-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
1
ADAM TIZZANO - LINEAMENTI DI DIRITTO DELL'UNIONE EUROPEA PARTE
PRIMA - L'ORDINAMENTO GIURIDICO DELL'UNIONE EUROPEA
CAP. I - PROFILI GENERALI Il processo di integrazione europea Il
processo di integrazione tra Stati europei, identificato con
l'Unione Europea, si avviato con l'entrata in vigore della CECA
(1gennaio 1952), firmata da Belgio, Francia, Germania, Italia,
Lussemburgo e Paesi Bassi. A questa comunit, se ne aggiungeranno
altre due nel 1957: CEE e CEEA (o Euratom), firmate dagli stessi
paesi. Attraverso queste comunit si intendeva attuare un disegno
unitario, volto a dar vita ad un mercato comune, basato sulla
libera circolazione di persone, merci, servizi, e capitali, ma
anche al coordinamento di politiche comuni, in vari settori:
agricoltura, trasporti, commercio, energia nucleare. L'unitariet di
tale disegno si riflette anche nelle vicende dell'apparato
istituzionale cui la realizzazione era affidata. Originariamente
basato su tre strutture separate, ma parallele, venuto
progressivamente unificandosi nei suoi elementi costitutivi, pur
mantenendo le peculiarit tipiche di ciascuna Comunit. Costruito
formalmente intorno alla prospettiva economico-commerciale, del
mercato comune, il processo d'integrazione prevedeva fin
dall'inizio una successiva caratterizzazione politica. Come ad
esempio nel art. 138 par. 3 del Trattato CEE si prevedeva gi il
passaggio da un Parlamento Europeo composto da rappresentanti dei
parlamenti nazionali, ad un Parlamento eletto direttamente dai
cittadini degli Stati membri. E sar proprio il "nuovo"Parlamento
europeo a dare impulso al processo di riforma del sistema, a
partire dal 1986,anno in cui per la prima volta avr luogo una
significativa revisione dei Trattati originari :semplificazione
della presa di decisione del Consiglio con il passaggio
dall'unanimit alla maggioranza qualificata per alcune
deliberazioni; inserita la procedura di cooperazione. Maggiore
incidenza avr la firma del (TUE) a Maastritcht (1992), che prosegue
l'ampliamento delle competenze delle Comunit e d luogo ad una
profonda mutazione della struttura avviata nel 1957. Questa
struttura viene collocata all'interno dell'Unione Europea, di cui
le Comunit diventano parte costituente, accanto a due nuovi settori
di cooperazione: politica estera e sicurezza comune (PESC), e
giustizia e affari interni (GAI). La struttura originaria risulta
adesso composta da "tre pilastri": Comunit Europee, PESC, GAI. Con
Maastricht il sistema comunitario si rafforza anche nei contenuti.
Il suo elemento centrale, la Comunit economica europea, viene
rinominato Comunit europea, e nel relativo trattato (d'ora in poi
TCE), viene inserita la nozione di cittadinanza europea; si
ampliano le competenze della Comunit; vengono modificati alcuni
meccanismi di funzionamento (codecisione con il Parlamento); e
viene infine creata, all'interno del TCE, l'Unione economica e
monetaria, in vista del passaggio alla moneta unica. Questo disegno
istituzionale si perfeziona nel 1997 con il Trattato di Amsterdam,
con la consacrazione nel TUE dei principi di libert, democrazia e
rispetto dei diritti dell'uomo come valori fondanti dell'Unione;
con la prima semplificazione dei Trattati attraverso l'abrogazione
di norme obsolete; parte del terzo pilastro viene "comunitarizzata"
(visti, asilo, immigrazione, cooperazione giudiziaria civile). E'
infine prevista la possibilit che gruppi di Stati membri siano
autorizzati dal Consiglio ad avviare tra loro cooperazioni
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
2
rafforzate in determinati settori, esigenza sviluppatasi
progressivamente con l'aumento degli Stati Membri. Sar proprio
l'aumento degli Stati membri il tema principale dei successivi
sviluppi, in quanto la caduta del muro di Berlino, e la
dissoluzione del blocco sovietico, imponevano la necessit di
adattare i meccanismi di funzionamento dell'Unione ad un probabile
incremento massiccio dei membri. Il "riesame" viene effettuato con
il Trattato di Nizza, anche se esso si limita ad intervenire sulla
composizione di alcuni organi, sulla ponderazione del voto in
Consiglio, sull'estensione del voto di questo a maggioranza
qualificata, e sull'ambito di applicazione della codecisione. La
portata assai limitata delle modifiche di Nizza, apre la strada ad
una nuova riforma che preveda una revisione radicale dell'impianto
dei Trattati, riconducendo l'intero processo di integrazione
europea ad un solo trattato che si presenti come la carta
costituzionale della costruzione europea. A Roma nel 2004, viene
firmato il Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa,
destinato a rimpiazzare integralmente i trattati esistenti. Mentre
per l'unione si appresta a passare a 27 Stati membri, il Trattato
Costituzionale, viene bocciato da referendum negativi in Francia e
Paesi Bassi. Il progetto viene dunque abbandonato, anche se i suoi
contenuti saranno la base di partenza per una nuova Conferenza
Intergovernativa del 2007, che porta alla firma di un nuovo
trattato di riforma a Lisbona, che entrer in vigore, se ratificato
da tutti gli Stati membri, nel 2009. Il Trattato di riforma porter
a risultati simili a quelli prefissati nel 2004: far venir meno la
Comunit Europea, trasformando il relativo Trattato istitutivo nel
Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea Architettura e
caratteri generali dell'Unione L'architettura del sistema si basa
su tre trattati internazionali principali, che hanno dato vita
rispettivamente a: CE, CEEA, e Unione Europea. Quest'ultima si
presenta come contenitore nel quale le due Comunit sono affiancate
da due forme di cooperazione: PESC e GAI, che si svolgono sulla
base di regole, procedure e strumenti diversi da quelli operanti
nelle due Comunit. Ne deriva perci, che il sistema giuridico che
governa il processo di integrazione europea sia frazionato in pi
enti giuridici separati (le due Comunit e l'Unione); articolato in
pi pilastri, e basato su due metodi di funzionamento (comunitario e
intergovernativo). In realt quello creato dai trattati costituisce
un sistema che sarebbe difficile non considerare unitario. In
questo sistema unitario, le Comunit Europee vanno considerate come
parti integranti di un unico ente, l'Unione Europea, al cui interno
esse, e i due settori di cooperazione (PESC e GAI) delimitano
diversi ambiti materiali di attivit, nei quali l'azione dell'Unione
si svolge per mezzo delle stesse istituzioni , ma secondo regole e
criteri di funzionamento differenti, identificati come metodo
comunitario e metodo intergovernativo. Segue: In particolare
l'ordinamento comunitario Il nucleo principale del sistema
dell'Unione rappresentato dalle Comunit Europee (pilastro
comunitario). Il pilastro comunitario presenta elementi di novit
rinvenibili in alcuni profilo dello stesso: presenza di organi
investiti istituzionalmente di poteri sovrani da esercitarsi sia
nei confronti degli Stati membri che dei loro cittadini; la
partecipazione dei cittadini al funzionamento della Comunit ed alla
formazione delle sue norme attraverso il Parlamento Europeo;
esistenza di una Corte di Giustizia volta ad assicurare l'uniforme
applicazione del diritto comunitario da parte dei giudici
nazionali.
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
3
Il sistema creato dalle Comunit Europee basato sull'attribuzione
alle istituzioni comunitarie di competenze su settori rilevanti
della vita nazionale, ma a differenza di quanto avviene
generalmente nel quadro della cooperazione giuridica
internazionale, gli atti normativi comunitari, raggiungono i
soggetti interni agli Stati senza bisogno dell'intermediazione del
diritto nazionale. Un'altra caratteristica fondamentale di questo
diritto,in un certo senso riflesso dell'efficacia diretta, consiste
nella supremazia delle sue norme su quelle dei diritti nazionali:
la norma statale contrastante cede, e non pu essere applicata dai
giudici nazionali. In un quadro di questo genere, il privato non
destinatario "materiale" di norme prodotte all'esterno dello Stato,
ma soggetto a pieno titolo dell'ordinamento cui quelle norme
appartengono. In quanto cittadino dell'Unione, infatti, l'individuo
partecipa alla formazione del diritto comunitario attraverso il
Parlamento europeo, ma anche in prima persona , poich grazia
all'efficacia diretta, egli pu far valere dinanzi ai giudici
nazionali le norme di quel diritto; allo stesso tempo ha accesso
diretto ai meccanismi giurisdizionali previsti dai Trattati quando
i suoi diritti siano lesi dalle istituzioni comunitarie. Il sistema
delle competenze dell'Unione: il principio delle competenze di
attribuzione Il sistema giuridico creato dai Trattati, basato
sull'attribuzione alle istituzioni dell'Unione della competenza ad
agire, in una serie di materie (e non solo quelle). L'Unione
Europea non dispone di competenza generale, infatti l'art. 5 comma
1 CE,prevede che "la Comunit agisce nei limiti delle competenze che
le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal
presente trattato". Tale principio, detto "principio delle
competenze di attribuzione", comporta che la legittimit di un
azione delle istituzioni comunitarie, va sempre verificata nel
quadro delle competenze che gli Stati hanno attribuito alle stesse
istituzioni. Le competenze effettivamente attribuite all'Unione si
ricavano dall'analisi delle disposizioni dei Trattati, in
particolare di quelle che prevedono un'azione delle istituzioni,
ovvero la possibilit delle stesse di regolamentare una certa
materia. Rimane comunque operazione non agevole, almeno per quanto
riguarda il TUE, all'interno del quale le competenze delle
istituzioni si legano ad ambiti di cooperazione molto vasti: nel
secondo pilastro (PESC), a causa della "generalit" della sua
finalit, risulta difficile delimitare l'azione dell'Unione; nel
terzo pilastro invece, ad una maggiore concretezza dei settori di
cooperazione previsti, non si accompagna una delimitazione precisa
degli oggetti possibili di tale cooperazione. In un certo senso pu
dirsi anche per il TCE, in quanto le varie competenze della Comunit
sono delineate sulla base di criteri diversi e non sempre omogenei.
Per temperare la rigidit del principio delle competenze di
attribuzione, la Corte di Giustizia ha tradizionalmente
privilegiato interpretazioni delle norme rilevanti ampliano la
portata di quelle competenze. Andando al di l di una
interpretazione estensiva del Trattato, ha anche affermato il
principio secondo cui, quando una disposizione affida alla Comunit
un compito preciso, si deve ammettere che essa le attribuisca i
poteri indispensabili per svolgere questo compito. Segue: La
clausola di flessibilit L'art. 308 del TCE, cosiddetta clausola di
flessibilit, opera una vistosa deroga al principio delle competenze
di attribuzione, in quanto consente un'azione della Comunit anche
al di fuori di un'attribuzione specifica , "quando tale azione
risulti necessaria per raggiungere uno degli scopi della Comunit,
senza che il Trattato abbia previsto i poteri d'azione a tal
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
4
uopo richiesti, il Consiglio deliberando all'unanimit su
proposta della Commissione, e dopo aver consultato il Parlamento
Europeo, prende le disposizioni del caso". La Corte di Giustizia ha
posto come condizione indispensabile, per ricorrere all'art. 308,
che "nessuna altra disposizione del Trattato attribuisca alle
istituzioni comunitarie, la competenza necessaria per l'emanazione
dell'atto stesso." Non esiste una disposizione analoga nel TUE,
anche se potrebbe ritenersi parzialmente utilizzabile l'art. 6 par.
