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Ao apresentar a evoluo da administrao pblica no Brasil,
permeada
de conceitos e exemplos, Claudia Costin construiu um material de
estudo
diferenciado e extrem am ente rico para o aprimoramento da gesto
do
Estado. A sua experincia na conduo de iniciativas em prol da
moderniza
o da gesto pblica, somada sua trajetria acadmica, permitiram
elabo
rar uma ampla viso histrica e conceituai, que aborda desde o
Brasil
Colnia at o governo de Luiz Incio Lula da Silva.
Jorge Cerdau
H algum tem po a comunidade de especialistas em gesto pblica
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dava um livro-texto de Administrao Pblica, pois em tempo
relativamente
reduzido pouco mais de uma dcada - o interesse pela melhoria da
gesto .
dos servios pblicos, no Brasil, tem feito multiplicarem-se os
cursos de
graduao e ps-graduao, as escolas de governo, o interesse de
servidores , , s' v /
e de dirigentes polticos, bem como da sociedade organizada.
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3^5-
HAG
Claudia Costin
ADMINISTRAOPUBLICA
-
201 0 , Elsevier Editora Ltda.
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19 /02 /1998 .Nenhuma parte deste livro, sem autorizao prvtf-por
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Setembro, 111 - 16a andar 20050-006 - Centro - Rio de Janeiro - RJ
- Brasil
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Servio de Atendimento ao
[email protected]
ISBN 978-85-352-3225-7
Nota: Muito zelo e tcnica foram empregados na edio desta obra.
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OP-Brasil. Catalogao-na-fonte.Sindicato Nacional dos Editores de
livros, RJ
C885a Costin, ClaudiaAdministrao pb lica / Claudia Costin. Rio
de Janeiro: Elsevier, 2010.
Contm questes para aprofundamentoInclui bibliografiaISBN
978-85-352-3225-7
1. Administrao pblica Brasil. I. Ttulo.
10-1258CDD: 351.81
CDU: 35(81)
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Tive muitos mestres. Alguns me marcaram, de forma particular, na
crena de que possvel uma outra Administrao Pblica num outro
mundo
possvel: Maria Augusta do Amaral, Franco Montoro, Paulo Modesto,
Luiz Carlos Bresser Pereira, Pedro Parente, Mauricio Tragtenberg,
Evelyn Levy, Celso Daniel e Nelson Mrconi. Nos outros terrenos, meu
pai, sempre. A
estes mestres dedico este livro.
-
Prefcio
sss?
A o a p r e s e n t a r a e v o l u o da administrao pblica no
Brasil, permeada de conceitos e exemplos, Claudia Costin construiu
um material de estudo diferenciado e extremamente rico para o
aprimoramento da gesto do Estado. A sua experincia na conduo de
iniciativas em prol da modernizao da gesto pblica, somada sua
trajetria acadmica, permitiram elaborar uma ampla viso histrica e
conceituai, que aborda desde o Brasil Colnia at o governo de Luis
Incio Lula da Silva.
Ao mesmo tempo em que apresenta esses conceitos, Claudia relata
o processo de evoluo das instituies e o movimento de centralizao e
descentralizao da gesto pblica no Brasil, considerando os nveis
federal, estadual e municipal, um tema debatido h dcadas e que
segue absolutamente atual.
Nesse processo histrico, claramente possvel perceber a evoluo do
papel do Estado. Em um passado remoto, sua atuao, por exemplo, era
focalizada na segurana e na arbitragem de conflitos e, ao longo do
tempo, assumiu um elevado grau de complexidade. Passou a ser papel
do Estado a prestao de servios - tais como educao e sade - , a
regulao de atividades, a proteo do meio ambiente, o desenvolvimento
de polticas sociais, entre outros, que tornaram cada vez mais
necessria a gesto eficiente da mquina pblica, considerando a
escassa disponibilidade de recursos e as crescentes demandas da
populao.
Nos dias de hoje, o Estado no tem apenas a funo de atender as
necessidades de sua comunidade, mas tambm de promover o
desenvolvimento da sociedade como um todo, diante da escalada da
competitividade no mercado internacional. Alm disso, preciso
debater sobre os papis do Estado nos pr-
-
Isso quer dizer que o Estado deve focalizar sua atuao em reas
prioritrias e no atuar em setores nos quais a iniciativa privada
tem maior experincia de gesto e, consequentemente, maior capacidade
de fazer mais com menos recursos.
Tambm cabe destacar as anlises realizadas em relao estrutura do
Estado no que concerne aos poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio e que envolve, ademais, o Ministrio Pblico. A harmonia e
a conjugao desses poderes tm sido oneradas pela exigncia de
agilidade de forma a atender a premncia das demandas da
sociedade.
Portanto, o Estado, diante dessa realidade, deve, cada vez mais,
entender as expectativas da sociedade nas reas da economia, educao
e sade, assim como oferecer melhores condies para o Brasil competir
mundialmente e gerar mais empregos e divisas. Acredito que esse um
dos maiores desafios do pas, em razo da complexidade dos temas e da
sua vinculao com a poltica.
No final da dcada de 1990, tive a oportunidade de trabalhar com
Claudia Costin, na poca ministra da Administrao Federal e Reforma
do Estado, juntamente com o ministro Bresser Pereira, no lanamento
do Prmio Nacional da Qualidade na Gesto Pblica, uma iniciativa
voltada para reconhecer, anualmente, os melhores cases de gesto na
esfera pblica. Agora, a sua obra oferece mais uma importante
contribuio para o aprirnoramento do Estado, desta vez, a ser
utilizada por estudiosos, acadmicos e futuras geraes de
administradores pblicos, estimulando o debate sobre a necessidade
de termos um Estado moderno, competitivo e ajustado s novas
realidades.
J o r g e G e r d a u J o h a n n p e t e r
Presidente do Conselho de Administrao da Gerdau e presidente
fundador do Movimento Brasil Competitivo (MBC)
-
Apresentao
a l g u m t e m p o a c o m u n i d a d e d e e sp e c ia lis ta
s e m g e s t o p b l ic a d e m a n dava um livro-texto de
Administrao Pblica, pois em tempo relativamen
te reduzido - pouco mais de uma dcada - o interesse pela
melhoria da gesto dos servios pblicos, no Brasil, tem feito
multiplicarem-se os cursos de graduao e ps-graduao, as escolas de
governo, o interesse de servidores e de dirigentes polticos, bem
como da sociedade organizada. A ampliao e reestruturao dos servios
pblicos e a redistribuio das responsabilidades entre os entes
federados tem aumentado o contingente de servidores e o nmero de
reas em que o poder pblico se faz presente. Ao lado desses aspectos
quantitativos, observam- se mudanas qualitativas, cuja intensidade
no menor. A saudvel competio, trazida pela democracia, tem dado
ensejo a uma intensa experimentao por parte de governos locais,
estaduais e da Unio. Tem igualmente induzido busca de uma reviso
nos modos de operao da Justia e do Legislativo. Inovaes so
produzidas em todos esses nichos, em busca de maior eficincia,
efetividade, transparncia e participao dos cidados. Existe,
portanto, uma efervescncia intelectual nesse campo, como h muito no
se via. No se quer aqui admitir que a Administrao Pblica no Brasil
apresente graus de excelncia em toda parte, ou que antigas mazelas
tenham desaparecido. Mas, h sim um movimento positivo, que se
expressa fortemente onde a sociedade se faz presente e onde os
dirigentes pblicos assumem a liderana que lhes requerida e
incentivam os funcionrios a desenvolverem suas competncias. Nem
sempre a mdia capta essa variedade e criatividade que se realiza s
vezes nas localidades mais remotas do pas. Mas, por exemplo, atravs
dos diversos prmios de inovao, criados por diversas institui-
-
x I Administrao Pblica ELSEVIER
Trata-se talvez de um momento de florescimento na relao entre
sociedade e Estado, em que objetivos seculares comeam a ser
conquistados. Como observou o historiador Eric Hobsbawn, em meados
dos anos 1990, depois dos brasileiros constatarem a.crise que se
abatia sobre o pas, depois de analis-la, eles comearam ento a
enfrent-la. E esse enfrentamento coletivo, que se d pela construo
de amplos consensos, se concretiza, em grande medida, pela atuao
das organizaes pblicas.
por essa razo que Administrao Pblica nos chega em boa hora. Pois
a busca por conhecimento sobre a operao da mquina estatal, os
valores que devem norte-la e as possibilidades de aperfeio-la
cresceram consideravelmente. Mas, se esse trabalho no nos chegou
antes por que escrever um livro-texto exige muita coragem. Pois
nele se desenvolvem os fundamentos sobre os quais futuramente iro
ser construdas as prticas da vida pblica. semeadura em campo limpo:
se as sementes forem fracas no traro nem colheita abundante nem de
boa qualidade.
Por este livro, no entanto, a iniciao (ou a reviso) se dar por
caminhos traados por mos criteriosas. Alm de rigor, quem navegar
por essas pginas, ir encontrar, ao mesmo tempo, um retrato -
analtico e crtico - das instituies da Administrao Pblica no Brasil
contemporneo e sua evoluo histrica. E por se tratar de um texto
saboroso, escrito por quetn tem por paixo a literatura, far essa
viagem provavelmente com encantamento e muito interesse.
Logo, faltava algum com coragem. Mas coragem talvez seja uma das
caractersticas mais notveis da autora. Egressa dos cursos de
Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas, Claudia se engajou
precocemente em embates polticos severos. Pouco depois iniciou uma
carreira de sucessivos e grandes desafios no Governo Federal, onde
chegou ministra de Estado; no Governo do Estado de So Paulo, no
qual foi Secretria da Cultura; no Banco Mundial; na Fundao Vitor
Civita; e agora, enquanto Secretria Municipal da Educao do Rio de
Janeiro. Em todas essas situaes, Claudia Costin tem deixado um
importante legado e foi construindo o entendimento que agora
compartilha conosco. Portanto, de conhecimento e de coragem que
feito esse livro, no por acaso ingredientes essenciais com os quais
se deve construir tambm a Administrao Pblica.
E v e l y n L e v y
-
Introduo
Este livro resulta de uma paixo. Desde menina, debatia-me com
questes relativas ao que coletivo e merece ser transformado.
Problemas como o analfabetismo, a pobreza, as epidemias ou a
poluio, influenciaram minha escolha de carreira e fizeram-me passar
do terreno da militncia poltica para o da atuao profissional junto
a diferentes lderes polticos, de igualmente diferentes afiliaes
partidrias.
tambm com paixo que o escrevi. Fui aluna da Escola de
Administrao de Empresas de So Paulo, da Fundao Getulio Vargas, no
curso de Administrao Pblica. Gostei imensamente do curso e tive
grandes professores. Depois de toda uma carreira na Administrao
Pblica e de anos de ensino em diferentes cursos universitrios,
pensei em dialogar com os novos alunos. O que teria a lhes dizer?
