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* Este texto fue preparado originalmente para el volumen
Accountability, Democratic Governance, and PoliticalInstitutions in
Latin America (2003), organizado por Scott Mainwaring y Christopher
Welna. Agradezco loscomentarios recibidos de los editores de ese
volumen, as como los de Michael Coppedge, Ernesto GarznValds,
Frances Hagopian y Gabriela Ippolito-ODonnell.Traduccin al
castellano por Nicols Rodrguez Games, revisada por el autor.
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Accountability horizontal:la institucionalizacin legalde la
desconfianza poltica *Guillermo ODonnell
GUILLERMO ODONNELLACCOUNTABILITY HORIZONTAL11-31
Dedico este texto a Gabriela, mi querida agencia de
accoun-tability horizontal.
El artculo se ocupa de estudiar la desconfianza y sus
expresiones institucionalizadas enla esfera pblica, partiendo del
anlisis de la accountability horizontal. El inters en eltema parte
de la ausencia o extrema debilidad de este tipo de rendicin de
cuentas enbuena parte de las democracias latinoamericanas
contemporneas. En esta lnea, en eltexto se discute la pertinencia
de las distintas agencias de balance (control que se producecuando
alguno de los grandes poderes ejecutivo, legislativo o judicial
sobrepasa ile-galmente su propia jurisdiccin) y otras agencias
asignadas (aquellas encargadas de enfren-tar riesgos especficos de
transgresin y/o de corrupcin). Todos estos tipos de accoun-tability
son importantes para el adecuado funcionamiento del rgimen
democrtico.
Palabras clave: Accountability horizontal, instituciones,
desconfianza poltica, democracia.
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1. ODonnell (1999a). Como sealo en este texto, mi razn principal
para interesarme en lo que en el mismollam accountability
horizontal fue su ausencia o extrema debilidad en buena parte de
las democracias lati-noamericanas contemporneas. Aunque no es ste
el motivo principal del presente texto, en el mismo
subsistendiversos ecos de esa preocupacin.
2. Ibid., p. 19.
3. Ibid., p. 25.
4. Shugart, Moreno y Crisp (2003).
12 GUILLERMO ODONNELL
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I. INTRODUCCIN
Por buenas razones, las ciencias sociales contemporneas estn
prestando muchaatencin a la confianza y a sus interacciones con las
instituciones. El presente artculo,sin embargo, se ocupa de la
desconfianza y de sus expresiones institucionalizadas enla esfera
poltica. El tema que discuto aqu es la accountability horizontal
(en adelanteAH), que comenc a analizar en un texto reciente 1.
Dados mis propsitos en el presenteartculo, no necesito repetir aqu
mis argumentos de aquel texto. Debo, sin embargo,transcribir la
definicin que all propuse de la AH:
La existencia de instituciones estatales que tienen autoridad
legal y estn fcticamentedispuestas y capacitadas para emprender
acciones que van desde el control rutinario hastasanciones penales
o incluso impeachment, en relacin con actos u omisiones de otros
agenteso instituciones del estado que pueden, en principio o
presuntamente, ser calificados comoilcitos 2.
En el mismo texto distingo dos direcciones principales en las
que la AH puede entraren juego:
Una consiste en la transgresin ilegal por parte de una agencia
estatal de la autoridadde otra; la otra [corrupcin] consiste en
ventajas ilcitas que los funcionarios obtienen paras mismos y/o sus
asociados 3.
Hay un aspecto de estas citas que puede parecer obvio pero que
deseo destacar.Las instituciones estatales y el/los agente(s)
individual(es) interactan de muchas mane-ras. A menudo adoptan o no
decisiones porque toman en cuenta las jurisdicciones,
lasdecisiones, y las preferencias de otras instituciones. En este
sentido, esas institucionesinteractuantes estn en una relacin de
control mutuo y/o, como lo sostienen Shugarty otros 4, de
intercambio. sta es una amplia categora que cubre muchos tipos de
inte-racciones intraestatales. Ella no es, de acuerdo a mi
definicin, la AH. La AH se refierea un subconjunto de estas
interacciones. Trata exclusivamente de aquellas que compartenuna
caracterstica comn: son emprendidas por una institucin estatal con
el propsitoexplcito de prevenir, cancelar, reparar y/o castigar
acciones (o eventualmente inaccio-
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5. Para el concepto de elecciones limpias (y decisivas) vase
ODonnell (2000).
6. Aludo aqu a Hirschman (1970).
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nes) de otra institucin o agente estatal que se presumen
ilegales, tanto bajo los supues-tos de trasgresin como de
corrupcin. Este concepto de AH delimita un tipo especficode
interaccin entre instituciones estatales, ms estrecho que el
conjunto de controlese intercambios entre ellas. En todos los casos
de AH, una institucin estatal dada, direc-tamente o a travs de la
movilizacin de otra (a menudo un juzgado) se dirige a
otrainstitucin estatal, invocando normas legales, respecto de
acciones (o inacciones) pre-sumiblemente ilegales por parte de
sta.
Otro punto de aclaracin es que, como menciono al principio de mi
artculo citado,me interes por la AH debido a su ausencia o su grave
debilidad en muchas de lasnuevas, y algunas no tan nuevas,
democracias en Amrica Latina y otras partes delmundo. En muchas de
estas democracias el ejecutivo se esmera por eliminar o
tornarineficaces todo tipo de agencias de AH; ste es un serio
defecto de estas democracias,una grave disminucin de su calidad.
Pero esto no significa que considero poco impor-tante el tipo
vertical de accountability provisto por elecciones razonablemente
limpias 5
tanto que, si esta clase de elecciones faltara, el caso
respectivo simplemente no seraun rgimen democrtico y no nos
estaramos preocupando de sus defectos en trminosde AH.
II. UNA CONTRADICCIN
Toda organizacin mnimamente compleja, incluidas las polticas,
est sujeta a unacontradiccin, una tensin inherente que no admite
solucin final, enteramente con-sensual, o estable. Por un lado, los
miembros de la organizacin normalmente deseanla provisin de ciertos
bienes pblicos y la solucin de algunos problemas de accincolectiva.