4 "l'Unione si dota dei mezzi necessari per conseguire i suoi
obiettivi e per portare a compimento le sue politiche". Un limite
intrinseco al ricorso all'art 308, individuato dalla giurisprudenza
comunitaria, sta nel fatto che questo articolo non pu essere
utilizzato quale base per l'adozione di disposizioni che
condurrebbero sostanzialmente a una modifica del trattato che
sfugga alla procedura prevista dal Trattato stesso. Negli ultimi
anni, il pregiudizio negativo da parte di alcuni Stati membri, e
l'incremento significativo delle materie di esplicita competenza
della Comunit hanno tolto gran parte dell'operativit teorica
dell'art. 308. Segue: Competenze esclusive e competenze concorrenti
e parallele La circostanza che in una determinata materia sussista
la competenza delle istituzioni comunitarie non significa di per s
che tale competenza diventi esclusiva, e non sia pi utilizzabile
dagli Stati membri. Per quanto riguarda il TUE, gli Stati membri
saranno comunque liberi di agire o legiferare in una determinata
materia, a condizione che la loro condotta o le misure adottate non
siano contrarie agli obblighi imposti dall'Unione. Nel quadro del
TCE invece, l'art. 5 comma 2 prospetta l'esistenza di settori di
competenza esclusiva della Comunit, e di settori che non sono di
sua esclusiva competenza. Indicazione generica, in quanto nel
Trattato non vi sono al momento competenze esplicitamente
qualificate come esclusive. La Corte di Giustizia, seppur senza
indicare i criteri e gli elementi di base di tale scelta, ha
riconosciuto carattere di esclusivit a talune competenze previste
dal TCE: politica commerciale, conservazione delle risorse
biologiche marine, conclusione di accordi con Stati terzi (quando
il contenuto sia gi oggetto sul piano interno di norme
comunitarie), ma anche tutte le altre competenze relative a
politiche comuni, come quella monetaria. Fatta eccezione per quelle
che si presentano come esclusive, anche nel TCE l'esistenza di una
competenza delle istituzioni non fa venire meno la corrispondente
competenza degli Stati membri. In questo caso, quando la competenza
viene ad essere esercitata dai due soggetti, senza interferenze sul
piano formale, l'azione comunitaria si presenta come "parallela" a
quella degli Stati, dovendo le due azioni soltanto integrarsi;
l'esercizio da parte delle istituzioni comunitarie della propria
competenza non determina un limite formale alla libert degli Stati.
Quando invece la competenza della Comunit destinata ad intervenire
nello spazio normativo proprio di quella corrispondente degli Stati
membri, la competenza di questi ultimi si presenta come
"concorrente" con quella comunitaria; essa incontra un limite di
contenuto: un'azione statale diventa "ammissibile solo in quanto
non pregiudichi l'uniforme applicazione delle norme comunitarie e
il pieno effetto dei provvedimenti adottati in applicazione delle
stesse". Tale limite indicato dal trattato per i settori in cui
prevede che l'armonizzazione delle legislazioni nazionali debba
limitarsi alla regolamentazione minima di un determinato settore,
in genere per la fissazione del limite alla competenza degli Stati
lasciato alla volont delle stesse istituzioni.
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
5
Segue: il principio di sussidiariet L'espansione data al quadro
delle competenze dell'Unione ha avuto come contrappeso, la
sottoposizione dell'esercizio della gran parte di queste al c.d.
"Principio di sussidiariet". L'art. 2 del TUE stabilisce che gli
obiettivi dell'Unione saranno perseguiti nel rispetto del principio
di sussidiariet definito all'art. 5 : "la Comunit interviene
soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione
prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati
membri, e possono dunque essere realizzati meglio a livello
comunitario". L'applicazione di tale principio limitata ai settori
che non risultano di competenza esclusiva della Comunit.
L'eventuale decisione di non procedere all'adozione di un atto
dell'Unione in ragione del principio di sussidiariet, non preclude
il successivo esercizio della sua competenza da parte dell'Unione,
laddove mutate circostanze lo giustifichino alla luce dello stesso
principio. La sussidiariet va vista come concetto dinamico. Il
Protocollo 30, allegato al TCE, si occupa dell'applicazione dei
principi di sussidiariet e proporzionalit. Richiede che, prima
della formulazione di ogni proposta di atto dell'Unione , vi sia
una sua valutazione specifica alla luce del principio della
sussidiariet. L'ambito di applicazione del Protocollo, al momento
circoscritto al TCE, con il Trattato di Riforma verr estesa a tutta
l'attivit legislativa dell'Unione. CAP. II - IL SISTEMA
ISTITUZIONALE Il quadro istituzionale unico In base all'art. 3 UE,
pur se fondate su trattati istitutivi formalmente distinti,
l'Unione e le Comunit, dispongono di un quadro istituzionale unico,
che assicura coerenza e continuit delle azioni svolte. Di questo
quadro istituzionale fanno parte, in primo luogo le istituzione
elencate all'art. 7 CE: Parlamento Europeo, Consiglio, Commissione,
Corte di Giustizia e Corte dei Conti; ma anche il Consiglio Europeo
ne certamente parte, soprattutto alla luce della formulazione
dell'art. 3 UE, che legittima un'accezione che ricomprenda anche
tutte le istituzioni e gli organismi operanti nell'ambito
dell'Unione o della Comunit. Resta fermo per che ciascuna
componente esercita le sue funzioni nel quadro del e in relazione
al Trattato dalle cui norme prevista; ad esclusione di pochi casi,
tutte queste istituzioni agiscono di volta in volta nel quadro o
del TUE o dei Trattati comunitari, anche se ovviamente tutto ci
finir con il Trattato di Riforma. Nozione di istituzione e
funzionamento del sistema Nel sistema istituzionale dell'Unione la
nozione di istituzione riservata alle sole elencate nel par. 1
art.7 CE : Parlamento, Consiglio, Commissione, Corte di Giustizia e
Corte dei Conti. Dal possesso della qualit di "istituzione"
discende, oltre ad una certa autonomia finanziaria e di gestione
del personale, l'applicabilit delle norme dei Trattati che
genericamente si riferiscono alle istituzioni, ma al contrario la
mancanza di quella qualit non esclude necessariamente che una data
norma dei Trattati non si applichi anche ad organismi diversi dalle
istituzioni. La valutazione di applicabilit va fatta caso per caso,
e la Corte di Giustizia conferma questa conclusione, escludendo
l'applicabilit di una di quelle norme quando ci possa portare ad
attribuire prerogative ulteriori ad un organo non elencato
nell'art. 7 par. 1 Nel quadro delle rispettive attribuzioni,
ciascuna istituzione gode di un potere di autorganizzazione, che le
altre istituzioni e gli Stati membri devono rispettare. L'autonomia
per, incontra un limite nel rispetto dell'equilibrio istituzionale,
e delle norme dei Trattati.
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
6
La Corte di Giustizia ha anche desunto dal dovere di
cooperazione con le istituzioni dell'Unione imposto agli Stati
membri dall'art 10 CE, un corrispondente obbligo di leale
cooperazione tra le istituzioni; tale obbligo giustifica la
conclusione tra le istituzioni di accordi interistituzionali
destinati a disciplinare formalmente aspetti delle reciproche
relazioni. Caratteristiche generali del sistema istituzionale
L'apparato organico sulla cui base agisce l'Unione organizzato
quasi totalmente intorno al ruolo dell'istituzione composta dai
Governi, il Consiglio, l'unica tra quelle elencate all'art. 5, ad
avere competenza rispetto a tutti i settori del TUE; le altre
istituzioni hanno invece un ruolo pi limitato. A fronte di ci,
l'apparato organico della Comunit si presenta assai complesso; al
suo interno si riflettono varie forme d rappresentanza, nonch la
pluralit delle funzioni proprie del sistema comunitario. Per quanto
riguarda la rappresentanza da notare che la composizione
intergovernativa rappresenta l'eccezione, presente solo nel
Consiglio, in quanto gli altri organi comunitari, sebbene quasi
tutti nominati dai governi, sono caratterizzati da una composizione
formalmente indipendente, i cui membri non rappresentano il governo
che li ha nominati, ma fanno parte dell'organo a titolo personale.
La composizione di questi organi assume forme diverse, espressione
di differenti rappresentativit. Il sistema comunitario affianca ad
organi, quali la Commissione o la Corte di Giustizia, la cui
indipendenza dagli Stati messa unicamente a servizio dell'interesse
dell' ente- Comunit, altri organi, per i quali l'indipendenza
funzionale al fatto di esprimere a livello della Comunit interessi
e istanze diversi da quelli governativi. Gli elementi peculiari
sono: il fatto che attraverso questi organi, interessi e istanze
godono nel sistema comunitario di una rappresentanza diretta e non
mediata attraverso il canale governativo. che il compito di tali
organi non si esaurisce nella rappresentanza di tali interessi, ma
essi contribuiscono al funzionamento del sistema, arrivando
talvolta ad assolvere a tale livello, funzioni analoghe a quelle
proprie, sul piano nazionale, delle istanze da essi rappresentate.
La variet di competenze e poteri assegnati alla Comunit, si
riflessa in una crescente complessit del suo sistema istituzionale.
Il potere normativo, non riservato all'organo intergovernativo, ma
in buona parte condiviso da Consiglio e Parlamento Europeo, nel
triangolo istituzionale in cui essenziale il ruolo della
Commissione. Analogamente avviene per il potere esecutivo,
esercitato tanto dal Consiglio che dalla Commissione. La funzione
giurisdizionale infine, inizialmente nelle mani di un solo organo
giurisdizionale, risulta oggi organizzata su pi gradi di
giurisdizione: Corte di Giustizia, Tribunale di primo grado, ed ora
anche la possibilit di creare tribunali speciali per taluni ricorsi
in materie specifiche. Una ancor maggiore articolazione di poteri
si trova quando si passa dal piano generale a taluni settori
specifici di competenza della Comunit. Il Consiglio Europeo L'art.
4 UE prevede che il Consiglio Europeo d all'Unione l'impulso
necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti
politici, riunisce i capi di Stato e di governo degli Stati membri,
nonch il presidente della Commissione, si riunisce almeno due
volte
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
7
all'anno sotto la presidenza del capo di Stato o di governo
dello Stato membro che esercita la presidenza del Consiglio.
