¿Acaparamiento de tierras en Uruguay?

¿Acaparamiento de tierras en Uruguay?

Gabriel Oyhantçabal1 2; Ignacio Narbondo1; Pablo Areosa 2

1Servicio Central de Extensión y Actividades en el Medio – UdelaR 2Facultad de Agronomía – UdelaR

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Resumen

Acaparamiento de tierras es la expresión con la que se ha conceptualizado el proceso deapropiación de tierras por parte de Estados y/o grandes transnacionales a nivel mundial.Algunos autores en particular definen este fenómeno como aquel proceso mediante el cualcomunidades locales pierden el derecho a la propiedad y/o el uso de la tierra a favor deinversores extranjeros que compran tierra en gran escala, lo que responde al incremento en elprecio de las commodities ocasionado por la mayor demanda de alimentos de las potenciasemergentes (China e India fundamentalmente), la producción de agro-combustibles, laespeculación financiera y las adversidades climáticas en los países con mayor área destinada ala producción de alimentos. La existencia o no de un proceso de acaparamiento de tierras enUruguay depende de cómo se defina el fenómeno. Algunos autores lo restringen al control detierras por parte de Estados extranjeros, mientras otros lo amplían a procesos de concentraciónde la tierra en manos de empresas privadas. Bajo esta última definición Uruguay estaríaatravesando un fuerte proceso de acaparamiento en los últimos años. El proceso reciente en elsector agropecuario muestra con claridad la presencia de la forma 2 (participación en elpaquete accionario de las empresas agroindustriales) y algunos indicios de la forma (comprade tierras). El fenómeno se ha hecho visible a partir del intenso dinamismo del mercado detierras desde el año 2002 que agudizado los procesos de concentración y extranjerización dela tierra, lo que fuera confirmado con las cifras preliminares del Censo General Agropecuario2011 donde los establecimientos de más de 1000 ha pasaron de concentran el 55% al el 60,6%de la tierra productiva del país, al tiempo que las personas jurídicas pasaron de controlar de un1% a un 43,1% del territorio. En este artículo se analizan las características específicas delacaparamiento de tierras en Uruguay a partir de información secundaria (estadísticas oficiales,prensa, información proporcionada por las empresas), intentando cuantificar la magnitud delfenómeno, e identificar a los principales acaparadores y los diferentes tipos de acaparamiento.Se parte de la hipótesis de que el acaparamiento de tierras es resultado de la expansión de lasrelaciones sociales capitalistas en el campo y de la avidez de la fracción especulativa delcapital, que encuentra en la tierra una forma de reserva de valor, una fuente de renta del suelo(absoluta y diferencial) y un mecanismo de valorización de activos dada la tendencia nacionaly mundial de suba del precio del suelo (aumento de la renta).

Palabras clave: Acaparamiento de tierras; Renta del suelo; Capital especulativo.

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1. Introducción

El acaparamiento de tierras, o land grabbing en inglés, es el término con el que se haconceptualizado el proceso reciente de apropiación de tierras por parte de Estados y/o grandestransnacionales. Esta categoría está directamente ligada a dos conceptos de mayor trayectoriaen el análisis de las estructuras agrarias, la concentración y la extranjerización de la tierra,pero que según algunos autores contemporáneos (FAO por ejemplo) refiere a una modalidadparticular: la compra de tierras por parte de Estados nacionales. En este artículo, como se verámás adelante, trabajamos con un concepto más amplio de land grabbing, que refiere a losfenómenos de concentración, centralización y acaparamiento vinculados a la expansión de lasrelaciones capitalistas en el sector agropecuario y a la consecuente mercantilización de latierra, sea que el titular de dicha transacción sea un Estado-nación o una empresatransnacional.

El land grabbing se ha generalizado como concepto a tal punto que para Borras y Franco(2010) se ha convertido en un término comodín para describir las operaciones comerciales(trans)nacionales de tierras que se están produciendo en los últimos años en torno a laproducción, la venta y la exportación de alimentos y agrocombustibles. Esto sucede porque eltérmino es usado tanto desde las perspectivas críticas que denuncian como empresas ygobiernos de los países centrales cercan el patrimonio común en los países periféricos,despojando de él a campesinos e indígenas, y destruyendo el medio ambiente, como desde lasposiciones de las élites que, despolitizando el concepto, impulsan la idea de que esta oleada deinversiones es una excelente oportunidad para impulsar el desarrollo capitalista en nombre delos pobres y el medio ambiente. Esta última idea es lo que denominan como la estrategiaganar-ganar, que han impulsado instituciones multilaterales como el Banco Mundial eincluso la FAO, promoviendo “códigos de conducta” para controlar acuerdos sobre tierras ytransformarlos en resultados “beneficiosos para todos” (Rulli et al., 2012).

Entre las perspectivas críticas, que dicho sea de paso fueron las primeras en enunciar ydenunciar el acaparamiento, destacan movimientos sociales de campesinos y productoresfamiliares, en particular La Vía Campesina, que entre otras cosas ha denunciado la iniciativade los “códigos de conducta”, y ONGs internacionales como Amigos de la Tierra y GRAIN.Esta última por ejemplo, puso en marcha el portal www.farmlandgrab.org, con información detodo el mundo en varios idiomas sobre políticas y negocios vinculados al agro y la tierra.Entre las iniciativas de la sociedad civil destaca en particular la Land Matrix (2014) unobservatorio global e independiente que monitorea transacciones de tierras a lo largo y anchodel mundo con el objetivo facilitar el acceso público a información confiable con apoyo devarias instituciones internacionales1. Los criterios de este observatorio para categorizar unatransacción de tierra incluyen: (1) que se transfieran los derechos de uso, control o propiedada través de un proceso de venta, préstamo o concesión; (2) que hayan sido realizadas luego delaño 2000; (3) que supera al menos las 200 hectáreas; y (4) que implique un proceso demercantilización de la tierra (Land Matriz, 2014).