Esta expectativa exige que exista una autoridad capaz de tomar
decisionesque sean efectivas (es decir, que generalmente producen
tales provisiones y soluciones),as como colectivamente vinculantes
(las decisiones se toman en nombre de los miembrosde la organizacin
y se aplican a todos ellos, en principio independientemente de
suopinin respecto de tales decisiones). En una empresa, en una
universidad o en unsindicato puedo optar por salirme de la
organizacin 6. Como miembro de un estado,tambin deseo la provisin
de ciertos bienes pblicos y la solucin de diversos problemasde
accin colectiva. Sin embargo, puedo discrepar con algunas polticas
pblicas y/ocon los procedimientos con los cuales se adoptan; puedo
incluso encontrar estas polticasofensivas de aspectos profundamente
valorados de mi identidad o intereses.
-
7. John Dunn, quien califica esta cuestin como un acertijo
(conundrum), la discute en trminos diferentespero convergentes: La
democracia [...] busca proveer, si bien con xito siempre
imperfecto, al menos algngrado de remedio para [los peligros
derivados del poder poltico], como alternativa de simplemente
abandonarla prctica de la accin pblica. A diferencia del
anarquismo, [la democracia] abre paso a la prctica de laaccin
pblica porque considera el estado de naturaleza [...] como
genricamente mucho ms peligroso quela sujecin vertical a dicha
autoridad (Dunn, 1999: 229 y 331).
14 GUILLERMO ODONNELL
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El otro polo de la contradiccin resulta de la creencia
extensamente compartida deque es peligroso dotar a los individuos
de demasiado poder. Este peligro parece crecergeomtricamente cuando
estos individuos tienen autoridad para tomar decisiones
colec-tivamente vinculantes respaldadas con la supremaca en el
control de los medios decoercin en una organizacin un estado de la
cual es muy difcil o costoso salirse.Incluso si se confa en que un
dado gobernante no abusar de su posicin, no hay garantade que esto
no suceder con futuros gobernantes. La conclusin es que de alguna
maneraese poder tiene que ser controlado. Sin embargo, la misma
conclusin vale para cualquiersolucin a ser adoptada: ya que no hay
seguridad de que algunos de nosotros seamos(y seguiremos siendo)
altruistas, las motivaciones de los que controlan a los
poderososson tambin sospechosas. La vieja frmula Quis custodiet
ipsos custodes? resume esteproblema. En un mundo en el cual no
todos son pillos pero donde no muchos puedenser considerados
realmente altruistas y, especialmente, donde nadie puede presumir
serinmune a las tentaciones del poder, cmo pueden establecerse
controles efectivos?
sta es, rigurosamente, una contradiccin. Ella aparece, por un
lado, entre mi deseode vivir fuera de un estado de naturaleza
hobbesiano, bajo arreglos polticos que proveenbienes pblicos bsicos
y soluciones colectivas, y, por el otro, mi temor de los
peligrosque acechan detrs del gran poder que debe ser constituido
si tales bienes y solucioneshan de ser provistos. sta es una tensin
insoluble entre dos deseos igualmente racio-nales: uno, que
aquellos que tomen las decisiones colectivamente vinculantes lo
hagancon efectividad (es decir, con suficiente poder como para
lograr los fines deseados)y, otro, que existan suficientes
controles sobre los decisores para protegerme de con-secuencias que
puedo encontrar seriamente nocivas para mis intereses o identidad.
Eldeseo simultneo de alta decisividad y efectivo control es tan
racional como contra-dictorio.
Dada la contradiccin que es, para ella no hay ni habr solucin
clara, estableo enteramente consensual. Las tiranas inclinan
fuertemente la balanza en una direccin,mientras que regmenes
decisoriamente paralizados, democrticos o no, la inclinan enla
otra. Muchos otros regmenes se ubican en algn punto entre estos
extremos. Peroninguno de ellos ha alcanzado un equilibrio
perdurable; todos los regmenes oscilanperpetuamente entre perodos
donde se demanda liderazgo y polticas decisivos y otrosen los que
se reclaman fuertes barreras contra el intervencionismo estatal
7.
Por supuesto, las democracias contemporneas no han solucionado
esta contradic-cin, pero su diseo institucional es el intento ms
complejo y, generalmente, ms exitoso
-
8. Elster (1999) discute estos controles; para detalles vase
Hansen (1991).
9. Wood (1992: 104) lo expresa correctamente: De acuerdo con la
tradicin republicana, el hombre era pornaturaleza un ser poltico,
un ciudadano que alcanz su ms grande realizacin moral participando
en unarepblica auto-gobernante [...]. La libertad era lograda
cuando los ciudadanos eran virtuosos esto es, dis-puestos a
sacrificar sus intereses privados en pos de la comunidad [...]. La
virtud pblica era el sacrificiode los deseos e intereses privados
por el inters pblico.
10. Vase Waley (1988) para ms detalles, incluyendo la fascinante
figura del Podest, probablemente la mejorexpresin jams encontrada
de la desconfianza hacia los detentadores del poder poltico.
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de aliviarla. En mi citado artculo (1999a) sostengo que las
democracias contemporneas(o poliarquas) son la compleja destilacin
de tres grandes corrientes histricas, quese han combinado en varios
grados en diversos pases y perodos histricos. Mencionoahora, de
manera esquemtica, lo que estas corrientes significan en trminos de
la con-tradiccin que estoy marcando aqu:
1. Democracia: En sus orgenes en Atenas, la idea bsica de la
democracia es mons-tica. No postula una divisin tajante entre la
esfera pblica y la esfera privada o, entodo caso, no le reconoce a
esta ltima entidad propia, excepto para dotar a algunosindividuos,
los ciudadanos (masculinos), con el tiempo y recursos necesarios
para dedi-carse a la vida pblica. La democracia es tambin
fuertemente mayoritaria; en ltimainstancia lo que la mayora decide
se implementa sin obstruccin de derechos indivi-duales o
pre-polticos. Esto, por supuesto, como la memoria de Scrates lo
atestigua,es peligroso. Por otra parte, los muy cortos plazos de
desempeo en los cargos pblicos(muchos de ellos por apenas un da),
la inspeccin post-facto de la conducta de lostitulares de los
cargos ms importantes, el ostracismo y la siempre presente
posibilidadde sufrir severas sanciones bajo acusacin de haber
propuesto decisiones contrarias alas leyes bsicas de Atenas
establecieron algunos controles contra los, en Atenas,
siempresospechosos titulares de posiciones de poder pblico 8.
