II
MODELE DE ANALIZ A ADMINISTRAIEI PUBLICE Modelele reprezint
reducerea realitii la elementele sale eseniale i sunt analizate ca
o demultiplicare a complexitii infinite a fenomenului administrativ
pentru a extrage din el caracterele fundamentale i a-i reda, plecnd
de la aceste caractere, o imagine care s exprime esena nsi a
lucrurilor; ceea ce nu nseamn c modelele reuesc s reflecte corect
realitile administraiei. Aceste modele se impun, contient sau nu, n
analize tiinifice i se regsesc uneori simultan.
n viziunea lui G. Timsit, modelele furnizeaz cadrele
intelectuale n care se nscriu analizele administrative.
Cele trei modele clasice, care au inspirat i inspir i n prezent
ntreaga gndire administrativ, sunt: 1) modelul liberal; 2) modelul
autoritar; 3) modelul weberian.1. Modelul liberal
Modelul liberal este studiat rareori sub aceast denumire, de
cele mai multe ori se gsete sub denumiri care tind s-i camufleze
originile i s-i caute altele, de exemplu:
a) unii cercettori propun termenul de abordare juridico-
politic, pentru a desemna imaginea liberal a administraiei, care
este predat astzi n Frana; mprumutnd definiia dat administraiei,
aceasta prezint administraia ca ansamblul mijloacelor umane i
materiale nsrcinate, sub autoritatea guvernanilor, s asigure
executarea legilor i funcionarea serviciilor publice i pe care ea o
concepe ca pe un corp comun de organe supuse legii i subordonat
puterii politice.
b) ali autori ncadreaz imaginea liberal a administraiei pornind
de la o abordare instituional, denumit curent structural
instituional, i se insist asupra importanei acordate descrierii
instituiilor administrative ca prelungire a dreptului
administrativ, n acelai mod n care tiina politic prin descrierea
instituiilor politice completeaz analiza strict a dreptului
constituional. Se insist asupra specificitii instituiilor
administrative i asupra ireductibilitii lor la orice alt tip de
organizaie, administraia avnd drept scop interesul general i drept
mijloc prerogativele de putere public recunoscute statului n
exercitarea monopolului su legitim asupra coerciiei. Remarcm c att
din punct de vedere juridic, ct i politic i instituional, n ambele
cazuri se utilizeaz termenul abordare. G. Timsit se ntreab dac nu
cumva cercettorii care au utilizat termenul de abordare nu fac
dovada c ei confund tiina administraiei cu imaginile pe care unii
le dau administraiei. Aceti cercettori admit c tiina administraiei
este fcut n prezent din diferite abordri, diferite imagini asupra
administraiei.
Este foarte important s facem distincia ntre tiin i ideologiile
pe care ea le utilizeaz, deci ntre modelele la care ea se raliaz i
care informeaz (uneori chiar deformeaz) - analiza.
Lucien Nizard, n lucrarea sa Administraie i societate:
planificare i reglare birocratic d o alt denumire pentru a desemna
modelul liberal aceea de model iacobin. Acest fapt constituie un
progres, deoarece se vorbete de model, deci se recunoate o imagine
i se admite c aceasta nu poate sta la baza constituirii unei tiine.
Totui nu se recunotea nc imaginea liberal a administraiei i se
insist mai ales asupra nchiderii sale n raport cu mediul.
Faptul c administraia se construiete ca o comunitate nchis, care
recurge la reguli specifice de funcionare, a fost un argument pe
care se insista pentru diminuarea puterii sale politice legitime, n
sensul negrii dreptului administraiei de a introduce schimbri n
corpul social.
Dup cum menioneaz Lucien Nizard, acest model a fost bine primit
de marea majoritate a administrativitilor francezi, pentru acesta
s-a adoptat mai trziu prin mprumut denumirea de abordare juridic,
dar nu trimite la o teorie elaborat, ci la un anumit numr de
trsturi care preau s caracterizeze n general doctrina francez a
secolului al XIX lea privind sistemul reprezentativ, la fel ca i pe
ideologii iacobini.
Dac ne limitm la analiza raporturilor dintre administraie i
puterea politic, acest curent ignora problema funciunilor economice
ale administraiei unul din principalele deziderate ale doctrinei
liberale. Doctrina administrativ liberal axndu-se, pn n prezent, pe
efortul de protejare a individului, pe elucidarea triplei relaii a
administraiei: a) cu economia; b) cu puterea politic; c) cu
administraia nsi.
a) Concepia liberal privind relaia administraie - economie
Georges Burdeau, n lucrarea sa La liberalisme, meniona c
liberalismul este o doctrin a libertii, dar a libertii prin ordine.
Pentru c are nevoie de ordine trebuie s recurg la stat care este
esenialul su furnizor.
Paul Leroy- Beaulieu evideniaz trsturile eseniale ale modelului.
n lucrarea sa LEtat moderne et ses fonctions , menioneaz c
liberalismul face un efort permanent n cutarea unei demarcaii ntre
sfera statului i aceea a societilor libere sau a indivizilor,
cutare care n domeniul administraiei se situeaz mai nti pe plan
economic. Acesta admite c este imposibil, teoretic, s se fac o
demarcaie fix ntre stat i indivizi i caut s determine funciile
administraiei i misiunea la care trebuie s fie limitate
acestea.
Paul Leroy-Beaulieu analizeaz originea statului i recunoate c
acesta are o dubl funciune esenial: a) este reprezentantul i
organul director al societii vis-a-vis de individ; b) este organul
i sanciunea politic a unui anumit drept cutumiar elementar.
Cu timpul a aprut o alt funciune, aceea de a reprezenta aciunea
comun a grupului social sau al naiunii, prin constrngerea
regulamentar sau constrngerea fiscal, la dezvoltarea social.
Evoluia pe care a cunoscut-o administraia statului liberal
corespunde: a) la dou serii de funciuni; i b) la o singur categorie
de mijloace.a) Statul are dou serii de funciuni:
1) funcia extern - statul este nsrcinat cu o funcie att n
interiorul, ct i n exteriorul grupului social - funciunea de
dirijare a grupului social, care face din stat reprezentantul
grupului social pe lng strini;
2) funcia intern statul elaboreaz i sancioneaz dreptul destinat
s guverneze funcionarea intern a comunitii, funcie de meninere a
ordinii. Statul este nsrcinat s contribuie la dezvoltarea social.
Meninerea ordinii nseamn, mai nti, meninerea ordinii publice
interne i externe. Funciunile de suveranitate sunt acelea pe care
liberalii le recunosc ca fiind modul cel mai natural i necesar
funciunii de stat; aceste funciuni, recunoscute de liberali ca
fiind ale statului, leag modelul liberal de principiul
centralizrii.
Aprarea ordinii publice, att n exterior contra inamicului strin,
prin rzboi, ct i n interior prin poliie - i pentru a menine
libertatea, proprietatea i sigurana individual, trece n mod necesar
spre centralizarea administrativ. Meninerea ordinii, dup modelul
liberal, este meninerea ordinii economice. Statul contribuie la
dezvoltarea social, nu este numai jandarm, ci este i binefctor,
numit statul paternalist. Statul este garant al meninerii ordinii
economice i trebuie s intervin pentru a ocroti libertatea
indivizilor n diferite sectoare ale vieii economice ale
naiunii.
b) O singur categorie de mijloace - modelul liberal pur admite c
statul poate juca un anumit rol economic, dar el l limiteaz strict,
i mai ales nu recunoate n administraie dect un instrument de putere
public, ale crei intervenii sunt exclusiv de natur coercitiv.
Principala trstur a modelului liberal de administraie este
faptul c, recunoate administraiei funcii economice, pentru
exercitarea crora confer administraiei doar mijloace clasice ale
puterii publice. Modelul liberal se distinge prin aceast trstur de
alte modele teoretice, care, recunoscnd misiunile economice ale
statului, implicit, ale administraiei, acord cu totul alte mijloace
i instrumente pentru ndeplinirea funciunilor lor n acest domeniu. A
recunoate administraiei funciuni economice, genereaz apariia, n
miezul modelului liberal, a germenului propriei sale negri. Dorind
s ocroteasc libertatea indivizilor contra expansiunii statului i n
special al administraiei, modelul liberal admite totui c
administraia are misiuni economice strine de competenele cetenilor
membri ai comunitii politice, pe care doctrina liberal o reduce cel
mai adesea la indivizi. Liberalismul face deosebirea ntre stat i
societate i separ persoana privat sau agentul economic antreprenor
sau salariat de cetean, strict investit cu competene politice.b)
Concepia liberal privind relaia administraiei cu politica Modelul
liberal este redus la aceast a doua relaie, nejustificat; aceasta
i-ar gsi justificare n caracterul fundamental al relaiei
administraiei cu politica n gndirea liberal, aa cum se gsete
exprimat n literatura juridico-administrativ de la sfritul
secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea. Montesquieu
afirma c Libertatea politic nu se gsete dect n guvernrile moderate,
dar ea nu exist ntotdeauna nici n statele moderate dect atunci cnd
nu se abuzeaz de putere; dar aa cum s-a ntmplat ntotdeauna, ca
orice om care are putere tinde s abuzeze de ea; i aceasta pn i
atinge limitele. Montesquieu adaug c Pentru ca s nu se poat abuza
de putere, trebuie ca prin modul de dispunere a lucrurilor, puterea
s limiteze puterea. Din acest text s-a nscut, n viziunea lui G.
Timsit, mitul separrii puterilor, iar gndirea liberal n ceea ce
privete raporturile dintre administraie i politic, i are sorgintea
n aceast interpretare mitic pe care au dat-o liberalii, sau mai
exact, din critica acesteia.
Carre de Malberg, reprezentant al literaturii
juridico-administrative de la sfritul secolului al XIX-lea i
nceputul secolului al XX-lea, apreciaz c demonstraia lui
Montesquieu urmrete asigurarea libertii cetenilor furnizndu-le,
prin separarea puterilor, garania c fiecare dintre puteri va fi
exercitat n mod legal. n interpretarea lui Montesquieu, libertatea
cetenilor ar rezulta din existena a trei puteri: aceea de face
legi, aceea de a executa rezoluiile publice i aceea de a judeca;
care ar trebui investite cu competene distincte i separate, care ar
trebui s se gseasc n virtutea nsi a statutelor lor, sau a
Constituiei, plasate n poziie reciproc de independen i de
egalitate.
Separaia puterilor ar trebui s asigure libertatea efectiv a
cetenilor totul ar fi pierdut dac acelai om sau acelai corp ar
exercita aceste trei puteri: aceea de a face legi, aceea de a
executa rezoluiile publice i aceea de a judeca. n ceea ce privete
raporturile dintre autoritatea executiv i cea legislativ, ntre
acestea nu trebuie s subziste nici o relaie, nici funcional, nici
organic. Interpretarea liberal a relaiei administraiei cu politica
vizeaz dou principii:1. Principiul subordonrii administraiei fa de
politic mitul separrii absolute a puterilor, precizeaz Carre de
Malberg, este ireconciliabil cu principiul unitii statului i a
puterilor sale. Voina statului, fiind una singur, trebuie s se
menin ntre autoritile care dein diferitele puteri coeziune fr de
care statul ar risca s fie divizat i distrus prin presiunile opuse
la care ar fi supus. Este imposibil s se conceap c nu exist n stat
dect puteri egale; n orice stat, chiar n cel a crui constituie se
bazeaz pe teoria lui Montesquieu i urmrete o anumit egalizare a
puterilor, se va gsi un organ suprem care s le domine pe celelalte
i care s realizeze unitatea statului.
