การประเมินผลสัมฤทธิ ์ของกฎหมาย (Ex post evaluation of regulations) * 1. บทนา กฎหมายเป็นกฎเกณฑ์ที่เป็นแบบแผนความประพฤติของมนุษย์ในสังคมซึ่งมี กระบวนการบังคับที่เป็นกิจจะลักษณะ ( Organized Sanction of Organized Enforcement ) ๑ เพื่อให้ การทางานเกิดความคล่องตัว โดยมีผู ้รับผิดชอบที่ชัดเจน และไม่สร้างภาระแก่ประชาชน กฎหมาย จึงเป็นกลไกสาคัญในการควบคุมความประพฤติของบุคคลในสังคมและเป็นเครื่องมือสาคัญ ที่รัฐนามาใช้ในการบริหารราชการแผ่นดิน ประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยโดยยึดถือ กฎหมายเป็นใหญ่นั้น บุคคลทุกคนย่อมมีหน ้าที่ที่จะต้องเคารพและปฏิบัติตามกฎหมาย ผู ้ใดฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายย่อมมีความผิดและต้องได้รับโทษ ทั้งนี้ เพื่อรักษาไว้ซึ่งความสงบ เรียบร้อยภายในของรัฐ นอกจากนี้ กฎหมายยังมีลักษณะเป็น “นโยบายสาธารณะ” อย่างหนึ่ง เนื่องจากกฎหมายนั้นมีสภาพบังคับทางกฎหมายที่มีผลเป็นการทั่วไป และอาจก่อให้เกิด ผลกระทบต่อทุกองคาพยพในสังคม เมื่อเป็นนโยบายสาธารณะ การริเริ่มหรือเสนอให้มีร ่างกฎหมายต่าง ๆ นั้น จึงมิได ้ แตกต่างไปจากการริเริ่มหรือเสนอให้มีนโยบายสาธารณะอื่น ๆ กล่าวคือ การริเริ่มหรือเสนอให้มี ร่างกฎหมายนั้นจะต ้องคานึงถึงหลักการที่สาคัญ เช่น ๒ ( 1) การมีข้อมูลสนับสนุนอย่างชัดเจน และเพียงพอว่าจาเป็นต้องมีกฎหมายนั ้นอย่างแท ้จริง (sufficient evidence basis) ซึ่งต้องมีการศึกษา เชิงลึกถึงสภาพปัญหาและสาเหตุของปัญหา ( problem defined) ทางเลือกต่าง ๆ ในการแก้ไข ปัญหานั้นนอกจากมาตรการทางกฎหมาย ( alternative solutions) และต้องมีการปรึกษาหารือ อย่างใกล้ชิดกับผู ้มีส่วนได้เสีย ( stakeholders consultation) ทุกกลุ ่ม ( 2) สามารถอธิบายได้ ว่ากลไกที่จะกาหนดไว้ในร ่างกฎหมายนั้นมีความเหมาะสมกับเรื่อง (suitable legal mechanism) * เรียบเรียงมาจากวิทยานิพนธ์ เรื่อง การประเมินผลสัมฤทธิ ์ ของกฎหมาย (Ex post evaluation of regulations) ของนายอภิชัย กู ้เมือง โดยวิทยานิพนธ์นี ้เป็นส่วนหนึ่งของการศึกษาตามหลักสูตรปริญญา นิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ปีการศึกษา 2561 ซึ่งคณะกรรมการสอบวิทยานิพนธ์ ประกอบด้วย ศ. (กิตติคุณ) ดร. วิษณุ เครืองาม ประธานกรรมการ ผศ.ดร. คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม อาจารย์ที่ปรึกษาวิทยานิพนธ์ รศ.ดร. เอื้ออารีย์ อิ้งจะนิล กรรมการ อาจารย์ดิสทัต โหตระกิตย์ กรรมการ และอาจารย์ปกรณ์ นิลประพันธ์ กรรมการ ๑ สมยศ เชื ้อไทย, ความรู ้ กฎหมายทั่วไป คาอธิบายวิชากฎหมายแพ่ง : หลักทั่วไป, พิมพ์ครั ้งที่ 18, (กรุงเทพมหานคร : สานักพิมพ์วิญญูชน, 2555), หน้า 68. ๒ ปกรณ์ นิลประพันธ์ , “ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูปตัวบทกฎหมาย : การตรวจสอบความจาเป็น ในการตรากฎหมายใหม่และการประเมินความเหมาะสมของกฎหมายที่มีผลใช้บังคับแล้ว”, เอกสารประกอบ การบรรยายหลักสูตรผู ้บริหารงานด้านกฎหมายภาครัฐระดับสูง รุ่นที่ 5, หน้า 1.
