จารีตรัฐธรรมน ูญไทยก ับสันติประชาธรรมecon.tu.ac.th/archan/RANGSUN/โครงการวิจัย... ·

จารีตรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม

รังสรรค ธนะพรพันธุ

เอกสารวิชาการหมายเลข 606 กุมภาพันธ 2550

ปาฐกถาปวย อ้ึงภากรณ 2550 โครงการเมธวีิจัยอาวุโส สกว.

สํานกังานกองทุนสนบัสนนุการวิจัย

เอกสารวิชาการ โครงการเมธวีิจัยอาวุโส สกว. รังสรรค ธนะพรพันธุ รหัสเอกสารวิชาการ เอกสารหมายเลข 100 เอกสารขอมูลวาดวยรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย เอกสารหมายเลข 200 เอกสารขอมูลวาดวยกฎหมายที่บัญญัติในยุครัฐบาลตางๆ เอกสารหมายเลข 300 เอกสารขอมูลมติคณะรัฐมนตรีวาดวยเศรษฐกิจไทยในรัฐบาลชุดตางๆ เอกสารหมายเลข 400 เอกสารขอมูลนักการเมืองและตลาดนโยบายเศรษฐกิจ เอกสารหมายเลข 500 เอกสารวิชาการวาดวยกฎหมายและมติคณะรัฐมนตรี เอกสารหมายเลข 600 เอกสารวิชาการวาดวยเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ เอกสารหมายเลข 700 เอกสารวิชาการวาดวยวิกฤติการณการเงินไทย 2540 เอกสารหมายเลข 800 เอกสารวิชาการวาดวย Thaksinomics

เอกสารขอมูลรัฐธรรมนูญ เอกสารขอมูลหมายเลข 101 ขอมูลพื้นฐานเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย เอกสารขอมูลกฎหมาย เอกสารขอมูลหมายเลข 201 กฎหมายยุครัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ สิงหาคม 2531 – กุมภาพันธ 2534 เอกสารขอมูลหมายเลข 202 กฎหมายยุครัฐบาลนายอานันท ปนยารชุน มีนาคม 2534 – เมษายน 2535 เอกสารขอมูลมติคณะรัฐมนตรี เอกสารขอมูลหมายเลข 301 มติคณะรัฐมนตรีวาดวยเศรษฐกิจไทย รัฐบาลนายอานันท ปนยารชุน มีนาคม 2534 – เมษายน 2535 เอกสารขอมูลหมายเลข 302 มติคณะรัฐมนตรีวาดวยเศรษฐกิจไทย รัฐบาลนายอานันท ปนยารชุน (ชุดที่สอง) มิถุนายน – กันยายน 2535 เอกสารวิชาการวาดวยกฎหมายและมติคณะรัฐมนตรี เอกสารวิชาการหมายเลข 501 บทวิเคราะหกฎหมายที่บัญญัติในรัฐบาลนายอานันท ปนยารชุน (มีนาคม 2534 – เมษายน 2535)

โครงการวิจยัเรื่องเศรษฐศาสตรรฐัธรรมนูญ รายงานวิจัย เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ: บทวิเคราะหรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 หนังสือ เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ: บทวิเคราะหรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เลมหนึ่ง สํานักพิมพมติชน 2546 เลมสอง สํานักพิมพมติชน 2546 เลมสาม สํานักพิมพมติชน 2547 เอกสารวิชาการ เอกสารวิชาการหมายเลข 601 การเมืองยุครัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 พฤษภาคม 2544 เอกสารวิชาการหมายเลข 602 กระบวนการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจภายใตรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 พฤษภาคม 2544 เอกสารวิชาการหมายเลข 603 บทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายแหงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย กันยายน 2545 เอกสารวิชาการหมายเลข 604 ขอเสนอวาดวยการปฏิรูปการเมือง: บทวิเคราะหเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ มีนาคม 2546 เอกสารวิชาการหมายเลข 605 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2549 บทวิเคราะหเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ มกราคม 2550

โครงการวิจยัเรื่องวิกฤตการณการเงินไทย 2540 เอกสารวิชาการหมายเลข 701 แบบจําลองการพัฒนาเศรษฐกิจเอเชียตะวันออก ฉันทมติแหงวอชิงตัน และวิกฤติการณการเงิน 2540 อนุวัฒน ชลไพศาล กรกฎาคม 2546 เอกสารวิชาการหมายเลข 702 วิกฤติการณการเงินเอเชีย 2540 กับการจัดระเบียบการเงินเอเชียตะวันออก อนุวัฒน ชลไพศาล มกราคม 2547 เอกสารวิชาการหมายเลข 703 พัฒนาการแบบจําลองวิกฤตการณเงินตรา: บทปริทัศนงานวิชาการ เฉลิมพงษ คงเจริญ มิถุนายน 2548 เอกสารวิชาการหมายเลข 704 การควบคุมและกํากับสถาบันการเงินกับวิกฤติการณการเงินไทย 2540 สินาด ตรีวรรณไชย มิถุนายน 2548 เอกสารวิชาการหมายเลข 705 กองทุนการเงินระหวางประเทศกับวิกฤติการณการเงินไทย 2540 สุกําพล จงวิไลเกษม กรกฎาคม 2548 เอกสารวิชาการหมายเลข 706 นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทกับวิกฤติการณการเงินไทย 2540 ธีรวุฒิ ศรีพินิจ กรกฎาคม 2548 เอกสารวิชาการหมายเลข 707 เศรษฐศาสตรการเมืองวาดวยการเปลี่ยนแปลงสถาบัน: กรณีศึกษากฎหมายลมละลายหลังป 2540 อภิชาต สถิตนิรามัย สิงหาคม 2548

เอกสารวิชาการหมายเลข 708 วิกฤตการณการเงินไทย 2540 กับกลไกการสงผานวิกฤติการณ: บทสํารวจสถานะแหงความรู อรวรรณ รัตนภากร กันยายน 2548 เอกสารวิชาการหมายเลข 709 สาเหตุของวิกฤติการณการเงินของไทยป 2540: วรรณกรรมปริทัศน สมบูรณ ศิริประชัย และศิริกัญญา ตันสกุล กันยายน 2548

สารบัญ

หนา

1. บทนาํ 1 2. สังคมการเมืองไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 2 3. จารีตรัฐธรรมนูญไทย 13

3.1 การใหเอกสิทธิก์ารเขียนรัฐธรรมนูญแกชนชัน้ปกครอง 16 3.2 การเขียนรัฐธรรมนูญเพือ่สงวนและแบงปนอาํนาจในหมูชนชัน้ปกครอง 18

3.2.1 รัฐมนตรีตองไมดํารงตําแหนงขาราชการประจําในขณะเดียวกนั 19 3.2.2 นายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง 19 3.2.3 รัฐมนตรีตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร 22 3.2.4 ประธานสภาผูแทนราษฎรตองเปนประธานรัฐสภา 22

3.3 การเขียนรัฐธรรมนูญเพือ่กาวกายอาํนาจและลดทอนการถวงดุลอํานาจ 24 3.3.1 การแยกหนาที่ของอํานาจอธิปไตย 28 3.3.2 การแยกตัวบุคคลผูใชอํานาจอธิปไตย 32 3.3.3 การตรวจสอบและการถวงดุลอํานาจอธิปไตย 34

3.4 การเขียนรัฐธรรมนูญเพือ่ลิดรอนอํานาจฝายนิติบัญญัติ 48 3.4.1 ความสมัพันธเชงิอํานาจระหวางฝายนิติบัญญัติกบัฝายบริหาร 49 3.4.2 ฐานะสมัพัทธของสภาผูแทนราษฎรเมื่อเทียบกับวุฒิสภา 51

3.5 การเขียนรัฐธรรมนูญเพือ่ธํารงธรรมนญูการคลังและธรรมนูญการเงิน 53 3.5.1 กฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน 54 3.5.2 พระราชกําหนดเกีย่วดวยภาษีอากรและเงนิตรา 57 3.5.3 การแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจาย 58

3.6 การเขียนรัฐธรรมนูญเพือ่ธํารงหมวดแนวนโยบายพืน้ฐานแหงรัฐ 61 3.7 การยึดกุมกฎคะแนนเสยีงขางนอย 65 3.8 การใชบริการเนติบริกร

69

หนา

4. สันติประชาธรรม 71 5. จารีตรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม 76 6. บทสรุป 81

สารบัญตาราง

หนา

ตารางที่ 1 รัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย จําแนกตามลกัษณะประชาธิปไตย 2475 – 2549

83

ตารางที่ 2 การเปลี่ยนแปลงทางการเมอืงกับกาํเนิดรัฐธรรมนูญไทย 2475 – 2549

84

ตารางที่ 3 รัฐธรรมนูญฐานกบักําเนิดรัฐธรรมนูญฉบบัใหม 2475 – 2549

85

ตารางที่ 4 รัฐมนตรีกับตําแหนงขาราชการประจํา 2475 – 2549 86 ตารางที่ 5 นายกรัฐมนตรีกับตําแหนงสมาชิกสภาผูแทนราษฎร 2475 – 2549 87 ตารางที่ 6 จํานวนรัฐมนตรีที่ตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร 2475 – 2549 88 ตารางที่ 7 ผูดํารงตําแหนงประธานรัฐสภาในระบบสภาคู 2475 – 2549 89 ตารางที่ 8 อํานาจนิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ 2475 – 2549 90 ตารางที่ 9 อํานาจฝายบริหารในการเสนอรางและตรากฎหมาย 2475 – 2549 91 ตารางที่ 10 อํานาจการควบคุมการบริหารราชการแผนดิน 2475 – 2549 92 ตารางที่ 11 การลงมติไววางใจนโยบายที่รัฐบาลแถลง 2475 – 2549 93 ตารางที่ 12 การลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะ 2475 – 2549 95 ตารางที่ 13 เกณฑการยืน่ญัตติการลงมติไมไววางใจรฐัมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะ

2475 – 2549

96 ตารางที่ 14 ผูมีสิทธิต้ังกระทูถามรัฐมนตรีในสภา 2475 – 2549 97 ตารางที่ 15 ผูมีสิทธิขอเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริง

2475 – 2549

98 ตารางที่ 16 เงื่อนไขการขอเปดอภิปรายทัว่ไปเพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริง

2475 – 2549

99 ตารางที่ 17 รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีตองไมเปนสมาชิกรัฐสภา 2475 – 2549 100 ตารางที่ 18 คุณสมบัติบางประการของรฐัมนตรีและนายกรัฐมนตรี 2475 – 2549 101 ตารางที่ 19 ความรับผิดชอบที่ฝายบริหารมีตอฝายนติิบัญญัติ 2475 – 2549 103 ตารางที่ 20 ผูมีอํานาจเสนอกฎหมายทัว่ไปในรัฐสภา 2475 – 2549 104 ตารางที่ 21 บทบัญญัติวาดวยพระราชกาํหนดเกี่ยวดวยความปลอดภัยสาธารณะ

หรือการปองกนัภัยพิบัติสาธารณะ 2475 – 2549

105

หนา

ตารางที่ 22 เงื่อนเวลาการนําพระราชกาํหนดเกี่ยวดวยความปลอดภยัสาธารณะ ฯลฯ ขอความเหน็ชอบจากรัฐสภา 2475 – 2549

106

ตารางที่ 23 เงื่อนไขการนําสนธิสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศ ขอความเหน็ชอบจากรัฐสภา 2475 – 2549

107

ตารางที่ 24 อํานาจยุบสภาตามรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย 2475 – 2549

109

ตารางที่ 25 บทบัญญัติวาดวยอํานาจตลุาการ 2475 – 2549 110 ตารางที่ 26 บทบัญญัติวาดวยกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน 2475 – 2549 112 ตารางที่ 27 อํานาจวนิิจฉัยกฎหมายเกีย่วดวยการเงนิ 2475 – 2549 113 ตารางที่ 28 บทบัญญัติวาดวยพระราชกาํหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงนิตรา

2475 – 2549

114 ตารางที่ 29 เงื่อนเวลาการนําพระราชกาํหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงนิตรา

ขอความเหน็ชอบจากรัฐสภา 2475 – 2549

115 ตารางที่ 30 บทบัญญัติวาดวยการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจาย

ในสภาผูแทนราษฎร 2475 – 2549

116 ตารางที่ 31 กฎกติกาวาดวยองคประชมุรัฐสภา 2475 – 2549 117 ตารางที่ 32 กฎการลงคะแนนเสยีงในรัฐสภา 2475 – 2549 118 ตารางที่ 33 ลําดับเหตุการณการเปลี่ยนแปลงอํานาจนิติบัญญัติ 2475 – 2549 119 ตารางที่ 34 ลําดับเหตุการณการเปลี่ยนแปลงอํานาจหนาที่สภาผูแทนราษฎร

กับวุฒิสภา 2475 – 2549

122 ตารางที่ 35 จํานวนมาตราและนโยบายในหมวดแนวนโยบายแหงรัฐในรัฐธรรมนูญ

แหงราชอาณาจักรไทย 2475 - 2549

125

1 

จารีตรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม*  

 “...ไมวาเราจะสามารถเขียนรัฐธรรมนูญไวดีเลิศประการใด เราทานท้ังหลายคงจะตระหนักใจแลววา รัฐธรรมนูญก็เปนเพียงตัวอักษร ซ่ึงอาจจะถูกทําลายหรือนําไปใชในทางที่ผิดไดโดยงาย...” 

[“เสียชีพ อยาเสียสิ้น” (2546) ใน ปวย อ้ึงภากรณ (2545: 25)]

1. บทนํา

บทความนี้ตองการศึกษาจารีตรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอยางยิ่งจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญในกระแสพัฒนาการของสังคมการเมืองไทย การเขียนรัฐธรรมนูญไมวาจะเปนการรางรัฐธรรมนูญใหมหรือการแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเดิมนั้นมีจารีต จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเปนธรรมเนียมปฏิบัติหรือกฎกติกาที่ไมมีลายลักษณอักษรและไมมีผลบังคับตามกฎหมาย แตมีอิทธิพลสูงยิ่งตอการเขียนรัฐธรรมนูญ ทั้งในดานการออกแบบรัฐธรรมนูญและการกําหนดเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเปน ‘มือที่มองไมเห็น’ ท่ีกํากับการเขียนรัฐธรรมนูญ หากจะศึกษากระบวนการผลิตรัฐธรรมนูญ จําเปนตองศึกษา ‘มือท่ีมองไมเห็น’ ดังกลาวนี้ แตจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญมิไดเกิดจากสุญญากาศ หากมีพื้นฐานจากวัฒนธรรมการเมือง การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการเมืองหลักในสังคมจึงมีผลตอการเปลี่ยนแปลงจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญดวย

บทความนี้จําแนกเปน 6 ตอน ตอนที่หนึ่งเปนบทนํา ตอนท่ีสองกลาวถึงสังคมการเมืองไทย

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ตอนที่สามกลาวถึงจารีตรัฐธรรมนูญไทย โดยเนนเฉพาะจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ ตอนที่ส่ีกลาวถึงสันติประชาธรรมตามแนวความคิดของศาสตราจารย ดร.ปวย อ้ึงภากรณ ตอนที่หาพยายามตอบคําถามวา จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ดํารงอยูในปจจุบันจะนําพาสังคมไทยไปสูสันติประชาธรรมไดหรือไม ตอนท่ีหกเปนบทสรุป

__________________________ * งานวิชาการเปนผลผลิตของโครงการวิจัยเรื่องเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ ซ่ึงไดรับเงินอุดหนุนจากสํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ในฐานะเมธีวิจัยอาวุโส ผูเขียนของขอบคุณนางสาวยุวดี ไขมีเพชร ซ่ึงชวยพิมพตนฉบับดวยความประณีตยิ่ง 

2 

2. สังคมการเมืองไทยหลงัการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475   การเปลี่ยนแปลงการปกครองป 2475 มิเพียงแตกอใหเกิดวัฏจักรการเมืองเทานั้น หากยังกอใหเกิดวัฏจักรรัฐธรรมนูญอีกดวย วัฏจักรทั้งสองเกือบเปนอันหนึ่งอันเดียวกัน   ประวัติศาสตรการเมืองไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเดือนมิถุนายน 2475 เปนประวัติศาสตรการตอสูระหวางกลุมพลัง 3 กลุม อันประกอบดวยกลุมพลังอํามาตยาธิปไตย กลุมพลังยียาธิปไตย1 และกลุมพลังประชาธิปไตย   กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยยึดกุมอํานาจรัฐเกือบตลอดชวงเวลาระหวางเดือนมิถุนายน 2475 ถึงเดือนตุลาคม 2516 และเสพสุขจากการดูดซับสวนเกินทางเศรษฐกิจจากกระบวนการกําหนดและบริหารนโยบาย เมื่อกลุมพลังประชาธิปไตยกอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516 อํานาจของกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยถูกลดทอนลง แตกลุมพลังประชาธิปไตยไมกลาแข็งพอที่จะยึดกุมอํานาจรัฐได การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516 เปดทางใหนักการเมืองอาชีพขึ้นสูอํานาจ ยังผลใหโครงสรางชนช้ันปกครอง ซึ่งแตเดิมยึดครองโดยกลุมพลังอํามาตยาธิปไตย เปลี่ยนแปลงไปในทางที่กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยตองสูญเสียพ้ืนที่ใหแกนักการเมืองอาชีพ การเปลี่ยนแปลงโครงสรางชนช้ันปกครองดังกลาวนี้มิไดมีความหมายเพียงการเปลี่ยนแปลงโครงสรางอํานาจเทานั้น หากยังมีนัยสําคัญตอการจัดสรรสวนเกินทางเศรษฐกิจจากกระบวนการกําหนดและบริหารนโยบายอีกดวย สวนเกินทางเศรษฐกิจดังกลาว ซ่ึงแตเดิมกระจุกในระบบราชการและแบงปนกันภายในกลุมพลังอํามาตยาธิปไตย ตองรั่วไหลออกนอกระบบราชการ อันเปนผลจากการยื้อแยงของกลุมนักการเมืองอาชีพที่ยึดกุมอํานาจรัฐได  

                                                            1  กลุมพลังยียาธิปไตย หมายถึง กลุมนักการเมืองที่ขึ้นสูอํานาจตามกระบวนการเลือกต้ังโดยใชวิธีการซื้อเสียงจนชนะการเลือกตั้ง เมื่อข้ึนสูอํานาจแลวก็ใชอํานาจในการดูดซับสวนเกินทางเศรษฐกิจจากกระบวนการกําหนดและบริหารนโยบาย ประชาชนเมื่อเห็นนักการเมืองท่ีมีสามานยลักษณะดังกลาวนี้จะพากันรองวา “ยี้” เมื่อนักการเมืองเผายี้ยึดกุมอํานาจรัฐ ระบอบการเมืองการปกครองไมสามารถพัฒนาไปสูระบอบประชาธิปไตยได เพราะนักการเมืองเผายี้นําพาสังคมการเมืองไทยไปสูระบอบยียาธิปไตย อันเปนระบอบการเมืองของยี้ โดยยี้ และเพื่อย้ี กลาวอีกนัยหนึ่งก็คือ เปนระบอบการเมืองการปกครองที่ย้ีเปนใหญในแผนดิน อยางไรก็ตาม นักการเมืองไทยมิไดสังกัดเผายี้เสียท้ังหมด ท่ีมีจิตวิญญาณประชาธิปไตยและตองการทํางานรับใชประชาชนโดยบริสุทธ์ิใจมีอยูบาง แตเปนสวนนอย คํา “ยียาธิปไตย” เปนวิสามัญนาม ซ่ึงผสมโดยไมถูกไวยากรณ แตมีความหมายเฉพาะ เน่ืองจากยังไมสามารถสรรหาคําอื่นมาใชในความหมายเดียวกันได จึงขอใชคําน้ีไปพลางกอน

3 

ภายหลังการรัฐประหารเดือนตุลาคม 2519 กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยกลับมามีอํานาจอีกครั้งหนึ่ง และพยายามสถาปนาระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตยในเบื้องตน แตแลวมิอาจฝนกระแสประชาธิปไตยของขบวนการประชาชนได จึงจํายอมตองสถาปนาระบอบกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตยภายหลังการรัฐประหารเดือนตุลาคม 2520 ภายใตระบอบกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตยตลอดยุครัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท (2523 – 2531) กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยจําตองแบงปนอํานาจและผลประโยชนแกกลุมนักการเมืองอาชีพ ซ่ึงรุกคืบเขายึดพื้นที่ในโครงสรางอํานาจการเมืองไทยไดมากขึ้นเรื่อยๆ ในขณะเดียวกัน กลุมนักการเมืองอาชีพคอยๆ ‘พัฒนา’ เปนกลุมยี้เต็มรูป ซ่ึงอาจต้ังชื่อเพ่ือใหงายแกการเขาใจวา “กลุมพลังยียาธิปไตย” ซ่ึงตองการระบอบการเมืองการปกครองของยี้ โดยยี้ และเพ่ือยี้   กลุมพลังยียาธิปไตยเรืองอํานาจสูงสุดในรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหวัณ (2531 – 2534) โดยที่เกือบไมมีพื้นที่ในโครงสรางอํานาจใหกลุมพลังอํามาตยาธิปไตย การรัฐประหารเดือนกุมภาพันธ 2534 มิไดมีเปาประสงคเพียงการโคนลมรัฐบาลที่ถูกกลาวหาวาเปน Buffet Cabinet เทานั้น หากแตเปาประสงคที่แทจริงอยูที่การยื้อแยงสวนเกินทางเศรษฐกิจจากกระบวนการกําหนดและบริหารนโยบาย ความพยายามในการฟนคืนระบอบอํามาตยาธิปไตยตองเผชิญการตอตานจากกลุมพลังประชาธิปไตย จนกอใหเกิดเหตุการณพฤษภาคม 2535 ภายหลังเหตุการณดังกลาว กลุมพลังประชาธิปไตยขับเคลื่อนขบวนการปฏิรูปการเมืองอยางมีประสิทธิผล และนํามาซึ่งรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540   ในทํานองเดียวกับการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516 เมื่อกลุมพลังประชาธิปไตยประสบความสําเร็จในการหันเหสังคมการเมืองไทยจากระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตย กลุมยียาธิปไตยเปนฝายเสพสุขจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองดังกลาวนี้ การขับเคลื่อนขบวนการปฏิรูปการเมืองภายหลังเหตุการณพฤษภาคม 2535 ดานหนึ่งทอนกําลังกลุมพลังอํามาตยาธิปไตย อีกดานหนึ่งชวยกรุยทางใหกลุมพลังยียาธิปไตยสถาปนาระบอบทักษิณาธิปไตย (2544 – 2549) การฉอราษฎรบังหลวงและประพฤติมิชอบขนานใหญภายใตระบอบทักษิณาธิปไตยเปนขออางสําคัญประการหนึ่งของการรัฐประหารเดือนกันยายน 2549   กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยอยูดีและกินไดกินดีภายใตระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตย แตกินไดนอยลงและอยูดีนอยลงภายใตระบอบกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย และถูกเปดชองทางในการดูดซับสวนเกินทางเศรษฐกิจจากกระบวนการกําหนดและบริหารนโยบายภายใตระบอบประชาธิปไตย  