1 Internacional Land Coalition; CIRAD (Centre de Coopération Internationale en Recherche Agronomiquepour le Développement) de Francia; CDE (Centre for Development and Environment) de Bélgia; GIGA(German Institute of Global and Area Studies) y GIZ (Deutsche Gesellschaft für InternationaleZusammenarbeit) de Alemania entre otros.

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Desde la academia el tema se ha estudiado con alto interés, en particular a partir de laconformación del Land Deal Politics Initiative (Iniciativa sobre Políticas de Transacciones deTierras), y de la publicación de artículos en revistas especializadas como el Journal ofPeasant Studies, que le dedicó un número especial al asunto en 2011 focalizado en laconceptualización del fenómeno2 y otro en 2013 centrado en aspectos metodológicos3, elJournal of Agrarian Change4, y el Canadian Journal of Development Studies5, que editó unnúmero que sintetiza una serie de estudios en América Latina encargados por FAO.

De la serie de artículos recientes destaca el publicado por Rulli et al. (2012) en el Proceedingsof the National Academy of Sciences, de Estados Unidos, que cuantifica el acaparamiento detierras a nivel mundial, definiendo este fenómeno como el proceso mediante el cualcomunidades locales pierden el derecho a la propiedad y/o el uso de la tierra a favor deinversores extranjeros que compran tierra en gran escala (más de 200 ha). Los autores afirmanque se trata de una nueva forma de colonialismo, que responde en buena medida alincremento en el precio de las commodities ocasionado por la mayor demanda de alimentosde las potencias emergentes (China e India fundamentalmente), la producción deagrocombustibles, la especulación financiera y las adversidades climáticas en los países conmayor área destinada a la producción de alimentos. Un aspecto relevante del artículo es queafirma que el proceso no sólo responde a la mayor demanda de tierra, sino también alincremento de la demanda de agua dulce, superficial o subterránea, disponible en dichastierras.

El fenómeno a nivel mundial ha sido cuantificado entre las 32,7 y las 82,2 millones dehectáreas, lo que representa entre el 0,7 y el 1,75% de la tierra agrícola del mundo (Rulli etal., 2012). Ha involucrado a 62 países como destino del acaparamiento y a 41 países comoacaparadores. Los continentes con mayor acaparamiento son África (47%), Asia (33%),Oceanía (15%) y América del Sur (10%). Según los autores el fenómeno representaporcentajes muy elevados de la tierra productiva de países como Uruguay con el 19,61%,Filipinas con 17,24% y Sierra Leona con 6,88%. Es importante destacar que el dato sobreUruguay no es consistente si se revisan las fuentes utilizadas en el artículo, no obstante lo cualla evidencia empírica que se presentará en este artículo da cuenta de un fenómeno demagnitud considerable.

A nivel de Latinoamérica FAO (Soto Baquero y Gómez, 2012) encargó un estudio en 17países para determinar la presencia, las características y la magnitud del acaparamiento detierras que definen a partir de la interrelación de tres dimensiones: la compra de tierras a granescala, la participación de gobiernos extranjeros y el impacto negativo sobre la seguridadalimentaria del país anfitrión. En la síntesis, el informe señala que en todo el continente seobserva un fuerte proceso de concentración y extranjerización de la tierra, de mayorintensidad al de la década de 1960 y bajo una nueva modalidad en tanto el proceso esprotagonizado por grupos económicos transnacionales con intereses en un conjunto desectores de la economía, entre ellos la actividad agropecuaria. Sin embargo, señalan que elland grabbing definido en sentido estricto, se encuentra en una fase de inicio, y restringido

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3 Journal os Peasant Studies nº 40: 3 - Special Issue: JPS Forum on Global Land Grabbing Part 2: on methods.4

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sólo a Argentina y Brasil, en tanto son los únicos países donde Estados-nación (ArabiaSaudita, China, Qatar, Corea del Sur) han avanzado en acuerdos para la compra y/o la gestiónde la tierra (Gómez, 2012).

En base a estos informes Borras et al. (2011) señalan que en Latinoamérica el acaparamientode tierras tiene como principales características: (i) la importancia de las tierras privadasobjeto de transacción, (ii) el papel fundamental que desempeñan las élites nacionales comoinversionistas, (iii) la importancia de las empresas (trans)latinoamericanas (ETL)intrarregionales y de las empresas transnacionales (TNC) convencionales, (iv) el alcancereducido de las transacciones de tierra por parte de Estados-nación; y (v) la relevancia delfenómeno en países que no se considerarían a priori “frágiles” o “débiles”, en comparacióncon varias naciones del África subsahariana.

Otra agencia internacional que ha llamado la atención sobre el fenómeno es el BancoMundial, que publicó un informe sobre la cuestión en 2010. En este informe se destaca que el“land grabbing” tiene como área potencial para avanzar a nivel mundial unas 445 millones dehectáreas (un tercio del área cultivada actualmente), de las cuales 123 millones están enLatinoamérica y el Caribe. De este total casi 100 millones están en los países del cono sur: 45millones en Brasil, 29,5 millones en Argentina, 9,3 millones en Uruguay, 8,3 millones enBolivia y 7,3 millones en Paraguay. De esta forma América del Sur aparece como una de laszonas más codiciadas del planeta por sus aptitudes agroecológicas y la relativa estabilidadinstitucional, siendo a su vez la región del mundo donde la tierra está peor distribuida (BancoMundial, 2010).

En el caso de Uruguay el trabajo más sistemático y reciente al respecto fue el elaborado porPiñeiro (2012a, 2012b) en el marco del informe de FAO sobre acaparamiento de tierras enLatinoamericana, donde señala que la presencia de land grabbing en Uruguay depende decómo se lo conceptualice. En su estudio identifica la presencia de algunas de las condicionesque definen el fenómeno, en particular la compra de tierra de más de 10.000 hectáreas y lapresencia de inversores extranjeros con orientación agro-exportadora, sin embargo a su juiciono se cumplió como condición que el comprador sea un gobierno extranjero o una empresaauspiciada por un gobierno extranjero.

