Alejandro Navarro El proceso de las políticas públicas: una introducción
Alejandro Navarro
El proceso de las políticas públicas: una
introducción
Proceso de las políticas públicas: definición
• Proceso continuo de toma de decisiones mediante el cual el Estado, con la participación de diversos actores, establece acciones y estrategias para resolver problemas públicos.
El proceso de las políticas públicas
Construcción de agenda pública
Definición del problema
4. E
valu
ació
n y
mon
itore
o
Planeación
Diseño de alternativas
3. Implementación
El ciclo como recurso metodológico
1. Análisis del problema
2. Análisis de la solución
Proceso de las políticas públicas
1.- Análisis del problema• Formación de agenda• Identificación del problema• Definición del problema
3.- Implementacion • Gestión Financiera y
Presupuestaria• Gestión de Recursos Humanos• Análisis de actores
2.- Análisis de la solución• Construcción de alternativas• Revisión de las políticas actuales • Viabilidad Financiera y Social
4.- Evaluación • Aplicar metodologías de
evaluación, experimentales y quasi experimentales
• Seguimiento de los resultados e impactos de la política
Construcción de la Agenda Etapa en la cual los problemas llegan a llamar la
atención seria y activa del gobierno como posibles asuntos de políticas públicas.
Es una etapa importante del proceso de análisis de políticas debido a que: La capacidad de atención del gobierno es limitada Los problemas de políticas públicas no son datos a priori sino resultados
de definiciones
Incluye la identificación y definición del problema, debido a que los problemas públicos son construcciones sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad
¿Qué tipos de agenda existen?
La agenda pública (social, sistémica, coyuntural):
La componen los problemas que los individuos perciben como merecedores de atención pública, que caen en la jurisdicción de la autoridad y donde se considera que el gobierno debe actuar
La agenda de gobierno (formal, institucional):
Son las demandas o problemas explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los tomadores de decisiones y que se han seleccionado como asuntos a tratar.
Temas que aparecen en el mundo real
Comunicación e interrelación de actores y elites
AGENDA DE GOBIERNO
AGENDA PÚBLICA
Influencia de medios de
comunicación y otros actores
¿Qué tipos de agenda existen?
¿Cuáles son los requisitos para que un asunto entre a la agenda de gobierno?
• Amplio conocimiento del público• Sea considerada necesario y pertinente algún
tipo de intervención• Que sea facultad de algún órgano de
gobierno
¿Qué factores facilitan incorporar un asunto en la agenda?
• El conflicto actual o potencial que provoca un asunto en la comunidad favorece su expansión en la opinión pública
• La naturaleza del asunto (significado social, importancia en el tiempo, complejidad)
• La capacidad de definir y comunicar el asunto de manera sencilla
• Acontecimientos sociales destacados:1. Catástrofes2. Cambios tecnológicos3. Elecciones4. Sucesos económicos5. Crímenes
¿Cómo un asunto se incorpora en la agenda de gobierno?
Jerarquía política
Intermediarios
Población Expresión
Consenso
Representación
La necesidad condiciona la oferta
Agenda de gobierno
Agenda pública
Población Comunidad
1.- El ascenso democrático
Tiempo
¿Cómo un asunto se incorpora en la agenda de gobierno?
Jerarquía política
Autoridades
Población La oferta condiciona la necesidad
Gobierno y autoridades
Agenda de gobierno
Agenda Pública
2.- La tiranía de la oferta
Tiempo
¿Quiénes participan en la construcción de la agenda?
El control de la agenda permanece en manos de las autoridades
Sin embargo, participan todos los actores sociales que estén involucrados o afectados por el problema
En ocasiones la participación tiende a inclinarse a favor de algunos grupos y cuestiones, con exclusión de otras agrupaciones y asuntos, debido a que:
Existen grupos y actores mejor organizados y con más recursos que otros, incluso en cuanto a número de votantes
¿Quiénes participan en la construcción de la agenda?
El factor con mayor peso en la configuración de la agenda del gobierno es la fuerza de los actores políticos que intervienen en el proceso, y las relaciones políticas y administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno.
1. Perspectiva pluralista2. Perspectiva elitista
Perspectiva pluralista: generalizaciones y teoría
Los pluralistas consideran a los grupos de interés como si todos tuvieran la misma influencia, que el acceso al Estado está siempre abierto y que el Estado es neutral en sus relaciones con los grupos de interés.
La política pública es el equilibrio alcanzado en esta contienda en cualquier momento, y representa un balance que las facciones de grupos contendientes tratan constantemente de inclinar a su favor.
Perspectiva elitista: Debacle de los postulados pluralistas
Existe una división del proceso de las políticas públicas en subunidades centradas en torno a políticas concretas, donde interactuan actores gubernamentales especializados (agencias administrativas y comités del congreso) con los grupos interesados.