Sebbene molto simile al Consiglio, la sua previsione e quella
riguardo alla sua presidenza indicano la non identit tra i due
organi, anche se essi potrebbero coincidere per composizione, e lo
fanno per alcune decisioni per cui imposto il "Consiglio riunito
nella composizione dei capi di Stato o di governo". Per nella veste
di Consiglio dell'Unione, l'assise dei capi di Stato e di governo
ha competenze delimitate e procedure prefissate, invece nella veste
di Consiglio europeo, i capi di Stato o di governo operano al di
fuori di queste regole di forma e procedura e le loro deliberazioni
sfuggono al sindacato giurisdizionale. La differenza tra le due
istituzioni verr confermata dal Trattato di riforma, in base al
quale il Consiglio Europeo sostituir il Consiglio , tutte le volte
che quest'ultimo previsto che debba oggi riunirsi a livello di capi
di Stato e di governo. Ulteriormente la presidenza del Consiglio
Europeo non spetter pi al capo di Stato o di governo dello Stato
membro cui spetta per rotazione semestrale la presidenza del
Consiglio, ma sar elettiva, da parte dello stesso Consiglio
Europeo. (mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta). Per
quanto riguarda il Consiglio Europeo, in virt del carattere
essenzialmente politico delle sue funzioni, non prevista una
modalit di voto per la formazione della volont di tale organo: le
sue deliberazioni sono di regola prese per consensus, sono cio
raggiunte quando non vi siano obiezioni da parte nessun componente
dell'organo, anche se con il Trattato di riforma, limitatamente
all'adozione di atti formali, ad esso verranno estese le regole di
voto valide per il Consiglio. Le istituzioni politiche: a) il
Consiglio Il Consiglio dell'Unione la riunione dei rappresentanti
dei governi degli Stati membri. Concentra una serie di ruoli e
funzioni che lo caratterizzano come titolare del potere legislativo
ed esecutivo. In quanto unico organo rappresentativo del canale
governativo, attraverso esso passano tutte le decisioni su cui
ruota l'azione dell'Unione; e anche se altre istituzioni lo
affiancano talvolta nelle decisioni, rimane comunque il
protagonista principale. E' compito suo fornire all'Unione
indirizzi politici e orientamenti generali, prendere le principali
decisioni istituzionali, dirigere l'attivit legislativa, coordinare
le politiche economiche generali degli Stati membri, concludere gli
accordi internazionali dell'Unione, di cui detiene l'effettiva
titolarit del potere estero. Il Consiglio formato da un
rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale,
abilitato ad impegnare il proprio governo, ma vede modificarsi la
sua composizione a seconda degli argomenti all'ordine del giorno.
E' invalso l'uso di denominazioni conseguenti che richiamano le
diverse formazioni (Consiglio Giustizia, Agricoltura), anche se
rimane ferma l'unicit del Consiglio in quanto istituzione. La
scelta del rappresentante da inviare rimessa al singolo Stato
membro, purch abbia livello ministeriale (ministri,
sottosegretari). A parte questa articolazione orizzontale, ce n'
anche una verticale: gruppi di lavoro, composti da funzionari degli
Stati membri, ad essi affidato l esame tecnico dei singoli dossier.
Comitato dei Rappresentanti permanenti (COREPER), perfezionano la
preparazione delle deliberazioni e la valutazione politica dei nodi
ancora aperti. Consiglio a livello dei ministri, prende la
deliberazione finale. Il Consiglio, nelle sue varie formazioni,
presieduto a turno da ciascuno Stato membro, con rotazione
semestrale. E' inoltre assistito da un apparato amministrativo
(Segretariato Generale), al cui vertice stanno Segretario e
Vicesegretario generale, entrambi nominati a maggioranza
qualificata dallo stesso Consiglio.
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
8
Se non prevista una modalit di voto diversa, il Consiglio
delibera con maggioranza semplice dei suoi membri nel quadro della
Comunit, ed all'unanimit nel quadro dell'Unione. Anche se per
quanto riguarda la Comunit, il Trattato stabilisce nella maggior
parte dei casi quale procedura debba essere seguita: generalmente
maggioranza qualificata, e l'unanimit per le decisioni pi
importanti. Nell'ambito dell'Unione invece, l'unanimit la regola
generale, con la maggioranza qualificata espressamente prevista
solo per le decisioni minori. Di solito l'astensione di un
rappresentante non rende inapplicabile l'atto allo Stato
dell'astenuto,tranne quando il Consiglio delibera all'unanimit
nell'ambito del secondo pilastro, in tal caso il rappresentante,
con dichiarazione formale di "astensione costruttiva", impedir che
il proprio Stato sia destinatario degli obblighi derivanti dalla
decisione su cui si astenuto. La maggioranza qualificata si fonda
su un criterio di voto ponderato: a ciascuno Stato spetta un numero
di voti espressamente previsto nel Trattato, commisurato al peso
economico, demografico e alle regole di equilibrio politico.
(Italia = 29 voti su 345 totali) Il Trattato di riforma prevede che
la maggioranza qualificata verr affiancata dal 2014, fino al 2017,
dal sistema di doppia maggioranza (55% degli Stati, 65% della
popolazione.) b) Il Parlamento Europeo E' l'istituzione attraverso
cui si esprime il principio di democrazia nell'ordinamento
comunitario, esso infatti composto da rappresentanti dei popoli
degli Stati membri, eletti a suffragio diretto. L'art. 189 CE ne
fissa il numero massimo in 732; per il momento sono 785 per
l'ingresso di rumeni e bulgari; dal 2009 saranno 736, ma con il
Trattato di riforma diventeranno 751 I seggi sono ripartiti in base
al criterio peso demografico di ogni paese, con un vantaggio per i
paesi pi piccoli. L'art. 19 CE riconosce ai cittadini degli Stati
membri, in quanto "cittadini dell'Unione", il diritto di elettorato
passivo e attivo alle elezioni europee anche in Stati diversi dal
proprio, con la conseguenza che in un seggio spettante ad uno Stato
possa essere eletto un cittadino di un'altro Stato. Il Parlamento
Europeo eletto ogni 5 anni, ed all'inizio di ogni legislatura
nomina al suo interno il presidente e un certo numero di
vicepresidenti, in carica per met legislatura. Il potere
deliberativo si esercita unicamente in sessione plenaria, e a
maggioranza assoluta dei suffragi espressi, a meno che non sia
diversamente stabilito dai Trattati. Il carattere
democratico-rappresentativo del Parlamento europeo si esprime
infine, in un generale ruolo di controllo politico verso le altre
istituzioni, in particolare della Commissione, alla cui nomina il
Parlamento partecipazione, e nei cui confronti ha un potere di
censura. La Commissione obbligata ogni anno a presentare una
relazione generale sull'attivit della Comunit, e su specifici
settori. Nei confronti del Consiglio invece, potr proporre
interrogazioni, e pretendere di essere informato degli sviluppi nei
due pilastri intergovernativi. Analogo obbligo anche per il
Consiglio europeo. c) La Commissione Nella Commissione si assommano
pi competenze, riguardanti tutti i settori di attivit della Comunit
e, in maniera pi ridotta, dell'Unione. La Commissione ha un ruolo
determinante nell'attivit normativa della Comunit, con atti
normativi propri, o in collaborazione con il Consiglio e il
Parlamento europeo, che, tranne in rari casi, non possono
deliberare se non a partire da una sua proposta, da cui il
Consiglio non si potr discostare, ma da essa sempre modificabile.
Altrettanto importante il potere normativo diretto della
Commissione, soprattutto in relazione al frequente
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
9
ricorso che gli atti adottati da Consiglio e Parlamento fanno,
alla delega della Commissione per l'emanazione di misure
applicative. Il TCE attribuisce alla Commissione un generale potere
di esecuzione del diritto comunitario, sia sul piano
dell'applicazione amministrativa, che su quello della vigilanza
rispetto all'osservanza delle norme comunitarie da parte dei
destinatari. E per quanto riguarda le inosservanze ha il potere di
portare un Stato membro inadempiente dinanzi alla Corte di
Giustizia, oppure di sanzionare direttamente, in alcuni casi, i
comportamenti contrari al diritto comunitario di soggetti privati e
degli Stati. Alla Commissione spetta anche la rappresentanza
internazionale dell'Unione nei settori disciplinati dal TCE. Il
ruolo preponderante delineato nel TCE, non si ritrova nei settori
di cooperazione disciplinati nel TUE. Infatti all'interno del TUE
la Commissione mantiene un ruolo primario per quanto riguarda
iniziativa e vigilanza, ma viene ridimensionato nel GAI, e risulta
del tutto marginale nel PESC. I membri della Commissione sono 27,
quanti sono gli Stati membri, in carica per 5 anni, nominati dal
Consiglio su proposta dei governi nazionali. Le istituzioni di
controllo. La Corte di Giustizia (rinvio) e la Corte dei Conti.
Sono previste anche forme pi specifiche di controllo sul
funzionamento dell'Unione: il controllo giurisdizionale della Corte
di Giustizia e il controllo contabile della Corte dei Conti. La
Corte dei conti composta da un cittadino per ciascuno Stato membro,
nominato su proposta di questo, ma dotato di piena indipendenza.
membri devono provenire da istituzioni di controllo esterno dei
rispettivi paesi e devono comunque avere le qualificazioni
specifiche per la funzione da ricoprire. Sono nominati per sei anni
rinnovabili dal Consiglio. Parlamento Europeo esprime parere non
vincolante per il Consiglio, sui cittadini proposti dagli Stati
membri. La Corte nomina al suo interno un presidente in carica per
3 anni rinnovabili. Svolge due funzioni: di controllo, esame delle
entrate e delle spese delle istituzioni, organi, e organismi
dell'Unione , che ha ad oggetto sia la legittimit e la regolarit di
tali operazioni, che la sana gestione finanziaria. Le spese
esaminate sono quelle effettuate nel quadro delle attivit previste
dal TCE, ma anche amministrative ed operative sostenute ai fini del
secondo e terzo pilastro, o da organismi dell'Unione, a meno che il
Consiglio non decida di porle a carico degli Stati membri. Al
termine di ciascun esercizio redige una relazione annuale
sull'esecuzione del bilancio, e pu presentare in ogni momento le
sue osservazioni su problemi particolari. La funzione consultiva si
estrinseca in pareri che la Corte pu produrre di propria iniziativa
o su richiesta di una delle altre istituzioni della Comunit, e in
due casi tale richiesta obbligatoria, perch espressamente prevista
dal TCE. Gli organismi monetari e finanziari: a) la Banca centrale
europea La Banca centrale europea (BCE) stata istituita nel 1998
dal trattato sullUnione europea e ha sede a Francoforte (Germania).
Suo compito gestire l'euro, la moneta unica dell'UE, e garantire la
stabilit dei prezzi per gli oltre due terzi dei cittadini dell'UE
che utilizzano l'euro. compito della BCE anche definire e attuare
la politica economica e monetaria dellUE. Per assolvere le sue
funzioni, la BCE opera nellambito del Sistema europeo delle
banche
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
10
centrali (SEBC), che comprende tutti i 27 paesi dellUE.