Welcome message from author
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
การประเมนผลสมฤทธของกฎหมาย (Ex post evaluation of regulations)*
1. บทน า กฎหมายเปนกฎเกณฑทเปนแบบแผนความประพฤตของมนษยในสงคมซงมกระบวนการบงคบทเปนกจจะลกษณะ (Organized Sanction of Organized Enforcement)๑ เพอใหการท างานเกดความคลองตว โดยมผ รบผดชอบทชดเจน และไมสรางภาระแกประชาชน กฎหมายจงเปนกลไกส าคญในการควบคมความประพฤตของบคคลในสงคมและเปนเครองมอส าคญ ทรฐน ามาใชในการบรหารราชการแผนดน ประเทศทปกครองในระบอบประชาธปไตยโดยยดถอกฎหมายเปนใหญนน บคคลทกคนยอมมหนาททจะตองเคารพและปฏบตตามกฎหมาย ผใดฝาฝนหรอไมปฏบตตามกฎหมายยอมมความผดและตองไดรบโทษ ทงน เพอรกษาไวซงความสงบเรยบรอยภายในของรฐ นอกจากน กฎหมายยงมลกษณะเปน “นโยบายสาธารณะ” อยางหนง เนองจากกฎหมายนนมสภาพบงคบทางกฎหมายทมผลเปนการทวไป และอาจกอให เกดผลกระทบตอทกองคาพยพในสงคม เมอเปนนโยบายสาธารณะ การรเรมหรอเสนอใหมรางกฎหมายตาง ๆ นน จงมไดแตกตางไปจากการรเรมหรอเสนอใหมนโยบายสาธารณะอน ๆ กลาวคอ การรเรมหรอเสนอใหม รางกฎหมายนนจะตองค านงถงหลกการทส าคญ เชน๒ (1) การมขอมลสนบสนนอยางชดเจน และเพยงพอวาจ าเปนตองมกฎหมายนนอยางแทจรง (sufficient evidence basis) ซงตองมการศกษาเชงลกถงสภาพปญหาและสาเหตของปญหา (problem defined) ทางเลอกตาง ๆ ในการแกไขปญหานนนอกจากมาตรการทางกฎหมาย (alternative solutions) และตองมการปรกษาหารออยางใกลชดกบผ มสวนไดเสย (stakeholders consultation) ทกกลม (2) สามารถอธบายได วากลไกทจะก าหนดไวในรางกฎหมายนนมความเหมาะสมกบเรอง (suitable legal mechanism)
*เรยบเรยงมาจากวทยานพนธ เรอง การประเมนผลสมฤทธของกฎหมาย (Ex post evaluation of
regulations) ของนายอภชย ก เมอง โดยวทยานพนธนเปนสวนหนงของการศกษาตามหลกสตรปรญญา นตศาสตรมหาบณฑต สาขาวชากฎหมายมหาชน คณะนตศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย ปการศกษา 2561 ซงคณะกรรมการสอบวทยานพนธ ประกอบดวย ศ. (กตตคณ) ดร. วษณ เครองาม ประธานกรรมการ ผศ.ดร. คนงนจ ศรบวเอยม อาจารยทปรกษาวทยานพนธ รศ.ดร. เอ ออารย อ งจะนล กรรมการ อาจารยดสทต โหตระกตย กรรมการ และอาจารยปกรณ นลประพนธ กรรมการ
๑สมยศ เชอไทย, ความรกฎหมายทวไป ค าอธบายวชากฎหมายแพง : หลกทวไป, พมพครงท 18, (กรงเทพมหานคร: ส านกพมพวญญชน, 2555), หนา 68.
๒ปกรณ นลประพนธ, “ขอเสนอเพอการปฏรปตวบทกฎหมาย: การตรวจสอบความจ าเปน ในการตรากฎหมายใหมและการประเมนความเหมาะสมของกฎหมายทมผลใชบงคบแลว”, เอกสารประกอบ การบรรยายหลกสตรผบรหารงานดานกฎหมายภาครฐระดบสง รนท 5, หนา 1.
หรอไม และ (3) มความค มคาเมอพจารณาตนทนในการจดท าและบงคบการใหเปนไปตามกฎหมายของภาครฐ (compliance cost) และตนทนในการปฏบตการใหเปนไปตามกฎหมาย ของประชาชน (administrative cost) เปรยบเทยบกบประโยชนทจะไดรบจากกฎหมายนน (cost-benefit relationships) แตในทางปฏบตทผานมาหนวยงานของรฐผ เสนอรางกฎหมายกลบมไดค านงถง
สาระส าคญของการรเรมหรอเสนอใหมรางกฎหมายตามทไดกลาวไวขางตนมากเทาทควร
จงมผลกระทบกอใหเกดสภาพปญหาของกฎหมายในประเทศไทยหลายประการ เชน
(1) เกดความซ าซอนกนของกฎหมายเนองจากมกฎหมายเปนจ านวนมาก หรอ
เรยกวา “กฎหมายเฟอ” (inflation of laws and regulations)
(2) เกดตนทนในการผลตและในการบงคบใชกฎหมายทสงมากจนเปนภาระ
ของรฐทตองสญเสยงบประมาณโดยไมจ าเปน
(3) ประชาชนถกจ ากดสทธและเสรภาพเพมมากขนจากบทบญญตของกฎหมาย
ทมไดมงคมครองสทธและเสรภาพของประชาชนอยางแทจรง
(4) ประชาชนในฐานะผ เสยภาษตองรบภาระคาใชจายในการด าเนนการใหเปนไป
ตามกฎหมายเปนจ านวนมาก (compliance cost) หรอการเพมตนทนในการประกอบการ
(economic cost)