4 

กลุมนักการเมืองเผายี้อยูไดในระบอบการเมืองทุกระบอบ ภายใตระบอบเผด็จการ /คณาธิปไตย นักการเมืองเผายี้ เขาไปรับใชขุนศึกผูมี อํานาจเผด็จการ ภายใตระบอบกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย นักการเมืองเผายี้อยูดีมากขึ้นและกินไดมากขึ้น เนื่องเพราะกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยจําตองแบงปนสวนเกินทางเศรษฐกิจ อันเปนผลจากการที่ไมสามารถธํารงระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตยไวได ภายใตระบอบประชาธิปไตยนักการเมืองเผายี้อยูดีและกินไดกินดียิ่งกวากลุมพลังอํามาตยาธิปไตยในยุคเผด็จการ/คณาธิปไตยเสียอีก  กลุมพลังประชาธิปไตยเปนหัวหอกในการขับเคล่ือนขบวนการสิทธิและเสรีภาพในการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516 และเดือนพฤษภาคม 2535 รวมทั้งขับเคลื่อนขบวนการปฏิรูปการเมืองหลังจากนั้น จนกอเกิดรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 ซ่ึงเปนรัฐธรรมนูญที่มีความเปนประชาธิปไตยสูงยิ่ง แตกลุมพลังประชาธิปไตยไมกลาแข็งพอที่จะยึดอํานาจรัฐได ทุกครั้งที่กลุมพลังประชาธิปไตยประสบความสําเร็จในการขับเคลื่อนทางการเมือง นักการเมืองเผายี้กลับเปนฝายชุบมือเปบคืบคลานเขาไปยึดกุมอํานาจรัฐ และอยูดีทั้งกินไดกินดียิ่งในระบอบประชาธิปไตย  การวนเวียนขึ้นสูอํานาจระหวางกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยกับกลุมพลังยียาธิปไตยภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเดือนมิถุนายน 2475 กลายเปนวัฏจักรการเมืองไทย วัฏจักรดังกลาวนี้โดยพื้นฐานเกิดจากการตอสูระหวางกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยกับกลุมกลุมพลังประชาธิปไตย ในขณะที่กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยตองการธํารงระบอบอํามาตยาธิปไตย2 ซ่ึงโดยพื้นฐานเปนระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตย กลุมพลังประชาธิปไตยตองการสถาปนาระบอบประชาธิปไตยถาวรในสังคมการเมืองไทย และพยายามขับเคลื่อนขบวนการปฏิรูปการเมือง สวนกลุมพลังยียาธิปไตยสามารถรวมสุขรวมเสพกับกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยได และสามารถสวมเสื้อคลุมประชาธิปไตยในยามที่ ‘ทองฟาสีทองผองอําไพ’ ได  

                                                            2 คําวา “ระบอบอํามาตยาธิปไตย” แปลจาก Bureaucratic Polity ในภาษาอังกฤษ ผูแปลศัพทน้ีเขาใจวาคือ ดร. พงศเพ็ญ ศกุนตาภัย แหงคณะรัฐศาสตร จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย อัมมาร สยามวาลา (2530) นิยามระบอบอํามาตยาธิปไตยใหหมายถึงระบอบการเมืองการปกครองของขาราชการ โดยขาราชการ และเพื่อขาราชการ งานบุกเบิกการศึกษาระบอบอํามาตยาธิปไตยในสังคมการเมืองไทย ไดแก Riggs (1966) นับต้ังแตทศวรรษ 2520 เม่ือกลุมผลประโยชนทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอยางยิ่งกลุมพอคานายทุนเติบใหญ ทั้งในดานเศรษฐกิจและการเมือง และรุกคืบเขาสูปริมณฑลของกระบวนการกําหนดนโยบาย นักรัฐศาสตรบางทานเชื่อวา กลุมอํามาตยาธิปไตย ออนพลัง จนระบอบอํามาตยาธิปไตยมาถึงจุดจบ ความเห็นทํานองน้ีปรากฏใน Girling  (1981;  1981a),  Neher  and 

Bowornwathana  (1984),  Ramsay  (1985)  และ  Suriyamongkol  and  Guyot  (n.d.)  อยางไรก็ตาม รังสรรค ธนะพรพันธุ (2532/2546: 241) เตือนวา “...การลงความเห็นเชนน้ีดูเหมือนจะเปนการดวนสรุปจนเกินไป อยางนอยขอเท็จจริงระหวางป 2516 – 2531 มิไดเปนประจักษพยานของความเห็นเชนนี้...” การรัฐประหารเดือนกันยายน 2549 เปนประจักษพยานอันดีวา กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยยังไมเสื่อมสลาย

5 

วัฏจักรการเมืองดังที่พรรณนาขางตนนี้เกิดขึ้นควบคูกับวัฏจักรรัฐธรรมนูญ ไมเพียงแตการเมืองที่มีการเปลี่ยนแปลงเปนวัฏจักร รัฐธรรมนูญก็มีการเปลี่ยนแปลงเปนวัฏจักรเฉกเชนเดียวกัน ความเขาใจประเด็นนี้จะมีมากขึ้นถามีการจัดทํา “ผังรัฐธรรมนูญ” (Constitutional Mapping) ซึ่งจะชวยใหเราเห็นการเปลี่ยนแปลงกฎกติกาในรัฐธรรมนูญจากชุดหนึ่งไปสูอีกชุดหนึ่ง ซ่ึงมีความเปนประชาธิปไตยแตกตางกัน  กฎกติกาเผด็จการ/คณาธิปไตยเกื้อกูลประโยชนของกลุมพลังอํามาตยาธิปไตย ตราบเทาที่กฎกติกาประเภทนี้ดํารงอยู กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยจะอยูดีและกินไดกินดี แตการธํารงระบอบอํามาตยาธิปไตยใหคงอยูชั่วกัปปช่ัวกัลปมิอาจเปนไปได เมื่อคํานึงถึงอนิจลักษณะของสังคมการเมืองไทยที่มีการเปลี่ยนแปลงและที่กลุมพลังทางการเมืองอ่ืนสามารถเติบโตได กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยจําตองผอนสั้นผอนยาวเพื่อการยังคงอยูดีและกินไดกินดี ระบอบอํามาตยาธิปไตย ซ่ึงครอบสังคมการเมืองไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองป 2475 จนถึงยุคถนอม – ประภาส จํายอมใหบังคับใชรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 ซ่ึงเปนรัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตยที่ใหบทบาทแกนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง การผอนสั้นผอนยาวของกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยปรากฎใหเห็นอีกครั้งหนึ่ง เมื่อจํายอมใหบังคับใชรัฐธรรมนูญฉบับป 2521 เมื่อปรากฏแนชัดวา รัฐธรรมนูญฉบับป 2519 ไดรับการตอตานจากกลุมพลังตางๆและกอใหเกิดความขัดแยงอยางสูงในสังคมการเมืองไทย ในเวลาตอมา เมื่อกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยพยายามฟนคืนระบอบอํามาตยาธิปไตยดวยการบังคับใชรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยตองเผชิญการตอตานจากกลุมพลังประชาธิปไตย และจบลงดวยเหตุการณพฤษภาคม 2535  กฎกติกาประชาธิปไตยปดหนทางของกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยในการขึ้นสูอํานาจ หากมีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญหามขาราชการประจําดํารงตําแหนงทางการเมืองในขณะเดียวกัน การไมสามารถหาประโยชนจากการยึดกุมอํานาจรัฐทําลายชองทางแหงการอยูดีและกินไดกินดี หนทางในการลมรัฐธรรมนูญที่มีกฎกติกาเชนนี้ก็แตโดยการทํารัฐประหาร และการทํารัฐประหารมักอางเหตุการฉอราษฎรบังหลวงและประพฤติมิชอบของรัฐบาล ทั้งๆที่ผูทํารัฐประหารก็ฉอราษฎรบังหลวงและประพฤติมิชอบไมแตกตางกัน ในระหวางป 2475 – 2549 มีการกอการรัฐประหารที่ประสบความสําเร็จในการยึดอํานาจรัฐอยู 9 ครั้ง เกือบทุกคร้ังผลิตรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตย (7 ฉบับ) หรืออยางดีที่สุดก็เปนรัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย (1 ฉบับ) (ดูตารางที่ 2)3  

                                                            3  การรัฐประหารเดือนกันยายน 2500 มิไดผลิตรัฐธรรมนูญใหม หากแตยังคงบังคับใชรัฐธรรมนูญฉบับป 2475 แกไขเพิ่มเติม 2495 เพียงแตใหสมาชิกภาพแหงสภาผูแทนราษฎรของสมาชิกประเภทที่ 1 และประเภทที่ 2 สิ้นสุดลง โดยใหเลือกต้ังสมาชิกประเภทที่หนึ่งภายในกําหนด 90 วัน และจะทรงพระกรุณาโปรดเกลาแตงต้ังสมาชิกประเภทที่สอง (ดูประกาศพระบรมราชโองการเรื่อง “การใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย” ใหไว ณ วันที่ 18 กันยายน 2500)

6 

ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 8 ฉบับที่เปนผลผลิตของการรัฐประหาร (ดูตารางที่ 2) มีเพียง 5 ฉบับ (ไมรวมรัฐธรรมนูญ 2549) ที่กําหนดกระบวนการและกฎกติกาในการผลิตรัฐธรรมนูญฉบับใหม ประสบความสําเร็จในการผลิตรัฐธรรมนูญใหม 4 ฉบับ และไมสามารถผลิตรัฐธรรมนูญใหมได 1 ฉบับ4 ในจํานวนนี้เปนรัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย 3 ฉบับ (รธน 2511 รธน 2521 และ รธน 2534) และคอนขางเปนประชาธิปไตย 1 ฉบับ (รธน. 2492)5 (ดูตารางที่ 3)   ดวยขอเท็จจริงดังกลาวที่นําเสนอขางตนนี้ การรัฐประหารในประวัติศาสตรการเมืองไทยมิเคยกอใหเกิดผลผลิตรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย จะมีแตผลผลิตรัฐธรรมนูญอํามาตยาธิปไตยซึ่งยึดโยงระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตย หรืออยางมากที่สุดระบอบกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย   ในประวัติศาสตรการเมืองไทย มีรัฐธรรมนูญที่มีความเปนประชาธิปไตยสูง อยางนอย 3 ฉบับ อันไดแก รัฐธรรมนูญฉบับป 2489 รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 และรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับป 2489 กอเกิดจากผูนําที่มีจิตวิญญาณประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 และฉบับป 2540 เปนผลผลิตของการผลักดันและขับเคลื่อนของกลุมพลังประชาธิปไตยและขบวนการสิทธิและเสรีภาพในสังคมการเมืองไทย   กลาวโดยสรุปก็คือ สังคมการเมืองไทยภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองป 2475 ไมเพียงแตจะปรากฏวัฏจักรการเมืองเทานั้น หากยังปรากฏวัฏจักรรัฐธรรมนูญอีกดวย เพราะการรัฐประหารอันเปนจักรกลสําคัญของวัฏจักรการเมืองนั้น ตามมาดวยการฉีกรัฐธรรมนูญเกา และเขียนรัฐธรรมนูญใหมเพื่อเกื้อกูลการขึ้นสูอํานาจของกลุมพลังอํามาตยาธิปไตย อันมีนัยครอบคลุมถึงการแยงชิงสวนเกินทางเศรษฐกิจอันเกิดจากกระบวนการกําหนดและบริหารนโยบายดวย รัฐธรรมนูญที่เกื้อกูลการขึ้นสูอํานาจของกลุมพลังอํา

                                                            4  ธนป. 2515 ซ่ึงบังคบใชภายหลังการรัฐประหารเดือนพฤศจิกายน 2514 กําหนดกระบวนการและกฎกติกาในการรางรัฐธรรมนูญฉบับใหม แตการผลิตไมแลวเสร็จก็เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516

5  รัฐธรรมนูญฉบับป 2492 ซ่ึงมีลักษณะประชาธิปไตยคอนขางสูง รางขึ้นตามกระบวนการและกฎกติกาที่กําหนดไวในรัฐธรรมนูญฉบับป 2490 ภายหลังความสําเร็จในการทํารัฐประหารเดือนพฤศจิกายน 2490 กลุมซอยครูเชิดนายควง อภัยวงศขึ้นเปนนายกรัฐมนตรี เพื่อรักษาภาพลักษณระหวางประเทศ แมกลุมซอยครูจะจ้ีนายควงออกจากตําแหนงในเวลาตอมา แตสภารางรัฐธรรมนูญภายใตรัฐธรรมนูญฉบับป 2490 ถูกควบคุมและกํากับโดยผูนําพรรคประชาธิปตย การรางรัฐธรรมนูญฉบับใหมจึงหลุดจากการครอบงําของคณะรัฐประหาร เมื่อจอมพล ป. พิบูลสงครามกลับมาเปนนายกรัฐมนตรีในเดือนเมษายน 2491 จอมพล ป. มิไดประกาศลมรัฐธรรมนูญฉบับป 2490 ดังนั้น การรางรัฐธรรมนูญฉบับใหมยังดําเนินตอมา จนประกาศใชรัฐธรรมนูญฉบับป 2492 ในเดือนมีนาคม 2492 อยางไรก็ตาม รัฐธรรมนูญฉบับป 2492 ถูกวิพากษวาเปนรัฐธรรมนูญพระราชนิยม (สุนีย อธิมุติภาพ 2518)

7 

มาตยาธิปไตย ยอมตองเปนรัฐธรรมนูญที่ยินยอมใหรัฐมนตรีดํารงตําแหนงขาราชการในขณะเดียวกันได รัฐธรรมนูญฉบับใดก็ตามที่พัฒนาสังคมการเมืองไทยไปสูระบอบประชาธิปไตย มิชานานรัฐธรรมนูญฉบับนั้นจะถูกฉีก เพื่อเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหมท่ีมีความเปนประชาธิปไตยนอยลง6    จากผังรัฐธรรมนูญระหวางป 2475 – 2516 จะเห็นไดวา ธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามช่ัวคราว พ.ศ. 2475 อันเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองป 2475 มีลักษณะเปนรัฐธรรมนูญคณาธิปไตย หลังจากนั้นคอยๆพัฒนาไปสูรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย อันไดแก รัฐธรรมนูญฉบับป 2489 การรัฐประหารเดือนพฤศจิกายน 2490 นํามาซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับป 2490 อันเปนรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตย แตดวยอุบัติเหตุทางการเมืองกอใหเกิดผลผลิตรัฐธรรมนูญฉบับป 2492 ซ่ึงคอนขางเปนประชาธิปไตย การรัฐประหารป 2494 นํามาซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับป 2475/2495 แตยังถอยหลังไมมากเทาการรัฐประหารป 2500 และป 2501 อันนํามาซึ่งธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ซ่ึงเปนรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตย อยางไรก็ตาม ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ใหผลผลิตรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 อันเปนรัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญฉบับป 2511 เปนผลการรอมชอมระหวางรัฐธรรมนูญฉบับป 2489 กับรัฐธรรมนูญฉบับป 2490 และรัฐธรรมนูญสกุลเดียวกัน ขอเท็จจริงปรากฏตอมาวา กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยไมสามารถหาประโยชนจากรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 อยางเต็มที่ได จึงนํามาสูการรัฐประหารเดือนพฤศจิกายน 2514 และกอใหเกิดผลผลิตธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 อันเปนรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตย (ดูแผนภาพที่ 1)         

                                                            6  การศึกษาพัฒนาการของรัฐธรรมนูญในบริบทประวัติศาสตรการเมือง ดู เสนห จามริก (2529/2524) และ รังสรรค ธนะพรพันธุ (2546 ก:

72 – 89) ประวัติรัฐธรรมนูญไทย ดู สิริ เปรมจิตต (2514) ไพโรจน ไชยนาม (2519; 2520) วิภาลัย ธีระชัย (2522) และกระมล ทองธรรมชาติ (2524) การศึกษาเรื่องรัฐธรรมนูญกับสถาบันพระมหากษัตริย ดู Suwannathat – Pian (2003) การศึกษาประวัติการรางรัฐธรรมนูญเฉพาะฉบับ ฉบับป 2489 ดู ดํารง อ่ิมวิเศษ (2530) ฉบับป 2492 ดู สุนีย อธิมุติภาพ (2518) ฉบับป 2517 ดู สมชาติ รอบกิจ (2523) และสมพร ใชบางยาง (2519)

8 

แผนภาพที่ 1 ผังรัฐธรรมนญูระหวาง ป 2475 – 2516

มาก ความเปนประชาธปิไตย นอยธนป. 2515

รธน. 2489 รธน. 2511 รธน. 2475ธนป. 2475รธน. 2490

รธน. 2492 รธน. 2475/95 ธนป. 2502

  การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516 นําสังคมการเมืองไทยไปสูระบอบประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 ซ่ึงเปนรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยเขามาแทนที่ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 อันเปนรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตย การประกอบอาชญากรรมของรัฐดวยการเขนฆาประชาชนและนักศึกษาในเดือนตุลาคม 2519 นําสังคมการเมืองไทยถอยหลังกลับไปสูระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตย รัฐธรรมนูญฉบับป 2519 และธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2520 จัดเปนรัฐธรรมนูญของระบอบการเมืองการปกครองดังกลาวนี้ แตการเติบใหญของพลังประชาธิปไตยและขบวนการสิทธิและเสรีภาพในสังคมการเมืองไทยทําใหการธํารงระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตยตอไปเปนไปไดยากยิ่ง รัฐธรรมนูญฉบับป 2521 ซ่ึงเปนรัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตยเปนผลการรอมชอมระหวางรัฐธรรมนูญฉบับป 2517 กับรัฐธรรมนูญฉบับป 2519 (ดูแผนภาพที่ 2) 

9 

แผนภาพที่ 2 ผังรัฐธรรมนญูระหวาง ป 2516 - 2531

มาก ความเปนประชาธิปไตย นอย

ธนป 2520

รธน. 2517 รธน. 2521 ธนป 2515

รธน. 2519

  รัฐธรรมนูญฉบับป 2521 ซึ่งเปนรัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตยในขั้นแรกสามารถจัดสรรสวนเกินจากกระบวนการกําหนดและบริหารนโยบายระหวางกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยกับกลุมพลังยียาธิปไตยได การณปรากฏในเวลาตอมาวา กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยเปนฝายสูญเสียประโยชน เม่ือกลุมพลังยียาธิปไตยยึดอํานาจรฐัไดมากขึ้นเร่ือยๆ การรัฐประหารเดือนกุมภาพันธ 2534 เกิดขึ้นจากความพยายามของกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยที่จะยื้อแยงสวนเกินทางเศรษฐกิจจากการยึดกุมอํานาจรัฐกลับคืนมา ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2534 ซ่ึงเปนรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตย เขามาแทนที่รัฐธรรมนูญฉบับป 2521 และกอใหเกิดผลผลิตรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 ซ่ึงมีความเปนประชาธิปไตยนอยกวารัฐธรรมนูญฉบับป 2521 ความไมพอใจรัฐธรรมนูญฉบับใหมปรากฎในประชาสังคมไทย7 และสรางพลวัตการขับเคลื่อนขบวนการปฏิรูปการเมืองหลังเหตุการณพฤษภาคม 2535 จนไดมาซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 ซ่ึงมีความเปนประชาธิปไตยสูงยิ่ง การรัฐประหารเดือนกันยายน 2549 ดานหนึ่งตองการลมระบอบทักษิณ อีกดานหนึ่ง                                                            7  ลําดับเหตุการณความไมพอใจของประชาสังคมไทยที่มีตอรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 และคณะผูกอการรัฐประหารเดือนกุมภาพันธ 2534 ดู สุภาสินี ขมะสุนทร (2535)

10 

ตองการฟนคืนระบอบอํามาตยาธิปไตย วัฏจักรรัฐธรรมนูญซึ่งมีทีทาจะจบสิ้นลง กลับปรากฏใหเห็นอีกครั้งหนึ่งดวยรัฐธรรมนูญฉบับป 2549 (ดูแผนภาพที่ 3)  