Tuttavia, solo 16 di tali paesi hanno finora adottato leuro. Questi
ultimi formano collettivamente larea delleuro e le loro banche
centrali, insieme alla BCE, costituiscono il cosiddetto
eurosistema. La BCE totalmente indipendente nellesercizio delle sue
funzioni e non pu, al pari delle banche centrali nazionali
dellEurosistema e dei membri dei rispettivi organi decisionali,
sollecitare o accettare istruzioni da organismi esterni. Le
istituzioni dellUE e i governi degli Stati membri si impegnano a
rispettare questo principio evitando di influenzare la BCE o le
banche centrali nazionali nellassolvimento dei loro compiti. La
BCE, in stretta collaborazione con le banche centrali nazionali,
predispone e attua le decisioni degli organi decisionali
dellEurosistema, che sono il consiglio direttivo, il comitato
esecutivo e il consiglio generale. Una delle funzioni principali
della BCE mantenere la stabilit dei prezzi nellarea delleuro, per
garantire che il potere dacquisto delleuro non sia eroso
dallinflazione. Obiettivo della BCE garantire che la progressione
annuale dei prezzi al consumo sia inferiore, ma vicina, al 2% a
medio termine. Due sono le modalit di attuazione: in primo luogo,
controllando la massa monetaria. Linflazione risulta infatti da un
eccesso di massa monetaria rispetto allofferta di beni e servizi;
in secondo luogo, monitorando le tendenze dei prezzi e valutando il
rischio che ne pu derivare in rapporto alla stabilit dei prezzi
nellarea delleuro. Tenere sotto controllo la massa monetaria
comporta, tra laltro, fissare i tassi dinteresse in tutta larea
delleuro, che forse la pi nota tra le funzioni della Banca. La
Banca centrale europea opera attraverso i suoi tre organi
decisionali:
Il comitato esecutivo, comprende il presidente della BCE, il
vicepresidente e quattro altri membri, tutti nominati di comune
accordo dai presidenti e dai primi ministri dei paesi dellarea
delleuro. Il loro mandato dura otto anni e non rinnovabile. Il
comitato esecutivo attua la politica monetaria secondo le decisioni
e gli indirizzi del consiglio direttivo (v. infra), impartendo le
necessarie istruzioni alle banche centrali nazionali. Ha inoltre il
compito di preparare le riunioni del consiglio direttivo ed
responsabile della gestione degli affari correnti della BCE.
Il consiglio direttivo il massimo organo decisionale della Banca
centrale europea. Composto da sei membri del comitato esecutivo e
dai governatori delle 15 banche centrali dellarea delleuro,
presieduto dal presidente della BCE. Suo compito primario definire
la politica monetaria dellarea delleuro, fissando in particolare i
tassi dinteresse applicabili ai prestiti erogati dalla Banca
centrale alle banche commerciali.
Il consiglio generale il terzo organo decisionale della BCE.
Comprende il presidente della BCE, il vicepresidente e i
governatori delle banche centrali nazionali dei 27 Stati membri
dellUnione. Il consiglio generale concorre alladempimento delle
funzioni consultive e di coordinamento della BCE e ai preparativi
necessari per il futuro allargamento dellarea delleuro.
b) La Banca europea degli investimenti La Banca europea per gli
investimenti (BEI) un organismo dell'UE dotato di personalit
giuridica, con sede a Lussemburgo, che, come dispone l'art. 309 del
TFUE, "ha il compito di contribuire, facendo appello al mercato dei
capitali ed alle proprie risorse, allo sviluppo equilibrato e senza
scosse del mercato comune nell'interesse dell'Unione"36. Essa
disciplinata dagli arti. 3UK e 309 del TFUE e dallo statuto che
costituisce un protocollo allegato ai trattati.
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
11
Sono soci della BEI tutti gli Stati membri, i quali
sottoscrivono una quota del suo capitale sociale e sono
responsabili in solido per le obbligazioni assunte dalla banca,
ciascuno limitatamente all'ammontare della quota di capitale
sottoscritto. Gli organi della BEI sono il consiglio dei
governatori, il consiglio di amministrazione e il comitato
direttivo. Il consiglio dei governatori l'organo di indirizzo della
BEI ed e composto dei ministri designati dagli Stati membri. Il
consiglio di amministrazione l'organo decisionale della BEI e ha
competenza esclusiva per decidere della concessione di crediti e di
garanzie e per la conclusione di prestiti. Infine, il comitato
direttivo l'organo esecutivo della BEI e provvede alla gestione
degli affari d'ordinaria amministrazione. La BEI facilita, mediante
la concessione di prestiti e garanzie, senza fini di lucro, il
finanziamento di progetti in tutti i settori dell'economia, in
particolare: a) progetti di valorizzazione delle regioni meno
sviluppate; b) progetti di ammodernamento o riconversione di
imprese o di creazione di nuove attivit richieste dalla graduale
realizzazione del mercato comune che, per la loro ampiezza o
natura, non possono essere interamente assicurati dai vari mezzi di
finanziamento esistenti nei singoli Stati membri; c) progetti d
interesse comune per pi Stati membri che, per la loro ampiezza o
natura, non possono essere completamente finanziati dai singoli
Stati membri. Inoltre, la BEI concorre al finanziamento di
programmi di investimento nel quadro della politica di coesione
economica e sociale congiuntamente, come dispone l'art. 175 del
TFUE, con gli interventi dei fondi strutturali e degli altri
strumenti finanziari dell'UE, nonch nel quadro della politica di
cooperazione allo sviluppo, come prevede l'art. 209, prf. 3 del
TFUE. Infine, poich la BEI non pu acquistare partecipazioni in
imprese, ne assumere responsabilit nella loro gestione, il suo
statuto ha consentito di istituire un Fondo europeo per gli
investimenti (FEI), con sede in Lussemburgo, dotato di personalit
giuridica e autonomia finanziaria, di cui la BEI membro fondatore
assieme all'UE e a diversi istituti finanziari. Gli organi
consultivi: a) il Comitato economico e sociale Istituito dal
trattato di Roma nel 1957, il Comitato economico e sociale europeo
(CESE) un organo consultivo incaricato di rappresentare datori di
lavoro, sindacati, agricoltori, consumatori e altri gruppi
dinteresse che costituiscono collettivamente la societ civile
organizzata. Il suo ruolo quindi esporre i pareri e difendere gli
interessi delle varie categorie socioeconomiche nel dibattito
politico con la Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo.
Il CESE fa da ponte fra lUnione e i suoi cittadini, promuovendo un
modello di societ democratica di tipo pi partecipativo e inclusivo.
Il Comitato parte integrante del processo decisionale dellUE:
infatti consultato obbligatoriamente prima che vengano prese
decisioni di politica economica e sociale. Di propria iniziativa o
su richiesta di unaltra istituzione UE, pu inoltre esprimere pareri
in merito ad altre questioni. Il CESE costituito da 344 membri. Il
numero dei rappresentanti per ogni Stato membro ne riflette
allincirca la popolazione. I suoi membri sono nominati su proposta
degli Stati membri per quattro anni ma esercitano le loro funzioni
in piena indipendenza. Il loro mandato rinnovabile. Il Comitato si
riunisce in sessione plenaria e i dibattiti si svolgono in base al
lavoro preparatorio di sei sottocomitati denominati sezioni,
ciascuna delle quali competente per un determinato settore. Il
Comitato elegge un presidente e due vicepresidenti, che restano in
carica per un periodo di due anni.
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
12
Tre sono i suoi compiti fondamentali del comitato: formulare
pareri destinati alle tre grandi istituzioni, il Parlamento
europeo, il Consiglio e la Commissione, sia su loro richiesta che
di sua iniziativa; permettere una maggiore adesione e
partecipazione della societ civile organizzata al processo
decisionale dellUE; rafforzare il ruolo della societ civile nei
paesi terzi e promuovere listituzione di strutture consultive
ispirate al suo modello. Pur continuando a svolgere le rispettive
attivit professionali nei paesi di origine, i membri del Comitato
formano tre gruppi distinti, in rappresentanza di datori di lavoro,
lavoratori dipendenti e soggetti di diverse attivit di natura
sociale ed economica. Il primo gruppo composto da esponenti del
settore pubblico e privato, delle piccole e medie imprese, delle
camere di commercio, del commercio allingrosso e al dettaglio,
delle banche e delle assicurazioni, dei trasporti e
dellagricoltura. Il secondo gruppo rappresenta tutte le categorie
di lavoratori dipendenti, dagli operai ai dirigenti. I suoi membri
sono esponenti dei sindacati. Il terzo gruppo rappresenta una vasta
gamma di interessi: ONG, organizzazioni di agricoltori, artigiani e
professioni liberali, cooperative e associazioni senza scopo di
lucro, organizzazioni consumistiche e ambientaliste, comunit
scientifiche e accademiche e associazioni in rappresentanza delle
famiglie, delle donne e dei disabili. b) Il Comitato delle regioni
Istituito nel 1994 dal trattato sullUnione europea, il Comitato
delle regioni (CDR) un organo consultivo costituito da
rappresentanti degli enti locali e regionali dEuropa. Nel quadro
del processo decisionale dellUE, il CDR deve essere consultato su
questioni di politica regionale, ambiente, istruzione e trasporti,
tutti settori di cui sono competenti i governi locali e regionali.
Il Comitato costituito da 344 membri. Il numero di rappresentanti
per ogni Stato membro ne riflette allincirca la popolazione. I suoi
membri sono rappresentanti politici eletti nellambito di enti
municipali o regionali, spesso a capo di governi regionali o di
amministrazioni comunali cittadine. Sono nominati su proposta degli
Stati membri per quattro anni ma esercitano le loro funzioni in
piena indipendenza. Il loro mandato rinnovabile. Devono ricevere
anche un mandato dagli enti che rappresentano o essere
politicamente responsabili dinanzi ad essi. Il Comitato designa il
presidente tra i suoi membri per un mandato biennale. Suo ruolo
fare in modo che la legislazione dellUE tenga conto della
prospettiva locale e regionale. A tal fine formula pareri sulle
proposte della Commissione. La Commissione e il Consiglio hanno
lobbligo di consultare il Comitato delle regioni ogni volta che
vengono presentate nuove proposte in settori che interessano la
realt locale e regionale e in tutti i casi in cui lo ritengano
opportuno. Dal canto suo il Comitato pu adottare pareri di sua
iniziativa e presentarli alla Commissione, al Consiglio e al
Parlamento. Le agenzie europee In connessione con l'aumento dei
compiti assegnati all'UE e con il crescente impegno della
Commissione nella gestione di numerose politiche e programmi, a
partire dalla met degli anni '70 del secolo scorso, sono state
istituite alcune Agenzie europee specializzate e decentrate negli
Stati membri, cui sono stati delegati compiti di assistenza e
consulenza tecnico scientifica in settori specifici. Il loro
compito principale consiste nell'assistere le istituzioni europee
sotto il profilo giuridico, tecnico o scientifico.