แมวารฐบาลจะไดน ากลไกการปฏรปกฎหมายในรปแบบตาง ๆ มาเปนเครองมอในการตรวจสอบคณภาพของกฎหมายทงทางตรงและทางออม แตในทางปฏบตกยงพบปญหาวา การรเรมหรอเสนอใหมรางกฎหมายของหนวยงานของรฐกลบไมไดค านงถงผลกระทบทเกดขน จากการออกกฎหมายและการบงคบใชกฎหมายทเกนความจ าเปน ท าใหชวงระยะเวลาทผานมากฎหมายทออกมาบงคบใชกลบเนนหนกในเชงปรมาณมากกวาคณภาพ เพอเปนการแกไขปญหา ทเกดขนรฐบาลไดตระหนกถงความส าคญของการก าหนดคณภาพของกฎหมายจงไดก าหนด ใหมการประเมนผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) ขน เพอใชเปนหลกเกณฑในการประเมนผลกระทบทอาจจะเกดขนจากการออกกฎหมายของหนวยงานของรฐ โดยกอนการตรากฎหมายหนวยงานทเกยวของจะตองตรวจสอบความจ าเปนในการตรากฎหมาย รวมทงการรบฟงความคดเหนของผ มสวนไดเสย (stakeholders) เพอประกอบการพจารณาวาสมควร ตรากฎหมายนนหรอไม โดยตองเสนอคณะรฐมนตรเพอประกอบการพจารณาในชนรบหลกการ ของรางกฎหมายทกฉบบ แมมาตรการดงกลาวจะชวยพจารณาคณภาพของกฎหมายไดในระดบหนง แตกยงไมเหนผลสมฤทธทงกระบวนการ เพราะการประเมนผลกระทบดงกลาวอาจไมครอบคลมผลกระทบดานอน ๆ ทอยนอกเหนอความคาดหมายดวย ดงนน เพอแกไขปญหาทเกดขน จงเกด
แนวคดทจะน ากระบวนการตรวจสอบคณภาพกฎหมายภายหลงเมอกฎหมายมผลใชบงคบแลว (Ex post evaluation of regulations) มาปรบใชกบกระบวนการนตบญญตของประเทศไทยดวย รฐบาลปจจบนไดตระหนกถงปญหาทเกดขนจงไดเกดแนวคดทจะน ากระบวนการตรวจสอบคณภาพของกฎหมายภายหลงเมอกฎหมายมผลใชบงคบแลว (Ex post evaluation of regulations) มาปรบใชกบบรรดากฎหมาย กฎ หรอระเบยบตาง ๆ ในประเทศไทย รฐบาลจงไดด าเนนการจดใหมการตราพระราชกฤษฎกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 ขนใชบงคบตามขอเสนอแนะของคณะกรรมการพฒนากฎหมาย ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา โดยพระราชกฤษฎกาดงกลาวก าหนดใหรฐมนตรผ รกษาการตามกฎหมายมหนาทจดใหมการพจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทก 5 ป ทกฎหมายนนใชบงคบ ทง น เพอพจารณาคณภาพของกฎหมาย และเพอใหมการปรบปรงแกไขหรอยกเลกกฎหมายนน ใหสอดคลองกบสถานการณและบรบทตาง ๆ ของโลกทเปลยนแปลงไปอนจะมผลท าใหประชาชนมชวตทดขน (Better Regulation for the better lives) และยงเปนการยกระดบความสามารถ ในการแขงขนของประเทศโดยรวมไดอกทางหนงดวย ตอมาเมอรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560 มผลใชบงคบ จงไดมการตราพระราชบญญตหลกเกณฑการจดท ารางกฎหมายและการประเมนผลสมฤทธของกฎหมาย พ.ศ. 2562 ขนใชบงคบ ซงไดก าหนดสาระส าคญของ การประเมนผลสมฤทธของกฎหมายหรออกนยหนงคอการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย ไวในหมวด 5 แหงพระราชบญญตดงกลาว วทยานพนธนจงมงหมายศกษาวเคราะหสภาพปญหา ทางกฎหมายเกยวกบการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายของประเทศไทยและตางประเทศ 2. แนวทางการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายของตางประเทศ 2.1 กลมประเทศ OECD กลมประเทศ OECD ไดมความพยายามในการก าหนดแนวทางการประเมน
ผลสมฤทธของกฎหมาย เพอใหประเทศตาง ๆ น าไปใชในการประเมนผลสมฤทธของกฎหมาย
เพอปรบปรงกฎหมายใหมคณภาพและประสทธภาพ และในบางประเทศ เชน ประเทศ
สหรฐอเมรกากไดมพฒนาวธการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายของตน คอ การมบทบญญต
สนผลการใชบงคบของกฎหมาย (sunset provision) ซงวธการดงกลาวเปนเครองมอประการหนง
ในการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายท OECD ยอมรบและไดถกน าไปใชในประเทศอน ๆ ดวย
(1) วธการของกลมประเทศขององคการเพอความรวมมอทางเศรษฐกจ และการพฒนา (Organization for Economic Co-operation and Development: OECD)
การประเมนผลสมฤทธของกฎหมายตามแนวทางของกลมประเทศ OECD
มวตถประสงคในการพจารณาผลจากการบงคบใชกฎหมายวาไดด าเนนการและไดผล
เปนไปตามนโยบายหรอไม เพอใหกฎหมายทตราออกมาเปนกฎหมายทดกวาและทนสมยยงขน
(better and smarter regulations) และลดภาระของหนวยงานภาครฐ โดยใชวธการหลก คอ
การระบและวดผลกระทบทเกดขนจากการบงคบใชกฎหมาย ประกอบกบวธการอน ๆ เชน
การตรวจสอบผลทไม ไ ดคาดหมายมากอน (unintended consequences) การประเมน
ความส าเรจของเปาหมายทงในเชงประสทธภาพและประสทธผล การประเมนคาใชจาย
การเปรยบเทยบผลกระทบทเกดขนจรงกบผลกระทบทไดคาดการณไว อยางไรกด ประเทศสมาชก
OECD เมอไดน าวธการดงกลาวไปใชในทางปฏบตแลวกลบพบวา ทศทางของการประ เมนผล
