-
CADRUL LEGISLATIV
DIN ROMNIA PRIVIND
MBOGIREA ILICIT
GUILLERMO JORGE
ACEST PROIECT A FOST COORDONAT DE CTRE ASOCIAIA BAROULUI
AMERICAN/ INIIATIVA JURIDIC PENTRU EUROPA CENTRAL I EURASIA
(ABA/CEELI), CU SPRIJIN FINANCIAR ACORDAT DE CTRE PACTUL DE
STABILITATE INIIATIVA ANTICORUPIE (SPAI)
IULIE 2007
-
2
Mulumiri
Prezentul raport a fost elaborat de ctre domnul Guillermo Jorge,
profesor de drept i consultant specializat pe probleme de
anticorupie. Domnia sa este absolvent al Facultii de Drept a
Universitii din Buenos Aires i al unui masterat (LLM) la Facultatea
de Drept Harvard. Echipa biroului CEELI Romnia i doamna Meagan
Condrey - stagiar CEELI, au contribuit la coordonarea proiectului,
au acordat autorului asistena necesar pentru efectuarea studiilor i
au participat la redactarea formal a textului raportului final.
Dorim s mulumim tuturor celor care au participat la cele 17
interviuri desfurate n Bucureti n luna aprilie 2007 ct i celor care
au oferit comentarii asupra versiunii n lucru a raportului.
Madeleine Crohn Director ABA/CEELI Romnia
-
3
REZUMAT 1
Studiile efectuate pe parcursul ultimilor douzeci de ani au
evideniat o relaie strns ntre corupie i democraiile neconsolidate.
Corupia reduce veniturile bugetare, crete costurile de operare a
administraiei, crete cheltuielile guvernului destinate salariilor i
reduce cheltuielile de funcionare i ntreinere. De asemenea, corupia
diminueaz ncrederea publicului n instituiile guvernamentale, un
factor esenial n cadrul procesului de tranziie ctre democraie. Prin
ratificarea Conveniei ONU mpotriva corupiei (UNCAC)2, Romnia a
acceptat s analizeze serios posibilitatea de a incrimina mbogirea
ilicit definit ca fiind o cretere semnificativ a averii unui
demnitar public pe care acesta nu o poate justifica n mod rezonabil
n raport cu veniturile sale licite. Obligaia internaional la care
Romnia a achiesat const n a depune eforturi reale pentru a
determina dac [dobndirea ilicit a averilor] este compatibil cu
sistemul [su] juridic.3 Studiul de fa urmrete s contribuie la
aceste eforturi, punnd la dispoziie o analiz cuprinztoare a
infraciunii, a limitrilor sale constituionale i a celor care decurg
din respectarea drepturilor omului, precum i diferitele posibiliti
de abordare a problematicii averii nejustificate compatibile cu
cadrul legislativ existent n Romnia n prezent, incluznd i recent
nfiinata Agenie Naional de Integritate. Prezentul studiu este mprit
n cinci seciuni interdependente. Dup o scurt introducere i
dezbatere asupra cadrului istoric romnesc privind instaurarea
democraiei i o enumerare a restriciilor constituionale care
contribuie la prevenirea abuzului de putere, seciunea B pune n
dezbatere cadrul internaional fundamental cu privire la mbogirea
ilicit. Aceast seciune prezint n detaliu evoluiile recente din
domeniul dreptului penal privind incriminarea i/sau prevenirea
infraciunilor generate de aviditate. De asemenea, seciunea include
o analiz a evoluiilor recente referitoare la sarcina probei n
cadrul anchetelor unor astfel de infraciuni. Este prezentat i
problematica inversrii sarcinii probei n unele ri, precum i
abordarea legislativ care pune accent pe necesitatea de a dovedi
faptul c persoana cunoate originea ilicit a averii, i nu pe
dovedirea infraciunii principale propriu-zise. Aceast seciune
cuprinde totodat o analiz a modului n care alte ri au abordat
problematica anchetrii acestor infraciuni, precum i o analiz a
implementrii noilor instrumente juridice i strategii necesare unei
bune desfurri a acestor anchete. Sunt prezentate n acest sens
reglementrile aferente din Frana, Australia, Austria, Italia,
Germania Ungaria, Olanda, Polonia, Elveia, Regatul Unit al Marii
Britanii i Statele Unite ale Americii. Seciunea C ofer o analiz
aprofundat a cadrului legislativ romnesc privind controlul averilor
nejustificate ale persoanelor care ocup funcii publice. Aceast
seciune include un scurt istoric al aspectelor legate de dobndirea
ilicit a averilor n perioada regimului comunist i al celor
1 Metodologia aplicat a inclus examinarea surselor juridice
(vezi Bibliografie) i interviuri efectuate pe teren (Bucureti,
aprilie 2007). Eventualele comentarii se vor trimite autorului
raportului la adresa e-mail [email protected] i ABA-CEELI, la
adresa [email protected]. 2 UNCAC, Doc. A/58/422, a fost adoptat
de ctre Adunarea General a Organizaiei Naiunilor Unite pe data de
31 octombrie 2003, la sediul Naiunilor Unite din New York. Aceasta
a fost deschis tuturor statelor spre semnare n perioada 9 - 11
decembrie 2003 la Merida, Mexic, moment n care a fost semnat i de
Romnia. A fost ratificat ulterior, la data de 2 noiembrie 2004,
prin adoptarea Legii nr. 365/2004 (publicat n Monitorul Oficial nr.
903/5.10.2004). UNCAC a intrat n vigoare pe data de 14 decembrie
2005. 3 Oficiul Naiunilor Unite mpotriva Drogurilor i Criminalitii,
Ghidul legislativ al Conveniei Naiunilor Unite mpotriva corupiei,
Viena, 2006;
http://www.unodc.org/unodc/crime_convention_corruption_guide.html
mailto:[email protected]:[email protected]://www.unodc.org/unodc/crime_convention_corruption_guide.html
-
4
referitoare la prezumia constituional de dobndire licit a
averii. Seciunea C continu cu o dezbatere asupra Legii nr. 115/1996
i a nceputurilor responsabilitii publice n Romnia, odat cu crearea
unui sistem de declaraii de avere ce oblig anumite categorii de
persoane care ocup funcii publice s i declare bunurile. S-a
menionat c, n pofida avantajelor poteniale ale sistemului stabilit
prin Legea nr. 115/1996, aceast lege nu a operat ntr-un mod
sistematic de la adoptare. Astfel, seciunea C a raportului
analizeaz amnunit proiectul de lege propus de guvern n luna iunie
2006, care urmrea s creeze un mecanism permanent de declarare a
averilor, conflictelor de interese i incompatibilitilor,
administrat de o autoritate autonom, cu atribuii de verificare i
control (Agenia Naional de Integritate). Aceasta a constituit o
oportunitate semnificativ de a consolida responsabilitatea la nivel
orizontal n Romnia. Din pcate, dup cum demonstreaz raportul de fa,
Legea nr. 144/2007, n forma n care a fost adoptat de ctre Senat i n
pofida unor modificri introduse printr-o ordonan de urgen a
guvernului, a diminuat considerabil aceast oportunitate major.
Seciunea C.4. cuprinde o analiz aprofundat a punctelor forte i a
deficienelor Ageniei Naionale de Integritate (ANI). n finalul
acestei seciuni, se concluzioneaz c, dei Legea nr. 144/2007 a creat
un organism centralizat, cu un anumit grad de independen, unele
prevederi ridic semne de ntrebare legitime cu privire la
independena ANI n viitor. Mai exact, exist preocupri serioase
privind perioada mandatului conducerii ANI i persoanele
responsabile de numirea acesteia. De asemenea, exist preocupri
legate de iniierea investigaiilor, de vreme ce legea nu ncurajeaz
ctui de puin cetenii s furnizeze informaii utile. Dimpotriv, exist
muli factori care descurajeaz depunerea de sesizri la ANI. n plus,
preedintele ANI deine monopolul n ceea ce privete luarea
deciziilor, lipsind criteriile obiective care s-i limiteze puterea
discreionar. Mai mult dect att, sesizrile (sau reclamaiile) pot fi
depuse de persoane fizice sau juridice interesate, fapt ce pare a
impune existena unei anumite justificri, ca o condiie prealabil
depunerii unei sesizri sau reclamaii. Nu sunt admisibile
reclamaiile confideniale, deoarece legea prevede ca sesizrile s fie
datate i semnate, fapt ce ar putea fi n contradicie cu scopul
standardelor internaionale privind protecia martorilor, a
victimelor i a persoanelor care depun reclamaii, prevzute, printre
altele, de articolul 33 al Conveniei ONU mpotriva corupiei. n plus,
prevederea nu se refer la protejarea reclamanilor care au calitatea
de avertizori de integritate. Atribuiile n cadrul anchetei au fost
de asemenea limitate n mod drastic. Inspectorii nu au dreptul de a
cita persoane, de a solicita mandate de percheziie i nici de a
dispune expertize. Toate acestea contribuie la subminarea
succesului potenial al ANI. Seciunea D include o analiz a trei
aspecte prin prisma crora trebuie analizat infraciunea de mbogire
ilicit n Romnia. n primul rnd, prezumia constituional privind
legalitatea dobndirii averii, care include o analiz i o discuie
asupra practicii judiciare recente cu privire la articolul 44
alineat 8 din Constituie; n al doilea rnd, prezumia de nevinovie,
acordndu-se o atenie deosebit inversrii sarcinii probei, analiznd
att sistemele de drept penal din Statele Unite ale Americii i
Regatul Unit al Marii Britanii ct i jurisprudena relevant a Curii
Europene a Drepturilor Omului (CEDO), n comparaie cu sistemul de
drept din Romnia; n al treilea rnd, dreptul la tcere, cu un accent
deosebit pe dreptul de a nu face declaraii i dreptul de a nu pune
probe la dispoziia organelor de anchet. Seciunea E ofer o analiz a
mbogirii ilicite n raport cu prevederile Conveniei ONU mpotriva
corupiei, care demonstreaz c nici prezumia de dobndire licit a
averii, prevzut
-
5
de Constituia Romniei, nici garaniile de protecie a drepturilor
omului asigurate de prezumia de nevinovie i dreptul la tcere nu
sunt absolute. Dimpotriv, n anumite circumstane determinate, au
fost permise limitri ale acestor drepturi.
Studiul concluzioneaz c, n condiiile discutate anterior, cadrul
legislativ existent n Romnia nu conine delimitri de ordin tehnic
care s permit incriminarea mbogirii ilicite. Cu toate acestea,
exist preocupri instituionale serioase referitoare la eficacitatea
unui astfel de instrument legal. Se recomand ns mai curnd mbuntirea
cadrului legal din Romnia i acumularea unei experiene practice n
ceea ce privete controlul administrativ al averilor nejustificate,
nainte de a se avansa n sfera dreptului penal.