El objetivo de este artículo es caracterizar el proceso de acaparamiento de tierras en Uruguayenmarcado en el proceso mundial de acaparamiento de tierras a partir de la definiciónpropuesta por Borras y Franco (2010) y por Rulli et al. (2012). Para esto se caracteriza elfenómeno a partir de información secundaria (estadísticas oficiales, prensa, informaciónproporcionada por las empresas) buscando delimitar la magnitud y los diferentes tipos deacaparamiento, así como los principales acaparadores. Se trabajó a partir de la hipótesis deque en Uruguay el acaparamiento de tierras es resultado de la expansión del capitalismo en elcampo, y en particular de la avidez de su fracción especulativa, que encuentra en la tierrareserva de valor (atesoramiento), fuente de renta del suelo (absoluta y diferencial) y unmecanismo de valorización de activos dada la tendencia nacional y mundial de suba delprecio del suelo (aumento de la renta).

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2. Renta del suelo, capital especulativo y acaparamiento de tierras

En este capítulo se desarrollan algunas categorías que permiten comprender mejor las causasy consecuencias del fenómeno del acaparamiento de tierras en el mundo en general y enAmérica Latina en particular.

Borrás et al. (2011) identifican algunas de las causas de la creciente afluencia de capitalestransnacionales y trans-regionales sobre el recurso tierra y las actividades agropecuarias ymineras a ella asociadas: la creciente demanda mundial de alimentos y de insumos para suproducción, que presiona sobre los precios de los commodities y consecuentemente sobre elprecio de la tierra haciendo atractiva la inversión en este recurso; el incremento de la demandasobre productos de origen mineral y forestal por parte de países de renta media; y la crisisfinanciera internacional que explotó en 2007/08, que ha convertido a la tierra y a lasactividades agropecuarias a ella asociadas en un activo rentable y seguro para las inversionesde capitales de diversos orígenes, que ya no encuentran réditos suficientes en los mercadosfinancieros internacionales. Painceira y Carcanholo (2011) señalan que las inversionesfinancieras en los mercados de commodities entre 2003 y 2008 pasaron de US$ 13.000millones a US$ 260.000 millones, un crecimiento de un 1900%. A estas tendencias debesumarse la demanda de tierras por parte de algunos Estados, como China, India y países delGolfo Pérsico, que buscan garantizar el abastecimiento de alimentos y materias primas dada laescasez de tierra en sus territorios (Gómez, 2012).

Tres fenómenos están por detrás de estos elementos causales: (i) el afán por la apropiación deuna creciente renta internacional del suelo, asociada al aumento de los precios de loscommodities; (ii) la lógica cada vez más especulativa de la circulación internacional decapital, con la consolidación de lo que Carcanholo y Nakatani (2001) denominan “capitalespeculativo parasitario”, que ha permeado a la actividad agropecuaria y particularmente almercado de la tierra y los commodities6 a nivel mundial; y (iii) la inversión en tierras confines de reserva de valor (atesoramiento) ante la inseguridad creciente que supone el ahorro enmonedas internacionales u otros activos (oro, títulos de deuda, acciones de empresas, etc.)sujetas a la volatilidad de los mercados financieros y a las posibilidades de crisis. Los dosprimeros fenómenos merecen una explicación más desarrollada.

La renta del suelo surge del hecho de que este recurso es un medio de producción natural, noreproducible a voluntad y monopolizable. Esto implica que, aunque no posea valor (en laacepción marxista de cantidad de trabajo socialmente necesario para su producción) puestoque no es un producto del trabajo humano, y al ser propiedad privada de un sector de lasociedad (los terratenientes), pueda exigirse un precio por su uso, dando lugar a la renta de latierra que no es más que una parte del plusvalor generado que es cedido por el capitalista yapropiado por el terrateniente. Por esta razón la producción agropecuaria tiende a apropiarsede una porción mayor del total de plusvalor generado por la sociedad en relación al plusvalorapropiado por las restantes ramas de la economía, en la medida que el precio de producción7

6 Uno de las expresiones más claras de este fenómeno son las bolsas de valores donde se negocian losmercados de futuros de los commodities. Así por ejemplo en la principal bolsa de futuros de granos delmundo, la Bolsa de Chicago, el volumen de contratos a mediados de 2008 fue 30 veces mayor a laproducción anual de granos en Estados Unidos .

7 El precio de producción es el precio que se paga por una mercancía que repone medios de producción ysalarios y remunera la ganancia media de la economía en determinadas circunstancias histórico-espaciales.

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de las mercancías agrícolas contiene, además de la ganancia media, una renta de la tierra. Aeste mecanismo se le denomina renta absoluta del suelo (Foladori, 1986).

Existe una segunda forma de renta del suelo, denominada renta diferencial, que se deriva delcarácter heterogéneo, además de monopolizable, de la tierra como medio de producción. Esdecir, que deriva de las diferencias de productividad natural en sentido amplio (fertilidad,topografía, disponibilidad de agua, temperaturas, etc.) de las distintas porciones de tierra. Adiferencia de la industria, en la que las diferencias de productividad son puramente artificiales(dependen de las tecnologías usadas por cada empresa) en la agricultura existen ademásdiferencias de productividad natural que no pueden ser compensadas si no a costa de mayorinversión en aquellas fracciones menos productivas. Por eso en la formación del valor socialde las mercancías de origen agrícola la competencia no paga el valor medio sino el valor quesurge de la producción en las condiciones menos “fértiles” o productivas (de lo contrarionadie invertiría en esas tierras). Esto provoca que en las tierras más fértiles el valor individual,que surge de las condiciones de producción en esas tierras, sea inferior al valor social o “demercado” y se genere una “plusganancia”, que se denomina renta diferencial (Foladori, 1986).

Existen a su vez dos tipos de renta diferencial: la tipo I que deriva de las diferencias naturalesde fertilidad de la tierra, y la tipo II que deriva de sucesivas inversiones de capital quemejoran la productividad de la tierra (Astarita, 2008). La distribución de la renta diferencialentre los terratenientes y los capitalistas agrícolas que invierten en esas tierras, cuando nocoinciden en un solo sujeto, dependerá del precio establecido en cada contrato dearrendamiento.