สมฤทธของกฎหมายควรมงใหความส าคญไปทการตรวจสอบตนทนและภาระของภาครฐ รวมทง
ตนทนของภาคเอกชนในการแขงขนและปฏบตตามกฎหมายนน โดยอาศยหลก The Standard
Cost Model (SCM)๓ เปนแนวทางในการประเมน อนแสดงใหเหนวาพฒนาการเกยวกบวธการ
ในการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายไดขยายขอบเขตการพจารณาใหรวมถงการประเมน
ทางดานเศรษฐกจและสงคมมากยงขน
แมวาการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายภายหลงกฎหมายมผลใชบงคบ
เปนกระบวนการส าคญในการมกฎหมายทดและมคณภาพ แตกลไกการด าเนนการในเรอง
ดงกลาวยงไมมแนวทางทชดเจนและยงไมมการพฒนาหลกเกณฑอยางเปนรปธรรมในลกษณะ
เชนเดยวกบหลกการวเคราะหผลกระทบของกฎหมายกอนการตรากฎหมาย (RIA) ซงสาเหต
ส าคญประการหนงนาจะเปนเพราะถากระบวนการ RIA ไดด าเนนการอยางถกตอง ครบถวน และ
สมบรณแลว ยอมจะท าใหกฎหมายทเกดขนเปนกฎหมายทดและมคณภาพ ดงจะเหนไดจากขอมล
ของ The Indicators of Regulatory and Governance (IREG) ของ OECD ซงระบวา ประเทศ
สมาชก OECD สวนใหญใหความสนใจในการด าเนนการประเมนภายหลงกฎหมายมผลใชบงคบ
(Ex post evaluation) นอยมาก และยงคงด าเนนการอยในชวงเรมตนเทานน แตจะมงใหความส าคญ
๓The Standard Cost Model (SCM) เปนวธการทใชส าหรบการพจารณาภาระในการด าเนนธรกจ
เมอมการก ากบดแลโดยกฎหมาย ซงเปนวธการเชงปรมาณทสามารถน าไปใชไดกบทกประเทศและทกระดบ วธการดงกลาวสามารถน าไปใชพจารณาตรวจสอบกฎหมายฉบบใดฉบบหนง (single law) ขอบเขตของกฎหมาย ในเรองใดเรองหนง หรอปฏบตตามมาตรการพนฐานขององคกรทรางกฎหมายในทกประเทศ (รายละเอยดโปรดด International SCM Network to reduce administrative burdens, International Standard Cost Model Manual, [ออนไลน], 5 กมภาพนธ 2562. แหลงทมา https://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/34227698.pdf
กบกระบวนการวเคราะหกอนการตรากฎหมาย (Ex ante Analysis) เปนส าคญ๔ ทงน แมวาจะม
การออกขอแนะน าเกยวกบ Ex post evaluation ไวใน OECD Recommendation of the Council
on Regulation Policy and Governance 2012 ซงระบวา หากสมาชกปฏบตตามขอแนะน า
เกยวกบนโยบายและการก ากบดแลดานกฎหมายในเรองดงกลาวไดมากเทาใด กจะท าใหดชนชวด
ดานการมกฎหมายทดยงสงขนกตาม๕
หลายปทผานมา การประเมนผลสมฤทธของกฎหมายภายหลงจากกฎหมาย
มผลใชบงคบของกลมประเทศสมาชก OECD ยงมวธการใชทแตกตางกน หลายประเทศยงไมม
การก าหนดมาตรฐานทางเทคนคในการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายภายหลงจากกฎหมาย
มผลใชบงคบ ทงน OECD ไดวางแนวทางในการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายวามตวชวด
ทส าคญ 4 ดาน โดยมน าหนกในสดสวนทเทา ๆ กน ไดแก (1) วธการ (methodology) ในการ
รวบรวมขอมลทใชในการประเมนทแตกตางกนในกระบวนการประเมนผลสมฤทธของกฎหมาย
(2) การควบคมขอบกพรองและคณภาพ (Oversight and quality control) เปนการแสดงกระบวนการ
ในการพจารณาหรอตรวจสอบคณภาพของการประเมนผลสมฤทธของกฎหมาย (3) การยอมรบ
อยางเปนระบบ (systematic adoption) และ (4) ความโปรงใส (transparency) เปนการแสดงความ
ชดเจนและเปดกวางอยางตรงไปตรงมาของการประเมนผลสมฤทธของกฎหมาย
ทงน ประเทศสมาชก OECD สวนใหญยงไมสามารถด าเนนการใหมตวชวด
ใน 4 ดานดงกลาวไดอยางครบถวนในระดบทเทากน เพยงแตมแนวทางทเปนสงส าคญททกประเทศ
ตองปฏบต คอ การเปดโอกาสใหผ มสวนไดเสย (stakeholders) เขามามสวนรวมในกระบวนการ
และกระท าอยางเปดเผยตอสาธารณะ๖ โดยมเพยงบางประเทศทไดด าเนนการใหมตวชวด
๔OECD, Ex post evaluation of regulation” in Government at a Glance 2017 [ออนไลน],
5 กมภาพนธ 2562. แหลงทมา https://doi.org/10.1787/gov_glance-2017-57-en P. 166. ๕Ibid. ๖จากการประเมนของ OCED พบวา เครองมอในการด าเนนการแนวปฏบตทด (best practice)