Dup cum subliniaz Malberg, nu este vorba att de separaie, ct de
gradarea puterilor sistem consacrat n dreptul pozitiv francez
sistem n care organele de stat exercit aceeai putere n grade
inegale sau funcii asemntoare cu o putere inegal. Ar exista o
putere unic care s-ar manifesta mai nti prin acte de voin iniial
puterea legislativ i s-ar exercita la un grad inferior prin acte de
executare a legilor puterea executiv.
Henri Chardon n lucrarea sa Le pouvoir administratif remarca:
puterea legislativ, Parlamentul este fcut pentru a controla
administraia unei ri, nu pentru a administra acea ar. Rezult c, dei
principiul de gradare a puterilor enunat de Carre de Malberg, nu
stabilea o relaie dect ntre legislativ i executiv, nu minitrii sunt
aceia care trebuie s fie responsabili de gestionarea serviciilor
publice n faa Parlamentului: funcionarii permaneni trebuie s fie
responsabili n faa minitrilor de gestionarea acestor servicii i
minitrii nu pot fi responsabili dect de controlul pe care l exercit
asupra funcionarilor permaneni.
Dincolo de relaia dintre ministru i Parlament (executiv
legislativ) i n acelai timp cu afirmarea subordonrii funcionarilor
fa de ministru, adic a administraiei fa de politic, se desprinde un
al doilea principiu.2. Al doilea principiu esenial al modelului
liberal este recunoaterea unei distincii i a unei separaii ntre
dou, mai degrab dect ntre trei puteri. Fostei triniti: legislativ,
executiv, judiciar i se substituie un dualism al politicului
(Parlament i Guvern) i al administrativului. Vivien aprecia c
administraia, ca un serviciu fidel i devotat, trebuie s asculte de
politic. Dar dac aa stau lucrurile n ceea ce privete conduita
general, cele dou puteri trebuie s se separe nu pentru a se opune
ci pentru a respecta condiiile prescrise n norme, cnd este vorba
despre executarea legilor, despre msuri de detaliu i despre
raporturile directe ale puterii publice cu cetenii. De aici rezult
tentaia liberalilor de a recunoate existena unei funciuni
guvernamentale distincte de funciunea administrativ n care s-ar
reflecta aciunea Parlamentului i Guvernului, respectiv a minitrilor
aflai sub controlul su i o funciune administrativ care, trebuie s
fie, pe ct posibil, separate n aciunea lor: independena funcional.
Astfel se explic insistena liberalilor cu privire la necesitatea
distinciei dintre funcionarii politici i funcionarii permaneni i la
limitarea la maximum a numrului acestor ageni care cumuleaz
funciuni ( cf. H. Chardon).c) Concepia liberal cu privire la
relaiile din interiorul administraiei A treia relaie fundamental a
modelului liberal este aceea pe care o ntreine administraia cu ea
nsi: problema centralizrii sau descentralizrii, adic repartizarea
puterilor ntre administraiile centrale i teritoriale, problem
plasat de la Tocqueville n miezul refleciei asupra libertilor.
n timp ce Montesquieu punea n gard democraia pentru evitarea
celor dou excese care ameninau libertatea: spiritul de inegalitate
care o duce la aristocraie sau la guvernarea unuia singur; spiritul
de egalitate extrem care o conduce la despotismul unuia singur, aa
cum despotismul unuia singur sfrete prin cucerire (Montesquieu,
Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap. II).
Tocqueville nu poate accepta transformrile care au avut loc i
trebuie s ia egalitatea condiiilor sociale drept un dat
ireversibil. n opinia lui Tocqueville administraia liberal ar
trebui s fie descentralizat cu toate c modelul liberal de
administraie are o alt imagine. La Macarel, Vivien, Aucoc,
Dupont-White, autori care contureaz imaginea administraiei
secolului al XIX-lea, ale cror principii au fost reluate i
dezvoltate de-a lungul primei jumti a secolului al XIX-lea, se
dezvolt viziunea centralizrii, a unei centralizri controlate.
Liberalismul este o doctrin a libertii n ordine, de aceea n
viziunea acestor autori aprea drept mijlocul de a evita dezordinea.
Vivien a afirmat c nu exist naiune n care s nu se gseasc, ntr-un
oarecare grad, centralizarea cci absena oricrei centralizri ar
conduce la anarhie. Asupra acestui aspect a insistat i Macarel,
atribuind sistemului de centralizare a crui simplitate este
remarcabil, promptitudinea i sigurana saciunii administrative i cu
ea ordinea, regularitatea, armonia i unitatea ansamblului. Dupoint
White n analiza libertii considerate n raporturile sale cu
administraia local, evideniaz c, n ceea ce privete principiul
centralizrii, este mai puin vorba despre faptul c menirea sa era
aceea de a corija. A simplifica formele ei de manifestare, a
suprima tot ceea ce ntrzie decizia fr a o lmuri, a nchide
administraia ntr-un cadru al rigorii, a nu-i regsi controlul, a nu
adopta dect n mod excepional i n cazuri grave sistemul de
autorizaii prealabile, acestea sunt precauiile care pot s o
justifice.
Putem conchide c modelul liberal este un model de administraie
centralizat, numit i model jacobin expresie revelatoare pentru
imaginea unei administraii centrale i puternice, care susine pe
ntreg continentul european, mai ales n Frana, analizele tiinei
administraiei.2. MODELUL WEBERIAN
Julien Freund consider sociologia weberian o sociologie a
dominaiei, deoarece conceptul de dominaie se afl n miezul modelului
de administraie de stat, creat de Max Weber.
Max Weber, n lucrarea Economie et societe distinge dominaia de
putere: Puterea - Macht este, n opinia lui orice ans de a face s
triumfe n cadrul unei relaii sociale, propria sa voin, chiar
mpotriva rezistenelor existente. Dominaia Herrschaft desemneaz ansa
de a gsi persoanele gata s asculte de un ordin cu un coninut
determinat. Puterea i dominaia, dac se refer la o relaie de
comand/ascultare, se disting net una de cealalt prin faptul c, n
timp ce n primul caz comanda nu este necesarmente legitim i nici
supunerea n mod obligatoriu o datorie, dominaia, din contr, implic
existena persoanelor gata s asculte, adic recunoaterea i acceptarea
de ctre ele oricare ar fi raiunile lor a ordinelor pe care ele le
primesc.
Exist o legitimitate a relaiei de dominaie pe care nu o are
ntotdeauna relaia de putere. Membrii unei grupri supuse unei
asemenea relaii de dominaie formeaz o grupare politic (politischer
Verband) cu ndeplinirea a trei condiii:
a) de teritorialitate trebuie s existe un teritoriu pe care s se
exercite aceast dominaie;b) de continuitate trebuie ca aceast
relaie s se exercite n mod continuu;c) de posibilitate de
constrngere fizic relaia de dominaie trebuie s fie garantat ntr-un
mod continuu n interiorul unui teritoriu geografic determinabil
prin aplicarea ca i ameninarea unei constrngeri fizice. O grupare
politic accede la rang de stat cnd direcia sa administrativ
revendic cu succes monopolul constrngerii fizice legitime. Dac
statul const ntr-un raport de dominaie a omului de ctre om bazat pe
mijlocul constrngerii fizice legitime, el nu poate exista dect cu
condiia ca oamenii dominai s se supun autoritii revendicate de
dominatori. Se pun urmtoarele ntrebri: n ce condiii se supun ei i
de ce? Pe ce justificri interne i pe ce mijloace externe se sprijin
aceast dominaie? (Max Weber, Le savant et la politique).
Problematica originilor statului genereaz o dubl ntrebare: care
sunt justificrile i pe ce mijloace se sprijin dominaia?
Exist trei fundamente posibile ale legitimitii trei tipuri de
dominaie legitim:a) dominaia tradiional - care i gsete fundamentul
n autoritatea eternului ieri, aceea a cutumelor sanctificate prin
validarea lor imemorial i prin obiceiul nrdcinat al omului de a le
respecta: dominaia exercitat altdat de patriarh sau de seniorul
domeniului.b) dominaia charismatic bazat pe voina personal i
extraordinar a unui individ i care se traduce prin supunerea
extraordinar fa de caracterul sacru, fa de virtutea eroic sau
valoarea exemplar a unei persoane, dotat cu aceast charism:
conductor de rzboi, ales, suveran desemnat prin plebiscit, mare
demagog, ef al unui partid politic.c) dominaia raional care s-a
impus n virtutea legalitii, n virtutea credinei n validitatea unui
statut legal i a unei competene pozitive bazate pe regulile
stabilite n mod raional, n ali termeni, autoritatea fondat pe
ascultare i care se achit de obligaii conform statutului stabilit.
Dominaia raional este acel tip de dominaie care caracterizeaz
statul modern.
Natura mijloacelor
Natura mijloacelor este determinat de cerina continuitii
administrative care caracterizeaz orice grupare politic, cu
deosebire statul. Cnd apar aceste motive, atunci se nate statul;
motivele sunt de dou feluri: a) personale i b) materiale. a)
Mijloacele personale constau n existena persoanelor special
instituite pentru a asigura meninerea ordinii n interiorul gruprii
politice: individul izolat (Leiter) sau direcia administrativ
(Versaltungsstab), statul-major administrativ, pe care ele l
constituie este legat de deintorul puterii i dominat de acesta prin
legitimitatea puterii deinute prin retribuiile materiale care i
sunt acordate sau satisfaciile de prestigiu rezultate din
solidaritatea acestuia cu deintorul puterii: feude, privilegii,
avantaje etc.b) Mijloacele materiale sunt indispensabile, ceea ce
Weber numete mijloace de gestiune: mijloace financiare, construcii,
material de rzboi etc. n aceast privin, pot fi distinse dou
categorii de administraii, dup cum satul-major administrativ i
ceilali funcionari care le constituie sunt sau nu proprietarii
acestor mijloace. Prima ipotez este aceea a societii feudale, de
exemplu, unde vasalii statul major administrativ fac fa prin
propriile lor mijloace de gestiune cheltuielilor administrrii
rzboiului i justiiei, plecnd de la teritoriul aflat n sarcina lor.
Cea de-a doua ipotez este aceea conform creia, din contr, membrii
statului-major administrativ nu posed nici un fel de mijloace de
gestiune: deintorul puterii deine administraia n regie proprie.
Statul-major administrativ i administraia, n ntregul ei, sunt
formate din oameni provenii din straturi sociale modeste i fr
onoruri sociale proprii care depind, pentru mijloacele de gestiune
pe care le utilizeaz, de cei care le pun aceste mijloace la
dispoziie. Deintorul puterii nu va fi concurat deci de o
administraie n stare de total independen fa de el; este vorba
despre naterea i apariia acestei forme de relaie ntre administraie
i deintorul puterii care potrivit lui Weber caracterizeaz cel mai
bine originile i dezvoltarea statelor moderne cu structuri
birocratice.
