Administração Pública Descritiva MÓDULO I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA : INTRODUÇÃO HISTÓRICA E CONCEITUAL Ao final deste módulo o aluno ser á capaz de: Identificar o papel d o Estado em relaç ão aos demais setores da sociedade; Citar a evolução histórica da Administração Pública brasileira; Apontar c aracterísticas das seg uintes práticas gerenciais na máquina estatal do país: patrimonialismo, burocracia e modelo gerencial; Descrever os principais aspectos do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado bras ileiro; Unidade 1 - O estado, o mercado e o bem público não-estatal Olá, Antes de iniciarmos nosso estudo da Administração Pública, dev emos ter como ponto de partida o reconhecimento do espaço que o Estado ocupa ao lado dos demais setores da sociedade. Para isso, vamos aprender quais são os papeis e pontos de vista do Estado, do mercado e do bem público não estatal, que são o 1º, o 2º e o 3º setores da sociedade respectivamente. Será que seria possível imaginar a vida numa sociedade sem qualquer tipo de gestão? Vejamos: A relação entre o público e privado, em termos de propriedade, no mundo todo ganhou forte evidência com a falência das monarquias a partir do século XVIII e o consequente surgimento da organização político-administrativa nacional conhecida como “Estado Moderno”. Até então, tudo pertencendo ao monarca, a
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gestão se dava em razão de seus interesses próprios, sem que houvesse a
identidade do bem comum, ou patrimônio de todos.
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O Estado Moderno e suas concepções:
Com o advento do Estado Moderno, o tamanho da máquina pública e sua
interferência na vida nacional passaram a fundamentar-se na orientação
ideológica dos governos. Nesse sentido, presenciamos ao longo do século XX
uma polarização entre os Estados liberais (Estado mínimo), tidos como “de
direita”, e os Estados sociais (Estado provedor e garantidor de direitos), tidoscomo “de esquerda”. No tênue e instável ponto de equilíbrio entre esquerda e
direita, que variou de país para país, cada Estado se acomodou e vimos, ao
longo das décadas, constituírem-se as sociais democracias, ou “Estados do
bem-estar social”, vertentes intermediárias entre as extremas direita e esquerda,
dentre as quais se posicionou o Brasil. As principais características desse
modelo ideológico refletem-se no papel desempenhado pelo Estado em cada
realidade nacional e na dimensão de sua consequente máquina de governo.
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A concepção liberal do Estado
No modelo liberal, é deixado grande espectro de liberdade de ação ao particular,
ou mercado, com sua livre iniciativa. Nessa linha, o empreendedorismo e a
competição acontecem de maneira solta, fracamente regulada. Sobrevivem e
prosperam os mais fortes, os mais preparados, os mais capazes, os mais bem
providos. Quem a esse grupo não pertença, simplesmente perde espaço. É o
modelo da meritocracia pura, ou seja, prospera aquele que consiga fazer de
maneira autônoma.
O que se observa nesse modelo é uma tendência à exclusão social. Os mais
ricos tornam-se cada vez mais prósperos e os mais pobres cada vez mais
afastados das possibilidades de progresso. Aí, afastado do domínio econômico,
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Podem eles ser valorizados, premiados, demitidos à livre vontade do patrão. É o
direito privado que cuida dessa relação. Nesse caso, a legislação a tudo permite,
exceto o que seja expressamente proibido.
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E o gestor, o que move seu interesse na Administração Pública?
Não é o lucro, ou a competitividade, mas sim a qualidade dos serviços prestados
à sociedade e o pleno atendimento do cidadão, sinônimos que são da
supremacia do interesse público. Além disso, enquanto que no mercado a
liberdade de gestão é absoluta, no Estado o gestor deve conduzir-se conformea Lei determina. Na área pública, a liberdade de ação encontra-se estritamente
vinculada à legislação vigente, ou seja, só pode ser feito aquilo que seja
expressamente permitido, sendo tudo o mais tacitamente proibido – Trata-se do
império das Leis. Na atividade pública é o direito público que cuida das relações.
Há que ser assim, posto que o gestor público lida com o patrimônio comum da
nação. Não presta contas ou se reporta diretamente aos “donos da firma”, mas
sim à coletividade, representada pelos Poderes Constituídos. Nessa situação é
o legislador, representante do povo, por meio das Leis que elabora e que o
Presidente da República sanciona, quem define o que seja, ou não, permitido
fazer.