En la actualidad el aumento sostenido y generalizado de los precios de los commodities en losúltimos diez años, asociado a un fuerte incremento de su demanda a nivel mundial, ha elevadosignificativamente la rentabilidad de las inversiones en la producción minera y agropecuaria,sobre todo de granos, carne, leche y cultivos destinados a la obtención de agrocombustibles,incrementando la renta internacional del suelo (absoluta y diferencial) apropiada porterratenientes y capitalistas agrícolas, operando así como un incentivo al acaparamiento detierras.

Hasta dónde estos cambios obedecen simplemente a oscilaciones transitorias de los precios,que eventualmente se ajustarán retornando a los niveles de precios previos, dependerá de enqué medida la presión de la demanda de commodities a nivel mundial haya sido acompasadapor un aumento de la oferta proveniente de tierras menos productivas, que haya elevado elvalor social o “de mercado” de los productos agropecuarios incrementando la renta absoluta ydiferencial. De ser así este nivel superior de renta internacional del suelo podrá mantenerse enel tiempo.

El otro fenómeno que está por detrás de la ofensiva mundial por la tierra es el de la lógicacrecientemente especulativa del capital. Según Carcanholo y Nakatani (2001) la era de laglobalización neoliberal consolidada desde los años `70 del siglo XX se caracteriza por lo quecomúnmente se conoce como “financiarización” del capital, que los autores conceptualizancomo la era del capital especulativo. Este proceso resulta de la autonomización del capital ainterés (usualmente conocido como capital financiero) que se configura como capital ficticio8

8 El capital ficticio lo constituyen básicamente los títulos de propiedad de diversos activos (empresas,

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y que cuando deja de ser funcional a la dinámica del capital productivo y se desconectacuantitativa y cualitativamente de él pasa a convertirse en capital especulativo parasitario(Carcanholo y Nakatani 2001), cuya expresión concreta es la lógica especulativa de las bolsasde valores en todo el mundo. Cuando el capital especulativo parasitario se convierte en el polodominante del proceso de valorización, subordinando a las otras formas funcionales delcapital (el capital productivo y el capital comercial), el capital como totalidad pasa aconvertirse en capital especulativo. Esto supone que el capital ficticio condiciona y determinacada vez más la dinámica del capital productivo (el capital de los sectores agropecuario,minero, industrial y de servicios) y del capital comercial, y por tanto del capital como un todo.

El land grabbing como fenómeno contemporáneo obedece en buena medida a la lógica delcapital especulativo parasitario. Este fenómeno parece darse a partir de dos modalidades: (a)cuando capitales de origen financiero buscan nuevos espacios de valorización especulativa através de la compra de tierras procurando beneficiarse con los incrementos de la rentaabsoluta y diferencial del suelo invirtiendo en ese recurso, lo que en ocasiones se traduce enuna “asociación” con empresas transnacionales del sector agroindustrial que ofician comocapital productivo, es decir organizando y gestionando el proceso de producción; y (b) cuandoel capital especulativo parasitario interviene directamente en la producción participando en elpaquete accionario de las empresas agroindustriales, orientando la lógica de las inversiones entierras y en actividades agropecuarias y mineras (es el caso paradigmático de los “pooles desiembra” en el cono sur, que captan capital financiero de todo el mundo).

3. Transformaciones de la estructura agraria en Uruguay

En la última década en Uruguay ha ocurrido un intenso dinamismo del mercado de tierras.Algunas cifras para el período 2000 - 2013 son elocuentes. En esos años se comercializaron7,5 millones de hectáreas (576.900 ha por año en promedio), más del 46,3% del territorionacional. El precio de la tierra se septuplicó pasando de 448 a 3.519 US$ la hectárea (DIEA,2014a). En el mercado de arrendamientos entre el 2000 y el 2013 la superficie transadaacumuló 10 millones de hectáreas, con un promedio anual que osciló entre 400.000 y1.100.000 hectáreas, al tiempo que la renta de la tierra pasó de 28 a 167 US$ por hectárea(DIEA, 2014b). Todo este dinamismo representó un desembolso por concepto de operacionesde compraventa de 10.365 millones de dólares (alrededor de un 20% del PBI de Uruguay en2013), y por concepto de operaciones de arrendamiento de 959 millones de dólares.

Si se observan los porcentajes de superficie transada por departamento, 12 departamentos hancomercializado en el periodo entre 40 y casi 60% de su superficie total, cuando a nivel

inmuebles, títulos de deuda, etc.) cuya variación de precios se autonomiza y adquiere una dinámica propiadesvinculada completamente del proceso de producción de valor y plusvalor. Como los títulos de propiedadpor definición no generan valor, puesto que no son capital sustantivo, su remuneración proviene de parte delplusvalor generado en la esfera productiva (la producción de bienes y servicios en la economía real). Talcomo plantea Harvey (1982, citado por Carcanhlo y Nakatani 2001, p. 18) “Los derechos de propiedadvienen en muchas formas. En principio, los títulos de cualquier tipo se pueden comprar y vender. (...) Losderechos a la propiedad de mercancías se pueden vender sin que estas cambien de mano realmente, o, comosucede en los mercados de mercancías futuras, antes de la producción real de las mercancías. Los derechosa la tierra, los edificios, los recursos naturales (perforación de petróleo, derechos a la exploración deminerales, etc.) también se puede vender y comprar.”

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nacional se transó el 42,7% de la superficie. Río Negro y Durazno fueron los departamentosdonde más superficie se transó en el periodo, mientras que el grueso de los departamentos(14) se encuentra en un rango de que va de 35,6% a 48,6%. Maldonado y Canelones sedestacan como los departamentos en los que se ha transado menos superficie en el periodo,23,5 % y 16,4% respectivamente (Mapa N°1).

Mapa N°1: Superficie transada por Departamento (en %) en el período (2000- 1 er semestre2012).

Nota: se excluye el depto. de Montevideo. Fuente: DIEA (2013a).