2. Republicanismo: Establece una distincin tajante entre las
esferas privada y pbli-ca, afirmando que es en esta ltima donde el
autntico florecimiento del ser humano(nuevamente, ciudadanos
masculinos) puede ser alcanzado. La virtud es dedicarse albien
pblico, sin permitir que intereses privados o faccionales
interfieran en ello 9. Lomismo que la democracia, el republicanismo
puede ser peligroso, ya que conduce fcil-mente al elitismo y la
oligarqua: por qu aquellos que dicen ser virtuosos
deberanrepresentar, o siquiera escuchar, a los que estn sumergidos
en la mezquindad de susocupaciones privadas? La tirana de
Savonarola y la crueldad de Robespierre son recor-datorios de este
peligro. Por otro lado, la insistencia del republicanismo en la
dedicacinvirtuosa al bien pblico y, consecuentemente, los celosos
controles a los titulares delpoder que se establecieron donde esta
corriente fue ms fuerte, las repblicas italianasmedievales 10,
pusieron barreras a la persecucin de intereses privados o
faccionalesde la esfera pblica.
-
11. Para un argumento pertinente acerca del costo de los
derechos y su dependencia del proceso poltico,vase Holmes y
Sunstein (1999).
12. Las ambigedades de John Locke en esta materia son
emblemticas; vanse, especialmente, Scott (2000)y Zuckert
(1996).
16 GUILLERMO ODONNELL
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3. Liberalismo: El liberalismo es la nica de estas grandes
corrientes que es, engran pero no exclusiva medida, manifestacin
directa de la desconfianza hacia el poderpoltico. El liberalismo,
lo mismo que el republicanismo, postula una distincin entrela
esfera pblica y la privada, pero invierte su valencia. Es en las
mltiples actividadesde la esfera privada comenzando, histricamente,
con la libertad de contrato y decreencia religiosa donde pueden
alcanzarse las mejores potencialidades del ser huma-no. Las
libertades privadas resultantes (que llamar civiles) son
consideradas, comoconsecuencia de algn contrato social, o consenso,
o derecho natural, como anterioresy/o superiores a la esfera
pblica, la que debe de existir bsicamente para proteger,y
eventualmente fomentar, esos derechos.
En sntesis, tanto la democracia como el republicanismo tienden
hacia el polo deuna alta decisividad, o efectividad, del poder
poltico. Pero, por otro lado, como losque implantaron las versiones
histricamente originales de estas corrientes
desconfiabanprofundamente de aquellos a los que dotaron de poderes
potencialmente amenazantes,la democracia y el republicanismo
establecieron mecanismos institucionales algunosde ellos adoptados
posteriormente por las Constituciones democrticas modernas
conintencin de disminuir este riesgo. La mayora de estos mecanismos
eran horizontales,ya que consistan de instituciones o individuos
ubicados en la esfera pblica, dirigidasa controlar o supervisar
otras instituciones o individuos situados en la misma esfera.Esta
ubicacin es consecuente con la negacin por parte de la democracia
de darleentidad substantiva a la esfera privada y con la asercin
del republicanismo de quela esfera pblica es la privilegiada.
En cambio, el liberalismo tiende al polo de la proteccin,
centrado en la esfera pri-vada. Sin embargo, la proteccin efectiva
de las libertades valoradas por el liberalismoexige la construccin
de un poder poltico fuerte que, entre otras cosas, maneje
impor-tantes recursos econmicos y establezca un complejo sistema de
tribunales e institucionesauxiliares para dirimir conflictos
respecto de estos derechos, tanto entre ciudadanosprivados y el
estado, como entre los primeros 11. Como resultado, una de las
marcasdistintivas del liberalismo es su posicin ms ambivalente que
la democracia y el repu-blicanismo respecto a la contradiccin que
estoy comentando: para obtener la proteccinefectiva de estos
derechos, el liberalismo, en los hechos ya que no en su
propsito,tiene que dotar al estado de grandes y, consecuentemente,
siempre amenazantes pode-res 12.
-
13. J. Madison, El Federalista, nm. 48: 210 [traduccin
propia].
14. Como expres Hamilton (El Federalista, nm. 70: 297): Al
definir un buen gobierno, uno de los elementosprincipales debe ser
un enrgico Ejecutivo [traduccin propia].
15. Lijphart (1984).
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III. DISEO CONSTITUCIONAL
La contradiccin recin sealada y la conveniencia de alcanzar un
cierto equilibrioentre decisividad y proteccin eran evidentes para
los individuos que enfrentaron eldesafo histricamente nico de
crear, prcticamente ex novo, una unidad poltica que,para complicar
an ms la cuestin, deba estar basada en el consentimiento de
susmiembros. ste es el desafo que enfrentaron los diseadores de la
Constitucin deEstados Unidos. Nadie reconoci ms claramente esa
contradiccin, y propuso solu-ciones parciales ms influyentes, que
James Madison en El Federalista. En esta grancoleccin de escritos
se puede ver cmo opera la contradiccin. Madison, mientras tra-taba
de crear una unidad poltica que funcionara efectivamente, estaba
preocupado porel hecho de que el poder es naturalmente invasivo y
se lo debera refrenar en susintentos de transgredir los lmites que
le son asignados 13. En cambio, Hamilton 14,aunque tambin
advirtiendo sobre los peligros de la trasgresin, argument que la
crea-cin de una unidad poltica efectiva requera un gobierno ms
afirmativo que el queMadison contemplaba. En parte debido a esta
tensin operando en el fondo del pen-samiento de sus creadores y
defensores ms influyentes, la Constitucin de EstadosUnidos es una
mezcla compleja y en varios sentidos contradictoria de elementos
decontrol y de decisividad. Esta mezcla da a la poltica de la
interpretacin constitucionalsu interminable vitalidad y
conflictividad. Esto tambin es cierto respecto de todas lasdems
Constituciones democrticas, aunque algunas de ellas (como la
britnica no escri-ta, la presente Constitucin francesa, y muchos de
los presidencialismos latinoameri-canos) tienden ms que la de
Estados Unidos hacia el polo de la decisividad, mientrasque otras
(genricamente identificables bajo la categora de las democracias
consen-suales o consociativas) 15 tienden hacia el polo del
control. Sin embargo, ninguna deestas Constituciones ha podido
disolver la contradiccin subyacente; su continua osci-lacin a lo
largo del tiempo hacia uno u otro polo es un inherente componente
dela vida poltica. Adems, aunque estas cuestiones a veces se
discuten en trminos alta-mente agregados (como, por ejemplo, en
tiempos recientes, estado vs. mercado), nor-malmente las
preferencias individuales respecto de polticas pblicas varan a lo
largode diversas issues, cada una de las cuales puede moverse hacia
el polo de la decisividado del control con bastante independencia
de las otras. La imposibilidad de agregar colec-tivamente las
preferencias individuales a lo largo de estas reas, identificada
por la lite-
-
16. El Federalista, nm. 51: 220-221 [traduccin propia].
17. J. Madison, El Federalista, nm. 47.
18. J. Madison, El Federalista, nm. 51: 222.
19. Para este tema, vase Manin (1994); por supuesto, el
federalismo y una legislatura nacional bicameralfueron otras
importantes precauciones auxiliares adoptadas en esta Constitucin.