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
13
Dalla sanit alle relazioni esterne, passando per la politica
sociale, le agenzie europee intervengono in pressoch tutti i
settori di attivit dell'UE. Si raggruppano in quattro grandi
categorie, di cui le due principali sono le agenzie esecutive e le
agenzie comunitarie tradizionali. Le sei agenzie esecutive,
istituite nel 2002, hanno il compito di contribuire alla gestione
di uno o pi programmi dell'UE. Le agenzie comunitarie sono invece
state create per rispondere ad esigenze specifiche. Ne un esempio
l'Agenzia europea delle sostanze chimiche (ECHA), istituita nel
2007 nel quadro del regolamento REACH. La notevole diversit, sia
geografica che giuridica, delle agenzie tradizionali contrasta con
l'omogeneit delle agenzie esecutive, specie per quanto riguarda il
loro ruolo e statuto. Questa eterogeneit e la mancanza di una
struttura comune costituiscono un notevole ostacolo alla chiara
definizione del loro posto nella struttura istituzionale dell'UE.
Il dibattito sulle agenzie europee non di ieri. Gi nel 2005 le
condizioni di creazione, funzionamento e controllo delle agenzie
erano state oggetto di un progetto di accordo interistituzionale,
che per non andato in porto. La Commissione ha ora rivolto un nuovo
appello al Parlamento europeo e al Consiglio per la costituzione di
un gruppo di lavoro interistituzionale chiamato a rilanciare il
dibattito. CAP. III - IL PROCESSO DECISIONALE I profili generali Il
processo decisionale dell'Unione, vede di regola la partecipazione
di pi istituzioni o organi, espressa attraverso diverse modalit.
Modalit ed istituzioni coinvolte dipendono dal contenuto dell'atto
da adottare. Nel quadro del TUE (II e III pilastro), il potere
decisionale, non soltanto riservato al solo Consiglio, ma esso lo
esercita il pi delle volte in quasi completa solitudine. Per quanto
riguarda il TCE invece, il Consiglio rimane pur sempre organo
centrale del processo decisionale, tuttavia il suo potere
bilanciato dalla partecipazione alla decisione, in forme e con
intensit diverse, di istituzioni e organi espressivi di interessi
diversi da quelli dei governi; questo rende le procedure di
decisione all'interno del pilastro comunitario, particolarmente
numerose. Spetta quindi a chi propone l'atto, all'istituzione che
lo adotta, individuare la base giuridica e quindi la procedura da
seguire, ma la scelta non libera: secondo la Corte di Giustizia va
opera attraverso criteri oggettivi, suscettibili di sindacato
giurisdizionale (scopo, contenuto). Quando ad un atto siano
applicabili pi basi giuridiche prevedono differenti procedure:
laddove queste appartengano tanto al TUE che al TCE, verranno
adottati due atti paralleli di contenuto analogo ,quando invece
appartengano allo stesso Trattato, l'istituzione deve adottare gli
atti corrispondenti sulla base di ambedue le norme considerate. Le
procedure "legislative" comunitarie: a) la procedura di
consultazione La funzione normativa primaria della Comunit, si
fonda sui procedimenti che, sfociando in una decisione finale del
Consiglio, si sono definiti "principali". Nella partecipazione, e
con differenti modalit, dei diversi organi e istituzioni si
riflette l'equilibrio di ruoli che il Trattato ha voluto
individuare rispetto ad ogni decisione normativa importante della
Comunit. Il principale punto di equilibrio quello tra le tre
istituzioni "politiche": il Consiglio, rappresentativo degli Stati,
il Parlamento europeo, rappresentativo dei popoli, e la
Commissione, rappresentativo dell'interesse generale della Comunit.
La prima procedura prevista stata la consultazione, sul cui nucleo
procedurale originario, innesti di ulteriori fasi, hanno creato le
nuove procedure
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
14
a) Consultazione: La Commissione presenta una proposta - il
Consiglio adotta l'atto dopo aver chiesto il parere del Parlamento
Europeo. La Commissione pu liberamente modificare la proposta fino
a che l'atto non sia adottato, al fine di aiutare la formazione
della maggioranza all'interno del Consiglio, il quale pu modificare
la proposta solo all'unanimit, e solo con emendamenti che non
incidano sull'ambito sostanziale definito dalla proposta iniziale.
La Commissione potr anche ritirare la proposta in caso di
disaccordo grave con il Consiglio, o di proposte mai discusse e
quindi obsolete. Il parere del Parlamento obbligatorio, ma mai
vincolante, tranne in casi particolari e limitati; quindi il
Consiglio pu disattenderlo, ma tenuto a richiederlo, a pena di
invalidit, e ad attenderlo, a meno che l'inerzia del Parlamento non
concretizzi una violazione del principio di leale collaborazione,
in tal caso il Consiglio pu adottare l'atto senza attendere oltre.
E' previsto anche l'obbligo di una nuova consultazione del
Parlamento, ogni volta che l'atto infine adottato, sia diverso da
quello su cui il Parlamento stesso sia gi stato consultato. La
mancata riconsultazione motivo di annullamento dell'atto. Segue b)
la procedura di cooperazione E' articolata in due fasi: la prima
segue fedelmente la sequenza della consultazione, tranne il fatto
che la deliberazione del Consiglio non ha carattere definitivo, ma
piuttosto di posizione comune; tale posizione sar oggetto della
seconda fase la posizione comune comunicata la Parlamento Europeo,
che entro tre mesi: approva a maggioranza semplice, l'atto viene
definitivamente adottato dal Consiglio in conformit alla posizione
comune, e senza modifiche respinge a maggioranza assoluta pu
proporre emendamenti, che rimettono in gioco la Commissione, la
quale riesamina la proposta, successivamente il Consiglio potr
pronunciarsi. Se dopo il riesame della Commissione o l'eventuale
bocciatura della posizione comune da parte del Parlamento europeo,
il Consiglio non riesca a pronunciarsi entro tre mesi, in mancanza
di una decisione, la proposta si ritiene non adottata. Con il
Trattato di riforma la cooperazione verr soppiantata dalla
codecisione e in un caso dalla consultazione. Segue: c) La
procedura di codecisione L'introduzione della procedura di
codecisione, determina una sostanziale equiparazione di ruoli tra
Consiglio e Parlamento europeo all'interno del processo
decisionale. Al momento l'ambito di applicazione della codecisione
molto esteso, pi di met dell'attivit legislativa della Comunit, e
verr ancora ampliato con il Trattato di riforma, che la consacrer a
procedura ordinaria. Sul piano formale lo schema quello consueto:
proposta della Commissione - parere del Parlamento europeo
-pronuncia del Consiglio. la peculiarit sta nel fatto che tale fase
pu anche essere l'ultima, nel senso che se il Parlamento approva o
propone emendamenti interamente condivisi dal Consiglio, questo pu
adottare l'atto a maggioranza qualificata. Nel caso in cui non
concordi con tutti o alcuni emendamenti, il Consiglio adotter una
posizione comune, dando inizio alla seconda fase, che comincia con
la trasmissione della posizione comune del Consiglio al Parlamento.
Il Parlamento ha tre mesi per pronunciarsi con tre possibili
risultati:
approvazione implicita o esplicita, l'atto si considera
definitivamente adottato bocciatura, atto definitivamente non
adottato propone degli emendamenti, sui quali la Commissione deve
formulare un parere. Entro tre mesi, di nuovo, il Consiglio potr
approvare a maggioranza qualificata tutti gli
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
15
emendamenti parlamentari e adottare la posizione comune; ovvero
convocare entro sei settimane un comitato di conciliazione : membri
di Consiglio, Parlamento e Commissione, e da il via alla terza
fase. La terza fase consiste nella ricerca di un accordo su un
"progetto comune". In caso di mancato accordo l'atto si considera
non adottato, e comunque l'eventuale progetto su cui si trovi
l'accordo, potrebbe non avere la maggioranza in Consiglio o in
Parlamento per tradurlo in atto definitivo. Segue: d) La procedura
di parere conforme Per taluni atti si prevede una procedura di
adozione che richiede il parere del Parlamento perch il Consiglio
possa adottare l'atto, e che tale parere sia conforme; in mancanza
impedita l'adozione dell'atto. Questa procedura si usa per la
decisione di conclusione di accordi di associazione, per quella
sull'adesione di nuovi Stati membri, e per alcune decisione
attribuite dal TCE al Consiglio. A differenza della procedura di
codecisione, il parere conforme non contribuisce alla definizione
dell'atto, ma interviene su un atto gi definito. Le procedure
decisionali nel quadro dell'Unione: a) il processo decisionale nel
secondo pilastro La politica estera e di sicurezza comune (PESC),
il cosiddetto secondo pilastro, ha il suo fondamento giuridico nel
titolo V del Trattato sullUnione europea. Il processo decisionale
nellambito della PESC si esplica mediante procedure
intergovernative. Ogni Stato membro e la Commissione possono
sottoporre al Consiglio questioni che rientrano nella PESC e
presentare proposte. Il Consiglio europeo, formato dai Capi di
Stato e di governo degli Stati membri, stabilisce i principi e gli
orientamenti generali della PESC, decidendo le strategie comuni che
lUnione deve attuare nei settori in cui gli Stati membri hanno
importanti interessi in comune. Il Consiglio dell'Unione europea,
formato da rappresentanti di ciascuno Stato membro a livello
ministeriale, decide le misure necessarie alla definizione e
allattuazione della PESC, in base agli orientamenti generali
adottati dal Consiglio europeo. Il Consiglio dell'Unione europea pu
adottare azioni comuni su specifiche situazioni in cui si ritiene
necessario un intervento operativo dellUnione, oppure posizioni
comuni per definire lapproccio dellUnione su una questione
particolare. Relativamente alla conclusione di accordi
internazionali nel settore PESC, il Consiglio pu autorizzare la
Presidenza ad avviare negoziati. Tali accordi sono in seguito
deliberati dal Consiglio. Inoltre, l'Unione europea pu adottare
dichiarazioni comuni che esprimono pubblicamente una posizione, una
richiesta o un'aspettativa dell'Unione europea rispetto ad un Paese
terzo o ad una questione internazionale. La regola generale per le
decisioni in ambito PESC l'unanimit, mitigata dallastensione
costruttiva (che non impedisce ladozione dellatto). E previsto il
ricorso alla maggioranza qualificata per le misure di attuazione
adottate sulla base di strategie comuni del Consiglio europeo, per
le decisioni di attuazione di unazione comune o di una posizione
comune, per la nomina di rappresentanti speciali con mandati
politici specifici. Il Parlamento europeo viene informato
periodicamente dalla Presidenza e dalla Commissione sugli sviluppi
della politica estera e di sicurezza comune. E inoltre consultato
sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della PESC. Pu
rivolgere interrogazioni ed indirizzare raccomandazioni al
Consiglio ed una volta allanno tiene un dibattito sui progressi
compiuti in materia.