Capitalismul i birocraia au rdcini istorice diferite; exist
totui o legtur dubl ntre aceste dou fenomene: birocraia presupune
capitalismul. Dezvoltarea unei economii monetare, este condiia
necesar, dac nu a stabilirii, cel puin a continuitii unei
birocraii, n msura n care o birocraie rupt de mijloacele de
gestiune implic existena resurselor financiare permanente la
dispoziia funcionarilor si, resurse care nu-i pot fi furnizate dect
prin fiscalitate. Or, din raiuni generale binecunoscute, numai o
economie monetar pe deplin dezvoltat ofer o baz sigur unui asemenea
sistem de fiscalitate (Max Weber, Essays in sociology). Precizia i
rapiditatea funcionrii administraiei birocratice a unui stat modern
impun recurgerea la tehnici de comunicare calea ferat, telegrama,
telefonul (Max Weber, Economie et societe) care sunt legate n mod
esenial de apariia capitalismului..
Capitalismul solicit birocraia, iar aceste mijloace de dominaie
modern trebuie s fie n mod necesar administrate n mod colectiv i
public. n plus, o economie capitalist de pia cere ca sarcinile
oficiale ale administraiei s fie ele nsele executate cu rapiditate,
continuitate i fr ambiguiti. Procesul de dezvoltare administrativ
este, n mod necesar, un proces de birocratizare, adic de
raionalizare a structurilor administrative. Structurile birocratice
sunt, n opinia lui Weber, forma de dominaie cea mai raional din
punct de vedere formal. Adaptate deopotriv la ntreprinderile
economice de profit, la ntreprinderile caritabile sau la oricare
alt ntreprindere urmrind scopuri private spirituale sau
materiale(Max Weber, Economie et societe), structurile birocratice
se aseamn unele cu altele, fie c este vorba despre marile
ntreprinderi capitaliste, despre birocraiile de partid, sau despre
acelea ale armatei sau ale statului. n toate cazurile principiile
lor de organizare intern sunt asemntoare ca i relaia care le unete
cu deintorul puterii.
Organizarea intern d administraiei birocratico-monocratice de
care vorbete Weber toate calitile pe care acesta i le recunoate:
precizia; permanena; disciplina; rigoarea; facultatea sa de a
ntreprinde (orice sarcin); perfectibilitatea i caracterul su de
previzibilitate att pentru deintorul puterii, ct i pentru cei
administrai.
Organizarea intern a structurilor birocratice, n concepia
weberian, se bazeaz pe trei principii: a) principiul ierarhizrii;
b) principiul impersonalitii; c) principiul specializrii
funciilor.
a) Principiul ierarhizrii Organizarea birocratic este o
organizaie monocratic un sistem bine ordonat de dominaie i de
subordonare n care se exercit un control al gradelor inferioare de
ctre superiori. Un asemenea sistem ierarhizat de funcionari
individuali ale crui competene sunt stabilite prin reglementri
legale i ale crui mijloace de administraie sursele funciei sunt
total separate de resursele private ale agentului. b) Principiul
impersonalitii Structura birocratic este o structur impersonal,
distinct, a indivizilor care o compun. Datorit acesteia s-a
asigurat continuitatea administraiei orice munc continu este
efectuat n birouri de ctre funcionari. Impersonalitatea acestor
structuri le asigur funcionarea adaptat la exigenele lumii noastre
i ale fundamentelor ei tehnico-economice. Asemenea fundamente
presupun o extrem calculabilitate a rezultatelor care se ateapt de
la aciunea administrativ. Birocraia, n viziunea lui Weber, trebuie
s se conduc dup principiul sine ira et studio aceasta trebuie s fie
dezumanizat pentru a elimina complet din activitatea oficial
dragostea, ura i tot ceea ce este pur personal, iraional i emoional
i care scap calculului. Weber a subliniat nevoia unei administraii
previzibile care s impun recurgerea la funcionari, personal
dezinteresai i riguros obiectivi, n locul seniorului de altdat,
care se bucura de simpatia, favoarea, graia i gratitudinea personal
(Max Weber, Le savant et la politique).
c) Principiul specializrii funciilor Specializarea presupune
dezvoltarea funciei publice moderne, care cere n zilele noastre un
corp de funcionari specializai, cu nalt calificare, care s fie
rezultatul pregtirii lor profesionale. Aceast formaie este necesar
aplicrii regulilor pentru a obine o raionalitate complet a aciunii
administrative, care const ntr-o tiin specializat devenit necesar
prin tehnicile i economia modern. Este ceea ce Weber numete tiina
serviciului cunotinele dobndite n serviciu sau prin studiul
dosarelor aceast formaie face parte din puterea democraiei:
administraia birocratic nseamn dominaia n virtutea tiinei; tiina pe
care funcionarul o deine prin formaia sa pe care a primit-o i prin
tiina dobndit de funcionar prin informaia reinut.
Dincolo de tiina specializat se situeaz omul politic ministru
sau ef de stat cruia nu i se cere nici o calificare profesional,
spre deosebire de funcionari, ceea ce dovedete c el nu este
funcionar dect n sens formal i nu n sens material. Funcionarii sunt
recrutai pe baza unui examen sau a unei diplome care atest formaia
lor i calificarea lor profesional, ei sunt numii ntr-o funcie care
trebuie s constituie unica i principala lor ocupaie. Funcionarii
pot avea o carier, adic posibilitatea de a-i desfura activitatea
lor profesional n cadrul unei administraii, n care pot avansa. Ei
au dreptul s fie pltii cu un salariu fixat conform rangului
ierarhic i a responsabilitilor asumate.
Specializarea structurilor birocratice este garantat prin
specializarea agenilor conform funciei lor; aceasta permite
diviziunea muncii n administraie n funcie de punctele de vedere
obiective, repartiznd diferitele sarcini ntre funcionarii special
formai, care se adapteaz acestor sarcini continuu.
Specializarea definete natura relaiei dintre funcionari i
puterea politic creia sunt supui, care n modelul weberian, este de
subordonare. S-a vorbit adesea despre caracterele dominaiei i
supunerii statului-major administrativ fa de deintorul puterii; n
acelai timp, din raiuni care in de legitimitatea puterii i din
raiuni care in de interesul personal al acelora care i se supun,
Weber vorbete despre o birocraie care constituie tipul cel mai pur
de dominaie legal fa de care deintorul puterii i funcionarii
administrativi nu ascult dect n cadrul ndatoririlor obiective ale
funciilor lor, ntr-o ierarhie a funciei solid stabilit (Max Weber,
Economie et societe).
Supunerea administraiei fa de puterea politic este realizat,
oricare ar fi puterea politic. Aparatul birocratic continu s
funcioneze pentru revoluionarii care ajung la putere i pentru
dumanul ocupant, aa cum funciona el nainte pentru guvernul
legal.
Supunerea impune o diviziune a funcionarilor n dou categorii:
funcionarii de carier i funcionarii politici , care pot fi
recunoscui din afar prin faptul c pot fi mutai sau pui n
disponibilitate. n principiu, nici unii nici alii, nu ar trebui s
fac politic, chiar n virtutea vocaiei lor, care ar trebui s fie
aceea de a administra nainte de toate ntr-un mod nepartizan. Weber
admite c, n msura n care statul i interesele vitale ale ordinii
stabilite sunt n joc, funcionarii politici nu pot interveni n
lupte, s combat ca i oamenii politici.
Trebuie s existe o neutralitate de principiu a funciei publice
care trebuie s fie, dei subordonat - strict separat de puterea
politic n special de puterea partidelor politice. Prin
neutralitate, Weber nelege onoare corporativ (prestigiu) i
integritate. Comparaie ntre modelul liberal i modelul weberian 1.
Dac suprapunem cele dou modele - modelul liberal i modelul weberian
rezult o imagine simpl, ordonat, coerent, satisfctoare, a unei
administraii instrumentale: o administraie instrument al puterii
politice: a) a puterii politice alese - dac se refer modelul
liberal; b) a puterii politice oricare ar fi ea n modelul
weberian.2. Ambele modele propun imaginea unei administraii
unitare-piramidale, ierarhizate, centralizate. Trstura ierarhic se
sprijin puternic pe modelul weberian; n modelul liberal este
asociat cu principiul de centralizare, care n ciuda lui Tocqueville
este un element important al analizei liberale a administraiei, aa
cum se prezint n literatura juridico-politic de la nceputul
secolului al XX-lea. 3. Att modelul weberian ct i modelul liberal
fac din administraie un instrument de pur constrngere. Modelul
liberal nu numai c limiteaz funciunile economice ale administraiei,
dar nu admite n exercitarea acestor funcii dect utilizarea
mijloacelor de injonciune: prerogative de putere public i nu
concesiune de prestaii.Modelul weberian - este fondat pe principiul
de administraie i anume relaia de dominaie, care este plasat n
miezul oricrei construcii administrative.
Imaginea administraiei este instrumentalitate, unitate, dominaie
teme care se regsesc de-a lungul analizelor i care contribuie la
construcia acestui mit al administraiei pe baza cruia s-a
fundamentat tiina administraiei de astzi.
Modelele cuprind germenii contradiciilor n ele sau ntre ele;
modelul weberian insist asupra raionalitii, preciziei, rigorii i
permanenei administraiei. Ambele modele stabilesc
instrumentalitatea administraiei, insist asupra caracterului
administraiei pur instrument de constrngere mai ales modelul
liberal. Dar liberalii nii admit c administraia ar putea interveni
n domeniul economic i pregtesc, astfel, cile unui alt tip de
relaii
ntre administraie i economie. Imaginea clasic devine nesigur,
iar tiina administrativ ncearc, n zilele noastre, s o fixeze,
gsindu-i noi parametri. Modelul liberal i modelul weberian au jucat
un rol important contribuind la constituirea, n cercetarea i
practica adinistrativ, a unui fond comun de idei pe care s-a
ntemeiat tiina administraiei, i anume o administraie ierarhic,
monolitic, piramidal, centralizat n care muli mai cred i astzi,
idei care nu apar ntotdeauna clar n analizeze administrative i nici
nu sunt utilizate foarte contient, ale cror origini i implicaii nu
sunt ntotdeauna cunoscute de cei care le utilizeaz. Modelele au
avut un rol determinant nu numai n explicarea, dar i in aciunea
administraiei. Aceste modele oblig la remodelare prin recurgerea la
noi modele de analiz care vin s mbogeasc i uneori s contrazic,
parial, imaginea tradiional a administraiei, iar din aceste noi
moduri de analiz se nasc modele noi de administraie. n multe
cazuri, este vorba despre simpla juxtapunere de doctrine total
strine unele de altele, n legtur cu care se pretinde c amalgamul ar
propune o nou teorie, un nou cadru teoretic pentru studiul
administraiei publice. Cu toate c dezvoltarea procedeului
contractual apare inegal de la o ar la alta, astzi se constat o
expansiune a tehnicii contractuale, chiar i ntre persoanele
juridice de drept public. Aceasta n contextul general n care se
vorbete despre trecerea de la Old Public Administration ( bazat pe
modelul clasic weberian) la New Public Management (NPM), ca factor
de convergen ntre administraiile europene, bazat pe externalizarea
activitilor cu caracter comercial prin contracte administrative de
drept comercial.
CONCEPTUL DE RELAIE
La examinarea sistemului administraiei publice trebuie s procedm
la descompunerea totalitii administrative n uniti din ce n ce mai
simple, deoarece fiecare unitate constitutiv se definete numai prin
ansamblul relaiilor care o unesc cu celelalte uniti, n interiorul
sau n exteriorul acelei totaliti.
Nu putem vorbi despre un fapt administrativ sau despre un obiect
administrativ izolat de ansamblul din care face parte administraia
fiind un sistem de diferene (Ferdinand de Saussure, Curs de
lingvistic general).