Que saberes, fruto do trabalho ou de pesquisas, foram-me teis na
minha prtica profissional ou ajudariam jovens estudantes de graduao
a entender a complexidade da Administrao Pblica?
Trata-se de um livro introdutrio. Procuro dar uma viso panormica
dos diferentes temas envolvidos na Administrao Pblica. Como esta
rea , por natureza, interdisciplinar, h contedos do campo da Cincia
Poltica, da Sociologia, da Administrao e da Economia combinando-se
para conformar as vises apresentadas sobre cada aspecto
abordado.
Procurei organizar o livro, pensando em um aluno de primeiro ano
do curso de Administrao Pblica (ou de uma eletiva em curso de
Administrao), na forma de captulos que podero, no futuro, merecer
um olhar mais detalhado de rlicritVlina; pxnecficas. O aluno poder
tambm, posteriormente, aprofundar-se
-
xii I Administrao Pblica ELSEVIER
em cada uma delas por meio de uma bibliografia sugerida no livro
ou por seus professores.
Podem-se beneficiar com a leitura atenta do livro candidatos a
postos eletivos, especialistas em polticas pblicas especficas, como
profissionais de sade pblica ou de Educao, que queiram se
aprofundar na compreenso da mquina burocrtica e nas injunes do
Estado na sua operao.
A cada captulo, inclu uma parte conceituai que caminha junto com
a legislao, a evoluo histrica da rea no Brasil e questes para
trabalhar em sala ou como forma de aprofundamento por alunos. No
captulo sobre Administrao Tributria, por exemplo, mostro no apenas
o que so tributos e como se estruturam no pas, mas sua evoluo
histrica, desde os tempos do Brasil Colnia.
Um alerta: dada a natureza da Administrao Pblica, regulada que
pela Constituio e por leis, mudanas legais podem tornar aspectos do
livro ultrapassados. Neste sentido, procurarei realizar atualizaes
sempre que necessrio, embora ocasionalmente possa haver um
intervalo de tempo entre a mudana legal e uma eventual nova edio do
livro.
Parte deste livro foi elaborada durante o tempo em que atuei na
Fundao Victor Civita e dava aulas de Economia das Polticas Pblicas
no ento IBMEC- SP; outra, enquanto estive no Canad, como professora
visitante da Escola Nacional de Administrao Pblica da Universidade
de Qubec. As trs instituies me ajudaram de diferentes formas no
trabalho e sou-lhes muito grata por isso. Na fase mais recente da
elaborao contei com a ajuda do pesquisador Felipe Asensi, a quem
igualmente agradeo. Minha famlia teve que compartilhar o pouco de
tempo de que dispunha noite, quando no envolvida com meus
compromissos profissionais, com o livro. Ao Nabuco, Marina e
Maurcio, meu sincero agradecimento e pedido de desculpas pela paixo
da sua esposa e me.
Meu maior agradecimento aqui vai ao meu pai, Maurice Costin,
imigrante que escolheu o Brasil como seu pas e ensinou-me a am-lo
de forma a desejar sua transformao. Empresrio, soube entender e
admirar a opo profissional da filha a quem transmitiu um rigor tico
que, se traz, por vezes, decepes profundas, permitem-me crer que
uma outra ordem de coisas possvel. Sonhar sempre, transformar com
ao competente quando o impossvel est pronto para virar
realidade!
-
Sumrio
P?-'-
flrCaptulo 1P Estado e a Administrao Pblica na sociedade
contempornea
1.1. As funes econmicas do Estado e os bens pblicos 41.2. Evoluo
histrica do Estado 8 1.3. O Estado brasileiro 15
1.3.1. Poder Executivo 161.3.2. Poder Legislativo 171.3.3. Poder
Judicirio 181.3.4.0 Ministrio Pblico 22
1.4. Questes para aprofundamento 241.5. Bibliografia
complementar 25
Captulo 2A Administrao Pblica 27
2.1. Administrao Pblica Direta e Indireta 292.2. Trs formas
histricas de administrao 312.3. Setores do aparelho do Estado
362.4. Evoluo da Administrao Pblica no Brasil 40
2.4.1. A Repblica 472.4.2. A Reforma Administrativa de 1967
592.4.3. A Redemocratizao e a Constituio de 1988 622.4.4. A Reforma
da Gesto Pblica de 1995 68
2.5. Questes para aprofundamento 712 . 6 . R l K l l f l f i r f
i o rA m r ~ > I p m o n t * a r 7 9
-
xiv I Administrao Pblica ELSEVIER
Apndice A Participao de Bresser-Pereira: Pequena histria da
reforma gerencial de 1995 74 v
Captulo 3Os impostos e a administrao tributria 81
3.1. Alguns dos principais tributos brasileiros 833.2.0 Sistema
Tributrio e seus princpios 853.3. Evoluo do Sistema Tributrio
Nacional no Brasil 873.4. Questes para aprofundamento 943.5.
Bibliografia complementar 94
Captulo 4O oramento e as finanas pblicas 97
4.1.0 ciclo oramentrio 994.2. Princpios oramentrios 1004.3.0
processo oramentrio e a legislao no Brasil 1024.4. O ciclo
oramentrio, seu calendrio e rgos envolvidos 109
4.4.LOPPA 1094.4.2. A LDO 1104.4.3. Oramento Anual 112
4.5. Conceitos de Finanas Pblicas 1154.6. Resultado primrio do
governo central 1194.7. A Dvida Pblica 1204.8. A evoluo histrica do
oramento e das finanas pblicas no Brasil 1214.9. A Revoluo
Institucional da dcada de 1980 1284.10. Questes para aprofundamento
1374.11. Bibliografia complementar 137Apndice B Participao de Tarso
Genro: Oramento Participativo: a experincia de Porto Alegre 139
Captulo 5As relaes de trabalho no setor pblico 149
5.1. Recursos Humanos no Estado Contratual 1545.2. Conceitos em
Gesto de Recursos Humanos e sua aplicao
no setor pblico 1575.3. Evoluo da Administrao de Recursos
Humanos no Rrasil i f
-
ELSEVIER Sumrio I xv
5.4. Questes para aprofundamento 1795 .5 . Bibliografia
complementar 180
C aptulo 6Administrao de recursos materiais e logstica no setor
pblico 183
6.1. Administrao de materiais e patrimonial no setor pblico
1846.2. As compras e as contrataes governamentais 1856.3. As obras
e os servios 1906.4. Contratao, convnios, parcerias e cooperao em
obras e servios 1936.5. A evoluo da rea de Compras e Gesto de
Materiais na
Administrao Pblica Brasileira 1966.6. Questes para
aprofundamento 2026.7. Bibliografia complementar 203
Captulo 7As relaes entre o Estado e o setor privado 205
7.1. Mudando uma cultura burocrtica 2077.2. Direitos de
propriedade 2087.3. Excesso e sobreposio de organizaes envolvidas
na regulao
e no controle do comrcio 2107.4. Modificao frequente da legislao
acerca do setor privado 2147.5. Baixa qualidade da mo-de-obra
2167.6. Concluses 2171.7. Questes para aprofundamento 2197.8.
Bibliografia complementar 220
Captulo 8Instituies polticas no Brasil 221
8.1.0 Estado Brasileiro 2308.2. A Constituio 2318.3. Poder
Executivo 2328.4. Poder Legislativo 2348.5. Poder Judicirio 2358.6.
O Ministrio Pblico 2378.7.0 poder dos estados e das municipalidades
2378.8. Os partidos polticos 241o n A . ..*i
-
xvi I Administrao Pblica ELSEVIER
8.10. Os partidos da base de Lula 2458.11. Os partidos de oposio
a Lula 298.12. Concluses 2538.13. Questes para aprofundamento
2548.14. Bibliografia complementar 255
Bibliografia 257
>
-
Captulo
1
O Estado e a Administrao Pblica na sociedade contempornea
Mu i t a s d i s c u s s e s se travam sobre o tamanho do Estado
ou sua interferncia na vida econmica. Mais recentemente, debate-se
sobre a eventualidade de a globalizao destruir os Estados-nao, seja
agrupando-os em entidades spraestatais, como a Unio Europeia, ou
impondo regras por meio de organismos internacionais, como o FMI ou
o Banco Mundial, que lhes retiraria parte da soberania. Mas, o que
Estado?
No se pode iniciar um livro-texto sobre Administrao Pblica sem
uma definio sobre estes dois importantes conceitos: Estado e
Administrao Pblica. Por outro lado, nada mais difcil, dada a
pluralidade de enfoques, associados a diferentes orientaes
polticas.
Opto aqui por uma definio operacional que procura fugir dos
embates ideolgicos, sem desconsider-los. Neste caso, o Estado o
conjunto de regras, pessoas e organizaes que se separam da
sociedade para organiz-la. Essa viso parte do pressuposto de que o
Estado nem sempre existiu, mesmo que alguma forma de organizao da
sociedade exista at em comunidades primitivas, como as de povos
indgenas, em que as funes de organizao da vida em sociedade so
exercidas por Conselhos de Ancios, pelo paj e pelo cacique.
Observe-se que em nenhum desses casos ocorre uma ciso com a
comunidade. Todo ancio, em princpio, possvel membro do Conselho. O
Estado s passa a existir quando o comando da comunidade garantido
por algum tipo de aparelho ou instncia especializada que,
funcionando de forma hierrquica, separa claramente governantes e
governados. O Estado moderno com exceo do
-
2 I Administrao Pblica ELSEVIER
direo modernidade passa a ser pensado a partir das ideias de
representao e de separao entre o pblico e o priyado.
Tal Estado moderno, na viso de Weber, detm o monoplio da coero
fsica legtima, ou seja, a nica entidade que pode empreg-la ou
delegar seu uso com a obedincia dos cidados porque se trata de uma
dominao legtima. O Estado necessita disso para fazer prevalecer a
ordem estabelecida, logicamente defrontando-se com a possibilidade
de contraforas que se lhe opem, como o crime, invases externas,
interesses comerciais hostis, ou manifestaes que buscam construir
outros ordenamentos, por meios no estabelecidos pelas instituies
vigentes.
Em sua verso moderna, o Estado contm um conjunto de organismos
de deciso (Parlamento e governo) e de execuo (Administrao Pblica).
Nessa concepo, a organizao estatal possui uma dimenso legiferante
associada produo de normas que regero a vida social e uma dimenso
administrativa associada ao cotidiano da gesto das instituies e das
relaes polticas. Assim, o Estado mais amplo que o governo ou que a
Administrao Pblica, como veremos um pouco mais adiante.
Numa outra classificao, o Estado integrado por trs poderes, a
que correspondem trs funes bsicas: o Legislativo, o Executivo e o
Judicirio. O primeiro estabelece as leis a serem seguidas por uma
sociedade. O Executivo, por sua vez, tem por responsabilidade impor
e fiscalizar a aplicao dessas leis, alm de regulamentar, nas bases
por elas previstas, a legislao aprovada pelo Legislativo,
implementar polticas pblicas, coletar impostos para o desempenho
das funes do Estado e de seus componentes. O Judicirio, por fim,
detm a capacidade de julgar, na maioria dos casos, a correta
aplicao da lei e das penas correspondentes a seu desrespeito.
