El presente trabajo está referido esencialmente al Derecho Administrativo y de manera concreta a la figura jurídica de acto administrativo. Esta investigación tiene por finalidad un mayor conocimiento en todo lo relativo al Derecho Administrativo y de esta manera se contribuye a mejorar nuestra calidad académica. El presente trabajo es importante porque nos permite conocer y profundizar los aspectos relevantes del acto administrativo en nuestro país. La presente investigación contiene concepto de administración pública, concepto de acto administrativo, teorías sobre el acto administrativo, el acto administrativo en ley peruana y los requisitos de validez del acto administrativo. Finalmente en esta investigación se incluye las conclusiones y la respectiva bibliografía. Este trabajo se ha efectuado con el mayor empeño posible y nos posibilita contar con mayores conocimientos en nuestra futura labor como profesionales del Derecho.
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El presente trabajo está referido esencialmente al Derecho
Administrativo y de manera concreta a la figura jurídica de acto
administrativo.
Esta investigación tiene por finalidad un mayor conocimiento en todo lo
relativo al Derecho Administrativo y de esta manera se contribuye a
mejorar nuestra calidad académica.
El presente trabajo es importante porque nos permite conocer y
profundizar los aspectos relevantes del acto administrativo en nuestro
país.
La presente investigación contiene concepto de administración
pública, concepto de acto administrativo, teorías sobre el acto
administrativo, el acto administrativo en ley peruana y los requisitos
de validez del acto administrativo.
Finalmente en esta investigación se incluye las conclusiones y la
respectiva bibliografía.
Este trabajo se ha efectuado con el mayor empeño posible y nos
posibilita contar con mayores conocimientos en nuestra futura labor
como profesionales del Derecho.
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1. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El término “Administración Pública” se identifica de modo tradicional con
el Estado. De igual manera, en los diccionarios de términos jurídicos se
menciona a la Administración Pública como “el Poder Ejecutivo en
acción con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la
sociedad en las actividades y servicios públicos
La Administración Pública es el contenido esencial de la actividad
correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de
gestión, que el titular de la misma desempeña sobre los bienes del
Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la
satisfacción de las necesidades públicas y lograr con ello el bien general;
dicha atribución tiende a la realización de un servicio público, y se
somete al marco jurídico especializado que norma su ejercicio y se
concretiza mediante la emisión y realización del contenido de actos
administrativos emitidos ex profeso.
El artículo I de Título Preliminar Ley Nº 27444 señala que se entenderá
por “entidad” o “entidades” de la Administración Pública al Poder
Ejecutivo, incluyendo a los Ministerios y Organismos Públicos
Descentralizados; al Poder Legislativo; al Poder Judicial; a los Gobiernos
Regionales y Locales; a los Organismos Constitucionalmente
autónomos; también a las demás entidades y organismos, proyectos y
programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de
potestades y finalmente las personas jurídicas bajo el régimen privado
que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud
de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la
normativa de la materia.
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Como parte de sus actividades las entidades que forman parte de la
administración pública, realizan una serie de actos conforme a sus
competencias y dentro del marco legal, que por un lado aseguran el
funcionamiento de sus propias actividades y de otro lado aquello que
resuelve y que produce efectos jurídicos.
Estos actos son:
a) Acto Administrativo
b) Acto de Administración
2. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
La definición de acto administrativo que mas acogida ha tenido en
nuestra doctrina se debe a ZANOBINI:”Es acto administrativo cualquier
declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizado
por un órgano de la administración pública en el ejercicio de una
potestad administrativa1
Asimismo se define doctrinariamente como Acto Administrativo la
decisión que, en ejercicio de sus funciones, toma en forma unilateral la
autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses
de particulares o de entidades públicas, de acuerdo con la Ley del
Procedimiento Administrativo General. Son actos administrativos,
entonces, las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos
sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro
de una situación concreta.
Por acto administrativo se refiere a aquella declaración voluntaria que el
estado o un organismo público realiza en nombre del ejercicio de la
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1 AHUMADA RAMOS, Francisco Javier. Materiales para el estudio del Derecho Administrativo…Edit.
Dykinson S.L. 2001 pág. 65
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función pública que le toca desplegar y que tendrá la clara intención de
generar efectos jurídicos individuales de manera inmediata.
El mismo solo puede tener origen y razón de ser en el poder
administrativo de turno que será quien lo manifieste, en tanto, el mismo
se impondrá de una manera inmediata como dijimos, pero también
imperativa y unilateral.