Sobre las importantes dife-rencias entre los modelos
institucionales de gobierno mixto, de separacin de poderes y de
frenos y contrapesos,vase M. J. Vile (1967).
18 GUILLERMO ODONNELL
Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 11, Octubre 2004, pp.
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ratura contempornea de public choice, es otra de las razones de
la insolubilidad deesta contradiccin.
IV. LGICAS INSTITUCIONALES
La desconfianza del poder, especialmente del poder que puede
movilizar una coer-cin abrumadora en su apoyo, es tan vieja como la
sociedad humana. Vimos que yaen sus orgenes la democracia y el
republicanismo compartieron esta desconfianza, einventaron varios
controles institucionales. Estos controles estn basados en la idea
dedividir, y en la medida de lo posible balancear, varias agencias
ubicadas en el picede ese algo (sea reino, imperio, repblica o
estado) que puede emitir decisiones colec-tivamente vinculantes y
respaldarlas con la supremaca de la coercin. La idea de quela
divisin y el balance pueden producir controles mutuos entre los
temidos podereses tan vieja como Aristteles y Polibio, pero nadie
lo expres mejor que Madison:
La ambicin debe ponerse en juego para contrarrestar la ambicin
[...]. Quizs sea unreflejo de la naturaleza humana que este recurso
sea necesario para controlar los abusosdel gobierno. Pero qu es el
gobierno sino el mejor reflejo de la naturaleza humana?[...]. Al
organizar un gobierno que ha de ser administrado por los hombres
sobre los hom-bres, la gran dificultad estriba en esto:
primeramente hay que capacitar al gobierno paracontrolar a los
gobernados; y luego obligarlo a que se controle a s mismo [...].
Este criteriode suplir, por medio de intereses rivales y opuestos,
la ausencia de mejores motivos, puedeencontrarse en todo el sistema
de los asuntos humanos, tanto privados como pblicos 16.
Adems, por medio de una brillante innovacin ejecutada en
oposicin a la visindel orculo 17 Montesquieu y el sentido comn de
los tiempos, Madison propuso otrasprecauciones auxiliares 18: ya
que estaba persuadido que una simple separacin depoderes no era
suficiente garanta, propugn que estos poderes mejoraran su
mutuocontrol si cada uno de ellos tena jurisdiccin sobre algunas
importantes decisiones delos otros. Por lo tanto, contrariamente a
lo que suele creerse, lo que esta Constitucincre no fue divisin de
poderes sino interpenetracin parcial de poderes
relativamenteautnomos y equilibrados 19.
-
20. J. Madison, El Federalista, nm. 48.
21. ODonnell (2000).
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En algunos de sus escritos Madison expres, de manera
inconsistente con los supues-tos que inspiraron su diseo
institucional, la esperanza de que de todas maneras gober-naran
virtuosos republicanos. Pero sta no era la creencia que guiaba sus
propuestas:sera extremadamente imprudente disear instituciones
polticas ignorando que los sereshumanos son proclives a abusar del
poder que esas instituciones les confieren. Peroninguno de los
controles institucionales diseados por Madison impide que una
con-fabulacin entre los poderes relevantes pueda arrasar con los
derechos de sus sujetos.Es aqu donde el liberalismo erige otras
barreras: afirma que hay derechos que ningnpoder poltico puede
ignorar o anular, porque ellos son superiores y/o anteriores a
aquelpoder. Por cierto, los filsofos polticos y morales han
ofrecido diversas maneras dejustificar o negar esta posicin. A
pesar de estos desacuerdos, el constitucionalismo,las declaraciones
de derechos y la revisin judicial o constitucional expresan el
propsitode proteger algunos derechos contra el estado, las mayoras
y otras constelaciones depoder colusivas o abusivas. Pero, como lo
ilustra la historia de Amrica Latina, a pesarde su consagracin en
Constituciones estas protecciones pueden no ser ms que barre-ras de
pergamino 20 si los tribunales, y eventualmente otras agencias, no
tienen unfirme compromiso de proteger esos derechos. La historia y
la poltica comparativa nosensean que, aun con las barreras que el
liberalismo ha erigido en pocas modernas,no existe garanta ltima
contra el abuso del poder poltico.
V. LEGALIDAD
Los atenienses formularon una idea que en su tiempo era
totalmente contraintuitiva:el poder poltico no es solamente para
sus sujetos sino tambin de ellos. Despus deun prolongado proceso de
democratizacin y de asignacin universalista de varios tiposde
derechos que he detallado en otro trabajo 21, la idea bsica de la
democracia polticacontempornea, o poliarqua, es que el poder
poltico (ms precisamente, la autoridadpara ejercer ese poder)
proviene de los ciudadanos, por ejemplo, la gran mayora delos
adultos que habitan el territorio delimitado por un estado. Los
ciudadanos son indi-viduos con derechos. stos incluyen el derecho
de participar en los procesos que con-ducen al acceso a roles
gubernamentales, y por lo menos un conjunto mnimo de dere-chos
civiles, habitualmente llamados en este contexto derechos polticos
(especialmentede libre expresin, asociacin, acceso a la informacin
y circulacin) sin los cuales talparticipacin sera ficticia. La
razonable efectividad de esos derechos es condicin nece-saria para
la existencia del poder poltico democrtico y de su autoridad para
gobernar.
-
22. Este costado positivo de los derechos es impugnado por
autores influyentes, prominentemente Rawls (1993).Lo incluyo, sin
embargo, porque, a pesar de que no puedo fundamentar mi posicin
aqu, estoy persuadidoque estas posiciones neutralistas son
errneas.
23. Para elaboracin de estos temas vanse Krygier (1997) y
ODonnell (1999b y 2000).