มอย 3 ประการ คอ (1) การวเคราะหผลกระทบทอาจเกดขนจากกฎหมายกอนมการตรากฎหมาย (RIA) (2) การมสวนรวมของผมสวนเกยวของโดยการรบฟงความเหน (Stakeholder consultation) และ (3) การประเมนผลกระทบจากการบงคบใชกฎหมาย (ex post review หรอ ex post evaluation) (Nick Malayshev, “OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy: Reviewing the Stock of Regulation”, เอกสารประกอบการสมมนา เชงปฏบตการ เรอง การแลกเปลยนความรและประสบการณเกยวกบกรณศกษาในการวเคราะหผลกระทบ ทอาจเกดขนจากกฎหมายและการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายของตางประเทศ, จดโดยส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา เมอวนท 4 เมษายน 2562 ณ โรงแรมอมาร ประตน า กรงเทพมหานคร)
การประเมนผลสมฤทธของกฎหมายในดานการควบคมขอบกพรองและคณภาพ คอ ประเทศ
ออสเตรเลยและสหราชอาณาจกร๗
2.2 ประเทศเกาหลใต ประเทศเกาหลใตมกรอบและทศทางเกยวกบการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายในลกษณะทใกลเคยงกบประเทศไทย โดยเฉพาะอยางยง การจดใหมกฎหมายกลาง เพอการปฏรปกฎหมายของประเทศ ซงมวตถประสงคทส าคญ คอ การพฒนาและควบคมคณภาพของกฎหมายทจะน ามาปรบใชในการบรหารประเทศ เรยกวา Framework Act on Administrative Regulation 1997 (Framework Act 1997) โดยในกฎหมายดงกลาว ไดก าหนดใหมการทบทวน ความเหมาะสมของกฎหมายในทกรอบระยะเวลา 5 ป นบแตวนทกฎหมายนนมผลใชบงคบดงเชน กบประเทศไทย อยางไรกด ในแงวธการตรวจสอบและการประเมนผลสมฤทธของกฎหมาย ของประเทศเกาหลใตจะมวธการทแตกตางจากประเทศไทย กลาวคอ
(1) การประเมนผลแบบพเศษเปนการเฉพาะคราว (Special Purpose
Review) เปนการตรวจสอบและประเมนผลเพอการปฏรปกฎหมายตามนโยบายหรอขอเสนอทม
วตถประสงคพเศษเฉพาะคราว โดยพจารณาจากกฎระเบยบของกลมผลประโยชนหรอประชาชน
ทวไปทเรยกรองใหมการปฏรปและสวนใหญเปนกรณทเกยวกบการขบเคลอนทางเศรษฐกจ หรอเพอ
พฒนาภาคธรกจของประเทศเปนส าคญ
รปแบบการพจารณาเปนแบบ bottom-up โดยการพจารณาขอเสนอทมาจาก
ชองทางตาง ๆ เชน องคกรภาคธรกจ รฐบาลทองถน กลมรวมภาครฐและภาคเอกชน คณะท างาน
รวมทงขอรองเรยนของประชาชนจากทางเวบไซต โดยคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย (RRC) มอ านาจ
เลอกวาจะยกเลกหรอปรบปรงกฎระเบยบเรองใด ซงโดยสวนใหญจะพจารณาใหสอดคลองกบ
นโยบายหลกทประธานาธบดก าหนด (ในชนการยกเลกกฎหมายจะใชวธการ Regulatory
Guillotine)
นอกจากน ยงมการประชมระดบรฐมนตรเกยวกบการปฏรปกฎระเบยบ
(Ministerial Meeting) ซงมประธานาธบดเปนประธานในการประชม โดยประเดนทเสนอพจารณา
สวนใหญจะเปนเรองเกยวกบการปฏรปกฎหมาย การสงเสรมการคาและการลงทน ดานวทยาศาสตร
และเทคโนโลย และการปฏรปดานเศรษฐกจ ซงวธการนจงถกมองวาเปนชองทางพเศษเพอแกไข
ปญหาเกยวกบ Regulatory Reform ไดอยางมประสทธภาพมากทสด
๗OECD, “Ex post evaluation of regulation”, in Government at a Glance 2017, supra note 4 ,
p. 166.
(2) การประเมนผลตามหลกเกณฑทก าหนด (Principles-based Review) เปนการตรวจสอบและประเมนผลตามรอบระยะเวลาและหลกเกณฑทก าหนด ซงด าเนนการ
โดยหนวยงานของรฐทบงคบใชกฎหมาย โดยพจารณาตามหวขอหรอนโยบายทคณะกรรมการ
RRC ก าหนด ซงมรปแบบการพจารณาเปนแบบ top-down และมการประสานงานและหารอรวมกบ
หนวยงานของรฐทเกยวของ ทงน เปนไปตามหลกเกณฑทก าหนดไวในมาตรา 20 แหง Framework
Act 1997 ทงน หวใจส าคญของกระบวนการตรวจสอบและประเมนผลภายหลงเมอกฎหมายมผล
ใชบงคบแลวไมวาจะเปนการประเมนโดยวธการใด คอ การพจารณาความเหนจากทกฝายอยางรอบ
ดาน เชน ขอรองเรยนจากภาคเอกชนหรอผ ประกอบการภาคอตสาหกรรมหรอภาคธรกจ หรอ
ความเหนของหนวยงานของรฐทเกยวของเปนส าคญ
2.3 ประเทศออสเตรเลย
ส าหรบกรณของประเทศออสเตรเลยนน โดยระบบกฎหมายและบรบททางสงคม
จะมความแตกตางจากประเทศไทย แมวาวตถประสงคในการประเมนผลสมฤทธของกฎหมาย
จะสอดคลองกบของประเทศไทย แตในทางปฏบตแลวจะแตกตางออกไปในสวนของลกษณะของ
กฎหมายหรอกฎระเบยบทตองด าเนนการประเมนผลสมฤทธ อนเปนผลสบเนองมาจากวตถประสงค
หลกของการปฏรปกฎหมายในประเทศออสเตรเลยนนมงเนนไปทการเพมศกยภาพในการแขงขน
ทางการคาและพฒนาเศรษฐกจของประเทศเปนส าคญ รฐบาลออสเตรเลยจงก าหนดใหหนวยงาน
ของรฐด าเนนการประเมนผลสมฤทธเฉพาะกฎหมายหรอกฎระเบยบทสงผลกระทบตอเศรษฐกจ