Investido desses trs poderes, o Estado possui um carter ambguo:
designa o comando da comunidade, como autoridade soberana que se
exerce sobre um povo e um territrio determinados e, ao mesmo tempo,
representa, por meio de uma pessoa que o encarna, a Nao. Essa
pessoa o chefe de Estado, correspondente, num pas como o nosso, ao
Presidente, e, num regime monarquista como o ingls, ao rei ou
rainha.
Bresser-Pereira (2004, p. 4) estabelece uma distino entre
Estado-nao e Estado. Para ele, enquanto o Estado-nao o ente poltico
soberano no concerto das demais naes, o Estado a organizao que,
dentro desse pas tem o poder de legislar e tributar a sociedade. O
autor associa ao Estado tanto uma dimenso de organizao com poder
extroverso sobre a sociedade que lhe d origem e legitimidade quanto
o sistema constitucional-legal dotado de coerci- bilidade sobre
todos os membros do Estado Nacional.
-
ELSEVIER Captulo 1: O Estado e a Administrao Pblica na sociedade
contem pornea | 3
H basicamente duas formas de Estado: o Estado Unitrio e o Estado
Federativo. No primeiro caso, o pas governado a partir do governo
central que, embora possa delegar poderes a nveis inferiores de
governo, chamados unidades subnacionais, detm a autoridade para
revogar essa delegao e retom ar esse poder quando necessrio. Assim,
podem haver subdivises territoriais em geral, denominadas de
provncias com fins meramente administrativos, isto , sem qualquer
autonomia poltica, uma vez que as unidades subnacionais podem ser
criadas ou extintas e ter seus poderes modificados pelo governo
central.
J o Estado Federativo conta com unidades subnacionais autnom as,
com governo prprio, com competncias estabelecidas pela Constituio
do pais e que no podem ser revogadas pelo governo central. Trata-se
de um a forma de Estado que se traduz na reunio de vrias unidades
federativas, cada qual com uma certa independncia e autonomia
interna, mas obedecendo todos a uma Constituio nica, que o marco de
delimitao das competncias e limitaes de cada uma dessas unidades.
As federaes podem surgir de duas maneiras: pela unio de estados
independentes, como foi o caso americano (unio das 13 colnias), ou
pela deciso do poder constituinte originrio, como foi o caso
brasileiro, na Constituio de 1891, em que foi atribuda autonomia s
antigas provncias, agora denominadas estados. So tambm federaes,
entre outros, a Argentina, a Alemanha, o Canad e a Austrlia.
O governo se diferencia do Estado por se restringir ao comando
direto e sano da desobedincia, visando aplicao das leis
estabelecidas em um pas. Em outros termos, trata-se geralmente do
Poder Executivo, embora no seja descabido aplic-lo em outros
contextos, em que se quer enfatizar a tomada de deciso ou a forma
de gesto interna nos outros poderes.
curioso observar que o conceito de governo precede
historicamente o de Estado. Tanto Plato como Aristteles se
pronunciam sobre o governo ideal, mas o termo Estado aparece apenas
mais tarde, inicialmente como uma ampliao do termo status, que
significava, em latim da poca do Imprio Romano, m aneira ou forma
de ser, estatuto. No sculo XVI, Maquiavel (1981, p. 31) o utiliza
em italiano j com o contedo que lhe atribumos hoje: Todos os
estados, todos os domnios que existiram ou existem e possuem imprio
sobre os homens, foram ou so repblicas ou principados. Mas isso no
quer dizer que os gregos, os romanos ou mais tarde os escolsticos
no tivessem o conceito de Estado. Outras palavras designavam de
maneira parcial a forma poltica de organizao da sociedade.
A Administrao Pblica pode ser definida objetivamente, segundo
Alexandre Moraes (2003, p. 310), como a atividade concreta e
imediata que o Estado desenvolve para assegurar interesses
coletivos como sade, educao
-
4 I Administrao Pblica ELSEVIER
ou proteo infncia e, subjetivamente como o conjunto de rgos e de
pessoas jurdicas aos quais a Lei atribdi o exerccio da funo
administrativa do Estado.
Assim, se o Estado a instncia que organiza a sociedade numa
determinada estrutura de poder, a Administrao Pblica, formada por
rgos espesso as que trabalham contratadas pelo Estado,
operacionaliza suas decises na forma de prestao de servios pblicos,
fiscalizao, regulao e exerccio de funes de soberania. Essa
caracterstica no vai aparecer sem problemas, j que ao se inserir
como realizadora de propostas e decises definidas no contexto geral
do sistema poltico de um Estado, analisa Odete Medauar (1998, p.
28), ir refletir e expressar as caractersticas e distores desse
sistema. Assim, num sistema neopatrimonial e clientelista, a
Administrao Pblica ser formada de pessoas que possuem laos de
lealdade poltica, e no relaes profissionais com os dirigentes
pblicos eleitos.
1.1. As funes econmicas do Estado e os bens pblicos
Segundo Musgrave (1980, p. 6-13), em sua anlise sobre a teoria e
a prtica das finanas pblicas, o Estado possui basicamente trs funes
econmicas: alocativa, distributiva e estabilizadora.
A funo alocativa se refere destinao dos recursos do Governo,
normalmente previstos em oramento, para fornecer diferentes bens
pblicos, como rodovias, iluminao ou segurana, bens semipblicos ou
meritrios, como educao e sade ou desenvolvimento. Essa funo tem
forte associao com a democracia. aqui que se discute o que o
governo vai ou no vai fazer considerando-se os recursos
provenientes do pagamento de impostos ou de contratao de dvida. Alm
disso, por exemplo, a partir da funo alocativa, se constri uma
ponte ou uma estratgia de vacinao de crianas, d-se um aumento ao
funcionalismo, se contratam mais professores, melhoram-se as
estradas ou se investe em saneamento bsico. Trata-se normalmente de
interesses coletivos, necessidades da populao que precisam ser
atendidas, e a alocao do dinheiro pblico para faz-lo relevante funo
do poder pblico.
Conforme salientam Calabresi e Bobbit (1978), a atividade de
alocao de recursos enseja escolhas trgicas. Toda deciso trgica
comportaria, assim, dois momentos. O primeiro momento o do impasse:
quando se apresenta sociedade a necessidade de emanar uma deciso a
respeito da alocao dos recursos escassos, que seria uma necessidade
de determinao em primeira ordem. A escassez permanece como um fato,
sem qualquer caracterstica de imposio, pois a sociedade desenvolve
uma deciso a Dartir dp rnntpvto alnrar-gr, A* r_
-
ELSEVIER Captulo 1: O Estado e a Administrao Pblica na sociedade
contempornea I 5
cursos. Aqui se observa o segundo momento, que se constitui por
uma sucesso de decises racionalizadas desenvolvidas como escolhas
trgicas.
Numa democracia, o oramento norm alm ente preparado como
proposta pelo Executivo, a partir de uma certa expectativa de
receita (proveniente de impostos ou de endividamento), e enviado ao
Legislativo, onde apreciado pelos parlamentares, para verificar se
a destinao proposta de recursos corresponde s suas expectativas e s
de seus eleitores. Mltiplos interesses aparecem nessa discusso e,
por vezes, parlamentares representam interesses de segmentos
econmicos ou interesses de regies especficas. Para aprovar, muitas
vezes os parlamentares refazem a projeo de receita a ser obtida
pelo governo, de forma a abrir mais espao para a apresentao das
demandas de seus eleitores, o que obriga os governantes a
programarem cuidadosamente o envio de dinheiro a ministrios ou
secretarias, para evitar o esgotamento dos recursos antes do fim do
perodo em caso de no confirmao dos valores estipulados.
A funo distributiva consiste na redistribuio de rendas realizada
atravs das transferncias, dos impostos e dos subsdios
governamentais. o caso de programas de transferncia de renda a
populaes carentes ou de taxao progressiva para cobrar mais impostos
a quem detm maior renda. Observe-se que, muitas vezes, o
oferecimento de servios pblicos pode realizar a funo alocativa e
distributiva simultaneamente. A educao pblica, uma importante
destinao de recursos do governo, pode garantir um a melhor renda a
quem dela se beneficiar.
Diferentes vises de mundo apresentam propostas alternativas
sobre o papel do Estado em relao funo distributiva: h quem afirme
que no cabe qualquer ao pblica nessa direo, por acreditar que isso
leva a situaes de dependncia ou agiganta a mquina pblica sem
qualquer vantagem ao cidado, enquanto outros nela enxergam um im
portante papel do Estado na busca de justia social e preveno de
violncia. Mais frente, voltaremos a este tema, analisando
diferentes abordagens a respeito.
A funo estabilizadora consiste na utilizao de instrumentos de
poltica econmica para promover o emprego, o desenvolvimento e a
estabilidade, dada a percepo de uma incapacidade do mercado de
garantir tais objetivos. Assim, juros, preos, taxa de cmbio,
impostos e at gastos pblicos podem ser usados para promover o
crescimento, garantir emprego ou combater a inflao, no exerccio da
funo estabilizadora.
Os economistas atribuem a necessidade do exerccio dessas funes
existncia de falhas de mercado. Em outros termos, como o mercado no
perfeito, no aloca os fatores de produo de forma a garantir
equidade (em termos de onqlHarlp r\p nnnrtnnirlaHpsV arpsso
informaes oara se poder fazer esco
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6 I Administrao Pblica ELSEVIER
lhas em termos de produo, consumo, investimento e poupana),
atendimento a necessidades para as quais no h como cobrar de forma
individualizada ou excluir quem no paga e mesmo que o mercado no
tem condies de ofertar ou no deseja faz-lo. /
Essas falhas de mercado podem ser classificadas como:
Existncia de bens pblicos so aqueles cujo consumo indivisvel. No
h como restringir seu uso a apenas algumas pessoas e, ao mesmo
tempo, claramente impedir outras de deles usufruir. So bens de
consumo coletivo ou no rival. No esto, portanto, sujeitos ao
princpio da excluso, como o caso da segurana pblica, descobertas
cientficas (ver a respeito Sachs, 2008, p. 32) e iluminao pblica,
entre outros. J que no h como definir quem deveria pagar por esse
bem, o mercado no tem como atuar e cobrar um preo. Assim, o poder
pblico os oferece e financia com o dinheiro arrecadado por meio de
impostos.
Monoplios naturais referem-se a setores em que o processo
produtivo se caracteriza por retornos crescentes de escala e,
normalmente, investimento elevado. Nesse caso, no compensaria para
o mercado atuar em condies de grande competio, pois isso implicaria
um nvel de produo muito baixo e, portanto, custos de produo mais
elevados. Em tal situao, o Estado pode atuar diretamente (ou por
meio de concesso) ou regular o setor, para evitar que preos
abusivos sejam praticados ou que interesses coletivos sejam
desatendidos. A primeira situao pode ser ilustrada pelo servio de
saneamento, ao passo que a segunda pela atividade de minerao.