Este dinamismo no ha hecho más que agudizar los procesos de concentración yextranjerización de la tierra en Uruguay. Las cifras preliminares del Censo GeneralAgropecuario (DIEA, 2012) evidencian que en la última década se incrementó el áreapromedio por establecimiento, llegando a 361 ha/predio, al tiempo que desaparecieron más de12.000 establecimientos, la mayoría con menos de 100 ha. El mismo censo evidenció que losestablecimientos de más de 1000 ha son 4.138 y concentran el 60,6% de la tierra, de los quehay 2.970 establecimientos con entre 1.000 y 2.500 ha que concentran 4,5 millones de ha(27% del total ) y 1.168 con más de 2.500 ha que concentran 5,45 millones de ha (33,6%).

Con respecto al fenómeno de la extranjerización de la tierra es particularmente destacableque, según muestra el último censo, entre 2000 y 2011 los uruguayos pasaron de controlar del90,4% al 53,9% de la superficie productiva nacional, mientras que las personas jurídicas(sociedades anónimas en su mayoría) pasaron de controlar de un 1% a un 43,1% del territorio,apropiándose de esta forma de casi 7 millones de hectáreas en sólo 11 años (DIEA, 2012). Lahipótesis más robusta indica que el crecimiento del ítem no aplicable se explica por laaprobación de la Ley No 17.124 de 19999 que permitió la compra de tierras por parte desociedades anónimas con acciones al portador (dicha Ley fue modificada en 2007 entrando envigencia el 1º de enero de 2012 la prohibición de que estas SA sean dueñas de tierra). Si bienes claro que no todas las SAs son extranjeras, es indudable que una buena parte de ellas sonpropiedad de capitales foráneos.

En el mismo sentido las estadísticas publicadas por el Banco Central del Uruguay (BCU,2014) muestran que la Inversión Extranjera Directa (IED) en tierras entre 2003 y 2012acumuló US$ 1.760 millones los que, utilizando los precios promedios año a año, representó1,47 millones de hectáreas compradas vía IED. En ese período la compraventa total de tierrasregistrada por DIEA acumuló 6,47 millones de hectáreas, de forma que es posible afirmar quepor lo menos el 22,7% de las tierras transadas en el mercado fueron a parar a manos deextranjeros por esta vía. Es destacable en particular el pico de IED en tierras del año 2008,que alcanzó la cifra más alta del período con US$ 400 millones, equivalente a 684.000hectáreas, directamente ligado al “crack” financiero que provocó fuga de capitales a otros

9 Esta Ley derogó el articulo 9º de la Ley Nº 13.608 de 1967 que prohibía que estas SA fueran propietarias detierra.

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sectores de la economía a lo largo y ancho del globo (Gráfico Nº1).

Gráfico Nº1. Inversión extranjera directa en tierras en Uruguay y su equivalente en hectáreaspara el período 2003-2012.

Fuente: Elaborado en base a BCU (2014) y DIEA (2013b).

Utilizando la información del Censo General Agropecuario 2011 (DIEA, 2013a), es posiblemapear los departamentos según la proporción de tierra que declaran nacionalidad extranjera(Argentina, Brasil y otras nacionalidades) y a su vez sumar la superficie que está en condiciónno aplicable (personas jurídicas- S.A. en su enorme mayoría). Nuevamente, el departamentode Río Negro aparece encabezando la lista, con un 67% de su superficie en manos extranjerasy en condición no aplicable. Durazno por su parte fue el segundo departamento que transomás superficie, y tiene más del 50% de su superficie en manos extranjeras y en condición noaplicable. Trece departamentos se encuentran en el rango de 40% a 67% de su superficie enmanos extranjeras y en condición no aplicable. Entre 30 y 40% cuatro departamentos,nuevamente Maldonado y Canelones, son los departamentos que presentan menos proporciónde tierra en manos extranjeras y condición no aplicable (27% y 23% respectivamente) (MapaN°2).

Mapa N°2: Superficie extranjera más superficie no aplicable al criterio nacionalidad en (%)por departamento.

Nota: superficie extranjera incluye (Argentinos + Brasileños + otras nacionalidades). Fuente: DIEA (2013a).

4. ¿Acaparamiento de tierras en Uruguay?

El debate con respecto a la existencia o no de acaparamiento de tierras en Uruguay dependeen primer lugar de la forma como se conceptualice el fenómeno. Si se aplica la definición deFAO de forma restrictiva (Gomez, 2012), según la cual sólo hay acaparamiento cuando hayEstados involucrados en la transacción de tierras, este fenómeno no estaría ocurriendo enUruguay. Sin embargo, la afirmación anterior debe ser problematizada en dos aspectos: enprimer lugar porque aunque se trabaje con una definición restrictiva, se constató la presenciaindirecta de Estados extranjeros como propietarios de tierra en Uruguay; y en segundo lugarporque es posible y necesario trabajar con una definición más amplia de land grabbing quepermita captar mejor las múltiples caras del fenómeno.

En este sentido, si se considera al land grabbing como el proceso de centralización de la tierraen manos de grandes empresas, nacionales y transnacionales, incluyan o no la participación deEstados extranjeros, como hacen en sus trabajos Borras y Franco (2010) y Rulli et al. (2012),es posible identificar dos formas principales de acaparamiento de tierras en Uruguay: (1) el

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acaparamiento transnacional enmarcado en las tendencias globales de la mundializacióncapitalista, el que a su vez contiene dos variantes: con o sin participación estatal; y (2) elacaparamiento “criollo” o tradicional, ligado al histórico proceso de centralización de la tierraen Uruguay en manos de un reducido número de terratenientes.

4.1 Acaparamiento transnacional Esta forma de acaparamiento es novedosa en Uruguay en términos históricos en tanto seremonta a la década de 1990. Su principal característica es que está asociada al creciente flujode capitales transnacionales (productivos y financieros) orientados tanto a la compra de tierrascon fines especulativos como a la inversión en emprendimientos productivos en el sectoragropecuario. Esta nueva forma supuso un cambio cuantitativo y cualitativo en los niveles deconcentración de la tierra en Uruguay, en tanto que agudizó el proceso de concentraciónfundiaria desplazando no sólo a pequeños productores familiares, sino desplazando víacompraventa y/o arrendamiento a parte de burguesía agraria uruguaya.