24. Como expres Ulrich Preuss (1996: 24): La calidad de las
constituciones como leyes, i. e., como generadorasde obligaciones
legales de los gobernantes, es esencial. Slo si el vnculo entre
gobernantes y gobernados obligaal gobernante [...] y si no puede
ser revocado unilateralmente por el gobernante, es posible crear
una estructurainstitucional confiable de gobierno en la que los
gobernados son reconocidos como la fuente ltima de laautoridad
poltica [traduccin propia].
20 GUILLERMO ODONNELL
Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 11, Octubre 2004, pp.
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Consecuentemente, el ejercicio de este poder debe estar guiado
negativamente porla restriccin de no infringir estos derechos, y
positivamente 22 de fomentar su difu-sin y goce.
Agrego que el mantenimiento de estos derechos requiere de
bastante ms que reglaslegales que los promulguen. Requiere tambin
la efectividad de un sistema legal, esdecir, de una red de normas
legales y de instituciones legalmente autorizadas que, almenos en
trminos de los derechos que he mencionado, los aplique
consistentementeen el territorio de un estado. En un Rechsstaat
democrtico, o estado Democrtico deDerecho, nadie es de legibus
solutus 23. En lenguaje corriente, bajo este tipo de estadonadie
est por encima o ms all de someterse a las obligaciones
establecidas por elsistema legal (la Constitucin por supuesto
incluida) 24. Advirtamos que ste es un coro-lario de la proteccin
de derechos civiles y de participacin; si no fuere as, subsistirael
riesgo de que los que ocupan posiciones de poder estatal puedan
anular esos derechosexactamente lo que la desconfianza en los
detentadores de ese poder desea prevenir.
VI. AGENCIAS DE BALANCE Y ASIGNADAS
La discusin precedente entraa la construccin de sucesivas
barreras institucionalescontra una excesiva decisividad del poder
poltico. Ellas fueron primero erigidas porla democracia y el
republicanismo dentro de la esfera pblica; bajo el liberalismo,
tam-bin fueron construidas en algunos de los sitios ms privados de
la sociedad los dere-chos que mencion anteriormente. Debido al
carcter parcialmente divergente deestas tres corrientes, y a los
conflictos e incertidumbres que rodean la construccin delas
barreras en cada caso especfico, no hay manera de que su contenido
y sus con-secuencias puedan ser enteramente consistentes entre s,
aun durante un solo perodoen un solo pas. A pesar de las
ambigedades resultantes, un sistema legal democrticoestablece que
no slo los individuos, sino tambin los ms poderosos y
amenazantespoderes del estado, estn sujetos a sus reglas. Las
Constituciones democrticas con-
-
25. Digo contemporneas porque slo despus de la segunda guerra
mundial las Constituciones de Europacontinental, bsicamente por
medio de la promulgacin de varios tipos de revisin judicial o
constitucional,cancelaron la supremaca formal de la legislatura. De
esta manera las diferencias que a este respecto existenentre
regmenes presidencialistas y parlamentarios han sido mitigadas;
vanse Guarnieri y Pederzoli (1996),Pasquino (1998), Stone (1992 y
2000) y Vanberg (1998). Despus del fin del comunismo, los pases de
Europaoriental y central tambin han adoptado varios tipos de
revisin judicial o constitucional; vanse Magalhes(1999) y Schwartz
(1993). Esto es vlido tambin para nuevas democracias en otras
partes del mundo; vanseMaddex (1995) y Tate y Valloder (1995).
26. Sobre este tema, vase nuevamente Manin (1994).
27. Acerca de este aspecto positivo y facilitador de las
jurisdicciones legalmente delimitadas de agencias esta-tales, vanse
Holmes (1995) y Waldron (1999).
28. Como ya anot, con la relativa excepcin del Reino Unido, esto
es verdad tanto respecto de los regmenespresidencialistas como de
los parlamentarios, luego de la adopcin por la mayora de stos de
diversos tiposde revisin judicial o constitucional.
ACCOUNTABILITY HORIZONTAL 21
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temporneas 25, ya sean presidencialistas, parlamentarias o
mixtas, otorgan relativa auto-noma a estos poderes por medio de su
divisin e interpenetracin parcial, y les asignanjurisdicciones que
son cuidadosamente especificadas mediante normas legales,
inclu-yendo las constitucionales. Segn lo ya observado, muchas de
las relaciones resultantespueden ser concebidas como instancias de
control mutuo o de intercambio, dependiendodel caso. Estas
relaciones estn basadas en la idea de que la jurisdiccin de las
agenciasestatales tiene lmites legalmente definidos que ellas no
deben transgredir. Esta idearige incluso para casos como los que
Madison dise, donde la jurisdiccin de un poderestatal dado penetra
en la de otro 26. De estas reglas surge un mapa de la jurisdiccinde
las instituciones estatales, incluyendo a las tres preeminentes,
ejecutivo, legislativoy judicial. ste no es slo un sistema de
controles mutuos. Tambin organiza el flujode poder y autoridad en
el gobierno y el estado; cuando funciona adecuadamente, pro-duce
una divisin del trabajo entre las instituciones pblicas relevantes,
a las que porende facilita el desempeo de sus respectivas
responsabilidades 27.
Algunas de esas relaciones intraestatales, sin embargo, se
originan en que una ins-titucin dada considera que otra ha
sobrepasado ilegalmente su propia jurisdiccin ytransgredido la de
la primera (o de una tercera, segn los casos). Cuando se trata
deuna situacin de este tipo, estamos frente a un caso de
accountability horizontal de balan-ce. La denomino de esta manera
porque esta clase de AH es ejercida por alguno delos grandes
poderes (ejecutivo, legislativo o judicial) a los que las
Constituciones con-temporneas intentan aproximadamente balancear
28. Originalmente, en Estados Unidosy en otros pases, el principal
temor radicaba en la presumible supremaca de la legis-latura; sin
embargo, a lo largo del tiempo, con el crecimiento del aparato
estatal resultque a menudo la amenaza ms seria consiste en la
trasgresin y/o corrupcin por partedel ejecutivo y por burcratas
estatales no electos.
En vista de estas amenazas, la AH de balance sufre varias
limitaciones. Una es quelas instituciones de balance (ejecutivo,
legislativo y judicial) tienden a actuar de manera
-
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reactiva y, por lo tanto, intermitente frente a presuntas
transgresiones de otras insti-tuciones estatales. Una segunda
limitacin es que las acciones proclives a la AH delas instituciones
de balance tienden a ser muy dramticas; ellas suelen crear
conflictosaltamente visibles y costosos entre las supremas
instituciones estatales. Estos conflictosse agudizan ms an cuando,
en los regmenes presidencialistas, involucran poderesel ejecutivo y
legislativo que comparten legitimidad electoral. En tercer lugar,
losactores en estos conflictos son a menudo percibidos como
motivados por razones par-tidarias, lo que contribuye al
agravamiento de las dificultades de solucionar el conflictodado.