Externalidades ocorrem quando as aes de um agente econmico
implicam benefcios ou prejuzos a outros agentes econmicos. Exigem a
ao do setor pblico para produzi-las ou induzi-las (no caso de
externalidades positivas, como a educao ou a requalificao de reas
urbanas degradadas) ou mesmo para coibi-las ou atenuar os efeitos
nocivos (no caso de externalidades negativas, em que governantes
podem desapropriar reas por efeitos danosos ao meio ambiente,
proibir o fumo em locais pblicos ou obrigar a colocao de filtros em
chamins industriais). Um caso extremamente importante de
externalidade a justificar a atuao do poder pblico para garantir o
direito da populao atual e de futuras geraes o dos danos ao meio
ambiente. Eles so externalidades, pois os custos ambientais so
sentidos pela sociedade, mas so externos aos estreitos clculos de
ganhos e perdas feitos por empresas individuais e escolhas
oramentrias de indivduos (Sachs, 2008, p. 35). O governo
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ELSEVIER Captulo 1 : O Estado e a Administrao Pblica na
sociedade contempornea I 7
dever, nesse caso, intervir por meio de polticas pblicas para
alinhar incentivos privados com os interesses da sociedade.
Mercados incompletos aparecem quando um bem ou servio
considerado relevante no ofertado pelo setor privado, ainda que o
seu custo de produo esteja abaixo do preo que os consumidores
estariam dispostos a pagar. Nesse caso, o poder pblico pode atuar,
oferecendo o bem, seja produzindo diretamente ou estabelecendo uma
concesso para que uma empresa privada o faa. Outra modalidade de
atuao seria oferecer incentivos fiscais ou incentivos para quem se
dispuser a garantir o produto. Um exemplo de bem no ofertado so
algumas modalidades de financiamento de longo prazo, vitais para o
desenvolvimento, que o sistema financeiro privado do pas pode no
oferecer. Por conta dessa necessidade, bancos de investimento so
criados em diversos pases e mesmo como instncias supranacionais,
como o caso do Banco Mundial ou do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID).
Falhas de informao ocorrem quando um agente econmico no possui
informao necessria sobre bens ou servios transacionados. O
desconhecimento e a consequente assimetria de informaes entre
agentes podem provocar ineficincias no mercado. Nesse caso, o
governo pode tornar obrigatria a divulgao de informaes relevantes
para que sejam conhecidas por todos os participantes do mercado. o
caso de informaes relativas validade de produtos comestveis ou de
medicamentos, em que se exige no apenas o cumprimento da legislao
especfica, mas a divulgao das datas exatas de vencimento ao
consumidor. Da mesma forma, a Lei das S.A. demanda a publicao de
relatrios contbeis dessas empresas para que acionistas, parceiros e
o pblico em geral possam interagir de forma slida com a
empresas.
Desemprego e inflao apesar de a Teoria do Bem-Estar Social
preconizar que (conforme Fabio Giambiagi e Ana Claudia Alm, 2000,
p. 24) Sob certas condies, os mercados competitivos geram uma
alocao de recursos que se caracteriza pelo fato de que impossvel
promover uma realocao de recursos de tal forma que um indivduo
aumente o seu grau de satisfao sem que, ao mesmo tempo, isso esteja
associado a uma piora na situao de outro indivduo (timo de Pareto),
a presena dessas falhas de mercado impede que tal alocao ideal
acontea. Assim, a presena de desemprego pode no ser rara,
especialmente num mundo globalizado em que o mercado conta com
fontes inesgotveis de mo-de-obra barata em vrios locais do mundo e
a intensa mecanizao e automatizao dos processos produtivos. O
desemprego pode ser oca-
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8 I Administrao Pblica ELSEVIER
sionado tambm por sazonalidades na economia dos pases ou mudanas
introduzidas pela evoluo tecnolgica no perfil da demanda. Em todos
os casos, o governo pode atuar, criando incentivos ao emprego,
capacitando os trabalhadores ou incentivando o
empreendedorismo.
1.2. Evoluo histrica do Estado
Como vimos, o Estado no existiu sempre. Surgiu num determinado m
omento histrico em funo de uma srie de fatores sociais, polticos,
econmicos etc., com o objetivo de organizar a sociedade sob uma
nova estrutura institucional de poder. Para analisarmos as formas
histricas assumidas pelo Estado, retomamos a tipologia utilizada
por Norberto Bobbio em seu Estado, Governo e Sociedade que inclui
esta sequncia: Estado feudal, Estado estamental, Estado- absoluto,
Estado representativo.
O Estado feudal pode parecer a muitos uma contradio em termos,
mas trata-se, evidentemente, de uma forma de Estado em que h uma
fragmentao do poder em mltiplos agregados sociais e, por outro
lado, a concentrao de diferentes funes diretivas nas mos das mesmas
pessoas. Ao poder central do rei caberia apenas a organizao do
exrcito e a estruturao da defesa do territrio, ao passo que o
protagonismo poltico pertenceu aos senhores feudais. '
O Estado estamental outra categoria nessa tipologia baseada na
evoluo histrica caracteriza-se pela constituio de rgos colegiados
que renem indivduos possuidores da mesma condio social, os
estamentos, que detm os mesmos direitos e privilgios frente ao
poder soberano. Essa forma de Estado difere do Estado feudal em
virtude da transformao das relaes pessoais entre os indivduos, alm
da prpria relao entre as instituies, pois as assembleias de
estamento surgem como contrapoder ao rei e aos seus funcionrios.
Posteriormente, o Absolutismo tender a acabar com essa contraposio
de poderes a partir da nfase na ideia de poder soberano e
absoluto.
O Estado absoluto surge com a concentrao e centralizao de
poderes num determinado territrio, tendo como referencial a figura
do monarca. Com o fim da fragmentao do poder poltico, pode-se
pensar na constituio dos Estados-nao, com o exerccio da soberania
sobre um territrio e suas gentes. A soberania se expressa agora no
poder de ditar leis sobre uma coletividade, no poder do uso
exclusivo da fora para proteo contra ameaas externas e imposio da
ordem, e no poder de coletar impostos que assegurado ao rei e
elimina poderes autnomos estranhos a ele. Em outros termos, o poder
de cidades, sociedades comerciais ou corporaes s pode existir
mediante autorizao
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ELSEVIER Captulo 1: O Estado e a Administrao Pblica na sociedade
contempornea I 9
do poder central ao qual se subordinam, ganhando relevo termos
tais como centralizao, soberania e contrato social.
O Estado representativo aparece na Europa na sequncia da Revoluo
Gloriosa de 1688 e da Revoluo Francesa de 1789 e, nos Estados
Unidos, aps a consolidao da independncia no sculo XVIII. O conceito
de representao associa-se ideia de que um corpo escolhido por
cidados age em nome destes, e tal corpo escolhido por meio de um
procedimento eleitoral racionalmente estabelecido. Trata-se, antes
de tudo, do Parlamento, em que um conjunto de representantes eleito
para decidir que leis devero governar aquela sociedade e, mais
especificamente, que polticas pblicas sero implementadas. Inclui
tambm o poder executivo, em que o presidente ou primeiro ministro
age representando a coletividade que lhe outorgou o poder para
tanto, por um perodo especificado, mas equilibrando seu poder com o
do corpo legislativo.
No regime representativo, o poder conferido aos representantes
pode ser retirado seja por uma no renovao do mandato no momento das
eleies, seja por deciso dos demais representantes, caso alguma lei
que rege a conduta dos parlamentares ou do chefe do Executivo tenha
sido burlada, justificando, assim, a cassao do mandato, no caso,
dos membros do Poder Legislativo, ou o impe- achment no caso do
presidente. Eleies parlamentares que mostrem um novo desejo dos
eleitores podem levar, no sistema parlamentarista, nova escolha de
primeiro ministro.
A democracia representativa realizada atravs de uma representao
concentrada que se divide nos poderes executivo e legislativo.
importante salientar a anlise de Pitkin sobre o tema, que realiza
uma reflexo histrica e semntica do conceito de representao. Segundo
a autora, representao tem sua origem na palavra latina
representare, que significa tornar presente ou manifesto; ou
apresentar novamente (Pitkin, 2006, p. 17). Por outro lado, em
virtude da complexidade da representao, surgem desafios sobre como
tornar presente o que no est efetivamente presente. Desse modo, a
ausncia do representado atenuada por meio de mecanismos em que a
atuao do representante seja publicizada e, de certa forma, passvel
de controle, o que no quer dizer que esse controle seja absoluto e
que no haja uma margem de autonomia nas aes do representante.
Por essa razo, segundo Manin (1995), possvel identificar trs
sentidos no mbito da democracia representativa:
a) Significa que as decises devam ser realizadas por
representantes cuja legitimidade advm da lei ou do voto, pois,
embora o povo no governe, ele no est confinado ao papel de designar
e autorizar os que governam.
-
Como o governo representativo se fundamenta em eleies repetidas,
o povo tem condies de exercer uma certa influncia sobre as decises
do governo (idem, 8);
b) Afasta a ideia de poder absoluto, na medida em que o
representante deve agir nos limites impostos pelos representados,
desfrutando de relativa margem de autonomia. Por outro lado, isso
no quer dizer que o representante deva fazer o que o representado
determina. O que possibilita essa relao conflituosa a liberdade de
opinio, que atenua a no vincu- lao do governante s opinies do
governado, j que a liberdade de opinio surge, assim, como
contrapartida ausncia do direito de instruo (idem, 12);
c) Significa uma alternativa complexidade moderna, na qual no h
mais espaos para modelos democrtico-participativos diretos, a
exemplo da polis grega. Assim, a vontade popular se torna um
componente reconhe-. eido do ambiente que cerca uma deciso (idem),
tendo em vista que a seleo de representantes ocorre por meio de um
procedimento eleitoral.
Como avano histrico, o Estado representativo introduziu a ideia
de que o indivduo precede o Estado. Ao contrrio do Estado
estamental, em que a representao se faz por categorias ou
corporaes, aqui indivduos singulares (inicialmente, esclarece
Bobbio, s os proprietrios) detm direitos naturais e por lei que
podem, inclusive, fazer valer contra o Estado. Esse reconhecimento
dos direitos do homem e do cidado representou uma revoluo no
relacionamento entre governantes e governados.
Para Bobbio, a evoluo da democracia representativa caminhou lado
a lado com o alargamento dos direitos polticos at a introduo do
sufrgio universal. Mas tal complexidade trouxe como consequncia a
necessidade de se formarem partidos e associaes, o que, ao
organizarem as eleies, levou perda da noo originria de representao
a qual j no seria mais dos indivduos singulares, e sim das
agremiaes que acabam recebendo uma delegao em branco dos
eleitores.
Mesmo cm esses problemas, o Estado representativo hoje ao menos
a referncia, mesmo em constituies de pases com modelos marcadamente
autoritrios. Procura-se manter, no texto do ordenamento jurdico da
maior parte dos pases, ao menos a referncia ao Estado
representativo.