Los preceptos pluralistas se confirmaban, pero las decisiones finales respondían al variable juego de fuerzas entre coaliciones de actores: surge el concepto de subsistema
¿Qué son los subsistemas?Redes
de asuntosTriángulos de hierroCoaliciones
de apoyo
La necesidad de especialización contribuía a fragmentar el ámbito de las políticas públicas.
La representación de intereses en torno a un determinado sector tiende a reducirse a aquellos grupos especializados, lo cual anula la premisa pluralista de "competencia" entre grupos de intereses como eje de la elaboración de las políticas públicas.
Redes de asuntosConsisten en:
Activistas políticos Representantes de grupos de interés Funcionarios públicos Técnicos o expertos en política pública
Nadie tiene el control del proceso de políticas públicas
Muchos de los implicados no tienen ningún interés material directo en juego
Coaliciones de apoyo Aparecen en alguna parte entre los
triángulos del hierro y las issue networks – en el continuum-.
Se parecen más a los triángulos de hierro cuando el asunto en discusión no es políticamente relevante, y se parecen más a las redes de asuntos si más gente se ve implicada en el proceso de la política pública.
No existe una teoría global que permita explicar la construcción de la agenda ni las oportunidades que los “impulsores” de un problema tienen de acceder a ella.
En cambio, un gran número de trabajos proponen modelos parciales; cada uno de los cuales describe un proceso particular de inclusión en la agenda.
¿Qué actores tienen más peso en la construcción de la agenda?
• Rol determinante de los medios (prensa escrita, radio, TV e internet) y casas encuestadoras.
• Ponen el foco en un acontecimiento social específico (situaciones de crisis o conflictivas).
• Incitan a los actores públicos y partidos políticos a (re)apropiarse de los temas de discusión actuales.
• Recursos: Información y estructuras de comunicación, aunque el recurso tiempo (timing) reviste especial importancia.
1. La mediatización
• La agenda como respuesta a demandas sociales claramente estructuradas.
• La actividad de los grupos de presión es determinante.
• Estos grupos intentan atraer la atención de la opinión pública hacia un problema social para que sea objeto de intervención pública.
• Recursos: Apoyo político; organización; manifestaciones; bloqueos; instancias judiciales o de democracia directa, cabildeo, entre otros.
2. La movilización o iniciativa externa
• Los partidos políticos y otros actores políticos responden de manera proactiva a las demandas sociales.
• Ellos definen problemas públicos y formulan soluciones que llevan a su base electoral para sumar beneficiarios potenciales.
• Temas elegidos a través de las campañas.• Recursos: Información (spots); organización
tipo pork barrel (aparato de partido) y apoyo político (coaliciones).
3. Oferta política o competencia electoral
• Los actores administrativos (burócratas) tienen un peso decisivo en la construcción de agenda .
• Al estar a cargo de las políticas vigentes, están en mejor posición de identificar los ajustes necesarios.
• Son decisiones tecnócratas en las que se considera que la sociedad civil define “mal” un problema.
• Recursos: conocimiento de los engranajes institucionales (espacios de incertidumbre) y reglas de decisión, sobre todo informales.
4. Anticipación interna
• Un rol más directo de algunos grupos de interés (sin mucha visibilidad vs. Mobilización).
• Actores que poseen redes de influencia y que evitan controversias políticas.
• Tienen acceso directo a la toma de decisiones.• Relaciones “clientelistas” o “corporativas”.• Las reglas informales influyen en la naturaleza y
contenido de las negociaciones.• Recursos: cabildeo; organización, consenso y
apoyo político.
5. Acción corporativa silenciosa
Criterios para la comparaciónModelos
VariablesMediatización Movilización Oferta política Anticipación
internaAcción
corporativa
Actores: propietarios del problema
Medios de comunicación y encuestas de opinión
Grupos de presión y movimientos sociales
Partidos y organizaciones políticas
Burócratas y autoridades político administrativas
Grupos de presión y cabilderos
Demanda social articulada
No Si No No No
Impacto social o audiencia del problema
Amplia Amplia Amplia Restringida Restringida
Conflicto mediatizado
Si Si Si No No
Recursos Información, infraestructura y tiempo
Organización y apoyo político
Información, organización y apoyo político
Información y facultades legales
Cabildeo, organización y apoyo político
Reglas utilizadas
Garantía a la libertad de expresión
Democracia directa y acciones ilegales
Democracia directa y reglas electorales
Principios de derecho administrativo
Reglas informales y patrones de influencia
Flujo de análisis del problema
Afectados
Beneficiados
Agenda de Gobierno
Grupos objetivo, o quienes causan
el problema
Beneficiarios finales, o quienes padecen los
efectosnegativos del problema
Definición del
problema colectivo a resolver
Hipótesis de intervención o causal
Definición de Problemas Públicos
• Aquellos que afectan a grandes colectivos
• Necesidades no satisfechas • Situación no deseable o no
aceptable • Derechos no garantizados
“A problem well formulated is a problem half solved”
Los pasos para el análisis de políticas públicas
ANÁLISIS DEL PROBLEMA
1. Entender el problema (a) Recibir el problema: evaluar los síntomas. (b) Enmarcar el problema: Analizar fallas de mercado y de gobierno. (c) Modelar el problema: Identificar las variables .
ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS
DE SOLUCIÓN
RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓNIdentificar y organizar los datos relevantes, teoría
y hechos; usar los hechos como evidencia de consecuencias futuras de políticas actuales y de
políticas alternativas.
1) Fallas del mercado como primera razón de ser de las políticas públicas
2) Límites de la intervención gubernamental como segunda razón de ser de las políticas públicas 3) Distribución del ingreso y la justicia como tercera razón de ser de las políticas públicas
Tipos de problemas públicos
Fallas tradicionales de mercado
El mercado y su funcionamiento El precio de un producto está determinado por un equilibrio entre la oferta
y la demanda (lo que se desea vender y comprar a un precio determinado). En un mercado libre y competitivo, el precio se establecerá en función de la
cantidad demandada por los consumidores y la cantidad provista por los productores, generando un punto de equilibrio.
El mercado y su funcionamiento Existe un teorema fundamental sobre la eficiencia del mercado
competitivo:
“Cualquier punto de equilibrio puede alcanzarse en una economía competitiva, siempre que exista redistribución de los recursos a través de mecanismos de mercado.
El mercado y su funcionamiento
1. Los mercados no son perfectos. La asignación eficiente de recursos requiere libre competencia; pero hay casos en que no existe esta condición.
2. Existen fallas de mercado que impiden la formación de resultados eficientes.
3. Elevados costos de transporte generan monopolios regionales, aun en mercados con muchos productores. Ej: Coca-Cola y Pepsi en poblados lejanos.
Fallas tradicionales de mercado
1. Bienes públicos
2. Externalidades negativas
3. Monopolio Natural
4. Asimetría de la información
Rival, Exclusivo No rival, Exclusivo
Rival, No Exclusivo No Rival, No Exclusivo
RIVAL NO RIVAL
NO
EXCLUSIVO
EXCLUSIVO Bien privado
Bien público puro
Recursos de propiedad común: ejido
Bien público comercializable: autopista
Clasificación de los bienes: privado y público
Problemas de los bienes públicos
1. Son bienes que no son proveídos por el mercado, o sí son proveídos pero en cantidades insuficientes, por lo que el gobierno debe proveerlos financiando con impuestos generales.
2. Ejemplos típicos: defensa nacional; faros para la navegación; alumbrado público.
3. Una vez provisto, existe libre acceso al consumo o disfrute del bien. Esto significa que los individuos no tienen incentivos para pagar por el uso: problema del “free-rider” ó gorrón, además de sobreconsumo.
4. La introducción de una cuota o tarifa por la provisión privada inhibe a algunos consumidores, lo que se traduce en subutilización.
Externalidades
1. Acciones de un individuo, grupo de individuos o empresa(s) que afectan a terceros.
2. El individuo o empresa impone involuntariamente un costo (externalidad negativa) o genera un beneficio (externalidad positiva) a otro individuo o empresa, sin compensarlo por el costo u obtener un retorno a cambio del beneficio.
3. Si hay externalidades negativas, la asignación de recursos llevada a cabo por el mercado puede resultar ineficiente, porque los individuos incurren excesivamente en la práctica de esa acción (no enfrentan el costo total de la externalidad).
Ejemplos de externalidades
Consumidora
productor
Productora
productor
Productora
consumidor
Consumidora
consumidor
Los cultivos del floricultor que son aprovechados por los apiculotores.
La reforestación de los bosques de madera proporciona beneficios a los amantes de la
naturaleza.
La inmunización de personas en contra de enfermedades contagiosas, ayuda a
proteger a otros
Cartas de los consumidores, que no han sido solicitadas por las empresas, y que
proporcionan información sobre la calidad de un producto
Contaminación de químicos tóxicos que dañan la pesca comercial río
abajo.
La contaminación del aire producida por las fábricas daña los
pulmones de la gente a los alrededores
El humo del cigarro de una persona reduce el disfrute de los alimentos
de otra.
Perturbación de los animales domésticos y de granjas a causa de
la sinegética.
