Direito Administrativo IIProf. Rita TourinhoBibliografia: Celso
Antonio Bandeira de Mello, Jos dos Santos Carvalho Filho e Maria
Sylvia Zanella Di Pietro. Aula extra dia 05 de setembro (segunda
feira) das 19:00 s 20:30. Aqueles que estudaram Administrativo I
com Modesto estudar os Poderes da Administrao e responsabilidade
civil do estado e agentes pblicos. Provas: 1 prova 15.09; 2 03.11 ;
3 prova 06.121. ATO JURDICO ADMINISTRATIVOH no Direito
Administrativo, assim como no Direito Civil, uma diferena entre
fato e ato. No Direito Civil, ato imputvel ao homem, enquanto o
fato (sentido restrito) deriva de acontecimentos naturais, que
independem do homem ou que dele dependem apenas indiretamente.
Quando o fato corresponde descrio contida na norma legal, ele
chamado de fato jurdico e produz efeitos no mundo do direito.
Quando o fato descrito na norma legal produz efeitos no campo do
direito administrativo, ele um FATO ADMINISTRATIVO, como ocorre com
a morte de um funcionrio, que produz a vacncia em seu cargo; como o
decurso do tempo, que produz a prescrio administrativa. No ato
jurdico administrativo temos uma declarao de vontade que produz
efeitos jurdicos. Porm, a vontade no ato administrativo uma vontade
administrativa, dependendo muitas vezes da presena de um agente.
Vontade administrativa que pode ou no coincidir com a vontade do
agente. Vale lembrar que muitos atos administrativos que no possuem
a declarao de nenhum agente. (e como se d a declarao de vontade
ento?)Se o fato no produz qualquer efeito jurdico no Direito
Administrativo, ele chamado de FATO DA ADMINISTRAO. 1.1. Evoluo
Histrica A noo de ato administrativo s comeou a ter sentido a
partir do momento em que se tornou ntida a separao de funes,
subordinando-se cada uma delas a regime jurdico prprio.A teoria do
ato administrativo inicia-se no Estado Liberal de Direito. Com ela
se queria legitimar o exerccio do poder perante os cidados. Nesta
poca os atos administrativos eram restritivos de direitos, j que o
objetivo principal do Estado era manter a ordem.Com o tempo, e
achegada da crise do Estado Liberal, uma nova teoria desenvolvida
contestando essa postura do Estado. O Estado passa a se voltar ao
atendimento das expectativas sociais. Assim, ele passa a intervir
tanto na vida social quanto na econmica. As funes estatais tambm
crescem.A partir da, com essa nova postura estatal os atos
administrativos deixam de ser apenas restritivos de direitos,
passando a ser tambm constituintes de direitos. Por isso, tambm se
fala que houve nessa poca uma mudana no conceito de ato
administrativo. Continuou sendo uma declarao unilateral, mas no
mais auto executria. Deixou de ter a importncia que tinha
antigamente, por conta do surgimento da administrao consensual (oi?
O que isso?). O autor Dcio Carlos Ulla indica certos pressupostos
institucionais considerados necessrios para a existncia e o
conceito de ato administrativo: Existncia de vrios Poderes do
Estado, um dos quais pode definir-se como Poder Executivo;
Existncia de certa diviso de atribuies entre esses Poderes, para
que exista a funo administrativa; Submisso do Estado s normas
jurdicas por ele mesmo emanadas (Estado de Direito) com o que a ao
administrativa tambm fica sob o primado da lei (Princpio da
Legalidade); Conjunto autnomo de normas jurdicas preestabelecidas
pelo ordenamento jurdico e que sejam prprias e exclusivas da
Administrao Pblica, constituindo um regime jurdico administrativo
distinto do direito comum; onde no haja o reconhecimento de um
regime jurdico administrativo no existe o conceito de ato
administrativo, pois, nessa hiptese, todos os atos praticados pela
AP so atos jurdicos do direito comum, ou seja, iguais aos
praticados por particulares, sob regime jurdico de direito
privado.OBS.: A noo de ato administrativo, tal como conhecemos, nos
sistemas que adotam o common law no aceita. O direito comum para as
duas espcies de sujeito: tanto para a AP, como para os
particulares.1.2. ConceitoSENTIDO AMPLO O ato administrativo a
declarao do Estado ou de quem lhe faa s vezes no exerccio de
prerrogativas pblicas atravs de providncias jurdicas complementares
a lei ou a Constituio a ttulo de lhe dar cumprimento sujeita ao
controle de juridicidade exercido pelo rgo jurisdicional. Declarao
= compreende sempre uma exteriorizao do pensamento.do Estado =
abrange tanto os rgos do Poder Executivo como os dos demais outros
Poderes, que tambm podem editar atos administrativos, desde que
estejam desempenhando a funo administrativa.Prerrogativas pblicas =
quer dizer que submetido ao regime de direito pblico.Complementares
a lei ou a CF = isto , os atos administrativos so feitos
complementando leis ou mesmo a constituio. Eles devem estar
previstos em qualquer um desses diplomas.Sujeita a controle de
juridicidade = quer dizer que no est sujeita apenas ao controle da
lei, mas tambm de todos os princpios que regem a AP. Observe-se que
o Princpio da Legalidade em sentido amplo abrange tanto a lei como
os princpios, sendo denominado de princpio da Juridicidade.SENTIDO
RESTRITO uma declarao UNILATERAL do Estado ou de quem lhe faa as
vezes no exerccio das prerrogativas pblicas atravs de providncias
CONCRETAS complementares a lei ou a Constituio a ttulo de lhe dar
cumprimento sujeita ao controle de juridicidade exercido pelo rgo
jurisdicional. Ato administrativo em sentido amplo abrangeria os
contratos administrativo, pois estes so firmados pelo Estado ou por
outro ente, sendo sujeito a regime de direito pblico, decorre de
norma legal, e tambm est sujeito ao controle judicirio. Mas no um
ato administrativo em sentido restrito por no ter natureza
UNILATERAL, dependendo da vontade das partes. J um decreto do
governador do estado no produz providencias concretas, sendo ento
um ato jurdico em sentido amplo, mas no em sentido restrito.
Produzir efeito concreto ao ser praticado o ato jurdico, uma
consequncia jurdica ocorre imediatamente. Todos os atos feitos no
mbito dos Poderes so atos administrativos em sentido amplo, mas no
em sentido restrito. No entendi bem o que ter efeitos concretos.No
h apenas atos administrativos apenas no mbito da administrao
pblica. No podendo caracteriza-los como sendo aqueles praticados
pela Administrao Pblica. Como tambm existem atos praticados no
mbito AP (tanto direta como indireta), que no so atos
administrativos, so chamados de ATOS DA ADMINISTRAO. Partindo-se da
ideia da diviso de funes entre os trs Poderes do Estado, pode-se
dizer, em sentido amplo, que todo ato praticado no exerccio da funo
administrativa um ato da Administrao.Essa expresso ato da
administrao tem sentido mais amplo do que a expresso ato
administrativo, que abrange apenas determinada categoria de atos
praticados no exerccio da funo administrativa. Assim, todo ato
administrativo por ser praticado dentro da funo administrativa um
ato da administrao (confirmar com rita).A doutrina divide esses
atos da administrao em:a) ATOS REGIDOS PELO DIREITO CIVIL Muitos
autores contestam essa classificao hoje em dia, pois mesmo esses
atos so regidos tambm pelo direito administrativo em alguns casos.
Exemplos: a doao, permuta, compra venda, locao, etc.No ato
administrativo, nem em sentido restrito ou amplo, pois no est no
exerccio das prerrogativas pblicas.b) ATOS MATERIAIS OU FATOS
ADMINISTRATIVOS so aqueles que no contm manifestao de vontade, mas
que envolvem apenas execuo. Exemplos: quando a SUCOM determina que
determinada empresa execute a demolio de uma construo em local
pblico. Este ato da empresa que demole no ato administrativo por no
estar presente uma vontade, e sim um ato material. Quando um
tenente d a ordem para dissolver uma passeata a uns soldados, o ato
material de dissolver a passeata dos soldados, o ato administrativo
a ordem expedida pelo tenente.Exatamente por no conterem uma
manifestao de vontade que eles no so considerados um ato
administrativo, tanto em sentido estrito como em sentido amplo.c)
ATOS DE GOVERNO OU ATOS POLTICOS So aqueles atos expedidos por
altas autoridades, decorrentes da CF que tratam da conduo da vida
poltica do Estado com ampla margem de discricionariedade. Esto
restritos s chamadas relaes internacionais dos estados (como
tratados internacionais). Tambm esto presentes em alguns atos
emitidos na relao legislativo-executivo, como sano e veto de lei.
Nestes atos no h a possibilidade de controle pelo poder judicirio,
por isso no so considerados atos administrativos nem em sentido
restrito, nem em sentido amplo.d) CONTRATOS ADMINISTRATIVOS no ato
administrativo, em sentido restrito apenas, por no ser uma declarao
de vontade unilateral, e sim bilateral.e) ATOS NORMATIVOS DA
ADMINISTRAO Abrangem decretos, portarias, resolues, regimentos, de
efeitos gerais e abstratos. Por no produzem efeitos concretos e
imediatos, por isso no so atos administrativo em sentido restrito
apenas. No entendo porque no produzem efeitos concretos e
imediatos.
1.3. Atributos do ato AdministrativoVisto que o ato
administrativo espcie de ato jurdico, cumpre apresentar os
atributos que o distinguem dos atos de direito privado, ou seja,
aas caractersticas que permitem afirmar que ele se submete a um
regime jurdico de direito pblico. a) PRESUNO DE LEGITIMIDADE
Significa que se presume que os atos administrativos so sempre
criados, atendendo aos princpios administrativos (Legalidade em
sentido amplo), isto , de acordo com os devidos preceitos legais.
Essa presuno juris tantum, ou seja, admite prova em contrrio, assim
possvel arguir em a ilegalidade de determinado ato
administrativo.Os fundamentos desse atributo listados por autores
so muitos, entre eles: O procedimento e as formalidades que
precedem a sua edio, os quais constituem garantia de observncia a
lei; O fato de ser uma das formas de expresso da soberania do
Estado, de modo que a autoridade que pratica o ato o faz com o
consentimento de todos; A necessidade de assegurar celeridade no
cumprimento dos atos administrativos, j que eles tm por fim atender
ao interesse pblico, sempre predominante sobre o particular; O
controle a que se sujeita o ato quer pela prpria Administrao, quer
pelos demais Poderes do Estado, sempre com a finalidade de garantir
a legalidade; A sujeio da Administrao ao princpio da legalidade, o
que faz presumir que todos os seus atos tenham sido praticados de
conformidade com a lei, j cabe ao poder pblico a sua
tutela.Pessoalmente, os argumentos mais lgicos so a vinculao da AP
ao princpio da juridicidade, tendo, assim, como pressuposto de
todos os seus atos a lei e a predominncia do interesse pblico sobre
o privado, visto que no razovel que todo ato administrativo seja
questionado.Maria Sylvia separa a presuno de legitimidade da
presuno de veracidade. Na primeira quer dizer que o ato foi
praticado de acordo com o direito. Enquanto a segunda significa que
as declaraes contidas no ato so verdadeiras. OBS.: o chamado ato
inexistente no tem presuno de legitimidade, pois o vcio to
flagrante que no poderia gozar dessa caracterstica.As CONSEQUNCIAS
dessa presuno so:- Que os atos administrativos produzem efeitos at
que seja declarada a sua invalidade. Por isso em regra os recursos
administrativos no tem efeitos suspensivos, apenas devolutivos (o
que so efeitos devolutivos?). O efeito suspensivo de recurso
administrativo s ocorre quando a lei determina ou quando h uma
determinao da autoridade competente em virtude de risco de dano. -
A inverso do nus da prova. A prova tem que ser feita TODA pelo
indivduo que foi acionado pelo judicirio, salvo em algumas situaes.