A partir de outros pressupostos, Bresser-Pereira acrescenta
tipologia o Estado Social, marca de uma evoluo que, na sequncia das
manifestaes socialistas do fim do sculo XIX e, mais recentemente,
aps a crise de 1929 e suas graves implicaes na qualidade de vida
das populaes europeia e americana,
-
tornou o cidado portador de direitos sociais e o aparelho
estatal uma fonte de atendimento das necessidades e eles
associadas.
Mais precisamente, em decorrncia da mudana nas relaes sociais
causadas, em especial, pela industrializao, buscou-se um novo tipo
de Estado que reconhecesse as desigualdades sociais. A falta de
condies salubres de trabalho, a ausncia de direitos trabalhistas e
a explorao foram os problemas que o direito social procurou
resolver. Exigiu-se, para tal, uma atuao positiva por parte do
Estado no mbito das relaes privadas. Predomina, no Estado social, a
preocupao de proteger o homem do prprio homem e, para tal, o Estado
deve ser o ator redutor de diferenas sociais, praticando uma
verdadeira justia distributiva.
Na concepo de Bresser-Pereira, o Estado Social apresentaria trs
verses: o Estado do Bem-Estar, o Estado Desenvolvimentista e o
Estado Comunista. As propostas estruturam sistemas bastante
distintos entre si, mas com uma preocupao comum: dotar o Estado de
competncias para promover maior igualdade econmica entre cidados
que, para a etapa mais recente do Estado Representativo, j
contariam com igualdade de direitos civis e polticos. Isso envolve
um fortalecimento das capacidades de formulao e implementao de
polticas sociais e, ao mesmo tempo, uma nfase na promoo do
desenvolvimento e no apoio indstria local. Alm disso, estabelece-se
um dilogo firme e constante com sindicatos e associaes de
trabalhadores.
A crise do Estado no incio dos anos 1980 e a posterior derrocada
da Unio Sovitica e das economias dos regimes do Leste Europeu
trouxeram um profundo questionamento do Estado Social. Criticava-se
sua dependncia de uma carga tributria elevada, a inibir a
produtividade e a sade financeira das mesmas empresas locais que se
pretendia impulsionar e sua desvinculao com uma lgica de trabalho
como fator de crescimento humano. Acreditava-se que auxlios
pecunirios dissociados de esforo pessoal levariam dependncia e
acomodao do ser humano. Outros criticam a insuficincia do Estado
Social em resolver os problemas a que se prope, criando atenuantes,
como salrio- desemprego, em vez de combater o desemprego, ajudas em
espcie ou dinheiro em vez de criar reais oportunidades.
Mas Peter Lindert (2002, p. 2) demonstra que no h evidncias
estatsticas de que os Estados com modelos slidos de bem-estar
social financiados por uma carga tributria relativamente elevada
tenham experimentado redues no crescimento do seu PIB e da
produtividade. Isso se deve, segundo ele, entre outros fatores,
constituio de uma competncia para desenhar desincentivos evaso do
trabalho por parte da juventude, seleo de um mix de impostos mais
favorvel ao crescimento e ao efeito positivo do gasto social sobre
o cres-
-
HbSbVitR
cimento. No apenas a educao aumenta o PIB per capita, mas outros
gastos sociais tambm o fazem.
Em seu modelo predominante hoje em dia, o Estado pode ser
diferenciado, no entanto, pelas diferentes tarefas e p'pis que
assume, o que, por sua vez, resulta tambm de uma evoluo
histrica.
H pouco consenso nessa matria. Mas, nos tempos em que a expresso
Estado comeou a ser utilizada, com Maquiavel, o papel do Estado era
percebido, sobretudo, como o de prover segurana populao para
conduzir suas atividades frente a agresses externas ou crimes
internos, cabendo s entidades religiosas registrar os nascimentos e
bitos, acudir os necessitados e, para quem quisesse integrar seus
quadros, a educao necessria para tanto. Outros recebiam educao de
preceptores contratados. O controle de contratos privados surge
inicialmente mais relacionado cobrana de impostos do que sua
garantia. Alm disso, a funo judiciria j era exercida antes desse
perodo. O soberano, mesmo antes de se pensar em separao de poderes,
atuava muitas vezes como rbitro em desavenas entre seus sditos, no
perdo de dvidas entre particulares ou para com o Tesouro Real, e
estabelecia sentenas frente a crimes.
Progressivamente as instituies religiosas e, em alguns casos, as
prprias comunidades (como no caso americano) foram se
responsabilizando pela oferta de educao a um nmero maior de crianas
e jovens, independentemente de vocaes religiosas.
O antigo reino da Prssia foi o primeiro pas a introduzir,
inspirado por Martinho Lutero, a educao pblica gratuita e
compulsria, de oito anos de durao, para todas as crianas, ainda no
sculo XVIII. A essas alturas, as primeiras escolas pblicas
americanas j existiam e conviviam com escolas comunitrias e
privadas. Na Frana, onde j existia um sem-nmero de escolas
religiosas, o sistema pblico foi introduzido nos anos 1880, por
Jules Ferry, junto com um processo vigoroso de laicizao do ensino
(Werebe, 2004). No Brasil, o governo provisrio de Deodoro da
Fonseca institui, em 1890, o ensino leigo e livre, em todos os
nveis e gratuito no primrio (Decreto 501/1890). Na ocasio, apenas
12% das crianas em idade escolar tinham acesso educao. Vamos
demorar mais 106 anos para universalizar o ensino fundamental.
A sade surge como preocupao do poder pblico bem antes disso. Os
romanos j apresentavam obras de saneamento, afastando os dejetos
humanos de reas de concentrao de pessoas. Posteriormente, epidemias
mereceram ateno de governos como foi o caso da peste negra que
levou infrutfera queima de cadveres seguida pela mais eficiente
queima de bairros inteiros. Da mesma forma, o Estado passou a
estabelecer, especialmente a partir dos sculos XVIII e
-
XIX, condies para o estabelecimento de cemitrios, venda de
alimentos e des- tinao do lixo num intrito ao que se chama hoje de
Vigilncia Sanitria. Nesse sentido, fez construir tambm esgotos
(como o famoso de Londres, cuja obra se fez na sequncia da epidemia
de clera de 1854) e aterros sanitrios. Pouco a pouco, a partir do
sculo XIX, o Estado comeou a vacinar para prevenir doenas, ao mesmo
tempo que, em muitos pases se estabelecia um sistema de vigilncia
epidemiolgica. Essas novas atribuies demandaram a constituio de uma
rede de novos equipamentos pblicos, em adio a hospitais,
inicialmente operados por ordens religiosas a partir de contribuies
filantrpicas. Aqui no
,, Brasil tivemos as Santas Casas de Misericrdia, a primeira
datando de 1540, de criao apoiada pelo imperador, mas efetivamente
no pblicas. O mesmo mo-
-l vimento seguiu o Qubec um sculo mais tarde, com a criao do
Hotel-Dieu du Prcieux-Sang em 1639 e o Hotel-Dieu de Montreal em
1640. No sculo XX, o Estado passou a possuir hospitais, ambulatrios
e centros de higiene poste- jriormente chamados de centros de sade.
1
f Outra atividade assumida pelo Estado desde os seus primrdios,
embora no com exclusividade, foi a de construo de estradas. No auge
do Imprio Romano, uma vasta rede de estradas interligava rotas
comerciais e permitia o deslocamento de tropas na Europa, norte da
frica, Anatlia, ndia e China.O imprio chins fora responsvel pela
construo do segmento que interligava a China Anatlia e ndia,
conhecida como rota da seda. Essa poro tinha uma existncia de
aproximadamente 1.400 anos quando das viagens de Marco Polo, (1270
a 1290 da era comum), certamente sua fase mais importante. As
companhias comerciais com seus exrcitos privados, as guildas,
senhores feudais, a Igreja (inclusive na coordenao das cruzadas)
empresas e mesmo proprietrios individuais fizeram construir
estradas para facilitar o comrcio, apoiar movimentao de tropas ou
integrar partes distintas de uma mesma propriedade. Mas, essa funo
foi percebida durante a maior parte do tempo como uma atribuio do
poder pblico, mais modernamente concedida a empresas de construo
civil, mediante contratos de concesso ou, mais recentemente,
parcerias pblico-privadas (outra modalidade de concesso).
As primeiras estradas brasileiras foram construdas no sculo XIX.
Nos anos 1920 temos nossas primeiras rodovias. A primeira rodovia
pavimentada foi inaugurada em 1928, a Rio-Petrpolis.
Juntam-se s estradas a construo de outras obras de
infraestrutura para o desenvolvimento, como portos, ferrovias (que
curiosamente surgem no Brasil como empreendimento privado, de
propriedade do Baro de Mau), sistema de ruamento urbano, usinas de
gerao, distribuio e transmisso de energia eltrica e, mais
recentemente, aeroportos e empresas de telecomunicaes.
i p P ^ ^ K V lb K ... yapituio i: u tstaoo e a Agmimstraao
HuDlica na sociedade contempornea 1 1 3 "
-
Mas as atividades do Estado na promoo do desenvolvimento no se
restringem a obras de infraestrutura. Incluem a formulao de uma
poltica econmica adequada atrao de investimentos e promoo do
comrcio, um sistema de arbitragem de disputas comerciais
estruturado e confivel, um regime de patentes que favorea a inovao
e d segurana a quem nela desejar investir. Alm disso, pode conter
uma poltica industrial que favorea e financie empreendimentos
nacionais.'
Cada vez mais o Estado tem sido chamado, nos pases em
desenvolvimento, a assumir um importante papel no incentivo
competitividade do que neles produzido. Esse papel, no entanto,
deve ser equilibrado com duas outras funes do poder pblico: a
redistributiva e a estabilizadora.
Em situaes de pobreza e desigualdades sociais, polticas
compensatrias podem completar os investimentos pblicos em sade e
educao. Isso, por outro lado, gera um impacto, em termos de carga
tributria, que encarece os produtos nacionais e rouba-lhes a
competitividade e a possibilidade de criao de empregos o que agrava
a situao social. Da mesma maneira, a poltica industrial pode,
dependendo de seu desenho, levar a desequilbrios oramentrios que,
por sua vez, acarretam inflao, endividamento ou nus a polticas
sociais.
Recentemente, o Estado vem se retirando da produo direta de bns
e servios para o mercado. Isso se deve a uma combinao de fatores: o
surgimento de um conjunto de empresas em condies de assumir a direo
de empresas pblicas que anteriormente ofereciam esses bens, a crise
fiscal que resultou no esgotamento da capacidade de investimento do
setor pblico e uma viso ideolgica de defesa da reduo do tamanho do
Estado (o que se convencionou chamar de neoliberalismo).