แผนภาพที่ 3 ผังรัฐธรรมนญูระหวาง ป 2531 – 2549

มาก ความเปนประชาธิปไตย นอย

รธน. 2521

รธน. 2540 รธน. 2534รธน. 2534/38

รธน. 2549

11 

แผนภาพที่ 4 แสดงวัฏจักรรัฐธรรมนูญไทยระหวางป 2475 – 2549 จะเห็นไดวา จุดยอดของวัฏจักร (Peak) อยูที่รัฐธรรมนูญฉบับป 2489 ฉบับป 2492 ฉบับป 2511 ฉบับป 2517 ฉบับป 2521 และฉบับป 2540 สวนจุดต่ําที่สุดของวัฏจักร (Trough) อยูที่รัฐธรรมนูญฉบับป 2490 ธรรมนูญการปกครองฉบับป 2502 ฉบับป 2515 และรัฐธรรมนูญฉบับป 2549 วัฏจักรรัฐธรรมนูญไทยอาจจําแนกออกเปน 3 ชวง กลาวคือ

(1) ชวงที่หนึ่งระหวางป 2475 – 2488 (2) ชวงที่สองระหวางป 2489 – 2520 (3) ชวงที่สามระหวางป 2521 – 2549 

แผนภาพที่ 4 วัฏจกัรรัฐธรรมนญูไทย พ.ศ. 2475 – 2549

12 

ชวงแรกระหวางป 2475 – 2488 เปนชวงที่ความขัดแยงระหวางคณะราษฎรกับกลุมชนชั้นปกครองที่นิยมเจาดํารงอยู การเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญมีไมมาก ภายหลังจากที่สามารถรอมชอมตรารัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ขึ้นแลว รัฐธรรมนูญฉบับดังกลาวมีผลบังคับใชยาวนาน  การตอสูทางการเมอืงที่สําคัญกลับกลายเปนการตอสูระหวางผูนําภายในคณะราษฎรนั้นเอง

 ชวงที่สองระหวางป 2489 – 2520 เปนชวงที่มีการแยงชิงอํานาจดวยการรัฐประหารในหมูชน

ช้ันปกครองดวยความถี่สูง ความผันผวนของวัฏจักรรัฐธรรมนูญไทยพลอยมีมากตามไปดวย  ชวงที่สามระหวางป 2521 – 2549 เปนชวงที่ระบอบการเมืองการปกครองคอนขางลงตัว

ระหวางระบอบกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตยกับระบอบประชาธิปไตย การรัฐประหารที่สัมฤทธิ์ผลมีนอย ทําใหความผันผวนของวัฏจักรรัฐธรรมนูญพลอยมีนอยตามไปดวย ชวงเวลาที่ครอบคลุมจุดยอดหนึ่งไปยังอีกจุดยอดหนึ่ง หรือชวงเวลาที่ครอบคลุมจุดต่ําสุดหนึ่งไปยังอีกจุดต่ําสุดหนึ่งกินเวลายาวนานกวาชวงที่สอง 

 วัฏจักรการเมืองและวัฏจักรรัฐธรรมนูญมีผลตอจารีตรัฐธรรมนูญทั้งในดานการธํารงจารีต

รัฐธรรมนูญบางจารีต และในการผลักดันการเปลี่ยนจารีตรัฐธรรมนูญบางจารีต                

13 

3. จารีตรัฐธรรมนูญไทย   คําวา “จารีตรัฐธรรมนูญ” แปลจากภาษาอังกฤษวา Constitutional Convention คําวา Constitutional Convention มีความหมายแตกตางกันระหวางรัฐธรรมนูญแหงสหรัฐอเมริกากับรัฐธรรมนูญอังกฤษ Constitutional Convention ภายใตรัฐธรรมนูญแหงสหรัฐอเมริกา (ค.ศ. 1787) หมายถึง การประชุมเพื่อแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ที่ประชุมดังกลาวนี้ อาจเรียกวา “สภารัฐธรรมนูญ” หรือ “องคกรรัฐธรรมนูญ”8 ในขณะที่ Constitutional Convention ภายใตรัฐธรรมนูญอังกฤษ หมายถึง ขนบธรรมเนียมประเพณีทางรัฐธรรมนูญ ซ่ึงมิไดเขียนเปนลายลักษณอักษร (Maddex 1996: 63 – 64 and 70) คําวา “จารีตรัฐธรรมนูญ” ในที่น้ีใชตาม Constitutional Convention ตามความหมายของรัฐธรรมนูญอังกฤษ จารีตรัฐธรรมนูญ หรือขนบธรรมเนียมประเพณีรัฐธรรมนูญเปนชุดของกฎกติการัฐธรรมนูญ ซ่ึงมิไดเขียนเปนลายลักษณอักษรและไมมีผลบังคับตามกฎหมาย แตเปนกฎกติกาที่กํากับพฤติกรรมของผูคนในสังคม ในอังกฤษ เรียกกฎกติกาเหลานี้วา Rules of Constitutional Morality เนื่องเพราะถือเปนกฎกติกาที่มีผลบังคับทางใจ การไมปฏิบัติตาม ‘จารีตรัฐธรรมนูญ’ ถือเปนการละเมิดรัฐธรรมนูญ แตมิตองรับโทษตามกฎหมาย จารีตรัฐธรรมนูญที่สําคัญในสหราชอาณาจักร ไดแก จารีตรัฐธรรมนูญที่กําหนดอํานาจของสถาบันพระมหากษัตริย และที่กําหนดความสัมพันธระหวางฝายนิติบัญญัติกับฝายบริหาร นักศึกษากฎหมายรัฐธรรมนูญอังกฤษจะศึกษาเฉพาะแตตัวกฎหมายรัฐธรรมนูญ (Constitutional Law) เพียงอยางเดียวไมเปนการเพียงพอ หากตองศึกษาจารีตรัฐธรรมนูญดวย ตัวอยางของจารีตรัฐธรรมนูญอังกฤษก็คือ การแตงตั้งหัวหนาพรรคการเมืองที่มีเสียงขางมากในสภาผูแทนราษฎรเปนนายกรัฐธรรมนูญ โดยที่ไมมีบทบัญญัติที่ชัดเจนในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายใดๆวาดวยการแตงตั้งนายกรัฐมนตรี

                                                            8  บทบัญญัติวาดวยการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแหงสหรัฐอเมริกาปรากฏใน Article V ซ่ึงมีบทบัญญัติในสาระสําคัญวา การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะกระทําไดก็ตอเมื่อไดคะแนนเห็นชอบจากสมาชิกสภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภาอยางนอยสองในสาม และตองไดรับความยินยอมจากมลรัฐตางๆอยางนอยสามในสี่ของจํานวนมลรัฐท้ังหมด ในชวงเวลากวา 200 ปที่ผานมา มีการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแหงสหรัฐอเมริกาสําเร็จเพียง 26 ครั้ง (Barendt  1998:  8  –  9  )  นักกฎหมายรัฐธรรมนูญถือวา รัฐธรรมนูญแหงสหรัฐอเมริกาเปน Rigid Constitution  เนื่องเพราะการแกไขเพิ่มเติมทําไดยาก โปรดดู Levinson  (1995)  ในขณะที่รัฐธรรมนูญอังกฤษเปน Flexible Constitution เพราะการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทําไดงาย เพียงดวยการออกกฎหมายผานรัฐสภาตามกระบวนการนิติบัญญัติตามปกติ

14 

สังคมการเมืองไทยมีจารีตรัฐธรรมนูญดวย อาทิเชน รัฐธรรมนูญไทยมิไดกําหนดกฎกติกาที่ชัดเจนในการแตงตั้งนายกรัฐมนตรี บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญมีแตเพียงวา “พระมหากษัตริยทรงแตงตั้งนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง” 9 โดยใหประธานสภาผูแทนราษฎรหรือประธานรัฐสภาเปนผูลงนามสนองพระบรมราชโองการแลวแตกรณี แตไมมีบทบัญญัติที่แนชัดวา ประธานสภาผูแทนราษฎรหรือประธานรัฐสภาแลวแตกรณีจะเสนอใหใครดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรี จารีตรัฐธรรมนูญไทยใหเสนอหัวหนาพรรคการเมืองที่มีคะแนนเสียงมากที่สุดเปนนายกรัฐมนตรี10 รัฐธรรมนูญไทยยอมรับการดํารงอยูของจารีตรัฐธรรมนูญดวย รัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตยเกือบทุกฉบับมีบทบัญญัติวา “ในเมื่อไมมีบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญนี้บังคับแกกรณีใด ใหวินิจฉัยกรณีนั้นตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย” 11 คําถามพ้ืนฐานมีอยูวา จารีตรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นไดอยางไร ? จารีตรัฐธรรมนูญเกิดจากวัฒนธรรมการเมือง วัฒนธรรมการเมืองในขณะหนึ่งๆ อาจกําหนดกฎกติกาการเมืองเหมือนหรือแตกตางจากรัฐธรรมนูญลายลักษณอักษรที่บังคับใชอยูในขณะนั้นก็ได ในประการสําคัญ วัฒนธรรมการเมืองมิไดคงตัวชั่วกัปปช่ัวกัลป หากแตมีการเปลี่ยนแปลงตามกาลเวลา การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการเมืองอาจเกิดจากการเปลี่ยนแปลงโลกทัศนและชีวทัศนของผูคนในสังคม รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง สังคม และเศรษฐกิจของประเทศและในระดับโลก ในแงนี้ จารีตรัฐธรรมนูญ ก็คือ กฎกติกา ระเบียบแบบแผน และขนบประเพณีใน รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม ดังที่ นิธิ เอียงศรีวงศ (2534) กลาวตอนหนึ่งวา “... วัฒนธรรมทางการเมืองนี่แหละที่เปนขอกําหนดสูงสุดจริงๆในเรื่องสัมพันธภาพทางอํานาจ หรือพูดอีกอยางหนึ่งคือ รัฐธรรมนูญที่แทจริงของรัฐ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ฉีกไมออก ไมวาจะใชรถหุมเกราะสักกี่คันก็ไมสามารถฉีกรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได และกฎหมายอื่น กฎกระทรวง หรือระเบียบอะไรก็ไมอาจลวงละเมิดขอกําหนดที่มีในวัฒนธรรมการเมืองหรือรัฐธรรมนูญฉบับแทจริงนี้ได ฉะนั้นจึงจะขอเรียกรัฐธรรมนูญฉบับแทจริงนี้วา รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมนี้ ‘ราง’ ขึ้นไมได แตตองใชประสบการณอัน

                                                            9 อาทิเชน รัฐธรรมนูญ 2475 (มาตรา 46) รัฐธรรมนูญ 2489 (มาตรา 66) รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 (มาตรา 177) และรัฐธรรมนูญฉบับป

2540 (มาตรา 201) 10 จารีตดังกลาวนี้ถูกละเมิดภายหลังเหตุการณพฤษภาคม 2535 เมื่อประธานสภาผูแทนราษฎร (นายอาทิตย อุไรรัตน) เสนอชื่อนายอานันท ปนยารชุนเปนนายกรัฐมนตรี แทนที่จะเปนหัวหนาพรรคสามัคคีธรรม ซ่ึงมีเสียงขางมากในสภาผูแทนราษฎร

11 ดู ธนป 2502 (มาตรา 20) ธนป 2515 (มาตรา 22) รธน 2519 (มาตรา 25) ธนป 2520 (มาตรา 30) ธนป 2534 (มาตรา 30) และ รธน 2549 (มาตรา 38) ‘ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย’ ในที่น้ีอาจหมายถึงบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแตเกากอน รวมท้ังจารีตรัฐธรรมนูญท่ีไมมีลายลักษณอักษรดวย

15 

ยาวนานเปนศตวรรษของสังคมกอใหเกิดได ฉะนั้น นักปราชญท่ีเปนขารับใชของทหารจึงไมเกี่ยวของและรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมของทุกสังคมจึงเปนฉบับที่ไมเปนลายลักษณอักษรทั้งสิ้น...”

(นิธิ เอียงศรีวงศ 2534/2538: 138)

บทความนี้ตองการจํากัดการศึกษาจารีตรัฐธรรมนูญเฉพาะจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ การเขียนรัฐธรรมนูญมีกฎกติกาปรากฏในรัฐธรรมนูญไทยหลายฉบับ12 สวนใหญเปนกฎกติกาวาดวยการราง/แกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และกฎการลงคะแนนเสียง แตยังมีกฎกติกาการเขียนรัฐธรรมนูญที่มิไดปรากฏในรัฐธรรมนูญและกฎหมายใดๆ กฎกติกาเหลานี้มิไดมีลายลักษณอักษรและไมมีผลบังคับตามกฎหมาย แตมีอิทธิพลอยางสูงตอกระบวนการและแบบแผนในการเขียนรัฐธรรมนูญ มิพักตองกลาวถึงอิทธิพลที่มีตอโครงสรางและเนื้อหาของรัฐธรรมนูญที่เขียน จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญดังกลาวนี้เปนเรื่องที่ควรแกการศึกษาเพราะมีผลในการกําหนดกติกาการเลนเกมในสังคมการเมือง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญตางจากรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมที่กอเกิดในศูนยอํานาจของสังคมการเมือง โดยที่เปนผลผลิตของการตอสูระหวางกลุมพลัง 3 เสา อันไดแก กลุมพลังอํามาตยาธิปไตย กลุมพลังยียาธิปไตย และกลุมพลังประชาธิปไตย กลุมพลังแตละกลุมมีชุดของจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของตนเอง โดยที่มีกฎกติกาทั้งที่เหมือนและแตกตางจากกลุมพลังอ่ืนๆ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของกลุมใดลวนสนองผลประโยชนและเปาประสงคของกลุมน้ัน กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยตองการจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญอันนําพาสังคมการเมืองไทยไปสูระบอบอํามาตยาธิปไตย กลุมพลังยียาธิปไตยตองการจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ปกปองผลประโยชนของนักเลือกต้ังเผายี้ และกลุมพลังประชาธิปไตย ตองการจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญอันนําพาสังคมการเมืองไทยไปสูระบอบประชาธิปไตย ซ่ึงใหหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และยอมรับการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน                                                             12 รธน 2475 (มาตรา 63) รธน 2489 (หมวด 6 มาตรา 85) รธน 2490 (หมวด 7 มาตรา 93 และ 95) รธน 2492 (หมวด 10 มาตรา 173 – 176) รธน 2475/2495 (หมวด 8 มาตรา 111) ธนป 2502 (มาตรา 6 – 13) รธน 2511 (หมวด 10 มาตรา 169 – 172) ธนป 2515 (มาตรา 10 – 11) รธน 2517 (หมวด 11 มาตรา 228 – 231) รธน 2519 (มาตรา 24) ธนป 2520 (มาตรา 9 – 12) รธน 2521 (หมวด 11 มาตรา 194) ธนป 2534 (มาตรา 10 -11) รธน 2534 (หมวด 11 มาตรา 211) รธน 2534/2539 (หมวด 11 มาตรา 211 – มาตรา 211 เอกูนวีสติ) รธน 2540 (หมวด 12 มาตรา 313) และ รธน 2549 (มาตรา 19 -32)

16 

การแยงชิงอํานาจทางการเมืองแมจะเปนยุทธวิธีหลักในการจรรโลงจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ใหประโยชนแกกลุมพลังแตละกลุม แตการธํารงจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญดวยวิธีการเชนนี้ไมมีความยั่งยืนสถาพร กลุมพลังแตละกลุมจําเปนตองกลอมเกลาและ ‘ลางสมอง’ ใหประชาสังคมยอมรับจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญชุดของตน และผลักดันจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญชุดของตนเขาสูวัฒนธรรมการเมืองของประชาชน เพ่ือใหจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญชุดของตนมีฐานะเปนจารีตหลักในการเขียนรัฐธรรมนูญ ดวยเหตุดังนี้ จารีตหลักในการเขียนรัฐธรรมนูญไทยจึงมิไดอยูกับที่ หากแตมีการเปลี่ยนแปลง การเปลี่ยนแปลงจารีตหลักในการเขียนรัฐธรรมนูญเกิดจากเหตุปจจัยสําคัญอยางนอย 2 ประการ ประการหนึ่งเปนผลจากการตอสูระหวางกลุมพลังในสังคมการเมืองไทย อีกประการหนึ่งเปนผลจากการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการเมือง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยที่จะศึกษาในที่นี้ ประกอบดวยจารีตสําคัญ 8 จารีตดวยกัน ไดแก

(1) การใหเอกสิทธิ์การเขียนรัฐธรรมนูญแกชนชั้นปกครอง (2) การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อสงวนและแบงปนอํานาจในหมูชนชั้นปกครอง (3) การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อกาวกายอํานาจและลดทอนการถวงดุลอํานาจ (4) การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลิดรอนอํานาจฝายนิติบัญญัติ (5) การเขียนรัฐธรรมนูญเพ่ือธํารงธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงิน (Fiscal and

Monetary Constitution) (6) การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อธํารงหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ (7) การยึดกุมกฎคะแนนเสียงขางนอย (Minority Voting Rule) (8) การใชบริการเนติบริการ 

3.1 การใหเอกสิทธิ์การเขียนรัฐธรรมนูญแกชนชั้นปกครอง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยแตด้ังเดิมยึดถือหลักการวา การรางรัฐธรรมนูญและการแกไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเปนสิทธิของชนชั้นปกครอง ราษฎรหาไดมีสิทธิดังกลาวไม นับต้ังแตการเปลี่ยนแปลงการปกครองป 2475 เปนตนมา การรางและแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอยูในปริมณฑลแหงอํานาจของชนชั้นปกครอง ไมมีพ้ืนที่เหลือใหประชาชนคนสามัญ หากมีความขัดแยงเกี่ยวกับแกนแกนของรัฐธรรมนูญ ความขัดแยงจํากัดอยูในหมูชนชั้นปกครอง แมในยามที่กลุมพลังประชาธิปไตยและขบวนการสิทธิและเสรีภาพของ

17 

ประชาชนกลาแข็งในระหวางป 2516 – 2519 ก็ดี และภายหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนพฤษภาคม 2535 ก็ดี ประชาชนยังไมมีสิทธิในการเขียนรัฐธรรมนูญอยางเต็มรูปแบบ การรับฟงความเห็นของประชาชนประกอบการรางรัฐธรรมนูญปรากฏครั้งแรกในการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2492 สภารางรัฐธรรมนูญแตงตั้งคณะกรรมาธิการรับฟงความเห็นของประชาชน มีพระยาอรรถพิทยพิศาลเปนประธาน และ ม.ร.ว. สุมนชาติ สวัสดิกุลเปนเลขานุการ ในการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 มีการแตงตั้งคณะกรรมาธิการรับฟงความเห็นของประชาชนเฉกเชนเดียวกัน แตไมมีหลักฐานเอกสารที่แสดงวา ทั้งสองกรณีเปนการรับฟงความเห็นเชิงรุก (กลาวคือ ออกไปหาประชาชนเพื่อรับฟงความคิดเห็น) หรือการรับฟงความคิดเห็นเชิงรับ (กลาวคือ ใหประชาชนเดนิเขามาใหความเห็นเอง) การรับฟงความเห็นเชิงรุกปรากฏครั้งแรกในการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 251713 ในการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2521 และฉบับป 2534 ไมปรากฏวามีกลไกการรับฟงความเห็นจากประชาชน อยางไรก็ตาม การรับฟงความเห็นประชาชนเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญที่รางกลับมาปรากฏอีกในรัฐธรรมนูญฉบับป 2534/2539 (สําหรับการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2540) และรัฐธรรมนูญฉบับป 2549 (สําหรับการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2550 ?) แตการออกความเห็น (Voice) แตกตางจากการมีสิทธิในการเขียนรัฐธรรมนูญ เพราะแมผูรางรัฐธรรมนูญอาจไดยินความเห็นที่แสดงโดยประชาชน แตอาจไมฟงและไมยอมรับความเห็นของประชาชนได ขั้นตอไปของการรับฟงความเห็นของประชาชน ก็คือ การยอมใหประชาชนมีสวนรวมในการเขียนรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่สรางมายาภาพวา ประชาชนมีสวนรวมในการเขียนรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ดวยการใหจัดตั้งสภารางรัฐธรรมนูญ ซึ่งสมาชิกมาจาก ‘การเลือกตั้ง’ ในหมูผูสมัครดวยกันเอง การคัดสรรสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญในขั้นสุดทายก็ดี และการใหความเห็นชอบรางรัฐธรรมนูญในขั้นสุดทายก็ดี อยูในอํานาจสิทธิขาดของชนชั้นปกครอง ประชาชนหามีอํานาจไม (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2546ก: บทที่สอง) การสรางมายาภาพเชนนี้ยังปรากฏตอมาในรัฐธรรมนูญฉบับป 2549 (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2550)

                                                            13 ความเห็นของประชาชนเกี่ยวกับการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2517 รวบรวมตีพิมพใน ชัยอนันต สมุทวณิช (2528)

18 

จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ ซึ่งแตเดิมอยูในอํานาจผูกขาดของชนชั้นปกครอง พัฒนามาสูการยอมรับฟงความเห็นประชาชน แตยังไมพัฒนาไปสูการยอมรับสิทธิของประชาชนในการเขียนรัฐธรรมนูญ แมแตรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 ซ่ึงกลาวอางกันวา เปนรัฐธรรมนูญ ‘ฉบับประชาชน’ ยังคงธํารงอํานาจของชนช้ันปกครองในการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (รธน. 2540 หมวด 12 มาตรา 313) หาไดสถาปนาหลักการที่วา การเขียนทั้งการรางและแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเปนสิทธิของประชาชน14 3.2 การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อสงวนและแบงปนอํานาจในหมูชนชั้นปกครอง ดังไดกลาวแลววา (ดูหัวขอ 2) วัฏจักรรัฐธรรมนูญไทยเกิดขึ้นควบคูกับวัฏจักรการเมืองจนเกือบเปนวัฏจักรเดียวกัน การเขียนรัฐธรรมนูญใหมก็เพ่ือใหคณะผูกอการรัฐประหาร ซึ่งโดยพื้นฐานเปนผูนําฝายทหาร สามารถขึ้นสูอํานาจไดโดยงาย ทั้งนี้เพ่ือเอ้ืออํานวยกระบวนการดูดซับสวนเกินทางเศรษฐกิจจากการยึดอํานาจรัฐ ดังนั้น กฎกติกาในรัฐธรรมนูญที่เปนชนวนแหงความขัดแยงจึงเปนกฎกติกาวาดวยการจัดสรรอํานาจและผลประโยชนในหมูชนชั้นปกครอง กฎกติกาดังกลาวนี้ ไดแก