-
6
C U P R I N S
A. INTRODUCERE: DEMOCRAIA, RSPUNDEREA I CORUPIA LA NIVEL
NALT.........................................8
B. REDUCEREA INFRACIUNILOR GENERATOARE DE PROFIT: O NOU PARADIGM
N DREPTUL PENAL
.................................................................................................................................................................................13
B.1. INVERSAREA SARCINII PROBEI PRIVIND PROVENIENA ILICIT A
BUNURILOR OBINUTE PRIN COMITEREA UNOR INFRACIUNI
...............................................................................................................................16
C. CADRUL LEGAL ROMNESC PRIVIND CONTROLUL AVERII NEJUSTIFICATE A
PERSOANELOR CARE OCUPA FUNCII PUBLICE
............................................................................................................................................23
C.1. MBOGIREA ILICIT N PERIOADA REGIMULUI COMUNIST
...................................................................23
C.3. NCEPUTURILE RESPONSABILITII PUBLICE: REGIMUL JURIDIC AL
LEGII NR. 115/1996 ...............25
C.4. CONTROLUL AVERILOR DE CTRE AGENIA NAIONAL DE INTEGRITATE
...................................29
D. RESTRICIILE PRIVIND MBOGIREA ILICIT N ROMNIA IMPUSE DE
CONSTITUIE I DE DOCUMENTELE PRIVIND DREPTURILE
OMULUI...................................................................................................35
D.1. GARANIILE CONSTITUIONALE ALE DREPTULUI DE PROPRIETATE
.................................................35
D.1.a. Dezbaterea parlamentar privind eliminarea articolului 44,
alineat 8 ...............................................36
D.1.b. Practica judiciar privind articolului 44, alineat 8 din
Constituia Romniei .................................37
D.1.c. Concluzii referitoare la prezumia de legalitate n
dobndirea averii
................................................41
D.2. PREZUMIA DE NEVINOVIE
..........................................................................................................................42
D.2.a. Exceptii privitoare la prezumia de
nevinovie.......................................................................................43
D.3. DREPTUL DE A NU SE AUTOINCRIMINA
..........................................................................................................52
D.3.a. Dreptul de a nu face
declaraii.......................................................................................................................53
D.3.b. Dreptul de a nu aduce
probe..........................................................................................................................55
E. INFRACIUNEA DE MBOGIRE
ILICIT...........................................................................................................56
E.1. MBOGIREA ILICIT N CONVENIA ONU MPOTRIVA CORUPIEI
.................................................56
E.2. MOTIVELE DE INCRIMINARE A MBOGIRII ILICITE
...........................................................................58
E.3. CADRUL CONSTITUIONAL AL MBOGIRII ILICITE N SISTEMUL DE
DREPT ROMNESC ...........59
E.3.a. Compatibilitatea cu standardele
internaionale........................................................................................59
E.3.b. Este necesar introducerea unei infraciuni privind
mbogirea ilicit n Romnia?.................62
E.3.c. Abordri privind formularea continutului infraciunii
............................................................................64
F. ANEXA A: EXPERIENA ALTOR STATE N CEEA CE PRIVETE INFRACIUNILE
DE MBOGIRE ILICIT
...............................................................................................................................................................................67
-
7
F.1. HONG KONG
............................................................................................................................................................67
F.2.
ARGENTINA..............................................................................................................................................................71
G. ANEXA B. OBSERVAII PRIVIND IMPLEMENTAREA LEGII NR. 144/2007
.................................................75
G.1. CONSILIUL NAIONAL DE INTEGRITATE
(CNI)..........................................................................................75
G.2. PERSOANELE CARE OCUP FUNCII PUBLICE OBLIGATE S I DECLARE
AVERILE ......................75
G.3. ROLUL DEPARTAMENTULUI PENTRU RESURSE UMANE
..........................................................................76
G.4. LIPSA UNUI FORMULAR NOU PENTRU DECLARAREA AVERII
.................................................................78
G.5. DECLARAREA VALORII PROPRIETILOR IMOBILIARE
.............................................................................78
G.6. FORMULARUL PE HRTIE I ADMINISTRAREA SISTEMULUI DE DECLARARE
A AVERILOR .............78
G.7. CONFLICTELE DE INTERESE I INCOMPATIBILITILE
...........................................................................79
H. TABELE
........................................................................................................................................................................82
I. BIBLIOGRAFIE
..................................................................................................................................
84
-
8
A. INTRODUCERE: DEMOCRAIA, RESPONSABILITATEA I CORUPIA LA NIVEL
NALT
1. Era post-comunist a inaugurat cel de al treilea val de
democratizare n rile din Europa
Central i de Est. Pe parcursul perioadei de tranziie, aceste ri
au introdus n cadrul lor
constituional elemente caracteristice pentru majoritatea
democraiilor constituionale. Pe de
o parte, sistemul parlamentar n care se aplic regula votului
majoritii, cu un sistem
electoral stabil i competitiv i cu partide politice
instituionalizate care urmresc asigurarea
alternanei la guvernare; pe de alt parte, restriciile
constituionale care urmresc s
controleze exercitarea puterii i s previn abuzurile din partea
majoritii care se afl la
guvernare; separarea puterilor n stat, sistemul de control
reciproc al puterilor, controlul
judiciar, carta drepturilor fundamentale i limitarea
modificrilor constituionale.
2. Constituia Romniei din anul 1991 nu a fost o excepie de la
aceast tendin, definind
Romnia ca o republic n care statul urmeaz a fi organizat n
virtutea principiilor
fundamentale ale separrii i echilibrului ntre puteri legislativ,
executiv i judectoreasc
(articolul 1) i adoptarea unei reguli majoritare, afirmnd c
suveranitatea naional va
reveni poporului romn, va fi exercitat prin intermediul
organelor reprezentative, rezultate
n urma alegerilor libere, periodice i corecte precum i n urma
referendumurilor (articolul
2). Cadrul instituional de baz se compune dintr-un preedinte,
ales prin vot popular, care
este eful statului i comandantul suprem al forelor armate,
guvernul, care rspunde din
punct de vedere politic n faa parlamentului, i Curtea
Constituional, n calitate de garant
al supremaiei Constituiei, care dispune de prerogative bine
definite n a se pronuna asupra
constituionalitii legilor, att nainte, ct i dup promulgarea
acestora. Referitor la
restriciile impuse modificrilor constituionale n scopul
prevenirii abuzurilor din trecut,
articolul 152 stabilete imposibilitatea revizuirii, printre
altele, a formei republicane de
guvernare, a independenei justiiei i a pluralismului politic.
Articolul 152 interzice de
asemenea suprimarea drepturilor i libertilor fundamentale ale
cetenilor sau a garaniilor
conferite acestora.
3. Studiile efectuate n ultimii douzeci de ani au evideniat o
legtur strns ntre
democraiile slab consolidate i corupie. Pe de o parte, corupia
sistemic pune n pericol
democraia i guvernarea prin slbirea instituiilor politice i a
participrii publice, precum i
prin ntrzierea i distorsionarea dezvoltrii economice necesare n
vederea susinerii
-
9
democraiei.4 Corupia afecteaz componena cheltuielilor bugetare.
Exist dovezi
incontestabile c guvernele corupte adopt o atitudine de animal
de prad atunci cnd
decid asupra modului de distribuire a cheltuielilor bugetare.
Mai precis, datele prezint
corupia ca fiind legat n mod negativ de cheltuielile pentru
educaie i sntate. rile cu
cel mai nalt grad de corupie tind s aib cele mai sczute niveluri
de cheltuieli sociale,
indiferent de nivelul de dezvoltare al acestora. Corupia reduce
veniturile provenite din
impozite, crete costurile operaionale i cheltuielile salariale
ale guvernului i reduce
cheltuielile de funcionare i ntreinere. n afar de aceasta,
corupia determin adesea
guvernele s favorizeze nvmntul universitar i ngrijirea medical
teriar (n defavoarea
educaiei primare i a ngrijirii medicale primare).5
4. Mai mult, prin reducerea capacitii de guvernare, corupia
diminueaz i ncrederea
populaiei n instituiile publice, fapt ce constituie un factor
crucial n procesul de tranziie
ctre democraie. Formula consacrat este: corupia submineaz
ncrederea cetenilor n
guvern i n celelalte instituii, afectnd grupurile cu cele mai
mici venituri, care depind n
cea mai mare msur de serviciile de asisten pentru necesitile
primare asigurat de stat i
care sunt cel mai puin capabile s dea mit.6 Lipsa de ncredere
are repercusiuni economice:
atunci cnd percepia oamenilor despre sistemul social se rezum la
nencredere i
inechitate, acetia refuz s se mai angajeze n activiti productive
(oamenii percep sistemul
social ca nefiind demn de ncredere i ca inechitabil i, astfel,
este subminat tendina
acestora de a se angaja n activiti productive).7
5. Procesele electorale, chiar dac permit alternarea politic la
guvernare, nu reprezint un
mijloc suficient n vederea controlului corupiei i
responsabilizrii reprezentanilor
4 ntr-un studiu efectuat n 83 de ri, Johnston face comparaia
dintre Indexul privind percepia corupiei, publicat de Organizaia
Transparency International i un index privind competitivitatea
politic i constat c o competiie politic bine instituionalizat i
decisiv este corelat cu nivelurile sczute ale corupiei. Cf.
Johnston, M., Corruption and Democracy. Threats to development,
opportunities for reform (Corupia i democraia. Ameninri la adresa
dezvoltrii i oportunitilor de reform), Universitatea Colgate,
Catedra de tiine Politice, 2000. Aceste rezultate au fost
confirmate chiar i atunci cnd s-a controlat PIB-ul i a fost
examinat aceast relaie de-a lungul timpului. Sondajele de diagnoz
efectuate n Bosnia-Herzegovina, Ghana, Honduras, Indonezia i
Letonia raporteaz c instituiile guvernamentale cu nivelul cel mai
ridicat de corupie tind s furnizeze servicii de calitate redus. i
reversul medaliei este valabil: n Romnia, dup cum arat sondajele,
instituiile din sectorul de stat cu sisteme perfecionate de
administrare public tind s aib niveluri de corupie mai reduse. 5
Mauro, Paolo, The Effects of Corruption on Growth and Public
Expenditure (Efectele corupiei asupra creterii economice i a
cheltuielilor publice), n Arnold Heidenheimer i Michael Johnston
(comps.), Political Corruption, Transaction (Corupia politic,
tranzaciile), New Jersey, 2005, p. 339-353. 6 Rose-Ackerman 2001 la
26, Susan, "Trust, Honesty and Corruption: Reflections on the State
Building Process." (ncredere, onestitate i corupie: reflecii asupra
procesului de consolidare a statului), European Journal of
Sociology 42:27-71, 2001, la 26, menionnd c acesta este cazul n
primul rnd n fosta Uniune Sovietic. 7 Vezi Zak, Paul i Stephen
Knack, "Trust and Growth" (ncredere i cretere economic). Documentul
de lucru al Centrului IRIS nr. 219, 1998. De asemenea, Knack,
"Governance and Growth: Measurement and Evidence." (Guvernare i
cretere economic: evaluare/msurare i dovezi faptice), Seria Forum
referitoare la rolul instituiilor n promovarea creterii economice,
2002.
-
10
cetenilor i a celorlalte persoane care ocup funcii publice.
Susan Rose Ackerman, fcnd
comentarii asupra unor ri precum Polonia i Ungaria, afirma c pe
parcursul primului
deceniu al tranziiei, s-a acordat o atenie redus problemelor cu
caracter mai general, precum controlul
popular i responsabilitatea guvernanilor n afara procesului
electoral[] costurile nu sunt n primul rnd
economice. Mai degrab, exist un risc din ce n ce mai mare de
dezangajare popular din viaa politic,
generat de decepia fa de i de nencrederea n stat i n persoanele
care ocup funcii publice. 8
6. Corupia pare s fie una dintre explicaiile majore ale
dezangajrii populare din Romnia.