Mas interessante observar que, se o Estado se retirou da
atividade produtiva em diferentes setores, ele retornou com outras
atribuies, geralmente associadas regulao de servios pblicos
concedidos, em mercados que tendem formao de monoplios. No Brasil,
em energia eltrica, rea em que muitas empresas de distribuio foram
privatizadas, foi criada a ANEEL(Agncia Nacional de Energia
Eltrica), com funcionrios de carreira e independncia para atuar no
segmento. Da mesma forma, em telecomunicaes, a ANATEL (Agncia
Nacional de Telecomunicaes) se prope a regular a atuao das empresas
que receberam a concesso de servios de telecomunicaes.
Primeiramente, tais agncias se situam na interface entre Estado
e governo e no se submetem hierarquia funcional, oramentria e
decisria da administrao pblica clssica. Em segundo lugar, o que
refora essa liberdade de deciso das agncias o prprio arcabouo
jurdico-normativo presente nas diversas legislaes de cada uma
delas. Em linhas gerais, algumas caractersti
-
cas presentes nas agncias so centrais para o seu desenvolvimento
institucional autnomo, tais como: a) mandatos dos diretores no
coincidentes com os mandatos do chefe do poder executivo que os
nomeou; b) garantias em relao demissibilidade ad nutum ; c)
autonomia funcional e financeira que permita se organizar
livremente; d) a impossibilidade de reforma de suas decises pela
administrao pblica direta. Em terceiro lugar, as agncias
reguladoras se distinguem tambm do ponto de vista do contedo da
deciso. No contexto regulatrio, opera-se uma desconcentrao das
competncias e atribuies, de modo que administrao pblica caiba
proferir decises polticas, ao passo que s agncias caiba proferir as
decises tcnicas.
O conjunto das atividades pblicas desenvolvidas hoje nos pases
com Estado estruturado contempla ainda a fiscalizao, a diplomacia,
a defesa e o policiamento atividades que, junto com a regulao, so
normalmente definidas como exclusivas de Estado. A segurana dos
cidados frente a agresses externas ou a crimes internos, a
representao da nao e de seus interesses no exterior, a arrecadao de
impostos vitais para a implantao de polticas pblicas e a verificao
da conduta de empresas e particulares frente a leis e polticas
pblicas que protegem o ambiente, a sade da populao e dos rebanhos
ou a correta aplicao dos recursos da seguridade social so algumas
dessas atividades que o Estado precisa desempenhar para manter uma
sociedade organizada e protegida em seus direitos (inclusive os
chamados direitos republicanos) (Bresser- Pereira).
1.3. O Estado brasileiro
O Brasil tem um Estado republicano, democrtico e representativo.
Trata-se de uma Repblica federativa e presidencialista composta de
trs poderes independentes: Executivo, Legislativo e Judicirio. A
federao formada pela unio dos 26 estados, municpios e do Distrito
Federal, localizado em Braslia e sob gesto autnoma. So, assim, trs
os nveis de governo: Unio, estados e municpios. A Repblica
brasileira constitui-se em um Estado democrtico de direito e,
assim, rege-se por uma Constituio e, considerando-se a configurao
poltica de federao, tambm possui Constituies estaduais que devem
respeitar os preceitos estabelecidos pela Constituio federal, alm
das leis e dos decretos que as regulamentam.
As eleies no Brasil ocorrem a cada quatro anos para os agentes
polticos, tais como para presidente, governador, prefeito,
deputados federais, senadores, deputados estaduais ou distritais
(os do distrito federal) e vereadores. O alistamento eleitoral e o
voto so obrigatrios para todos os brasileiros maiores de
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^ ^ m m ( ^ mJ ^ 'ls tn S o Pblica ELSEVIER
18 anos e so facultativos para analfabetos, maiores de 70 anos e
maiores de 16 e menores de 18 anos. Alm disso, vedado o alistamento
eleitoral durante o perodo de servio militar dos conscritos.
O Brasil prev expressamente, em sua Constituio, o
pluripartidarismo. Nesse sentido, livre a criao de partidos, que
podem autonomamente definir sua estrutura interna, organizao e
funcionamento e estabelecer coligaes. Esses partidos, contudo,
devem ter um carter nacional, prestar contas Justia Eleitoral e no
podem receber recursos de entid&de ou governo estrangeiro.
Todos os candidatos a cargos eletivos devem ter filiao
partidria.
1.3.1. Poder ExecutivoNo Brasil, as funes de chefe de Estado e
de chefe de governo so perten
centes ao ocupante do cargo de presidente da Repblica, que
eleito pelo voto direto e com mandato de quatro anos com
possibilidade de uma reeleio. O presidente tem como funes bsicas
representar o pas internacionalmente e manter relaes e tratados com
pases estrangeiros, ser o comandante supremo das foras armadas,
propor polticas pblicas ao Congresso e implant-las, dirigir a
Administrao Pblica Federal (inclusive a administrao tributria) e
garantir o cumprimento das leis. Para isso, tem o poder, entre
outros, de propor leis ao Congresso, entre elas o Oramento anual,
editar, em casos de emergncia, medidas provisrias que tm de
imediato o valor de leis, mas devem ser votadas em seguida pelo
Legislativo, sancionar ou promulgar leis ou vetar projetos de lei.
Conta tambm com a Polcia Federal e com a Agncia Brasileira de
Inteligncia. Conta com os recursos dos tributos arrecadados pela
Unio, alm de ser assessorado por Ministros de Estado que pode
nomear livremente. No caso de
-
impedimento do presidente eleito, assumem o cargo, na sequncia,
o vice-presidente, o presidente da Cmara dos Deputados, o do Senado
e o do Supremo Tribunal Federal.
Nos estados federados, o chefe do Executivo o governador, que
tambm eleito por voto direto por quatro anos, com direito a uma
reeleio. Nos termos da Constituio estadual, o governador tambm deve
propor Assembleia Legislativa e implantar polticas pblicas
estaduais, dirigir a Administrao Pblica estadual (inclusive a
arrecadao de tributos estaduais) e garantir o cumprimento das leis
em seu estado. Para isso tambm conta com instrumentos, desde que
referendados por suas constituies estaduais. Contam, em primeiro
lugar, com os recursos de tributos estaduais arrecadados pelo
estado e com a partilha dos impostos arrecadados em outros nveis.
Alguns estados contam com medidas provisrias, como o Governo
Federal, e todos podem e tm iniciativas de leis (como a Lei
Oramentria Anual), sendo possvel sancion-las ou promulg-las ou
vetar projetos de lei. O governador preside a polcia civil, a
polcia militar e o corpo de bombeiros; estes dois ltimos so, no
entanto, foras auxiliares e reserva do exrcito nacional. Pode
propor ao direta de inconstitucionalidade ao Supremo Tribunal
Federal, alm de ser assessorado por secretrios estaduais que pode
nomear livremente.
Nos municpios, o chefe do Executivo o prefeito, que tambm eleito
por voto direto e com mandato de quatro anos com possibilidade de
uma reeleio. O prefeito tem como funes bsicas propor polticas
pblicas municipais Cmara de Vereadores, nos termos da Lei orgnica
do municpio (lei que Organiza e orienta as aes realizadas no
municpio de acordo com os preceitos da Constituio Federal e
estadual do estado em que se localiza) e implant-las, dirigir a
Administrao Pblica municipal (inclusive a arrecadao de tributos m
unicipais) e garantir, no limite das suas atribuies, o cumprimento
das leis em seu municpio. Pode e deve propor leis Cmara Municipal
(inclusive a Lei do Oramento Anual), sancionar ou promulgar leis
municipais ou vetar projetos de lei. Algumas prefeituras contam com
guardas municipais. O prefeito assessorado por secretrios ou
diretores municipais, por ele livremente escolhidos.
1.3.2. Poder LegislativoO Legislativo elabora as leis do pas,
estado ou municpio. exercido pelo
Congresso no mbito federal. O Congresso Nacional bicameral, ou
seja, integrado por duas Cmaras: a Cmara dos Deputados, com 513
integrantes com mandatos de quatro anos, e o Senado, com 81
senadores eleitos para mandatos de oito anos, sendo que, a cada
eleio, renovado um tero do Senado e, na eleio subsequente, dois
teros das cadeiras ocupadas pelos senadores. A C
P ^ L S E V E K Captulo 1: O Estado e a Administrao Pblica na
sodedadecontem pornea j T
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18 I Administrao Pblica ELSEVIER
mara dos Deputados composta por representantes do povo, que so
eleitos pelo sistema proporcional, em cada estado, territrio e no
Distrito Federal. O nmero de deputados depende do nmero de
eleitores de cada estado, sendo que nenhuma unidade da Federao ter
menos de oito ou mais de 70 deputados. O Senado Federal composto
por representantes dos estados e do Distrito Federal, que so
eleitos pelo sistema majoritrio, em que cada estado representado
por trs senadores. Compe tambm o Congresso o Tribunal de Contas da
Unio, rgo que presta auxlio ao Congresso Nacional nas atividades de
controle e fiscalizao externa.
. Cmara de Deputados (513) ,.: Senado: Federal (81) * *
Representantes Do povo Dos estados e do DF
Representao Proporcional (limites de 8 e 70) Paritrio (3 por
Estado)
Sistema eleitoral Proporcional Majoritrio
Durao do mandato 4 anos 8 anos (1/3 e 2/3)
Nos estados, o Legislativo exercido pelas Assembleias
Legislativas e, no Distrito Federal, a partir de um sistema hbrido
que incorpora as competncias legislativas de estado e municpio pela
Cmara Distrital. O nmero de integrantes das Assembleias
Legislativas est relacionado ao nmero de deputados federais, e a
remunerao dos deputados estaduais no pode exceder a 75% do que
ganham os federais.
Nos municpios, o Legislativo exercido pela Cmara Municipal, e
tanto o nmero de vereadores quanto sua remunerao sero um percentual
do que ganham os deputados estaduais, crescente de acordo com sua
populao.
1.3.3. Poder JudicirioO Poder Judicirio que a instituio estatal
responsvel pela atividade j
jurisdicional de resoluo de conflitos somente pode agir para a
concreti- ] zao de direitos mediante provocao de quem se sentir
lesado pela ao ou omisso de outrem. O ordenamento jurdico
brasileiro possui princpios que < reforam essa perspectiva e
traduzem garantias para a inrcia judicial, a exem -, pio do
princpio do juiz natural e o princpio da inrcia da jurisdio ou do
impulso oficial. ,}
O princpio do ju iz natural expressamente previsto no art. 5a,
XXXVII, e LIII da CRFB tem como contedo no apenas a prvia definio
do rgo investido de poder jurisdicional de deciso sobre a causa
(vedao aos tribunais de exceo, por exemplo), mas tambm a prpria
garantia de justia material, isto , a independncia e a
imparcialidade dos juizes (impossibilidade de esco
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ELSEVIER Captulo 1 : O Estado e a Administrao Pblica na
sociedade contempornea l 19
lher o juiz ao qual ser distribuda a ao, por exemplo). Os
referidos dispositivos jurdicos versam o seguinte:
Art. 5a: Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...)
XXXVIII - no haver juzo ou tribunal de exceo (...); LIII - ningum
ser processado nem sentenciado seno pela autoridade competente.