Quer dizer que cabe a quem alegar no ser o ato legtimo a comprovao
da ilegalidade.Por exemplo, em processos administrativos
disciplinares, por conta do princpio da inocncia que est em patamar
superior ao da inverso da prova, o acionado no precisa provar que
no cometeu o que disse a administrao que tem que provar tudo. No
processo civil eu tenho que provar atos constitutivos do meu
direito, enquanto a outra parte prova atos modificativos,
extintivos ou suspensivos do meu direito (eu acho).Todos os atos
administrativos possuem essa presuno.b) IMPERATIVIDADE Significa a
possibilidade que tem a Administrao Pblica de impor obrigaes ou
limitaes aos administrados independente do seu consentimento. S
existe essa caracterstica nos atos administrativos restritivos de
direitos, no faz sentido que os atos administrativos constitutivos
de direito tivessem tambm essa caracterstica. Esse atributo decorre
da prerrogativa que tem o Poder Pblico de, por meio de atos
unilaterais, impor obrigaes a terceiros. chamado no direito
italiano de Poder Extroverso, poder este que permite a AP editar
atos que vo alm da esfera jurdica do sujeito emitente, ou seja, que
interferem na esfera jurdica de outras pessoas, constituindo-as,
unilateralmente, em obrigaes. A imperatividade uma das
caractersticas que distingue o ato administrativo do ato de direito
privado; este ltimo no cria qualquer obrigao para terceiros sem a
sua concordncia.O princpio da supremacia do interesse pblico
justifica a coercibilidade dos atos administrativos. Decorre,
ainda, da imperatividade o poder que tem a Administrao de exigir o
cumprimento do ato. No pode, portanto, o administrado recusar-se a
cumprir ordem contida em ato administrativo quando emanada em
conformidade com a lei. A exigibilidade, assim, deflui da prpria
peculiaridade de ser o ato imperativo.18.08.11c) EXIGIBILIDADE A
possibilidade que tem a administrao de exigir o cumprimento de
obrigao contida em ato administrativo utilizando-se de MEIOS
INDIRETOS de coero, como a multa ou outras penalidades
administrativas impostas em caso de descumprimento do ato.Outro
exemplo que administrativamente no posso obrigar a empresa a pagar
tributos, mas se ela no pagar, ela no poder participar de processos
de licitao. Esses meios indiretos de coero vem sempre definidos em
lei. d) EXECUTORIEDADE OU AUTO-EXECUTORIEDADE o atributo pelo qual
o qual o ato administrativo pode ser posto em execuo pela prpria
Administrao Pblica, sem necessidade de interveno do Poder
Judicirio.Aqui a AP utiliza-se de MEIOS DIRETOS de coero para obter
o cumprimento da obrigao contida em ato administrativo, compelindo
materialmente o administrado a fazer alguma coisa, utilizando-se
inclusive da fora. Apesar de j ter sido frequente essa
caracterstica nos atos administrativos, hoje em dia essa
caracterstica no existe para todos os atos administrativos; ela s
possvel: Quando for expressamente prevista em lei.EX.: em matria de
contrato, a AP dispe de vrias medidas auto-executrias, como a
reteno da cauo, a utilizao dos equipamentos e instalaes do
contratado para dar continuidade execuo do contrato, etc.
Quando se trata de medida urgente que, caso no adotada de
imediato possa ocasionar prejuzo maior para o interesse pblico.
Ex.: isso acontece tambm no mbito da polcia administrativa,
podendo-se citar a demolio de prdio que ameaa ruir, o internamento
de pessoa com doena contagiosa, a dissoluo de reunio que ponha em
risco a segurana de pessoas e coisas.A SUCOM se chegar ao local e
este no tiver autorizao para funcionar, ela pode liminarmente
fechar o local. A polcia militar pode em certas situaes dissolver
uma manifestao sem ordem judicial, isto tudo por conta da
auto-executoriedade de certos atos. um plus da exigibilidade. Pois
nesta se busca o cumprimento dos atos administrativos por meios
indiretos. J Executoriedade obriga materialmente. Esses meios
diretos de coero podem ser utilizados independentes de previso
legal, para atender situao emergente que ponha em risco a segurana,
a sade ou outro interesse da coletividade.Hoje em dia, porm existe
certa situao que o STF tem certas reservas quanto a Executoriedade:
a violao de domiclio. Esta, segundo ele, s pode ser violada com
ordem judicial. Entendendo como domiclio todo compartimento fechado
ao pblico. Ento entre a violao de domiclio e a Executoriedade, o
STF vem preferindo o primeiro.OBS.: Embora se diga que a deciso
executria dispensa a Administrao de ir preliminarmente a juzo, essa
circunstancia no afasta o controle judicial a posteriori, que pode
ser provocado pela pessoa que se sentir lesada pelo ato
administrativo, hiptese em que poder incidir a regra da
responsabilidade objetiva do Estado.
e) TIPICIDADE OU LEGALIDADETipicidade o atributo pelo qual o ato
administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente
pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Pra cada
finalidade que a Administrao pretende alcanar existe um ato
definido em lei.Quer dizer que a AP s pode atuar com base na lei ou
na Constituio. Esse atributo representa uma garantia para o
administrado, pois impede que a Administrao pratique atos dotados
de imperatividade e excutoriedade, vinculando unilateralmente o
particular, sem que haja previso legal; tambm fica afastada a
possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionrio, pois a
lei, ao prever o ato, j define os limites em que a
discricionariedade poder ser exercida. ATENO! A tipicidade s existe
com relao aos ATOS UNILATERAIS; no existe nos contratos porque, com
relao a eles, no h imposio de vontade da Administrao, que depende
sempre da aceitao do particular; nada impede que as partes
convencionem um contrato inominado, desde que atenda melhor ao
interesse pblico e ao do particular.1.4. Elementos do ato
administrativoAssunto extremamente divergente na doutrina. Alguns
chamam de elementos do atos, outros requisitos, outros
pressupostos. Chamam de requisitos, por quando um ato
administrativo publicado no dirio oficial s vemos a forma e o
objeto.a) Sujeito/Competncia
No direito administrativo no basta capacidade; necessrio tambm
que o sujeito tenha competncia.O sujeito do ato administrativo
aquele que a lei atribui para a prtica do mesmo. Celso Antnio chama
de pressuposto subjetivo do ato administrativo. sempre um elemento
vinculado do ato administrativo, ou seja, em qualquer situao tenho
que saber quem a autoridade competente. No direito brasileiro, quem
tem capacidade e competncia para a prtica de atos administrativos
so as pessoas pblicas polticas (Unio, Estados, Municpios e Distrito
Federal).Ocorre que as funes que competem a esses entes so
distribudas entre rgos administrativos (como os Ministrios,
Secretarias e suas subdivises) e, dentro desses, entre seus
agentes, pessoas fsicas. FONTE A LEI a fonte normal da competncia.
nela que se encontram os limites e a dimenso das atribuies
cometidas a pessoas administrativas, rgos e agentes pblicos. Para
rgos e agentes de elevada hierarquia, ou de finalidades especficas,
pode a fonte da competncia situar-se na prpria CF. E, em relao a
rgos de menor hierarquia, pode a competncia derivar de normas
expressas de atos administrativos organizacionais (nesse caso, sero
tais atos editados por rgos cuja competncia deriva da lei).A
competncia IRRENUNCIVEL. Isto , toda vez que surgirem todos os
elementos para aquela competncia ser exercida, no pode o agente
deixar de faz-lo. Por exemplo, se o fiscal da SET no pode acordar
um dia e dizer que no est afim de multar quem estacionar em local
proibido, ou dizer que no multar carros brancos.A competncia ainda
INTRANSFERVEL salvo em casos de delegao. Os casos de delegao esto
no art. 12 ao 14 da lei 9784/99. Observe-se, todavia, que o ato de
delegao no retira a competncia da autoridade delegante, que
continua competente cumulativamente com a autoridade delegada.Art.
12. Um rgo administrativo e seu titular podero, se no houver
impedimento legal, delegar parte da sua competncia a outros rgos ou
titulares, ainda que estes no lhe sejam hierarquicamente
subordinados, quando for conveniente, em razo de circunstncias de
ndole tcnica, social, econmica, jurdica ou territorial. IMODIFICVEL
salvo caso de avocao. Lembre-se que na avocao o ente superior chama
a competncia de um ente inferior para si. Art. 15 da lei 9784. Isto
quer dizer que a incompetncia no se transmuta em competncia, ou
seja, se um rgo no tem competncia para certa funo, no poder vir a
t-la supervenientemente, a menos que a antiga norma definidora seja
alterada.AVOCAO = o rgo superior atrai para si a competncia para
cumprir determinado ato atribudo a outro inferior.Art. 15. Ser
permitida, em carter excepcional e por motivos relevantes
devidamente justificados, a avocao temporria de competncia atribuda
a rgo hierarquicamente inferior.b) Forma (pressupostos
formalsticos)Todos entendem forma o revestimento externo do ato
administrativo, isto , o modo pelo qual a declarao se exterioriza.