Las decisiones administrativas no se expresan sólo a través de
operaciones materiales, sino también mediante declaraciones
intelectuales de origen unilateral o bilateral, de alcance individual o
general y de efectos directos o indirectos. Pero la amplitud y extensión
de las declaraciones administrativas no siempre se entiende lo mismo
por acto administrativo. (Dromi R, 2005)
En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurídico dictado
por la Administración sometido al Derecho Administrativo. Pero ese
concepto amplio es desestimado en la doctrina y leyes a favor de un
concepto más estricto, excluyendo los reglamentos, propios de la teoría
de las fuentes y los actos contractuales, propios de la teoría de los
contratos de administración (García E y Ramón T. 2006).
Como acto jurídico, es un hecho imputable a una persona, quedando
fuera hechos y operaciones materiales y puede consistir en una
declaración, conducta o manifestación de voluntad, juicio, conocimiento
o deseo.
Como acto jurídico de la función administrativa, procede de la
Administración Pública (González J. 2000)
Acto administrativo es la declaración de voluntad, de juicio, de
conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de
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una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria (García
E y Ramón T-. 2006).
Es una declaración unilateral realizada en el ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma
inmediata. (Gordillo A. 2001)
El acto administrativo viene a ser toda declaración unilateral que se
realiza dentro del ámbito administrativo y que genera efectos jurídicos
individuales y de manera inmediata. (Dromi R, 2005)
Entendemos por acto administrativo un hecho jurídico que por su
procedencia emana de un funcionario administrativo; por su naturaleza
se concreta en una declaración especial y por su alcance, afecta positiva
o negativamente, a los derechos de las personas individuales o
colectivas que se relacionan con la Administración Pública.
Según ciertos juristas, como el peruano Christian Guzmán Napurí, el
acto administrativo se distingue de otras actuaciones administrativas no
solo por su carácter unilateral sino además por el hecho de generar
efectos jurídicos específicos o particulares, sobre los administrados, lo
cual lo diferencia claramente de otras actuaciones administrativas, como
por ejemplo los reglamentos.
El Acto administrativo es toda declaración de voluntad administrativa; es
decir que es una decisión que toma un órgano de la Administración
Pública y que tiene efectos jurídicos sobre el administrado.
Todo acto administrativo tiene la propiedad de ser esencialmente
ejecutivo, simplemente por proceder de la administración y con
independencia de que se ejecute o no, lo cual puede depender ya de la
decisión adoptada por la misma Administración ya de su suspensión
juridiccional.2 En otras palabras ejecutividad no es lo mismo que
ejecución.
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2 BARCELONA Llop, Javier Ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución orzosa de los actos administrativos.
España. Editorial Artes Graficas. 1995. Pág. 49.
En primer lugar, tenemos que asumir que la creación del Estado tuvo por
finalidad proteger al ser humano; y a cambio de esa protección, las
personas nos comprometemos a actuar dentro de un orden normativo
impuesto pero aceptado. El Estado, busca entonces, regular las
relaciones intersubjetivas; y, para ello necesita de una serie de entidades
y organismos públicos o privados que permitan mantener el orden en
estas relaciones. Bajo esta premisa, surge lo que hoy conocemos como
Administración Pública: el guardián del orden institucional y social.
Es indiscutible que la Administración Pública interactúa con los
administrados, por propia iniciativa (de oficio) o a instancia de parte
(ejercicio del derecho de petición); en ambos casos, utiliza, entre otros
instrumentos, los procedimientos administrativos que son el supuesto de
la existencia de los actos administrativos. Podemos observar, entonces,
que en esencia, los actos administrativos constituyen dispositivos de
comunicación del impacto que causa la decisión de la Administración
Pública sobre los Administrados, respecto de su “espectro subjetivo o
intersubjetivo”.
Dado que el objetivo último de la Administración Pública de cualquier
lugar del planeta es la de poder satisfacer aquellos intereses colectivos,
es que por ellos, dictará los descriptos actos administrativos.
Una característica fundamental de este tipo de acto es que de por sí ya
son actos ejecutivos, porque de ninguna manera necesitarán de una
autorización de parte de la Justicia para poder ser puestos en práctica y
ser cumplidos como cualquier otra norma legal.
Un campo muy importante de los actos administrativos corresponde a
los actos materiales, que son los que no producen ningún efecto de
derecho, ni se ligan como antecedente jurídico de los actos
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administrativos. Los actos materiales pueden además, implicar las
operaciones técnicas para el desarrollo de la administración.
Estos no conciernen al derecho, pero pueden ser hechos jurídicos y dar
lugar a una responsabilidad. Sólo de una manera indirecta puede el acto
material un efecto jurídico.
El sector más importante de los actos administrativos son los actos
jurídicos administrativos, que es una especie de acto jurídico: ellos se
realizan para alcanzar ciertos efectos de derecho, como el
nombramiento de un empleado, el otorgamiento de una concesión, un
contrato de obras públicas o un contrato de suministro.