Positivas Negativas
Monopolio Natural
1. En algunos casos, la ausencia de competencia es consecuencia de barreras de entrada impuestas por la estructura de costos de la industria o sector.
2. Si los costos promedio decrecen cuando aumenta la escala de producción, debido a altos costos fijos, y eso ocurre a todo lo largo de la curva de demanda, resulta costoso para los inversionistas participar en ese sector.
3. Lo anterior significa que nuevos productores con niveles bajos de producción enfrentarían mayores costos (mayor costo promedio) que la empresa establecida operando a mayor escala de producción, lo que los inhabilita para competir.
Ejemplo de Monopolio NaturalUnidades Costo fijo Costo variable Costo total Costo promedio Costo marginal
1 1,000,000,000$ 10$ 1,000,000,010$ 1,000,000,010$ 1,000,000,010$ 2 1,000,000,000$ 20$ 1,000,000,020$ 500,000,010$ 10$ 3 1,000,000,000$ 30$ 1,000,000,030$ 333,333,343$ 10$ 4 1,000,000,000$ 40$ 1,000,000,040$ 250,000,010$ 10$ 5 1,000,000,000$ 50$ 1,000,000,050$ 200,000,010$ 10$ 6 1,000,000,000$ 60$ 1,000,000,060$ 166,666,677$ 10$ 7 1,000,000,000$ 70$ 1,000,000,070$ 142,857,153$ 10$ 8 1,000,000,000$ 80$ 1,000,000,080$ 125,000,010$ 10$ 9 1,000,000,000$ 90$ 1,000,000,090$ 111,111,121$ 10$
10 1,000,000,000$ 100$ 1,000,000,100$ 100,000,010$ 10$ 11 1,000,000,000$ 110$ 1,000,000,110$ 90,909,101$ 10$ 12 1,000,000,000$ 120$ 1,000,000,120$ 83,333,343$ 10$ 13 1,000,000,000$ 130$ 1,000,000,130$ 76,923,087$ 10$ 14 1,000,000,000$ 140$ 1,000,000,140$ 71,428,581$ 10$ 15 1,000,000,000$ 150$ 1,000,000,150$ 66,666,677$ 10$ 16 1,000,000,000$ 160$ 1,000,000,160$ 62,500,010$ 10$ 17 1,000,000,000$ 170$ 1,000,000,170$ 58,823,539$ 10$ 18 1,000,000,000$ 180$ 1,000,000,180$ 55,555,566$ 10$ 19 1,000,000,000$ 190$ 1,000,000,190$ 52,631,589$ 10$ 20 1,000,000,000$ 200$ 1,000,000,200$ 50,000,010$ 10$
Ejemplo de Monopolio Natural
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 $-
$200,000,000
$400,000,000
$600,000,000
$800,000,000
$1,000,000,000
$1,200,000,000
Costo promedio Costo marginal
Problemas de los monopoliosSi el monopolio natural no es regulado, tiene el incentivo a
restringir Qs para incrementar P.
Problemas de los monopoliosSi el monopolio natural no es regulado, tiene el incentivo a
restringir Qs para incrementar P.
Asimetría de la información
1. La cantidad de información disponible para compradores sobre las características de un bien o servicio en el mercado es diferente a la cantidad de información de la que disponen los vendedores.
2. Esto es consecuencia de que en algunos casos existen incentivos a no proveer información correcta o suficiente.
Asimetría de la información
Asimetría de la información
• 3 tipos de bienes:
1. Investigables
3. Post-experimentales
2. Experimentables
Las fallas del mercado constituyen
justificaciones para la intervención del
gobierno en la economía
Pero también hay fallas de gobierno
Problemas inherentes a la democracia directa
La paradoja del voto (el significado de mandato es ambiguo
porque las minorías soportan los costos de las elecciones sociales ineficientes)
Empaquetamiento de las preferencias “bundling”
Problemas inherentes al gobierno representativo
Influencia de intereses organizados (rent seeking)
Distritos geográficos. (asignaciónes pork-barrel)
Horizonte de tiempo limitado causado por los ciclos electorales
(subinversión)
Problema de agencia (desviación de recursos)
Dificultad de valuar la producción o rendimiento (“Ineficiencia X”)
Protecciones de servicio civil (inflexibilidad)
Problemas inherentes a la oferta burocrática
Problemas inherentes a la descentralización
Autoridad difusa (problemas de implementación)
Externalidades fiscales (Distribución desigual de los bienes
públicos locales)
Distribución del ingreso y justicia como razón de ser de las políticas públicas
Disyuntiva entre eficiencia e igualdad
Eficiencia
Igualdad
Curva de indiferencia
Debate entre Rawls y Nozick sobre qué es justicia