(1) รัฐมนตรีตองไมดํารงตําแหนงขาราชการประจําในขณะเดียวกัน (2) นายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง (3) รัฐมนตรีตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร (4) ประธานสภาผูแทนราษฎรตองเปนประธานรัฐสภา

                                                            14  ภายใตรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับนี้บังคับใชมาครบ 5 ป ใหหนวยงานตอไปนี้มีอํานาจทํารายงานเสนอความเห็นตอรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีเก่ียวกับการแกไขรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นได (มาตรา 336) 

(1) คณะกรรมการการเลือกตั้ง (2) คณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 

(3) คณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ ภายใตรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกันนี้ ผูท่ีมีสิทธิเสนอญัตติขอแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรม ไดแก [มาตรา 313 (1)] 

(1) คณะรัฐมนตร ี(2) สมาชิกสภาผูแทนราษฎร จํานวนไมนอยกวา 20% ของจํานวนสมาชิกเทาที่มีอยูของสภาผูแทนราษฎร (3) สมาชิกสภาผูแทนราษฎรรวมกับสมาชิกวุฒิสภาจํานวนไมนอยกวา 20% ของจํานวนสมาชิกเทาท่ีมีอยูของทั้งสองสภา 

ดังนั้น แมแตรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 ซ่ึงกลาวอางกันวาเปนรัฐธรรมนูญ ‘ฉบับประชาชน’ ยังมิไดใหสิทธิประชาชนแสดงความเห็นเก่ียวกับความบกพรองของรัฐธรรมนูญเมื่อรัฐธรรมนูญบังคับใชครบ 5 ป และมิไดใหสิทธิประชาชนในการยื่นญัตติขอแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

19 

3.2.1 รัฐมนตรีตองไมดํารงตําแหนงขาราชการประจําในขณะเดียวกัน การแยกขาราชการประจํากับตําแหนงทางการเมืองออกจากกันเปนหลักการสําคัญของ

อารยประเทศที่ระบอบประชาธิปไตยหยั่งรากลึกมาเปนเวลาชานาน หากขาราชการประจําตองการเลนการเมือง ก็ตองลาออกจากราชการ ทั้งนี้เพื่อปองกันปญหาผลประโยชนทับซอน เพราะนักการเมืองที่เปนขาราชการประจําอาจอาศัยตําแหนงขาราชการเกื้อประโยชนทางการเมืองได อันกอเกิดความไมเปนธรรมในการแขงขันทางการเมือง รัฐธรรมนูญฉบับป 2489 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีบทบัญญัติวา “รัฐมนตรีตองไมเปนขาราชการประจํา” (มาตรา 66) แตกฎกติกาดังกลาวนี้ทําใหผูนําฝายทหารเสียประโยชน เพราะหากตองลาออกจากตําแหนงขาราชการประจําเพื่อดํารงตําแหนงรัฐมนตรี ก็ตองสูญเสียฐานกําลังในกองทัพ โดยที่ฐานกําลังในกองทัพเปนเครื่องค้ําจุนอํานาจทางการเมือง ผูนําฝายทหารจึงตองการทั้งตําแหนงในกองทัพและตําแหนงทางการเมือง ตารางที่ 4 แสดงการเปลี่ยนแปลงกฎกติกาในรัฐธรรมนูญระหวางป 2475 – 2549 วาดวย ‘รัฐมนตรีตองไมเปนขาราชการประจํา’ จนอาจกลาวไดวา กฎกติกาดังกลาวนี้เปนเหตุปจจัยสําคัญที่กอใหเกิดวัฏจักรรัฐธรรมนูญไทย15 ในขณะที่ รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยยึดกฎกติกาขอนี้อยางมั่นคง รัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตย และรัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตยในยุคแรก (รธน 2475 รธน 2475/2495 และ รธน 2511) ไมมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกฎกติกาขอนี้ ขอที่นาสังเกต ก็คือ รัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตยในชวงหลัง (รธน 2521 และ รธน 2534) ยอมรับกฎกติกาขอนี้ ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับระหวางป 2475 – 2549 มีเพียง 7 ฉบับที่หามรัฐมนตรีดํารงตําแหนงขาราชการประจําในขณะเดียวกัน (ดูตารางที่ 4) การตอสูในประเด็นนี้โดยพื้นฐานเปนการตอสูระหวางกลุมพลังประชาธิปไตยกับกลุมพลัง อํามาตยาธิปไตย

3.2.2 นายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง นายกรัฐมนตรีจําเปนตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรหรือไม เปนประเด็นที่มีการถกเถียงใน

สังคมการเมืองไทยมาเปนเวลาชานาน รัฐธรรมนูญไทยฉบับแรก อันไดแก ธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามช่ัวคราว พ.ศ. 2475 กําหนดใหประธานกรรมการราษฎร (นายกรัฐมนตรี) มาจากการเลือกตั้งของสภา

                                                            15  ความขัดแยงทางการเมืองอันเกิดจากกฎกติกา ‘รัฐมนตรีตองไมเปนขาราชการประจํา’ ดู เสนห จามริก (2529/2549: 182 – 183)

คําอธิบายวาดวย ‘ระบอบประชาธิปไตยแบบไทย’  ภายใตระบอบปฏิวัติของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต เนนบทบาทของนักการเมืองขาราชการ (Bureaucratic  Politician)  ขาราชการเปนผูดําเนินการเคลื่อนไหวทางการเมืองกอนราษฎรสามัญ นักการเมืองในประเทศไทยถือกําเนิดในหมูขาราชการกอน แลวนักการเมืองที่เกิดจากราษฎรสามัญจึงตามมาทีหลัง ‘ระบอบประชาธิปไตยแบบไทย’ จึงไมควรใหความสําคัญเฉพาะนักการเมืองอาชีพ (Professional  Politician)  เทาน้ัน แตตองใหความสําคัญแกนักการเมืองขาราชการดวย (เสนห จามริก 2529/2549: 252 – 253)

20 

ผูแทนราษฎร (ธนป 2475 มาตรา 33) 16 ในเวลาตอมารัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตยก็ดี รัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตยก็ดี มิไดกําหนดใหนายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับที่บังคับใชระหวางป 2475 – 2549 มีเพียง 3 ฉบับที่มีขอกําหนดดังกลาวนี้17 ไดแก รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 รัฐธรรมนูญฉบับป 2534 แกไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2535 และรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 แมแตรัฐธรรมนูญที่มีความเปนประชาธิปไตยสูง ดังเชน รัฐธรรมนูญฉบับป 2489 มิไดมีบทบัญญัติบังคับใหนายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง (ดูตารางที่ 5)

รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กําหนดคุณสมบัตินายกรัฐมนตรีวา

‘นายกรัฐมนตรีจะตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร’ (รธน 2517 มาตรา 177 วรรคสอง) ขอที่นาสังเกตก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับนี้รางขึ้นในบรรยากาศ ‘ทองฟาสีทองผองอําไพ ประชาชนเปนใหญในแผนดิน’ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516 ท้ังนี้เนื่องจากมีความรูสึกอันแรงกลาที่วา ชนชั้นปกครองที่ขึ้นมาใชอํานาจรัฐจะตองผานการเลือกตั้งจากประชาชน เพื่อที่จะใชอํานาจรัฐในนามประชาชน

ประเด็น ‘นายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง’ หางหายไปจากสังคมการเมืองไทยภายหลัง

การกออาชญากรรมของรัฐในเหตุการณเดือนตุลาคม 2519 แมรัฐธรรมฉบับป 2521 มิไดกําหนดกฎกติกาขอนี้ แตประชาสังคมไทยยอมรับไดในระดับหนึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับป 2519 ตลอดระยะเวลากวา 8 ปของรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท (2523 – 2531) นายกรัฐมนตรีมิไดมาจากการเลือกตั้ง เมื่อพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณขึ้นดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีในเดือนสิงหาคม 2531 มีการสรางภาพวา รัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวันเปนรัฐบาลประชาชน เนื่องจากพลเอกชาติชายเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรจากจังหวัดนครราชสีมา ประเด็น ‘นายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง’ กลับมามีพลวัตรอีกครั้งหนึ่ง เมื่อผูนําฝายทหารทํารัฐประหารเดือนกุมภาพันธ 2534 และฉีกรัฐธรรมนูญฉบับป 2521 ผลผลิตรัฐธรรมนูญในเวลาตอมา อันไดแก รัฐธรรมนูญฉบับป 2534 เลวรายกวารัฐธรรมนูญฉบับป 2521 ซ่ึงสรางความผิดหวังแกประชาสังคมไทยอยางยิ่ง ประกอบกับผูนําคณะรัฐประหาร ‘ตระบัดสัตยเพ่ือชาติ’ สืบทอดอํานาจในการจัดตั้งรัฐบาลภายหลังการเลือกตั้งเดือนมีนาคม 2535 กลุมพลังประชาธิปไตยและขบวนการสิทธิและเสรีภาพขับเคลื่อนการตอตาน

                                                            16  ภายใตมาตรา 10 แหงธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 คณะผูรักษาการพระนครฝายทหารเปนผูใชอํานาจแตงต้ัง

ผูแทนราษฎรจํานวน 70 คน ในสมัยที่หนึ่ง ในสมัยท่ีสองจึงจะมีการเลือกตั้งผูแทนราษฎร ซ่ึงกําหนดกรอบเวลา ‘ภายใน 6 เดือน หรือจนกวาการจัดประเทศเปนปกติเรียบรอย’ ท้ังนี้ปรากฏวา ไมมีการเลือกตั้งผูแทนราษฎรภายใตรัฐธรรมนูญฉบับนี้

17  สมาชิกสภาผูแทนราษฎรภายใต ธนป. 2475 มาจากการแตงต้ัง สมาชิกสภาผูแทนราษฎรภายใตรัฐธรรมนูญฉบับป 2475 มี 2 ประเภท ประเภทแรกมาจากการเลือกตั้ง ประเภทที่สองมาจากการแตงต้ัง พ.อ. พระยาพหลพลพยุหเสนา นายกรัฐมนตรีเปน ส.ส. ประเภทที่สอง

21 

รัฐบาลชุดใหม จนนําไปสูเหตุการณเดือนพฤษภาคม 2535 จบลงดวยการสิ้นอํานาจของรัฐบาลพลเอกสุจินดา คราประยูร และตามมาดวยการแกไขรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 รวม 4 ประเด็น คือ

(1) ประธานสภาผูแทนราษฎรเปนประธานรัฐสภา [รธน 2534 แกไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี 1) พ.ศ. 2535]

(2) ยกเลิกการกําหนดใหการประชุมสามัญของรัฐสภาสมัยที่สองจํากัดเฉพาะวาระนิติบัญญัติ [รธน 2534 แกไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535]

(3) ยกเลิก อํานาจของวุฒิสภาในการเสนอญัตติขอเปดอภิปรายทั่ ว ไปเ พ่ือใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริง หรือแสดงความคิดเห็นในปญหาอันเกี่ยวกับการบริหารราชการแผนดิน [รธน 2534 แกไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2535]

(4) กําหนดใหนายกรัฐมนตรีตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร [รธน 2534 แกไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2535]

กฎกติกา ‘นายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง’ สืบทอดตอมาในรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 กลุมพลังประชาธิปไตยผสานกับกลุมพลังยียาธิปไตยประสบความสําเ ร็จในการผลักดันกฎกติกา ‘นายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง’ เขาสูจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ กฎกติกาดังกลาวนี้ปดกั้นโอกาสผูนําฝายทหารในการขึ้นสูตําแหนงรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรี กลุมพลังยียาธิปไตยไดประโยชนจากกฎกติกาขอนี้ เพราะกลุมยียาธิปไตยขึ้นสูอํานาจตามกระบวนการเลือกตั้งอยูแลว หากกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยตองการกุมอํานาจรัฐตามวถิีประชาธิปไตย ก็ตองกระโดดขึ้นเวทีการเลือกตั้ง

กฎกติกา ‘นายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง’ ตองการสถาปนาหลักการที่วา นายก

รัฐมนตรีซ่ึงกุมอํานาจสูงสุดในการบริหารราชการแผนดิน จักตองผานกระบวนการใหความเห็นชอบจากประชาชนไมทางใดก็ทางหนึ่ง กฎกติกาดังกลาวนี้สอดคลองกับกฎกติกาที่วา ‘รัฐมนตรีตองไมดํารงตําแหนงขาราชการประจําในขณะเดียวกัน’ กฎกติกาทั้งสองปดโอกาสผูนําฝายทหารในการกุมอํานาจรัฐโดยไมตองผานกระบวนการเลือกตั้งจากประชาชน ดวยเหตุดังนี้ กลุมพลังอํามาตยาธิปไตย โดยเฉพาะอยางยิ่งกลุมผูนําฝายทหาร จึงลมกฎกติกาทั้งสองทุกครั้งที่มีการรัฐประหารยึดอํานาจรัฐ ขออางสําคัญในการลมกฎกติกา ‘นายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง’ ก็คือ หากมิไดกําหนดคุณสมบัติของผูดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีวาตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร กลุมบุคคลที่อยูในขายไดรับพิจารณาคัดสรรขึ้นดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีจะมีมากขึ้น ซึ่งเปนประโยชนตอสังคมการเมืองไทย อยางไรก็ตาม การเติบโตของกลุมพลังประชาธิปไตยทําให

22 

เปนที่คาดกันวา กฎกติกา ‘นายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง’ จะยังสืบทอดในจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยตอไป

3.2.3 รัฐมนตรีตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร แรงผลักดันกฎกติกา ‘รัฐมนตรีตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร’ มิไดทรงพลังเทาแรงผลักดัน

‘นายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกต้ัง’ ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับระหวางป 2475 – 2549 มีเพียง 3 ฉบับที่กําหนดใหรัฐมนตรีทั้งหมดหรือบางสวนตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร (ดูตารางที่ 6) ในจํานวนนี้มีรัฐธรรมนูญฉบับเดียวที่กําหนดวา รัฐมนตรีทุกคนตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร ไดแก ธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 (แตสมาชิกสภาผูแทนราษฎรชุดแรกภายใตรัฐธรรมนูญฉบับน้ีมาจากการแตงตั้ง มิไดมาจากการเลือกต้ัง) รัฐธรรมนูญอีกสองฉบับกําหนดจํานวนรัฐมนตรีขั้นต่ําที่ตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร กลาวคือ

(1) รัฐธรรมนูญฉบับป 2475 กําหนดวา นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอยางนอย 14 คนตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร (รธน 2475 มาตรา 47) โดยที่คณะรัฐมนตรีมีขนาด 14 – 24 คน (ไมรวมนายกรัฐมนตรี) (มาตรา 46)

(2) รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 กําหนดวา รัฐมนตรีจํานวนไมนอยกวากึ่งหนึ่งของจํานวนรัฐมนตรีทั้งหมดตองเปนสมาชิกวุฒิสภาหรือสมาชิกสภาผูแทนราษฎร (รธน 2517 มาตรา 177 วรรคสอง)

ขอที่นาสังเกตก็คือ กฎกติกา ‘รัฐมนตรีตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร’ ซ่ึงจุดประเด็นโดยธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 ไรพลวัตรในการขับเคลื่อนเขาสูจารีตเขียนรัฐธรรมนูญไทย ในขณะที่กลุมพลังประชาธิปไตยซึ่งผลักดันกฎกติกา ‘นายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง’ มิไดเห็นความสาํคัญของกฎกติกา ‘รัฐมนตรีตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร’ ทั้งนี้อาจเปนเพราะตองการใหการจัดตั้งรัฐบาลสามารถเลือกบุคคลผูมีความรูความสามารถมาดํารงตําแหนงรัฐมนตรีไดอยางกวางขวาง กลุมพลังยียาธิปไตย ซึ่งไดประโยชนโดยตรงไมสามารถผนึกกําลังในการผลักดันกฎกติกาขอนี้ได สวนหนึ่งเปนเพราะขาดแนวรวม อีกสวนหนึ่งเปนเพราะการผลักดันกฎกติกาดังกลาวแสดงใหเห็นความเห็นแกประโยชนสวนตนโจงแจงเกินไป

3.2.4 ประธานสภาผูแทนราษฎรตองเปนประธานรัฐสภา หากระบบรัฐสภาเปนระบบสภาเดี่ยว (Unicameralism) ยอมไมมีปญหาการแยงชิงตําแหนง

ประธานรัฐสภา เพราะประธานสภาผูแทนราษฎร หรือประธานสภานิติบัญญัติแหงชาติ หรือสภาราง

23 

รัฐธรรมนูญแลวแตกรณี ยอมตองดํารงตําแหนงประธานรัฐสภา ภายใตระบบสภาคู (Bicameralism) ความขัดแยงในการแยงชิงตําแหนงประธานรัฐสภาเกิดขึ้นได ระหวางประธานสภาลางกับประธานสภาสูง

ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับ ระหวางป 2475 – 2549 มีถึง 8 ฉบับที่กําหนดใหระบบรัฐสภา

เปนระบบสภาคู (ดูตารางผนวกที่ 3)18 ไดแก รัฐธรรมนูญ 2489 รัฐธรรมนูญฉบับป 2490 รัฐธรรมนูญ 2492 รัฐธรรมนูญ 2511 รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 รัฐธรรมนูญฉบับป 2521 รัฐธรรมนูญฉบับป 2534 และรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 8 ฉบับที่กําหนดใหระบบรัฐสภาเปนระบบสภาคูนี้ มีถึง 6 ฉบับที่กําหนดใหประธานสภาสูง (ประธานพฤฒสภา หรือประธานวุฒิสภาแลวแตกรณี) เปนประธานรัฐสภา (ดูตารางที่ 7)

รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กําหนดใหประธานสภาสูงเปนประธานรัฐสภาก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับป

2489 กฎกติกาดังกลาวนี้กลายเปนจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยจวบจนถึงป 2517 รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกในระบบสภาคูที่กําหนดใหประธานสภาผูแทนราษฎรเปนประธานรัฐสภา หลังจากนั้น ประเด็นที่วา ใครควรดํารงตําแหนงประธานรัฐสภาก็เขาสูวาระทางการเมืองของสังคมการเมืองไทย รัฐธรรมนูญฉบับป 2521 และฉบับป 2534 ซ่ึงเปนรัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตยลวนกําหนดใหประธานวุฒิสภาเปนประธานรัฐสภา ความไมพอใจที่ประชาสังคมไทยมีตอรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 ที่ถอยหลังเขาคลองและอาการตระบัดสัตยและการสืบทอดอํานาจของคณะผูกอการรัฐประหารเดือนกุมภาพันธ 2534 ทําใหมีการขับเคลื่อนการแกไขรฐัธรรมนูญฉบับป 2534 ภายหลังเหตุการณพฤษภาคม 2535 โดยที่ประเด็นหนึ่งที่มีการแกไขก็คือ ประธานสภาผูแทนราษฎรตองดํารงตําแหนงประธานวุฒิสภา [รัฐธรรมนูญฉบับป 2534 แกไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ 1) พ.ศ. 2535] รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 สืบทอดกฎกติกาขอนี้

ความขัดแยงในประเด็นที่วา ใครสมควรเปนประธานรัฐสภา โดยพ้ืนฐานแลวเปนความขัดแยง

ระหวางกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยกับกลุมพลังยียาธิปไตย กลุมพลังประชาธิปไตยเขารวมในความขัดแยงประเด็นนี้ ก็เพียงเพื่อแสดงความไมพอใจที่มีตอกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยที่กอการรัฐประหารและฉีกรัฐธรรมนูญ โดยที่สมาชิกวุฒิสภามาจากการแตงตั้งและเปน ‘บาวไพร’ ของกลุมพลังอํามาตยาธิปไตย มิสมควรดํารงตําแหนงประธานรัฐสภา เพราะขึ้นสูตําแหนงดวยการใชอํานาจบาตรใหญอันมิชอบ ในขณะที่ประธานสภาผูแทนราษฎรผานการเลือกตั้งจากประชาชนและผานการคัดสรรจากสภาผูแทนราษฎร                                                             18  ตารางที่ 7 แสดงรัฐธรรมนูญจํานวน 9 ฉบับ เน่ืองจาก รธน 2534/2535 (1) และ รธน 2534/2538 แมจะมีท่ีมาจาก รธน 2534 แต รธน

2534 กําหนดใหประธานวุฒิสภาเปนประธานรัฐสภา ภายหลังเหตุการณพฤษภาคม 2535 มีการแกไขรัฐธรรมนูญเพื่อใหประธานสภาผูแทนราษฎรเปนประธานรัฐสภา

24 

สภาวการณภายใตรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 แตกตางจากรัฐธรรมนูญฉบับกอนหนานั้นเปนอันมาก เพราะวุฒิสมาชิกภายใตรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 มาจากการเลือกตั้งของประชาชน นานาอารยประเทศที่ระบอบประชาธิปไตยฝงรากลึกยาวนานลวนกําหนดใหประธานวุฒิสภาเปนประธานรัฐสภา เหตุไฉนในสังคมการเมืองไทยประธานสภาลางจึงเปนประธานรัฐสภา ซ่ึงมีตําแหนงสูงกวาประธานสภาสูง ทั้งๆที่ตางผานการเลือกตั้งของประชาชนเหมือนกัน ดวยเหตุดังที่พรรณนานี้ กฎกติกา ‘ประธานสภาผูแทนราษฎรตองเปนประธานรัฐสภา’ จะสืบทอดในจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญตอไปหรือไม เปนประเด็นที่ควรแกการศึกษา