Administraia este un sistem de relaii i formeaz un complex n
raporturile sale cu instanele pe care este fondat, care o presupun
sau prin care poate fi analizat. Totalitatea obiectului analizat
este suma acestor resorturi i fiecare din prile sale se definete
prin raporturile care exist: a) ntre fiecare parte i celelalte pri;
b) ntre totalitate i prile de grad urmtor i c) ntre ansamblul
raporturilor i dependenele acestor pri.
Unii cercettori au ncercat s defineasc administraia ca pe un
fenomen distinct, izolat de fenomenele jurisdicional sau politic,
ca pe un ansamblu de organe de stat non-legislative i
non-jurisdicionale. Or, a exclude din ansamblul autoritilor publice
ale statului dou subansamble care i aparin, nu garanteaz
omogenitatea restului. Considerarea administraiei ca pe un sistem
de relaii permite depirea dificultilor produse de tentativele de
definire a faptului administrativ: administraia este un sistem n
care nimic nu are semnificaie n sine, ci n care totul are
semnificaie n funcie de ansamblu. n acest context sunt importante:
1) natura relaiilor i 2) codul relaiilor.
I. NATURA RELAILOR Analiza acestor relaii trebuie fcut la
nivelul global al: 1) relaiilor fundamentale; 2) relaiilor
derivate.
1) RELAIILE FUNDAMENTALE Administraia este constituit din
ansamblul format din complexul a patru relaii fundamentale, i
anume: 1) instanele politice ansamblul instanelor individuale sau
colective care dispun, n stat, de o putere iniial legislativ sau
guvernamental de comand; 2) instanele economice sunt ansamblul
agenilor organizaiilor sau gruprilor care intervin n viaa economic
i nu sunt integrate; 3) instanele sociale - ansamblul indivizilor,
grupurilor sau asociaiilor asupra crora sau n avantajul crora
statul i exercit n principiu autoritatea; 4) instanele
administrative nsei ansamblul indivizilor: funcionari, ageni
publici; colegii: consilii, comisii sau colectiviti: comune, judee,
departamente, regiuni, a cror activitate este, n principiu,
subordonat aceleia a instanelor politice i care nu dispun, n mod
normal, dect de o putere executiv. Aceste relaii constitutive ale
administraiei sunt obiectul tiinei administraiei. n privina
validitii descompunerii complexului administrativ n aceste patru
relaii - pe de o parte ntre instanele administrative, iar pe de alt
parte ntre instanele politice, economice, sociale i administrative
- pot fi ntreprinse cercetri n cadrul diverselor modele
teoretice.
Putem lua n considerare dou feluri de modele:
a) modele majore sau macromodele - diversele mari modele
fondatoare sau clasice: modelul liberal, autoritar, weberian i
succesorii lor noile modele ale administraiei: crozerian,
neo-liberal etc. - modele care, n ceea ce privete administraia,
rspund la trei chestiuni: 1) tema instrumentalitii sau autonomiei
administraiei aceea a structurilor sale; 2) tema unitii sau
diversitii structurilor aparatului administrativ aceea a
modalitilor aciunii sale; 3) tema raionalitii absolute sau limitate
a administraiei.
b) modele minore sau micromodele centrate pe analiza diverselor
funcii ale administraiei.1) Tema instrumentalitii i cea contrar, a
autonomiei administraiei, trimit la relaiile dintre instanele
politice i instanele administrative i dintre instanele sociale i
instanele administrative. Liberalii, marxitii i weberienii pun
problema instrumentalitii administraiei ca principiu: administraia
este instrumentul puterii politice, a singurei puteri politice
alese n opinia liberalilor: a puterii politice existente; n opinia
weberienilor , a puterii politice, oricare ar fi.
Liberalii i weberienii situeaz administraia n relaia fundamental
I po ----I adm. n opinia marxitilor, puterea este instrumentul
clasei dominante marxitii sunt autori ai modelului autoritar i
situeaz administraia n relaia: Isoc ------Iadm. Neoliberalii i
crozerienii, care insist asupra principiului contrar al autonomiei
administraiei, susin c: marja de libertate de care dispune
administraia, dup Crozier - sau autonomia relativ - modific
coninutul acestor relaii. Ei nu pun n discuie existena acestei
relaii, fapt ce schimb coninutul, diminund instrumentalitatea, ceea
ce nu mpiedic continuarea existenei relaiei. 2) Tema unitii sau
diversitii administraiei se refer la relaiile dintre instanele
economice i instanele administrative; dintre instanele sociale i
instanele administrative; dintre instanele administrative nsei.
Modelele clasice fundamentale se bazeaz pe principiul unitii
administraiei ea constituie un bloc monolitic, unitar i
ierarhizat.
n modelele neoliberale, administraia apare ca un ansamblu
segmentat n fraciuni sau corpuri care i mpart un spaiu
administrativ mprit n sisteme de aciune; potrivit lui Michel
Crozier spaiul administrativ este frmiat de contradiciile blocului
social aflat la putere. Michel Crozier menioneaz, n lucrarea sa
Actorul i sistemul, c organizaia, aa cum se prezint ea n bloc, cu
limitele sale, cu lanurile sale ierarhice, cu procedeele sale de
coordonare, cu unitatea sa i integrarea sa, aparente, trebuie s
cedeze locul analizei multiplelor sisteme de aciune care o
nglobeaz, dar care o depesc ntotdeauna. Aceste sisteme sunt
formate, potrivit lui Crozier, din relaiile strnse pe care le au
serviciile administrative cu mediul lor: sindicate, ntreprinderi
etc. i astfel transform organizaia administrativ prin aceste
legturi ntre instanele administrative i economice n aceeai msur ca
i legturile ntre instanele sociale i instanele administrative. n
aceste dou cazuri, relaiile ntre instanele administrative nsei sunt
profund modificate deoarece structurii unitare i ierarhizate a
administraiei i se substituie o structur segmentat, cu caracter
diferit.
Tema unitii sau diversitii administraiei este reluat de o mare
parte dintre marile modele i succesorii lor i trimite la trei
relaii fundamentale, constitutive ale complexului administrativ:
Ieco----Iadm, Isoc---Iadm, Iadm----Iadm. 3) Tema raionalitii
absolute sau limitate a administraiei Aceast tem este comun
diferitelor modele i se refer la ansamblul relaiilor fundamentale
ntre instanele administrative i toate instanele de care sunt
legate. Gradul de raionalitate limitat, n viziunea lui Robert K.
Merton i Michel Crozier , este legat n acelai timp de gradul de
instrumentalitate sau autonomie al administraiei i de gradul su de
unitate monolitic sau de diversitate.
Raionalitatea absolut a administraiei afirmat de Max Weber,
administraia birocratico-monocratic, prin precizia sa, permanena
sa, disciplina sa, este forma practic a dominrii celei mai raionale
din punct de vedere formal. Administraia birocratico-monocratic se
caracterizeaz prin:
a) administraia este construit conform unei scheme ierarhice
riguroase;
b) agenii si se supun unor reguli abstracte impersonale,
obiective i raionale, definind competenele lor. Administraia este
ea nsi o raionalitate absolut n aciunea sa. Raionalitatea weberian
se explic att prin instrumentalitate: relaia Ipo---Iadm, ct i prin
unitatea administraiei: relaia Iadm-----Iadm.
Michel Crozier insist asupra ideii de raionalitate limitat n
organizaie; pentru el exist mai multe divergene, chiar
conflictuale. Opiunile organizaiei sunt strns legate de diversele
raionaliti: juridic, financiar, economic etc. care se nfrunt n
cadrul organizaiei i se identific, fiecare cu o instituie, un corp,
o fraciune a administraiei.
Raionalitatea limitat, potrivit lui Crozier, i are originea n
natura relaiilor dintre instanele administrative i instanele
economice sau sociale, existnd relaii fragmentate:
Iadm-----Iadm.
Analiza temelor modelelor clasice majore i a relaiilor la care
fac referire demonstreaz realitile structurrii complexului
administrativ n urmtoarele patru relaii fundamentale:
Iadm----Ipo, Iadm---Ieco, Iadm---Isoc, Iadm----Iadm. Lucien
Nizard, n lucrarea sa Elemente pentru o nou abordare a statului,
propune distincii ntre cele patru dimensiuni ale administraiei: a)
instrument al puterii politice; b) organizaie birocratic; c)
comunitate corporativ; d) reprezentant a mediului su de
intervenie.
Aceast distincie permite verificarea validitii analizelor
cercettorilor, conform crora administraia are calitatea de:
a) instrument al puterii politice - se nscrie n relaia:
Ipo----Iadm;
b) organizaie birocratic, considerat n forul su interior, prin
relaia Iadm---Iadm;
c) comunitate corporativ, relaia Iadm----Isoc este privilegiat
deoarece, conform lui L. Nizard, aceste legturi ntre administraie i
sistemul social o susin i sunt luate n considerare;
d) reprezentant a mediului su de intervenie tem abordat de
Michel Crozier, administraia fiind perceput n legtur cu instanele
economice.
Analiza lui Lucien Nizard confirm dificultile unei construcii
tiinifice necentrate asupra conceptului de relaie.
n ceea ce privete locul nalilor funcionari, despre care L.
Nizard afirm c joac un rol deloc de neglijat n definiia politicii
pe care instrumentul o aplic, acesta trebuie s fie considerat n mod
distinct: a) n relaia care face din acetia instrumentele puterii
politice i i supune acesteia; b) n relaia care i face prin rolul pe
care l joac n definirea unei politici, s i supun, uneori, puterea
politic.
Gerard Timsit, n lucrarea sa Theorie de ladministration,
menioneaz c L. Nizard fiind preocupat de cele patru dimensiuni ale
administraiei nu remarc caracterul relaiilor care exist ntre
instanele administrative i cele legate de ele. Conform modelelor,
administraia este considerat fie un instrument al puterii politice
caz n care relaia se stabilete n sensul Ipo ----Iadm, fie ca
autonom de puterea politic , cnd relaia se poate inversa n sensul
Iadm ----Ipo.
Concepia privind relaiile poate fi neleas mai bine dac studiem
principalele caractere ale relaiilor fundamentale. Principalele
caractere ale relaiilor fundamentale sunt:
1. Reversibilitatea - fiecare relaie poate fi stabilit ntr-un
sens determinat i n sens invers. Relaiile sunt, cel mai adesea, n
mod simultan, de sens opus. ntr-un regim de democraie liberal,
relaia administraie-politic se stabilete, n principiu, n sensul
subordonrii instanelor administrative instanelor politice al cror
brae sunt instrumente de execuie. n interiorul aceluiai regim poate
fi relevat existena relaiilor Iadm---Ipo, n msura n care
administraia, prin stabilitatea sau eficacitatea sa, prin care i
pune n aplicare proiectele sau creia i impune alegerile sale.
Relaiile fundamentale se pot analiza ca relaii de dominaie -
numim relaii de dominaie ntre A i B, orice relaie de influen care
permite uneia dintre instane s modifice comportamentul celeilalte.
Asemenea relaie poate fi:
a) pozitiv cnd A dispune i se folosete efectiv de influena
necesar modificrii comportamentului lui B;
b) nul cnd A nu-l poate influena pe B;
c) negativ cnd A este supus influenei lui B.
Relaia de dominaie poate fi: a) simpl atunci cnd una dintre
instane este supus alteia i nu invers dependena fiind unilateral; i
b) dubl atunci cnd cele dou instane depind reciproc una de alta
fiind o relaie de interdependen.