Fica claro, dessa distinção, que o mercado caminha com passos muito mais
rápidos que o Estado. Comparação injusta é aquela que busca colocar lado a
lado um e outro. É essa diferença de ritmo, imposta pela natureza diversa de
ambos os setores, a responsável pela desigualdade que resulta da mera
comparação que muitos fazem entre Estado e mercado.
Pela distinção de desenvoltura, muitos associam ao mercado, e seus
trabalhadores, a vantagem da eficiência, enquanto que ao Poder Público, e seus
servidores, a pecha da ineficiência. Há que se compreender, e aceitar, que o
processo de mudança e inovação na atividade pública seja bem mais demorado
do que na atividade privada.
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trabalho administrativo e a eliminação de formalidades e exigências cujo
custo econômico ou social seja superior ao risco;
c) agilizar a execução dos programas federais para assegurar o
cumprimento dos objetivos prioritários do Governo;
d) substituir, sempre que praticável, o controle prévio pelo eficiente
acompanhamento da execução e pelo reforço da fiscalização dirigida,
para a identificação e correção dos eventuais desvios, fraudes e abusos;
e) intensificar a execução dos trabalhos da Reforma Administrativa de que
trata o Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, especialmente os
referidos no Título XIII;
f) fortalecer o sistema de livre empresa, favorecendo a empresa pequena e
média, que constituem a matriz do sistema, e consolidando a grande
empresa privada nacional, para que ela se capacite, quando for o caso, a
receber encargos e atribuições que se encontram hoje sob a
responsabilidade de empresas do Estado;
g) impedir o crescimento desnecessário da máquina administrativa federal,
mediante o estímulo à execução indireta, utilizando-se, sempre que
praticável, o contrato com empresas privadas capacitadas e o convênio
com órgãos estaduais e municipais;
h) velar pelo cumprimento da política de contenção da criação
indiscriminada de empresas públicas, promovendo o equacionamento dos
casos em que for possível e recomendável a transferência do controle
para o setor privado, respeitada a orientação do Governo na matéria.
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Atenção: É célebre a frase de Hélio Beltrão, então, Ministro da
Desburocratização, que disse: “Não Brasil, a certidão de óbito é mais importante
que o defunto”.
Acerca desse movimento de simplificação cartorial, há que se reconhecer que a
burocracia excessiva contribui com a maior incidência de corrupção. Fica patenteque a burla de procedimentos detalhados, inúteis e dispensáveis constitua
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3. A revitalização da atividade pública com o fortalecimento do servidor;
4. O maior controle dos gastos, com incremento no desempenho;
5. A aproximação da instância decisória do local onde aconteceria a ação
pública.
A reforma administrativa da Nova República, contudo, não logrou êxito, em
primeiro lugar devido a dificuldades com o Congresso Nacional. Recentemente
saído do autoritarismo político imposto pelo regime militar, o Congresso
encontrava-se fragmentado em partidos pequenos. O bipartidarismo ARENA –
MDB fora substituído por um multipartidarismo incipiente, o que dificultava aformação de uma base de apoio aos planos de governo que fosse consistente.
Além disso, a crise econômica ganhou forte importância, tendo sido lançado o
Plano Cruzado, que visou pôr ordem na economia e conter a inflação galopante
de então.
O debate da reforma administrativa acabou, por fim, perdendo importância diante
de questões ligadas ao tamanho do mandato presidencial, que fora reduzido de
seis para cinco anos, e também sobre necessidade de alterações no sistema degoverno brasileiro.
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A Constituição de 1988
Ainda no início do governo de José Sarney, instalou-se a Assembleia Nacional
Constituinte, com o objetivo de elaborar uma nova Constituição para o País,
promulgada em 1988.
Acerca da Administração Pública, foram as seguintes algumas das inovações
trazidas pela Constituição de 1988:
1. Delegação ao Congresso Nacional para dispor sobre a Administração
Pública, retirando do Executivo a faculdade de legislar nessa área por
decreto;
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Servidores não estáveis foram demitidos e aqueles que o eram foram postos em
disponibilidade. Collor considerava a máquina administrativa por demais
ineficiente e incapaz de contribuir com o avanço do Estado e da economia
nacionais – era um verdadeiro “elefante branco”, segundo ele.