Hay, sin embargo, determinados hechos de la administración que sin
preceder una orden de autoridad superior o antecediéndola producen
afectos jurídicos y dan lugar a una responsabilidad como en las faltas del
servicio o en el caso de que las tropas estén de práctica de tiro y que
resulte una persona muerta o herida. No hay aquí un acto administrativo
que quiera la muerte de una persona, pero surge la responsabilidad por
la mala prestación de servicios por el hecho de matar a un ciudadano
pacífico. Los simples hechos administrativos pueden originar, aunque no
siempre, efectos jurídicos.
3. TEORÍAS SOBRE EL ACTO ADMINISTRATIVO
3.1. TEORÍA CLÁSICA, AMPLIA O DE LA VOLUNTAD
Conforme a esta teoría, el acto administrativo es en esencia “una
manifestación de voluntad del órgano administrativo” (García E y Ramón
T 2006); pero además, de naturaleza decisoria; es decir, con la
“capacidad suficiente para alterar el mundo jurídico” (Santofimio, J.
1994). A la luz de esta hipótesis, se pretendía “lograr la plenitud de la
revisión jurisdiccional de todas las decisiones administrativas, en la idea
de no dejar resquicio libre de control jurisdiccional, razón por la cual se
ensanchó innecesariamente el concepto de acto administrativo,
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concebido genéricamente como toda declaración de voluntad (explícita o
tácita de la administración (Huapaya, R. 2011).
Por eso, se podía considerar como acto administrativo toda declaración
de juicio, de conocimiento o incluso de deseo; tal como lo señala en su
clásica concepción el maestro italiano Guido Zanobini.
Hasta aquí, surge un primer razonamiento: ¿el órgano administrativo
manifiesta su voluntad por el sólo hecho de ser una persona jurídica?;
obviamente no, el órgano administrativo manifiesta su “voluntad” por
medio de la autoridad administrativa; funcionario público que actúa en
nombre y representación del órgano administrativo, cualquiera sea su
régimen de vinculación laboral; por lo tanto, la supuesta “voluntad” sería,
en todo caso, la del agente de la entidad y no la del órgano
administrativo en sí mismo. Por otro lado, en lo que se refiere a la
naturaleza decisoria del acto administrativo, estamos plenamente de
acuerdo, ya que los actos administrativos existen para alterar el mundo
externo del organismo estatal, tomando una decisión que otorgará,
modificará o extinguirá derechos, intereses u obligaciones de los
administrados; por lo tanto, la discusión no se centra en ésta última
característica, sino más bien, en la naturaleza volitiva del acto
administrativo; de la llamada “voluntad administrativa” (Santofimio, J.
1994 ). Para quienes defienden esta teoría, la voluntad “constituye el
querer, la intención, la actitud consciente y deseada que se forma en el
órgano administrativo, de acuerdo con los elementos de juicio que le son
aportados o que la administración recopila en el ejercicio de su función”
(Santofimio, J. 1994). De esta manera, no queda duda que buscan
identificar el acto administrativo con el acto jurídico propio del Derecho
Civil; el mismo que encuentra su sustento en el principio de autonomía
de la voluntad; cuestión que rechazamos de plano, ya que hoy, no se
puede entender al acto administrativo como el resultado de la libertad del
ser humano, por cuanto el mismo no es producto del querer, la intención,
la actitud consciente y deseada del funcionario público; sino más bien es
una decisión objetiva dentro de los márgenes del principio de legalidad.
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“Dicho principio implica, en primer lugar, que la Administración se sujeta,
en especial a la Ley, entendida como norma jurídica emitida por quienes
representan a la sociedad en su conjunto. En segundo lugar, que la
Administración Pública no goza de la llamada libertad negativa (nadie
está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo que
ésta no prohíbe) o principio de no coacción, dado que sólo puede hacer
aquello para lo cual está facultada en forma expresa. La
discrecionalidad, como resultado, va reduciendo su existencia a límites
casi virtuales, lo cual es consistente con la moderna teoría
administrativa” (Guzmán, C 2004).
3.2. TEORÍA DECLARACIONISTA O DE LA MERA
MANIFESTACIÓN
Esta teoría entra en marcada contraposición con la teoría volitiva ya que
descarta cualquier referencia al elemento voluntad en el acto
administrativo. Los partidarios de esta teoría sostienen que “el acto
administrativo no es más que cualquiera de aquellas declaraciones de
un órgano estadual, en cumplimiento de los cometidos encomendados a
la función administrativa” (Santofimio, J. 1994). Simplemente la voluntad
como elemento sine qua non y constitutivo del acto administrativo no
existe; ha desaparecido (Cosculluela L. 2004).