Nesse sentido, fala-se que o ato pode ter a forma escrita ou
verbal, de decreto, portaria, resoluo, etc. Mas, autores como Maria
Sylvia, que creem ser esta a concepo restrita de forma. Podendo
esta expresso significar tambm todas as formalidades que devem ser
observadas durante o processo de formao da vontade da Administrao,
e at os requisitos concernentes publicidade do ato.Celso Antnio
entende que essas formalidades exigidas para a prtica do ato seriam
os pressupostos formalsticos.Por exemplo, o resumo do contrato tem
que ser publicado no dirio oficial para que tenha eficcia. OBS.: No
direito administrativo, o aspecto formal do ato de muito maior
importncia do que no direito privado, j que a obedincia a forma (no
sentido estrito) e ao procedimento constitui garantia jurdica para
o administrado e para a prpria administrao; pelo respeito forma que
se possibilita o controle do ato administrativo, quer pelos seus
destinatrios, quer pela prpria administrao, quer pelos demais
Poderes do Estado.A forma, como revestimento externo do ato
administrativo, considerada um elemento discricionrio, quer dizer,
que tem situaes que tem situao que a lei diz como deve ser
praticado, e outras que ela no diz.Em regra os atos administrativos
assumem a forma escrita, para que tudo fique documentado e passvel
de verificao a todo momento. Entretanto, hoje j temos os atos
administrativos digitais. Mesmo essa publicao digital, no substitui
a verso escrita. Existem algumas situaes em que se permite o ato
administrativo no escrito. Assim, admitem-se ordens verbais,
gestos, apitos, sinais luminosos. So situaes onde existe: A
transitoriedade do ato o semforo. A urgncia da prtica do ato a
ordem dada para dissolver uma passeata normalmente verbal por conta
da sua urgncia. A irrelevncia do ato suspenso de algumas horas do
expediente, por conta da greve de transporte etc. A suspenso do
expediente adm normalmente relevante, mas s algumas horas
no.EXEMPLOS Superior dando ordens ao seu subordinado ou do policial
dirigindo o transito. H, ainda, casos excepcionais de cartazes e
placas expressarem a vontade da administrao, como os que probem
estacionar nas ruas, vedam acesso de pessoas a determinados locais,
probem fumar.O SILNCIO pode ser considerado ato administrativo? O
silencio da administrao Pblica um ato que ofende a constituio em
dois dispositivos: no art. 5, XXXIV (se tenho o direito de petio, a
AP tem o dever de responder dever simtrico) e XXXV (o acesso ao
judicirio). LER N0VAMENTE SOBRE O SILENCIO EM CARVALHO FILHO, MARIA
SYLVIA N TEM MUITA COISA.A doutrina apresenta uma classificao para
o silncio:SILENCIO POSITIVO aquele que a lei atribui consequncias
jurdicas ao silncio. Normalmente essa consequncia pelo
indeferimento, pois quando h o deferimento de um ato, normalmente o
indivduo precisa de um documento do ato, como a autorizao para uma
obra. SILENCIO NEGATIVO quando a lei no atribui consequncias
jurdicas ao silncio. O grande problema que existem medidas para
adotar contra isso. Se a administrao no responde eu posso entrar
com um mandado de segurana, mas no existe prazo razovel
estabelecido para a administrao me responder. Nos dois casos nada
impede que se v ao judicirio. No caso do silencio negativo vou ao
judicirio para buscar uma resposta. J no positivo, discuto as
consequncias do silncio proferido pela administrao.O silncio pode
at constituir prtica de ato de improbidade administrativa.A maioria
dos autores entende o silncio como um fato administrativo, pois
este no contm uma declarao de vontade. Mas um autor chamado Massau
Justen filho entende que o silencio positivo um ato administrativo,
mas a prof no concorda.Tem autores que admitem a existncia de atos
administrativos tcitos. Ato tcito seria o caso de duas pessoas
pedirem a autorizao para realizar certo evento numa rea na mesma
data. A AP aprecia s o pedido de uma, e defere este. Houve o
indeferimento tcito do outro.A ausncia do pressuposto formalstico
pode levar a ineficcia do ato.c) Finalidade o resultado que se
pretende com a prtica do ato administrativo. Ela pode ser imediata
ou mediata. A finalidade IMEDIATA prpria de cada ato, isto , cada
ato administrativo tem uma finalidade imediata, que sua
caracterstica. A finalidade MEDIATA sempre a satisfao do interesse
pblico, ou na opinio de alguns autores, a satisfao de direitos
fundamentais. DVIDA Porque a finalidade imediata no se confunde com
o contedo, j que este segundo maria ylvia o efeito jurdico do ato,
que encontrado no que esta prescrito? Entendi que a finalidade a
funo a que se presta o ato, para que ele utilizado. E o contedo
seria o efeito jurdico que gera, como a cessao da relao entre o
servidor e a administrao no caso da demisso.Quando a administrao
aplica uma suspenso sano a finalidade imediata a punio do servidor,
a mediata que esse servidor sirva melhor os administrados,
atendendo melhor ao interesse pblico. Muitas vezes s podemos
alcanar determinada finalidade atravs de certo ato administrativo.
No podemos punir o servidor com a remoo para um lugar longe de sua
residncia, pois sua finalidade imediata no a punio. Mesmo que a
finalidade mediata tambm sirva ao interesse pblico, esta no pode
ser aplicada. O vcio na finalidade imediata facilmente detectado, o
grande problema quando o vcio est na finalidade mediata. Isto quer
dizer, que o LEGISLADOR que define a finalidade que o ato deve
alcanar, no havendo liberdade de opo para a autoridade
administrativa; se a lei coloca demisso entre os atos punitivos, no
pode ela ser utilizada com outra finalidade que no a de punio; se a
lei permite a remoo ex officio do funcionrio para atender a
necessidade do servio pblico, no pode ser utilizada para finalidade
diversa, como a de punio.A finalidade chamada por Celso Antonio
como pressuposto teleolgico. A maioria da doutrina acredita ser a
finalidade um elemento vinculado do ato administrativo. Pois todos
eles sempre tero a finalidade mediata, isto , o atendimento do
interesse pblico. 23.08.11d) Objeto/ContedoAlguns autores tratam
essas expresses como sinnimas. Para estes o contedo ou objeto seria
aquilo que o ato expressa. Segundo Maria Sylvia Objeto ou contedo o
efeito jurdico imediato que o ato produz; e a forma de
identifica-lo observar o que o ato enuncia, prescreve e dispe.
Conferir com Rita, se essa definio dela bate.OBS.: Sendo o ato
administrativo espcie do gnero ato jurdico, ele s existe quando
produz efeito jurdico, ou seja, quando, em decorrncia dele, nasce,
extingue-se, transforma-se determinado direito. Mas hoje prevalece
a distino entre contedo e objeto, seguindo um doutrinador italiano
chamado Guido Zanobini. Segundo os autores que seguem esta vertente
o objeto a coisa, a atividade, a relao de que o ato se ocupa e
sobre a qual vai recair o contedo do ato.EXEMPLO A demisso do
servidor pblico, em que o objeto a relao funcional do servidor com
a Administrao e sobre a qual recai o contedo do ato, ou seja, a
demisso. Na desapropriao, o contedo do ato a prpria desapropriao e
o objeto o imvel sobre o qual recai.Segundo Celso Antnio o contedo
elemento do ato, mas o objeto seria um pressuposto de existncia.
Existem elementos chamados de elementos acessrios que alteram o
contedo do ato administrativo:TERMO quando se estabelece uma data
para que aquele ato comea a produzir efeitos, ou deixe de produzir
efeitos. O contedo condicionado a um termo.CONDIO o contedo tambm
pode ser condicionado a uma condio suspensiva ou resolutiva.
Clusula que subordina o efeito do ato a evento futuro e incerto.
MODO Pode condicionar ainda o contedo a um modo, isto , para que
aquele ato produza efeitos o sujeito ter de realizar alguma
exigncia (nus) para ser beneficirio. Voc tem a autorizao se voc
pavimente tal ato. Eu queria autorizao para utilizar determinado
casa pblica, ai o municpio da autorizao contanto que eu realize
determinadas reformas. OBS.: o contedo pode ser discricionrio. Isto
, ele pode ser vinculado ou discricionrio. Por exemplo, se eu for
punir algum por cometer uma falta contratual, a lei admite vrias
sanes e a AP tem a discricionariedade de escolher qualquer uma das
enumeradas na lei. At quando um ato discricionrio necessrio
observar o princpio da legalidade. e) MotivosMotivos so os
pressupostos (ou fundamentos) de fato e de direito que levam prtica
do ato administrativo. O MOTIVO DE DIREITO o dispositivo legal em
que se baseia o ato.O MOTIVO FTICO corresponde ao conjunto de
circunstncias, de acontecimentos, de situaes que levam a
Administrao a praticar o ato. Art. 132 A demisso ser aplicada nos
seguintes casos: VI insubordinao grave em servio. (Lei
8112).EXEMPLO O dispositivo anterior ser o motivo de direito, de
uma eventual demisso por insubordinao. E o ato do servidor que foi
insubordinado, o motivo de fato.O motivo antecede a prtica do ato,
a finalidade surge aps o ato.O motivo pode ser discricionrio. A lei
pode no dizer o motivo que leva a prtica daquele ato. A
discricionariedade vem d prpria lei. Motivo e motivao so
diferentes. Esta a exposio dos motivos, ou seja, a demonstrao, por
escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram.
Entende-se, hoje, pelo Princpio da Motivao, que todos os atos
administrativos tem de ser motivados, com exceo dos casos em que a
prpria Constituio abre mo da motivao e os atos administrativos que
a prpria motivao seja explcita, como a aposentadoria compulsria.A
lei 9784 em dois de seus dispositivos prev a observncia do referido
princpio, como aferimos das seguintes transcries: Art. 2oA
Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse
pblico e eficincia.Art. 50. Os atos administrativos devero ser
motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos,
quando:I neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;II
imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; (...)TEORIA DOS
MOTIVOS DETERMINANTES Essa teoria estava em voga na poca em que no
consideravam que a administrao era obrigada a expor todos os seus
motivos. Hoje pelo princpio da legalidade em sentido amplo, ela
obrigada a observar tambm o princpio da motivao. De qualquer forma,
esta teoria dizia que a validade do ato administrativo se vincula
aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se
inexistentes ou falsos, implicam a sua nulidade. Por outras
palavras, quando a Administrao motiva o ato, mesmo que a lei no
exija motivao, ele s ser vlido se os motivos forem
verdadeiros.EXEMPLO na exonerao ad nutum, para a qual a lei no
define motivo, se a Administrao praticar esse ato alegando que o
fez por falta de verba e depois nomear outro funcionrio para a
mesma vaga, o ato ser nulo por vcio quanto ao motivo.Celso Antnio
chama-os de pressupostos objetivos de validade. O mvel para ele a
finalidade.f) CausaAlguns autores acham que causa sinnimo de
finalidade. Para aqueles que no concordam, a causa seria uma relao
de coerncia (ou de proporcionalidade) entre os motivos e o contedo
do ato, para se atingir a finalidade.A causa s tem sentido de
existir quando estamos diante de um ato discricionrio em relao aos
motivos. O elemento causa s seria violado quando os motivos e o
contedo no so suficientes para alcanar a finalidade do ato. Contedo
que no tem sentido para alcanar a finalidade.Exemplo: polcia ao se
deparar com uma manifestao pode atirar ou jogar jatos dgua para
cont-la. Se ela atira, a causa ser violada.Tem autores que chamam
de contentorizao do ato. Ver algum autor que fale disso, talvez
celso antonio.
VINCULAO E DISCRICIONARIEDADEExistem elementos do ato que so
sempre vinculados e outros que podem ser vinculados ou no, ento no
bom falar-se em ato vinculados ou discricionrios. Alguns autores
chamam de poder discricionrio ou de poder vinculado. Tambm no muito
correto, pois a vinculao e a discricionariedade so, de fato, formas
de manifestao do Poder Administrativo. A discricionariedade e a
vinculao so, na verdade, formas de atuao da administrao. ATUAO
VINCULADA Nesta, a lei no deixa opes. Ela estabelece que, diante de
determinados requisitos, a Administrao deve agir de tal ou qual
forma. No deixa espao para a anlise subjetiva do administrador. No
h margem para ponderaes subjetivas. Seria o processo aplicativo da
lei, simplesmente. Por isso mesmo, se diz que diante de uma atuao
vinculada, o particular tem um DIREITO SUBJETIVO de exigir da
autoridade a edio de determinado ato, sob pena de no o fazendo,
sujeitar-se correo judicial.EXEMPLO Por exemplo, se vocs querem uma
licena para construir, se tem os documentos necessrios, se tem
direito permisso. A vinculao gera direitos subjetivos prtica do
ato, em consequncia um controle amplo do judicirio.ATUAO
DISCRICIONRIA Nesta, a lei confere ao administrador uma margem de
liberdade de deciso diante do caso concreto. Desse modo, a
autoridade poder optar por uma dentre vrias solues possveis, todas
vlidas perante o direito. Nestes casos, a adoo de uma ou outra
soluo feita segundo os critrios de oportunidade, convenincia,
justia, equidade, prprios da autoridade. Porm, mesmo a, o poder da
ao administrativa, embora discricionrio, no totalmente livre,
porque, sob alguns aspectos, em especial a competncia, a forma e a
finalidade, a lei impe limitaes.Da porque se diz que a
discricionariedade implica liberdade de atuao nos limites traados
pela lei; se a Administrao ultrapassa esses limites, a sua deciso
passa a ser arbitrria, ou seja, contrria a lei. JUAREZ FREITAS
concebe a discricionariedade como expediente operacional fruto de
opo do legislador com o propsito de otimizar a prtica
administrativa impondo deveres de motivar as escolhas assumidas com
probidade e correo tcnica. A discricionariedade, mesmo com essa
margem de liberdade, sofre diversos controles, pois o administrador
ao praticar o ato administrativo no tem de observar as leis, mas
todo o ordenamento jurdico, assim, o judicirio controla essa atuao.