องคกรชมชน หรอเอกชนกลมใดกลมหนง ซงผลทไดจากการประเมนผลสมฤทธของกฎหมาย
จะไปเปนขอมลประกอบการพจารณาแกไข ปรบปรง หรอยกเลกกฎหมายฉบบนน ๆ ตอไ ป
ซงจากคมอแนวทางการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายก าหนดใหหนวยงานของรฐด าเนนการ
ประเมนผลสมฤทธของกฎหมายระดบพระราชบญญต กฏหมายล าดบรอง ค าสง นโยบาย
และขอตกลงทมผลเชนเดยวกบกฎหมาย ทมลกษณะดงน
(1) กฏหมายทส านกงานแนวปฏบตทดดานกฎระเบยบ (Office of Best Practice
Regulation : OBPR) พจารณาแลวเหนวาสงผลกระทบตอเศรษฐกจของประเทศอยางรนแรง
ซง OBPR จะพจารณาความรนแรงของผลกระทบจากรายงานผลการวเคราะหผลกระทบทอาจ
เกดขนจากกฎหมายทหนวยงานไดจดท าขนในชนการเสนอรางกฎหมาย
(2) กฎหมายทนายกรฐมนตรไดยกเวนใหไมตองด าเนนการวเคราะหผลกระทบ
ทอาจเกดขนจากกฎหมายในชนการเสนอรางกฎหมาย แกไขปรบปรง หรอยกเลก โดยแมวาจะเปน
การแกไขเพยงเลกนอยหรอเปนการปรบปรงทงฉบบกตาม
(3) กฎหมายทคณะกรรมการเพอการพฒนาดยค าแนะน าของ OBPR และ
กระทรวงทเกยวของมความเหนวาผลการวเคราะหผลกระทบทอาจเกดขนของกฎหมายฉบบนน ๆ
ไมสอดคลองกบแนวทางปฏบตทดดานกฎระเบยบ
อยางไรกด OBPR มขอยกเวนใหแกกฎหมายทมบทบญญตก าหนดระยะเวลา
สนผลการใชบงคบของกฎหมายในตวเองและกฎหมายทไมไดสะทอนนโยบายของรฐบาล
ในปจจบน โดยหนวยงานของรฐไมจ าเปนตองด าเนนการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายในกลม
กฎหมายดงกลาว แมจะเปนกฎหมายทมลกษณะตามทก าหนดไวในคมอทกลาวไวขางตน
ซงหนวยงานของรฐจ าเปนตองแสดงหลกฐานทชใหเหนวากฎหมายฉบบนน ๆ ไมสอดลองกบ
นโยบายของรฐอกตอไป เชน มตคณะรฐมนตร หรอประกาศกระทรวงทมเนอหาใหยกเลกกฎหมาย
ฉบบนน ๆ และในขณะเดยวกนหนวยงานไดสรางมาตรการอนขนมาทดแทนกฎหมายฉบบนน ๆ
แลว ทงน หากพจารณาจากลกษณะของกฎหมายทจ าเปนตองประเมนผลสมฤทธตามทกลาวไว
ในขางตน จะเหนไดชดวา “กระบวนการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายของประเทศออสเตรเลย
นนมความเชอมโยงกบผลการวเคราะหผลกระทบทอาจเกดขนจากกฎหมายเปนอยางมาก
จงสามารถกลาวไดวา ผลทไดจากการวเคราะหผลกระทบทอาจเกดขนจากกฎหมายนนเปน
จดเรมตนของกระบวนการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายกวาได”
3. บทวเคราะหสภาพปญหาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายตามพระราชกฤษฎกา การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 3.1 ความเขาใจหลกเกณฑ ขนตอน และวธการในทางปฏบตเกยวกบ การประเมนผลสมฤทธของกฎหมาย
ในประเดนนผ ศกษาเหนวา ในปจจบนส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา
ไดเขามามบทบาทส าคญในการเผยแพรความรความเขาใจในเรองนเพมมากขน สบเนองจากการ
น าหลกการเกยวกบการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายหรออกนยหนงคอการประเมนผล
สมฤทธของกฎหมายมาบญญตไวในรฐธรรมนญ ทงในหมวด 6 แนวนโยบายแหงรฐ (มาตรา 77)
และหมวด 16 การปฏรปประเทศ (มาตรา 258) ประกอบกบการมกฎหมายกลางโดยเฉพาะเกยวกบ
การด าเนนการในเรองน คอ พระราชบญญตหลกเกณฑการจดท ารางกฎหมายและการประเมนผล
สมฤทธของกฎหมาย พ.ศ. 2562 โดยผลของการมกฎหมายดงกลาว ท าใหส านกงานคณะกรรมการ
กฤษฎกาในฐานะหนวยงานทรบผดชอบกฎหมายน ไดมการด าเนนการพฒนาหลกสตรและการ
ฝกอบรมใหแกเจาหนาทในหนวยงานของรฐ กลาวคอ ส านกงานฯ ไดพฒนาหลกสตรการอบรม
นกกฎหมายซงอยในความรบผดชอบโดยไดเพมเนอหาของหลกสตรในสวนทเกยวกบหลกการ
สาระส าคญ และขนตอนการด าเนนการตาง ๆ ทเกยวของกบมาตรา 77 มาตรา 258 ค. ดานกฎหมาย
ของรฐธรรมนญ และกฎหมายวาดวยหลกเกณฑการจดท ารางกฎหมายและการประเมนผล
สมฤทธของกฎหมายไวในหลกสตรตาง ๆ จ านวน 3 หลกสตร ไดแก (1) หลกสตรการพฒนา
นกกฎหมายภาครฐระดบปฏบตการ ซงไดจดการฝกอบรมไปแลวจ านวน 2 รน โดยมผ เขารบ
การอบรมรนละประมาณ 150 คน รวมทงสน 300 คน (2) หลกสตรการพฒนานกกฎหมายภาครฐ
ระดบช านาญการขนไป ซงไดจดการฝกอบรมไปแลวจ านวน 4 รน โดยมผ เขารบการอบรมรนละ
ประมาณ 200 คน รวมทงสน 800 คน และ (3) หลกสตรการรางกฎหมาย การใหความเหน
ทางกฎหมาย และการด าเนนคดปกครอง ซงไดจดการฝกอบรมไปแลวจ านวน 4 รน โดยมผ เขารบ