Barometrul privind corupia global realizat de Transparency
International arat c, n ciuda
numeroaselor eforturi de combatere a corupiei, cele trei ramuri
ale guvernrii au fost
considerate ca fiind cele mai corupte instituii n perioada
2004-2006. Relatrile anecdotice
i interviurile au scos la iveal percepia crescnd a cetenilor
conform creia parlamentul
este folosit ca un adpost sigur pentru cei care vor s scape de
justiie prin dobndirea de
funcii publice care s le permit negocierea impunitii. Aceast
percepie este confirmat
de faptul c unele persoane au contribuit cu mari sume de bani la
fondurile partidelor
politice pentru a fi acceptate n calitate de candidai. Reputaia
politicienilor a fost i mai
mult alterat de tendina multora dintre acetia de a migra de la
un partid la altul. Aceast
migraie la alte partide sugereaz faptul c ambiia personal a
primat n defavoarea
programelor, ideologiilor sau principiilor acestora. De
asemenea, aceasta ntrete
convingerea conform creia partidele au devenit o combinaie
imoral de indivizi ambiioi
gata s confite statul n propriul lor avantaj.9
7. Un stat confiscat este definit ca fiind un stat ce permite
influena ilegal a indivizilor i care
le permite firmelor i conglomeratelor elitare s influeneze
elaborarea legilor, politicilor i
reglementrilor.10 Aceasta constituie una dintre cele mai
insidioase forme de corupie la
nivel nalt. Alte forme de corupie la nivel nalt, cum ar fi
licitaiile bazate pe interese de
grup, sunt mai puin insidioase, deoarece sunt nesistemice i se
dezvolt n contextul unei
concurene politice i economice puternice. Prin contrast,
tipurile de corupie la nivel nalt
dintr-un stat confiscat prezint un echilibru al corupiei la
nivel nalt care amenin
fundamentul democraiei. Un stat confiscat nu poate prospera
nicieri n lume. Puterea
societii civile, o justiie i o mass-media independente, precum i
capacitatea instituional
general joac un rol important n explicarea acestui fenomen.
8 Susan Rose Ackerman, From Election to Democracy, Building
Accountable Government in Hungary and Poland (De la alegeri la
democraie consolidarea unui guvern responsabil n Ungaria i
Polonia), Cambridge University Press, 2005, pagina 2. 9 Interviuri
ale autorului. Vezi de asemenea Gallagher, Tom, Theft of a Nation,
Romania since Communism (Furtul unei naiuni, Romnia dup comunism),
Hurst&Company, Londra, 2005, pagina 246. 10 Kauffman, Seize the
state (Confiscai statul)
-
11
8. nc de la cderea comunismului, gradul de corupie la nivel nalt
pare s avanseze n
Romnia. Primii ani de dup revoluie au fost caracterizai de
situaia n care muli dintre cei
care deineau puterea n trecut au rmas la putere i au exercitat
aceast putere utiliznd
vechile practici. Aceast situaie a coincis de asemenea cu o
deturnare masiv a resurselor
publice n interes privat. Angajarea civic n politic era foarte
sczut sau inexistent,
datorit lipsei unei tradiii civice n societate. Pe parcursul
acestei perioade, nu a existat un
control real al patrimoniului persoanelor care au ocupat funcii
publice i nici nu a fost
adoptat vreo lege de ctre parlament n vederea restricionrii
activitilor financiare ale
parlamentarilor. Nu a existat o legislaie inovatoare mpotriva
corupiei, iar justiia nu se
bucura de o independen real care s i permit s soluioneze mcar
cazurile flagrante
care puteau fi cercetate cu ajutorul mijloacelor tradiionale de
lupt mpotriva corupiei.
9. n cea de a doua perioad a anilor 90, spectrul politic prea s
fie mai competitiv, societatea
civil era mai activ, iar electoratul mai sofisticat. A avut loc
o dezvoltare lent a presei
independente, care nu exista nainte de 1989 i care a nceput s
desfoare campanii
mpotriva corupiei i s dezvluie pactul secret dintre liderii
politici i noii mbogii care
se bnuia c prosperaser prin mijloace ilegale. Unele ONG-uri au
nceput de asemenea s
joace un rol mai activ n ceea ce privete promovarea presei
libere, monitorizarea alegerilor
i ncurajarea respectrii drepturilor omului. Totui, aceste
transformri nu au avut un
impact semnificativ asupra politicii anticorupie. Societatea
rmnea fragmentat iar
interesele de grup continuau s pun piedici n calea ncercrilor de
reform. Noua elit care
deinea puterea continua s nu dea socoteal n faa societii, chiar
dac era mai
competitiv dect n trecut. Au nceput s aib loc dezbateri
referitoare la modelarea
democraiei i au existat o mulime de proclamaii i campanii
oficiale anticorupie, chiar
dac acestea erau folosite adesea mai degrab pentru a amenina
dizidenii sau rivalii politici,
dect pentru a continua procesul de reform n sine. mprirea
puterii nu se mai fcea n
cadrul unei oligarhii nchise, ca nainte, ci se caracteriza prin
ceea ce unii numeau principiul
algoritmului: mii de funcii erau acordate pe baza puterii
electorale a partidelor aflate la
guvernare. Prin intermediul acestui mecanism, negocierile dintre
membrii elitei constituiau
substitutul instituiilor slabe. Partidele politice dduser dovad
de inconsecven n ceea ce
privete propriile ideologii i origini. Partidele adesea
reprezentau mai degrab rivalitile
dintre adepii elitelor, n loc s reprezinte segmentele majore ale
societii. Magistraii
continuau s aib prerogative reduse i s fie lipsii de independen.
Legislaia anticorupie,
precum Legea nr. 115/96, era orientat mai mult spre o susinere
teoretic, dect spre a
spori responsabilizarea celor care deineau o funcie public.
-
12
10. Abia dup anul 2000, cnd negocierile cu UE i NATO au devenit
mai serioase, Romnia a
nceput s acorde o atenie real presiunilor strine fcute n
favoarea reformelor n
domeniul anticorupiei. Se afirm c constrngerile internaionale nu
sunt ntotdeauna
nedorite de ctre politicieni, mai ales atunci cnd nu exist nici
o alt posibilitate de reform
din cauza lipsei de stimulente interne. Romnia pare s fie un
exemplu de acest sens. Multe
dintre rapoartele oficiale se refer la necesitatea de conformare
datorat condiiilor impuse
de UE. n virtutea acestei abordri de tipul biciul si zhrelul,
guvernul a reuit s adopte
legi noi referitoare la faptele de corupie i s creeze instituii
i organisme de lupt
mpotriva corupiei: mai nti, Parchetul Naional Anticorupie, apoi
Direcia Naional
Anticorupie. Guvernul Romniei a promovat de asemenea tehnici
specializate de cercetare
a infraciunilor de corupie11 i, mai recent, a mbuntit performana
n ceea ce privete
condamnrile.12
11. Cu toate acestea, astfel de reforme binevenite par s fi avut
un impact diferit asupra
cetenilor Romniei. O analiz a sondajelor efectuate n cadrul
sectorului privat arat c
fenomenul corupiei pare s se fi redus n ultimii cinci ani. O
comparaie a sondajelor
efectuate de ctre Banca Mondial n rndul companiilor arat c s-a
raportat c procentul
pe care mita l reprezint din vnzrile anuale s-a redus cu 400%
ntre anii 2002 i 2005;
plile neoficiale pentru obinerea de contracte guvernamentale par
s se fi redus la
jumtate; plile n relaia cu instanele par s se fi redus cu o
treime, iar cele n relaia cu
vama i importurile s-au redus cu mai mult de jumtate.13
12. Totui, sondajele efectuate n rndul cetenilor nu reflect
aceeai percepie. Barometrul
global realizat de Transparency International nu s-a schimbat
prea mult n ultimii trei ani,
artnd o frustrare constant a acestora fa de recentele eforturi
anticorupie. 14
13. mbogirea ostentativ i vizibil a cetenilor care particip la
viaa politic i la alocarea
resurselor publice constituie o explicaie plauzibil pentru acele
percepii divergente
referitoare la eforturile de combatere a corupiei. Romnii de rnd
nu cred c prevederea
constituional referitoare la protecia egal n faa legii - nimeni
un este mai presus de lege
(articolul 16 alineat 2) - se aplic efectiv.
11 Legea nr. 78/2000, modificat prin OUG nr. 43/2002, Legea nr.
521/2004, OUG nr. 124/2005; Legea nr. 508/2004, modificat prin OUG
nr. 7/2005. 12 Potrivit statisticilor oficiale, ntre 1 septembrie
2006 i 15 martie 2007, au fost pui sub acuzare 195 de inculpai, au
fost pronunate 47 de hotrri de condamnare nedefinitive i 33 de
hotrri definitive. Au fost colectate date din mai multe sondaje i
depuse la dosar de ctre autorul raportului de fa. 13 Datele au fost
create utiliznd setul interactiv de date BEEPS al Bncii Mondiale,
disponibil la adresa: http://www.worldbank.org/governance/beeps,
fiind incluse i n Tabelul 3 (BEEPS Romnia 2005) de mai jos. 14
Indexurile sunt disponibile la adresa: http://www.transparency.org,
fiind incluse i n tabelele 1 i 2 de mai jos.
http://www.worldbank.org/governance/beepshttp://www.transparency.org/
-
13
14. Responsabilizarea constituie unul dintre pilonii unei
democraii. Orice persoan creia i se
ncredineaz un mandat din partea poporului sau ocup o funcie
public, trebuie s fie
fcut responsabil pentru aciunile sau inaciunile sale, mai cu
seam atunci cnd este vorba
despre alocarea resurselor publice (autorizaii de funcionare
pentru companii, concesionri
pentru exploatarea utilitilor sau a serviciilor publice, decizii
care afecteaz piaa
concurenial) sau utilizarea banilor contribuabililor (de
exemplu, achiziii publice, subvenii,
privatizri, reduceri de taxe etc.). n pofida faptului c n
ultimii cinci ani s-au depus
numeroase eforturi anticorupie, romnii nc nu simt c acestea dau
roade.
15. Tragerea la rspundere i responsabilizarea persoanelor care
ocup funcii publice pentru
aciunile acestora este o problem complex care poate fi abordat
prin intermediul unor
strategii diverse. Instrumentele legale pentru abordarea
mbogirii ilicite ar putea avea un
impact politic important asupra consolidrii democraiei, neleas
ca un sistem de
autoguvernare colectiv, exercitat de poporul suveran prin
intermediul reprezentanilor si
alei i al altor persoane care ocup funcii publice.
B. REDUCEREA INFRACIUNILOR GENERATOARE DE PROFIT: O NOU PARADIGM
N
DREPTUL PENAL
16. nelegerea cadrului legislativ privind corupia, n general, i
cel privind mbogirea ilicit, n
particular, necesit o scurt introducere referitoare la noutile
care au aprut la nivel
internaional n domeniul dreptului penal privind reducerea
infraciunilor generatoare de
profit.