Finalmente, debido a sus propias funciones especficas y,
consecuentemente, alfoco de atencin de sus lderes, las
instituciones de balance son un instrumento de controldemasiado
tosco para la creciente complejidad de las agencias estatales y sus
polticas.
La verificacin de estas limitaciones para la efectividad de la
AH condujo, prc-ticamente en todas partes aunque en diferentes
perodos y con diferentes caractersticas,a la creacin de agencias de
accountability horizontal asignada. stas son las varias agen-cias
(Ombudsmen, auditoras, controladores, conseils dEtat, fiscalas,
contraloras y simi-lares) encargadas de supervisar, prevenir,
disuadir, promover la sancin y/o sancionaracciones u omisiones
presuntamente ilegales de otras instituciones estatales,
nacionaleso subnacionales. Estas agencias no fueron creadas
intentando, como las anteriores,balances generales de poder, sino
confrontar riesgos ms especficos de trasgresin y/ode corrupcin. En
principio, las agencias asignadas tienen varias ventajas respecto
delas de balance. Una es que pueden ser proactivas y continuas en
su actividad. Otraes que, por esta razn, pueden ser eficaces en
prevenir o disuadir acciones ilegales delas instituciones estatales
que supervisan. Otra ventaja es que para sus acciones las agen-cias
asignadas pueden invocar criterios profesionales antes que
partidarios o polticos.Finalmente, por su carcter continuo y, al
menos en principio, profesionalizado, estasagencias pueden
desarrollar capacidades que les permiten examinar complejas
cues-tiones de polticas pblicas. Dicho esto, me apresuro a agregar
que, idealmente, lasagencias asignadas no deben ser concebidas como
sustitutos de las instituciones de balan-ce una democracia que
funcione adecuadamente encuentra en las asignadas un tilcomplemento
y refuerzo de las de balance. Veremos, por otra parte, que en
demo-cracias que funcionan deficientemente, las agencias asignadas
pueden ser importantespara facilitar e incluso promover varios
tipos de accountability vertical.
Antes de discutir otros asuntos, quiero recalcar aqu dos puntos.
Uno, la promul-gacin de la AH est implicada por la prohibicin de de
legibus solutus. Dos, esta pro-hibicin est a su vez implicada por
una concepcin de la democracia que incluye laproteccin de al menos
algunos derechos de participacin y civiles bsicos parala existencia
de un rgimen democrtico.
-
29. ODonnell (1993).
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VII. UN MAPA
Propongo una imagen. Es un espacio marcado por una serie de
fronteras, entre lascuales la ms grande yace entre una esfera
pblica y una privada, segn lo postulado(aunque, como vimos, con
diversas valencias) por el republicanismo y el
liberalismo.Empricamente ste es un lmite borroso, especialmente
despus de que nuevos patronesde polticas pblicas y de organizacin
social han creado numerosas zonas grises, pbli-cas/privadas mixtas.
Pero a pesar de su imprecisin este lmite sigue siendo
importante,pues separa los que pueden movilizar los poderes
colectivamente vinculantes y en ltimainstancia coercitivos del
estado, de los que tienen derechos que estos poderes
tienenprohibido atropellar o anular. En otra parte del mapa, en el
terreno del estado, vemosuna serie de instituciones, incluyendo las
que se ocupan, de manera reactiva e inter-mitente (balance), o
proactiva y continua (asignadas), de las cuestiones de AH.
Pre-cisamente porque, como vimos, las instituciones de balance estn
diseadas para inter-penetrarse parcialmente, la idea de lmites
legalmente definidos es extremadamenteimportante. La trasgresin
ocurre cuando una institucin estatal sobrepasa los lmitesde su
propia jurisdiccin e invade los de otras; la reparacin de la
trasgresin entraareestablecer esos lmites y eventualmente castigar
a sus autores. En otra parte de nuestromapa, al nivel de la
sociedad, existen las mltiples fronteras interpuestas por los
derechosde individuos y de varios tipos de asociaciones. Algunos de
estos lmites son slidos,pues consisten de derechos que son
extensamente respetados y, en caso de necesidad,reconocidos por los
tribunales. Otros lmites pueden ser dbiles, sea porque los
res-pectivos derechos son legal o polticamente problemticos o
porque, como he argu-mentado, es el caso de no pocas nuevas
democracias 29, esos derechos de hecho rigenselectivamente a lo
largo de diversas regiones y categoras de ciudadanos(as).
Vuelvo ahora a un argumento que necesita ser recalcado. Para que
la AH funcioneefectivamente no solamente es necesario que para una
cuestin dada una cierta agenciaestatal est legalmente autorizada y
dispuesta a actuar. Tambin es necesario que existauna red de
agencias estatales, culminando en los tribunales superiores,
comprometidasen la preservacin y acatamiento de la AH, en caso de
necesidad contra los ms altospoderes del estado. Si no es as, las
investigaciones de las auditoras, fiscalas y otrassimilares pueden
alimentar las crticas de la opinin pblica, pero no suelen
alcanzarresolucin apropiada. Segn ya observ, en una democracia el
sistema legal se suponeque debe ser tal sistema, uno que cierra, en
el sentido que nadie est exento de susreglas. Este sistema consiste
no solamente en reglas legales, sino tambin en
institucionescomprometidas con el cumplimiento de las mismas.
Seguramente, la prueba ms severade la existencia de este tipo de
sistema es si se aplica o no en trminos de AH a losms altos poderes
del estado, especialmente el ejecutivo.
-
30. Smulovitz y Peruzzotti (2000 y 2002).
31. Por una serie de razones ligadas a los sistemas de partidos,
as como a la legislacin electoral y partidaria;vase sobre todo
Mainwaring (1999).