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
16
Segue: b) Il processo decisionale nel terzo pilastro La
cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, il
cosiddetto terzo pilastro, ha il suo fondamento giuridico nel
titolo VI del Trattato dell'Unione europea. Originariamente il
Trattato dellUnione europea includeva nel terzo pilastro tutte le
materie relative alla giustizia e agli affari interni.
Successivamente il Trattato di Amsterdam ha fatto confluire le
disposizioni concernenti visti, asilo, immigrazione e altre
politiche connesse alla libera circolazione delle persone nel
titolo IV del Trattato istitutivo della Comunit europea (ossia nel
primo pilastro). Nel terzo pilastro sono rimaste le disposizioni
relative alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia
penale. Nel terzo pilastro il Consiglio pu adottare: posizioni
comuni che definiscono lorientamento dellUnione in merito a una
questione specifica; decisioni-quadro per ravvicinare le
disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Tali
decisioni-quadro sono vincolanti quanto al risultato da ottenere
(analogamente alle direttive), ma non hanno efficacia diretta;
decisioni per qualsiasi altro scopo coerente con gli obiettivi
prefissati, escluso il ravvicinamento delle disposizioni
legislative e regolamentari degli Stati membri; le decisioni sono
vincolanti ma prive di efficacia diretta. Le misure di attuazione
delle decisioni a livello dellUnione sono deliberate a maggioranza
qualificata; convenzioni, soggette alla successiva ratifica degli
Stati membri. Le procedure basate sulla delega di competenze alla
Commissione Le leggi europee e le leggi quadro europee possono,
inoltre, delegare alla Commissione la facolt di emanare regolamenti
delegati che completano o modificano determinati elementi non
essenziali della legge o della legge quadro, delimitando
esplicitamente obiettivi, contenuto, portata e durata della delega.
La disciplina degli elementi essenziali di un settore rimane
riservata alla legge o alla legge quadro.
Gli atti delegati sono adottati della Commissione su delega di
un atto legislativo. Lart. 290
prevede infatti che un atto legislativo pu delegare alla
Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata
generale che integrano o modificano determinati elementi non
essenziali dellatto legislativo. Al tempo stesso si specifica
che gli atti legislativi
delimitano esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la
portata e la durata del potere di
delega. Gli elementi essenziali di un settore sono riservati
allatto legislativo e non
possono pertanto essere oggetto del potere di delega; inoltre,
il Parlamento europeo o il
Consiglio possono comunque decidere di revocare la delega.
Infine laggettivo delegato
o delegata inserito nel titolo degli atti delegati (art. 290,
par. 3).
Le procedure per la conclusione di accordi internazionali con
Stati terzi: a) da partedella Comunit Cos come nel quadro del TCE,
il processo decisionale organizzato intorno al triangolo
istituzionale Parlamento europeo Consiglio - Commissione, anche la
procedura di conclusione di accordi internazionali con Stati terzi
(o con organizzazioni internazionali) sulla base dello stesso
Trattato vede coinvolte le stesse istituzioni; e cos come
l'adozione di atti nei settori di cooperazione PESC e GAI riservata
quasi totalmente al Consiglio, anche la conclusione di accordi con
Stati terzi in quegli stessi settori spetta al Consiglio.
(parallelismo delle procedure) a) la procedura di conclusione degli
accordi internazionali disciplinata nel TCE dall'art 300, integrato
da ulteriori previsioni in altri articoli.
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
17
Tale procedura si avvia su iniziativa della Commissione che
presenta una raccomandazione al Consiglio di autorizzare la stessa
Commissione il negoziato con uno Stato terzo, che verr condotto da
questa in base alle direttive impartite dal Consiglio. La fase
negoziale si chiude con la paragrafatura del progetto di accordo da
parte della Commissione e la presentazione di una sua proposta al
Consiglio per l'adozione della decisione di autorizzazione alla
firma dell'accordo da parte di un rappresentante dello stesso
Consiglio. Pu anche essere disposta l'applicazione provvisoria
dell'accordo in attesa della conclusione formale. Oltre a questa
procedura "solenne", pu anche essere seguita una procedura
semplificata, prevedendo direttamente nella decisione di firma,che
questa valga come espressione della volont della Comunit a
vincolarsi all'accordo. La procedura solenne utilizzata soprattutto
quando sulla decisione debba essere obbligatoriamente sentito il
Parlamento. Per la gran parte degli accordi il Trattato prevede un
parere non vincolante, ma per alcuni tipi di accordi richiede un
parere conforme. Oltre che per gli accordi di associazione e per
quelli assimilabili, il parere conforme imposto per gli accordi che
comportino modifiche di un atto di diritto derivato adottato in
codecisione e di accordi che abbiano ripercussioni finanziarie
considerevoli per la comunit. Il principio del parallelismo delle
procedure caratterizza anche le modalit di voto con cui il
Consiglio chiamato ad adottare i diversi atti che scandiscono la
procedura di conclusione di un accordo con uno Stato terzo. E'
previsto infatti che esso deliberi in tutti questi casi a
maggioranza qualificata, salvo quando si tratti di accordi di
associazione o di accordi riguardanti un settore in cui sul piano
interno richiesto l'unanimit. Infine in taluni casi la competenza a
concludere un accordo internazionale attribuita, nel quadro del
TCE, alla stessa Commissione; in particolare per quanto riguarda
gli accordi diretti a formalizzare forme di collaborazione o di
collegamento reciproci con altre organizzazioni internazionali.
Segue: b) Da parte dell'Unione In relazione alla competenza
dell'Unione di concludere accordi internazionali, l'articolo III-
225 del progetto di Costituzione istituzionalizza la giurisprudenza
della Corte di giustizia sulle competenze esterne implicite . Di
conseguenza, l'Unione pu concludere tali accordi qualora la
Costituzione lo preveda o qualora la loro conclusione sia
necessaria per realizzare uno degli obiettivi fissati dalla
Costituzione, o ancora quando sia prevista in un atto giuridico
obbligatorio dell'Unione o incida su un atto interno dell'Unione.
Lo stesso avviene per la giurisprudenza della Corte relativa alle
competenze esclusive per esercizio. L'articolo 12 della
Costituzione prevede in effetti, al paragrafo 2, che l'Unione abbia
competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali
allorch tale conclusione sia prevista in un atto legislativo
dell'Unione, o sia necessaria per consentirle di esercitare le sue
competenze a livello interno, o incida su un atto interno
dell'Unione. In materia di negoziazione degli accordi
internazionali, un'unica disposizione, l'articolo III-227 della
Costituzione, disciplina tutti gli accordi conclusi dall'Unione, ad
eccezione degli accordi nel settore monetario. La Costituzione
delimita chiaramente la responsabilit della Commissione e quella
del ministro degli Affari esteri per quanto riguarda l'avvio di
negoziazioni. Essa infatti precisa che il ministro degli Affari
esteri responsabile della negoziazione di accordi che riguardano
esclusivamente o principalmente la politica estera e di sicurezza
comune. Per contro, l'articolo III-227 non designa in linea di
principio alcun negoziatore, conferendo al Consiglio dei ministri,
in funzione della materia dell'accordo da negoziare, il potere di
designare il negoziatore o il capofila dell'quipe negoziale
dell'Unione. Peraltro, il progetto di Costituzione rafforza il
ruolo del Parlamento europeo, estendendo il suo potere di
approvazione a tutti gli accordi che interessano settori ai quali
sia applicabile
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
18
la procedura legislativa. In effetti, nell'ambito del trattato
CE, il Parlamento dispone di un potere di parere conforme solo per
gli accordi di associazione, gli accordi che creano un quadro
istituzionale specifico, gli accordi con ripercussioni finanziarie
considerevoli e gli accordi che richiedono l'emendamento di un atto
adottato secondo la procedura di codecisione (articolo 300,
paragrafo 3, del trattato CE). Infine, per quanto concerne il
processo decisionale, il voto del Consiglio dei ministri resta
soggetto alla regola del parallelismo delle forme. Di conseguenza,
il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, salvo nel caso in
cui l'accordo interessi un settore in cui l'adozione di un atto
dell'Unione richiede l'unanimit. Del resto, l'unanimit necessaria
per la conclusione di accordi di associazione o per l'adesione
dell'Unione alla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libert fondamentali. PARTE SECONDA LE FONTI CAP.