17. n ultimele dou decenii, a avut loc o revoluie de catifea n
domeniul dreptului penal i
cel al teoriei referitoare la aplicarea legii. nc din secolul al
XVIII-lea, dreptul penal a fost
guvernat de o paradigm relativ constant, axat pe determinarea
condiiilor n care statul ar
avea posibilitatea de a refuza unei fiine umane dreptul su
fundamental la libertatea
persoanei. n virtutea acestei paradigme, teoriile absolutiste
(retributive) i cele relative
(axate pe prevenia general, reintegrarea social, stabilitatea
normelor) referitoare la
justificarea pedepsei, ofer rspunsuri diferite n ceea ce privete
competena i scopurile
dreptului penal.
-
14
18. Totui, n domeniul infraciunilor generatoare de profit, a
avut loc un transfer treptat de la
teoria tradiional ctre o paradigm nou, axat pe profit n dreptul
penal.15 Aceast
politic de control social nu se mai axeaz pe restrngerea
libertii persoanei ci, mai
degrab, pe confiscarea bunurilor dobndite n mod fraudulos. Acest
nou concept a ptruns
n paradigma tradiional, fornd revizuirea mai multor interpretri
tradiionale.
19. Instrumentul cel mai palpabil al acestei noi paradigme este
conceptul de splare de bani,
care reprezint procesul prin care bunurile provenite din
activiti ilegale sunt ascunse,
asigurndu-se n acelai timp controlul i accesul asupra acestor
bunuri, precum i aparena
caracterului licit al provenienei acestora.
20. Acest concept a fost iniial elaborat de ctre autorii
politicilor din Statele Unite ale Americii,
care urmreau s reduc, ntr-o manier pragmatic, traficul ilicit de
stupefiante. Dat fiind
liberalizarea n paralel a pieelor financiare, s-a neles imediat
c o astfel de politic nu putea
fi eficient dac aceasta nu ar fi fost adoptat de ctre toate
centrele financiare. Conceptul a
fost adoptat la nivel internaional n cadrul Conveniei Naiunilor
Unite contra traficului
ilicit de stupefiante i de substane psihotrope (1988) (n
continuare, Convenia de la
Viena).16 Articolul 5 al Conveniei de la Viena, stabilete
obiectivele referitoare la aspectele
privind confiscarea i cere statelor semnatare s confite bunurile
provenite din traficul de
stupefiante i, de asemenea, s coopereze pe plan internaional n
acest scop. Articolul 5
alineat 7 recomand statelor semnatare s aib n vedere rsturnarea
dovezii de prob n ceea ce
privete originea licit a produselor presupuse sau a altor bunuri
care pot face obiectul unei confiscrii, n
msura n care aceasta are loc conform principiilor dreptului su
intern i naturii procedurii juridice i altor
proceduri.
21. Paradigma s-a extins rapid i n alte domenii. Astfel,
atacarea profiturilor obinute prin
infraciuni a devenit obiectivul central al numeroaselor sisteme
de drept penal care
urmreau reducerea tuturor tipurilor de infraciuni generatoare de
profit. Teoria care st la
baza acestui concept este ct se poate de clar: creterea
eficacitii instrumentelor legale
menite s descopere, sechestreze i s confite bunurile dobndite n
mod ilicit va determina
reducerea motivaiei implicrii n astfel de activiti criminale.
Atunci cnd aceste
instrumente vizeaz i organizaiile criminale, acestea vor avea
drept efect i reducerea
capitalului operaional folosit n vederea continurii unor astfel
de activiti.
15 Termenul a fost definit de Stessens, Guy, Money Laundering. A
New International Law Enforcement Model (Splarea banilor. Un nou
model internaional privind aplicarea legii), Cambridge University
Press, Cambridge, 2002 16 Romnia a aderat la Convenia de la Viena
pe data de 21 ianuarie 1993, fr rezerve.
-
15
22. n sfera Organizaiei pentru Economie i Cooperare pentru
Dezvoltare (OECD), aceast
extindere a avut loc mai nti n domeniul infraciunilor grave, pe
care fiecare stat
membru avea libertatea s le defineasc, n momentul n care, n anul
1996, Misiunea
Financiar de Aciune (n continuare, FATF) a revizuit cele 40 de
recomandri ale sale
referitoare la splarea banilor i a recomandat membrilor si s
ncadreze infraciunile
principale din domeniul traficului de droguri n sfera
infraciunilor grave (Recomandarea
1). n anul 2003, o a doua revizuire a celor 40 de recomandri le
cerea nc odat membrilor
FATF s extind gama de infraciuni principale n vederea includerii
ct mai multor tipuri de astfel
de infraciuni (Recomandarea 1).17
23. n cadrul Naiunilor Unite, paradigma a fost extins i asupra
domeniului criminalitii
organizate transnaionale, n momentul n care Convenia Naiunilor
Unite mpotriva
criminalitii organizate transnaionale18 (n continuare, Convenia
de la Palermo) a definit
activitile de criminalitate organizat, incluznd n aceast noiune
i apartenena la un
grup infracional organizat, corupia, obstrucionarea justiiei,
splarea banilor i
protocoalele specifice privind traficul de persoane, armament,
organe i migrani. Convenia
de la Palermo, ca i recomandrile FATF din 2003, recomand
statelor semnatare s aplice
ct mai multor tipuri de astfel de infraciuni acelai regim
juridic aplicat infraciunilor de splare
a banilor. Dup ce le cere statelor semnatare s asigure
confiscarea instrumentelor,
obiectelor i bunurilor dobndite din comiterea oricreia dintre
infraciunile prevzute de
Convenie, articolul 12 alineat 7 recomand ca acestea s poat avea
n vedere s solicite ca
autorul unei infraciuni s stabileasc originea licit a produsului
prezumat al infraciunii sau a altor
bunuri care pot face obiectul unei confiscri, n msura n care
aceasta are loc conform principiilor dreptului
su intern i naturii procedurii juridice i altor proceduri.
24. Intrarea n vigoare a Conveniei Naiunilor Unite mpotriva
corupiei (UNCAC) n
decembrie 2005 a reafirmat valabilitatea paradigmei i extinderea
sa n ntregime asupra
domeniului anticorupie. UNCAC este pe deplin impregnat de ideile
paradigmei axate pe
profit din dreptul penal. Pentru combaterea eficient a corupiei,
aceasta prevede:
o crearea unui regim complet pentru prevenirea splrii banilor
(articolele 14 i 52);
o atribuirea caracterului de infraciune splrii banilor
(articolul 23);
o stabilirea rspunderii penale a persoanelor juridice care
particip la infraciunile
stabilite conform UNCAC (articolul 26);
17 Romnia este un membru activ al MONYVAL. 18 Convenia de la
Palermo a intrat n vigoare la data de 29 septembrie 2003, n
conformitate cu articolul 38. Romnia a ratificat Convenia de la
Palermo la data de 4 decembrie 2002, fr rezerve.
-
16
o introducerea clauzei de interpretare care prevede c
cunoaterea, intenia i motivaia
necesare ca elemente ale unei infraciuni, stabilite conform
prezentei convenii, pot fi deduse din
circumstanele faptice obiective (articolul 28);
o impunerea sechestrrii i confiscrii materialelor,
instrumentelor i bunurilor
obinute prin comiterea unei infraciuni (articolul 31);
o elaborarea unor tehnici de anchet speciale, n scopul
combaterii eficiente a
corupiei (articolul 50);
o introducerea unui ntreg capitol inovator privind descoperirea
transferurilor
produsului infraciunii, sechestrarea, confiscarea acestora i
restituirea bunurilor
obinute prin fapte de corupie n ara de origine a acestora
(Capitolul V), acesta
fiind unul dintre obiectivele principale explicite ale
tratatului (articolul 1 litera b) ),
precum i unul dintre principiile fundamentale ale acestuia
(articolul 51).
Atunci cnd prevede confiscarea instrumentelor i bunurilor
obinute prin comiterea unei
infraciuni prevzute de Convenie, UNCAC recomand de asemenea, ca
statele semnatare
s poat avea n vedere s solicite ca autorul unei infraciuni s
stabileasc originea licit a produsului
prezumat al infraciunii sau a altor bunuri care pot face
obiectul unei confiscri (articolul 31 alineat 8).
B.1. INVERSAREA SARCINII PROBEI PRIVIND PROVENIENA ILICIT A
BUNURILOR OBINUTE
PRIN COMITEREA UNOR INFRACIUNI
25. Dup cum am menionat anterior, extinderea paradigmei axate pe
profit n dreptul penal
a impus revizuirea mai multor interpretri tradiionale. De vreme
ce scopul principal este
acela de a i lipsi pe infractori de bunurile obinute n mod
ilicit, multe state au adoptat
tehnici legislative menite s permit demonstrarea provenienei
ilicite a bunurilor i, n
consecin, confiscarea acestora.
26. Cele mai multe tehnici modific ntr-o oarecare msur fie
principiile tradiionale referitoare
la sarcina probei n materie penal prin nlocuirea sintagmei mai
presus de orice ndoial
rezonabil cu cntrirea probabilitilor, fie inverseaz sarcina
probei n ceea ce privete
dovedirea provenienei ilicite a bunurilor obinute prin svrirea
unei infraciuni, aceasta
revenind inculpatului.
27. De regul, aceste tehnici au fost introduse n legislaia
privind incriminarea splrii banilor.
Cu toate acestea, comparaia cu mbogirea ilicit este foarte
potrivit, deoarece ambele
infraciuni au un element comun n structura lor: n ambele cazuri,
exist o infraciune
principal, o infraciune anterioar pe care acuzarea nu este
obligat s o dovedeasc.
-
17
28. n cazul splrii banilor, caracterul ilicit al
comportamentului este de obicei centrat pe o
tranzacie efectuat, tiindu-se c bunurile tranzacionate erau
rezultate din comiterea unei
infraciuni principale. ntrebarea este de ce am avea nevoie
pentru a dovedi cunoaterea
provenienei ilicite a bunurilor.
29. Cele mai multe state cu un sistem de drept civil au recurs
la metode indirecte de prob, care
nu impun acuzrii s demonstreze c bunurile n cauz provin din
svrirea unei infraciuni
anume sau a unui tip anume de infraciune ci, mai degrab, c banii
nu provin dintr-o surs
licit de venituri: salariu, motenire, mprumut, cadou, premiu
etc. Curtea Suprem a
Spaniei, de exemplu, a dezvoltat o practic judiciar stabil
conform creia un ansamblu de
indicii [indicios] (i nu doar unul singur) strns legate ntre
ele, consistente i concordante,
constituie din punct de vedere constituional o dovad suficient,
apt s elimine orice
ndoial rezonabil, c proveniena bunurilor n cauz este una ilicit.
Dat fiind faptul c
acest mijloc de prob este unul deductiv, caracterul corespunztor
i logic al deduciei
sunt supuse revizuirii. 19
30. n termeni practici, aceasta este o analiz de valoare net
susinut de un standard de
cunoatere, care stabilete c infractorul ar fi trebuit s aib
cunotin, dar nu a inut
seama de proveniena ilicit (dolus eventualis) a bunurilor. n
aceste cazuri, creterea
neobinuit a averii, tranzaciile financiare vizibil anormale,
inexistena unor activiti
comerciale legale care s justifice astfel de micri neobinuite
sau anormale, deinerea unor
sume mari de bani lichizi, toate acestea, de obicei nsoite de
explicaii neconvingtoare,
constituie dovezi suficiente, menite s ncline n favoarea unei
condamnri penale.