32. En ODonnell (1998).
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VIII. ACCOUNTABILITY SOCIETAL VERTICAL
Recientemente, Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti han
propuesto un conceptoque encuentro muy til, un tipo de
accountability vertical pero no electoral que llamansocietal. La
definen de la siguiente manera:
La accountability societal es un mecanismo no electoral, pero
vertical, de control deautoridades polticas que descansa en las
acciones de un mltiple conjunto de asociacionesde ciudadanos y de
movimientos, accin que tiene como objetivo exponer errores
guber-namentales, traer nuevas cuestiones a la agenda pblica o
activar el funcionamiento deagencias horizontales de
accountability. Emplea herramientas institucionales y no
institu-cionales. La activacin de demandas legales o reclamos ante
agencias de control es unejemplo de recursos institucionales; las
movilizaciones sociales y exposs ilustran las noinstitucionales
30.
Estos autores argumentan convincentemente que es incorrecto
limitar el conceptode accountability vertical a las elecciones.
Existen numerosas acciones, individuales ycolectivas, que ocurren
en la sociedad en cualquier momento entre elecciones. Partede estas
acciones est dirigida a reparar, impedir y/o sancionar acciones, y
a veces omi-siones, de individuos electos en cargos nacionales o
subnacionales, as como de fun-cionarios estatales no electos,
tambin nacionales o subnacionales. Especialmente enpases donde,
como en Amrica Latina, la accountability vertical electoral
funciona demanera bastante deficiente 31, la versin societal de la
accountability vertical pasa a serextremadamente importante para el
funcionamiento y, eventualmente, incluso para lasupervivencia de un
rgimen democrtico.
Este concepto mejora y elabora provechosamente mis observaciones
origina-les 32 sobre la importancia de las interrelaciones entre
las dimensiones horizontales yverticales de la accountability. Por
un lado, una sociedad alerta y razonablemente orga-nizada y medios
de comunicacin que no se inhiben de sealar casos de trasgresiny
corrupcin proporcionan informacin crucial, apoyos e incentivos
polticos para lasdificultosas batallas que las agencias de AH
pueden emprender contra poderosos trans-gresores o corruptos. Por
otro lado, la disponibilidad percibida de AH para emprenderesas
batallas alienta emprender acciones de accountability societal
vertical. Estos efectos,respectivamente, de estimulacin de AH y de
induccin de accountability societal vertical,son extremadamente
importantes para entender la dinmica de la poltica
democrtica,especialmente en pases donde, como ya coment, la
accountability vertical electoral
-
33. Manin, Przeworski y Stokes (1999: 50) [traduccin
propia].
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funciona de manera bastante deficiente. Adems, las acciones de
accountability societalparticularmente si son vigorosas, sostenidas
y obtienen extensa atencin pblicapueden enviar fuertes seales para
la atencin de polticos que desean ser electos oreelectos.
Estas interacciones verticales/horizontales, hasta ahora muy
escasamente percibidas,son una importante frontera para futuras
investigaciones. En particular, dichas inte-racciones pueden
contribuir a paliar las consecuencias de los hallazgos de una
extensaliteratura acerca del voto, las elecciones y la agregacin de
preferencias. Vale la penaen este sentido transcribir las
conclusiones alcanzadas por Manin, Przeworski y Stokesen un
reciente estudio de estas cuestiones:
[L]a conclusin de este anlisis debe ser que el control del
ciudadano sobre los polticoses en el mejor de los casos sumamente
imperfecto en la mayora de las democracias. Laselecciones no son un
mecanismo suficiente para asegurar que los gobiernos harn todolo
posible para maximizar el bienestar de los ciudadanos(as) [...].
Pero si las responsa-bilidades estuvieren claramente asignadas, si
los malos gobiernos pueden ser castigadosy los buenos ser electos,
si los votantes estn bien informados acerca de las relacionesentre
los polticos e intereses especiales, y si el comportamiento egosta
(rent-seeking) delos polticos es bien supervisado, aun as las
elecciones no son un instrumento suficientede control sobre los
polticos. Los gobiernos toman miles de decisiones que afectan el
bie-nestar individual; los ciudadanos(as) tienen slo un instrumento
para controlar estas deci-siones: el voto. No es posible controlar
mil objetivos con un solo instrumento 33.
Es, precisamente, la intuicin y la experiencia de las
deficiencias de la accountabilityelectoral lo que ha invitado en
todos los pases ms o menos democratizados a la adicinde otros tipos
de accountability, vertical y horizontal.
IX. ARTICULACIONES E INTERRELACIONES
De la precedente discusin sigue que todos los tipos de
accountability son importantespara el adecuado funcionamiento de un
rgimen democrtico. Entre stos, la verticalelectoral tiene prioridad
lgica, debido al hecho elemental de que sin elecciones limpiasy,
con ellas, la posibilidad de desplazar a los gobernantes en la
siguiente ronda de elec-ciones, simplemente no existira, por
definicin, un rgimen democrtico. Pero es err-neo equiparar
prioridad lgica con preeminancia fctica. En el estado actual de
nuestrosconocimientos, la nica afirmacin que creo podra ser
sustentada con confianza es quelos efectos ms importantes en la
prctica de las democracias, y ms interesantes comotema de
investigacin, son aquellos a ser encontrados en las interacciones
entre variostipos de accountability. Por supuesto, demasiado de
algo bueno puede ser malo. Por
-
34. ODonnell (1994).
35. Insisto en esta observacin porque, a pesar de que lo hice
explcito en mi artculo recin citado, algunoslectores han
interpretado que all afirmo que los gobernantes delegativos son
prcticamente omnipotentes.El grado en que, a pesar de la visin de
su propio poder, estos gobernantes tropiezan con relaciones depoder
que los restringen debe ser empricamente establecido en cada caso y
perodo.
36. Y, en Atenas, las deliberaciones mismas.
37. Bobbio (1989) y Garzn Valds (1993) analizan tilmente estos y
otros aspectos de la publicidad de lademocracia.
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ejemplo, una excesiva AH corre la situacin hacia el polo de la
parlisis decisoria y,
por lo tanto, de muy baja efectividad o decisividad. Pero
estamos en un terreno que
puede invitar a conclusiones simplistas. Consideremos lo que he
llamado democracia
delegativa 34. Sin entrar en las discusiones que este concepto
ha generado, observo
que una concepcin y una prctica delegativa del poder poltico est
basada centralmente
en la negacin de la pertinencia de lmites entre las
instituciones estatales. Para una
visin delegativa, las instituciones de balance y las asignadas
son un enorme fastidio,
impedimentos impuestos por las formalidades del sistema legal
contra la alta deci-
sividad que los gobernantes delegativos reclaman ejercitar como
su derecho y deber.