Ello es así por cuanto el funcionario que representa al órgano
administrativo nunca actuará bajo los efectos de su libertad y voluntad;
sino “bajo los efectos de la ley”; es decir, dentro de los límites del
ordenamiento jurídico; incluso cuando alguna situación jurídica no se
encuentre regulada, actuará conforme a los principios generales del
derecho y en especial los que irradian el derecho administrativo. En
resumen; el deseo, la libertad, el querer, la voluntad del funcionario no
existe, no se encuentra, se ha extinguido. Desde nuestro punto de vista,
esta teoría se recoge en parte, en nuestra Ley de Procedimiento
Administrativo General, descartándose cualquier atisbo de la teoría
volitiva, brindándonos en forma pedagógica y por primera vez un
acercamiento conceptual desde el punto de vista de la ley.
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3.3. TEORÍA ESTRICTA O DEL CONTENIDO REGULADOR DEL
ACTO ADMINISTRATIVO
Hoy en día, la discusión ya no se centra en el carácter volitivo de los
actos administrativos; ni en aceptar que toda actuación administrativa se
encuentra sujeta al control jurisdiccional; sino más bien pasa por
comprender el contenido regulador que los actos administrativos tienen
sobre las relaciones jurídicas. “En tal sentido, si asumimos que el acto
administrativo tiene por característica esencial una decisión, una
declaración en el sentido de modificar o alterar la realidad existente (…)
las declaraciones de juicio, conocimiento y voluntad no son pasibles de
integrar el concepto del acto administrativo, puesto que son actuaciones
a las cuales les falta el contenido decisorio, el contenido regulador de
situaciones jurídicas existentes en la realidad” (Huapaya R. 2011)
Teniendo como fuentes inspiradoras tanto la legislación como la doctrina
alemana, el profesor español Raúl Bocanegra Sierra define al acto
administrativo como “toda decisión o resolución administrativa, de
carácter regulador y con efectos frente a terceros, dictada por la
Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de
la reglamentaria” (Bocanegra, R. 2002)
En sede nacional, el profesor Huapaya Tapia comparte la posición del
profesor español y afirma “que el acto administrativo es un instrumento
para el ejercicio de las potestades administrativas, siempre de ejercicio
unilateral, en la medida que la concreción de los poderes abstractos que
la norma confiere a la Administración se logra a través de la emisión de
declaraciones de voluntad unilaterales destinadas a regular situaciones
jurídicas de los particulares, en el marco de normas de Derecho
Administrativo, y para un caso individualizado perfectamente. De tal
suerte que, como consecuencia de esta función primordial, concreta y
estricta del acto administrativo, esto es, su carácter regulador, opera,
además, una función estabilizadora, la que se expresa en otorgar
seguridad y estabilidad a las relaciones jurídicas que son objeto de una
regulación concreta, en la medida que se trata de declaraciones no
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realizadas en virtud a un libre albedrío o voluntad de las entidades, sino
que se trata de actos estrictos de aplicación del derecho al caso
concreto, en este caso, al universo de relaciones jurídicas entabladas
entre la administración y los administrados” (Huapaya, R. 2011).
Queda claro, que compartimos plenamente esta posición doctrinaria y no
tenemos dudas, que el carácter regulador es lo que hoy identifica la
noción de los actos administrativos; por cuanto hemos transitado de la
concepción amplia a la concepción estricta del mismo; por ello, “como
consecuencia de su carácter regulador, los actos administrativos, para
serlos, deben encaminarse a la creación, a la modificación o a la
extinción de una determinada relación jurídica, o a la declaración (o a la
negación de la declaración) de un derecho (o de otra circunstancia
jurídicamente relevante), respecto de una persona, cosa o situación”
(Bocanegra, R. 2002). Desde nuestro punto de vista, esta es la posición
que se recoge en la Ley de Procedimiento Administrativo General ─
aunque no lo hace de manera literal ─ ya que se precisa que los actos
administrativos «producen un efecto jurídico en los administrados»; en
otras palabras, los actos administrativos tienen una repercusión en la
esfera jurídica de los administrados puesto que pretenden alterar o
mantener las situaciones o relaciones jurídicas de los mismos. Por lo
tanto, podemos colegir que las actuaciones administrativas que no
tengan este carácter regulador no pueden considerarse actos
administrativos en sentido estricto; así también lo entiende el destacado
profesor peruano Jorge Danós al precisar que no pueden considerarse
como actos administrativos “… la actividad puramente material o técnica
de la Administración, de las llamadas declaraciones administrativas de
conocimiento o de juicio como las certificaciones o informes, las meras
informaciones administrativas, los consejos, las advertencias, las