31. Urmnd aceeai tendin, Frana a introdus de curnd n codul su
penal mai multe
infraciuni care permit inversarea sarcinii probei ca element
esenial al unei infraciuni.20
Structura urmtoarelor infraciuni este foarte asemntoare cu aceea
a infraciunii de
mbogire ilicit:
i. Articolul 225-6, alineatul 3 din Codul penal, privind
obinerii unor profituri din
activiti de prostituie, incrimineaz orice persoan care nu poate
justifica un venit
compatibil cu nivelul de trai al acesteia n timp ce convieuiete
cu o persoan care este angajat n
19 Vezi, printre muli alii, SST de 2-10-2004, autor judector
Granados Perez, SST 1-3-2005, autor judector Berdugo, SST de
14-9-2005, autor judector Monterde, .STS de 19-1-2005, autor
judector Gimnez Garca. 20 Chiar dac nu am putut s identificm cazuri
care s susin aplicarea acestor infraciuni, Grupul GRECO a afirmat
c: Referitor la repartizarea sarcinii probei, instanele pot deduce
caracterul ilicit al bunurilor din modul n care acestea au fost
dobndite. Potrivit autoritilor franceze, aceast opiune este
utilizat n practica judiciar fr a ridica vreo dificultate. Cf.
Grupul GRECO, Raport de evaluare pentru Frana, Runda a doua de
evaluare, Strasbourg, 2 decembrie 2004, paragraf 14.
-
18
mod obinuit n activiti de prostituie sau n timp ce ntreine
relaii curente cu una sau mai multe
persoane angajate n activiti de prostituie.
ii. Articolul 225-12-5, alineatul 4 din Codul penal, privind
exploatarea n scopul
ceretoriei, prevede urmtoarele: Imposibilitatea unei persoane de
a justifica un venit
compatibil cu nivelul de trai al acesteia n timp ce n viaa
curent aceasta exercit o influen
asupra comportamentului uneia sau mai multor persoane care
practic ceretoria sau se afl n relaii
permanente cu acestea, este asimilat exploatrii n scopul
ceretoriei.
iii. Articolul 321, alineatul 6 din Codul penal prevede
urmtoarele: Imposibilitatea unei
persoane care se bucur de drepturi printeti asupra minorului
care locuiete cu aceasta i care
comite n mod obinuit contravenii sau infraciuni cu un grad de
pericol social redus mpotriva
proprietii altor persoane, de a justifica venitul corespunztor
stilului su de via se sancioneaz
cu o pedeaps de cinci ani nchisoare i cu o amend de 375.000.
Amenda poate depi
375.000 i poate ajunge pn la jumtatea valorii bunurilor
furate.
iv. Articolul 450-2-1, privind participarea unei organizaii
criminale, prevede
urmtoarele: Imposibilitatea unei persoane de a justifica venitul
corespunztor modului su de
via, n timp ce se afl n legtur permanent cu persoane angajate n
oricare dintre activitile
prevzute de articolul 450-1, se sancioneaz cu o pedeaps de cinci
ani nchisoare i cu o amend de
75.000.
32. n cazul confiscrii bunurilor obinute prin comiterea unei
infraciuni, impactul acestei
schimbri a fost mult mai puternic, dat fiind faptul c
majoritatea statelor a acceptat c
imediat ce acuzarea a produs probe suficiente n vederea
stabilirii provenienei ilicite a
bunurilor, sarcina probei revine aprrii, pentru ca aceasta s
probeze contrariul.
33. Avnd n vedere c majoritatea statelor europene a adoptat
astfel de principii n ceea ce
privete infraciunile de crim organizat, Consiliul European a
adoptat Decizia-cadru nr.
2005/212/JHA privind confiscarea bunurilor, instrumentelor i
proprietii provenite din
comiterea unor infraciuni, menit sa asigure garantarea existenei
n cadrul fiecrui stat
membru a unei reglementri efective n domeniul confiscrii
bunurilor provenite din
comiterea unor infraciuni, printre altele, n legtur cu sarcina
probei privind proveniena
bunurilor deinute de o persoan condamnat pentru o infraciune de
crim organizat21.
34. Decizia solicit statelor membre s i extind prerogativele de
confiscare asupra cazurilor
de splare de bani, precum i asupra diferitelor forme de trafic,
cum ar fi traficul de
21 Cf. Decizia-cadru nr. 2005/212/JHA din 24 februarie 2005 a
Consiliului European, paragraf 10.
-
19
migrani, fiine umane, valut, droguri, servicii sexuale ilegale,
n scopul facilitrii msurii
confiscrii n cazul unor situaii alternative. Potrivit
articolului 3 alineat 2 litera c), statele
membre sunt ncurajate s permit confiscarea acolo unde se
stabilete c valoarea
proprietii este disproporional fa de veniturile licite ale
persoanei condamnate,
iar o instan naional, n baza anumitor fapte, este pe deplin
convins c
proprietatea n cauz a provenit din activitatea infracional a
persoanei
condamnate. 22
35. Aceast tendin nu este una exclusiv european, ci face parte
mai degrab din tendina
existent la nivel internaional de a transforma metodele menite s
creeze instrumente
eficiente care s contribuie la diminuarea infraciunilor grave. V
prezentm n cele ce
urmeaz cteva exemple:
Australia stabilete, n cazul confiscrii, att reguli de natur
civil (mai puin
exigente), n ceea ce privete probaiunea, ct i inversarea
sarcinii probei n favoarea
inculpatului n vederea dovedirii provenienei bunurilor supuse
confiscrii i rezultate
din svrirea unor infraciuni, prevzute de legea privind bunurile
provenite din
comiterea unor infraciuni. n afar de acestea, nu este necesar
stabilirea unei
legturi de cauzalitate ntre bunurile rezultate din comiterea
unor infraciuni i faptele
care determin svrirea respectivei infraciuni.
n Austria, sarcina probei poate fi rsturnat parial atunci cnd au
fost svrite
infraciuni n mod repetat pe parcursul unei perioade de timp sau
cnd acuzarea
dovedete c o persoan este membr a unei organizaii criminale.
Bunurile n cauz
nu trebuie s aib legtur cu faptele care reprezint elementele
constitutive ale
respectivei infraciuni.
n Italia, seciunea 12 a Decretului nr. 306 din 8 iunie 1992 se
refer la infraciunile
de trafic de droguri i criminalitate organizat. Sarcina probei
caracterului licit al
provenienei bunurilor revine inculpatului n cazul n care
acuzarea dovedete
existena unei discrepane ntre bunurile inculpatului i veniturile
sau economiile
acestuia. n acest caz, aceast regul se rsfrnge asupra ntregului
patrimoniu al
inculpatului i nu doar asupra acelor bunuri care sunt obinute
din comiterea
infraciunii pentru care acesta este chemat s rspund penal. n
cursul urmririi
22 Ibidem, articolul 3.2. c).
-
20
penale, astfel de bunuri pot fi puse sub sechestru n baza
acelorai temeiuri (seciunea
321 a CCP care reglementeaz sechestrul asiguratoriu).
n Germania, seciunea 73d a Codului penal privind confiscarea,
prevede confiscarea
bunurilor "n situaiile n care exist suspiciunea folosirii sau
obinerii unor bunuri
prin svrirea unor acte ilegale." Potrivit Curii Supreme
Federale, chiar dac aceste
prevederi nu diminueaz sarcina administrrii probei i prevd o
strngere i
examinare exhaustiv a probelor, acestea nltur necesitatea
stabilirii fiecrui
detaliu de ctre acuzare (cf. BGHSt 40, 373; BGH NStZ 2000,
137).
n Ungaria, Legea nr. IV/1978, privind modificarea Codului penal
n domeniul
confiscrii, prevede n articolul 77/B alineatul 4 inversarea
sarcinii probei n cazul
tuturor bunurile dobndite pe toat durata existenei unei
organizaii criminale.
Inculpatul trebuie s demonstreze c organizaia nu deine controlul
asupra
respectivelor bunuri sau c acestea au o provenien licit.
Olanda a modificat articolul 36 din Codul penal, permind o
rsturnare parial a
sarcinii probei n ceea ce privete proveniena ilicit a bunurilor
obinute prin
comiterea mai multor infraciuni. n afar de faptul c permite
confiscarea bunurilor
provenite din comiterea infraciunilor pentru care inculpatul a
fost condamnat,
prevederea permite i confiscarea bunurilor care provin probabil
din alte activiti
criminale. Pentru a pune n aplicare aceast prevedere, acuzarea
trebuie s
demonstreze probabilitatea existenei unor bunuri obinute din
comiterea unor
infraciuni similare sau din infraciuni pentru care este de
asemenea posibil aplicarea
unei amenzi maxime, chiar dac inculpatul nu a fost pus sub
acuzare pentru acele
infraciuni. Curtea Suprem Olandez a stabilit c prevederea este
compatibil cu
respectarea prezumiei de nevinovie prevzut de articolul 6
alineatul 2 al
Conveniei europene a drepturilor omului. Factorul determinant
avut n vedere de
Curtea Suprem Olandez pentru a ajunge la aceast concluzie a fost
acela c odat
ce a fost stabilit de ctre acuzare prezumia provenienei
infracionale a bunurilor, aprarea poate
oricnd rsturna aceast prezumie. Totui, simpla negare a acestei
prezumii nu va fi suficient.
Odat ce a fost demonstrat probabilitatea provenienei ilicite a
bunurilor, sarcina nlturrii, i nu
doar cea a negrii acestei prezumii, revine aprrii. Cu toate
acestea, prezumia nu opereaz
-
21
automat, ci ea trebuie s fie stabilit de ctre acuzare, care va
demonstra c proveniena ilicit a
bunurilor, chiar dac nu este dovedit, este probabil.23
Codul penal polonez a introdus articolul 45 alineatul 2, care
rstoarn sarcina probei
provenienei bunurilor obinute prin comiterea unor infraciuni.
Reglementarea
pleac de la prezumia c orice proprietate sau interes de valoare
pe care l-a primit
sau dobndit infractorul, chiar i indirect, pe parcursul sau
ulterior comiterii unei
infraciuni, nainte de adoptarea unei hotrri definitive, provine
din comiterea
infraciunii respective. Persoana nvinuit trebuie s demonstreze
contrariul. Polonia
a dezvoltat i o practic judiciar care admite c probele
circumstaniale (de exemplu,
faptele singulare) pot conduce la concluzii cu privire la
elementul principal al
infraciunii.
Elveia a introdus o prevedere care stipuleaz c, dac o persoan
este trimis n
judecat pentru sprijinirea sau participarea n cadrul unei
organizaii criminale
(definit ca fiind format din cel puin doi membri), instana are
obligaia de a
dispune confiscarea tuturor bunurilor aparinnd acelei persoane.