Por su lado, los gobernantes autoritarios son ms radicales que
los delegativos: intrn-
secamente hostiles a todo tipo de accountability, ellos anulan
las normas legales que
la establecen y, adems, hacen que la efectividad de los derechos
civiles dependa de
su conveniencia de legibus solutus. Pero nada de esto, deseo
recalcar, hace a los gober-
nantes autoritarios, y menos an a los delegativos, omnipotentes.
A menudo estos gober-
nantes encuentran restricciones en sus relaciones de poder con
otros actores en su rgi-
men poltico y con poderosos actores sociales. Aun as, en
contraste con la AH, estas
restricciones no resultan de la vigencia de reglas legalmente
promulgadas, sino de crudas
relaciones de poder 35.
Adems de las relaciones mutuas de estmulo e induccin ya
mencionadas, otro aspec-
to de la AH horizontal provee un importante vnculo con la
accountability vertical. Tal
y como ya fue concebido en Atenas, si los ciudadanos son la
fuente de autoridad del
poder poltico, entonces ellos tienen derecho de ser informados
de las decisiones de
este poder. Sigue de esto que las decisiones de las autoridades
democrticas deben ser
pblicas, en el doble sentido de que las razones y contenido de
esas decisiones deben
ser hechas pblicas, y que los procedimientos 36 que conducen a
estas decisiones sean
especificados en reglas legales que tambin estn pblicamente
disponibles 37. En verdad,
ninguna democracia ha cumplido plenamente con este
requerimiento, y an entre las
ms establecidas hay importantes variaciones en esta materia.
Pero el contraste persiste
con el sigilo con el que, entre otros, los regmenes autoritarios
rodean muchas deci-
-
38. Al punto del absurdo de las leyes (o decretos) secretas
promulgadas por el estalinismo, por algunasdictaduras militares y,
desgraciadamente, por los gobiernos contemporneos de la Argentina,
pocas cosas puedenser consideradas tan antagnicas con un adecuado
ejercicio de la democracia como sta.
39. Dahl (1989: 120).
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siones 38. En este sentido, la AH es una importante generadora
de informacin quese torna disponible pblicamente. Por s mismas, las
relaciones entre las institucionesde balance generan importantes
flujos de este tipo de informacin. Por su parte, algunasagencias
asignadas pueden hurgar en los que a veces son mbitos recnditos de
lasagencias que supervisan. Generalmente, esto aporta informacin
pblica que circulalibremente. Esta informacin puede ser utilizada
por aquellos que estn ejerciendoaccountability vertical, no slo
electoral sino tambin para acciones de accountabilitysocietal. Poca
de esta informacin existira si no fuera por el funcionamiento de la
AH.De hecho, la disponibilidad pblica de esta informacin es un
efecto lateral, no nece-sariamente planeado, del funcionamiento de
instituciones de balance y asignadas. Esteefecto provee eslabones
que al menos potencialmente fortalecen la accountability elec-toral
y la societal. Esto fomenta la disponibilidad de fuentes de
informacin alterna-tivas que Robert Dahl correctamente enumera como
una de las caractersticas centralesde una democracia poltica, o
poliarqua 39.
Un comentario final sobre la AH nos aleja de sus interacciones y
nos inserta enel misterioso pero relevante mundo de los no-eventos.
Presumiblemente (pero, creo,con alta verosimilitud) una parte nada
menor de la importancia de la AH, en la medidaen que es efectiva y
es percibida como tal, consiste en las transgresiones y
corrupcionesque disuade. No tenemos informacin emprica en esta
materia, pero es razonable creerque la funcin decisoria de un
potencial transgresor o corrupto ser fuertemente influen-ciada por
la probabilidad que atribuye a ser detectado y sancionado. Bien
puede serque la efectividad de la AH, tanto de balance como de
asignacin, sea curvilineal. Estoes, la AH funciona correctamente
cuando hay pocas transgresiones y corrupcin, y tam-bin funciona
correctamente cuando algunas agencias ponen al frente de la agenda
pbli-ca, y sancionan, importantes o frecuentes transgresiones o
corrupciones perpetradas porotras instituciones estatales.
X. ALGUNAS CONCLUSIONES
La AH es una interaccin legalmente fundada y activada entre
agencias estatalesen vista de acciones u omisiones presumiblemente
ilegales (transgresin o corrupcin).La AH es, por lo tanto, un
subconjunto de las mltiples interacciones que las agenciasestatales
emprenden entre s. La importancia de la AH consiste no slo de las
accionesque genera, sino tambin de las que disuade. Inversamente,
si las responsabilidades
-
40. Aqu aludo al tema de las zonas marrones y del estado de
derecho truncado que discut en ODonnell(1993).
41. Shugart et al., op.cit.: 213.
28 GUILLERMO ODONNELL
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de la AH existen en la letra de ley, pero las agencias
respectivas son neutralizadas porpoderes superiores (estatales o
privados), la consecuencia no slo es facilitar transgre-siones o
corrupcin de estos poderes, sino tambin el descrdito de las
agencias deAH ste es un costo gravsimo para un rgimen
democrtico.
Cabe agregar que la AH no se extiende solamente a los
funcionarios nacionales elec-tos; incluye a funcionarios electos
subnacionales y a miembros no electos de las buro-cracias
estatales, nacionales y subnacionales. El nivel subnacional de AH
es particu-larmente importante en pases donde el sistema legal
funciona con alguna efectividaden algunas regiones pero no en otras
40. En todos estos niveles, la AH es un importantecomponente de un
rgimen democrtico, per se y debido a sus articulaciones, realesy
potenciales, con la accountability vertical electoral y societal.
Estas articulaciones nece-sitan mucha investigacin, entre otras
razones porque pueden identificar oportunidadesestratgicas para
mejorar el funcionamiento actualmente tan deficiente de
muchasdemocracias. Por otra parte, estoy de acuerdo en que una
reforma partidaria y electoralprofunda es condicin necesaria para
mejorar la calidad de la democracia en laregin 41. Pero los
esfuerzos en esta direccin deben ser complementados por
persis-tentes esfuerzos para solucionar el serio dficit de AH que
existe en muchos nuevos,y algunos no tan nuevos, regmenes
democrticos. Cualquier visin que afirme unila-teralmente la
preeminencia de una sola dimensin de la accountability no ser
muyprovechosa. Es en las interacciones de estas tres dimensiones de
la accountability dondepuede encontrarse una de las llaves para
mejorar la calidad de la democracia en AmricaLatina y, por cierto,
en otras partes.
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