Dominaia poate aprea sub diferite forme i se poate manifesta n
diverse tipuri de relaii: a) relaii de autoritate de tip ierarhic
sau funcional; b) relaii de control; c) relaii de participare; d)
relaii de reprezentare; e) relaii de consultare.
n interiorul administraiei i ntre administraii i mediul lor
exist eterogenitatea relaiilor de dominaie.
Omogenitatea sau eterogenitatea constituie un caracter important
al relaiilor n interiorul unei structuri administrative. Existena
relaiilor de dominaie de acelai tip relaii ierarhice sau relaii de
control, sau alt fel de relaii - ntre o instan X i instana
A,B,C,D..., permite definirea totalitilor, a ansamblurilor
omogene.
Omogenitatea dominaiei permite trasarea limitelor totalitii
toate relaiile omogene ntre X, pe de o parte, i A,B,C,D..., pe de
alt parte, definesc una i aceeai totalitate. Omogenitatea este
perfect dac toate relaiile ntre X i A,B,C,D... sunt omogene i dac
nu exist dect aceste relaii ntre instanele considerate.
Organizaia piramidal structura linear, fondat pe relaia ierarhic
singura relaie ierarhic - ntre X i A.B.C.D... constituie exemplul
perfect de totalitate omogen. Apariia unei forme diferite de
dominaie indic existena unei alte totaliti n care este integrat
totalitatea precedent. Existena unei relaii de control ntre
instanele deja unite printr-o relaie ierarhic transform natura i
dimensiunile totalitii.
Eterogenitatea semnific apartenena instanelor unite prin aceast
relaie eterogen la o alt totalitate dect aceea n care ele sunt deja
integrate. Coninutul unei relaii de dominaie este definit prin trei
variabile:
a) puterea care se msoar prin facultatea instanei dominante de a
modifica comportamentul instanei dependente;
b) instituionalizarea sau formalizarea dominaiei desemneaz msura
n care normele juridice care organizeaz relaia dintre instanele
plasate n situaia de dominaie-dependen prevd i regleaz fenomenul de
dominaie;
c) internalizarea dominaiei, impune - pentru definirea sa -
recurgerea la dou concepte: de omogenitate i de putere;
internalizarea exprim gradul de asociere a unei relaii eterogene n
exercitarea unei funcii de dominaie. Conceptul de internalizare
stabilete o relaie ntre relaii. Gradul de internalizare va fi mai
sau mai puin crescut dup puterea respectiv a relaiilor de dominaie
interioare i exterioare totalitii.
Relaia ierarhic poate fi definit ca o relaie de putere crescut,
perfect instituionalizat (formalizat) i internalizat:
a) este de mare putere - implic supunerea strict a relaiei
dependente fa de instana dominant;
b) este instituionalizat - este complet reglementat de texte
oricare ar fi natura lor: constituional, legislativ, regulamentar
sau jurisprudenial organiznd relaia dintre instanele aflate n
situaia de dominaie dependen;
c) este internalizat - presupunnd c ea confer exercitarea
funciei de dominaie a lui X asupra lui A acelei instane care este
plasat n poziie ierarhic fa de X i care, n consecin, este interioar
totalitii considerate. In extremis, internalizarea absolut se
confund cu omogenitatea.
Relaia de control este o relaie de mare putere, cu un grad slab
de instituionalizare i un puternic grad de internalizare:
a) relaie de putere - controlul chiar dac nu se exercit cu
aceeai putere ca i puterea ierarhic antreneaz o strict supunere a
instanei dependente fa de instana dominant;
b) relaie cu grad slab de instituionalizare - cea mai mare parte
din cazuri nu sunt prevzute de lege: grupele economice i sociale
iau controlul administraiilor nsrcinate, n principiu, cu
reglementarea activitii sau cu funcionarea ei;
c) relaie cu puternic grad de internalizare - ascociaz instanele
externe cu totalitatea care exercit funcia de dominaie n interiorul
acestei totaliti. Relaia de participare sau de cooperare este
definit ca: a) o relaie de putere medie instanele care particip la
exercitarea puterii de decizie n cadrul unei organizaii au o putere
limitat de a modifica comportamentul sau decizia instanelor la
puterea la care ele sunt asociate; b) relaia de participare este
instituionalizat; c) o relaie cu un grad slab de internalizare n
msura n care ea nu integreaz modul limitat al instanelor
participante la exercitarea funciei de dominaie n totalitatea de
referin.
Gradul de internalizare al relaiei de participare este superior
aceluia al relaiei de consultare. Instanele consultante al cror
aviz nu are legtur cu instanele consultante particip n mod redus la
exercitarea funciei de dominaie asigurate de instanele consultante.
Relaia de consultare este o relaie relativ slab.2) RELAIILE
DERIVATE Derivarea const n descompunerea relaiei fundamentale n
relaii derivate, care la rndul lor se descompun n secvene. Fiecare
relaie fundamental este reursiv recursivitatea fiind definit ca
posibilitatea unui element sau a unei relaii de a aprea de mai
multe ori n aceeai derivaie. Fiecare relaie fundamental poate s se
nscrie n interior n calitate de component a unei relaii primare n
interiorul creia se afl nglobat. Astfel, relaia fundamental R1 se
poate descompune n relaii derivate: Rd11, Rd12..., Rd21...., Rd33
etc.
Caracterul recursiv al relaiilor fundamentale permite
demonstrarea complexitii i bogiei unei relaii fundamentale pn la
descompunerea sa final n secvene elementare constituite din
succesiunea instanelor individuale sau colegiale, n situaia de
dominaie-dependen, privind instanele care le preced i le urmeaz n
secven.
Exist dou feluri de derivaii: a) derivaia liniar sau sintagmatic
i b) derivaia n cerc sau paradigmatic.a) Derivaia liniar sau
sintagmatic const n descompunerea relaiei fundamentale n secvene
care asociaz instane de acelai tip ca i relaia fundamental: o
relaie Ipo ---Iadm se descompune n relaii derivate: Ipo---Iadm1,
Ipo2---Iadm2 etc., care la rndul lor se descompun n secvene:
Ipo11---Iadm11 etc. Acest gen de derivaii iau n considerare doar
instanele de acelai tip i nu intereseaz relaiile care le poate uni
cu instane de tip diferit: economic, social.
b) Derivaia n cerc sau paradigmatic consider relaia fundamental
drept centru al unei reele grefate pe relaia fundamental i unete
instanele asociate n relaia fundamental cu instane de tip diferit:
relaia Ipo---Iadm se gsete n centrul unei reele de relaii
Iadm---Isoc, Iadm--- Ieco etc., crora le poate fi util descoperirea
succesiunii de derivaii n linie sau n cerc sintagmatice sau
paradigmatice a cror surs sunt ele nsele.
II. CODUL RELAIILOR Relaiile constitutive ale unui sistem
administrativ sunt afectate de un cod scris sau nu care determin:
1) dominanta relaiei; 2) aezarea relaiei; 3) amplitudinea
relaiei.1) Dominanta relaiei definete sensul major al relaiei,
faptul c n ciuda secvenelor de sens invers n care se descompune,
relaia Ipo---Iadm, se stabilete n sensul subordonrii instanelor
administrative fa de instanele politice Ipo---Iadm, sau, n acela al
dominaiei pe care administraia o exercit fa de puterea politic
Iadm---Ipo. Acesta este cazul marilor ri europene cu democraie
liberal: Frana, Marea Britanie, Germania etc.
2) Aezarea relaiilor toate relaiile se leag n situri, locuri
privilegiate unde se ntlnesc pentru a se impune, a se opune sau
pentru a colabora, instane asociate n relaia luat n considerare.
Organele furnizeaz situl relaiei, de exemplu, n relaia dintre
instanele politice i administrative.
3) Organele individuale pot servi drept sit pentru relaiile
Ipo---Iadm. Agenii titulari cu funcii superioare - de decizie ale
guvernului (Frana) sau politische Beamte (Germania) au statutul
juridic de funcionari i sunt numii i revocai de Guvern. 4) Organele
colegiale servesc drept sit pentru relaiile Iadm---Iadm, sub form
de comitete i comisii ministeriale sau interministeriale, nsrcinate
s asigure coordonarea instanelor respective sau a comisiilor
administrative sau a comitetelor tehnice paritare relaie ntre
instanele administrative nu mai sunt relaii ntre administraii sau
grupe de administraii, ci n interiorul aceleiai administraii, ntre
unele elemente care o constituie.
Exist cazuri n care relaiile se constituie n afara oricrui cadru
instituionalizat: relaia Ieco---Iadm, ntr-o ar cu economie liberal
nu cuprinde nici o legtur organic ea caracterizeaz n principal
printr-o separare organic ntre instanele asociate n relaia:
Ieco---Iadm. Aceast relaie se stabilete doar printr-o legtur, care
const n reglementrile impuse de instanele administrative instanelor
economice de care sunt total separate pe plan instituional. Relaia
Iadm---Ieco, ntr-o ar cu strict economie liberal, este o relaie
paralel cu relaia Ipo---Iadm a rilor cu democraie liberal. n aceste
dou cazuri este vorba despre:
a) relaii de subordonare a instanelor administrative fa de
instanele politice i a instanelor economice fa de instanele
administrative;
b) o strict separare instituional ntre instanele politice i
administrative, administrative i economice.
Exist, n aceste dou cazuri, subordonare i non-confuzia
instanelor aceast separare a planurilor instituionale face
distincia: a) ntre relaiile de subordonare Ipo---Iadm---Ieco din
rile liberale; b) ntre relaiile de subordonare ntre aceleai
instane, n ri n care existena planurilor instituionale comune
modific profund natura celor dou relaii, pentru a da natere unor
fenomene total strine doctrinei liberale: politizarea administraiei
(confundarea instanelor politice cu cele administrative) sau
naionalizarea (confuzia dintre instanele administrative i cele
economice).
Pentru ca relaia s se stabileasc n sens invers, trebuie s
presupunem c instanele economice pun la punct grupuri de presiune
care sunt destinate s obin de la administraie msurile economice pe
care le dorete. 3) Amplitudinea relaiilor definete numrul i
lungimea secvenelor de acelai sens pe care le presupune o aceeai
relaie. Distingem:
a) amplitudinea orizontal pentru desemnarea numrului secvenelor
distincte care exist n interiorul aceleiai relaii;
b) amplitudinea vertical pentru desemnarea lungimii acestor
secvene.
a) Amplitudinea orizontal
- relaiile cu o puternic amplitudine orizontal (sau cu secvene
multiple) caracterizeaz dou feluri de ri: rile cu partid unic i
rile cu o puternic politizare a administraiei. n aceste ri,
modurile ierarhice de dominaie ale puterii politice asupra
administraiei li se adaug stabilirea unor structuri partizane care
sunt calchiate pe structura administrativ: noi secvene Ipo---Iadm
fondate pe funcia de control care vin s accentueze amplitudinea
orizontal a relaiilor dintre instanele politice i administrative. -
relaiile cu o slab amplitudine orizontal (cu secven unic, la limit)
caracterizeaz dou feluri de ri: cele cu democraie liberal, n care
relaia administraiei cu puterea politic relaie de subordonare nu se
poate stabili dect n planuri organice bine precizate i delimitate.