Su desarrollo estuvo ligado por un lado al ciclo de acumulación de capital a nivelinternacional con su progresiva tendencia a la mundialización, con especial avidez de sufracción especulativa que como fuera presentado dinamizó su llegada masiva al mercado delas commodities y la tierra en los últimos años. Por otro lado, junto al determinante anteriorfue fundamental la generación interna de condiciones para la llegada de este tipo deinversiones al Uruguay. Como señala Piñeiro (2012a) destacan en particular la autorizaciónlegislativa en 1999 para que las Sociedades Anónimas con acciones al portador pudieran serpropietarias de tierra, como evidencia el dato de que en 2011 el 43% del territorio estaba bajopropiedad de personas jurídicas (DIEA, 2012); la Ley Forestal de 1987 que subsidió lasinversiones en el rubro; y la Ley de arrendamientos de 1991 que permitió arrendamientos detierra por un plazo mínimo de un año.

El relevamiento de grandes empresas agropecuarias realizado para este artículo muestra que27 conglomerados empresariales acaparan 1.641.000 hectáreas, 10% de la superficieproductiva (Tabla Nº1). La cifra es de tal magnitud que estas 27 empresas transnacionalescontrolan prácticamente la misma superficie que los 21.645 establecimientos registradoscomo agricultores familiares, que en 2013 acumulaban 1.690.000 hectáreas (Sganga et al.,2013). Entre las empresas destacan en particular las ya mencionadas Montes del Plata y UPM,además de otras empresas dedicadas a la forestación como Global Forest Partners (EEUU) yWeyerhauser (EEUU); Union Agriculture Group, empresa diversificada fundada en Uruguayque canaliza fondos de pensión e inversión con sede en Estados Unidos, Canadá y Francia10;la empresa agrícola Agronegocios del Plata, capitalizada por el grupo Los Grobo deArgentina; y Ana Paula, empresa del magnate brasilero nacionalizado uruguayo ErnestoCorrea.

Tabla N° 1: Listado de los principales acaparadores de tierra en Uruguay

Fuente: elaboración propia en base a prensa, informes e información de las propias empresas.

10 Los cinco principales accionistas de UAG son: Wellington Management Company, LLP; Columbia WangerAsset Management, LP; Sprott Resource Corp; Agrivent y el FCPR Ice Opportunity.

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La superficie concentrada por estos 27 grupos transnacionales supera en poco más de 500.000hectáreas el relevamiento sintetizado en la Land Matrix (2014), que a julio de 2014acumulaba 1.125.800 hectáreas acaparadas en Uruguay a partir del procesamiento de 72operaciones comerciales debidamente comprobadas. Los datos procesados en la Land Matrix(2014) muestran que los capitales que han comprado tierra en Uruguay provienenprincipalmente del Norte de Europa con 557.679 ha y 29 operaciones, seguido porNorteamérica con 295.338 ha y 17 operaciones, y Sudamérica con 229.341 ha y 10operaciones, acumulando entre las tres regiones el 96% de la superficie transada.

Las cifras relevadas dan la pauta de que el acaparamiento transnacional de tierras en Uruguaysupera al menos el millón y medio de hectáreas, ya que es altamente probable que haya mássuperficie en propiedad de empresas transnacionales que no pudieron ser relevadas para estetrabajo. No obstante, estas cifras están bastante por debajo de las 3,2 millones de haacaparadas que señala para Uruguay el artículo de Rulli et al. (2012).

Esta creciente afluencia de capital transnacional hacia la tierra se remonta a la década del 90con especial protagonismo de las empresas forestales, que luego serán seguidas por lasempresas dedicadas a la agricultura de secano, en particular la soja, desde 2002, en tanto setrata de los dos rubros más dinámicos en superficie ocupada en la última década en Uruguay(1 millón y 1,4 millones de hectáreas respectivamente) y en su participación en lasexportaciones. El avance del acaparamiento en estos rubros es uno de los principales factoresque explica las diferentes dinámicas del mercado de tierras entre departamentos antespresentada, en la medida que los departamentos con mayor área forestada y agriculturizadason precisamente los que tienen mayor tasa de transacciones de tierras y de compra por partede personas jurídicas (Río Negro, Durazno, Paysandú y Soriano).

Esta forma de acaparamiento transnacional incluye una variante particular que resulta de laparticipación de Estados extranjeros en el paquete accionario de empresas privadas, lo quepodríamos denominar como “acaparamiento indirecto” de tierras por parte de Estados. Estaforma acaparamiento está ocurriendo, al menos, a partir de la presencia de los consorciosmaderero-celulósicos Montes del Plata, que posee alrededor de 220.000 hectáreas y unaplanta de celulosa inaugurada en mayo de 2014; y UPM que posee 230.000 hectáreas y unaplanta de celulosa en funcionamiento desde 200711.

Montes del Plata es un consorcio conformado por las empresas Arauco de Chile y Stora Ensode Finlandia y Suecia. Esta última tiene entre sus accionistas al Estado de Finlandia12 a travésdel fondo de inversión Solidium, propiedad en un 100% del Estado finlandes, y que tiene el12,3% de las acciones de Stora Enso y el 25,1% de los votos en su directorio 13. A estos sesuman los fondos de pensión y seguros privados Kela, Varma e Ilmarien (todos de Finlandia)

11 La planta fue instalada por la empresa también finlandesa Botnia, que vendió la planta y todas sus tierras aUPM en el año 2009 por US$ 2.400 millones.

12 La presencia del Estado de Finlandia adquirió notoriedad pública a partir del tratamiento en el Parlamento deuna ley que prohíbe la titularidad directa o indirecta sobre la tierra de Estados extranjeros(http://www.espectador.com/politica/295283/estados-extranjeros-revisaran-proyecto-sobre-tenencia-de-tierras).

13 http://www.storaenso.com/investors/shares/shareholders-and-ownership-changes

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que poseen el 6,3% de las acciones de la empresa.