Na época, o governo vislumbrou adotar o modelo do Estado mínimo com contas
públicas saneadas, o que seria condição indispensável para a atração de
investimentos externos, que abriria uma presença brasileira mais competitiva no
cenário estrangeiro.
Com o impeachment, Collor foi sucedido pelo vice, Itamar Franco, que lançou o
bem sucedido Plano Real. Esse sucesso possibilitou ambiente político e
institucional necessários a uma Reforma Administrativa em novos moldes,
proposta no governo seguinte, do Presidente Fernando Henrique Cardoso, que
teve no ministro Bresser Pereira, da Administração Federal e Reforma do Estado
(MARE), seu principal mentor.
O governo de FHC ficou conhecido pela onda de privatizações, realizadas com
o objetivo de promover acentuado recuo no tamanho da máquina pública. A
telefonia foi o principal exemplo disso. Nessa situação, o Estado, por meio das
agências reguladoras, passou a exercer o papel de regulamentador/fiscalizador
de uma atividade pública provida pelo mercado, livre da ação direta do governo.
Uma questão que os críticos das privatizações colocam diz respeito ao destino
dado aos patrimônios das empresas privatizadas.
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Fez parte desse período o Programa de Desligamento Voluntário (PDV),
amplamente empregado na Administração, na forma da Lei nº 9.468, de 1997.
O PDV tinha como objetivo incentivar pecuniariamente demissões espontâneas
de servidores públicos estáveis.
Despreparados para o empreendedorismo da iniciativa privada, contudo, muitos
desses servidores constituíram negócios próprios que, em curto tempo,
resultaram em falência. Ainda hoje tramita no Congresso Nacional projeto de leique visa anistiar os servidores optantes do PDV, com o forte argumento de que
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máquina pública com o porte e a complexidade da brasileira, por exemplo,
observa-se a incidência dos três modelos, de forma mais ou menos evidente.
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O Patrimonialismo
Há que se ter em vista que a forma com que se administra o Estado está
diretamente associada à sua própria natureza e concepção, que, no caso
brasileiro, é a república, ou res publica – coisa pública. Numa república, o
interesse do Estado é o bem comum, que é de todos e a todos deve servir.
Qualquer emprego da máquina pública que se afaste desse objetivo resulta emdesvio de finalidade. Portanto, o Estado republicano exclui, de imediato, a gestão
patrimonialista.
O patrimonialismo é originário dos regimes absolutistas, onde o soberano,
proprietário do Estado, delegava a administração entre os seus – fossem eles
nobres ou não –, que ao rei devendo obediência, priorizavam a defesa dos
interesses particulares do monarca, em detrimento do interesse público. Tanto o
povo quanto a administração serviam ao rei.
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No Brasil, a gestão patrimonialista foi adotada desde a fase colonial, em que
porções de terras eram concedidas pelo monarca aos seus donatários, sem que
isso implicasse contrapartida para o bem comum da coletividade. Naquele
tempo, o bem particular da autoridade se confundia com o patrimônio do Estado,
sendo ambos utilizados indistintamente, conforme a conveniência do detentor.
Foi assim durante o período imperial, indo até a República Velha, na década de
1930, com a adoção da burocracia weberiana.
Embora isso aparente ser história passada, engana-se quem considere o
patrimonialismo extinto da Administração brasileira. Com o tempo e a máscara
do interesse público, o hábito de “dar -se jeito para tudo” demonstrou ser o
patrimonialismo bastante presente, ainda, na atualidade.
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cargo”. Por isso, o patrimonialismo se encontra totalmente desassociado da
eficiência e do espírito público.
Prova de que o patrimonialismo é ainda presente na Administração brasileira foi
a edição, pelo Supremo Tribunal Federal, da Súmula Vinculante nº 13, de 2008,que estabeleceu como inconstitucional a prática do nepotismo nos casos que
especifica. No nepotismo, a escolha entre familiares da autoridade nomeante
para os cargos de agentes públicos afasta a seleção por mérito objetivo.
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O Modelo Burocrático
Como alternativa a essa forma personalista de gestão surgiu o modelo
burocrático de administração, onde o privilégio deu lugar ao mérito. Trata-se a
burocracia de um modelo administrativo idealizado pelo sociólogo alemão Max
Weber, estando associado a cinco princípios básicos: hierarquia, normatização,
capacitação, especialização e meritocracia.