FUNDAMENTO MATERIAL DA DISCRICIONARIEDADE o Legislativo no poderia
simplesmente prever uma soluo para todas as situaes possveis que o
administrador pode enfrentar, isto seria materialmente
invivel.FUNDAMENTO JURDICO DA DISCRICIONARIEDADE seria resguardar o
princpio da separao dos poderes, pois se o Legislativo fosse pautar
toda atuao do executivo, este seria mero executor das ordens
daquele. FUNDAMENTO LGICO PARA A DISCRICIONARIEDADE seria para
aqueles que creem que h discricionariedade nos conceitos jurdicos
indeterminados (prof. No concorda). Conceitos jurdicos
indeterminados so aqueles que comportam diversos significados.
Alguns autores sustentavam que quando a administrao se deparasse
com um conceito indeterminado, poderia atribuir a este qualquer
significado, no podendo ento sofrer qualquer controle pelo
Judicirio. Hoje em dia se diferencia o conceito indeterminado da
discricionariedade. Nesta existiria um processo volitivo do
administrador pblico, dentre das opes dadas, o administrador pode
escolher qualquer uma destas. No caso do conceito jurdico
indeterminado no h um processo volitivo, mas interpretativo do
conceito. Por exemplo, situao de emergncia. Temos que observar a
situao ftica para saber se esta se enquadra no conceito de situao
de emergncia. Mas quando se fala em conceitos jurdicos
indeterminados h autores que falam em ncleo conceitual e alo
conceitual. Situaes que ficam no alo do conceito so aquelas em que
no se sabe se a situao pertence ou no a ao conceito indeterminado.
Nestas situaes, admite-se que h discricionariedade, pois o
administrador pblico ter de fazer uma escolha. RESUMINDO, a
discricionariedade seria necessria para que o administrador agisse
em situaes que se encontrassem no alo dos conceitos jurdicos
indeterminados.A DISCRICIONARIEDADE tambm no se confunde com
ARBITRARIEDADE. Esta desprovida de motivao, baseada apenas na
vontade subjetiva do administrador, e, normalmente, no observa os
limites jurdicos na sua atuao. Pode-se questionar juridicamente um
ato discricionrio. Mas o Judicirio quando controla a atuao
discricionria do administrador pblica no pode fazer as vezes de um
administrador positivo, ou seja, substituir o administrador. Ele s
pode fazer as vezes de um administrador negativo. Isso quer dizer,
que o Judicirio s pode dizer que a escolha que ele fez violou
determinado princpio, entretanto, no pode dizer qual a escolha que
o Administrador pode fazer. Isto s no ocorre quando s h duas opes.
30.08.11CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
QUANTO A VONTADE ADMINISTRATIVA n trata carvalho filho1. Atos
NegociaisSo aqueles cujos efeitos so queridos tanto pela
administrao como pelos administrados. Por exemplo, uma licena para
construir, uma autorizao de uso de bem pblico. No se confunde com
contrato, pois no caso dos atos negociais, quando voc quer a licena
de construir, no h a possibilidade de deciso para a administrao ou
administrados, os efeitos so preestabelecidos. A licena ser dada
ser nos termos que dita a lei. 2. Meros atos administrativosSo
aqueles que no produzem efeitos imediatos. Como o parecer, que por
si s no produz efeitos. O voto em deciso de rgo colegiado,
individualmente no produz nenhum efeito imediato. 3. Atos
imperativosSo aqueles que impe obrigaes ao administrados
independente a sua concordncia.QUANTO COMPOSIO DE VONTADEA vontade
administrativa pode exteriorizar-se de forma uma ou mltipla. O
objetivo posto pela Administrao pode ser alcanado atravs de
processo de formao do ato em que intervenha uma ou vrias
manifestaes administrativas.1. Atos simplesSo aqueles que se
completam, se formam, com a manifestao de vontade de um nico agente
ou rgo administrativo. Esse rgo pode ser individual ou colegiado.
2. Atos complexos So aqueles que se perfazem com a manifestao de
mais de um rgo ou agente. Segundo CARVALHO FILHO atos complexos so
aqueles cuja vontade final da Administrao exige a interveno de
agentes ou rgos diversos, havendo certa autonomia, ou contedo
prprio, em cada uma das manifestaes.EXEMPLO - A nomeao do
procurador geral de justia aqui no estado, o MP escolhe uma lista
trplice, ai vai para o governador que escolhe um dos trs. A
investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente
da Repblica; passa, aps pela aferio do Senado Federal H divergncia
entre os autores se este tipo de ato de nomeao, como os descritos,
complexo ou composto. A professora acha que complexo.3. Atos
compostosVoc tem a participao de dois rgos, sendo que um pratica o
ato principal, e o outro pratica um ato acessrio que apenas confere
eficcia ao ato principal. So atos que um rgo faz o ato e o outro
rgo s d o visto. Segundo CAVARLHO FILHO, os atos compostos no se
compem de vontades autnomas, embora mltiplas. H na verdade, uma s
vontade autnoma, ou seja, de contedo prprio. As demais so meramente
instrumentais, porque se limitam verificao de legitimidade do ato
de contedo prprio. Apenas com a segunda vontade que este tipo de
ato se aperfeioa, mesmo que este j tenha contedo antes disso,
assim, a vontade acessria representa uma condio de eficcia do
ato.COM RELAO AOS DESTINATRIOS1. Atos administrativos geraisSo
aqueles que se dirigem a um nmero indeterminado de pessoas, que se
encontram na mesma situao jurdica. Como por exemplo, o edital de
concurso pblico, ou o ato que determina a dissoluo de uma passeata.
Alguns autores tambm colocam como gerais os atos normativos, como
regulamentos. Mas sabemos que estes seriam atos administrativos em
sentido amplo. OBS.: Atos gerais tambm so chamados de atos
normativos. Alm disso consideram que tenham natureza legislativa,
por trazerem em si aspectos de generalidade, abstrao e
impessoalidade.2. Atos administrativos individuaisTambm chamados de
concretos, so aqueles que se dirigem a pessoas determinadas. Eles
regulam situaes jurdicas concretas, j possuem seus destinatrios
determinados, e no determinveis. Exemplo: nomeao, licena,
autorizao, demisso, etc. QUANTO AOS EFEITOSEste tipo de classificao
leva em considerao o tipo de efeitos que o ato administrativos
podem produzir. 1. DeclaratriosDeclaram uma situao jurdica
preexistente. EXEMPLOS - uma vistoria em um imvel, uma certido (ato
administrativo em sentido amplo); um ato que declara que certa
construo provoca riscos. integridade fsica dos transeuntes, ou o
ato que constata irregularidade administrativa em rgo
administrativo.2. ConstitutivosSo aqueles que criam uma situao
jurdica nova. CARVALHO FILHO os define como aqueles que alteram uma
situao jurdica, criando, modificando ou extinguindo direitos.
EXEMPLO - uma permisso de uso de bem pblico, uma autorizao de porte
de arma; sano disciplinar, o ato de revogao, etc. Maria Sylvia e
Carvalho filho, entendem que todos os atos vinculados so
declaratrios, pois j existiria a situao jurdica, que s precisaria
do reconhecimento do poder pblico para produzir efeito. Como a
admisso do estudante aqui (ato vinculado). Mas para a professora no
entende que a situao preexistente mesmo.QUANTO AS PRERROGATIVAS DA
ADMINISTRAO PBLICA NA PRTICA DO ATO1. Ato de imprioAqueles que
administrao pblica pratica com supremacia de poder. Isto , a
administrao se vale da coero, no intervindo a vontade dos
administrados para sua prtica.EXEMPLOS os atos de polcia, como
apreenso de bens e embargo de obra.2. Ato de GestoSo aqueles
praticados pela administrao em situao de igualdade com a iniciativa
privada. Se isso fosse possvel isto seria ato de administrao e no
ato administrativo, esta classificao j caiu em desuso, pois muitos
autores no concordam com ela. Os atos de gesto na maioria das vezes
reclamam solues negociadas, no dispondo o Estado da garantia da
unilateralidade que caracteriza sua atuao. Seria o caso dos negcios
contratuais como aquisio ou alienao de bens.QUANTO AOS RESULTADOS
NA ESFERA JURDICA DOS ADMINISTRADOS (n tratado por carvalho
filho)1. Restritivos de direitoSo aqueles que impem aos
administrados deveres, nus, obrigaes. Multas, por exemplo.2.
Ampliativos de direitoSo aqueles que ampliam ou aumentam a esfera
de ao jurdica do administrado. Como a licena, as autorizaes, etc.
OBS.: Como regra temos a revogabilidade dos atos administrativos,
vale dizer, a possibilidade de deixar com a administrao o poder de
avaliar, de forma discricionria, quando um ato deve perdurar, ou
quando h interesse de suprimi-lo do universo jurdico. ESPCIE DE ATO
ADMINISTRATIVOQUANTO AO CONTEDO (n tratado por carvalho filho)Ns
temos os atos administrativos negociais e de controle.1. Atos
Administrativos negociaisNo ordenamento jurdico aliengena a
autorizao seria o gnero de todos esses. Seria como remover um
obstculo para exercer um direito. Encerram uma declarao da
Administrao conjugada com a vontade do particular (CARVALHO
FILHO).a) Admisso um ato administrativo vinculado atravs do qual AP
defere a ordem ao administrado prestao de um servio pblico.
Segundo, Carvalho Filho, admisso o ato administrativo que confere
ao indivduo, desde que preencha os requisitos legais, o direito de
receber o servio pblico desenvolvido em determinado estabelecimento
oficial. Trata-se, portanto, de um ato vinculado.EXEMPLO - Admisso
em universidade, em hospital pblico, etc. SANTI ROMANO diz que a
admisso seria um ato administrativo normalmente praticado no
interesse do administrado. Podemos dizer, ento, que h o interesse
preponderante do administrado.b) Licena um ATO VINCULADO atravs por
meio do qual a Administrao confere ao interessado consentimento
para o desempenho de certa atividade. Vale dizer, que no so todas
as atividades que reclamam licena do Poder Pblico, s algumas que o
indivduo s pode exercer de forma legtima se obtiver o necessrio ato
administrativo de licena.Na definio de Rita: licena um ato
administrativo vinculado atravs do qual a AP faculta quele que
preencheu os requisitos legais o exerccio de uma atividade ou a
prtica de um ato. Por exemplo: a licena para construir, a licena de
funcionamento, a licena de trnsito, etc.Atravs da licena o Poder
Pblico exerce seu poder de polcia fiscalizatrio, verificando em
cada caso se existem ou no bices, legais ou administrativos, para o
desempenho da atividade reivindicada.Trata-se de ato vinculado,
porque o agente no possui qualquer liberdade quanto avaliao de sua
conduta. Se o interessado preenche os requisitos legais para a
concesso da licena, tem ele direito de obt-la, e, se houver
denegao, admissvel ser at mesmo mandado de segurana para superar o
abuso.O Poder Pblico no age ex officio para outorgar licenas.
Depende sempre da deflagrao processada pelo interessado, que
solicita o consentimento.OBS.: a LICENA, a AUTORIZAO e a PERMISSO
so espcies de atos administrativos que se aproximam, pois: (a)
todos decorrem de anuncia do Poder Pblico para que o interessado
desempenha a atividade; (b) nunca so conferidos ex officio:
dependem sempre de pedido dos interessados; (c) so sempre
necessrios para legitimar a atividade a ser executada pelo
interessado.c) Autorizao o ato administrativo pelo qual a
Administrao consente que o particular exera atividade ou utilize
bem pblico NO SEU PRPRIO INTERESSE. Trata-se de um ato
DISCRICIONRIO e PRECRIO. necessria a autorizao quando a atividade
solicitada pelo particular no pode ser exercida legitimamente sem o
consentimento do Estado. No exerccio de seu poder de polcia, porm,
o Poder Pblico d o seu consentimento no que se refere ao desempenho
da atividade, quando no encontra prejuzo pra o interesse pblico.