En la misma situación se encuentra la empresa también finlandesa UPM que tiene entre susprincipales accionistas al gobierno de Finlandia con el 8,3% de las acciones. Entre susaccionistas también está el The State Pension Fund, que como su nombre en inglés indica esel fondo de pensiones del Estado finlandes que invierte a lo largo y ancho del mundo paraasegurar y rentabilizar los aportes de los trabajadores finlandeses. Este fondo posee el 0,81%de las acciones de UPM, al que se le suman otros fondos de pensión privados comoIlmarinen, Kela y Varma, los tres también accionistas de Stora Enso, así como un variopintogrupo de fondos de inversión14.

En estos casos la lógica de la inversión estatal no difiere en nada de la lógica típica delcapital: maximizar su valorización con el menor riesgo posible. Así los fondos de inversiónestatales, en este caso finlandeses, compran acciones de transnacionales con sede en su paísbuscando activos seguros ligados a la “producción real” como es el caso del complejomaderero-celulósico, y la apropiación de ganancias extraordinarias en los países donderadican sus inversiones. En el caso de Uruguay esta posibilidad fue amplificada por el tratodiferencial que han recibido las inversiones ligadas al complejo forestal, tanto por lasexoneraciones y subsidios ligados a la plantación de bosques artificiales previstas en la LeyForestal de 1987, como por el otorgamiento de zonas francas para la instalación de las plantasde celulosa de ambas empresas.

4.2 Acaparamiento tradicional

Junto y en competencia con el acaparamiento transnacional co-existe el acaparamiento“criollo” o tradicional que resulta del fenómeno estructural de alta concentración de la tierraque caracteriza la estructura agraria uruguaya desde sus orígenes como formación económico-social (Piñeiro, 2012a). Ese patrón de distribución de la tierra se mantuvo prácticamenteincambiado a lo largo del siglo XX, en la medida que el número de establecimientos con másde 1000 hectáreas prácticamente no se modificó a lo largo del siglo, a pesar de que la primeramitad del siglo muestra un significativo crecimiento de los establecimientos de menos de 100has, la mayoría productores familiares de mercancías, que entrarán en franco declive desde1960 producto de las políticas de liberalización económica (Gráfico Nº2).

Gráfico Nº2. Evolución del número de productores por estrato de superficie a lo largo de losCensos Agropecuarios (1908 -2011).

Fuente: Piñeiro (2012a).

La alta concentración de la tierra en Uruguay responde en primer lugar a las características dela producción ganadera, que ocupa la mayor parte de la superficie agropecuaria (más de 10

14 http://www.upm.com/EN/INVESTORS/Share/Shareholders/Top-50-Registered-Shareholders/Pages/default.aspx

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millones de hectáreas), rubro productivo por antonomasia del Uruguay desde el períodocolonial, que se consolida en el período de modernización capitalista (1870-1900) que pautóla inserción de la economía uruguaya como proveedor de bienes salario y materias primaspara las economías centrales (Moraes, 2008). La concentración típica de la producciónganadera, cuyos empresarios tendieron a crecer a partir de la inversión en más tierra y no apartir de la inversión en tecnología, será agudiza en los últimos 40 años como producto de losprocesos de diferenciación social y centralización de la tierra que operaron en otros rubrosagropecuarios tradicionales (lechería y agricultura) y en los rubros “emergentes” de la décadade 1970 en adelante (arroz, citricultura y lechería en su segunda expansión) en el marco de losprocesos de apertura económica y liberalización.

Las dimensiones precisas de esta forma de acaparamiento son difíciles de cuantificar por lafalta de información que permita delimitar con precisión quiénes son los “terratenienteslocales”. Tomando como punto de partida que según el CGA 2011 (DIEA, 2012) habían 1.168establecimientos con más de 2.500 ha que concentran 5,45 millones de has, y que de ese totalal menos 1,64 millones de has están en propiedad de empresas transnacionales, surge que elacaparamiento tradicional (definido como la tenencia de más de 2500 has) acumula en elentorno de las 3,81 millones de has.

4.3 Capital especulativo y acaparamiento de tierras

Es necesario considerar también las formas posibles en que se expresa el acaparamiento detierras dinamizado el capital especulativo-parasitario: (1) la compra de tierras y (2) laparticipación en el paquete accionario de las empresas agroindustriales. En Uruguay elproceso reciente de land grabbing muestra con claridad la presencia de la forma (2) y algunosindicios de la forma (1), estando en todos los casos ligado a lo que denominamos comoacaparamiento transnacional, en tanto no se identificó la presencia de capital financierodinamizando acaparamiento tradicional.

La participación en el paquete accionario de las empresas es explícito en el caso de los fondosde inversión y pensión que han financiado compra de tierras para la forestación, la agriculturade secano, cuyos casos emblemáticos son las empresas UPM, Montes del Plata y UnionAgriculture Group. En estos casos aparecen claramente articulados los tres fenómenoseconómicos causantes del acaparamiento de tierra a nivel mundial, a saber: la apropiaciónprivada de la renta internacional del suelo dado el incremento del precio de los commodities,la lógica especulativa de la circulación internacional de capital que busca aprovecharse de lavalorización del activo tierra, y la reserva de valor en tierra, en tanto activo seguro que no sedesvaloriza. La especificidad de esta modalidad de acaparamiento refiere a que laparticipación en la apropiación de la renta internacional del suelo depende del resultadoeconómico-productivo de la empresa, y no es una renta fija.

Una modalidad particular de este tipo de acaparamiento resulta de la estrategia dearrendamiento de tierras de los pools de siembra. En estos casos, en tanto no hay propiedad dela tierra no hay reserva ni valorización de activos, y la renta internacional del suelo esdisputada, en el precio del arrendamiento, con los dueños de la tierra. Se trata por ende de un“acaparamiento lábil” en tanto depende directamente de la rentabilidad inmediata del negocio

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agrícola.

