 2005, 32,9% în 2006, 32,2% în 2007 şi 31,9% în 2008
(comparativ cu 32,1% în 2004), în Programul de Convergenţă (2006-2009)4
găsim că „veniturile bugetare vor ajunge la 36,5% din PIB în 2007”, iar
Eurostat arată că „România are cel mai scăzut nivel al veniturilor bugetare
ca pondere în Produsul Intern Brut (circa 29%), dintre toate cele 27 de ţări
membre ale Uniunii Europene, unde media veniturilor s-a situat la 40,8% din
PIB în 2005”.
2 Vezi Fondul Monetar Internaţional – Raportul Fondului privind Consultările din 2006 pe Articolul IV, 30 martie 2006, disponibil pe www.fmi.ro 3 disponibil pe site-ul Comisiei Naţionale de Prognoză, www.cnp.ro 4 disponibil pe site-ul Ministerului Finanţelor, www.mefromania.ro
*) reprezintă disponibilităţile în contul în valută al MEF şi în contul în lei din încasări din valorificarea activelor bancare şi din activitatea de privatizare.
Sustenabilitatea pe termen lung a finanţelor publice