Articolul 59
alineatul 3 al Codului penal elveian stabilete prezumia legal
conform creia o
organizaie criminal deine controlul asupra tuturor bunurilor
aparinnd membrilor
si. Curtea Suprem Elveian a stabilit c aceast prezumie este
constituional i
respect prezumia de nevinovie, deoarece inculpatul poate oricnd
s o rstoarne,
demonstrnd fie c bunurile nu se afl sub controlul organizaiei
criminale fie c, aa
cum se ntmpl adesea n cazul membrilor care nu fac parte din
nalta ierarhie a
acesteia, bunurile au o provenien licit.24
Regatul Unit confer prerogative extinse n vederea dispunerii
confiscrii bunurilor
obinute prin comiterea unor infraciuni, prerogative ce au fost
stabilite iniial n
legtur cu bunurile obinute din traficul de droguri i ulterior
extinse rapid asupra
tuturor infraciunilor aductoare de profit. Potrivit legii
justiiei penale i legii din
2002 privind bunurile provenite din comiterea unor infraciuni,
chiar dac sarcina
probei revine practic acuzrii, cele mai multe hotrri sunt luate
n virtutea regulii
probatorii a cntririi probabilitilor, de exemplu, pentru a
dovedi c inculpatul are
un stil de via infracional din care au rezultat anumite
beneficii sau c acesta a
23 Cf. Stessens, Guy, Money Laundering, A new International
Enforcement Model (Splarea banilor, un nou model internaional de
executare a hotrrilor judectoreti), Cambridge, 2000, pagina 72. 24
Curtea Suprem Elveian, decizia din data de 27 august 1996, publicat
n La Semaine Judiciaire (1997), 1, citat de Stessens, G. op. cit,
la 74.
-
22
beneficiat de pe urma unei anumite infraciuni. n afar de
acestea, legea prevede
cteva prezumii de care beneficiaz acuzarea. De pild, orice
proprietate transferat
inculpatului cu un anumit numr de ani nainte de condamnare
(numrul de ani
variaz n funcie de infraciune) se prezum a fi un avantaj
rezultat ca urmare a
stilului de via infracional al acestuia, precum i toate
cheltuielile efectuate de ctre
acesta n aceeai perioad de referin.
n Statele Unite, exist att proceduri penale ct i civile de
confiscare. n cazul
proceselor penale de confiscare, probele ncuviinate trebuie s
serveasc la lmurirea
pricinii, adic acestea trebuie s fie concludente i utile. n
cazul proceselor civile de
confiscare, odat ce reclamantul demonstreaz c exist indicii
temeinice pentru iniierea
procedurilor, atunci sarcina probei revine prtului, pentru a
demonstra c el nu avea
cunotin de faptul c proprietatea respectiv fusese dobndit n mod
ilegal sau c
nu a consimit s foloseasc acea proprietate ntr-un mod
ilegal.
36. Exemplele de mai sus, care cuprind ri cu sisteme de drept
foarte diferite, arat c
majoritatea statelor a recurs la instrumente i strategii
legislative noi pentru a controla
majoritatea infraciunilor generatoare de profit. n unele cazuri,
inversarea sarcinii probei
opereaz n legtur cu unul dintre elementele infraciunii (Frana,
Italia); n altele, aceast
inversare este condiionat de implicarea unei organizaii
criminale; totui, alii aplic acest
principiu numai n cazurile n care bunurile provin din svrirea
unei fapte penale; i, n
unele cazuri, inversarea sarcinii probei este o consecin a
stabilirii unei prezumii care
rezult din probele administrate n cauz.
37. Aceste prevederi au fost o reacie fa de problemele specifice
ale politicilor n domeniu. n
momentul adoptrii legislaiei menionate mai sus, Frana, de
exemplu, era preocupat de
ineficiena rezultatelor politicii de control a traficului ilicit
de stupefiante, care, n esen, se
rezuma la pedepsirea traficanilor mruni, de strad, fr a se putea
ajunge la cei care
obineau profituri semnificative de pe urma acestui trafic.
Ulterior, parlamentul francez a
extins acest principiu i asupra altor forme de trafic ilicit,
cum ar fi exploatarea n scopul
ceretoriei, prostituia i grupurile criminale care se ocupau de
furturi. Prin contrast, Elveia
a adoptat o legislaie privind splarea banilor i reglementri
privind organizaiile criminale
nu pentru c ara ar fi fost afectat de violen pe plan intern ci,
mai degrab, pentru c se
abuza de centrele financiare i reglementrile sale privind
secretul bancar pentru a se
ascunde averile gruprilor criminale. Italia a adoptat legislaia
menionat mai sus pentru a
-
23
se ocupa de gruprile de tip mafiot. Astfel de instrumente
legislative au fost susinute de
curile constituionale naionale.
C. CADRUL LEGISLATIV DIN ROMNIA PRIVIND CONTROLUL AVERII
NEJUSTIFICATE A
PERSOANELOR CARE OCUP FUNCII PUBLICE
38. n aceast seciune vom face o descriere a evoluiei
instrumentelor legislative romneti
menite s abordeze problema averilor nejustificate ale
persoanelor care ocup funcii
publice. Vom ncepe prin a prezenta n rezumat principiile care au
stat la baza Legii nr.
18/1968, sistem care era aplicabil nu doar persoanelor care ocup
funcii publice ci oricrui
cetean al Romniei, lege care a rmas n vigoare ntre anii
1968-1996. Totui, aceast lege a
fost abrogat n mod tacit n momentul n care Romnia a adoptat
Constituia din 1991,
care includea prezumia de legalitate a dobndirii bunurilor.
Ulterior, vom face o prezentare
a regimului actual al Legii nr. 115/1996, care a abrogat n mod
formal Legea nr. 18/1968.
Spre deosebire de Legea nr. 18/1968, noul cadru legislativ
vizeaz doar persoanele care
ocup funcii publice. Vom ncheia printr-o descriere a controlului
averilor, aa cum este
prevzut de Legea privind Agenia Naional de Integritate.
C.1. MBOGIREA ILICIT N PERIOADA REGIMULUI COMUNIST
39. n perioada regimului comunist, Legea nr. 18/1968 a fost
adoptat pentru a controla
proveniena bunurilor oricrei persoane fizice (articolul 1),
indiferent dac aceasta era sau nu o
persoan care ocupa o funcie public. Acolo unde existau date sau
indicii care demonstrau
o disproporie vdit ntre valoarea bunurilor unei persoane i
veniturile acesteia, controlul
era obligatoriu i se exercita retroactiv, incluznd orice bun
dobndit dup data de 1
ianuarie 1962. Regimul juridic stabilit prin Legea nr. 18
contravenea mai multor garanii
bine determinate prevzute de drepturile omului.
40. n primul rnd, dac datele sau indiciile artau o disproporie
vdit ntre bunuri i venituri,
sarcina probei era inversat, persoana n cauz fiind obligat s
dovedeasc caracterul licit al
provenienei bunurilor. Persoanei cercetate i se acorda un termen
de cel mult 10 zile pentru
a depune o declaraie cu privire la toate bunurile i la
justificarea provenienei lor. Aa cum
prevede articolul 2, Prin justificarea provenienei bunurilor se
nelege obligaia persoanei n cauz de a
dovedi caracterul licit al mijloacelor folosite pentru dobndirea
sau sporirea bunurilor. Legea nu stabilea
nici mijloacele de prob necesare n vederea nceperii verificrilor
privind proveniena
bunurilor de ctre comisia de cercetare. Dimpotriv, legea
prevedea nceperea verificrilor
-
24
dendat ce era depus o sesizare la comisia de cercetare. Mai
multe relatri anecdotice au
confirmat c aceasta era ntr-adevr practica n realitate.25 Dup
cum vom vedea n
seciunea urmtoare, ingerina statului constnd n limitarea
respectrii prezumiei de
nevinovie ct i a exercitrii dreptului de a nu contribui la
propria incriminare este
condiionat de producerea cel puin a unor dovezi certe, ce
constau n producerea unor
elemente de prob suficiente i a unei justificri a ingerinei,
menite s conduc la concluzia
svririi unei infraciuni.
41. n al doilea rnd, potrivit articolului 5, refuzul persoanei
de a da o declaraie cu privire la
toate bunurile, precum i omisiunea de a declara anumite bunuri
constituiau o prezumie a
caracterului ilicit al mijloacelor folosite pentru dobndirea
bunurilor.26 Dei unele prevederi
stipulau anumite msuri obligatorii de producere a elementelor de
prob,27 n practic, n toate
cazurile se ajungea la o condamnare automat. Prin urmare, nici
comisia, n calitate de
constatator al faptelor, nu avea obligaia s afle adevrul, nici
instana, n calitate de examinator
al faptelor, nu era capabil s examineze probele cu
imparialitatea elementar cerut de
tratatele privind drepturile omului.
42. n al treilea rnd, structura infraciunii era conceput ca
omisiunea de a justifica proveniena
bunurilor. Dup cum vom vedea n seciunea urmtoare, faptul c
inculpatul este cel n
msur s dea cel mai bine explicaii n acest sens, poate justifica
instituirea unui astfel de
principiu. Totui, aceasta nu nseamn c singura persoan care
trebuie s ofere explicaii
este persoana verificat. Dimpotriv, ar trebui s existe
posibilitatea, att pentru persoana
care a constatat faptele ct i pentru un ter, de a oferi
explicaii plauzibile privind
infraciunea.
43. n al patrulea rnd, chiar dac procedura era de natur civil,28
iar unele elemente semnau
cu o confiscare in rem (de exemplu, faptul c aciunea putea fi
continuat mpotriva
succesorilor, ns numai mpotriva acelor bunuri dobndite prin
succesiune), averea
nejustificat era sancionat cu un impozit de 80% care, datorit
severitii sale, ar putea fi
privit i, cu siguran, perceput de ctre comunitate ca o sanciune
penal.
25 Interviuri realizate de ctre consultant. 26 Legea nr.
18/1968, articolul 5: Proveniena bunurilor persoanei care refuz s
dea declaraia artat la alineatul precedent, precum i a bunurilor
care au fost omise din aceast declaraie, este considerat
nejustificat, pn la proba contrar. 27 Articolul 6 prevede
urmtoarele: Comisia citeaz orice persoan care ar putea da relaii
utile pentru lmurirea provenienei bunurilor celui n cauz. Cei care,
dup data de 1 ianuarie 1962, au dobndit bunuri de la persoana n
cauz vor fi ascultai n mod obligatoriu. Dac persoana n cauz este
cstorit, comisia va cita i pe cellalt so, pentru a da relaii cu
privire la bunurile comune 28 Alctuirea comisiei de anchet i
constituirea instanei, faptul c procedura putea fi continuat
mpotriva motenitorilor (articolul 17), precum i norma conform creia
dispoziiile legii puteau fi ntregite cu prevederile Codului de
procedur civil, de exemplu n cazul producerii elementelor de prob,
vin s confirme acest lucru.
-
25
44. n al cincilea rnd, procedura de cercetare nu era public
(articolul 6), acest lucru afectnd
grav garaniile elementare ale unui proces echitabil.
C.2. PREZUMIA CONSTITUIONAL DE DOBNDIRE LICIT A AVERII
45. Dup restabilirea unei guvernri democratice, Constituia din
anul 1991 a reconsfinit
dreptul de proprietate privat (fostul articol 41, n prezent
articolul 44), precum i unele
garanii tradiionale cum ar fi: garantarea i ocrotirea proprietii
n mod egal de lege,
indiferent de titular, i dreptul la o dreapt i prealabil
despgubire n cazuri de expropriere
pentru motive de utilitate public. Legea fundamental includea de
asemenea o garanie
specific, unic, ce prevede urmtoarele: Averea dobndit licit nu
poate fi confiscat. Caracterul
licit al dobndirii se prezum... Din informaiile de care
dispunem, aceast prevedere este
unic, n sensul c o astfel de dispoziie nu este prevzut n nicio
alt constituie a vreunui
stat. Vom analiza, n cadrul seciunii E.1. a prezentei lucrri,
noiunea, sfera de aplicare
precum i limitele pe care le impune aceast prevedere referitoare
la infraciunea de
dobndire ilicit a averii.