Por último la modalidad de acaparamiento (1), asociada a la compra de tierras sin participardel proceso productivo, presenta indicios en Uruguay aunque es más difícil de rastrear entanto la información a la que se pudo acceder tiene que ver fundamentalmente con lasempresas agropecuarias y no necesariamente con los dueños de la tierra. Los casos queparecen guiarse por esta lógica son los fondos de inversión que compran tierra y se aseguranuna renta fija anual, es decir que su remuneración no depende del resultado económico de laempresa sino que participan del negocio exclusivamente como socios rentistas. Un caso queparece seguir claramente esta pauta es la emisión (en marzo de 2013) del FideicomisoFinanciero Fondo de Tierras Uruguay (FDT Uy), orientado a la captación de inversiones parala compra de tierras para su posterior arrendamiento, que será administrado por la firma Farmand Forestry Management Services15. En este caso los inversores se aseguran una renta(remunerada por la renta del suelo), valorizan sus activos por la suba del precio del suelo yatesoran su capital en un escenario de incertidumbre en la economía mundial.

4.4 Particularidades uruguayas

Las consecuencias y efectos del acaparamiento de tierras en Uruguay presenta algunasespecificidades que lo diferencian de procesos similares en el resto de América Latina y elmundo. La diferencia sustancial está en que la dinámica del acaparamiento en Uruguay no haprovocado una tendencia general al desplazamiento con exclusión de la pequeña producciónfamiliar, sino un proceso reinserción en la estructura agraria de sujetos que antes se ubicabancomo productores directos. Así a diferencia de lo que señalan Rulli et al. (2012) comotendencia general, el land grabbing en Uruguay no está directamente asociado aldesplazamiento forzado de los anteriores usuarios/propietarios de la tierra, sino que estos enmuchos casos abandonan voluntariamente la tierra vía venta o arrendamiento, lo que losconvierte en “socios rentistas” de los capitalistas.

Analizando el caso particular de las transformaciones en la agricultura extensiva en UruguaySantos et al. (2012) identifican al menos tres tendencias entre los productores agrícolastradicionales ante el avance del agronegocio en ese sector: (a) el acoplamiento, protagonizadopor los “viejos agricultores” empresariales (Arbeletche y Gutiérrez, 2010) grandes y medianosque se mantuvieron en la actividad agrícola como propietarios y/o arrendatarios; (b) eldesplazamiento, padecido por agricultores familiares y pequeños capitalistas que, impedidosde competir con las grandes empresas se reconvirtieron a rentistas (en el caso de lospropietarios de tierra) y/o a empresarios vendedores de servicios agrícolas (siembra, controlde plagas y malezas y cosecha) consolidándose objetivamente como socios del agronegocio; y(c) la exclusión, que refiere al proceso de desplazamiento con proletarización (reinsercióncomo asalariados) y que ha sido padecido por una fracción minoritaria de pequeñosproductores agrícolas (medianeros chicos y pequeños propietarios de tierra endeudados). Esteúltimo proceso también puede haber sido padecido por cierta fracción de pequeñosproductores familiares lecheros en zonas aptas para la agricultura, que arrendaban unaproporción importante de la tierra explotada y que se vieron impedidos de competir con losprecios de la tierra en alza.

15 http://www.fms.com.uy/news_media/news_briefs/fideicomiso_financiero_fondo_de_tierras_uruguay/

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De este modo el acaparamiento de tierras en la agricultura (y es de suponer que en otrosrubros ocurrieron procesos similares) se ha traducido fundamentalmente en procesos deacoplamiento y desplazamiento con reinserción (como rentistas y/o prestadores de servicios)explicando en buena medida la ausencia de conflictos sociales fuertes en el marco detransformaciones tan profundas en la estructura agraria.

5. Conclusiones

El trabajo presentado hasta aquí evidenció la existencia en Uruguay de diversos procesos queconceptualizamos como acaparamiento de tierras o land grabbing, a partir de una definiciónque no restringe el fenómeno a la presencia de Estados extranjeros como propietarios detierra. Se identificaron dos formas principales de acaparamiento: el transnacional ligada a lamundialización del capital y en particular a su fracción especulativa, que encuentra comoparticularidad la participación de Estados extranjeros en el paquete accionario de las empresasforestales UPM y Montes del Plata; y el tradicional o “criollo” que responde a lascaracterísticas históricas de la estructura agraria uruguaya, caracterizada por una intensaconcentración fundiaria.

El acaparamiento transnacional se cuantificó en 1,64 millones de hectáreas a partir delrelevamiento de 27 conglomerados empresariales, cifra que podría incrementarse deprofundizar en el estudio de nuevos grupos empresariales. Esta forma de acaparamiento fuedinamizada por el capital especulativo fundamentalmente a partir de la compra de acciones deempresas agropecuarias, y en mucho menor medida a partir de la compra directa de tierraspara arrendar, y estuvo principalmente dinamizada por la expansión de los cultivos forestalesy la agricultura de secano (soja en particular). Asimismo se identificó como modalidadparticular de esta forma de acaparamiento la presencia del Estado de Finlandia comoaccionista de las empresas UPM y Stora Enso (copropietaria de Montes del Plata), hecho quetira por tierra la idea de que no existen Estados extranjeros propietarios de tierras en Uruguay(en este caso de forma indirecta a través de las empresas mencionadas).

Por su parte el acaparamiento tradicional se cuantificó en 3,81 millones de has considerandoaquellas empresas con más de 2.500 has que no incluyen al acaparamiento transnacional. Estamodalidad de acaparamiento se consolidó en el período de modernización capitalista enUruguay de fines de siglo XIX y estuvo directamente ligada a la producción ganadera,principal rubro productivo del país, y se fue agudizando desde la década de 1960 a partir delproceso de diferenciación social y centralización productiva en otros rubros como laagricultura, la lechería y la citricultura.

El último aspecto a destacar tiene que ver con las particulares del acaparamiento de tierras enUruguay que, a diferencia de lo que sucede en otras regiones del planeta, no está vinculado aun proceso generalizado de desplazamiento y exclusión de los antiguos propietarios de latierra, en tanto que buena parte de estos cedieron sus derechos de propiedad y/o uso de latierra (vía compraventa o arrendamiento) a los capitalistas que dinamizaron el acaparamientode tierras, convirtiéndose así en sus socios rentistas.

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