(Brasil, 1988)
O princpio da inrcia da jurisdio expressamente previsto no art.
2a do Cdigo de Processo Civil determina que o incio do processo, em
regra, seja somente por iniciativa das partes. Assim, faz-se
necessria a petio inicial, que o documento pelo qual o autor invoca
a prestao jurisdicional e, a partir disso, o processo regido por
meio do impulso oficial provocado pelas partes no rgo
jurisdicional. O referido dispositivo jurdico versa o seguinte:
Art. 2a Nenhum juiz prestar a tutela jurisdicional seno quando a
parte ou o interessado a requerer, nos casos e forma legais.
(Brasil, 1973)
Desse modo, o Judicirio exerce a funo jurisdicional, isto ,
possui a capacidade de julgar, de acordo com a Constituio e as leis
do pas, quando provocado por uma parte que ajuza uma ao para
resolver um conflito com outra parte. O acesso justia um direito
fundamental do cidado.
So rgos do Poder Judicirio o Supremo Tribunal Federal, o
Conselho Nacional de Justia, o Superior Tribunal de Justia, os
Tribunais Federais e juizes federais, os Tribunais Eleitorais e
juizes eleitorais, os Tribunais do Trabalho e juizes do trabalho,
os Tribunais Militares e juizes militares, os Tribunais Estaduais e
juizes estaduais e do distrito federal e territrios. Observe que,
no Brasil, os juizes so considerados rgos.
-
20 I Administrao Pblica ELSEVIER
Seu rgo mximo o Supremo Tribunal Federal (STF), formado por 11
juizes de notvel saber jurdico e reputao ilibada, escolhidos pelo
presidente da Repblica com aprovao do Senado. Seu papel de guardio
da Constituio e cabe-lhe, entre outros, julgar aes diretas de
inconstitucionalidade, aes contra o Presidente, seus ministros,
membros do Congresso Nacional e o Procurador-Geral, litgios da
Unio, estados e Distrito Federal com Estados estrangeiros e
organismos internacionais, conflitos entre estados e a Unio ou
entre estados, conflitos de competncia entre tribunais superiores,
julgar em recurso como ltima instncia decises que se acreditam ter
contrariado a Constituio.
O Conselho Nacional de Justia compe-se de 15 membros, com
mandato de dois anos, admitida uma reconduo, entre eles um Ministro
do Supremo Tribunal Federal, que o preside, um Ministro do Superior
Tribunal de Justia, um Ministro do Tribunal Superior do Trabalho,
juizes, membros do Ministrio Pblico, advogados e dois cidados, de
notvel saber jurdico e de reputao ilibada, indicados um pela Cmara
dos Deputados e outro pelo Senado Federal. Os membros do Conselho
sero nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a
escolha pela maioria absoluta do Senado Federal.
Compete ao Conselho o controle da atuao administrativa e
financeira do Poder Judicirio e do cumprimento dos deveres
funcionais dos juizes, cabendo- lhe zelar pela autonomia do Poder
Judicirio e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, apreciar
a legalidade dps atos administrativos praticados por membros ou
rgos do Poder Judicirio, podendo desconstitu-los, receber reclamaes
contra membros ou rgos do Poder Judicirio, podendo aplicar ; sanes
administrativas, se for o caso.
O Superior Tribunal de Justia (STJ) compe-se de, no mnimo, 33
Ministros, nomeados pelo Presidente da Repblica, dentre brasileiros
de notvel saber jurdico e reputao ilibada, depois de aprovada a
escolha pelo Senado Federl. Compete ao STJ, entre outros, processar
e julgar, originariamente: nos crimes comuns, os governadores dos
estados e do Distrito Federal, os mandados de segurana e os habeas
data contra ato de Ministro de Estado, dos Comandantes d Marinha,
do Exrcito e da Aeronutica ou do prprio Tribunal; as revises cr
minais e as aes rescisrias de seus julgados; os mandados de
segurana de didos em nica instncia pelos Tribunais Regionais
Federais ou pelos tribun. dos Estados, do Distrito Federal e
Territrios, quando denegatria a deciso; causas em que forem partes
Estado estrangeiro ou organismo internacional, c um lado, e do
outro, Municpio ou pessoa residente ou domiciliada no pas; p gar,
em recurso especial, as causas decididas, em nica ou ltima
instncia, pp . Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos
estados, do Distrito Fed e territrios, quando a deciso de que se
recorre contrariar tratado ou leitfe ,
-
ral, julgar vlido ato de governo local contestado em face de lei
federal ou der a lei federal interpretao divergente da que lhe haja
atribudo outro tribunal.
So rgos da Justia Federal: os Tribunais Regionais Federais e os
Juizes Federais. Os Tribunais Regionais Federais compem-se de, no
mnimo, sete juizes, recrutados, quando possvel, na respectiva regio
e nomeados pelo Presidente da Repblica. Compete aos Tribunais
Federais, entre outros, processar e julgar, originariamente: os
juizes federais da rea de sua jurisdio, as revises criminais e as
aes rescisrias de julgados seus ou dos juizes federais da regio; os
mandados de segurana e os habeas-data contra ato do prprio Tribunal
ou de juiz federal; os conflitos de competncia entre juizes
federais vinculados ao Tribunal. Julgar, em grau de recurso, as
causas decididas pelos juizes federais e pelos juizes estaduais no
exerccio da competncia federal da rea de sua jurisdio.
H tambm, no Poder Judicirio Federal, estruturas especializadas,
como a Justia Eleitoral, a Justia Militar e a Justia do
Trabalho.
So rgos da Justia Eleitoral: o Tribunal Superior Eleitoral, os
Tribunais Regionais Eleitorais, os Juizes Eleitorais e as Juntas
Eleitorais. Trata-se de uma justia sui generis tendo em vista sua
total composio por membros integrantes de outros rgos judicirios.
No h ingresso diretamente na carreira da magistratura eleitoral. O
Tribunal Superior Eleitoral o rgo mximo da estrutura
, da Justia Eleitoral. o pice da estrutura. composto por sete
membros: trs juizes dentre os ministros do Supremo. Tribunal
Federal, eleitos por voto se-
' ereto; dois juizes dentre os ministros do Superior Tribunal de
Justia, eleitos
-
22 I Administrao Pblica ELSEVIER
So rgos da. Justia do Trabalho: o Tribunal Superior do Trabalho,
os Tribunais Regionais do Trabalho e os Juzesdo Trabalho. O
Tribunal Superior do Trabalho compe-se de 27 ministros, escolhidos
dentre brasileiros nomeados pelo Presidente da Repblica aps aprovao
pela maioria absoluta do Senado Federal. Compete Justia do
Trabalho, entre outras atividades: processar e julgar as aes
oriundas da relao de trabalho, mesmo as da Administrao Pblica, as
aes que envolvam exerccio do direito de greve; as aes sobre
representao sindical, entre sindicatos, entre sindicatos e
trabalhadores e entre sindicatos e empregadores.
Nos estados, no distrito federal e nos territrios o Poder
Judicirio exercido pelo Tribunal de Justia, com atribuies definidas
em Constituio estadual. A Justia Estadual o ramo da Justia comum
competente para apreciar as matrias que no estejam afetas
constitucionalmente Justia especializada ou Justia Federal, tambm
pertencente Justia comum. Trata-se, portanto, de uma competncia
residual. A Constituio Federal prev como rgos do Poder Judicirio
Estadual os tribunais e juizes dos estados e do Distrito Federal e
territrios. So, portanto, dois graus de jurisdio. O segundo grau de
jurisdio integrado pelos Tribunais de Justia, com sede na capital
do Estado e jurisdio em todo o territrio estadual. So rgos
colegiados compostos por membros chamados desembargadores. Poder
tambm ser criada, por lei, a Justia militar estadual, envolvendo os
policiais militares e os bombeiros. Pela Constituio de 1988, os
municpios no possuem poder Judicirio. .
1.3.4. O Ministrio PblicoEm linhas gerais, o Ministrio Pblico
(MP) uma instituio dinmica de
garantia e efetivao de direitos, haja vista no precisar ser
provocado para atuar em prol de sua concretizao. Principalmente em
relao aos direitos presta- cionais, isto , direitos que exigem a
atuao do Estado para concretiz-los por meio de polticas pblicas, a
possibilidade de agir independentemente de provocao possibilitou ao
MP ocupar um espao singular no plano da efetivao de direitos.
No Brasil, o MP adquiriu um perfil distinto no s em relao ao
regime constitucional anterior, mas tambm em relao a qualquer
configurao constitucional j existente. A Constituio de 1988 se
dedica especificamente ao MP entre os artigos 127 e 130,
estabelecendo uma srie de diretrizes e normas gerais de
funcionamento e atuao dessa instituio no mbito dos direitos sociais
e coletivos.
Seguramente, se trata de uma das legislaes institucionais mais
inovadoras Ho mundo. Doraue situou o Parquet fora da subordinao ou
direo de quais-
-
ELSEVIER Captulo 1: O Estado e a Administrao Pblica na sociedade
contempornea I 23
quer dos Poderes, mantendo, porm, um a similitude com o Poder
Judicirio, pois estabeleceu princpios e garantias comuns quelas
aplicveis ao referido Poder e aos seus juizes. Considerado funo
essencial justia, responsvel pela defesa da ordem jurdica, do
regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis. A configurao institucional do MP a seguinte:
'M in is t rio R b lico tja lite io ; r -ML s*" ' *
j, * u .".Ministerial fc*
, *! l?ublico'4* ,' Federal
. . - : * MMinistrio. * ,
Jff; Publico do, Trabalho .~i
'riMinistrio, w .
?>ii'rf^Ptilic.v/T. A?* jvi-V/Eletoral,,.- . -
=*: ; Minjstrio Rblic' Militar
I - Ministrio Pblico da Unio, que compreende:a) Ministrio Pblico
Fedral;b) Ministrio Pblico do Trabalho;c) Ministrio Pblico
Militar;d) Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios;
II - Ministrios Pblicos dos Estados.
No Ministrio Pblico da Unio, a chefia ocupada pelo
Procurador-Geral da Repblica, que escolhido pelo Presidente da
Repblica dentre os integrantes da carreira de Procurador da
Repblica, aps a aprovao de seu nome pela maioria absoluta do Senado
Federal, para mandato de dois anos, permitida a reconduo.
Nos estados e no Distrito Federal, o Ministrio Pblico elabora
lista trplice dentre integrantes da carreira para escolha do
Procurador-Geral de Justia, que ser escolhido pelo governador, para
mandato de dois anos, permitida uma reconduo.
As funes do Ministrio Pblico so, entre outras: zelar pelo
respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos
direitos assegurados nesta Constituio; promover o inqurito civil e
a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do
meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; promover
a ao de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno
da Unio e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituio;
defender judicialmente os direitos e interesses das populaes in
-
24 I Administrao Pblica BLSEVIHR
dgenas; exercer o controle externo da atividade policial, na
forma da lei complementar mencionada no artigo anterior.