Relaia de subordonare este puternic instituionalizat i mprumut
linia ierarhic. n unele ri subdezvoltate sau n curs de dezvoltare
de tip totalitar, n care exist confuzia ierarhic dintre partid i
administraie, exist o secven: Ipo---Iadm. Aceste ri se
caracterizeaz prin relaiile Ipo---Iadm cu o puternic amplitudine
vertical: secvena Ipo---Iadm, comport un mare numr de planuri -
organice sau nu unde se manifest relaia. Dominaia direct a instanei
politice asupra administraiei se exercit pn n straturile inferioare
ale ierarhiei administrative unde posturile administraiei sunt
politizate.
MODELUL NEOLIBERAL
Modelul neoliberal se situeaz la jumtatea drumului dintre dou
curente politice: ntre un pan-socialism care pretinde c organismele
publice trebuie s asigure totalitatea manifestrilor vieii sociale i
un pan-liberalism care n numele eficacitii sale liberale ar putea s
uite fundamentele vieii publice.
Modelul neoliberal se gsete la jumtatea drumului dintre dou
reflecii doctrinale asupra gestiunii organizaiilor publice i aceea
a ntreprinderilor private. Modelul liberal este modelul fondator n
delimitarea ntre sfera individului i cea a statului, n limitarea
interveniei statului i angajarea autonomiei indivizilor.
Neoliberalismul a aprut la rscrucea a dou fenomene: acela al
dimensiunii crescnde i acela al schimbrii accelerate (Michel
Massenet, Noua gestiune public. Pentru un stat fr birocraie).
Liberalii au conceput i construit o administraie total neadaptat la
funciile noi i la mediul nou n care acioneaz. Neo-liberalii sunt
administratori, gestionari publici sau privai sau teoreticieni
legai de ideea de management. Neo-liberalismul, n demersul
pragmatic, ncepe prin a face o analiz diagnostic i propune
soluii.
Analiza neo-liberal a administraiei ia act de transformrile
mediului economic, cultural, social, n care funcioneaz administraia
la sfritul secolului i de inadaptarea la solicitrile mediului
actual. Transformarea evident a mediului ine de creterea
considerabil a volumului i a naturii exigenelor, a cererilor care
sunt adresate sistemului administrativ. S-au modificat att mediul
economic, cultural i social, ct i rspunsurile la sistemul
administrativ.
Ritmul exigenelor trebuie s fac fa i s se adapteze schimbrilor.
Michel Massenet, n lucrarea sa Du changement technique a
l,eclatement social (1971, p. 60), menioneaz c schimbarea s-a
schimbat.
Schimbarea social de la sfritul secolului al XIX-lea era
considerat o mutaie global - o stare constant de mobilitate a
societilor - ca trecere de la o stare a societii la alta, fiind
necesar o revizuire fundamental a valorilor i structurilor sociale.
ntre perioadele revoluionare, starea societii rmnea stabil iar
administraia trebuia s rmn un cadru instituional n interiorul cruia
aveau loc schimbri economice i sociale.
Neo-liberalii au constatat c administraia nu se putea adapta la
mediu, nu avea posibilitatea de a-i crete disponibilitatea n funcie
de transformrile survenite n societate.
Rene Mayer, n lucrarea Feudaliti sau democraie, pentru o
administraie n stil nou (Arthaud, 1968, p. 125), menioneaz c:
Organizaia centralizat, birocratic, ierarhizat (supranumit piramid
pentru a aduce aminte de organismele care o prezint) st la originea
celor mai multe rele denunate (...) i constituie proncipalul
obstacol n calea adoptrii principiilor de redresare (...).
n opinia neo-liberalilor, cauza tuturor dificultilor
administraiei contemporane i inadecvarea sa la noile funcii const n
caracterul cvadruplu al administraiei, motenite de la secolele
trecute, i anume: a) centralizarea, b) birocratizarea; c)
ierarhizarea; d) sectorializarea.
a) Centralizarea este n contradicie u condiiile actuale de
funcionare a administraiei. Neo-liberalii consider c la originea
centralizrii stau dou tradiii: 1) tradiia roman modelul cezarian pe
care Alain Peyrefitte l privilegiaz n analiza Rului francez (Le mal
francaise, Plon, 1967) tradiia organizaiei centralizate pe care a
cunoscut-o Imperiul Roman i pe care a motenit-o biserica catolic
nscut la Roma; 2) tradiia democratic modelul liberal.
Rene Mayer menioneaz c centralizarea este mecanismul cel mai
bine adaptat pentru a transmite o voin relativ simpl unui mare numr
de executani puin specializai (Rene Mayer, Op.Cit., p. 52). Schema
piramidei ierarhizate, n care centralizarea i gsete desvrirea
instituional, corespunde unui tip de societate nc subdezvoltat care
a depit stadiile autoconsumrii i se angajeaz n producia de mas cu
mn de lucru numeroas i puin specializat (Ibidem, pp. 53-54).
Centralizarea, dac se armoniza cu statul societilor din secolele
anterioare, astzi produce disfuncii - analizate de neo-liberali i
anume: a) absorbia puterii centrale n ceea ce privete sarcinile de
gestiune cotidian; b) lipsa de responsabilitate a indivizilor
excesul responsabilitilor statului determin absena
responsabilitilor cetenilor; c) nerealismul deciziilor luate la vrf
- decizia centralizat nu poate lua n considerare toate elementele
de apreciere, n cazul n care un dosar nu exprim totul sau dac
responsabilul cu instrumentarea dosarului nu are timp pentru a lua
la cunotin aceste elemente.
Organizarea centralizat este rigid i se adapteaz cu greu
schimbrii. .Michel Crozier, n lucrarea Fenomenul birocratic (Ed. Du
Seuil, 1963, p. 234) menioneaz c transformrile necesare pot fi
graduale i cvasi-constante dac agenii organizaiei, care sunt
contieni de necesitatea lor, cci au o experien direct, au
posibilitatea de a introduce inovaiile necesare sau de a obine uor
acordul autoritilor competente pentru aceasta. Deciziile privind
orice schimbare se iau la vrf ,ceea ce face imposibil politica de
schimbare gradual i permanent.
Centralizarea aparatului administrativ i are originea, conform
neo-liberalilor, n opera lui Michel Crozier i este inadaptat
gestiunii schimbrii. De aceea, n statele democratice se limiteaz
efectele centralizrii i se ncearc corectarea consecinelor
acesteia.
b) Ierarhizarea este un caracter al aparatului administrativ
motenit din secolul trecut, neadaptat la funciile sale. Organizarea
piramidal este traducerea instituional a principiului ierarhic.
Jean Claude Thoening n lucrarea Raionalitatea (Paris, 1974, p.
151) meniona: Stilul ideal de guvernare este un stil bazat pe un
mod de a raiona deductiv i ierahic: diviziunea sarcinilor i
repartiia autoritii trebuie s fie demultiplicarea riguroas a
obiectivelor generale i a autoritii centrale.
n opinia neo-liberalilor ierarhizarea aparatului administrativ
antreneaz consecine disfuncionale grave. Michel Crozier, n lucrarea
Fenomenul birocratic (p. 234) formuleaz n doctrina modelului
neo-liberal - teza stratificrii. Conform acestuia, ierarhizarea
este o consecin a centralizrii. Centralizarea provoac fenomenul
segregrii ntre factorii decizionali i cei executani, determinnd
constituirea unei serii de straturi suprapuse comunicnd foarte puin
ntre ele. Jean-Claude Thoening menioneaz n lucrarea sa
Stratificarea (Op. Cit., p. 30) c micro-societile care se creeaz
astfel favorizeaz fenomenele specifice corpului administrativ.
Ritualismul, ritul grupului fiind semn al aparteneei la corpul n
care se integreaz i mijlocul de a afirma diferene i opoziia
acestora fa de alte organisme.
Multiplicarea straturilor i izolarea lor imprim agenilor inclui
sentimentul neputinei i tendina spre formalism: hommo ierarchicus
dispare n faa procedurii. Consecina acestui fapt este:
c) Sectorizarea administraiei Vaste feude i mici cmpuri nchise,
rezultat al proceselor de difereniere care impune dezvoltarea,
centralizarea i ierarhizarea administraiei. Acest fenomen este
evident n cadrul funciei publice: dac privim lucrurile din afar,
funcionarii aparin aceleiai caste; n interior ei apar ca o mare
diversitate, aici se gsesc ierarhii subtile.
d) Birocratizarea este ultima trstur a organizrii administrative
denunate de neo-liberali, bazat pe anonimatul generalizat, a crei
expresie const n existena statutului funciei publice, care prin
rigiditatea lui genereaz centralismul. Organismele publice compar
modurile lor de gestionare cu modul de gestionare propriu
ntreprinderilor, pentru a controla extinderea. Organizaiile publice
i private sunt confruntate cu probleme asemntoare ca dimensiuni i
ca modalitate de reacie la eveniment. Acestea sunt organizate n mod
asemntor; analiza organizaional a relevat nrudirea organizaiilor cu
scop lucrativ cu cele non-profit.
Michel Massenet n lucrarea Noua gestiune public (p. 40)
menioneaz c orice organizaie produce un anumit flux de bunuri i de
servicii msurabile cu mai mult sau mai puin rigoare i dispune n
acest scop de mijloace (birouri, personal, serviciile altor
organizaii, diverse materii prime) organizate ele nsele n vederea
urmririi unor obiective determinate.
Asemenea asimilri nu pot fi fcute la modul absolut i, dup Michel
Massenet ar fi imposibil s fie transpuse integral n cadrul
organizaiilor publice metodele managementului privat, din
urmtoarele motive:1) din motive culturale - Michel Crozier analiznd
fenomenul birocratic a evideniat raiunile care in: a) de opoziia
existent ntre exigenele gestiunii unei organizaii moderne care
trebuie s fie supl i adaptabil i s dea dovad de iniiativ; i b)
caracteristicile unei administraii impersonale, rigide, stereotipe,
impermiabile la spiritul reformei.
2) alt motiv, numit primatul politicului, este menionat de
Michel Massenet, i interzice transpunerea metodelor managementului
privat n organizaiile publice. Trebuie s remarcm diferena ntre
organizaiile publice i cele private: exist dou logici opuse: a) o
logic a organizaiei care conduce la cutarea celui mai mare avantaj
posibil de gestiune; b) o logic a adeziunii care poate obliga la
sacrificii de gestiune inspirate sau comandate de grija de a obine
adeziunea.
Decizia politic care se impune administraiei nu este un arbitraj
ntre diferitele proiecte considerate din punctul de vedere al
raionalitii lor celei mai mari, ci un compromis ntre raionalitatea
unui proiect i exigenele de opinie.
Serviciile publice i ntreprinderile private se disting prin
sistemul de obinere a resurselor: serviciile publice nu depind
numai de pia; ntreprinderile private i gsesc resursele numai n
cadrul pieei. n administraie nu gsim contabilitatea sarcinilor sau
indicatorul de profit.
Modelul neo-liberal de administraie definete principiile n ceea
ce privete: instituiile este vorba de a substitui structura bazat
pe ierarhia normelor juridice cu structura conceput n funcie de
obiectivele proprii; ct i oamenii care le asigur. Coordonarea,
descentralizarea, controlul toate sunt necesare, dar ntr-o nou
viziune, deci: 1) o alt coordonare; 2) o alt descentralizare; 3) un
alt control.
1) Coordonarea este posibil cu dou condiii: a) s nu se confunde
orizontalismul administraiei actuale cu adevrata coordonare; b)
serviciile orizonatale s neleag sensul exact al misiunii lor acela
de a defini obiective precise pentru ealoanele decizionale pe lng
care se afl i s msoare, n folosul lor, rezultatele obinute de
serviciile operaionale fr a se amesteca n propria gestiune a
acestor servicii.