EXEMPLO autorizao de porte de arma, autorizao para a comercializao
de produtos blicos (art. 21, VI, CF).A autorizao de uso de bem
pblico que pode ser gratuita ou onerosa, com ou sem prazo. Nesta o
interesse na utilizao do bem pblico do autorizatrio exclusivamente,
ou seja, daquele que pede a autorizao. Normalmente a autorizao de
uso de bem pblico no precedida de licitao, j que no normalmente do
interesse da AP o uso do bem. Esta gera uma faculdade e no uma
obrigao de uso, pois a AP no tem interesse na utilizao. O instituto
de autorizao discricionrio por sua natureza, mas existe no nosso
ordenamento, equivocadamente, uma autorizao vinculada na lei de
telecomunicao de nmero 9472/91, art. 131, 1. uma distoro
legislativa. Existe tambm a autorizao do servio pblico, previsto em
alguns dispositivos do art. 21 da CF. dada ao particular essa
autorizao que permite que ele preste uma atividade que tem
caracterstica de ser pblica, mas para seu prprio interesse, isto ,
para beneficiar apenas a ele. Algum que produz energia eltrica para
si prprio. Assim autorizao e no concesso que o particular o faa.d)
PermissoPERMISSO em seu sentido originrio o ato administrativo
DISCRICIONRIO e PRECRIO (*) atravs do qual o Poder Pblico defere ao
particular o uso do bem pblico ou a prestao do servio pblico.
PRECRIO = no ser conferido ao permissionrio o direito continuidade
do que foi permitido, de modo que poder o consentimento ser
posteriormente revogado sem indenizao ao prejudicado.OBS.: Segundo
Carvalho Filho, no atual sistema constitucional (art. 175) e na
disciplina fixada na mencionada lei a permisso de servios pblicos h
de ser precedida de licitao, o que, reduz em muito o mbito da
precariedade do ato. que, se a escolha do permissionrio resulta de
um procedimento formal, no pode o permitente, a seu exclusivo juzo,
dar fim ao ato, salvo se houver interesse pblico devidamente
justificado.A permisso de uso de bem pblico se difere da autorizao
do uso de bem pblico, pois nesta o interesse de quem pede a
autorizao, na permisso de uso, alm do interesse do particular
beneficiado, h o interesse da Administrao Pblica na utilizao do
bem.Existe a discusso se a Permisso De Uso De Bem Pblico precedida
de licitao ou no. Existe uma srie de posicionamentos. Celso Antnio
acha que houver interesse de mais de um administrado, haver
licitao. Mas a lei de licitaes (n 8666, art. 2) estabeleceu que as
permisses devem ser precedidas, obrigatoriamente por licitao.
Prevalece hoje que a permisso de uso deve ser precedida no mnimo de
um chamamento pblico. Art.2oAs obras, servios, inclusive de
publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes da
Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros, sero
necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses
previstas nesta Lei.EXEMPLOS a CEASA. Todos aqueles que tm barracas
ali possuem permisso de uso, j que tambm h um interesse da AP.
Tanto que na autorizao de uso h uma faculdade de uso, enquanto na
permisso h uma obrigao, j que a AP tambm tem interesse neste uso.
Se ela constri a CEASA, e faz os boxes, obviamente ela ter o
interesse que estes sejam utilizados.A permisso de servios pblicos
complicada, pois originariamente estas eram atos administrativos, e
normalmente no eram realizadas licitaes. Mas quando o art. 175 da
CF, esta disse que a permisso e a concesso de servio pblico seriam
precedidas de licitao, ainda falou de seu carter de contrato
administrativo e no como ato.Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na
forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.Pargrafo
nico. A lei dispor sobre:I - o regime das empresas concessionrias e
permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu
contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade,
fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; (...)
Ai veio a lei dos servios pblicos ( n 8987/95) no art. 40,
quando tratou na permisso de servio pblico, disse que ser feito por
contrato de servio pblico. Ento a lei reconheceu a natureza
contratual desta permisso. Art. 40. A permisso de servio pblico ser
formalizada mediante contrato de adeso, que observar os termos
desta lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitao,
inclusive quanto precariedade e revogabilidade unilateral do
contrato pelo poder concedente.Assim originariamente este termo
tinha a natureza de ato administrativo, mas no nosso ordenamento
ela tem natureza contratual.Assim, temos duas modalidades de
permisso:1. PERMISSO DE USO DE BENS PBLICOS qualificada como ato
administrativo unilateral, discricionrio e precrio.Deve existir um
processo seletivo em favor do permissionrio. Esse processo seletivo
necessariamente um licitao? Nem sempre, pode ser feito, por
exemplo, um chamamento pblico. Deve-se escolher critrios que
demonstrem que a escolha no uma escolha pessoal.OBS.: Difere da
concesso de uso, que necessariamente precedida de licitao.2.
PERMISSO DE SERVIOS PBLICOS com a natureza legal de contrato
administrativo, bilateral e resultante de atividade vinculada do
administrador em virtude da exigncia normal de licitao para escolha
do contratado.Permisso para comercializao de rdio istopo, art. 21,
XXIII, b - Podemos perceber que o consentimento federal neste caso
ter foco as atividades de comercializao, produo e utilizao, todas
normalmente objeto dos atos de LICENA ou AUTORIZAO, j que no se
trata de servio pblico ou bem pblico. Trata-se de atividade
privada, de carter econmico (embora sob severo controle federal),
para cujo consentimento no a permisso instrumento adequado. 2. Atos
de controlea) Aprovao o ato que se manifesta quanto CONVENINCIA e
OPORTUNIDADE de outro ato administrativo. Ou seja, aprovao um ato
discricionrio de controle de outro administrativo realizado a
priori ou a posteriori.EX.: aprovao a priori: o Senado se manifesta
antes da nomeao de alguns membros da Magistratura, Governador de
territrio etc. (art. 52, III e IV - CF). O mesmo tambm aprova
anteriormente a escolha dos chefes de misso diplomtica de carter
permanente.Aprovao a posteriori: art. 49, IV, da CF. O Congresso se
manifesta aps a declarao do estado de defesa e da interveno
federal.OBS.: A aprovao, a homologao e o visto tem algo em comum:
nenhum deles existe isoladamente, mas, pressupem sempre a existncia
de outro ato administrativo.b) HomologaoAto de controle de
legalidade de outro ato administrativo ao sistema normativo. Em
outros termos, um ato administrativo atravs do qual h a manifestao
quanto a adequao de um ato ou processo ao sistema normativo.
Significa que a homologao ato vinculado, ou seja, quando ao
analisar o ato ele preencher os requisitos legais necessariamente a
homologao tem que ocorrer. sempre a posteriori. Exemplo, quando se
homologa um concurso pblico, de processo licitatrio. Quando a
autoridade superior homologa o concurso, quer dizer que no h nenhum
vcio de legalidade. Diferentemente da aprovao que aprecia a
convenincia e a oportunidade do ato. c) Visto o ato administrativo
atravs do qual a AP se manifesta quanto a REGULARIDADE FORMAL de
outro ato administrativo. Normalmente o agente que d o visto no se
manifesta sobre o contedo do ato, ele se manifesta dizendo se voc
apresentou ou no o documento. Ele no comenta se pelo contedo eu
estou praticando uma atividade que no devia. Regularidade formal. S
se manifesta sobre aspectos formais.d) Parecer, na verdade, um ato
opinativo, alguns autores o consideram como ato de controle, mesmo
que em algumas situaes ele no vincule, apesar de se manifestar
sobre o assunto. No produz efeitos por si s. Segundo CARVALHO
FILHO, pareceres consubstanciam opinies, pontos de vista de alguns
agentes administrativos sobre matria submetida sua apreciao. uma
manifestao de rgos consultivos quanto a questes de ordem tcnica ou
jurdica. Existem trs tipos de pareceres: Facultativo quando a lei
no exige a manifestao do rgo consultivo, s se o administrador
requerer a manifestao do rgo facultativo. No h obrigatoriedade do
parecer para a prtica do ato.
Obrigatrio quando h a obrigao da manifestao do rgo consultivo no
processo de emanao de certo ato administrativo, por determinao
legal. O parecer faz parte do processo de formao do ato, mas o
administrador pode no acolher ou no seu contedo. Quando ele no
acolhe tem de motivar. Isto , a obrigatoriedade no implica em
vinculao. A ausncia do parecer neste caso e no seguinte ofende o
elemento formal, inquinando, assim, o referido ato administrativo
de vcio de legalidade.
Vinculante este vincula o administrado pblico, no podendo este
decidir de modo diverso do contedo do parecer. Ex.: Parecer sobre
aposentadoria por invalidez; junta mdica.OBS.: os rgos consultivos
so procuradoria tcnicas, as juntas mdicas pode ser um rgo
consultivo. Ns temos hoje em dia uma certa divergncia doutrinria
quanto a responsabilidade solidria de certos agentes responsveis
por emitir pareceres vinculantes para os administradores. Isto
surgiu por conta de pareceres sem fundamento algum do processo
vinculante. Segundo CARVALHO FILHO no seria coerente aplicar a
responsabilidade solidria do parecerista nos casos dos pareceres
obrigatrios, visto que este no decidiria nada de fato, apenas
emitiria uma opinio, cabendo ento a autoridade administrativa
escolher como proceder. Esta responsabilidade caberia, porm se
fosse o caso de conduta dolosa por parte do parecerista, ou por
erro grosseiro injustificvel.Por outro lado, de acordo com o mesmo
autor, os pareceres vinculantes acabam dando ao parecerista a
vestimenta de autoridade decisria, cabendo ao agente vinculado
papel meramente secundrio e subserviente concluso do parecerista.