ตัวอยางของการตอสูกันในการรางรัฐธรรมนูญประเด็นทั้งสี่ดังที่กลาวขางตนสะทอนจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่มิไดปรากฏลายลักษณอักษรที่วา รัฐธรรมนูญเขียนขึ้นเพ่ือสงวนอํานาจของชนชั้นปกครองบางกลุม หรือหากจําเปนหรืออยูในภาวะจํายอม ก็ตองยอมแบงปนอํานาจในหมูชนชั้นปกครองดวยกัน 3.3 การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อกาวกายอํานาจและลดทอนการถวงดุลอํานาจ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยมักสรางภาพวาใหความสําคัญประเด็นการแยกอํานาจอธิปไตย (Separation of Powers) และการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจ (Check and Balance) แตเม่ือตรวจสอบผลผลิตรัฐธรรมนูญนับต้ังแตการเปลี่ยนแปลงการปกครองป 2475 เปนตนมา การณกลับปรากฏวา การแยกอํานาจอธิปไตยมิไดเปนไปอยางเขมงวดและเครงครัด กลไกการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจหยอนยาน การแยกอํานาจอธิปไตยเปนเพียงวาทกรรมที่ใชในการแยงชิงอํานาจและผลประโยชนในหมูชนชั้นปกครอง แนวความคิดวาดวยการแยกอํานาจอธิปไตยนําเสนอโดยม็งเตสกิเออ (Montesquieu) นักกฎหมายเรืองนามชาวฝรั่งเศสในหนังสือ L’Esprit des Lois (The Spirit of the Laws) (1748) ในทัศนะของม็งเตสกิเออ มนุษยจะไมมีเสรีภาพ ถาอํานาจนิติบัญญัติ อํานาจบริหาร และอํานาจตุลาการอยูในมือคนเดียวกัน แนวความคิดดังกลาวนี้มีอิทธิพลตอผูมีบทบาทสําคัญในการรางรัฐธรรมนูญแหงสหรัฐอเมริกาในเวลาตอมา เจมส เมดิสัน (James Madison) ผูนําคนสําคัญในการรางรัฐธรรมนูญดังกลาวจงใจใชคําวา Division of Powers แทนที่คําวา Separation of Powers จุดประสงคสําคัญของการแยกอํานาจอธิปไตยก็เพ่ือมิใหเกิดการกระจุกตัวของอํานาจ (Concentration of Power) ในมือกลุมบุคคลหนึ่งบุคคลใด (Barendt 1998: 14)

25 

นักนิติศาสตร นักรัฐศาสตร และนักปรัชญาการเมือง กลาวถึงการแยกอํานาจอธิปไตยในความหมายที่แตกตางกัน19 บางคนหมายถึงการแยกบทบาทหนาที่ของฝายนิติบัญญัติ ฝายบริหาร และฝายตุลาการออกจากกันโดยเดนชัด (Separation of Functions) บางคนหมายถึงการแยกบุคคลที่ใชอํานาจอธิปไตยทั้งสามออกจากกัน (Physical Separation of Persons) เพ่ือมิใหอํานาจกระจุกตัวในมือของบุคลคนเดียวหรือกลุมเดียวกัน บางคนหมายถึงความเปนอิสระของอํานาจอธิปไตยแตละแขนง โดยที่แตละฝายไมกาวกายและแทรกแซงการใชอํานาจของฝายอื่น อีกบางคนหมายถึงการตรวจสอบและการถวงดุลอํานาจ (Checking and Balancing) ซ่ึงกันและกัน โดยที่มีความเขาใจเกี่ยวกับระดับการแยกอํานาจแตกตางกันดวย บางคนตองการใหแยกอํานาจอธิปไตยออกจากกันโดยเด็ดขาด แตบางคนยังคงตองการใหอํานาจอธิปไตยทั้งสามเกี่ยวพันกัน สาระสําคัญของหลักการแยกอํานาจอธิปไตยอยางสุดขั้วก็คือ ระบอบการเมืองการปกครองมีอํานาจอธิปไตยที่มีหนาที่พื้นฐานแตกตางกันระหวางฝายนิติบัญญัติ ฝายบริหาร และฝายตุลาการ การใชอํานาจอธิปไตยแตละสาขาควรจะแยกออกจากกัน โดยที่อํานาจอธิปไตยทั้งสามเปนอิสระจากกัน และมีฐานะเสมอกันภายใตรัฐธรรมนูญ (Marshall 1980: 100) หากยึดหลักการแยกอํานาจอธิปไตยอยางเขมงวดดังที่กลาวขางตนนี้ มีขอสังเกตอยางนอย 2 ประการ (Marshall 1980: 101) กลาวคือ ประการแรก ไมมีนักการเมือง นักนิติศาสตร และนักรัฐศาสตรคนใดเสนอความเห็นหรือบทวิเคราะหสนับสนุนการแยกอํานาจอธิปไตยอยางเด็ดขาด ความเสมอภาคของอํานาจอธิปไตยแตละฝาย และความเปนอิสระจากกันโดยเด็ดขาดของอํานาจทั้งสาม ประการที่สอง ไมมีระบอบการเมืองการปกครองประเทศใดที่ยึดหลักการแยกอํานาจอธิปไตยอยางเครงครัดดังกลาวขางตน แมแตสหรัฐอเมริกา สหรัฐอเมริกามักจะถูกยกเปนแบบอยางของระบอบการปกครองที่มีการแยกอํานาจอธิปไตยอยางชัดเจน (Carroll 2002: 35) รัฐธรรมนูญแหงสหรัฐอเมริกาฉบับป ค.ศ. 1787 ตองการแยกอํานาจการปกครองออกเปนอํานาจบริหาร (ผูใชอํานาจ คือ ประธานาธิบดี) อํานาจนิติบัญญัติ (รัฐสภา) และอํานาจ ตุลาการ (ศาลสูง)

                                                            19 Marshall (1980: 100 – 103) แจกแจงความหมาย ‘การแยกอํานาจอธิปไตย’ไดอยางนอย 5 ความหมาย

26 

(1) ประธานาธิบดีแหงสหรัฐอเมริกามาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน การเลือกตั้งดําเนินในหวงเวลาตางจากการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภา ประธานาธิบดีมิไดเปนสมาชิกรัฐสภา และมิไดขึ้นตอรัฐสภา โดยที่มีเวลาการดํารงตําแหนงที่แนนอนตายตัว รัฐสภามิอาจปลดประธานาธิบดีกอนสิ้นอายุการดํารงตําแหนงได เวนแตประธานาธิบดีจะกระทําผิดรัฐธรรมนูญอยางรายแรง และรัฐสภาดําเนินการถอดถอนตามกระบวนการในรัฐธรรมนูญ (Impeachment) ในอีกดานหนึ่ง ฝายบริหาร (ประธานาธิบดีและคณะรัฐมนตรี) ไมมีอํานาจควบคุมและสั่งการรัฐสภา

(2) สมาชิกรัฐสภามิไดแตงตั้งโดยประธานาธิบดี หากแตมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน รัฐสภามีและใชอํานาจนิติบัญญัติ แมประธานาธิบดีจะมีอํานาจยับยั้ง (Veto) กฎหมายที่ผานจากรัฐสภา แตหากรัฐสภายืนยันการบังคับใชกฎหมายดังกลาวดวยคะแนนเสียงเกินกวาสองในสาม กฎหมายนั้นจะมีผลบังคับใช ทายที่สุด แมประธานาธิบดีมีอํานาจแตงตั้งผูดํารงตําแหนงสําคัญในฝายบริหาร แตก็ตองขอความเห็นชอบจากวุฒิสภา โดยที่วุฒิสภาอาจไมใหความเห็นชอบก็ได

(3) ผูพิพากษาศาลสูงเปนผูใชอํานาจตุลาการ แมจะเสนอชื่อแตงตั้งโดยประธานาธิบดี แตตองไดรับความเห็นชอบจากวุฒิสภา ผูพิพากษาศาลสูงตองไมเปนสมาชิกรัฐสภา และตองไมมีตําแหนงในฝายบริหาร ศาลสูงมีอํานาจพิพากษากฎหมายและนโยบายของรัฐที่ละเมิดบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญ รวมทั้งพิจารณาพิพากษาประธานาธิบดีและสมาชิกรัฐสภาที่มีพฤติกรรมละเมิดรัฐธรรมนูญอยางรายแรง ผูพิพากษาศาลสูงอยูในตําแหนงจนส้ินอายุขัย ซ่ึงชวยประกันความเปนอิสระของอํานาจตุลาการ

แมวารัฐธรรมนูญแหงสหรัฐอเมริกาจะถูกอางวา เปนแบบอยางของการแยกอํานาจอธิปไตยแตจะเห็นไดวา การแยกอํานาจอธิปไตยดังกลาวมิใชการแยกอํานาจชนิดเด็ดขาด หรือเปนอิสระจากกันโดยเด็ดขาด จุดเนนสําคัญของรัฐธรรมนูญแหงสหรัฐอเมริกาอยูที่การสรางกลไกและกระบวนการการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจระหวางอํานาจอธิปไตยทั้งสาม ในประเด็นนี้มีขอนาสังเกตวา Barendt (1998: 14 – 17) จําแนกการแยกอํานาจอธิปไตยออกเปน 2 ประเภท ประเภทแรกเปนการแยกอํานาจอธิปไตยแตละฝายออกจากกันโดยเด็ดขาดไมเกี่ยวพันกัน และเปนอิสระจากกัน เรียกวา Pure Separation of Powers กลาวโดยเฉพาะเจาะจงก็คือ การแยกอํานาจหนาที่ (Separation of Functions) และการแยกบุคคล (Physical Separation of Persons) ของแตละฝายออกจากกันโดยเด็ดขาด อีกประเภทหนึ่งเปนการแยกอํานาจไมเด็ดขาดออกจากกัน อํานาจอธิปไตยฝายหนึ่งอาจกาวลวงไปใชอํานาจฝายอื่นได เพียงแตตองมีการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจซึ่งกันและกันอยางเขมงวด การแยกอํานาจอธิปไตยลักษณะนี้เรียกวา Partial Separation of Powers รัฐธรรมนูญแหงสหรัฐอเมริกาแมจะกําหนดใหมีการแยกอํานาจอธิปไตย แตมิใชการแยกอํานาจ

27 

อยางเด็ดขาดจากกัน กลาวโดยสรุปก็คือ ระบบการแยกอํานาจอธิปไตยของสหรัฐอเมริกามิใช Pure Separation of Powers เปนแตเพียง Partial Separation of Powers

ภายใตระบอบการเมืองการปกครองอังกฤษ การแยกอํานาจอธิปไตยมิไดชัดเจนเทา

สหรัฐอเมริกา (Carroll 2002: 35 – 36) ประการแรก ไมมีการแยกอํานาจหนาที่ออกจากกันโดยเด็ดขาด ฝายบริหารกาวลวงไปใชอํานาจฝายนิติบัญญัติ ฝายตุลาการกางลวงไปใชอํานาจนิติบัญญัติและอํานาจบริหาร ประการที่สอง ไมมีการแยกตัวบุคคลผูใชอํานาจอธิปไตยแตละสาขาออกจากกันโดยเด็ดขาด นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรียังเปนสมาชิกสภาสามัญ (House of Commons) ผูดํารงตําแหนงประธานศาลฎีกา (Lord Chancellor) นั่งครอมทั้งฝายตุลาการ (ผูพิพากษา) ฝายนิติบัญญัติ (ประธานสภาขุนนาง) และฝายบริหาร (ตําแหนงรัฐมนตรี)

ระบอบการเมืองการปกครองของไทยใกลเคียงกับอังกฤษมากกวาระบอบการปกครองของ

สหรัฐอเมริกา ระบอบการเมืองการปกครองของไทยเหมือนกับอังกฤษที่เปนระบบรัฐสภา (Parliamentary System) ในขณะที่สหรัฐอเมริกายึดระบบประธานาธิบดี (Presidential System) ทั้งสามประเทศตางใชระบบการแยกอํานาจอธิปไตยที่เปน Partial Separations of Powers เพียงแตการแยกอํานาจอธิปไตยของสหรัฐอเมริกาชัดเจนกวาอังกฤษและไทย20

การวิเคราะหระบบการแยกอํานาจอธิปไตยของไทยในที่นี้ จะแยกเปน 3 ประเด็น คือ (1) การแยกหนาที่ของอํานาจอธิปไตย (Separation of Functions) (2) การแยกตัวบุคคลผูใชอํานาจอธิปไตย (Physical Separation of Persons) (3) การตรวจสอบและถวงดุลอํานาจอธิปไตย (Check and Balance)

                                                            20  ชัยอนันต สมุทวณิช (2538) นําเสนอขอเสนออยางเปนรูปธรรมวาดวยการแยกอํานาจบริหารและอํานาจนิติบัญญัติออกจากกัน ความเห็นและบทวิเคราะหเก่ียวกับขอเสนอน้ี โปรดอาน อัมมาร สยามวาลา (2540)

28 

3.3.1 การแยกหนาที่ของอํานาจอธิปไตย (Separation of Functions) จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยมักกําหนดหลักการแยกอํานาจอธิปไตย 3 ประการ คือ (1) พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจนิติบัญญัติโดยคําแนะนําและยินยอมของสภา

ผูแทนราษฎร (รัฐสภา)21 (2) พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี (3) พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจตุลาการทางศาลที่ต้ังขึ้นตามกฎหมาย

3.3.1.1 อํานาจนิติบัญญัติ รัฐสภาซึ่งมีอํานาจนิติบัญญัติ มิไดมีหนาที่เฉพาะแตการตรากฎหมาย หากยังมีหนาที่

ในการเลือกนายกรัฐมนตรี ใหความเห็นชอบในกิจการสําคัญ (เชน การประกาศสงคราม การทําสนธิสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศ และการอนุมัติพระราชกําหนด) และการควบคุมการบริหารราชการแผนดิน ภายใตรัฐธรรมนูญไทย อํานาจนิติบัญญัติมิไดแยกขาดจากอํานาจอธิปไตยแขนงอื่น ฝายบริหารกาวลวงไปใชอํานาจนิติบัญญัติดวย ภายใตระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตย สมาชิกรัฐสภามาจากการแตงตั้งของคณะผูกอการรัฐประหารหรือผูกุมอํานาจเผด็จการ กระบวนการนิติบัญญัติมิไดเปนอิสระจากคณะผูยึดกุมอํานาจรัฐ ภายใตระบอบประชาธิปไตยและระบอบกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย หากระบบรัฐสภาเปนระบบสภาเดี่ยว โดยที่มีแตสภาผูแทนราษฎร และสมาชิกสภาผูแทนราษฎรมาจากการเลือกตั้ง กระบวนการนิติบัญญัติในรัฐสภายอมเปนอิสระจากอํานาจบริหารในระดับหนึ่ง แตมิใชท้ังหมด หากระบบรัฐสภาเปนระบบสภาคู โดยที่รัฐสภาประกอบดวยสภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา (หรือพฤฒสภา) ในขณะที่สมาชิกสภาผูแทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งของประชาชน สวนสมาชิกวุฒิสภามาจากการแตงตั้งของฝายบริหาร ในกรณีเชนนี้ ฝายบริหารยอมมีอิทธิพลตอกระบวนการนิติบัญญัติผานการแตงตั้งสมาชิกวุฒิสภา เฉพาะรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 เทานั้น ที่ทั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งของประชาชน กระนั้นก็ตาม ฝายบริหารยังเขาไปกาวกาย และแทรกแซงกระบวนการนิติบัญญัติ

ภายใตจารีตรัฐธรรมนูญไทย อํานาจนิติบัญญัติมิไดเปนของรัฐสภาเสียทั้งหมด ที่

กลาวกันวา รัฐสภาเปนผูใชอํานาจนิติบัญญัติน้ันเปนจริงเพียงสวนเดียว ทั้งนี้ดวยเหตุผล 4 ประการ

                                                            21  ภายใตระบบสภาเดี่ยว พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจนิติบัญญัติผานสภาผูแทนราษฎร สภานิติบัญญัติแหงชาติ สภารางรัฐธรรมนูญ หรือสภาปฏิรูปการปกครองแผนดินตามแตกรณี ภายใตระบบสภาคู พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจนิติบัญญัติผานรัฐสภาซึ่งรวมสภาผูแทนราษฎร และวุฒิสภาหรือพฤฒสภาตามแตกรณี (ดูตารางที่ 8)

29 

ประการแรก ฝายบริหารมีอํานาจในการเสนอรางพระราชบัญญัติตอรัฐสภา ในจํานวนรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร 17 ฉบับระหวางป 2475 - 2549 มีถึง 13 ฉบับที่ใหอํานาจคณะรัฐมนตรีในการนําเสนอรางพระราชบัญญัติ (ดูตารางที่ 9) ยิ่งการนําเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินดวยแลว นับตั้งแตรัฐธรรมนูญฉบับป 2489 เปนตนมา ฝายบริหารเกือบมอีํานาจผูกขาดในการนําเสนอกฎหมายประเภทนี้ตอรัฐสภา (ดูหัวขอ 3.5) สมาชิกรัฐสภาที่ตองการนําเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินจักตองไดรับหนังสือรับรองจากนายกรัฐมนตรี ซ่ึงมีผลเสมือนหนึ่งการสงวนอํานาจการนําเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินไวกับฝายบริหาร ในดานกลับก็คือ การลิดรอนอํานาจนิติบัญญัติของสมาชิกรัฐสภา

ประการที่สอง ฝายบริหารสามารถเขาแทรกแซงและมีอิทธิพลตอกระบวนการนิติบัญญัติในขั้นตอนการพิจารณารางกฎหมายในรัฐสภา ในการพิจารณารางกฎหมายที่สําคัญ จารีตปฏิบัติในรัฐสภาไทยนิยมตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาเปนกรณีไป คณะกรรมการวิสามัญมักประกอบดวยสมาชิกที่ฝายบริหารเสนอเขาไป และเปนชองทางสําคัญที่ฝายบริหารเขาไปทําหนาที่นิติบัญญัติ (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2532/2546: 136 – 137)

ประการที่สาม บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญวาดวยอํานาจนิติบัญญัติของรัฐสภาเขียนไววา “รางพระราชบัญญัติจะตราขึ้นเปนกฎหมายไดก็แตโดยคําแนะนําและยินยอมของรัฐสภา”22 อํานาจนิติบัญญัติภายใตบทบัญญัตินี้มิไดครอบคลุมการตราพระราชกําหนดและพระราชกฤษฎีกา ซ่ึงรัฐธรรมนูญใหเปนอํานาจของฝายบริหาร เพราะถือเปนกฎหมายของฝายบริหาร (Administrative Law) ดังจะเห็นไดวา รัฐธรรมนูญเกือบทุกฉบับใหอํานาจฝายบริหารในการตราพระราชกําหนดและพระราชกฤษฎีกา (ดูตารางที่ 9) ในกรณีพระราชกําหนด ฝายบริหารมีอํานาจในการตราพระราชกําหนดใน 2 กรณี คือ

(1) ในกรณีเพ่ือประโยชนในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือปองปดภัยพิบัติสาธารณะ

(2) ในกรณีมีความจําเปนตองมีกฎหมายเกี่ยวดวยภาษีอากรหรือเงินตรา ซ่ึงจะตองไดรับการพิจารณาโดยดวนและลับเพ่ือประโยชนของแผนดิน

ท้ังนี้พระราชกําหนดที่ตราแลวตองเสนอใหรัฐสภาพิจารณาอนุมัติโดยไมชักชา รัฐธรรมนูญบางฉบับมีการกําหนดเงื่อนเวลาอันแนนอน ซ่ึงมีนัยสําคัญวา ในทายที่สุดแลวฝายนิติบัญญัติเปนผูใหความเห็นชอบจากรัฐสภา แตจะ ‘ไมกระทบกระเทือนกิจการที่ไดเปนไปในระหวางที่ใชพระราชกําหนดนั้น’ ซ่ึงมีนัยวา ฝายบริหารสามารถตรากฎหมายที่กอผลกระทบตอประชาชนได

                                                            22  รัฐธรรมนูญทุกฉบับต้ังแตป 2475 เปนตนมา กําหนดใหรัฐสภาเปนผูใชอํานาจนิติบัญญัติ อํานาจนิติบัญญัติของรัฐสภาครอบคลุมเฉพาะการตราพระราชบัญญัติ (ดูตารางผนวกที่ 4)

30 

ประการที่ส่ี จารีตการรางกฎหมายไทยเปดชองใหฝายบริหารมีอํานาจนิติบัญญัติ กฎหมายที่รางเกือบทั้งหมดเพียงแตกําหนดกรอบกติกาและกระบวนการที่เกี่ยวของ โดยมิไดมีรายละเอียด เพียงแตใหอํานาจกระทรวงที่บังคับใชกฎหมายดังกลาวในการตรากฎหมายระดับอนุบัญญัติ อันไดแก กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ระเบียบและขอบังคับตางๆ กฎหมายระดับอนุบัญญัติในกรณีจํานวนมากมีความสําคัญยิ่งกวากฎหมายแมบทเสียอีก โดยเฉพาะอยางยิ่งกฎหมายที่ของเกี่ยวกับเศรษฐกิจ จารีตการตรากฎหมายแมบทโดยไมมีรายละเอียด แตบรรจุรายละเอียดและแนวการปฏิบัติในกฎหมายระดับอนุบัญญัติ มีผลในการยกอํานาจนิติบัญญัติบางสวนใหแกฝายบริหาร (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2532/2546: 164 – 166)

3.3.1.2 อํานาจบริหาร คณะรัฐมนตรีมีอํานาจตามรัฐธรรมนูญในการใชอํานาจบริหาร โดยที่อํานาจบริหารที่