C.3. NCEPUTURILE RESPONSABILITII PUBLICE: REGIMUL JURIDIC AL
LEGII NR. 115/1996
46. Legea nr. 115/1996 a abrogat n mod formal Legea nr. 18/1968.
Prima diferen major
dintre cele dou legi este aceea c, n timp ce Legea nr. 18/1968
vizeaz ntreaga populaie a
Romniei, sistemul adoptat n conformitate cu Legea nr. 115/1996
urmrete s controleze
averea ilicit a anumitor categorii de demnitari care fac parte
din cadrul celor trei puteri n
stat la nivel central i local, inclusiv a celor alei, a celor
numii n funcii, a judectorilor i a
nalilor funcionari publici sau a persoanelor cu funcii de
conducere (articolul 2).29
47. Persoanele prevzute de aceast lege au la data numirii n
funcie sau a alegerii acestora
(articolul 3 alineat 2),30 precum i la data ncheierii mandatului
sau a ncetrii activitii
(articolul 6 alineat 1) obligaia depunerii n scris a unei
declaraii de avere, care trebuie s
cuprind bunurile proprii, bunurile comune, cele deinute n
indiviziune precum si cele ale
copiilor aflai n ntreinere. Nu sunt prevzute actualizri ale
declaraiei pe parcursul
29 Domeniul de aplicare al articolului 2 al Legii 115-1996 a
fost extins prin modificarea articolului 3 (1) al Legii nr. 78/2000
privind prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie.
Ulterior, OUG nr. 24/2004, aprobat prin Legea nr. 601/2004,
includea n aceast list candidaii la funcia de preedinte al Romniei,
parlamentar, consilier judeean sau local i primar. 30 Formularul
tip al declaraiei de avere era anexat Legii nr. 115/1996. Acesta a
fost modificat prin HG nr. 506/2003 i, ulterior, prin OUG nr.
14/2005, astfel nct s includ date economico-financiare mai exacte i
mai complete, precum i anumite activiti, n scopul de a controla
conflictul de interese.
-
26
deinerii sau exercitrii funciei publice, excepie fcnd
funcionarii publici i persoanele cu
funcii de conducere, crora li se cere s completeze o declaraie
suplimentar odat la patru
ani (articolul 6 alineat 3).
48. Cea de a doua diferen major fa de Legea nr. 18/1968 o
constituie crearea unui sistem
de declaraie de avere, care oblig anumite categorii de persoane
ce ocup o funcie public
s i declare bunurile comune, cele deinute n indiviziune, precum
i cele ale copiilor aflai
n ntreinere. Depunerea formularelor de declaraie de avere este
descentralizat.
Funcionarii publici i persoanele cu funcii de conducere le depun
la autoritatea public
sau, dup caz, la persoana care i-a numit n funcie.
49. Obligaia persoanelor care ocup funcii publice de a depune
declaraia de avere naintea
validrii acestora n funcie constituie un element al
fundamentului statului de drept,
asemenea obligaiei acestora de a i motiva deciziile n mod public
i de a aciona conform
principiului imparialitii. Aa cum dreptul la libertatea de
exprimare prevaleaz asupra
dreptului la viaa privat a persoanelor care ocup funcii publice,
n vederea stimulrii
dezbaterii publice, obligaia de a depune declaraia de avere
naintea numirii n funcie este
considerat a fi o msur proporional n raport cu scopul de a
permite accesul la aceste
funcii doar persoanelor cinstite i responsabile.
50. Declaraiile de avere i de interese constituie instrumente
extrem de utile n vederea
descoperirii conflictelor de interese i depistrii dobndirii
ilicite a averii. Scopul primordial
al acestora nu este unul punitiv.31 Scopul acestora este mai
degrab acela de a spori
ncrederea publicului n guvernare. Completarea n ntregime a
declaraiilor va pune capt
multor zvonuri i, n acelai timp, va conferi o protecie
persoanelor cinstite care ocup
funcii publice.
51. Din punctul de vedere al aplicrii acestora, declaraiile de
avere diminueaz de asemenea
posibilele nclcri ale drepturilor civile, precum i abuzul de
instrumente de sancionare
care poate rezulta dintr-o campanie agresiv de eradicare a
corupiei. Mita i deturnarea de
fonduri publice sunt infraciuni greu de probat iar organele de
poliie i procurorii trebuie
adesea s recurg la interceptarea convorbirilor telefonice, la
informaii obinute de la
informatori, la flagrante i la alte tehnici de care se poate
abuza foarte uor. Depunerea unei
declaraii false este mult mai uor de probat. De asemenea, o
analiz a valorii nete a
31 Rick Messick, Income & Asset Disclosure Requirements for
Public Officials: How to Establish and Maintain an Effective
Disclosure Program (Condiiile privind declararea veniturilor i
averilor persoanelor care ocup funcii publice: modalitatea de
stabilire i meninere a unui program eficient de declarare a
averilor), aprilie 2006, publicat la adresa:
http://www.ethicsworld.org/publicsectorgovernance/bestpracticesbygovernments.php#incomeandassetdisclosure
http://www.ethicsworld.org/publicsectorgovernance/bestpracticesbygovernments.php#incomeandassetdisclosure
-
27
patrimoniului este mai dificil de realizat n comparaie cu
construirea unei acuzaii cu privire
la o infraciune concret, ns prima este mai puin invaziv dect
utilizarea regulat i
stereotip a tehnicilor speciale de anchet.
52. Declararea averilor ajut organele de poliie s construiasc
cazuri mai solide, permindu-le
s strng probe suplimentare i, prin urmare, evitnd i/sau amnnd
necesitatea de a se
baza n mod exclusiv pe explicaiile oferite de persoana care ocup
o funcie public supus
interogatoriului. Un progres al Legii nr. 115/1996 l constituie
faptul c sarcina probei nu
revine persoanei cercetate care ocup o funcie public. Articolul
13 prevede c aceasta
poate produce n faa comisiei probe n aprarea sa sau poate
solicita administrarea
acestora de ctre comisie i poate depune o declaraie artnd
veniturile realizate, precum i
modul dobndirii averii sale. Legea nu stabilete obligaia
justificrii provenienei licite a
bunurilor i nici sancionarea celui care i exercit dreptul de a
nu contribui la propria
incriminare. Producerea elementelor de prob n vederea
construirii unui caz solid revine n
mare parte comisiei de cercetare, precum i celui care a depus o
cerere de cercetare (prim-
procurorul parchetului de pe lng curtea de apel, conductorul
autoritii publice la care a
funcionat ori funcioneaz cel a crui avere este supus cercetrii
sau orice alt cetean).
Articolul 11 prevede c cererea de cercetare va indica n mod
obligatoriu dovezile32 pe care
se ntemeiaz i sursele de unde acestea pot fi solicitate sau va
fi nsoit de acte
doveditoare.
53. Dac, dup administrarea probelor, se constat c dobndirea
anumitor bunuri determinate
sau a unei cote-pri dintr-un bun nu este justificat, curtea de
apel va hotr fie confiscarea
bunurilor sau a cotei-pri nejustificate fie plata unei sume de
bani, egal cu valoarea
bunului, stabilit de instan pe baz de expertiz. n cazul obligrii
persoanei n cauz la
plata contravalorii bunului, instana va stabili i termenul de
plat (articolul 18). Organul
fiscal este rspunztor de executarea confiscrii i de vnzarea la
licitaie a bunurilor
confiscate.
54. Ceea ce urmeaz marcheaz o a treia difereniere important fa
de sistemul stabilit de
Legea nr. 18/1968. n vechiul sistem, averea nejustificat era
impozitat cu 80% din
valoarea acesteia. Diferena conceptual dintre impozitare i
aplicarea unei sanciuni (penale
sau administrative) este extrem de important, mai ales n
democraiile n curs de
consolidare, unde sistemele de impozitare se bazeaz pe declaraii
voluntare de venituri. n
32 Contrar interpretrii literale a legii, n trecut, instanele
romneti au dat dovad de un formalism excesiv n ceea ce privete
producerea elementelor de prob n vederea introducerii la instan a
unei cereri de cercetare. Asemenea restricii impuse introducerii
unei cereri sunt menite s mpiedice atingerea scopului urmrit de
lege.
-
28
contextul infraciunilor economice sau infraciunilor
comerciale,33 unii au pledat n
favoarea impozitrii bunurilor obinute prin comiterea unor
infraciuni n locul
incriminrii splrii banilor, argumentnd c legile fiscale au
prevzut de-a lungul timpului
amenzi, confiscri, penaliti i mijloace de confiscare a averii
prin inversarea legitim a
sarcinii probei. Raionamentul este urmtorul: dac obiectivul este
acela de a ataca motivele
i capitalul grupurilor criminale, nu are nici o importan dac
banii sunt ridicai prin
procedura confiscrii bunurilor sau n baza legislaiei fiscale. Cu
toate acestea, cnd este
vorba despre corupie, n joc se afl o dimensiune instituional,
care ncurajeaz utilizarea
instrumentelor anticorupie adecvate pentru a transmite mesaje
instituionale
corespunztoare. Pe scurt, chiar dac folosirea legilor fiscale se
dovedete a fi mai practic,
acestea trateaz corupia ca pe orice alt activitate economic
legitim. n democraiile n
tranziie, delimitarea acestor aspecte este indispensabil, din
motive instituionale.
55. n afar de confiscare, persoanele care ocup funcii publice a
cror avere a fost declarat, n
tot sau n parte, nejustificat, printr-o hotrre judectoreasc
irevocabil, vor fi destituite
sau revocate, dup caz, din funcia pe care o dein.34 Dac persoana
care ocup o funcie
public este deputat sau senator, n aceeai situaie, aceasta va fi
considerat incompatibil.
n plus, persoana care ocup o funcie public i care face o
declaraie de avere care nu
corespunde adevrului comite infraciunea de fals n declaraii i va
fi pedepsit potrivit
Codului penal.
56. Sistemul creat prin Legea nr. 115/1996 nu a funcionat deloc
consecvent de la intrarea sa n
vigoare. Au avut loc mbuntiri semnificative n momentul n care
declaraiile au devenit
publice i au fost publicate on-line, n anul 2003, iar societatea
civil a nceput s fac
presiuni n vederea completrii corecte a acestora.
57. n afara faptului c Legea nr. 115/1996 nu promova un sistem
de verificare automat a
declaraiilor de avere, articolul 11 prevede ca cererea de
cercetare s fie nsoit de acte
doveditoare n vederea susinerii acesteia. Combinaia dintre
aceste dou puncte vulnerabile
ale sistemului a fcut ca acesta s se dovedeasc a fi complet
ineficient.