.4. Questes para aprofundamento j,
1. Quais as principais transformaes polticas, sociais e
econmicas pelas j quais tem passado o Estado contemporneo?
2. Diferencie os conceitos de Estado e Administrao Pblica e
estabelea uma relao entre eles.
3. O Estado no Brasil j foi unitrio e hoje federativo. Em que
perodo histrico foi adotado cada modelo e por qu?
4. A Administrao Pblica pode adotar posies distintas das
decididas pelo governo? Em caso afirmativo, em que contexto?
5. Estabelea alguns desafios polticos da operacionalizao das
decises de Estado pela Administrao Pblica. Considere a questo do
patrimonia- lismo.
6. O Brasil j teve uma experincia parlamentarista. Pesquise um
pouco o perodo, descreva-o brevemente e discuta as vantagens e
desvantagens do parlamentarismo no caso brasileiro.
7. Em que casos h a possibilidade de conflitos entre as funes
econmicas do Estado? '
8. Apresente exemplos de externalidades positivas e negativas
que, a seu ver, justificariam uma atuao do poder pblico.
9. Quais as vantagens, a seu ver, da separao de poderes? No
parlamentarismo, como se d essa separao?
10. O poder executivo pde, em vrias ocasies, fazer aprovar boa
parte de suas propostas pelo legislativo. Isso configura um
desequilbrio entre poderes?
11. Em alguns pases, os juizes do Supremo Tribunal so nomeados
pelo presidente (caso brasileiro). Em outros, podem ser por ele
destitudos (caso, por exemplo, do Paquisto). Como fica a
independncia dos poderes nesses casos?
12. Estabelea uma diferena entre as ideias de Estado liberal e
Estado social.
13. Reflita sobre duas polticas pblicas tpicas do Estado social,
de modo a estabelecer suas caractersticas e estratgias de ao.
14. Pesquise no Boletim Estatstico de Pessoal do Ministrio do
Planejamento, no Boletim do Tesouro Nacional ou em outras fontes e
informe o tamanho do Estado no Brasil em termos de carga tributria,
nmero de
-
ELSEVIER Captulo 1 : O Estado e a Administrao Pblica na
sociedade contempornea I 25
funcionrios pblicos em relao populao, despesa pblica em relao ao
PIB. Parece grande? Por qu? Voc acredita que vem crescendo?
15. Quais as principais caractersticas polticas do Estado
brasileiro?16. Quais as principais diferenas entre Ministrio Pblico
e Poder Judici
rio? Pense em algumas situaes cotidianas.17. As mudanas no papel
do Estado, nos 50 ltimos anos, so expressivas.
Que novas atribuies parecem fazer mais sentido? Em que funes o
Estado se sairia melhor se fizesse uma parceria com o setor
privado?
1.5. Bibliografia ComplementarALEXANDRINO, Marcelo &
BARRETO, Vicente Paulo. Direito Constitucional descomplicado.
Niteri:
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Ministrio Pblico e a defesa dos direitos coletivos.
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Janeiro: Forense, 1980.CALABRESI, Guido 8c BOBBIT, Phillip. Tragic
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1978.CAMPOS, Francisco. O Estado Nacional. Rio de Janeiro: Jos
Olympio, 1940.DARAJO, Maria Celina. Reforma poltica e democracia.
In: OLIVEIRA, Ftima. Poltica de gesto
pblica integrada. Rio de Janeiro: FGV, 2000.FOUCAULT, Michel. A
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Companhia das Letras, 1997.LAVALLE, A. G.; HOUTZAGER, P. P.;
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vas instncias de mediao e os desafios da legitimidade. Revista
Brasileira de Cincias Sociais, vol.21, na 60,2006.
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Janeiro: Zahar, 1977.MANIN, Bernard. As metamorfoses do governo
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ideias. Revista Lua Nova, vol. 57,2006. SARMENTO, Daniel. A
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Constitucional. So Paulo: Malheiros, 1993.SOUZA NETO, Cludio
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nacional. Braslia: UnB, 1982. '
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CARVALHO, J. M. de (org.).Visconde do Uruguai. So Paulo: Editora
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WEBER, Max. Economia e sociedade. Braslia: Unb, 1991.
-
Captulo
5
A Administrao Pblica
Um a d e f i n i o o p e r a c i o n a l d e Administrao Pblica
decorre do que vimos anteriormente sobre o Estado. Inclui o
conjunto de rgos, funcionrios e procedimentos utilizados pelos trs
poderes que integram o Estado, para realizar suas funes econmicas e
os papis que a sociedade lhe atribuiu no momento histrico em
considerao. Assim, temos dois qualificativos para associar a esta
afirmao: a Administrao Pblica no existe s no Executivo e ela muda
constantemente, pois as expectativas da sociedade em relao a ela e
as disputas que se fazem na esfera poltica para fazer valer
propostas diferentes de atuao estatal tambm so cambiantes.
Assim, a Administrao Pblica no se confunde com a funo
administrativa, uma vez que esta mais ampla e se refere ao Estado
como um todo. O juiz que dirige um determinado frum emite uma srie
de atos administrativos em relao lotao de servidores, por exemplo,
ao passo que o presidente do Congresso Nacional tambm adota uma
srie de medidas administrativas no que concerne ao trnsito de
indivduos no interior da casa parlamentar.
Para um Estado do qual se espera que apenas proteja contratos e
garanta a proteo dos habitantes contra ameaas externas ou crimes
internos, a Administrao Pblica ser extremamente enxuta e
provavelmente formada por rgos e funcionrios ligados polcia, s
Foras Armadas, ao Judicirio e ao fisco. J se pensamos em contratao
de obras pblicas como hidreltricas, estradas, ferrovias, portos,
ou, ainda, se associarmos ao rol de atividades pblicas a educao das
crianas e jovens, o apoio cincia e tecnologia, a sade da populao, a
Administrao Pblica passa a se tornar bem mais complexa, mesmo que
para a realizao
-
28 I Administrao Pblica
dessas tarefas possa assumir diferentes desenhos dependendo do
interesse da sociedade ou de quem tem uma voz mais forte na definio
das instituies.
De acordo com a definio de Hely Lopes Meirelles, a Administrao o
instrumental de que dispe o Estado para pr em prtica as opes
polticas de governo. (Meirelles, 1993, p. 56-61). Numa democracia,
essas escolhas resultam de embates que se travam no Legislativo
entre os representantes da populao e mesmo dentro do Executivo,
entre diferentes membros do governo, certamente com influncia de
servidores pblicos. Tais escolhas, como vimos, podem influenciar a
prpria configurao da Administrao Pblica.v Num Estado Federativo,
como o nosso, a Administrao Pblica pode ser federal, estadual ou
municipal. Mas os princpios que a regem, sua estruturao, os cargos
e seus titulares so os mesmos nos trs nveis de governo.
Assim, estabelece a Constituio que a Administrao Pblica de
qualquer dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e
dos municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia (esse ltimo princpio
acrescentado pela Emenda Constitucional n2 19 de 1988). Paulo
Modesto jurista que participou diretamente da redao da proposta de
Emenda Constitucional que consagrou este princpio assim justifica
sua incluso entre os princpios que deveriam reger a Administrao
Pblica,
na administrao prestadora, constitutiva, no bajta ao
administrador atuar de forma legal e neutra, fundamental que atue
com eficincia, com rendimento, maximizando recursos e produzindo
resultados satisfatrios. (Modesto, 2000, p. 113)
E prossegue explicitando o contedo do princpio. A obrigao de
atuao eficiente, portanto, em termos simplificados, impe diz o
autor, a) ao idnea (eficaz); b) ao econmica (otimizada); c) ao
satisfatria (dotada de qualidade).
A Constituio prossegue estabelecendo um conjunto de regras como
a exigncia de concurso pblico para acesso a cargos e empregos
pblicos, a limitao do acesso da grande maioria dos cargos a
brasileiros (as excees so para professores em Universidades ou
cientistas em Institutos de pesquisa), a obrigatoriedade de lei
para criar empresa estatal, autarquia ou fundao.
interessante observar que a Constituio passou a considerar o
princpio da eficincia como norteador da Administrao Pblica apenas
aps a Reforma da Gesto Pblica de 1995, por meio da Emenda
Constitucional n2 19 de 1988. De certa maneira, como se bastasse
que a Administrao Pblica fosse impessoal, moral, governada pela lei
e desse publicidade a seus atos no precisaria ser eficiente no
atendimento s necessidades da populao. Falaremos da Refor-
-
ELSEVIERCaptulo 2: A Administrao Pblica I 29
ma um pouco mais adiante, mas vale a pena ressaltar esse
aparente esquecimento das Constituies anteriores.
2.1. Administrao Pblica Direta e Indireta
A Administrao Pblica pode ser direta ou indireta, segundo a
Constituio. A administrao direta inclui os servios desempenhados
pela e stru tu ra administrativa da Presidncia da Repblica e dos
ministrios (no caso da administrao federal). A administrao
indireta, tambm chamada descentralizada, inclui as autarquias,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas
que desempenham atividades que lhes foram atribudas (ou
descentralizadas).
De acordo com o Decreto-lei 200 de 1967, as entidades da
AdministraoDireta possuem personalidade jurdica prpria, patrimnio
prprio e devemser vinculadas administrao direta. Observe-se que a
ideia de vinculao eno subordinao, o que refletiria hierarquia, s
aplicvel dentro da adm inis- trao direta.
'Vm1nstra\ |
Lei'8112/90 (lei federal) Regime Estatutrio ou
Regime do Cargo Pblico
5T>> % ' * i ":*" Celetista ou *
Regime do-Emrjo"Pblico J ;3f$t.37, ll, Cjf/88%!ge-- >*
aprovao-prvia,em'. . ' concurso pblieV *
-
Autarquias so, nos termos do referido Decreto-lei, servios
autnomos, criados por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e
receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao
Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto
administrativa e financeira descentralizadas.
Fundaes so entidades dotadas de personalidade jurdica de direito
pblico, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorizao
legislativa, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido
pelos respectivos rgos de direo e funcionamento custeado por
recursos da Unio e de outras fontes.
Observe-se que a Constituio de 1988 transformou as fundaes, at
ento de direito privado, em entidades de direito pblico, tornando
assim superado o estabelecido at ento. Repassava-se a uma fundao o
desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou
entidades de direito pblico (DL 200, art. 52 IV). O objetivo era
controlar um pouco o que alguns consideravam um ralo por onde se
esvaam recursos pblicos e, por outros, uma porta aberta para o
clientelismo e o fisiologismo, j que sua administrao comportava
maior flexibilidade e permitia, por exemplo, admisso de funcionrios
sem concurso pblico e a no submisso a regras e controles tpicos de
rgos pblicos.
Empresas Pblicas so entidades dotadas de personalidade jurdica
de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da
Unio, criados por lei para a explorao de atividades econmicas que o
governo seja levado a exercer. Aqui, h dois elementos importantes:
o direito priva