สําคัญ ไดแก การกําหนดนโยบายของรัฐบาลและการบริหารราชการแผนดินใหเปนไปตามนโยบายที่กําหนด รัฐธรรมนูญยังใหคณะรัฐมนตรีมีอํานาจในตราพระราชกําหนดและพระราชกฤษฎีกา (ดูตารางที่ 9) ทายที่สุดรัฐธรรมนูญใหอํานาจคณะรัฐมนตรีในการทําสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศ (ดูตารางผนวกที่ 15)

ดังไดกลาวแลววา การแยกอํานาจอธิปไตยตามจารีตรัฐธรรมนูญไทยมิไดเปนไปโดย

เด็ดขาดออกจากกัน ในขณะที่ฝายบริหารกาวลวงไปใชอํานาจนิติบัญญัติทั้งตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญและมิไดเปนไปตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ ฝายนิติบัญญัติก็กาวลวงไปใชอํานาจบริหารดวย ตัวอยางที่เปนรูปธรรมก็คือ การที่ฝายบริหารจัดสรรงบ ส.ส.ใหแกสมาชิกสภาผูแทนราษฎรเพื่อใชจายในเขตการเลือกตั้งของตน งบ ส.ส. เริ่มตนในปงบประมาณ 2513 และมีการจัดสรรสืบตอมาหลังจากนั้น (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2546 ข: 162 – 165)23 จวบจนกระทั่งรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 มีบทบัญญัติหาม (รธน. 2540 มาตรา 180 วรรค 6)24

                                                            23  ความไรเสถียรภาพของรัฐบาลพรรคสหประชาไทยระหวางป 2512 – 2514 เปนเหตุใหรัฐบาลถนอม – ประภาส จัดสรรงบพัฒนาจังหวัด

ใหแกสมาชิกสภาผูแทนราษฎรที่สังกัดพรรครัฐบาล เหตุปจจัยสําคัญอันนํามาซ่ึงปญหาเสถียรภาพของรัฐบาล ทั้งๆท่ีรัฐบาลกุมเสียงขางมากในรัฐสภา เปนเพราะรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 หามสมาชิกสภาผูแทนราษฎรดํารงตําแหนงรัฐมนตรี ส.ส. ในสังกัดพรรคสหประชาไทยเขยารัฐบาลในสภาผูแทนราษฎรดวยการเตะถวงการออกกฎหมาย โดยเฉพาะอยางยิ่งกฎหมายงบประมาณรายจายประจําป แมจนขึ้นปงบประมาณใหมแลว กฎหมายงบประมาณก็ยังไมผานสภา

24  รธน. 2540 มาตรา 180 วรรค 6 “ในการพิจารณาของสภาผูแทนราษฎรหรือของคณะกรรมาธิการ การเสนอ การแปรญัตติ หรือการกระทําดวยประการใดๆ ที่มีผลใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือกรรมาธิการมีสวนไมวาโดยตรงหรือโดยออมในการใชงบประมาณรายจายจะกระทํามิได”

31 

กระ น้ันก็ตาม การผันงบประมาณของนัก เลือกตั้ ง ไม เคยหยุดชะงักแมแตป งบประมาณเดียว25 สมาชิกสภาผูแทนราษฎรมักจะแยงชิงเขาไปมีตําแหนงในคณะกรรมาธิการงบประมาณ เพราะเปนชองทางสําคัญในการผันงบประมาณลงสูเขตการเลือกตั้งและฐานที่มั่นทางการเมืองของตน 3.3.1.3 อํานาจตุลาการ ศาลเปนผูใชอํานาจตุลาการ รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย (รวม 10 ฉบับ) ยอมรับอํานาจการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล สวนรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตยทุกฉบับ (7 ฉบับ) ไมเอยถึงอํานาจนี้ (ดูตารางที่ 25) รัฐธรรมนูญทุกฉบับ ยกเวนธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 ยอมรับความเปนอิสระของอํานาจตุลาการ (ดูตารางที่ 25) ดังมีบทบัญญัติวา “ผูพิพากษาและตุลาการมีอิสระในการพิพากษาอรรถคดีใหเปนไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย” ในการแยกอํานาจตุลาการออกจากอํานาจนิติบัญญัติและอํานาจบริหาร รัฐธรรมนูญไทยสวนใหญกําหนดใหคณะกรรมการตุลาการและพระมหากษัตริยมีอํานาจแตงตั้งผูพิพากษาและตุลาการ สวนการเลื่อนตําแหนง เลื่อนเงินเดือน และโยกยายเปนอํานาจของคณะกรรมการตุลาการ (ดูตารางที่ 22) อยางไรก็ตาม อํานาจตุลาการมิอาจแยกเด็ดขาดจากอํานาจนิติบัญญัติและอํานาจบริหารได ในกรณีศาลเฉพาะพิเศษ วุฒิสภาเปนผูมีอํานาจแตงตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ วุฒิสภามีอํานาจใหความเห็นชอบการแตงต้ังตุลาการศาลปกครองประเภทผูทรงคุณวุฒิและประธานศาลปกครองสูงสุด26 ในระหวางป 2544 -2549 ฝายบริหารเขาไปยึดพ้ืนที่ในวุฒิสภา และเขาไปมีอิทธิพลในกระบวนการแตงตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ อํานาจตุลาการมิอาจปลอดจากอํานาจบริหารและอํานาจนิติบัญญัติได เพราะการจัดตั้งศาลขึ้นใหมตองตราเปนพระราชบัญญัติซ่ึงฝายบริหารมีอํานาจเสนอ และฝายนิติบัญญัติเปนผูตรากฎหมายรัฐธรรมนูญทุกฉบับ ยกเวนรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตย มีบทบัญญัติดังกลาวนี้ (ดูตารางผนวกที่ 17)

                                                            25  ในป 2546 มีปญหาความขัดแยงภายในพรรคไทยรักไทยเกี่ยวกับการแยงชิงงบประมาณแผนดินประจําป 2547 เนื่องเพราะงบประมาณที่ถูกผันกระจุกอยูในจังหวัดนครราชสีมา รองประธานสภาผูแทนราษฎร (นายสมศักดิ์ ปริศนานันทกุล) ในขณะนั้นยืนยันวา การผันงบประมาณมีมาโดยตลอด แมจะบังคับใชรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 แลวก็ตาม (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2546 ค; 2548 ข: 147)

26  ศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครองกอกําเนิดโดยรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 การแตงต้ังตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ดูมาตรา 255 – 257 การแตงต้ังตุลาการศาลปกครองและประธานศาลปกครองสูงสุด ดูมาตรา 277 - 278

32 

3.3.2 การแยกตัวบุคคลผูใชอํานาจอธิปไตย (Physical Separation of Persons) จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยแตด้ังเดิมมิไดมีเข็มมุงในการแยกตัวบุคคลผูใชอํานาจอธิปไตย หากรัฐธรรมนูญยึดหลักการแยกอํานาจอธิปไตยอยางเขมงวดก็ตองแยกตัวบุคคลผูใชอํานาจอธิปไตยขาดจากกันดวย ประเด็นที่พึงพิจารณา ก็คือ

(1) การหามผูพิพากษาและตุลาการเปนขาราชการการเมืองหรือดํารงตําแหนงการเมือง

(2) การหามสมาชิกสภาผูแทนราษฎรดํารงตําแหนงรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรี

จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยแตด้ังเดิมมิไดกําหนดขอหามผูพิพากษาและตุลาการเปนขาราชการการเมือง รัฐธรรมนูญฉบับป 2521 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กําหนดขอหามนี้ และนับต้ังแตนั้นเปนตนมา จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเปลี่ยนแปลงไปในทางที่ยอมรับหลักการการแยกผูใชอํานาจตุลาการออกจากผูใชอํานาจบริหาร อน่ึงมีขอนาสังเกตวา รัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตยทุกฉบับไมยอมรับหลักการนี้ รวมทั้งธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรฉบับป 2534 และรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับช่ัวคราว) พ.ศ. 2449 (ดูตารางที่ 25) แสดงใหเห็นวา คณะผูกอการรัฐประหารตองการเปดชองใหผูพิพากษาและตุลาการสามารถดํารงตําแหนงการเมืองได

ในประเด็นการแยกผูใชอํานาจนิติบัญญัติออกจากผูใชอํานาจบริหาร นับตั้งแตการ

เปลี่ยนแปลงการปกครองป 2475 เปนตนมา มีรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทยรวม 8 ฉบับที่ยึดหลักการนี้ (ดูตารางที่ 17) จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญในประเด็นนี้สามารถจําแนกเปน 2 กลุม กลาวคือ

กลุมที่หนึ่ง ไดแก รัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตย จํานวน 6 ฉบับ อันประกอบดวยธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรป 2502 และป 2515 รัฐธรรมนูญฉบับป 2519 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรป 2520 และป 2534 และรัฐธรรมนูญฉบับป 2549 เนื่องจากเปนรัฐธรรมนูญที่บังคับใชภายหลังการรัฐประหาร การแยกผูใชอํานาจบริหารกับผูใชอํานาจนิติบัญญัติออกจากกันจึงเปนการจัดสรรตําแหนงและแบงปนผลประโยชนภายในกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยนั้นเอง ขอใหสังเกตวา ในชวงเวลาที่รัฐธรรมนูญทั้ง 6 ฉบับนี้บังคับใชเปนชวงเวลาที่ไมมีสภาผูแทนราษฎร มีแตสภานิติบัญญัติแหงชาติหรือสภารางรัฐธรรมนูญซึ่งแตงตั้งโดยคณะรัฐประหาร

33 

กลุมที่สอง ยึดหลักการการแยกผูใชอํานาจนิติบัญญัติที่ออกจากผูใชอํานาจบริหาร ประกอบดวยรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับ ไดแก รัฐธรรมนูญฉบับป 2511 (รัฐธรรมนูญกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย) และรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 (รัฐธรรมนูญประชาธิปไตย) ขอหามสมาชิกสภาผูแทนราษฎรดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีมักจะอางเหตุผลวาดวยการแยกอํานาจบริหารออกจากอํานาจนิติบัญญัติ (Separation of Powers)

คําปรารภของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511 แถลงเจตนารมณตอนหนึ่งวา

“...เมื่อรัฐสภามีอํานาจในทางนิติบัญญัติ และควบคุมการบริหารราชการแผนดินดังกลาวมาแลว สภารางรัฐธรรมนูญพิจารณาเห็นวา เพื่อดุลแหงอํานาจอันจะยังระบอบรัฐธรรมนูญใหต้ังอยูในเสถียรภาพ สมควรที่อํานาจนิติบัญญัติและอํานาจบริหารจะแยกจากกันใหมากยิ่งขึ้น ซึ่งไดลงมติในหลักสาระสําคัญวา นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีอ่ืนซึ่งเปนฝายบริหารจะเปนสมาชิกแหงรัฐสภาในขณะเดียวกันมิได...”

แมวาคําปรารภของรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 จะแถลงเจตนารมณราวกับวา การแยกผูใชอํานาจนิติบัญญัติออกจากผูใชอํานาจบริหารเปนไปตามหลักการแยกอํานาจอธิปไตย แตเจตนารมณที่แทจริงอยูที่การสงวนอํานาจบริหารอยูกับกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยและกีดกันมิใหนักการเมืองที่มาจากการเลือกต้ังมีโอกาสใชอํานาจนี้ กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยเติบใหญ และเรืองอํานาจยิ่งในระบอบเผด็จการสฤษดิ์และถนอม – ประภาส (2500 – 2511) กลุมนี้ตองการยืดอายุการเสพสุขจากการทรงอํานาจอิทธิพลการเมืองตอไป แตการปดกั้นนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งมิใหมีอํานาจบริหาร มีผลสะทอนยอนกลับมาสูกลุมพลังอํามาตยาธิปไตย เพราะเหลา ส.ส. ในสังกัดพรรคสหประชาธิปไตยซึ่งเปนพรรครัฐบาลพากันสั่นคลอนรัฐบาลในสภาผูแทนราษฎร ดวยการเตะถวงการผานกฎหมายที่รัฐบาลนําเสนอ โดยเฉพาะอยางยิ่งกฎหมายประมาณรายจายประจําป จนกอใหเกิดปญหาเสถียรภาพของรัฐบาล ซ่ึงจบลงดวยการรัฐประหารเดือนพฤศจิกายน 2514

รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 แมจะออกแบบใหมีการแยกผูใชอํานาจการบริหารออกจาก

ผูใชอํานาจนิติบัญญัติ แตมีเจตนารมณแตกตางจากรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 เพราะยังคงเปดชองใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎรดํารงตําแหนงรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรี เพียงแตตองลงออกจากสมาชิกภาพสภาผูแทนราษฎร (รธน. 2540 มาตรา 204) แรงตอตานของกลุมพลังยียาธิปไตยที่มีตอรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 มีนอยกวาที่มีตอรัฐธรรมนูญฉบับป 2511

34 

บทบัญญัติวาดวยการหามสมาชิกสภาผูแทนราษฎรดํารงตําแหนงรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีดังที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 และฉบับป 2540 สรางภาพเสมือนหนึ่งวา รัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับตองการแยกผูใชอํานาจนิติบัญญัติกับผูใชอํานาจบริหารออกจากกัน แตการแยกผูใชอํานาจอธิปไตยดังกลาวนี้มิไดเปนไปจนถึงที่สุด เพราะสมาชิกสภาผูแทนราษฎรยังคงดํารงตําแหนงอ่ืนที่มิใชรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีในฝายบริหารได27

3.3.3 การตรวจสอบและการถวงดุลอํานาจอธิปไตย (Check and Balance) ผูมีอํานาจมีแนวโนมที่จะใชอํานาจในทางฉอฉล ดังนั้น ไมเพียงแตตองดําเนินการมิ

ใหอํานาจอธิปไตยทั้งสามตกอยูในมือคนคนเดียวหรือกลุมเดียวกันแลว ยังจําเปนตองสรางกลไกการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจระหวางอํานาจอธิปไตยทั้งสามอีกดวย รัฐธรรมนูญตองใหอํานาจและสรางกลไกในการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจแกอํานาจอธิปไตยแตละสาขาอีกดวย Check and Balance เปนประเด็นที่มีการศึกษาและโตเถียงกันมากในหมูนักกฎหมายรัฐธรรมนูญและนักรัฐศาสตรในยุโรปตะวันตกและสหรัฐอเมริกา แตในความสนใจในหมูนักวิชาการไทยชนิดที่มีการศึกษาอยางลึกซึ้งมีไมมาก28

จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยมิไดใหน้ําหนักความสําคัญแกประเด็นการตรวจสอบ

และการถวงดุลอํานาจอธิปไตยมากนัก ทั้งนี้ยกเวนรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 ในบรรดาอํานาจอธิปไตยทั้งสาม รัฐธรรมนูญไทยใหความสําคัญประเด็นความสัมพันธทางอํานาจระหวางฝายนิติบัญญัติกับฝายบริหารเปนพิเศษ โดยที่อํานาจตุลาการคอนขางเปนอิสระและมิไดมีความสัมพันธมากนักกับอํานาจนิติบัญญัติและอํานาจตุลาการ ดังนั้นการศึกษาการตรวจสอบและการถวงดุลอํานาจอธิปไตยภายใตรัฐธรรมนูญไทยจึงเปนการศึกษาอํานาจนิติบัญญัติและอํานาจบริหารในการใชอํานาจและกลไกตางๆตรวจสอบ กํากับ และควบคุมซึ่งกันและกัน

                                                            27  ท้ังรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 และฉบับป 2540 มิไดหามสมาชิกสภาผูแทนราษฎรเปนขาราชการการเมือง ในกรณีรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 ไมปรากฏขอหามในฐานะโทษสมบัติตามมาตรา 89 และการเปนขาราชการเมืองมิไดเปนเหตุใหสมาชิกภาพสภาผูแทนราษฎรสิ้นสุดลงตามมาตรา 95 ในกรณีรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 มีบทบัญญัติที่ชัดเจนวา สมาชิกสภาผูแทนราษฎรดํารงตําแหนงขาราชการการเมืองได ดังปรากฏในมาตรา 109 (8) ปรากฏการณท่ีสมาชิกสภาผูแทนราษฎรพรรคไทยรักไทยแยงชิงตําแหนงในฝายบริหารรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร (2544 – 2549) มีรายงานขาวในหนาหนังสือพิมพอยางตอเนื่อง

28  ขอที่นาสังเกต ก็คือ ตํารากฎหมายรัฐธรรมนูญไทย ดังเชน วิษณุ เครืองาม (2530) มานิตย จุมปา (2543) และ บุญศรี มีวงศอุโฆษ (2549)มิไดใหความสําคัญประเด็น Check and Balance มากถึงกับแยกเนื้อหาออกเปนบทตางหาก ท้ังนี้อาจสะทอนใหเห็นความเปนจริงท่ีรัฐธรรมนูญไทยใหความสําคัญประเด็นนี้คอนขางนอย

35 

3.3.3.1 อํานาจนิติบัญญัติกับอํานาจบริหาร ฝายนิติบัญญัติมีกลไกในการควบคุม กํากับ และตรวจสอบฝายบริหาร ดังนี้ (1) การกําหนดใหฝายบริหารรับผิดชอบตอฝายนิติบัญญัติ (2) การกําหนดใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจควบคุมการบริหารราชการแผนดิน (3) การกําหนดใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจลงมติไมไววางใจนโยบายที่รัฐบาลแถลง (4) การกําหนดใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้ง

คณะ (5) การใหฝายนิติบัญญัติมีสิทธิในการตั้งกระทูถามรัฐมนตรี (6) การใหฝายนิติบัญญัติมีสิทธิขอเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลง

ขอเท็จจริง (7) การใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจใหความเห็นชอบพระราชกําหนด (8) การใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจใหสัตยาบันแกสัญญาและขอตกลงระหวาง

ประเทศที่ฝายบริหารเปนผูทํา

(1) การกําหนดใหฝายบริหารรับผิดชอบตอฝายนิติบัญญัติ ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับที่บังคับใชระหวางป 2475 – 2549 มีถึง 11 ฉบับที่

กําหนดใหฝายบริหารตองรับผิดชอบตอฝายนิติบัญญัติ ขอที่นาสังเกตก็คือ รัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตยเกือบทั้งหมดมิไดมีบทบัญญัติดังกลาวนี้ (ดูตารางที่ 19) อยางไรก็ตาม รัฐธรรมนูญฉบับที่กําหนดใหฝายบริหารตองรับผิดชอบตอฝายนิติบัญญัติมิไดมีบทบัญญัติในรายละเอียดวา การรับผิดหรือการรับผิดชอบนั้นจักตองแสดงอกอยางไร หากฝายบริหารมิไดแสดงความรับผิดหรือรับผิดชอบตอรัฐสภา จะมีโทษอยางไร

(2) การกําหนดใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจควบคุมการบริหารราชการแผนดิน ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับที่บังคับใชระหวางป 2475 – 2549 มีถึง 11 ฉบับที่

กําหนดใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจควบคุมการบริหารราชการแผนดิน รัฐธรรมนูญที่มิไดกําหนดอํานาจลวนเปนรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตย (ดูตารางที่ 10)29

                                                            29 รัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตยท่ีใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจควบคุมการบริหารราชการแผนดินไดแก ธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามช่ัวคราว พ.ศ. 2475 และรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับช่ัวคราว) พ.ศ. 2490

36 

(3) การกําหนดใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจลงมติไมไววางใจนโยบายที่รัฐบาลแถลง

จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจลงมติไววางใจหรือไมไววางใจนโยบายที่รัฐบาลแถลง มีพัฒนาการที่พึงพิจารณาอยางนอย 2 ประการ

ประการแรก คณะรัฐมนตรีตองแถลงนโยบายตอรัฐสภาหรือไม รัฐธรรมนูญไทยในระยะแรกมิไดเขียนโดยชัดเจนวา คณะรัฐมนตรีตองแถลงนโยบายตอรัฐสภา สวนใหญเขียนแตเพียงวา “ในการบริหารราชการแผนดิน คณะรัฐมนตรีตองปฏิบัติหนาที่ดวยความไววางใจของสภาผูแทนราษฎร (รัฐสภา)”30 ดวยเหตุที่คณะรัฐมนตรีตองไดรับความไววางใจของสภาผูแทนราษฎร (รัฐสภา) มิหนําซ้ํายังมีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญดวยวา หากมิไดรับความไววางใจของสภาผูแทนราษฎร คณะรัฐมนตรีตองออกจากตําแหนงทั้งคณะ ดังนั้น จึงมีการตีความระหวางบรรทัดวา คณะรัฐมนตรีตองแถลงนโยบายตอรัฐสภา ทั้งๆที่รัฐธรรมนูญมิไดเขียนชัดเจนเชนนั้น รัฐธรรมนูญฉบับป 2492 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กําหนดอยางชัดเจนวา รัฐบาลตองแถลงนโยบายตอรัฐสภา (รธน 2492 มาตรา 146) รัฐธรรมนูญฉบับป 2475/2495 กลับไปเขียนอยางคลุมเครือเหมือนเดิม นับต้ังแตรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 เปนตนมา การเขียนรัฐธรรมนูญเปลี่ยนแปลงไปในทางที่ระบุอยางชัดเจนวา รัฐบาลตองแถลงนโยบายตอรัฐสภา ยกเวนรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตยที่มิไดกําหนดหนาที่นี้แกรัฐบาล31

ประการที่สอง นโยบายของรัฐบาลตองไดรับความเห็นชอบจากรัฐสภาหรือไม กฎกติกาในรัฐธรรมนูญในประเด็นนี้เร่ิมตนจากนโยบายของรัฐบาลตองไดรับความไววางใจจากรัฐสภา32 แลวผอนปรนไปสูการไมลงมติ รัฐธรรมนูญฉบับป 2511 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่เขียนวา “คณะรัฐมนตรีจะเขาบริหารราชการแผนดินตองแถลงนโยบายตอรัฐสภา โดยไมมีการลงมติความไววางใจ” (รธน 2511 มาตรา 141) รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 กลับไปกําหนดใหมีการลงมติความไววางใจ แตเกิดเหตุรัฐบาล ม.ร.ว.เสนีย ปราโมช มิไดรับความไววางใจจากสภาผูแทนราษฎรในการแถลงนโยบายป 2518 นับตั้งแตน้ันเปนตนมา จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเลือกขางเสถียรภาพของรัฐบาลมากกวาการถวงดุลอํานาจระหวางฝายนิติบัญญัติกับฝายบริหาร