33 Infraciunile economice constau n traficul de bunuri i
servicii ilegale, precum: narcotice, fiine umane, servicii sexuale,
comer ilegal cu armament. Vezi Naylor, T. ,Follow the money methods
in crime control policy (Aplicarea metodelor de urmrire financiar n
politicile privind controlul criminalitii), publicat n Wages of
Crime, Cornell University Press, 2002, 247-286. 34 O parte dintre
cei intervievai au manifestat ndoieli cu privire la
constituionalitatea aplicrii acestei prevederi n cazul
funcionarilor de rang nalt, precum preedintele Romniei, primul
ministru, membrii parlamentului i judectorii, dat fiind faptul c
acetia beneficiaz de imunitate, respectiv de inamovibilitate.
-
29
C.4. CONTROLUL AVERILOR DE CTRE AGENIA NAIONAL DE
INTEGRITATE35
58. tiinele politice moderne pun accentul pe necesitatea
consolidrii cadrului instituional n
vederea creterii responsabilitii executivului, nu doar n ceea ce
privete performana
acestuia raportat doar la rezultatele obinute, dar i la modul de
desfurare a activitilor
acestuia, precum i la echitatea de care acesta a dat dovad n
cadrul procesului decizional.
Dup cum arat Guillermo ODonnell,36 exist o contradicie atunci
cnd, pe de-o parte,
dorim ca reprezentanii i persoanele care ocup funcii publice s
urmreasc ndeplinirea
interesului public, precum accesul la drepturile economice i
sociale sau gsirea unor soluii
fiabile la probleme colective i, pe de alt parte, ne temem s
conferim acestora atribuii
prea extinse sau monopolul puterii n luarea deciziilor necesare
ndeplinirii interesului
public. Dilema responsabilitii explic faptul c, atunci cnd
autoritilor li se
ncredineaz atribuii mai largi, n mod concret, nu se ajunge la
prea multe realizri din
partea acestora, iar atunci cnd acestora li se confer atribuii
restrnse, acestea reuesc s
aib realizri, ns folosind ci ilegale.
59. Trebuie introduse i alte mecanisme de control al puterii
politice, n afar de procesele
electorale (responsabilitatea vertical), n vederea cldirii unei
democraii responsabile i
solide. n viziunea lui ODonnell, responsabilitatea orizontal
poate fi consolidat prin
crearea unor organisme guvernamentale specializate (de exemplu,
birouri de audit, avocatul
poporului, Consiliul de Stat, parchete), cu personalitate
juridic, nzestrate cu atribuii,
competente i pregtite s ntreprind aciuni prin care, n cazul n
care constat svrirea
unor acte ilegale, prin aciuni sau omisiuni, de ctre alte
instituii ale statului, s se treac de
la o supraveghere formal, la o aplicare efectiv a sanciunilor
penale sau la trimiterea n
judecat a persoanelor responsabile. Avantajele unor astfel de
agenii const n faptul c
acestea pot fi pro-active, invocnd criterii de eficien
profesional n locul celor politice sau
partizane. n plus, datorit profesionalismului i activitii cu
caracter permanent, aceste
agenii au posibilitatea s analizeze problemele complexe legate
de politicile publice.
35 Aceast sub-seciune se bazeaz pe Legea nr. 144 din data de 25
mai 2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei
Naionale de Integritate, modificat i completat de ctre Guvernul
Romniei printr-o ordonan de urgen. 36 ODonnell, Guillermo,
Horizontal Accountability in New Democracies (Responsabilitatea
orizontal n noile democraii), n Andreas Schedler, Larry Diamond, i
Marc F. Plattner, eds., The Self-Restraining State: Power and
Accountability in New Democracies (Statul autorestrictiv: puterea i
responsabilitatea n noile democraii), Boulder, CO., editor Lynne
Riener.
-
30
60. Cadrul legislativ din Romnia include cteva agenii de acest
gen (de exemplu, Avocatul
Poporului, Curtea de Conturi, Oficiul Naional pentru Prevenirea
i Combaterea Splrii
Banilor sau Direcia Naional Anticorupie).
61. n acest sens, guvernul a propus n iunie 2006 un proiect de
lege privind crearea unui sistem
unitar i instituionalizat al activitii de control al averilor
dobndite n perioada mandatelor
sau a ndeplinirii funciilor, de verificare a conflictelor de
interese i de sesizare a
incompatibilitilor, gestionat de o autoritate administrativ
autonom, tehnic, nvestit cu
atribuii de investigare (Agenia Naional de Integritate). Aceast
iniiativ a constituit o
oportunitate important n vederea consolidrii responsabilitii
orizontale n Romnia. Din
pcate, Legea nr. 144/2007, aa cum a fost adoptat de ctre Senat,
a pierdut aceast
oportunitate semnificativ pe care a avut-o, n ciuda modificrilor
imediat ulterioare care au
fost aduse textului de lege printr-o ordonan de urgen a
guvernului.
62. n contrast cu comisia de cercetare prevzut de Legea nr.
115/1996, recent adoptata Lege
nr. 144/2007 nfiineaz Agenia Naional de Integritate (ANI),
autoritate administrativ cu
profil tehnic, i Consiliu Naional de Integritate (CNI), organism
reprezentativ, aflat sub
control parlamentar exercitat de Senat (articolul 33). O agenie
care funcioneaz la nivel
naional prezint numeroase avantaje. Dintre acestea menionm:
Dezvoltarea unei expertize, unor date i tehnici, altele dect
cele ale altor organe de
control, care pot avea atribuii diferite.
Aplicarea unui tratament egal tuturor persoanelor care ocup
funcii publice i
evitarea suprapunerii competenei personale ntre diferite
instituii, dat fiind faptul c
dispune de competen personal asupra persoanelor care ocup funcii
publice
aparinnd celor trei puteri n stat i care i desfoar activitatea n
cadrul
autoritilor publice centrale sau locale.
Posibilitatea economisirii banilor contribuabililor.
Permiterea realizrii unei monitorizri mai uoare de ctre CNI i
organizaiile
societii civile, dat fiind faptul c aceasta funcioneaz ca
structur unic.
63. Totui, asemenea avantaje depind de gradul de independen al
autoritii respective. n
aceast privin, Legea nr. 144/2007 prevede anumite garanii
specifice: agenia acioneaz
potrivit principiului independenei operaionale. Prin urmare,
preedintele i vice-
preedintele ANI i inspectorii de integritate nu vor solicita sau
primi dispoziii privind
derularea verificrilor de la nici o autoritate public, instituie
sau persoan (articolul 14).
Mai mult, eliberarea din funcie a preedintelui i a
vice-preedintelui ANI este posibil doar
n anumite situaii (articolul 24).
-
31
64. Cu toate acestea, anumite prevederi ale legii pun sub semnul
ntrebrii independena ANI n
viitor. n primul rnd, preedintele i vice-preedintele ANI vor fi
numii n funcie pentru
un mandat de 4 ani, n loc de 3 ani, dup cum prevedea proiectul
de lege iniial. n al doilea
rnd, instituia responsabil de numirea conducerii ANI va fi
Senatul, n locul preedintelui
Romniei, cum prevedea proiectul de lege iniial.
65. Referitor la durata mandatului, termenul de 4 ani prevzut
pentru preedintele i vice-
preedintele ANI coincide cu durata mandatului senatorilor
(articolul 60 alineat 1 din
Constituia Romniei). Mai mult dect att, chiar dac CNI (cruia i
revine atribuia de a
organiza procedura de selecie a preedintelui i a
vice-preedintelui ANI ) va fi alctuit din
reprezentani ai diferitelor ramuri ale guvernrii, acesta i va
exercita activitatea sub
controlul Senatului. Acest sistem nltur posibilitatea ca
preedintele i vice-preedintele
ANI s fie numii de un Senat compus din membri aparinnd
grupurilor parlamentare, fapt
ce ar mri riscul ca aceste numiri s fie supuse unor negocieri
politice oportuniste ale
momentului i nu unei politici pe termen lung de control al
averilor.
66. Prin urmare, dac aceste numiri vor fi lsate la latitudinea
Senatului, ele vor cdea victim
negocierilor politice ale momentului. ntr-o democraie
parlamentar, eful statului este ntr-
o oarecare msur mai distanat fa de guvern i de viaa politic
cotidian. n aceast
privin, preedintelui Romniei i este interzis s fie membru al
unui partid politic sau s
dein alt funcie, public sau privat (articolul 84 alineat 1 din
Constituia Romniei).
67. Astfel, cheia succesului ANI va consta ntr-o procedur de
selecie imparial i
transparent.. Ca recomandare privind implementarea organizrii
procedurii de selecie,
CNI ar putea avea n vedere publicarea numelor i a experienei
profesionale a candidailor,
n scopul obinerii susinerii sau a observaiilor diferitelor
organizaii ale societii civile i
ale cetenilor. Acest lucru este necesar mai ales n ceea ce
privete publicarea experienei
candidailor i ndeplinirii condiiei de a nu fi fost membri ai
unui partid, grup sau alian
politic n ultimii 3 ani (articolul 18 alineat 1 litera d) din
Lege). Legea prevede doar un
control formal, prin intermediul unei declaraii scrise a
candidatului, dat pe propria
rspundere i legalizat de un notar. Iniierea unei dezbateri
publice pentru a crea un
consens n rndul diferiilor factori interesai va conferi
conducerii ANI minimul de
legitimitate necesar pentru a-i exercita prerogativele.
68. De asemenea, este recomandabil ca examenele s fie notate sub
anonimat, candidailor
atribuindu-li-se anumite parole care s-i individualizeze, precum
i luarea unor msuri de
siguran n vederea evitrii scurgerilor de informaii privind
testele scrise ctre candidai (n
unele regulamente de desfurare a concursului, se prevede
elaborarea a trei teste diferite i
-
32
alegerea unuia dintre acestea n mod aleatoriu, n ziua
examenului, i distribuirea acestuia
candidailor).
69. Scopul Ageniei Naionale de Integritate este acela de a
organiza un sistem unitar i
instituionalizat de control al declaraiilor de avere, ca punct
de plecare pentru investigarea
averii nejustificate a persoanelor care ocup funcii publice, de
verificare a conflictelor de
interese i de sesizare a incompatibilitilor. Este bine cunoscut
faptul c, datorit
caracterului consensual i secret al afacerilor corupte, politica
de reducere a corupiei are
nevoie de acces la anumite canale pentru a obine informaiile
necesare desfurrii
investigaiilor. Anumite prevederi al Legii nr. 144/2007 se opun
n mod vdit acestui acces
i, n consecin, ridic serioase semne de ntrebare cu privire la
eficiena i la ndeplinirea
obiectivului principal al ANI.
70. Primul semn de ngrijorare se refer la iniierea
investigaiilor. Legea este departe de a
ncuraja cetenii s furnizeze informaii utile. Dimpotriv, exist
numeroi factori care
descurajeaz depunerea unei sesizri la ANI.
71. Investigaiile pot fi iniiate la sesizarea oricrei persoane
interesate sau din oficiu. Referitor
la cea de a doua posibilitate, articolul 3 alineat 2 din lege
prevede c sesizarea din oficiu se
face pe baza unui proces-verbal de sesizare ntocmit de
preedintele Ageniei. Prin urmare, pe lng
faptul c exist ndoieli privitoare la independena preedintelui
ANI, acesta deine i
monopolul decizional, neexistnd totodat nite criterii obiective
care s limiteze puterea
discreionar de care dispune acesta. 37