Respectnd aceste dou condiii se va produce transformarea profund
a structurilor administraiei, care va permite o adaptare mai bun la
exisgenele unei gestiuni moderne.
Organizarea administrativ tradiional, piramidal, centralizat,
ierarhizat va lsa locul la o mulime de ageni autonomi, dup modelul
agenilor americani nsrcinai cu optimizarea rezultatelor activitilor
politice. Statul: a) va renuna la asigurarea sarcinilor de gestiune
care l mpovreaz i paralizeaz; b) va estompa misiunea sa ierarhic de
comand n domeniul economic i social; c) noua misiune va fi de
coordonare real, de armonizare a aspectelor economice ale
cunoaterii cu ritmurile sociale de dezvoltare; d) nu va coordona
operaiunile sau unitile operaionale, ci nivelurile de intervenie i
de aciune, unde se gsesc forele sociale; e) declinul statului
dirijist.
Se ntoarcerea la semnificaia profund a liberalismului, form de
coordonare care: a) restrnge rolul statului i l nrudete mai degrab
cu un holding dect cu o birocraie; b) conduce la o mai bun separare
a sferei statului de aceea a societii.2) Descentralizarea trebuie s
respecte un principiu constant al managementului, acela de a
centraliza deciziile strategice i de a descentraliza structurile
operaionale.
Pentru ca deciziile s poat fi luate la nivelul unde se situeaz
informaia ct i pentru a apropia decizia i aciunea, trebuie s creasc
numrul centrelor de decizie; pe ct posibil - informaia, decizia i
aciunea ar putea s coincid. Modelul neo-liberal d o mare importan
sistemului de informare, o ameliorarea a sistemelor de gestiune
trece prin stabilirea sistemelor de informare adecvate.
3) Controlul al treilea aspect al regenerrii instituiilor dup
modelul neo-liberal de administraie, trebuie s sufere transformri n
dou planuri: a) cantitativ numrul de controale trebuie s fie
diminuat; b) calitativ controlul nu trebuie s fie un mijloc de
sanciune, ci un instrument de msur a distanelor fa de elul final n
ndeplinirea obiectivelor urmrite.
A controla nseamn a compara operaiunea efectuat cu aceea care ar
fi trebuit s fie pentru a msura astfel distana care exist ntre ele
neo-liberalii se refer direct la principiile analizei sistemice i
ale ciberneticii.
n modelul neo-liberal, o nou politic a resurselor umane
presupune regndirea naturii regulilor care statueaz situaia
agenilor administraiei. Astfel, n statutul funciei publice,
deontologia funcionarilor publici, ar trebui s fac obiectul
dispoziiilor de ordin regulamentar sau legal, chiar constituional;
de asemenea, ar putea face obiectul conveniilor colective care
privesc raporturile dintre personal i statul care l angajeaz privit
ca orice particular care angajeaz personal.
Dispoziiile au caracter statutar n special cele referitoare la
relaia ierarhic dintre ef i subordonai i ar trebui s fie mai puin
formaliste: nodurile de apreciere nchise n cadre juridice,
constrngtoare ar trebui s fie transformate prin grija efului de a
discuta aprecierea sa cu subordonaii.
Modelul neo-liberal insist asupra personalizrii relaiilor
administrative un anti-weberian activ.
Modelul neo-liberal de administraie are principii noi de
gestiune: a) se opune principiilor gestiunii administrative
tradiionale, marcate prin caracterul lor autoritar i improvizat; b)
conducerea participativ prin obiective managerul nu distribuie
colaboratorilor si sarcini, ci obiective de atins, lsnd la
latitudinea lor att iniiativa ct i alegerea mijloacelor de
realizare.
Participarea, n concepia neo-liberal este cea permis de
edscentralizare i contractualizare: participarea trebuie s parcurg
de sus n jos fiecare treapt, plecnd din vrful piramidei, care
fixeaz celui care urmeaz att obiectivele ct i cadrul pentru
desfurarea activitii, lsnd libera utilizare a mijloacelor de
realizare.
Din acest punct de vedere participarea este mai puin o form de
democraie ct un anumit tip de strategie care vizeaz dezvoltarea
capacitilor de autoadaptare a sistemului administrativ.
Michel Massenet menioneaz n lucrarea sa Noua gestiune politic c:
nu este vorba despre a reforma, de a dirija n abstract n numele
unui model pretins ideal, o realitate rebel, ci de a pune n micare,
de a face posibil o micare spontan a organizaiilor publice (Michel
Massenet, Op.cit., p. 140).
METODE NOI DE ANALIZ N CERCETAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE
Noile metode de analiz n cercetarea administraiei publice, care
sunt n favoarea tiinei administraiei sunt: 1) analiza
organizaional; 2) analiza funcional; 3) analiza sistemic.
1) Analiza organizaional Analiza organizaional se bazeaz pe
ideea c una dintre caracteristicile eseniale a societilor moderne o
constituie succesul marilor organizaii. Ea caut analogiile
existente ntre organizaiile publice sau private i insist pe teme
care pn atunci au fost mai puin cunoscute n tiina
administraiei:
a) autonomia organizaiei n opoziie cu instrumentalitatea
organizaiei;
b) porozitatea frontierelor organizaiei n opoziie cu ideea unui
ansamblu administrativ perfect distins de mediul su;
c) segmentarea organizaiei, contrar imaginii tradiionale a unei
administraii ierarhice unitare.a) Autonomia organizaiei - Analiza
organizaional avanseaz , contrar ideii de organizaii total aservite
constatarea fundamental c nu exist sisteme reglate sau controlate.
Michel Croazier n lucrarea Les organisations (Preface a J.G. March
et H.H. Simon, Dunond, 1969, p. 25) menioneaz c: Actorii
individuali sau colectivi care le compun (...) sunt actori care, n
interiorul constrngerilor, adesea foarte grele, pe care le impune
sistemul, dispun de o marj de libertate pe care ei o utilizeaz n
mod strategic n interaciunile lor cu ceilali. Aceast constatare se
bazeaz pe dou principii: a) strategiile actorilor unei organizaii
sunt strategii de putere; b) strategiile sunt comprehensibile dac
se ine cont de ansamblul jocurilor la care particip simultan
actorii unei organizaii.
Aceast tez este aprat de Michel Crozier i de Erhard Friedberg,
care nu neag faptul c o organizaie trebuie s funcioneze n cadrul
unor reguli ce pot fi extrem de constrngtoare, fapt ce ar
transforma-o ntr-un instrument pasiv de aplicare a acestor reguli.
Modelul prescriptiv determin n mare msur contextul aciunilor i
resursele actorilor, dar dup cum menioneaz Crozier i Friedberg,
actorii nu sunt niciodat total liberi i c trebuie s recunoatem c
orice organizaie las loc unui anumit joc, unei anumite indeterminri
care permite actorului integrat n organizaie s recupereze o parte a
puterii. Chiar n cele mai constrngroare organizaii omul are
ntotdeauna un minimum de libertate i nu poate fi mpiedicat s o
utilizeze mpotriva sistemului (Ibidem, p. 36). Puterea nu este
produsul unei structuri de autoritate dar nici un ansamblu de
mijloace sau de prerogative concepia represiv a puterii trebuie
abandonat n beneficiul unei analize a puterii ca relaie inseparabil
a interaciunii umane. Caracteristicile i regulile organizaiei
determin locurile unde pot aprea asemenea relaii; ele creeaz i
circumscriu zonele de incertitudine organizaional pe care indivizii
vor ncerca s le controleze pentru a le folosii propriilor strategii
n jurul acestora crendu-se relaii de putere. Fiecare actor al unei
organizaii are putere asupra celorlali ; dac sursa de incertitudine
pe care actorul o controleaz i afecteaz pe ceilali n mod
substanial, puterea lui este mai mare.
Sursele de incertitudine care definesc relaiile de putere permit
actorilor organizaiei s scape executrii pasive a regulilor. Acesta
este cazul sistemelor concentraionare unde chiar teroarea cea mai
dur nu interzicea n ntregime dezvoltarea raporturilor umane
autonome (Ibidem, p. 43).
Aceast viziune asupra organizaia nu poate fi n sensul unei
concepii instrumentale asupra organizaiei; n analiza organizaional,
aceasta nu poate aprea ca instrument pus la dispoziia unei oarecare
autoriti politice sau sociale, deoarece marja de libertate a unui
individ reintroduce n administraie o autonomie limitat dar real,
ceea reprezint o prim ajustare a imaginii tradiionale desprins din
modelele fondatoare sau clasice. 2. Analiza porozitii frontierelor
organizaiei este a doua ajustare; organizaia este poroas; nu exist
o frontier clar ntre interiorul i exteriorul unei organizaii, ntre
o organizaie i mediul su. O organizaie nu se poate nchide deoarece
aceasta nseamn o serie de relaii ntre ea i mediul su, relaii care
au un rol esenial n funcionarea sa.
Orice organizaie depinde de mediul su mediul constituind un
factor potenial de perturbare a echilibrului intern. Organizaia
antreneaz servicii specializate pentru a controla relaiile sale cu
mediul. Serviciile specializate create n cadrul organizaiei nu pot
ndeplini convenabil funcia lor de contact cu diferitele segmente de
mediu doar respectnd condiiile; a) pe de o parte, ca utilizatorii s
asigure reprezentarea mediului lng organizaie aceasta fiind prima
lor funcie; pe de alt parte, ei s se constituie progresiv n ageni
ai organizaiei pe lng mandanii lor funcie derivat.
Existena legturilor dintre organizaie i mediul su i rolul
esenial de reductor de incertitudini transform imaginea
administraiei.
Dificultile direciilor orizontale ale ministerului i
incapacitatea lor de a unifica i coordona politicile diferitelor
direcii se explic prin relaiile segmentate pe care le are
organizaia administrativ cu mediul su. Diferenierea structurilor
administrative este ntrit de constituirea sistemelor autonome
formate fiecare dintr-unul din segmentele administraiei i ale
mediului specific.
Organizaie nu este riguros circumscris prin frontierele sale
instituionale sau formale; unii actori care nu sunt propriu-zis
membri ai organizaiei au cu aceasta relaii constante i reglementate
explicit i implicit, nct nu se disting de acei care fac parte doar
formal din organizaie.
c) Segmentarea organizaiei - Analiza organizaiei modific
imaginea funciilor organizaiei i transform imaginea modurilor de
funcionare n interiorul organizaiei.
Administraia este segmentat, compartimentat prin relaiile care
exist ntre ea i mediul su.
Pierre Gremion n lucrarea sa Le pouvoir periferique,
bureaucraties et notables dans le systeme politique frabcaise
(Editure du Seuil, 1975) insist asupra mpririi administraiei unde
anumite structuri administrative colaboreaz cu notabili locali n
timp ce altele se definesc n mod esenial prin strategia lor de
scurtcircuitare a notabilitilor.
Crozier i Friedberg amplific i teoretizeaz aceast tem i pune
accent pe ceea ce numesc structurarea jocurilor ntre segmentele de
organizare i de legturi. Ei consider c logica dominant a relaiilor
n interiorul organizaiei i ntre organizaie i mediul su este o logic
de monopol logica unui joc n care fiecare caut s se impun n faa
celuilalt ca singurul interlocutor posibil, ncercnd s menajeze
soluiile i partenerii.