                                                            30 ดูรัฐธรรมนูญฉบับป 2475 (มาตรา 50) ฉบับป 2489 (มาตรา 69) รธน 2475/2495 (มาตรา 84) 31 ดู ธนป 2475 ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 และ รธน 2549 32  บทสรุปนี้มาจากการตีความวา รัฐธรรมนูญฉบับป 2475 ฉบับป 2489 ฉบับป 2490 และฉบับป 2475/2495 มีบทบัญญัติใหคณะรัฐมนตรีขอความไววางใจจากรัฐสภา

37 

ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับท่ีมีผลบังคับใชระหวางป 2475 – 2549 อาจจําแนกกลุมรัฐธรรมนูญตามบทบัญญัติในประเด็นนี้ไดดังนี้ (ดูตารางที่ 11) รัฐบาลตองแถลงนโยบาย โดยสภาตองลงมติ 6 ฉบับ33 รัฐบาลตองแถลงนโยบาย โดยไมมีการลงมติ 5 ฉบับ34 รัฐธรรมนูญที่ไมมีบทบัญญัติใหรัฐบาลแถลงนโยบาย 6 ฉบับ35

ขอนาสังเกตสําคัญประการหนึ่ง ก็คือ การเขียนรัฐธรรมนูญในประเด็นการลงมติไววางใจนโยบายของรัฐบาล มิไดใหความสําคัญแกกฎการลงคะแนนเสียง มีเพียงรัฐธรรมนูญฉบับป 2517 ที่กําหนดอยางชัดเจนวา “มติใหความไววางใจตองมีคะแนนเสียงมากกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกที่มาประชุม” (รธน 2517 มาตรา 184) ซ่ึงทําใหกฎคะแนนเสียงที่ใชเปนกฎคะแนนเสียงขางนอย เพราะดวยคะแนนเสียง (16.67% + 1) ของจํานวนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรทั้งหมดเทาที่มีอยู รัฐบาลก็ไดรับมติความไววางใจแลว (ดูตารางที่ 32)36 รัฐธรรมนูญฉบับอ่ืนมิไดระบุกฎการลงคะแนนเสียงในมติความไววางใจนโยบายของรัฐบาล ดังนั้น จึงยึดถือกฎการลงคะแนนเสียงในวาระการประชุมปกติของรัฐสภา ซ่ึงโดยพื้นฐานเปนกฎคะแนนเสียงขางนอย (ดูหัวขอ 3.3.7 และตารางที่ 32) กฎคะแนนเสียงขางนอยยอมทําใหการไดรับความไววางใจจากรัฐสภาเปนไปไดโดยงาย37

(4) การกําหนดใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือ

ทั้งคณะ การลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะเปนเครื่องมือสําคัญที่ฝายนิติ

บัญญัติใชถวงดุลอํานาจฝายบริหาร ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับที่มีผลบังคับใชระหวางป 2475 – 2549 มี

                                                            33  รัฐธรรมนูญที่กําหนดใหตองลงมติไววางใจนโยบายรัฐบาล ไดแก รธน 2475 รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492 รธน 2475/2495 และ รธน

2517 34 รัฐธรรมนูญที่กําหนดวาไมตองลงมติ ไดแก รธน 2511 รธน 2521 ธนป 2534 รธน 2534 และ รธน 2540 35  รัฐธรรมนูญท่ีมิไดกําหนดใหรัฐบาลตองแถลงนโยบายตอรัฐสภา ไดแก ธนป 2475 ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519ธนป 2520 และ รธน

2549 36 รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 กําหนดวา องคประชุมจะครบหากมีสมาชิกสภาผูแทนราษฎรมาประชุมไมนอยกวาหนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกท้ังหมดที่มีอยู (มาตรา 133) และกฎการลงคะแนนเสียง ‘ใหยึดถือเอาเสียงขางมากเปนประมาณ’ (มาตรา 134) ดังน้ัน ดวยคะแนนเสียง (16.67% + 1) ของจํานวนสมาชิกสภาราษฎรทั้งหมดเทาท่ีมีอยู มติความไววางใจก็ผานสภา

37  ขอนาสังเกต ก็คือ หากมีสมาชิกรัฐสภาทานหนึ่งทานใดเสนอใหลงมติความไมไววางใจนโยบายของรัฐบาล มติดังกลาวยอมผานสภาไดโดยงายภายใตกฎคะแนนเสียงขางนอย

38 

ถึง 10 ฉบับที่ใหอํานาจฝายนิติบัญญัติลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะ รัฐธรรมนูญที่มิไดใหอํานาจนี้แกฝายนิติบัญญัติลวนแลวแตเปนรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตย38 (ดูตารางที่ 12) คําถามพ้ืนฐานเกี่ยวกับมติความไมไววางใจฝายบริหารมีอยางนอย 3 คําถาม กลาวคือ

คําถามที่หนึ่ง ใครมีอํานาจลงมติไมไววางใจ รัฐธรรมนูญสวนใหญ (8 -9 ฉบับ จาก 10 ฉบับ) ใหอํานาจนี้แกสภาผูแทนราษฎร

รัฐธรรมนูญฉบับป 2492 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ใหสภาผูแทนราษฎรฟงความเห็นจากวุฒิสภาดวย เพียงแตวุฒิสภาไมมีอํานาจลงมติ รัฐธรรมนูญฉบับป 2511 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ใหอํานาจวุฒิสภาดุจเดียวกับสภาผูแทนราษฎรในการลงมติความไมไววางใจ รัฐธรรมนูญฉบับป 2534 สืบทอดจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญในประเด็นนี้ตอจากรัฐธรรมนูญฉบับป 251139 แตดวยเหตุท่ีกลุมพลังประชาธิปไตยไมพอใจคณะผูกอการรัฐประหาร รสช. ผูอํานวยการผลิตรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 ซึ่งเลวรายกวารัฐธรรมนูญฉบับป 2521 และไมพอใจการสืบทอดอํานาจของผูนํา รสช. ภายหลังเหตุการณพฤษภาคม 2535 มีแรงกดดันใหแกไขรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 โดยไมใหอํานาจวุฒิสภาในการลงมติความไมไววางใจฝายบริหาร [รธน 2534 แกไขเพ่ิมเติมฉบับที่ (3) พ.ศ. 2535]

ภายใตรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 และฉบับป 2534 สมาชิกวุฒิสภามาจากการแตงตั้งของฝายบริหาร การใหอํานาจวุฒิสภาลงมติไมไววางใจรัฐบาลมีสภาพเสมือนหนึ่งการใหอํานาจฝายบริหารลงมติไมไววางใจฝายบริหารดวยกันเอง

คําถามที่สอง เง่ือนไขการยื่นญัตติความไมไววางใจมีอะไรบาง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยยึดการกําหนดจํานวนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

(และวุฒิสภา) ขั้นต่ํา เริ่มตนจากการกําหนดจํานวนสัมบูรณ (ไมนอยกวา 24 คน ตามรัฐธรรมนูญฉบับป 2489 และฉบับป 2490) ไปสูการกําหนดจํานวนสัมพัทธ (% ของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเทาที่มีอยู) นับต้ังแต                                                            38  ไดแก ธนป 2475 ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 ธนป 2534 และ รธน 2549 รธน 2490 นับเปนรัฐธรรมนูญเผด็จการ ฉบับเดียวที่ใหอํานาจนี้แกฝายนิติบัญญัติ (ดูตารางที่ 12)

39  รัฐธรรมนูญฉบับป 2534 มาตรา 150 ใหอํานาจสภาผูแทนราษฎรในการลงมติไมไววางใจฝายบริหาร แตบทเฉพาะกาล มาตรา 219 มีบทบัญญัติวา ในระยะเริ่มเมื่อใชรัฐธรรมนูญน้ีแลว ‘ใหสมาชิกวุฒิสภามีสิทธิเชนเดียวกับสมาชิกสภาผูแทนราษฎร แตจะเขาช่ือหรือรวมเขาช่ือในการขอเปดอภิปรายท่ัวไปตามมาตรา 150 ไมได และคําวาสภาผูแทนราษฎรหรือวุฒิสภาท่ีระบุไวในมาตรา 150 วรรคสองและสาม...ใหหมายถึงรัฐสภา’  มาตรา 221 ระบุวา ‘เมื่อครบกําหนดส่ีปนับแตวันแตงตั้งสมาชิกวุฒิสภา...ใหบทบัญญัติแหงมาตรา 217 และ มาตรา 219 เปนอันยกเลิก’ อํานาจของวุฒิสภาในการลงมติความไมไววางใจฝายบริหารมีอายุเพียง 4 ปแรกของการบังคับใชรัฐธรรมนูญฉบับป 2534

39 

รัฐธรรมนูญฉบับป 2492 เปนตนมา ยึดเกณฑจํานวนสัมพันธ โดยที่สัดสวนจํานวนสมาชิกสภาขั้นต่ําลดลงตามกาลเวลา จากจํานวนไมนอยกวาหนึ่งในสามตามรัฐธรรมนูญฉบับป 2492 มาเปนไมนอยกวาหนึ่งในหาตามรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 และหลังจากนั้น ซ่ึงมีนัยสําคัญวา การยื่นญัตติการอภิปรายเพื่อลงมติความไมไววางใจทําไดงายขึ้น

คําถามพ้ืนฐานยังมีอีกวา เงื่อนไขการยื่นญัตติความไมไววางใจควรจะแตกตางกันหรือไม ระหวางนายกรัฐมนตรีกับรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ปกปองนายกรัฐมนตรีจากการถูกอภิปรายไมไววางใจมากกวารัฐมนตรี (จํานวนสมาชิกที่ลงนามในญัตติไมนอยกวา 40% เทียบกับ 20% ของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเทาที่มีอยู) นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 ยังกําหนดเง่ือนไขในกรณีการยื่นญัตติความไมไววางใจนายกรัฐมนตรีอีกดวยวา จะตองเสนอชื่อผูสมควรดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีคนตอไปประกอบญัตติที่ยื่นดวย เพื่อใหมีการเปรียบเทียบนายกรัฐมนตรีคนปจจุบันกับนายกรัฐมนตรีในอนาคต

คําถามที่สาม การลงมติความไมไววางใจรัฐบาลควรยึดกฎการลงคะแนนเสียง

อะไร ? ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 10 ฉบับท่ีมีผลบังคับใชระหวางป 2475 – 2549 ที่ให

อํานาจฝายนิติบัญญัติในการลงมติความไมไววางใจฝายบริหาร 6 ฉบับแรกมิไดระบุกฎการลงคะแนนเสียงอยางเฉพาะเจาะจง40 (ดูตารางที่ 12) การไมระบุกฎการลงคะแนนเสียงอยางเฉพาะเจาะยอมมีนัยวา การประชุมอภิปรายเพื่อลงมติความไมไววางใจยึดกฎการลงคะแนนเสียงชุดเดียวกับวาระการประชุมโดยทั่วไป ซ่ึงเปนกฎคะแนนเสียงขางนอย (Minority Voting Rule)41 ดังรายละเอียดปรากฏในตารางที่ 32 กฎคะแนนเสียงขางนอยเกื้อกูลการลงมติในขางไมไววางใจมากกวากฎคะแนนเสียงขางมาก ขอเท็จจริงปรากฏวา ไมมีรัฐบาลใดที่แพมติความไมไววางใจ ทั้งๆที่ใชกฎคะแนนเสียงขางนอย

นับต้ังแตรัฐธรรมนูญฉบับป 2517 เปนตนมา การลงมติความไมไววางใจยึดกฎ

คะแนนเสียงขางมากตามปกติ (Simple Majority Rule) กลาวคือ ตองไดรับคะแนนเสียงมากกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเทาที่มีอยูของสภาผูแทนราษฎร (ดูตารางผนวกที่ 8)

                                                            40 ไดแก รธน 2475 รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492 รธน 2475/2495 และ รธน 2511 41  รัฐธรรมนูญทั้ง 6 ฉบับท่ีมิไดระบุกฎการลงคะแนนเสียงอยางเฉพาะเจาะจง มติความไมไววางใจสามารถผานสภาดวยคะแนนเสียงเพียง

(16.67%+1) ของจํานวนสมาชิกท้ังหมดเทาท่ีมีอยู (ดูตารางที่ 32)

40 

คําถามพ้ืนฐานยังมีอีกดวยวา มติความไมไววางใจนายกรัฐมนตรีควรใชกฎการลงคะแนนเสียงที่เขมงวดมากกวาการลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีหรือไม อาทิเชน ใชกฎการลงคะแนนเสียงขางมากพิเศษ (Super Majority Rule) สําหรับนายกรัฐมนตรี และใชกฎคะแนนเสียงขางมากธรรมดาสําหรับรัฐมนตรี การณปรากฏวา ไมมีรัฐธรรมนญูใดตั้งแตป 2475เปนตนมาที่ยึดกฎการลงคะแนนเสียงเชนนี้

แมวารัฐธรรมนูญไทยสวนขางมากใหอํานาจฝายนิติบัญญัติในการลงมติความไมไววางใจฝายบริหาร แตรัฐธรรมนูญก็มีจารีตในการสรางกลไกการปกปองฝายบริหาร ทั้งนี้เพื่อใหรัฐบาลมีเสถียรภาพในระดับหนึ่ง หลักการพื้นฐาน ก็คือ การไมใหฝายนิติบัญญัติเสนอญัตติความไมไววางใจอยางพร่ําเพรื่อ กลไกแรกที่รัฐธรรมนูญสรางขึ้น ก็คือ การจํากัดจํานวนญัตติความไมไววางใจในสมัยการประชุมหนึ่งๆ โดยใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎร (วุฒิสภา) มีสิทธิเสนอญัตติดังกลาวเพียงครั้งเดียวในสมัยการประชุมหนึ่งๆ บทบัญญัติในประเด็นนี้มักจะเขียนวา หากมติความไมไววางใจฝายบริหารมิไดรับความเห็นชอบจากสภาผูแทนราษฎร (วุฒิสภา) ‘สมาชิกสภาผูแทนราษฎร (วุฒิสภา) ซ่ึงเขาชื่อเสนอญัตติขอเปดอภิปรายนั้นเปนอันหมดสิทธิที่จะเขาชื่อเสนอญัตติขอเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไมไววางใจอีกตลอดสมัยประชุมนั้น’ กลไกตอมา ก็คือ การแยกสมัยการประชุมออกเปนสมัยประชุมสามัญทั่วไปกับสมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติ โดยที่สมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติ จะยื่นญัตติขออภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไมไววางใจฝายบริหารมิได กลไกนี้ปรากฏครั้งแรกรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 แตไดรับการตอตานจากกลุมพลังยียาธิปไตย และถูกผนวกเขาไปในวาระการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 ภายหลังเหตุการณเดือนพฤษภาคม 253542 กลไกนี้กลับมาปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 (มาตรา 159)

(5) การใหฝายนิติบัญญัติมีสิทธิในการตั้งกระทูถามรัฐมนตรี ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับระหวางป 2475 – 2549 มีถึง 11 ฉบับ ที่ใหฝาย

นิติบัญญัติมีสิทธิในการตั้งกระทูถามรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญที่มิไดกําหนดสิทธินี้จํานวน 6 ฉบับ ลวนเปน

                                                            42  รัฐธรรมนูญฉบับป 2534 มาตรา 127 กําหนดให ‘ปหน่ึงมีสมัยประชุมสามัญสองสมัย’ แตในสมัยประชุมประจําปครั้งท่ีสอง ‘วุฒิสภาและสภาผูแทนราษฎรจะพิจารณาเรื่องอื่นใดไมได นอกจากการพิจารณารางพระราชบัญญัติ หรือการอนุมัติพระราชกําหนด เวนแตวุฒิสภาหรือสภาผูแทนราษฎรจะพิจารณาอนุมัติดวยคะแนนเสียงไมนอยกวาสองในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเทาที่มีอยูของแตละสภา ใหพิจารณาเรื่องอื่นโดยเฉพาะได’ (รธน 2534 มาตรา 127 วรรคสอง) ภายหลังเหตุการณพฤษภาคม 2535 มาตรา 127 ถูกแกไขโดยรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย แกไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2535 ลงวันที่ 29 มิถุนายน 2535 ผลก็คือ การอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติความไมไวใจกระทําไดในการประชุมท้ังสองสมัย รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 เปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกท่ีต้ังชื่อ “สมัยประชุมสามัญทั่วไป” และ “สมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติ”

41 

รัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตย 43 (ดูตารางที่ 14) อยางไรก็ตาม มีรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตยจํานวน 2 ฉบับท่ียอมรับสิทธินี้ ไดแก รัฐธรรมนูญฉบับป 2490 และรัฐธรรมนูญฉบับป 2549

จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญจงใจใชคําวา “สิทธิในการตั้งกระทู” มิไดใชคําวา

“อํานาจในการตั้งกระทู” เมื่อสมาชิกรัฐสภามีสิทธิในการตั้งกระทู รัฐมนตรียอมมีสิทธิที่จะไมตอบกระทู นับต้ังแตรัฐธรรมนูญฉบับป 2475 เปนตนมา มีบทบัญญัติวา “...แตรัฐมนตรียอมทรงไวซ่ึงสิทธิท่ีจะไมตอบ เม่ือเห็นวาขอความนั้นยังไมควรเปดเผยเพราะเกี่ยวกับความปลอดภัยหรือประโยชนสําคัญของแผนดิน” รัฐธรรมนูญมิไดใหคําตอบวา ใครเปนผูวินิจฉัยวา ‘ขอความนั้นยังไมควรเปดเผยเพราะเกี่ยวกับความปลอดภัย หรือประโยชนสําคัญของแผนดิน’ ดังนั้น จึงเทากับใหอํานาจรัฐมนตรีผูถูกตั้งกระทูในการวินิจฉัย ในประการสําคัญ รัฐธรรมนูญมิไดสรางกลไกใหสมาชิกรัฐสภาสามารถทักทวงไดวา กระทูที่ถามมิไดเกี่ยวกับ ‘ความปลอดภัยหรือประโยชนสําคัญของแผนดิน’ ดวยเหตุดังนี้ การตั้งกระทูจึงมิใชกลไกที่มีประสิทธิผลในการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจฝายบริหาร หรือแมแตในการเอื้ออํานวยใหขอมูลขาวสารสาธารณะมีความโปรงใส ในเมื่อฝายบริหารสามารถอาง ‘ความปลอดภัยหรือประโยชนสําคัญของแผนดิน’ ในการปดบังขอมูลขาวสารทางราชการได

คําถามพ้ืนฐานมีอยูวา ใครเปนผูมีสิทธิต้ังกระทูถามรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญจํานวน 11 ฉบับท่ีกําหนดสิทธินี้ใหสิทธินี้แกสมาชิกรัฐสภา ในระบบสภาเดี่ยว สิทธินี้เปนของสมาชิกสภาผูแทนราษฎร ในระบบสภาคู สิทธินี้เปนของสมาชิกวุฒิสภารวมกับสมาชิกสภาผูแทนราษฎร (ดูตารางที่ 14) ขอที่นาสังเกตก็คือ รัฐธรรมนูญมิไดมีขอกําหนดจํากัดจํานวนกระทูที่ถามในสมัยประชุมหนึ่งๆ

นับตั้งแตป 2475 เปนตนมา มีพัฒนาการเกี่ยวกับการตั้งกระทูถามรัฐมนตรีอยาง

นอย 2 ประการ ประการแรก การริเริ่มใหมีการตอบกระทูในราชกิจจานุเบกษาโดยรัฐธรรมนูญ

ฉบับป 2534 ดังนั้น กระทูถามรัฐมนตรีจึงจําแนกออกเปน 2 ประเภท อันไดแก การะทูที่ตอบในราชกิจจานุเบกษากับกระทูที่ตอบในรัฐสภา44 อยางไรก็ตาม รัฐธรรมนูญฉบับป 2534 ใหอํานาจประธานวุฒิสภาและประธานสภาผูแทนราษฎรในการวินิจฉัยวา กระทูใดสมควรตอบในรัฐสภา โดยใหหลักเกณฑดังตอไปนี้ (มาตรา 149 วรรคสอง)

(1) กระทูถามของผูนําฝายคานในสภาผูแทนราษฎร                                                             43 ไดแก ธนป 2475 ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 และ ธนป 2534 (ดูตารางที่ 13) 44 การตอบกระทูเปนลายลักษณอักษรมีในรัฐธรรมนูญอังกฤษ ดู Carroll (2002: 137 – 138) 

42 

(2) กระทูถามที่ประธานวุฒิสภาหรือประธานสภาผูแทนราษฎรแลวแตกรณีเห็นวาเปนกรณีเรงดวน หรือเปนประโยชนตอประชาชนเปนสวนรวม หรือจะยังประโยชนใหเกิดแกการบริหารราชการแผนดิน

ประการที่สอง การริเร่ิมใหมีกระทูสด45โดยรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 สิทธิการ

ถามกระทูสดเปนของสมาชิกสภาผูแทนราษฎร โดยจํากัดเฉพาะ ‘..ปญหาสําคัญที่อยูในความสนใจของประชาชน..เรื่องที่กระทบถึงประโยชนของประเทศชาติหรือประชาชน หรือที่เปนเรื่องดวน’ สมาชิกสภาผูแทนราษฎรมีสิทธิต้ังกระทูถามดวยวาจาไดเรื่องละไมเกิน 3 คร้ัง โดยที่การถามและการตอบกระทูดวยวาจากระทําไดสัปดาหละหนึ่งครั้ง (รธน 2540 มาตรา 184)