I - TIPOLOGIA DELLE FONTI Profili introduttivi Anche l'ordinamento
creato dai Trattati istitutivi organizzato intorno ad un sistema di
fonti. Fonti che non si riducono alla classica coppia diritto
primario-diritto derivato, ma che annoverano anche altre categorie
di fonti normative che arricchiscono il sistema in modo consono al
compito che deve affrontare; infine accanto alle fonti in senso
proprio troviamo una serie di procedimenti normativi che
rappresentano elementi importanti di condizionamento dell'assetto
del sistema giuridico creato dai Trattati. I Trattati e il diritto
primario Al vertice del complesso di fonti vi sono senza dubbio i
Trattati istitutivi, ciascuno dei quali atto fondante
rispettivamente dell'Unione e delle singole Comunit, ed allo stesso
tempo che regola competenze e procedura di funzionamento delle
stesse. Le norme contenute nei trattati sono dunque norme
sovraordinate rispetto alle altre dell'ordinamento, in quanto i
procedimenti produttivi di queste ultime traggono la loro idoneit a
farlo dalle norme dei Trattati. I Trattati istitutivi risultano
corredati fin dall'inizio, o a seguito dei Trattati di modifica, di
una serie di protocolli, all'interno dei quali vengono disciplinati
alcuni aspetti di funzionamento dell'Unione, regolati solo in via
generale, o non regolata, nei Trattati cui sono allegati. Il
protocollo strumento tipico per non appesantire il testo dei
Trattati, per facilitarne la successiva integrazione/modifica,per
immettere nell'ordinamento comunitario una disciplina di carattere
meramente o formalmente transitorio, o per introdurre nel sistema
discipline ad applicazione differenziata, senza intaccare
formalmente la portata unitaria del Trattato. Alla nozione di
Trattati vanno poi ricondotti anche gli atti di adesione, con cui
hanno acquistato lo status di membro i diversi Stati che si sono
aggiunti ai sei originari. Segue: Il carattere "costituzionale" dei
Trattati. La loro modificabilit Nonostante l'assimilazione dei
Trattati istitutivi a "Costituzione" dell'ordinamento comunitario
abbia pi una valenza politica che formale, in quanto essi non si
limitano a dettare principi strutturali, ma disciplinano nel
dettaglio alcuni settori di competenza della Comunit, tuttavia il
paragone con una carta costituzionale sottolinea in maniera
adeguata le peculiarit dei Trattati rispetto ai normali accordi
internazionali. Ci e vero in particolare per il modo in cui le
norme dei Trattati vanno interpretate; in ragione infatti della
funzione che svolgono rispetto all'ordinamento cui hanno dato vita,
nella loro interpretazione, le
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
19
considerazioni di carattere sistematico hanno finito per
prevalere molto spesso sul dato testuale. E' la stessa Corte di
Giustizia a stabilire che "ogni disposizione di diritto comunitario
va ricollocata nel contesto e interpretata alla luce dell'insieme
delle disposizioni, delle sue finalit e del suo stadio di
evoluzione al momento in cui va data applicazione al disposizione
in esame. Per quanto riguarda poi le supposte limitazioni al potere
di emendamento dei Trattati, affermazione del carattere
costituzionale degli stessi, non si possono certo pensare dei
limiti materiali nei confronti degli Stati membri per l'esercizio
di tale potere; si configura semmai una ridotta libert, rispetto a
ci che normalmente avviene nel diritto internazionale, in quanto
gli Stati non sono del tutto liberi circa il procedimento da
seguire. Il Trattato (TCE), infatti prevede che, sulla convocazione
di una conferenza intergovernativa tra gli Stati membri, destinata
a portare all'adozione di un accordo di modifica del Trattato, il
Consiglio debba esprimere il proprio parere favorevole, previa
consultazione del Parlamento europeo, e se del caso, della
Commissione. La Corte di Giustizia stabilisce inoltre a riguardo,
che il Trattato non pu essere modificato, se non mediante una
revisione da effettuarsi ai sensi di detto procedimento, e che
rimane esclusa la possibilit di riconoscere effetti
nell'ordinamento comunitario a prassi seguite dagli Stati membri in
deroga al TCE. Segue: Gli effetti delle norme di diritto primario
sui soggetti dell'ordinamento La collocazione dei Trattati
istitutivi al vertice dell'ordinamento comunitario comporta che
essi abbiano come destinatari tutti i soggetti di questo. La Corte
di Giustizia ha infatti, in riferimento al TCE, affermato che in un
ordinamento che riconosce come soggetti, non soltanto gli Stati
membri, ma anche i loro cittadini, del tutto concepibile che dal
Trattato derivino diritti soggettivi per i singoli, anche come
contropartita di precisi obblighi imposti ai singoli stessi. Ci non
vale per per il TUE, visto che esso stesso esclude qualsiasi
efficacia diretta sui privati.Ma anche nel caso delle norme del
TCE, la possibilit di ricavarne diritti direttamente in capo ai
privati dipender dalla rispondenza della norma a determinate
caratteristiche, che ne evidenzino la capacit di creare per i
singoli situazioni soggettive che possano essere invocate davanti a
un giudice nazionale. La Corte di Giustizia ha individuato le
suddette caratteristiche in: chiarezza, precisione, completezza e
carattere incondizionato della norma invocata. Ovviamente, come
possono attribuire diritti, le norme del TCE possono essere per i
privati anche fonte diretta di obblighi nei confronti di altri
privati. (es. principio della parit di retribuzione tra uomo e
donna nello stesso lavoro) Gli atti di diritto derivato. Il
rapporto tra gli atti tipici Nell'ordinamento creato dai Trattai,
operano in posizione subordinata ad essi, una serie di fonti di
diritto derivato frutto dell'attivit normativa delle istituzioni.
Ciascuno dei Trattati specifica i diversi tipi di atti di cui le
istituzioni si possono avvalere nell'esercizio di questa attivit, e
li indica come "atti tipici". Tali atti, nonostante siano
differenziati per caratteristiche ed effetti che ad essi il
Trattato riconosce, non stanno tra di loro in nessun rapporto
gerarchico. Ci non significa che tra atti adottati dalle
istituzioni non possa in taluni casi esistere un rapporto
gerarchico, ma che tale rapporto dipender, non dalla forma degli
atti utilizzati, ma da altre circostanze. Una di queste pu essere
la particolare funzione cui un determinato atto delle istituzioni
assolve.
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
20
Non dipendendo da una diversa collocazione "gerarchica", la
scelta del tipo di atto da utilizzare nel caso concreto
evidentemente basata sulle diverse caratteristiche di ciascuno di
essi. La scelta talvolta operata dal Trattato stesso, che
nell'articolo sul quale si fonda la competenza ad agire dell'Unione
in una determinata materia, indica attraverso quale strumento tale
competenza debba essere esercitata. Altre volte la scelta rimessa
dal Trattato al legislatore, attraverso la generica previsione
dell'adozione di "provvedimenti" o "misure". In ogni caso la scelta
sar dettata dalla maggiore o minore rispondenza delle
caratteristiche specifiche di ogni atto al contenuto e agli
obiettivi dell'intervento normativo di cui si tratta, dato che
diverse caratteristiche esprimono un modo diverso di esercitare la
competenza attribuita all'Unione. Segue: Il regime comune agli atti
tipici Nonostante la diversit per caratteristiche ed effetti, gli
atti tipici del diritto derivato sono soggetti ad un regime in
linea di principio comune per quanto attiene a certi requisiti di
forma e alla loro entrata in vigore. Tale regime disciplinato in
realt solo per gli atti comunitari del TCE, ma alcuni aspetti sono
da ritenere applicabili anche agli atti adottati dalle istituzioni
in applicazione del TUE. In primo luogo l'art. 253 CE pone un
obbligo di motivazione, intesa come formalit sostanziale, la cui
omissione o insufficienza comporta l'invalidit dell'atto. La
sufficienza della motivazione va valutata in rapporto alla natura
dell'atto di cui si tratta, in quanto varia a seconda che si tratti
di decisioni generali di carattere normativo o decisioni a cui
manchi tale carattere. Parte integrante della motivazione
l'indicazione della base giuridica dell'atto, la quale contribuisce
a fornire elementi essenziali per una migliore comprensione della
portata e della validit dell'atto stesso. L'applicazione di un atto
delle istituzioni subordinata a una pubblicit preventiva che ne
condiziona l'opponibilit ai soggetti dell'ordinamento. L'art. 254
CE impone la pubblicazione obbligatoria sulla Gazzetta Ufficiale
dell'Unione Europea, dei regolamenti, delle direttive indirizzate a
tutti gli Stati membri, nonch degli atti adottati in codecisione;
direttive e decisioni non rientranti in tali categorie devono
essere notificate ai loro destinatari, pur essendo di regola
oggetto di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Se non
diversamente specificato, l'atto, sempre in base all'art 254 CE,
entrer il vigore il ventesimo giorno dalla pubblicazione o dalla
notifica. Gli atti di diritto comunitario: a) i regolamenti
Nell'ambito del TCE, il nucleo originario delle fonti di diritto
derivato costituito dagli atti elencati all'art 249, comunemente
indicati come atti tipici del diritto comunitario derivato:
a)regolamenti; b) direttive; c)decisioni. a) in base all'art. 249
il regolamento ha portata generale, obbligatorio in tutti i suoi
elementi, e direttamente applicabile, in ciascuno degli Stati
membri. E' quindi atto di natura essenzialmente normativa. E' lo
strumento pi adeguato con cui realizzare il trasferimento di
competenze dagli Stati membri alle istituzioni comunitarie, in
quanto attraverso il regolamento la normativa comunitaria viene a
sostituirsi integralmente, nel settore da essa regolato, alle norme
nazionali. Ha portata generale in quanto si rivolge, non ad un
numero limitato di destinatari, ma a una o pi categorie di
destinatari determinate astrattamente; anche se la portata generale
non implica necessariamente che il regolamento debba applicarsi a
tutto il territorio comunitario, non mancano infatti regolamenti
diretti a disciplinare fattispecie territorialmente
circoscritte.
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
21
E' obbligatorio in tutti i suoi elementi in quanto uno Stato non
pu applicare in modo incompleto o selettivo un regolamento, ma vi
si deve conformare in maniera rigorosa. Tuttavia tale
caratteristica non implica una necessaria completezza di contenuto
normativo del regolamento; nulla esclude che la disciplina da esso
dettata debba essere integrata mediante atti ulteriori, per potere
operare compiutamente, anzi ci pu essere esplicitamente previsto
dal regolamento stesso. L'intervento normativo di integrazione da
parte degli Stati membri, si giustifica per, solo nella misura
necessaria all'esecuzione dei regolamenti. L'ultima, ma principale
caratteristica dei regolamenti la diretta applicabilit in ciascuno
degli Stati membri, in cui entra in vigore senza bisogno di alcun
atto di ricezione del diritto interno. L'applicabilit diretta
comporta che essi sono suscettibili di porre situazioni giuridiche
soggettive in capo ai privati, tanto nei loro rapporti con i
privati, che con gli Stati o le istituzioni comunitarie. Tali
effetti non possono essere messi in causa nemmeno dal fatto che per
l'ordinamento dello Stato sarebbe necessario un intervento
normativo che permetta al regolamento di operare pienamente.
L'ordinamento giuridico nazionale deve rendere possibile, secondo
la Corte di Giustizia, l'efficacia diretta, in modo che i singoli
possono far valere i regolamenti senza vedersi opporre disposizioni
o prassi di carattere nazionale. Segue: b) Le direttive Lo
strumento della direttiva esprime un modo di funzionamento delle
competenze comunitarie articolato su una ripartizione del potere
normativo tra Comunit e Stati membri. La direttiva opera infatti
sulla base di una riserva di competenza a favore di questi ultimi,
nel senso che implica la permanenza di normative nazionali. Questo
strumento, in base all'art 249 CE, vincola lo Stato membro per
quanto riguarda il risultato da raggiungere, ferma restando la
competenza degli organi nazionali in merito alle forme e ai mezzi.