Portanto, neste caso seria coerente atribuir ao autor do parecer
vinculante responsabilidade solidria, em funo do poder de sua
deciso, compartilhado com a autoridade vinculada. Assim, j decidiu
o STF.OBS.: Quando o ato decisrio se limita a aprovar o parecer,
fica este integrado naquele como razo de decidir, ou seja,
corresponde ao motivo do ato. Se, ao revs, o ato decisrio define a
questo de modo contrrio ao parecer, dever a autoridade expressar
formalmente as razoes que a levaram a decidir de modo contrrio ao
opinamento do parecer, sob pena de ser considerado abuso de poder o
ato que praticar justamente por no render ensejo verificao de sua
legalidade.ATOS ADMINISTRATIVOS EM RELAO FORMA DE EXTERIORIZAOA)
DECRETO: Revestimento externo dos atos praticados pelos chefes do
executivo, ou seja, so atos que provem da manifestao de vontade
privativa dos Chefes do Executivo, o que os torna resultantes de
competncia administrativa especfica. A Constituio Federal alude a
eles no art. 84, IV, como forma pela qual o Presidente da Repblica
d curso fiel execuo das leis. De acordo com o art. 87, nico, I, da
CF, cabe aos Ministros (Secretrios, nos Estados e Municpios)
referendar os decretos, segundo a correlao entre o contedo dos atos
e a rea de competncia a seu cargo. Cuida-se de atos COMPOSTOS, que
reclamam a manifestao de ambas autoridades, frmula oriunda do
prprio texto constitucional. Dependendo do contedo, podemos
classifica-los em decretos GERAIS e INDIVIDUAIS: A.1) Gerais:
Aqueles tm carter normativo e traam regras gerais; Ex.:.Decretos
regulamentares, que podem ser de execuo (art. 84, IV CF;
complementam a lei) ou autnomo (art. 84, VI CF). A.2) Individuais:
Estes tm destinatrios especficos, individualizados. Ex.: Decreto
expropriatrioEXEMPLO um decreto geral seria aquele que regulamenta
uma lei; j um individual seria aquele que determina a nomeao de um
servidor pblico. O ALVAR a forma de toda licena e autorizao. o
instrumento formal expedido pela Administrao, que, atravs dele,
expressa aquiescncia no sentido de ser desenvolvida certa atividade
pelo particular. Seu contedo de consentimento dado pelo Estado, e
por isso se fala em alvar de autorizao, alvar de licena, etc.Na
RESOLUO, para DI PIETRO, seria a forma dos atos emitidos por altas
autoridades que no chefes do executivo: secretrios, ministros,
presidentes dos tribunais de justia, etc, ou determinados rgos
colegiados. Assim como a autora citada, CARVALHO FILHO diz que as
resolues so atos, normativos ou individuais, emanados de
autoridades de elevado escalo ou de algumas pessoas administrativas
ligadas ao Governo. Constituiria matria das resolues todas as que
se inserem na competncia especfica dos agentes ou pessoas jurdicas
responsveis por sua expedio. J CELSO ANTNIO a forma dos atos
praticados por rgos colegiados, como resolues do CNJ por exemplo. A
forma dos atos administrativos que visam a produzir efeitos
internos, na conduo das atividades internas da administrao, no
mbito do rgo, tem a forma de PORTARIA, INSTRUO OU CIRCULAR. Estes
atos servem como instrumentos de organizao da Administrao.Instruo
uma norma geral de orientao interna nas reparties. Esclarecimento
quanto forma de conduo de servio destinada aos subordinados.A
Circular visa dar ordem aos subordinados. Forma do ato atravs do
qual so dadas ordens aos subordinados.Portaria o ato dirigido aos
subalternos. A permisso como ato administrativo tem forma de termo
de permisso.FORMAO DO ATO ADMINISTRATIVOO ato passa por trs etapas
para ser formado: perfeio, validade e eficcia. Um ato PERFEITO o
ato que j completou seu ciclo formativo. Um ato que tem contedo e
forma, a princpio seria um ato perfeito. Se digo que o ato
perfeito, em regra um ato existente. Mas no h uma relao 100%
direta. O ato VLIDO aquele que no tem vcio de legalidade. Ento no
basta ele completar o ciclo formativo, ele tem que ser ainda vlido.
H de se analisar outros elementos que no a existncia de contedo e
forma. Uma permisso/concesso de uso, que no tenha processo de
licitao invlido. O ato EFICAZ aquele apto a produzir efeitos
jurdicos, no est sujeito a nenhum dos elementos acessrios: condio,
termo E modo. Carvalho Filho entende diferente, dizendo que o ato
pronto para atingir o fim a que foi destinado. Se o ato completou
seu ciclo de formao, podemos considera-lo eficaz, e isso ainda que
dependa de termo ou condies futuros para ser executado. Acho que
essa concepo diferente, deriva da diferenciao entre eficcia e
exequibilidade.EXTINO DO ATO ADMINISTRATIVOFormas de extino: EXTINO
NATURAL - quando o ato cumpre os seus efeitos h a sua extino
natural. Ex.: A aplicao da multa, quando a pessoa paga, h a sua
extino. Outro exemplo o caso de uma autorizao por prazo certo para
exerccio de uma atividade, sobrevindo o temo, h a extino natural do
ato.
EXTINO POR DECURSO DO PRAZO se aplicam a atos que se submetem a
um prazo, como a autorizao de uso de um bem por determinado tempo.
Passado o tempo, extingue-se a autorizao.
EXTINO POR IMPLEMENTAO DE CONDIO RESOLUTIVA - Quando o ato est
sujeito a condio, a implementao da condio resolutiva extingue o ato
eficcia. Uma autorizao de uso de um rio, por exemplo, extinguem-se
os efeitos se o rio chegar a certo nvel.
EXTINO PELO DESAPARECIMENTO DO OBJETO Objeto aquilo a que o ato
se refere. Um bem pblico desaparece por uma tempestade, sua
permisso de uso desaparece. Outro exemplo seria o ato de interdio
de estabelecimento que desaparece, se o estabelecimento vem a
desaparecer. Ex.: Licena de porte de arma na qual o dono da licena
morre.
RETIRADA quando o administrador pratica um ato que tem efeito
extintivo sobre outro ato anterior. Existem alguns tipos de ato de
retirada (todos so atos administrativos):a) Invalidao vai alegar a
extino do ato administrativo, por vcio de legalidade. Desacordo do
outro ato com o sistema jurdicob) Revogao a extino do ato
administrativo por motivo de inconvenincia e inoportunidade. Atinge
especialmente atos discricionrios.c) Cassao A cassao ocorre em
virtude do descumprimento por parte do beneficirio do ato, de
condies que permitem a manuteno do ato e de seus efeitos. Em outras
palavras, o descumprimento do quantum estabelecido na prtica do ato
administrativo. Trata-se de ATO VINCULADO, j que o agente s pode
cassar o ato anterior nas hipteses previamente fixadas em lei.
Exemplo: cassao de licena para exercer certa profisso; ocorrido um
dos fatos que a lei considera gerador da cassao, pode ser editado
respectivo ato. d) Caducidade ou decaimento A caducidade ocorre
quando o ato administrativo se torna incompatvel com norma jurdica
posterior. Quer dizer a perda de efeitos jurdicos em virtude de
norma jurdica superveniente contrria quela que respaldava a prtica
do ato. O ato, que passa a ficar em antagonismo com a nova norma,
extingue-se.
Autorizao para porte de determinada arma, depois uma lei, tal
arma passa a ser proibida, assim emitido um ato de caducidade da
autorizao dada. Existem atos de decaimento geral no prprio ato que
provoca a caducidade. Lembrando que no existe direito adquirido em
regime administrativo.
Uma permisso para uso de bem pblico; se supervenientemente,
editada lei que probe tal uso privativo por particulares, o ato
anterior, de natureza precria, sofre caducidade,
extinguindo-se.
e) Contraposio ou derrubada quando praticado um ato que tem
efeito contraposto a outro ato administrativo. Por exemplo, a
demisso um ato contraposto nomeao. EXTINTO PELA INICIATIVA DO
PARTICULAR chamado tambm de RENNCIA. Por iniciativa do beneficirio
do ato. Ele recusa uma situao que o beneficia. A exonerao de um
cargo de um secretrio uma renncia. Sempre que for pedido pelo
beneficirio renncia. Alguns autores ainda dividem este tipo de
acordo com a produo de efeitos ou no. No faz sentido, segundo
Rita.
TEORIAS DA NULIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS A adaptabilidade da
teoria das nulidades que vigora no Direito Privado ao Direito
Administrativo provocou funda ciso na doutrina, dividindo-a em dois
plos diversos e antagnicos. De um lado a TEORIA MONISTA, segundo a
qual inaplicvel a dicotomia das nulidades ao Direito
Administrativo. Para estes autores, o ato nulo ou vlido, de forma
que a existncia de vcio de legalidade produz todos os efeitos que
naturalmente emanam de um ato nulo. Se um ato tem um vcio, ele no
pode estar no ordenamento. Heli Lopes Meireles um adepto. , hoje em
dia, uma teoria completamente superada.Do outro est a TEORIA
DUALISTA, prestigiada por aqueles que entendem que os atos
administrativos podem ser nulos ou anulveis, de acordo com a maior
ou menor gravidade do vcio. Para estes, possvel que o Direito
Administrativo conviva com os efeitos no s da nulidade como tambm
da anulabilidade, inclusive, neste ltimo caso, com o efeito da
convalidao dos atos defeituosos.Em nosso ordenamento prevalece a
TEORIA DUALISTA dos atos administrativos. Esta teoria diz existir
atos nulos e anulveis no mbito do direito administrativo.Fala-se
em:1. ATOS INEXISTENTES ato que no completou seu ciclo formativo
inexistente. Um ato que no tem forma, ou sem contedo (um no ato!).
Tambm um ato sem objeto, ou com objeto incerto, ou ainda com um
objeto ilcito, objeto impossvel (pela impossibilidade jurdica ou
material) inexistente. Ele tambm pressuposto de existncia do
ato.
UM ATO INEXISTENTE NO PODE PRODUZIR NENHUM EFEITO NO ORDENAMENTO
JURDICO. No apto a produzir efeitos jurdicos e no tem aparncia de
legalidade, ou eficcia social.O objeto pode ser ainda juridicamente
impossvel. Um municpio no pode juridicamente desapropriar bem da
unio. Portanto se o municpio resolver expedir um decreto
desapropriando um bem da unio, este ato no ter repercusso alguma no
ordenamento jurdico. Ex.: Licena de um lugar para a venda de
drogas.O ATO INEXISTENTE NO TEM PRESUNO DE LEGITIMIDADE. De cara se
sabe que ele no tem nenhum sentido. Por exemplo, uma autorizao para
o funcionamento de uma casa de explorao sexual de menores. A
nulidade do ato pode ser alegada a qualquer tempo no prescreve.A
usurpao de funo pblica tambm pode levar a inexistncia do ato. Por
exemplo, algum que se passa de agente de trnsito e multa um monte
de gente. O ato praticado por usurpao de funo pblica ainda um
crime.Se apresenta, portanto, em casos de: vcios de contedo, vcio
de forma, usurpao funo pblica e vcio do objeto.01.09.112. ATOS
NULOS A principal caracterstica que ele no passvel de convalidao,
ou seja, ele possui um vcio insanvel. Por exemplo, desvio de
finalidade um vcio insanvel de um ato administrativo.
3. ATOS ANULVEIS - J os atos anulveis so aqueles passveis de
convalidao, possuindo assim um vcio sanvel. Por exemplo, um ato
praticado por uma autoridade irregularmente investida na funo
pblica.
4. ATOS IRREGULARES so aqueles que possuem vcios irrelevantes,
que no atingem sua validade. Assim, no se declara a invalidade de
atos irregulares.
PARALELO ENTRE ATOS INEXISTENTES, NULOS E ANULVEISQuando o ato
inexistente ele imprescritvel. Este vcio arguido a qualquer tempo.
Os atos nulos e anulveis, em nosso ordenamento, so prescritveis,
seu prazo de reviso de 5 anos, , do contrrio, o ato adquire
estabilidade no sistema jurdico. O ato inexistente no produz
efeitos jurdicos. A produo de efeitos ou no dos atos nulos e
anulveis vai depender da boa f do beneficirio do ato. Se o ato
praticado for RESTRITIVO DE DIREITO a invalidao do ato anulvel ou
nulo produz efeitos retroativos (ex tunc), como se o ato nunca
praticado. Se o ato for CONSTITUTIVO DE DIREITO/ AMPLIATIVO DE
DIREITO a invalidao, ou melhor, os efeitos da invalidao dependero
da boa f do beneficirio do ato. Se ele estiver de boa f, quando o
ato invalidado, a invalidao produz efeitos ex nunc, ou seja, no
retroagem, preservando os efeitos do ato j produzidos. Mas se o
beneficirio estiver de m f, a invalidao produz efeitos ex tunc,
isto , retroagem. Decorre do princpio da proteo confiana.Obs.:
Difere da boa f, que uma mo dupla, tanto do administrado para a
administrao, como da administrao para o administrado. A proteo da
confiana mais amplaObs.: Teoria da aparncia: Pessoa aparenta ser do
servio pblico, e algum pratica um ato com ele. cabvel pedir a
validade do ato.Obs.: Teoria do fato consumado: Ato praticado na
ilegalidade, mas que j produziu tantos efeitos, que mais
desvantajoso declarar a nulidade do ato.O ato inexistente no gera
direito de indenizao, pois no h presuno de legitimidade. J a
invalidao pode gerar direito de indenizao a depender da boa f do
beneficirio.EXEMPLO se uma empresa ganha um processo de licitao
para a construo de uma obra, e ganhou s porque os outros
participantes eram inimigos de certos administradores, se a empresa
no souber, e o ato for invalidado, a empresa receber todo o
dinheiro que gastou, mais o lucro, que advm da taxa administrativa.