Aceast logic presupune luarea n considerare a dou soluii: a) dac
aceast legtur se afl n poziie de for fa de organizaie, fiind
determinat de creterea foarte mare a numrului de contacte cu alte
organizaii ce fac parte din mediul organizaiei - organizaia trebuie
s apeleze l aceast legtur pentru a-i contacta mediul: clienii,
partenerii; sau b) dac organizaie este singura n msur s rspund
cererii legturii.
Relaiile binare stabilite ntre organizaii i legturile lor cu
mediul, ntre un segment organizaional i legtura sau legturile sale
cu mediul, se cristalizeaz n sisteme, numite de Croazier i
Friedberg sisteme de aciune care i dobndesc propriile
caracteristici i i definesc regulile proprii ale jocului.
Autonomia acestor sisteme de relaii se stabilete: a) n raport cu
altele, nsemnnd c fiecare segment al organizaiei constituie
propriul su sistem de aciune; b) n raport cu organizaia nsi,
nsemnnd c nu mi exist organizaie unitar, ci dimpotriv, potrivit lui
Georges Bourdeau, exist ageni de interese, preocupri i de moduri de
aciune eterogen.
Tema fragmentrii, segmentrii organizaiei administrative ntrete
modelul de reglare ncruciat propus de analiza organizaional.
Administraia este centralizat iar ierarhizarea presupune
fenomenul de cuplu n relaiile dintre actori, n relaiile dintre
prefeci i primari, ntre birocrai i notabili. Astfel c: prefectul se
adreseaz primarilor si; un notabil contribuie la constituirea unor
sisteme de aciuni care fragmenteaz statul pentru a transforma
natura i substana comunicaiilor n interiorul organizaiei.
Potrivit lui Crozier i Friedberg, administraia se caracterizeaz
prin existena sistemelor de relaii, care n loc s permit comunicarea
direct i vertical a funcionarilor aparinnd aceleai piramide
ierarhice, pun n contact funcionari i notabili alei ntre care se
dezvolt o complicitate bazat pe mprirea unei experiene comune de
interese complementare i de norme identice. Rezult o imagine
diferit de imaginea ierarhic a administraiei care presupune ca
funcionarii s se supun directivelor de aciune date de superiorii
lor; funcionarii vor cuta s se orienteze pe lng aleii locali,
oricare ar fi culoarea politic.
Porozitatea frontierelor organizaiei are influen asupra
funcionrii interne a organizaiei lumea funcionarilor, primarilor i
a celor alei, ansamblul gruprilor economice se ntreptrund ntre
instanele fiecreia exist comunicare i integrare, ierarhia i
conducerea nefiind directe.
2. Analiza funcional R. K. Merton a contribuit la modificarea
anumitor trsturi ale analizei tradiionale asupra administraiei.
Acesta numete funcionalism modul de analiz care se refer la funcia
unei instituii sau a unei activiti care i caut rolul n viaa social
i contribuie la susinerea continuitii structurilor. R.K. Merton se
pronun mpotriva funcionalismului prea absolut al lui Malinovski
propunnd teme noi de analiz funcional, care insist asupra a dou
teme majore: a) diferenierea; b) disfunciile administraiei. a)
Diferenierea se apropie de tema orgnizaional a segmentrii n ambele
cazuri exist structuri specializate n ndeplinirea unei funcii
determinate. Dac n analiza organizaional segmentarea aparatului
administrativ se explic prin legturile care se stabilesc ntre
organizaie i mediul su, diferenierea se bazeaz pe teoria lui
Merton: un singur element poate avea mai multe funciuni: o singur
funciune poate fi ndeplinit de elemente interannjabile (R.Merton,
Elements de theorie et de methodes sociologique, Plon, Coll.
Recherches en aciences humanies, 1965, p. 83).
Se constat anumite consecine ale diferenierii structurilor
organizaiei, ce impun ideea unei diferenieri interne a aparatului
administrativ i care contribuie la nuanarea imagini propuse de
modelele clasice ale administraiei, sunt:
a) domeniul de administraie al unui singur organ investit cu
diferite funcii poate da natere la organe mai specializate, fiecare
la rndul ei fiind investit cu una din funciile care nainte erau
asigurate difereniat, i aceasta pentru ca un singur element s poat
avea mai multe funciuni;
b) pentru ca elementele neschimbtoare s poat asigura una i
aceeai funcie, exist echivalente sau substitute funcionale numite
astfel de Merton care permit recurgerea la organe, structuri
distincte pentru ndeplinirea unor funcii identice.
Noiunea de difereniere este plasat n centrul teoriei dezvoltrii;
Almond i Powell au desemnat procesul prin care se schimb rolurile
care devin mai specializate i mai autonome, sau procesul prin care
se creeaz structuri i subsisteme noi.
Pentru a defini fenomenul de dezvoltare, Fred W. Riggs, face
referire la noiunea de difereniere fenomen care implic separarea
sferelor instituionale, diferenierea structurilor separate -
asigurnd astfel o varietate de funciuni ce trebuie ndeplinite n
societate. Cu ajutorul noiunii de difereniere putem s nelegem
administraia nu numai n dimensiunea sa istoric ceea ce permite
considerarea aparatului administrativ n durata sa - , ci i
dimensiunea dubl a spaiului: a) dimensiunea orizontal prin
repartizarea sarcinilor repartizate ntre unitile de acelai rang,
care se coordoneaz ntre ele; b) dimensiunea vertical diferenierea
antrennd ierarhizarea activitilor n mod egal: organizarea pe
niveluri separate, subordonate unele altora, dar depind de o
autoritate central.
Dup prerea lui R. K. Merton - noiunea de difereniere poate reda
administraiei o imagine simpl, ierarhizat i centralizat imagine
propus de modelele clasice dac analiza funcional nu ar recurge la
noiunea de disfuncie. b) Disfunciile administraiei Potrivit lui
Charles Roing n lucrarea sa L,approche systemique de
l,administration (p. 12), conceptul de disfuncie permite
identificarea multor fenomene de rezisten, de constrngere, de
tensiune sau de adaptare salvgardnd esenialul perspectivei
funcionaliste.
Merton i Weber au recunoscut c birocraia tinde spre eliminarea
complet a relaiilor personale i a consideraiilor raionale:
afectivitate, ostilitate, anxietate etc. Merton introduce o
distincie fundamental ntre funciile i disfunciile organizrii
birocratice funciile contribuie la adaptarea sau la ajustarea unui
sistem, iar disfunciile mpiedic adaptarea sau ajustarea
sistemului.
Dup opina lui Weber, precizia, regularitatea i eficacitatea sunt
funcii ale organizaiei birocratice. Potrivit lui Merton, acestea,
deturneaz semnificaia normelor de a raionaliza funcionarea
sistemului i a agenilor lor i pot produce simultan efecte
disfuncionale, cum ar fi: formalismul i ritualismul accentuat
reversul respectrii regulilor; hiperconformismul consecina
disciplinei, a comportamentelor stereotipe ce rezult din
depersonalizarea relaiilor caracteristice birocraiei.
Michel Crozier constat c o organizaie ce ar corespunde tipului
ideal nu elucideaz problema relaiilor exacte ntre birocraie
organizare raional i birocraie-disfuncie.
Dac la Weber ntlnim raionalitatea absolut, la Merton
iraionalitatea n organizaie exist o raionalitate limitat, n sensul
n care raionalitatea fiecrui agent membru al organizaiei depinde
strict de structurile n care sunt integrai i care definesc: a)
opiunile care li se ofer; b) constrngerile de care se lovesc; c)
informaiile de care dispun; d) rutina. Observm c nu este vorba
despre raionalitate, ci de raionaliti divergente, conflictuale
atitudinile membrilor organizaiei fiind raionale: dac, din raiuni
intelectuale i materiale, membrii organizaiei nu sunt capabili s
fie absolut raionali, ei trebuie s adopte atitudinea cea mai
raional n contextul particular n care acioneaz.
Pentru cunoaterea i nelegerea administraiei este util: a)
cunoaterea empiric a diverselor raionaliti existente; b) modul n
care se exprim acestea n cadrul instituiilor, corpurilor,
organelor; c) modul n care integrarea lor se face a posteriori
pentru a ajunge la o decizie final n funcie de influena grupurilor
ce au asemenea raionaliti.3. Analiza sistemic David Easton, n
lucrarea sa Analyse du systeme politique (Coll. Analyse politique,
Armand Colin, 1974, p. 19) consider viaa politic un sistem
comportamental la influenele cruia sistemul politic este el nsui
expus i reacioneaz. Acesta insist asupra urmtoarelor fapte:
a) interaciunile n interiorul unei societi constituie un
comportament;
b) semnificaia comportamentului nu se poate interpreta n mod
util, dac considerm c sistemul exist n vid: trebuie situat n raport
cu mediul biologic, social sau psihologic;
c) sistemul de comportament este deschis, deci trebuie conceput
ca fiind supus influenelor;
d) anumite sisteme se perpetueaz, indiferent de influenele din
mediu, ceea ce determin adaptarea la condiiile n care se gsesc.
Analiza sistemic elaborat de D. Easton n legtur cu politicul a
fost transpus n domeniul administrativ, datorit faptului c ruptura
teoretic de modurile tradiionale de analiz se situeaz n analiza
interaciunilor sistemului administrativ cu mediul su.
Un aport deosebit la analiza sistemic a imaginii administraiei l
reprezint interaciunea sistemului administrativ cu mediul su. n
ceea ce privete analiza sistemului administrativ D. Easton clasific
mediul sistemelor n dou pri: a) n interiorul societii, care
cuprinde sistemele: economic, cultural, social etc. aparinnd
aceleiai societi ca i sistemul politic; b) extra societal toate
sistemele situate n exteriorul societii.
tiina administraiei face astzi referire la mediul intrasocietal
al administraiilor i analizeaz interveniile sistemului
administrativ, ale sistemului politic, economic i social. Teoria
persistenei sistemului administrativ n mediul su este un alt aport
al analizei sistemice la studiul imaginii administraiei, care la D.
Easton nu apare ca o teorie a echilibrului. Dac noiunea de
echilibru presupune c un sistem nu are dect un scop esenial
restabilirea echilibrului pe care este ntemeiat sau, cel puin,
stabilirea unui nou echilibru. Potrivit lui D. Easton, un sistem
este supus unor perturbri care provoac tensiuni n sistem.
Aceast teorie a fost utilizat abuziv i a fost interpretat ca
nsemnnd homeostazia sau meninerea ordinii existente. Dup Catherine
Lalumier sistemul administrativ prezint caliti homeostatice care
tind s l reconstituie identic cu el nsui, oricare ar fi atacurile i
reformele al cror obiect este (Catherine Lalumiere, A la recherche
d,une cadre theorethique pour l,etude de l,administration
politique, Bulletin de l,I.I.A.P., 1975).
Jacques Chevallier i Daniele Loschak n lucrarea Introducere n
tiina administrativ (Dalloz, 1974, p. 92) menioneaz: sistemul
administrativ n ntregul lui tinznd s menin principiile de
organizare i de funcionare intern. Ei fac referiri la sistem i
explic adaptarea mai mare sau mai mic, sau rezistena la schimbrile
administraiei, comportamentele tradiionale, crizele i perenitatea
sistemelor administrative. Imaginea administraiei presupune att
persistena sistemelor administrative ct i stabilitatea, meninerea,
echilibrul,