Questo comporta che la direttiva, per svolgere i suoi effetti
all'interno dello Stato, abbisogna dell'intervento delle autorit
nazionali, che devono tradurre le sue disposizioni in norme
interne. L'attuazione delle direttive nell'ordinamento interno
quindi oggetto di un preciso obbligo che gli Stati membri sono
tenuti ad adempiere, mediante l'emanazione di un atto di
recepimento della stessa. Nonostante una certa libert del dato
normativo, la Corte di Giustizia ha precisato che l'attuazione di
una direttiva deve avvenire con le forme ed i mezzi pi idonei a a
garantire l'efficacia reale delle disposizioni della direttiva, ma
deve anche corrispondere alle esigenze di chiarezza e certezza
delle situazioni giuridiche volute da tale atto. E' stata quindi
esclusa l'idoneit di una semplice circolare, o di prassi
amministrative. Il fatto che lo strumento della direttiva richieda
una mediazione del diritto interno, non impedisce che,
indipendentemente dalla mediazione, norme di una direttiva possano
esplicare effetti in tale ordinamento, in particolare aprendo ai
privati la possibilit di far valere dinanzi ai giudici nazionali,
obblighi che le norme in questione pongano a carico dello Stato. La
possibilit che le direttive abbiano efficacia diretta comunque,
rimane circoscritta alle ipotesi in cui la mediazione di tale
direttiva nel diritto interno, non sia avvenuta, o sia avvenuta in
modo incompleto; in tal modo si assicurano al singolo i diritti che
la direttiva gli vuole riconosciuti. Anche in caso di adozione
delle misure nazionali di trasposizione entro il termine previsto,
la direttiva non cessa i suoi effetti, in quanto gli Stati
rimangono obbligati ad assicurarne effettivamente la piena
applicazione anche dopo il recepimento. La giurisprudenza
comunitaria ha comunque limitato la possibilit dei privati di far
valere eventuali effetti diretti di disposizioni di una normativa
soltanto alle ipotesi che ci avvenga nei confronti dello
Stato(effetto verticale) , escludendo che queste stesse
disposizioni possano essere fonte diretti di diritti individuali
nei confronti di altri privati(effetto
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
22
orizzontale), in quanto esclusa la circostanza che una direttiva
possa di per s creare obblighi a carico di un singolo. L'obbligo
gravante sugli Stati membri, di conseguire il risultato voluto da
una direttiva, non si esaurisce con la trasposizione formale di
questa nell'ordinamento nazionale, ma si impone a tutti gli organi
dello Stato, i quali, nel loro ambito di competenza, sono tenuti a
garantire l'applicazione effettiva della direttiva. In particolare
per gli organi giurisdizionali, che devono, in quanto possibile,
interpretare il diritto interno, a partire dalla scadenza del
termine di attuazione, alla luce del testo e della finalit della
direttiva di cui trattasi, privilegiando l'interpretazione ad essa
pi conforme. Segue: Le decisioni In base all'art. 249 CE, la
decisione obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari
da essa designati. E' atto quindi spiccatamente individuale, i cui
destinatari per, non risultano predeterminati. Il ricorso alla
decisione generalmente espressione di un'attivit amministrativa
delle istituzioni, attraverso la quale provvedono ad applicare al
caso concreto le previsioni normative astratte del Trattato o di
altri atti comunitari. Questa funzione si lega bene con i caratteri
propri della decisione delineati dall'art.249: atto a portata
individuale come la direttiva, ma a differenza di questa, rivolta
ai soli Stati membri, essa pu indirizzarsi a destinatari di tutte
le categorie del diritto comunitario. Altra differenza con la
direttiva, che la decisione appare dotata dell'efficacia necessaria
a raggiungere i suoi destinatari, nel senso che vincolando questi
pur quando essi siano soggetti interni agli Stati membri, la
decisione risulta in questi casi, come i regolamenti, direttamente
applicabile negli ordinamenti giuridici nazionali; anche le
decisioni indirizzate agli Stati membri possono esplicare effetti
diretti nell'ordinamento nazionale. Nonostante la spiccata
attitudine ad essere usate in funzione amministrativa, non mancano
casi in cui le decisioni, indirizzate a tutti gli Stati, svolgono
una funzione tipicamente normativa, specificando ad esempio, la
disciplina di dettaglio di procedure previste in un regolamento o
in una direttiva. Questo tipo di decisioni va distinto da altre,
che si atteggiano come atti generali privi di destinatari, dirette
a regolare rapporti interistituzionali, o altri aspetti del
funzionamento del sistema, le cui norme non sono quindi destinate
direttamente agli ordinamenti nazionali. Talvolta possono essere
adottate con la procedura tipicamente legislativa della
codecisione, e per la loro diversit dal modello dell'art. 249, sono
state inserite nella categoria degli atti atipici. Gli altri atti
comunitari Il sistema comunitario conosce una serie di altri atti
di varia natura, accomunati dal fatto di non costituire in linea di
principio fonti formali di norme. Questo vero per gli altri due
atti tipici dell'art. 249 CE: - raccomandazioni: per lo pi
utilizzate dal Consiglio e dalla Commissione per indirizzare agli
Stati membri o ad altri soggetti, norme di comportamento di
carattere non vincolante. La Corte di Giustizia ha ammesso in via
generale che i giudici nazionali sono tenuti a prendere in
considerazione le raccomandazioni, ai fini della soluzione delle
controversie, in particolare quando sono di aiuto per
l'interpretazione di norme nazionali adottate allo scopo di
garantire la loro attuazione. - pareri: strumento attraverso cui
una istituzione fa conoscere la propria valutazione su una
determinata questione o atto. In tale categoria ve ne sono alcuni
che in conseguenza della loro funzione all'interno di un
determinato procedimento o dell'espressa previsione di un articolo
del Trattato, sono produttivi di effetti giuridici assai
significativi. Le istituzioni fanno sovente ricorso ad ulteriori
tipi di atti; il Consiglio adotta ad esempio "conclusioni" o
"risoluzioni", nelle quali preannuncia le possibili linee di
sviluppo di una
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
23
successiva attivit normativa comunitaria, ovvero fissa la sua
posizione rispetto a una questione di interpretazione del diritto
comunitario, ma le adotta anche per consacrare un accordo politico
tra i membri dello stesso Consiglio, su sviluppi successivi del
negoziato al suo interno su di una determinata proposta della
Commissione. Frequente anche il ricorso da parte della Commissione
a "comunicazioni", "orientamenti" o "linee direttrici", atti
utilizzati soprattutto per esplicitare all'indirizzo dei soggetti
interessati (Stati o privati) il proprio modo di interpretare una
sua competenza, ovvero le modalit con le quali essa intende
esercitarla. Vanno menzionati infine gli accordi
interistituzionali, serie di atti frutto della volont congiunta di
due o pi istituzioni in vista della disciplina di un certo aspetto
delle loro relazioni, ovvero dell'esternazione di una comune
posizione su una data questione di rilievo politico. Se nel secondo
caso l'atto ha valenza esclusivamente politica, nel primo caso atto
che in linea di principio impegna giuridicamente le istituzioni che
lo concludono; efficacia che deriva talvolta da espressa previsione
del Trattato, e talvolta dall'essere questi atti espressione
dell'obbligo di cooperazione tra le istituzioni, ricavato dalla
Corte di Giustizia dall'art. 10 CE. Rimangono comunque atti non
rilevanti per la posizione dei singoli, anche se, quando hanno
carattere vincolante, il loro mancato rispetto pu essere causa
dell'illegittimit di un atto comunitario. Sembra ovvio per che
l'eventuale carattere vincolante di un accordo interistituzionale
sussister solo nei confronti delle istituzioni concludenti. Gli
accordi interistituzionali devono sempre rimanere nei limiti
previsti dai Trattati; essi possono integrare o specificare le
disposizioni dei Trattati, ma non modificarle, alterando
l'equilibrio istituzionale da queste delineato. Gli atti
dell'Unione: a) gli atti della politica estera e di difesa comune
Gli atti di cui le istituzioni possono servire per agire nel quadro
della cooperazione PESC e GAI,anche se coincidenti nella
denominazione, differiscono notevolmente da quelli previsti dal
TCE. Differiscono anche per natura, effetti giuridici sugli
ordinamenti degli Stati membri, e per requisiti di forma e
pubblicit. a) ai fini della cooperazione nell'ambito del PESC, il
TUE all'art 12 prevede che il Consiglio europeo o il Consiglio,
possano far ricorso a : strategie comuni, posizioni comuni, azioni
comuni (e decisioni). strategie comuni: competono al Consiglio
europeo; atti che definiscono un approccio integrato dell'Unione e
degli Stati membri in relazione ad aree geografiche o tematiche
nelle quali gli Stati hanno importanti interessi comuni. posizioni
comuni: adottate dal Consiglio per definire l'approccio
dell'Unione, rispetto ad una questio particolare di natura
geografica o tematica; dirette a orientare i comportamenti degli
Stati membri, tenuti a uniformarsi. azioni comuni : atto attraverso
cui si realizza un intervento operativo dell'Unione in una
specifica situazione, del quale essa stessa definisce obiettivi,
portata, mezzi, condizioni di attuazione, durata. decisioni : anche
se non elencate all'art. 12, il Consiglio, nell'ambito del PESC fa
spesso ricorso alle decisioni, con cui autorizza la firma o la
conclusione di accordi internazionali, nomina rappresentanti
speciali dell'Unione, crea comitati od organi militari nell'ambito
della difesa comune.
-
www.intesaparthenope.it Iscriviti Gratuitamente!
24
Segue: b) gli atti adottati nel quadro del terzo pilastro Per la
cooperazione nell'ambito del GAI, il TUE prevede il ricorso a
strumenti giuridici specifici. L'art. 34 par. 2 UE, elenca quattro
tipi di atti:
posizioni comuni: le sole che rivestono natura di strumento di
azione politica pi che normativa. Definiscono l'orientamento
dell'Unione, in merito ad una questione specifica e vincolano gli
Stati membri ad attenervisi nelle organizzazioni internazionali a
cui partecipano. Con posizione comune il Consiglio dispone anche
sanzioni economiche o politiche nei confronti di Stati terzi, e
persone fisiche o giuridiche.
decisioni-quadro: strumento di legislazione; espressamente
finalizzate al ravvicinamento delle disposizioni legislative e
regolamentari degli Stati membri, con funzione analoga alle
direttive nel TCE; sono vincolanti per gli Stati membri in quanto
al risultato, salva restando la competenza nazionale in merito a
forma e mezzi. Vanno recepite negli ordinamenti nazionali con un
atto di legislazione ad hoc, il cui termine fissato nella stessa
decisione-quadro. A differenza delle direttive non hanno efficacia
diretta.
decisioni: definito per esclusione dall'art. 34, par. 2 lett c),
che ne dichiara l'assenza di efficacia diretta, e si limita a
prevedere che la decisione ha qualsiasi altro scopo coerente con
gli obiettivi del terzo pilastro, escluso il ravvicinamento delle
disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri.
convenzioni : convenzioni internazionali da concludere tra gli
Stati membri, una volta che il loro testo sia stato stabilito dal
Consiglio.
Gli accordi internazionali con Stati terzi e le altre norme
internazionali. Un'ulteriore fonte di norme per l'ordinamento
dell'Unione si trova nel diritto internazionale e negli accordi
internazionali,conclusi con Stati terzi od organizzazioni
internazionali. Dal momento in cui entrano in vigore sul piano
internazionale, tali accordi diventano automaticamente parte
integrante dell'ordinamento comunitario. Da ci non consegue
necessariamente che le sue disposizioni possano essere invocate in
giudizio dai singoli. Questo certamente escluso per le disposizioni
di accordi conclusi sulla base del TUE. Nel caso invece di accordi
conclusi sulla base del TCE, questa possibilit condizionata dalla
Corte di Giustizia, alla rispondenza della disposizione invocata
agli stessi requisiti che giustificano l'esplicazione di effetti
diretti di norme di tale Trattato, o direttive e decisioni: la
disposizione deve porre un obbligo chiaro e preciso, la cui
esecuzione o effetti non siano subordinati all'adozione di
ulteriori atti. Gli accordi conclusi con Stati terzi sono
ovviamente subordinati ai Trattati, dato che l'esercizio di
competenze internazionali dell'Unione deve avvenire nel rispetto
delle regole materiali e procedurali in essi stabiliti. I principi
generali di diritto. In particolare il principio del rispetto dei
diritti fondamentali Il Trattato sull'Unione europea afferma che
l'Unione rispetta i diritti fondamentali garantiti dalla
Convenzione europea per la