Se a empresa estiver de m f ela s receber o que ela gastou at o
momento com a obra.O ato inexistente admite resistncia ativa e
passiva contra a prtica do ato. Resistencia ativa a fsica, pelo uso
da fora no permitir a realizao do ato. Uma pessoa, por exemplo, que
no fiscal entra em seu estabelecimento, voc pode expulsar. A
resistncia passiva quando, por exemplo, aplica-se uma multa sem o
contraditrio, eu no pago a multa porque o ato nulo. J o ato nulo e
anulvel s admite a resistncia passiva.No existe quase diferena
alguma entre atos anulveis e nulos em nosso ordenamento. WEIDA
ZANCANELI apresenta uma outra CLASSIFICAO em que ela fala em: ATOS
ABSOLUTAMENTE INSANVEIS seriam os atos inexistentes. ATOS
RELATIVAMENTE INSANVEIS so os nulos. Pois no podem ser
convalidados, mas podem adquirir estabilidade pelo decurso do
prazo. No se diz que ele foi convalidado, mas que adquiriu
estabilidade. Prescreveu a possibilidade de se arguir o vcio. No se
pode dizer que ele convalidado por o vcio no foi sanado. ATOS
RELATIVAMENTE SANVEIS so os anulveis. Se ele tem um vcio que poder
ser convalidado. Se aquele ato passvel de convalidao causar prejuzo
ao interesse pblico ou for objeto de impugnao administrativa ou
judicial, por prejuzo causado a terceiro, ele tambm no poder ser
convalidado. Ou seja, ela os chama de relativamente sanveis, porque
via de regra eles podero ser sanados, salvo se houver uma das 3
hipteses listadas anteriormente. ATOS ABSOLUTAMENTE SANVEIS os atos
irregulares.
OBS.: Entende-se no direito administrativo que quando o ato pode
ser convalidado, ele deve ser convalidado. Ex.: Algum contesta um
vcio sanvel, provando que este lhe causa prejuzo. O ato no pode
mais ser convalidadoINVALIDAO DO ATO ADMINISTRATIVOInvalidao a
supresso com efeito retroativo (nem sempre) do ato administrativo
praticado em desacordo com o ordenamento jurdico. // Extino do ato
administrativo com efeito retroativo em funo de sua ilegalidade.De
acordo com Rita, no necessariamente ele vai ter esse efeito
retroativo. A administrao pblica pode exercer o poder de invalidar
o ato tanto pelo exerccio do dever de autotutela (permite que o
prprio agente reconhea a nulidade do ato), como pelo dever de
tutela ( a possibilidade da administrao indireta regular atos da
administrao indireta; Requer uma determinao legal). Alm da
administrao pblica, a invalidao pode ser feita pelo Poder
Judicirio.O prazo decadencial de 5 anos. Lei 9.784Atente-se para o
fato de que a invalidao uma forma de extino dos atos
administrativos por manifestao volitiva, manifestao esta contida no
ato superveniente pela supresso anterior.VCIOS NOS ELEMENTOS DO ATO
ADMINISTRATIVO1. VICIOS DE COMPETNCIA Esse tipo de vcio decorre da
inadequao entre a conduta e as atribuies do agente. a) USURPAO DE
FUNO PBLICA/COMPETNCIA considerado crime presente do art. 328 do
CP. A pessoa no foi investida em nenhuma funo, cargo ou emprego
pblico, mas comea a atuar como se agente pblico fosse. No possui
vnculo com o ente pblico que a pessoa diz atuar. Para configurar o
crime, a pessoa tem que ter recebido alguma vantagem com a usurpao,
porm, a vantagem prescindvel para se configurar o vcio. Este leva a
inexistncia do ato.b) FUNO DE FATO ( ou funcionrio de fato)Neste
caso, o agente est irregularmente investida no exerccio da funo
pblica. Seria o caso do funcionrio pblico ao qual foi aplicado sano
de suspenso de 15 dias, e continua praticando atos. O sujeito tem
algum vnculo com a funo. Ela tem a aparncia de legalidade. vcio de
competncia. O ato anulvel.c) EXCESSO DE PODERO agente pblico
extrapola o limite de suas atribuies, o exerccio da sua competncia.
Inicialmente este est dentro das atribuies que ela tinha, mas em
determinado momento ela extrapola o limite de suas atribuies. um
vcio que pode constituir crime de abuso de autoridade. vcio de
finalidade. O ato praticado nulo.OBS.: A questo da capacidade
psquica do agente, se ele capaz de praticar atos na vida civil, no
influencia muito a prtica de atos. Na lei 9784, art. 18, lista
impedimentos. Estes impedimentos afetaram a capacidade processual
do agente para participar do processo administrativo, deve ser
reconhecido, leva a nulidade do ato. A suspeio no processo
administrativo est no art. 20, e deve ser arguida. Esta tambm
atinge a capacidade de participar do processo do sujeito.2. VCIOS
DO OBJETO a) Objeto incerto: Um decreto expropriatrio sem a indicao
do bem a ser desapropriado. Por exemplo, deferir frias para Joo dos
Santos sem o nmero do cadastro, existindo vrios funcionrios com
esse nome no ente. O ato inexistente.b) Objeto Ilcito: Hiptese em
que o ato permite que o indivduo exera atividade proibida, como a
autorizao para menores em local vedado a sua presena. O ato
inexistente.c) Objeto Impossvel (material e jurdica ): Por exemplo,
demisso de servidor falecido, e desapropriao de imvel da unio pelo
municpio, respectivamente. O ato inexistente.
3. VCIOS DE FORMAO vcio de forma provm do ato que inobserva ou
omite o meio de exteriorizao exigido para o ato, ou que no atende
ao procedimento previsto em lei como necessrio deciso que a
Administrao deseja tomar.No h uma regra para os vcios de forma. No
que diz respeito a este elemento, para se saber se aquele vcio vai
levar a invalidao, temos que levar em conta a essencialidade da
forma ou formalidade no observada. A essencialidade da forma que
definir as consequncias do vcio (nulidade, anulabilidade ou
inexistncia).Ex.: Ato praticado verbalmente Inexistente; No houve
publicao de edital de licitao no dirio oficial Ato nulo; Ato
praticado por portaria no lugar de instruo Erro irrelevante, no
constitui vcio.4. VCIOS DE MOTIVO Normalmente, inexistncia e
falsidade dos motivos se confundem.a) Inexistncia De Motivos:
Praticar um ato com fundamento em uma lei revogada. Leva a nulidade
do ato. b) Falsidade de motivos: Motivos falsos. Leva a nulidade do
ato.
5. VCIOS DE FINALIDADEA) Desvio de finalidadeO desvio de
finalidade pode estar na finalidade prxima (imediata) ou na
finalidade remota (mediata). Ambos levam a nulidade do ato.O VCIO
NA FINALIDADE IMEDIATA (aquela tpica do ato) ocorre quando se busca
atingir uma finalidade que no pode ser alcanada com a prtica
daquele ato. Quando, por exemplo, algum remove um servidor para
puni-lo. A finalidade da remoo atender uma finalidade do servio
pblico, no aplicar punio. Outro exemplo determinado bem com decreto
expropriatrio para evitar que o bem seja alienado.O VCIO NA
FINALIDADE REMOTA ocorre quando se pratica o ato voltado para
prejudicar ou beneficiar algum, distanciado do interesse pblico.
Este mais difcil de ser detectado, pois um vcio de inteno,
subjetivo. A constatao difcil, pois as provas sero meramente
indicirias. Na mesma situao da remoo do servidor, por exemplo,
ocorreria numa hiptese do superior hierrquico o fazer sem tornar
expresso que o motivo puni-lo (por algum motivo pessoal), para que
o ato seja aparentemente legal.6. VCIOS DE CONTEDOGeralmente so
nulos. Podem ser convalidados, porm, atravs de converso, que
consiste na alterao do contedo do ato.
CARACTERSTICAS DA INVALIDAO1. SUJEITO DA INVALIDAO - A
administrao pblica pode invalidar atravs da autoridade que emitiu o
ato ou de autoridade superior. Alm disso, o Judicirio tambm poder
declarar atos administrativos invlidos.Assim, discutida numa ao
judicial a validade de um ato administrativo e verificando o juiz a
ausncia de um dos requisitos de validade, profere deciso
invalidando o ato. Para isto podero ser utilizado: o mandado de
segurana, a ao popular, a ao civil pblica, e, sobretudo o princpio
que assegura o recurso ao Judicirio quando haja leso ou ameaa ao
direito ddo indivduo. Alm disso, o art. 103-A, CF, institui o
regime da smulas vinculantes, e nele se encontra instrumento de
anulao de atos administrativos. O dispositivo foi regulamentado
pela Lei n 11.417, e neste diploma est prevista a reclamao ao STF
para formalizar o pedido de anulao de atos administrativos que
contrariem enunciado de smula vinculante, ou lhe neguem vigncia,
ou, ainda, o apliquem indevidamente, sem prejuzo do emprego de
outros meios de impugnao (art. 7). Porm, h de se chamar ateno para
o fato de que se exige como requisito de admissibilidade o
esgotamento das vias administrativas (art. 7, 1).
2. OBJETO DA INVALIDAO - Ato que tenha vcio de legalidade
3. FUNDAMENTO DA INVALIDAO Princpio da legalidade em sentido
amplo.
4. EFEITOS DA INVALIDAO se o ato for restritivo de direitos a
invalidao gera efeitos ex tunc. Se for ampliativo de direitos,
depende da boa f. Se o beneficirio estiver de boa f os efeitos
produzidos sero preservados, tendo efeitos ex nunc. Se estiver de m
f os efeitos sero ex tunc.
OBS.: A teoria da aparncia beneficia o terceiro de boa f. A
manuteno dos efeitos em relao a terceiro de boa f, pode ser feito
pela aplicao da teoria da boa f. A lei 9784, art. 54 traz o prazo
quinquenal para a invalidao dos atos administrativos. Mas hoje
prevalece o entendimento que o prazo seria de 5 anos independente
da boa f. prazo decadencial (sem divergncias), direito potestativo.