การอบรมรนละประมาณ 100 คน รวมทงสน 400 คน
3.2 การขาดการบรณาการขอมลกฎหมายภายในหนวยงานของรฐ
ในประเดนนผ ศกษาเหนวา ปญหาในเรองนเปนเรองทยากและเกยวกบ
การบรหารจดการภายในองคกร อยางไรกด เพอเปนการแกไขปญหาดงกลาวคณะกรรมการ
พฒนากฎหมายและส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา จงไดด าเนนการเกยวกบเรองนแบงเปน
2 สวน ไดแก (1) ก าหนดใหมระบบกลาง เพอเปนฐานขอมลกฎหมายกลางในการเผยแพรขอมล
เกยวกบการจดท ารางกฎหมายและการประเมนผลสมฤทธ เพอใหทกหนวยงานสามารถเชอมโยงและ
ตรวจสอบขอมลในการประเมนผลสมฤทธไดโดยสะดวก และ (2) จดท าแนวทางการประเมนผล
สมฤทธของกฎหมาย เพอเปนคมอประกอบการด าเนนการของหนวยงานของรฐ และจดท าแบบรายงาน
นการประเมนผลสมฤทธของกฎหมาย (รายละเอยดปรากฏตามภาคผนวก 5 และภาคผนวก 6)
ทงน การด าเนนการทง 2 สวน เปนการด าเนนการเพอแกไขปญหาในทางปฏบตทเกดขนจาก
การบงคบใชพระราชกฤษฎกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 อยางไรกด
หากหนวยงานของรฐไดรบความร ความเขาใจเกยวกบหลกเกณฑ ขนตอน และวธการในการ
ประเมนผลสมฤทธดงทกลาวมากยงขน การประสานความรวมมอในเชงบรณาการขอมลระหวาง
หนวยงานของรฐดวยกนอาจจะเปนไปในทศทางทดขน
3.3 การมผรบผดชอบโดยตรงเพอการประสานงานเกยวกบการประเมนผลสมฤทธของกฎหมาย
ในประเดนนผศกษาเหนวา การมผ รบผดชอบโดยตรงเพอการประสานงาน
เกยวกบการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายจะเกดขนไดตองอาศยองคประกอบจาก 2 สวน
ไดแก (1) การผลกดนในเชงนโยบายจากผบรหารระดบสงของรฐบาล ในก าหนดใหมแผนการทบทวน
ความเหมาะสมของกฎหมายในภาพรวม ซงจะสงผลใหหนวยงานของรฐตองขบเคลอนและจดใหม
ผ รบผดชอบเกยวกบเรองนโดยตรง และ (2) การปรบเปลยนรปแบบการด าเนนการ เนองจาก
ปจจบนแนวคดเ กยวกบการมกฎหมายเพยงเทา ทจ าเ ปน (Having laws to the extent of
necessity) เรมไดรบการยอมรบในหนวยงานของรฐมากขน ดงนน ในอนาคตหากไดมการก าหนด
เกณฑวดผลการด าเนนงานของภาครฐ (KPI) โดยใหรวมกรณทหนวยงานของรฐสามารถลด
จ านวนกฎหมายทเปนภาระหรออปสรรคในการด ารงชวตหรอการประกอบอาชพแกประชาชน
หรอไมสอดคลองกบสภาพการณ ซงเปนกฎหมายทอยในความรบผดชอบของหนวยงานของรฐ
ใหลดจ านวนลง แตประสทธภาพและประสทธผลของการปฏบตราชการยงคงเดม มาเปนเกณฑ
วดผลการด าเนนงานของภาครฐกอาจจะท าใหหนวยงานของรฐตระหนกและใหความส าคญกบ
การก าหนดใหมผ รบผดชอบโดยตรงเพอการประสานงานเกยวกบการทบทวนความเหมาะสมของ
กฎหมายกได
6.2.4 การรบรขอมลของผทเกยวของทกภาคสวน
โดยทกลไกทางกฎหมายของการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายกด
หรอการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายกด ไดก าหนดใหบคคลในหลายภาคสวนเขามามสวนรวม
ในการตรวจสอบดวยไมวาจะเปนองคกรทเกยวของ เชน สมาคม หรอมลนธ หรอสภา หรอนต
บคคลทเรยกชออยางอน หรอจากประชาชน แตในทางปฏบตทผานมากลบไมมการใชกลไกทาง
กฎหมายในสวนนเลย ในประเดนนผ ศกษาจงเหนวา สาเหตของปญหาทส าคญ คอ การเขาถง
ขอมลกฎหมายทอยในความรบผดชอบของหนวยงานของรฐ โดยยงเปดเผยขอมลมากขนยอมท าให
เหนปญหาไดชดเจนยงขน ซงจะมผลท าใหผ ทเกยวของสามารถเขาถงขอมลกฎหมายไดสะดวก
ยงขนและสามารถเพมชองทางในการเสนอแนะหรอรองเรยนใหมการทบทวนความเหมาะสมของ
กฎหมายทหมดความจ าเปน ลาสมย หรอไมสอดคลองกบสภาพการณ ทงน ผศกษาเหนควรใ หม
การพฒนาระบบกลางในการเขาถงขอมลกฎหมาย โดยอาจน ารปแบบของตางประเทศมาปรบใช
เชน การศกษาและแลกเปลยนขอมลในการจดท าฐานขอมลกฎหมายกบประเทศฝรงเศส เพอ
น ามาปรบใชกบประเทศไทย โดยหนวยงานทรบผดชอบของประเทศฝรงเศส ไดแก Direction de
l’information légale et administrative (DILA) ซงเปนหนวยงานในสงกดส านกนายกรฐมนตร
ทท าหนาทดแลระบบฐานขอมลกลางดานกฎหมายของประเทศฝรงเศส และเปนผจดท าเวบไซต
www.legifrance.fr ทงน เพอขอขอมลและแลกเปลยนประสบการณในการจดท าระบบฐานขอมลกลาง
ดานกฎหมายระหวางกนตอไป
3.5 การตรวจสอบคณภาพของการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย
เนองจากการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายของประเทศไทยซงปรากฏตาม
พระราชกฤษฎกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มไดก าหนดบทบญญต
เกยวกบการตรวจสอบคณภาพของการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายไวแตอยางใด แตได
ก าหนดกลไกทางกฎหมายในลกษณะการใหสงขอมลกฎหมายทหนวยงานของรฐไดด าเนนการ
ทบทวนแลวใหคณะกรรมการพฒนากฎหมายเพอจดท ารายงานประจ าปสรปผลการปฏบตการตาม
พระราชกฤษฎกานเสนอตอคณะรฐมนตรและรฐสภาเพอทราบ สวนการตรวจสอบการประเมนผล
สมฤทธของกฎหมายตามพระราชบญญตหลกเกณฑการจดท ารางกฎหมายและการประเมนผล
สมฤทธของกฎหมาย พ.ศ. 2562 ไดก าหนดใหมการเผยแพรรายงานผลการประเมนผลสมฤทธนน
ไวในระบบกลางโดยมงหมายใหประชาชนเปนผตรวจสอบ ในประเดนนผ ศกษาจงเหนวา ควรน า
ก าหนดใหมคณะกรรมการทมความเชยวชาญเปนผตรวจสอบดงเชนคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย
(Regulatory Reform Committee (RRC)) ของประเทศเกาหลใต ซงจะสามารถใหค าแนะน าทเปน
ประโยชนและท าใหทศทางการปฏรปกฎหมายเปนไปอยางมประสทธภาพยงขน
4. ขอเสนอแนะ เพอใหการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายตามกระบวนการตรวจสอบคณภาพ
ของกฎหมายภายหลงเมอกฎหมายมผลใชบงคบแลวเปนไปอยางมประสทธภาพ มความทนสมย
และสอดคลองกบบรบททเปลยนแปลง ผศกษาจงมขอเสนอแนะดงตอไปน
(1) ควรจดตงหนวยงานของรฐขนโดยเฉพาะเพอท าหนาท ในการก ากบ
ดแลเกยวกบการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย โดยหนวยงานดงกลาวควรอยในการก ากบ
ดแลของส านกนายกรฐมนตรและขนตรงตอนายกรฐมนตร และแยกตางหากจากหนวยงาน
ทรบผดชอบดานการตรวจพจารณากฎหมาย เชน ส านกงานคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย
(Regulatory Reform Office (RRO) ของประเทศเกาหลใตและส านกงานแนวปฏบตทดดาน
กฎระเบยบ (Office of Best Practice Regulation : OBPR) ของประเทศออสเตรเลย ซงทงสอง
หนวยงานจะอยภายใตการก ากบดแลของส านกนายกรฐมนตรและขนตรงตอประธานาธบด
หรอนายกรฐมนตร แลวแตกรณ โดยภารกจทส าคญนอกเหนอจากการใหค าแนะน าและใหความ
ชวยเหลอเกยวกบการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายทอยในความรบผดชอบของหนวยงาน
ของรฐแลว ควรจะตองมหนาทและอ านาจในการจดท าแผนการทบทวนความเหมาะสมของ
กฎหมายตามทแตละกระทรวงเสนอมา เพอใหกฎหมายทบงคบใชอยนนเกดความสอดคลองกบ
นโยบายของรฐบาล และเปนกลไกขบเคลอนระดบชาตในการปฏรปกฎหมายของประเทศ
ใหเปนไปอยางมระบบและมประสทธภาพ
( 2) ค ว รผ ลกด น ใ ห ก ารทบทวนคว าม เหมาะสมของกฎหมาย
เปนแนวนโยบายทส าคญระดบชาต สบเนองจากการปฏรปกฎหมายของประเทศเกาหลใต
ทประสบความส าเรจไดนน เกดขนจากความมงมนของผบรหารระดบสงของประเทศ โดยก าหนดให
เปนหนงในยทธศาสตรหลกเพอการปฏรปประเทศ โดยในระยะเรมแรกไดใชแนวทางการทบทวน
ความเหมาะสมของกฎหมายแบบเฉพาะหนา (Ad hoc reviews) โดยมงเนนเชงปรมาณ (Quantitative
Approach) กลาวคอ ด าเนนการลดจ านวนกฎหมายใหอยในเชงปรมาณทเหมาะสมโดยใชวธการ
Regulatory Guillotine รวมทงการกระดบความรวมมอจากหนวยงานของรฐทกภาคสวน
โดยก าหนดใหหนวยงานของรฐตองเสนอยกเลกกฎหมายทหมดความจ าเปนลาสมย หรอไม
สอดคลองกบสภาพการณ เพอลดคาใชจายภาครฐ และในกรณการเสนอรางกฎหมายใหม
ของหนวยงานของรฐจะตองน าหลกการเชอมโยงระหวางกฎหมาย (Stock-flow linkage rules)
ในรปแบบ “กฎใหมมา กฎเกาไป” มาปรบใชอยางจรงจง ซงจะท าใหการทบทวนความเหมาะสม
ของกฎหมายถกน ามาใชในทางปฏบตอยางมประสทธภาพมากยงขน
(3) ควรมคณะกรรมการกลางเพอท าหนาทตรวจสอบคณภาพการประเมนผล
สมฤทธของกฎหมาย โดยก าหนดใหมคณะกรรมการกลางทมองคประกอบจากบคลากรภาครฐ
และภาคเอกชน ซงมความรดานนตศาสตร รฐศาสตร เศรษฐศาสตร หรอสงคมศาสตร ดงเชน
คณะกรรมการปฏรปกฎหมาย (Regulatory Reform Committee (RRC)) ของประเทศเกาหลใต เพอท า
หนาทตรวจสอบผลการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายทหนวยงานของรฐไดด าเนนการแลว ซงจะท า
ใหการประเมนผลสมฤทธเปนไปอยางมประสทธภาพและเปนระบบ
Related Documents