Nesse modelo, a gestão desatenta e a falta de critério são substituídas pelo
controle extremo, com normas rígidas a serem seguidas. Num Estado de
tamanho limitado, como o liberal, essa forma de gestão surte resultados
eficientes. Exemplo disso foi a adoção do modelo de administração weberiana
na Alemanha, Estado liberal, após a I Guerra Mundial, em uma experiência que
ficou conhecida como República de Weimar. Os resultados foram tão eficientes
em termos de máquina estatal, que tornaram possível àquele país promover a II
Guerra Mundial.
Num Estado social, entretanto, esse formalismo excessivo do poder racional-
legal acaba por obstruir o ritmo e a dinâmica da Administração, que, em meio a
tantas normas e procedimentos, perde agilidade na consecução de suas
políticas públicas. Evitam-se abusos e usos indevidos, como a corrupção, o
nepotismo e a prática patrimonialista, mas perde-se o foco na prestação do bom
serviço público, na agilidade e na qualidade do resultado para a sociedade.
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Na gestão de desempenho com avaliações periódicas, dentre outros
elementos.
A grande diferença reside na forma de controle, que passa da área-meio, com
foco nos processos, para a área-fim, com foco nos resultados, aferidos porintermédio de indicadores de qualidade.
Atenção: Quais os objetivos que o órgão deve atingir? Quais os resultados
esperados: Quais recursos e metodologias serão empregados para a
obtenção dos resultados? Qual a autonomia do gestor para a realização de
seus planos de ação?
São todas estas questões para as quais o administrador terá que dar resposta
no modelo gerencial.
Outra diferença reside na qualidade e quantidade das regras, que devem ser
flexíveis o suficiente para viabilizar o sucesso da gestão gerencial, em face de
um cenário vivo e pleno de mudanças que a dinâmica nacional a cada dia
apresenta. No modelo de gestão gerencial é mais natural e corriqueira a relação
do Estado com as entidades privadas e as organizações sociais.
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O modelo gerencial é baseado na confiança que se deposita no agente público,
sem prescindir-se do controle, da fiscalização e da medição de resultados. No
modelo, há descentralização decisória, com estruturas menos hierarquizadas e
mais horizontalizadas. É um modelo que favorece a criatividade, o
autodesenvolvimento e a qualidade de vida laboral para o servidor. É umambiente que, ao reduzir a rigidez do formalismo, propicia a iniciativa lúcida e
responsável.
São alguns dos princípios da administração pública gerencial:
orientação para resultados e disposição para obter resultados mesmo
com recursos escassos;
foco no cidadão – usuário;
aumento da eficácia e eficiência;
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A terceira dimensão abordou a gestão pública a partir do aperfeiçoamento
da administração burocrática vigente e da introdução da administração
gerencial, incluindo os aspectos de modernização da estrutura
organizacional e dos métodos de gestão.
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As emendas constitucionais da Administração Pública
As emendas do capítulo da administração pública foram fundamentais no
processo de transição para uma administração pública gerencial porque
incorporaram ou viabilizaram uma nova perspectiva em relação à gestão e aocontrole do aparelho do Estado. Os dispositivos compreendidos no projeto foram
de importância estratégica para a consecução da reforma administrativa,
contemplando os princípios e normas de gestão, as relações jurídicas dos
servidores com a administração e as prerrogativas dos três poderes para a
organização administrativa e a fixação de vencimentos dos cargos de seus
serviços auxiliares ou administrativos.
A primeira proposta cobriu o capítulo da administração pública e resultou, com
modificações, na Emenda nº 19, originalmente contemplando as seguintes
disposições, tendo algumas das quais não logrado êxito:
O fim da obrigatoriedade do regime jurídico único, permitindo-se a volta
de contratação de servidores celetistas.
A exigência de processo seletivo público para a admissão de celetistas e
a manutenção do concurso público para a admissão de servidores
estatutários.
A flexibilização da estabilidade dos servidores estatutários, permitindo-se
a demissão, além de por falta grave, também por insuficiência de
desempenho e por excesso de quadros.
No caso de exoneração por excesso de quadros, esta deveria obedecer
a critérios gerais estabelecidos em lei complementar, sendo os cargos
correspondentes automaticamente extintos, não podendo ser recriados
em um prazo de quatro anos.
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