Decai o poder de alterar o direito de outra pessoa independente da
vontade dela. J o prazo prescricional de uma pretenso ligada ao
direito subjetivo de obteno de reparao de danos, da porque este
prazo ligado ao processo judicial. OBS.: CARVALHO FILHO ainda traz
a discusso se h o dever ou a faculdade de anular o ato
administrativo. Segundo ele, a melhor posio seria considerar como
regra geral aquela segundo a qual, em face de ato contaminado por
vcio de legalidade, o administrador deve realmente anul-lo (se
contrape ao fato de ser a convalidao um ato vinculado). Mas existem
situaes que importam limites a esta regra: o decurso do tempo (5
anos) e a consolidao dos efeitos produzidos. Neste ltimo caso haver
a prevalncia do princpio do interesse pblico sobre o da legalidade
estrita.OBS.2: Tambm observa o mesmo autor que o exerccio da
autotutela (corrigir os prprios atos) ex officio, quer da
legalidade, quer do mrito, corolrio regular e natural dos poderes
da Administrao, de modo que, a princpio, podero ser anulados e
revogados por iniciativa do Poder Pblico. Porm, em casos especiais,
devero ser observados o contraditrio e a ampla defesa antes da
tomada de deciso administrativa. So casos em que estiverem em jogo
interesses de pessoas, contrrios ao desfazimento do ato. Tais,
casos, no entanto, devem ser vistos do ngulo da excepcionalidade,
por conta da supremacia do interesse pblico. H casos em que se
relegara para fase posterior o direito de defesa.05.09.11CONVALIDAO
DE ATOS ADMINISTRATIVOS a supresso do vcio de legalidade com EFEITO
RETROATIVO (ex tunc) data que o ato foi praticado. expressa, no
tcita. como se aquele ato nunca tivesse vcio algum.Esta diferente
da estabilizao do ato pelo decurso do prazo. O ato com vcio sanvel
no poder ser convalidado quando:1. Gerar leso ao interesse pblico
ou prejuzo a terceiros.2. Existir recurso administrativo ou
judicial em face daquele ato. (Impugnao)3. O prazo decadencial (5
anos) haver se esgotado. Este limite tambm se impe a invalidao.Art.
55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse
pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos
sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao. (Lei
9784)Se o ato for convalidado pela mesma autoridade que o praticou,
esta convalidao chama-se de RATIFICAO. Se for pela autoridade
hierarquicamente superior, chama-se CONFIRMAO. Existe ainda uma
terceira forma de convalidao chamada CONVERSO. Esta ocorre quando a
Administrao retira a parte invlida do ato anterior, processa a sua
substituio por uma nova parte, de modo que o novo ato passa a
conter a parte vlida anterior e um anova parte, nascida esta com o
ato de aproveitamento.A convalidao discricionria ou vinculada? O
entendimento atual dominante que toda vez que a administrao puder
convalidar, deve convalidar, em respeito ao princpio da segurana
jurdica. Cabe exceo a tal regra, configurando uma situao em que a
autoridade pode escolher se vai convalidar ou no: atos
discricionrios praticados por autoridade incompetente. , portanto,
vinculada. COMPETNCIA PARA CONVALIDAR - No cabe ao judicirio
convalidar ato administrativo, apenas a administrao pode faz-lo,
atravs da prpria autoridade que praticou o ato, ou por sua
autoridade hierarquicamente superior. VCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO
QUE PODEM LEVAR A CONVALIDAOEm relao COMPETNCIA, somente em situao
de funcionrio de fato admite a convalidao, isto se no for situao de
competncia exclusiva. No admite convalidao o caso de excesso de
poder e usurpao de funo. Com relao FORMA, elemento externo ou
formalidades, para saber se admite ou no, temos que saber se a
forma u a formalidade essencial prtica do ato. s vezes a no
observncia da forma pode no gerar um prejuzo. Verificar se a no
observncia da forma ou da formalidade gera um prejuzo, at porque se
gerar no possvel a convalidao. Se ela gerar prejuzo essencial, se
no gerar no . Exemplo, se tinha que publicar trs dias no dirio
oficial, e s publicaram duas, e ningum recorreu, sinal que no houve
prejuzo. Ento, h de se analisar no caso concreto. MOTIVO vcio de
motivo em regra no admite convalidao. Se damos 3 motivos a pratica
de um ato, e dois deles so verdadeiros, e apenas 1 falso. Sendo
qualquer um dos motivos verdadeiros suficientes para realizar o
ato, no importa que um deles seja falso ou inexistente. FIANLIDADE
Desvio de finalidade no admite convalidao.OBJETO Vcio no objeto no
admite convalidao, mesmo porque o vcio no objeto leva a inexistncia
do ato. CONTEDO No podemos convalidar em relao ao vcio no contedo.
O que pode ocorrer no vcio no contedo a CONVERSO. Esta alterao do
contedo do ato. Por exemplo, nomeio Cristiane a um cargo efetivo,
mas ela ainda no pode exerc-lo por no ter feito concurso pblico,
ento eu converto o ato, para ato comissionado que ela pode exercer.
Obs.: como se fosse uma alterao do ato.
REVOGAO DE ATO ADMINISTRATIVO a extino do ato administrativo
VLIDO por motivo de convenincia e oportunidade, resguardados os
efeitos produzidos. Em nosso ordenamento, s revogamos ato VLIDO,
porm inconveniente e oportuno. Mas em outros pases, tambm usado
quando ocorre a alguma nulidade do ato administrativo.Trata-se de
um poder inerente Administrao. Ao mesmo tempo em que lhe cabe
sopesar os elementos de convenincia e oportunidade para a prtica de
certos atos, caber-lhe- tambm fazer a mesma avaliao para tir-los do
mundo jurdico. A revogao vem exatamente ao encontro da necessidade
que tem a Administrao de ajustar os atos administrativos s
realidades que vo surgindo em decorrncia da alterao das relaes
sociais.A REVOGAO DE ATO TEM QUE SER MOTIVADA. Inclusive em algumas
situaes, assegurado o contraditrio e a ampla defesa, se houver
possibilidade de causar dano. A princpio, antigamente se dizia que
a revogao poderia ocorrer a qualquer tempo, no haveria prazo. Hoje
a doutrina j comea a se movimentar em relao a isso, existem duas
correntes novas: Alguns autores acham que deveriam utilizar o mesmo
prazo da invalidao para a revogao, ou seja, 5 anos, contados desde
a prtica do ato. Sergio Ferraz. Ela acha furada essa teoria, pois
engessaria a Administrao Pblica. Raquel Carvalho acha que deve
haver o prazo de 5 anos, mas no contados da prtica do ato, mas da
situao que ocorreu que tornou inoportuna e inconveniente o ato. Na
prtica a Administrao acha que pode revogar a qualquer tempo. E o
judicirio baiano adota a mesma posio.ASPECTOS DA REVOGAOQUEM PODE
REVOGAR A prpria autoridade que praticou o ato, ou a autoridade
superior a esta, e se houver previso legal administrao direta pode
revogar atos da administrao indireta. Pois a administrao indireta
no subordinada hierarquicamente, j que o vnculo entre elas de
controle, ento h uma terceira situao. vedado ao judicirio apreciar
os critrios de convenincia e oportunidade administrativas, isto
porque se assim o fizesse estaria exercendo funo administrativa, j
que no lhe compete valorar estes preceitos. Alm disso, acabaria por
controlar a administrao e administrando por si prprio. OBJETO DA
REVOGAO O que ser revogado o ATO VLIDO. MOTIVO DA REVOGAO
Inconvenincia ou inoportunidade do ato administrativo. Esta ter de
ser demonstrada no ato da revogao.EFEITOS DA REVOGAO Os efeitos da
revogao so ex nunc, ou seja, os efeitos j produzidos so mantidos.
Se o ato revogado tinha validade, o ato de revogao s pode produzir
efeitos ex nunc, ou seja, a partir de sua vigncia, de modo que os
efeitos produzidos pelo ato revogado devem ser inteiramente
respeitados.NATUREZA DO ATO DE REVOGAO Sua natureza de ato
constitutivo. ATOS IRREVOGVEIS1. ATOS DECLARADOS EM LEI COMO
IRREVOGVEIS
2. ATOS EXAURIDOS j que a revogao no retroage, e os atos
exauridos j tiveram seus efeitos cessados, estes no podem ser
revogados. Por exemplo, um ato que deferiu frias ao servidor; se
este j gozou as frias, o ato de deferimento j exauriu seus
efeitos.
3. ATOS DE CONTROLE no tem sentido serem revogados, pois os
efeitos da revogao no retroagem. Atos de controle so a homologao,
aprovao.
4. ATOS QUE GERAM DIREITOS ADQUIRIDOS Smula 473 do STF. Os atos
que geram direitos adquiridos, garantidos por preceito
constitucional (art. 5 XXXVI, CF). Por exemplo, o ato de conceder
aposentadoria ao servidor, depois de ter este preenchido o lapso
temporal para a fruio do benefcio.
SMULA 473 - A Administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam
direitos; ou revoga-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos,
a apreciao judicial.
5. ATOS VINCULADOS existe uma divergncia. Falou-se por todo
tempo que os atos vinculados no seriam passveis de revogao. Mas se
o ato vinculado se tornasse inconveniente ou inoportuno, o que se
poderia fazer? No poderia ser revogado, o que poderia ocorrer a
DESAPROPRIAO DE DIREITO, com pagamento de prvia indenizao. Mesmo
existindo essa posio, houve uma posio do STF dizendo que seria
possvel revogar LICENA PARA CONSTRUIR (licena = ato vinculado), se
no houver sido iniciada a obra. Os posicionamentos mais modernos,
como no existem atos totalmente discricionrios, h quem sustente a
revogao de atos vinculados poderiam existir. MAS EM REGRA NO CABE A
REVOGAO DE ATO VINCULADO, O QUE CABE A EXPROPRIAO DE DIREITO, mas
no que concerne a licena para construir, se no houver sido iniciada
a obra e ainda, ela pode ser revogada, mas esta revogao pode gerar
direito a indenizao. A doutrina tradicional diz que teramos que
observar se o ato discricionrio que se quer revogar foi concedido
com prazo ou sem prazo, e se eu revogo antes do esgotamento do
prazo, sempre haveria a obrigao de indenizar. Mas se foi deferido o
ato sem prazo, ele no teria direito a indenizao, pois ele sabia que
o ato poderia ser revogado a qualquer tempo. S que hoje ns temos a
prpria TEORIA DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO, assim, para
que o estado seja obrigado a indenizar apenas necessrio demonstrar
o nexo causal entre o dano e a atuao do Estado. Ento h aqueles que
defendem a posio de que por conta desta teoria, o estado poderia
ser obrigado a indenizar mesmo nos atos concedidos sem prazo. Obs.:
hoje j no se pem atos vinculados contra atos discricionrios, pois
estes tem seu mbito de liberdade muito diminuta hoje em dia, por
conta do princpio da legalidade em sentido amplo. Isto , eles tm
que observar os princpios administrativos. Ento se fala hoje em
atos com diferentes nveis de vinculao e no em atos vinculados e
discricionrios.
6. ATOS QUE GERARAM DIREITOS SUBJETIVOS Houve uma deciso do STF
que considerou irrevogvel o ato que gerou direito subjetivo ao
administrado. Por exemplo, no caso de homologao de concurso, se
fala que quando vc homologa o concurso, vc no pode revogar, pois
violaria o direito subjetivo do administrado. Foi dado isso no caso
do concurso pblico, mas no caso de processos licitatrios, a
professora j viu vrios serem revogados.
06.09.11LICITAESLICITAO o procedimento administrativo atravs do
qual o Poder Pblico, no exerccio da funo pblica, abre a todos os
interessados que preencham os requisitos constantes no ato
convocatrio a possibilidade de ofertarem propostas dentre as quais
ser escolhida a mais conveniente ao atendimento do interesse
pblico. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Art. 37, XXI. Alm disso, o art.
22, XXVII.Art. 37, XXI - A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
Ressalvados os casos especificados na legislao, AS OBRAS, SERVIOS,
COMPRAS E ALIENAES SERO CONTRATADOS MEDIANTE PROCESSO DE LICITAO
PBLICA que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes,
com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis
garantia do cumprimento das obrigaes.Art. 22, XXVII - COMPETE
PRIVATIVAMENTE UNIO legislar sobre:NORMAS GERAIS DE LICITAO e
contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas
diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito
Federal e