(6) การใหฝายนิติบัญญัติมีสิทธิขอเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลง

ขอเท็จจริง ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับระหวางป 2475 – 2549 มีเพียง 7 ฉบับที่ใหฝาย

นิติบัญญัติมีสิทธิขอเปดอภิปรายทั่วไปเพ่ือใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริงหรือแสดงความเห็นในปญหาอันเกี่ยวกับการบริหารราชการแผนดิน ในจํานวนนี้เปนรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตยเพียงฉบับเดียว ไดแก รัฐธรรมนูญฉบับป 2549 (ดูตารางที่ 15) คําถามพ้ืนฐานในประเด็นนี้มีอยางนอย 2 ประการ กลาวคือ

ประการแรก สิทธิในการขอเปดอภิปรายทั่วไปนี้เปนของใคร? ในระบบสภาเดี่ยว

สิทธินี้เปนของสมาชิกสภาผูแทนราษฎรหรือสภานิติบัญญัติแหงชาติแลวแตกรณี (ไดแก รธน 2475/2495 และ รธน 2549) ในระบบสภาคูในระยะแรก สิทธินี้เปนของสมาชิกรัฐสภา (ทั้งสภาผูแทนราษฎร และวุฒิสภาหรือพฤฒสภาแลวแตกรณี (ไดแก รธน 2492 และ รธน 2511) รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 ใหสิทธินี้เปนของสมาชิกสภาผูแทนราษฎร ในระยะหลัง สิทธินี้เปนของสมาชิกวุฒิสภาโดยเฉพาะ แมจะเปนระบบสภาคูก็ตาม เร่ิมตนดวยรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 (มาตรา 151)46 และตามมาดวยรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 (มาตรา 187) แมจะมีปญหาที่ความขัดแยงเกี่ยวกับมาตรา 151 แหงรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 จนตองยกเลิกไปในป 2535 แต                                                            45 การถามตอบกระทูสดมีในรัฐธรรมนูญอังกฤษ ดู Carroll (2002: 137) 46  ประเด็นนี้เปนประเด็นการตอสูในเหตุการณพฤษภาคม 2535 ดวยเหตุท่ีประชาสังคมไทยไมพอใจรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 ท่ีถอยหลังเขา

คลอง ไมพอใจคณะผูกอรัฐประหาร รสช. ท่ีพยายามสืบทอด และไมพอใจวุฒิสมาชิกที่มาจากการแตงต้ังของคณะผูกอการรัฐประหาร รสช. ภายหลังเหตุการณพฤษภาคม 2535 จึงมีการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 และมาตรา 151 ถูกยกเลิกโดยรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2534 แกไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2535 

43 

การบังคับใชมาตรา 187 แหงรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 กลับเปนไปอยางราบรื่นตลอดอายุขัยของรัฐธรรมนูญฉบับน้ัน

ประการที่สอง รัฐธรรมนูญกําหนดเงื่อนไขการเขาชื่อเสนอญัตติขอเปดอภิปราย

ทั่วไปเพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริงอยางไร? เงื่อนไขเดียวที่ปรากฏ ก็คือ จํานวนสมาชิกรัฐสภาที่เขาเสนอญัตติ ในระยะแรกยึดเกณฑ ‘ไมตํ่ากวาหนึ่งในหาของจํานวนสมาชิกทั้งหมด’ (ไดแก รธน 2492 รธน 2475/2495 รธน 2511 และ รธน 2517) ในระยะหลังยึดเกณฑ ‘ไมนอยกวาหนึ่งในสาม’ และตอมา ‘ไมนอยกวาสามในหา’ เม่ือสิทธิการขอเปดอภิปรายทั่วไปในกรณีนี้ยกใหแกสมาชิกวุฒิสภา (ไดแก รธน 2534 และ รธน 2540) เฉพาะรัฐธรรมนูญฉบับป 2549 ที่กําหนดจํานวนสมาชิกสภานิติบัญญัติไมนอยกวา 100 คน (ดูตารางที่ 16)47

การขอเปดอภิปรายทั่วไปเพ่ือใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริงมิใชกลไกที่มี

ประสิทธิผลในการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจฝายบริหาร ประการแรก คณะรัฐมนตรีมีสิทธิที่จะขอใหระงับการเปดอภิปรายนั้นเสีย โดยอาง

เหตุวาเปนเร่ืองที่ยังไมควรเปดเผย เพราะเกี่ยวกับความปลอดภัยหรือประโยชนสําคัญของแผนดิน (รธน 2492 รธน 2475/2495 รธน 2511 และ รธน 2517) อันเปนเหตุผลชุดเดียวกับการใชสิทธิไมตอบกระทูถามของสมาชิกรัฐสภา อยางไรก็ตาม รัฐธรรมนูญฉบับป 2534 และฉบับป 2540 มิไดใหสิทธิแกรัฐมนตรีในการขอใหระงับการเปดอภิปรายทั่วไป อาจเปนเพราะเงื่อนไขการเขาชื่อเสนอญัตติดังกลาวยึดเกณฑที่เขมงวด (ไมนอยกวาสามในหาตามรัฐธรรมนูญฉบับป 2540)

ประการที่สอง การเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริงหรือ

แสดงความคิดเห็นในปญหาอันเกี่ยวกับการบริหารราชการแผนดิน ไมมีการลงมติไววางใจหรือไมไววางใจ (7) การใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจใหความเห็นชอบพระราชกําหนด ฝายบริหารมีอํานาจตราพระราชกําหนด 2 ประเภท ไดแก (1) พระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงินตรา

                                                            47 ภายใตรัฐธรรมนูญฉบับป 2549 สภานิติบัญญัติแหงชาติมีสมาชิกจํานวนไมเกิน 250 คน จํานวน 100 เทียบเทา 40% ของจํานวนสมาชิกท้ังหมด ขอเท็จจริงปรากฏวา จํานวนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติมีไมครบ 250 คน ทําใหการต้ังกระทูถามรัฐมนตรียิ่งทําไดยาก

44 

(2) พระราชกําหนดเกี่ยวดวยความปลอดภัยสาธารณะ หรือการปองปดภัยพิบัติสาธารณะ

การใหฝายบริหารมีอํานาจตราพระราชกําหนดยังผลใหฝายบริหารกาวลวงเขาไป

ในงานนิติบัญญัติ แตรัฐธรรมนูญก็บังคับใหฝายบริหารตองนําพระราชกําหนดที่ประกาศใชไปขอความเห็นชอบจากรัฐสภาโดยไมชักชา โดยทั่วไปรัฐธรรมนูญกําหนดเงื่อนเวลาในการขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ยกเวนรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตย (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2541 ตารางที่ 7: 26 – 29) ในกรณีท่ีรัฐสภาไมอนุมัติพระราชกําหนด ‘ใหพระราชกําหนดนี้ตกไป แตทั้งนี้ไมกระทบกระเทือนกิจการที่ไดเปนไประหวางที่ใชพระราชกําหนดนั้น’

รัฐธรรมนูญฉบับป 2489 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ใหอํานาจฝายบริหารตรา

พระราชกําหนด และใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจใหความเห็นชอบพระราชกําหนด ในกรณีของพระราชกําหนดเกี่ยวดวยความปลอดภัยสาธารณะหรือการปองปดภัยพิบัติสาธารณะ รัฐธรรมนูญฉบับป 2534 ใหอํานาจฝายนิติบัญญัติในการดําเนินกระบวนการใหตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยวา พระราชกําหนดดังกลาวเปนประโยชนในการรักษา ‘ความปลอดภัยของประเทศหรือความปลอดภัยสาธารณะ หรือความม่ันคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือปองปดภัยพิบัติสาธารณะ’ จริงหรือไม หากคณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยวา มิไดเปนประโยชนดังที่อาง ‘ใหพระราชกําหนดนั้นไมมีผลบังคับมาแตตน’ (รธน 2534 มาตรา 173) รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 สืบทอดจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้ตามรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 (รธน 2540 มาตรา 219)

(8) การใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจใหสัตยาบันแกสัญญาและขอตกลงระหวาง

ประเทศที่ฝายบริหารเปนผูนํา รัฐธรรมนูญใหอํานาจฝายบริหารในการทําสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศ

ขณะเดียวกัน ก็ใหฝายบริหารตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับระหวางป 2475 – 2549 มีถึง 11 ฉบับที่ใหอํานาจฝายบริหารในการทําสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศ ในจํานวนนี้ มีเพียง 2 ฉบับที่มิไดกําหนดใหฝายบริหารขอความเห็นชอบจากรัฐสภาในการทําสัญญาและขอตกลงดังกลาว (ไดแก ธนป 2475 และ รธน 2490) (ดูตารางผนวกที่ 15) แตการขอความเห็นชอบมิตองกระทําทุกกรณี ในระยะแรก สัญญาและขอตกลงระหวางประเทศที่ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ไดแก

(1) สัญญาซ่ึงมีบทเปลี่ยนแปลงพระราชอาณาเขต

45 

(2) สัญญาที่ตองออกพระราชบัญญัติ เ พ่ือใหการเปนไปตามสัญญานั้น รัฐธรรมนูญในกลุมแรกนี้ ไดแก รธน 2475 รธน 2489 รธน 2492 รธน 2475/2495 และ รธน 2511

รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 และฉบับป 2521 เพิ่มเงื่อนไขการขอสัตยาบันสําหรับ

‘สัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตอธิปไตยแหงชาติ’ เฉพาะรัฐธรรมนูญฉบับป 2517 เพิ่ม ‘สนธิสัญญาพันธมิตรทางทหาร’ เขาไปอยูในกลุมสัญญาที่ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา (ดูตารางที่ 22)

การเขียนรัฐธรรมนูญในประเด็นสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศสรางจารีตที่

คอนขางลงตัววา สวนที่ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ประกอบดวย (1) สัญญาท่ีมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย (2) สัญญาท่ีมีบทเปลี่ยนแปลงเขตอํานาจแหงรัฐ (3) สัญญาท่ีตองออกพระราชบัญญัติเพื่อใหการเปนไปตามสัญญาน้ัน

จารีตนี้เริ่มตนจากรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 และสืบตอมายังรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 (ดูตารางที่ 22)

ดังนี้ จะเห็นไดวา อํานาจของฝายนิติบัญญัติในการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจฝายบริหารในการทําสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศคอนขางจํากัดจําเขี่ย ในประเด็นนี้ รังสรรค ธนะพรพันธุ (2532/2546: 156 -157) กลาววา “...รัฐบาลไดลงนามในสัญญาหรือความตกลงระหวางประเทศ ซ่ึงมีผลกระทบเศรษฐกิจอยางมหาศาลโดยที่สภาผูแทนราษฎรมิไดมีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจ ดังเชนการลงนามในขอตกลงสิ่งทอระหวางประเทศ (MFA) ขอตกลงในการจํากัดการสงออกมันสําปะหลังไปยังประชาคมยุโรปโดยสมัครใจ (ป 2525 และ 2529) การเขารวมในขอตกลงทั่วไปวาดวยภาษีศุลกากรและการคา (GATT) การยอมรับเงื่อนไขเกี่ยวกับการดําเนินนโยบายเศรษฐกิจภายในประเทศในการทําสัญญาเงินกูเพ่ือปรับโครงสรางเศรษฐกิจจากธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหวางประเทศ เปนตน”

รัฐธรรมนูญไทยตั้งแตฉบับป 2475 เปนตนมา มีบทบัญญัติวา ‘สัญญาที่ตองออก

พระราชบัญญัติเพื่อใหการเปนไปตามสัญญานั้น’ ตองไดรับความเห็นชอบจากรัฐสภา พฤติกรรมของรัฐบาลที่ปรากฏในชวงหลัง ก็คือ การเรงรุดตราพระราชบัญญัติกอนการลงนามในสัญญา เพื่อเปนเหตุใหไมตองนําสัญญาหรือขอตกลงระหวางประเทศขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ขอเท็จจริงปรากฏวา ขอตกลงทางเศรษฐกิจระหวางประเทศจํานวนไมนอยกอผลกระทบตอภาคเศรษฐกิจเฉพาะบางภาค และตอชีวิตความ

46 

เปนอยูของประชาชนบางกลุมอยางมหันต โดยที่รัฐบาลมิไดใสใจดูแล และไมเปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมในกระบวนการทําขอตกลง

3.3.3.2 อํานาจบริหารกับอํานาจนิติบัญญัติ ในดานหนึ่ง ฝายนิติบัญญัติมีอํานาจและสิทธิในการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจ

ฝายบริหาร ในอีกดานหนึ่ง ฝายบริหารก็มีอํานาจและสิทธิในการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจฝายนิติบัญญัติเฉกเชนเดียวกัน เคร่ืองมือสําคัญในการนี้ ก็คือ การยุบสภา ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับระหวางป 2475 – 2549 มีถึง 10 ฉบับที่กําหนดอํานาจการยุบสภา (ตารางที่ 24)

คําถามพื้นฐานมีอยูวา อํานาจการยุบสภาเปนของใคร? รัฐธรรมนูญไทยมีจารีตการเขียนประเด็นนี้วา “พระมหากษัตริยทรงไวซ่ึงพระราช

อํานาจที่จะยุบสภาเพื่อใหมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรใหม” วิษณุ เครืองาม (2530: 607 – 620) ตีความวา อํานาจการยุบสภาเปนอํานาจของพระมหากษัตริย

“...อํานาจนี้เปนของประมุขเทานั้น ผูอ่ืนหามีอํานาจยุบสภาไม บางครั้งเราอาจกลาววา คณะรัฐมนตรียุบสภา แตความเปนจริงเปนการกลาวตามพฤตินัยหรือสภาพที่เราเห็น ผูท่ีประกาศยุบสภาไดจริงๆตามนิตินัย คือ ประมุขของรัฐ อยางไรก็ตาม ยอมเปนที่เขาใจไดวา ประมุขของรัฐยอมยุบสภาไปตามคําแนะนําของฝายบริหาร คือ คณะรัฐมนตรี..” (วิษณุ เครืองาม 2530: 607 – 608)

“...สภาไดรับเลือกมาจากประชาชน สวนรัฐบาลไดรับความไววางใจมาจากสภา

การที่จะใหรัฐบาลยุบสภาเสียเองยอมขาดเหตุผลสนับสนุน จึงกําหนดใหอิงประมุขของรัฐ เพื่อประมุขของรัฐจะไดเปนฝายชั่งน้ําหนักความเหมาะสม และใชอํานาจในฐานะประมุขยุบสภาให...” (วิษณุ เครืองาม 2530: 610) การตีความเชนนี้ยอมขัดกับหลักการที่วา “พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี” การใชอํานาจนิติบัญญัติและอํานาจตุลาการก็เฉกเชนเดียวกัน หากตีความอยางเถรตรงตามลายลักษณอักษรเชนนี้ ก็ตองตีความใหสอดคลองตองกันวา พระมหากษัตริยทรงมีอํานาจและใชอํานาจดวยพระองคเองในทุกเร่ืองที่รัฐธรรมนญูเขียนวา ทรงมีพระราชอํานาจ48

                                                            48  ขอที่นาสังเกต ก็คือ วิษณุ เครืองาม (2530) อธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญไทยโดยยึดการตีความวา พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจนิติ

บัญญัติ อํานาจบริหาร และอํานาจตุลาการผานรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาลตามลําดับ แตในประเด็นการยุบสภา กลับตีความวา เปนอํานาจพระมหากษัตริย มิหนําซํ้ายังต้ังขอสังเกตวา การยุบสภาดวยการตราพระราชกฤษฎีกา ‘ไมนาจะถูกตองนัก เพราะทําใหสับสนดวยเหตุท่ีพระราชกฤษฎีกามักใชในกรณีเปนกฎหมายอนุบัญญัติ (Subordinate Law)...” (วิษณุ เครืองาม 2530: 608) มิไดมองในมุมกลับ

47 

อํานาจการยุบสภาเปนอํานาจของฝายบริหารอยางปราศจากขอกังขา ขอเท็จจริง

วาดวยการยุบสภาในประเทศไทยแสดงโดยชัดแจงวา ฝายบริหารเปนผูใชอํานาจในการยุบสภาแมจะอาศัยพระบรมราชโองการก็ตาม49 นอกจากนี้ ยังไมเคยปรากฏขอมูลวา พระมหากษัตริยไทยทรงใชพระราชอํานาจยับยั้งการยุบสภาตามการกราบบังคมทูลของฝายบริหาร

การยุบสภาอาจเกิดจากสาเหตุหลายประการ (วิษณุ เครืองาม 2530: 610 –

614) แตจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญระบุเฉพาะแตเพียงวา ‘ยุบสภาเพื่อเลือกต้ังใหม’ ภายใตระบอบประชาธิปไตย เม่ือมีการยุบสภา ก็ตองมีการเลือกตั้งใหม อํานาจการยุบสภาจึงเปดกวางแกฝายบริหาร เสมือนหนึ่งรัฐธรรมนูญเขียน Blank Cheque ใหฝายบริหารกรอกจํานวนเงินกันเอง บางครั้งการยุบสภามิไดเกิดขึ้นเพราะมีปญหาความขัดแยงระหวางฝายนิติบัญญัติกับฝายบริหาร หรือระหวางสภาผูแทนราษฎรกับวุฒิสภา หรือมีความติดขัดในกระบวนการนิติบัญญัติ แตฝายบริหารสามารถอางเหตุอะไรก็ไดในการยุบสภา เพราะถึงอยางไรก็ตองมีการเลือกตั้งใหม หากการยุบสภามิไดเกิดขึ้นจากการกอรัฐประหาร การยุบสภาจึงเปนไมตะพดสําคัญที่ฝายบริหารใชหวดฝายนิติบัญญัติ

3.3.3.3 อํานาจตุลาการ อํานาจตุลาการคอนขางแยกตางหากจากอํานาจนิติบัญญัติและอํานาจบริหาร

ความเกี่ยวของกับอํานาจอธิปไตยอีกสองแขนงมีคอนขางนอย รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่สรางกลไกที่อํานาจตุลาการเขาไปตรวจสอบและถวงดุลอํานาจนิติบัญญัติและอํานาจบริหาร ทั้งนี้ดวยการปฏิรูประบบศาล และดวยการจัดตั้งศาลขึ้นใหม อันไดแก

(1) ศาลรัฐธรรมนูญ (2) ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผูดํารงตําแหนงทางการเมือง (3) ศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญมีหนาที่สําคัญประการหนึ่งในการควบคุมกฎหมายมิใหขัด

รัฐธรรมนูญ นับเปนกลไกสําคัญที่ฝายตุลาการใชในการควบคุม กํากับ และตรวจสอบฝายนิติบัญญัติ

                                                                                                                                                                                                วา เพราะเหตุที่ตราพระราชกฤษฎีกา อํานาจนี้จึงเปนของฝายบริหาร มานิตย จุมปา (2543: 327 – 338) เดินตาม วิษณุ เครืองาม (2530: 607 – 620)

49 ขอมูลเก่ียวกับการยุบสภาในประวัติศาสตรการเมืองไทย ดู มานิตย จุมปา (2543: 333 – 337)

48 

ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผูดํารงตําแหนงทางการเมือง มีหนาที่ดําเนินคดีผู

ดํารงตําแหนงทางการเมืองในคดีความรํ่ารวยอันผิดปกติ การกระทําความผิดตอตําแหนงหนาที่หรือทุจริตตอหนาที่ราชการตามประมวลกฎหมายอาญา และการกําหนดความผิดตอตําแหนงหนาที่หรือทุจริตตอหนาที่ตามกฎหมายอื่น ผูที่อยูในขายการดําเนินคดีมีทั้งบุคคลในฝายนิติบัญญัติและฝายบริหาร

ศาลปกครองมีอํานาจหนาที่ตรวจสอบและวินิจฉัยชี้ขาดวา การกระทําทาง

ปกครอง คําสั่งทางปกครอง หรือนิติกรรมทางปกครองของหนวยงานของรัฐหรือเจาหนาที่รัฐเปนไปโดยชอบดวยกฎหมายหรือไม ศาลปกครองจึงเปนกลไปสําคัญที่ฝายตุลาการใชเปนเครื่องมือในการกํากับและตรวจสอบการใชอํานาจของฝายบริหาร

3.4 การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลิดรอนอํานาจฝายนิติบัญญัติ ในระบอบการปกครองระบบรัฐสภาของอังกฤษ นักกฎหมายรัฐธรรมนูญ นําโดยอัลเบิรต เวนน ไดซีย (Albert Venn Dicey 1835 – 1922) 50 กลาวถึง อํานาจอธิปไตยของรัฐสภา (Parliamentary Sovereignty) รัฐสภามีอํานาจอันเหลือลนในการตรากฎหมาย จะตรากฎหมายในเรื่องอะไรก็ได และจะตรากฎหมายสําหรับดินแดนใดก็ได51 ไมมีใครหรือองคกรใดมีอํานาจยับยั้งอํานาจการตรากฎหมายของรัฐสภา และไมมีใครหรือองคกรใดที่มีอํานาจลมลางกฎหมายที่ตราโดยรัฐสภา รัฐสภาไมตรากฎหมายจํากัดอํานาจของตนเองอยูแลว หากมีการเคลื่อนไหวที่จะจํากัดอํานาจรัฐสภาโดยอาศัยอํานาจตุลาการ รัฐสภาสามารถขับเคลื่อนการแกไขรัฐธรรมนูญดวยกระบวนการตรากฎหมายตามปกติ เพื่อธํารงอํานาจของตนตอไปได กอใหเกิดสภาวะที่เรียกกันวา Parliamentary Supremacy Barendt (1998: 93 – 96) ช้ีใหเห็นวา อํานาจอันลนเหลือของรัฐสภาอังกฤษนั้นแทที่จริงแลวเปนอํานาจของสภาสามัญ (House of Commons) หาใชอํานาจของสภาขุนนาง (House of Lords) ไม เพราะประวัติศาสตรการตอสูอันยาวนานระหวางสภาทั้งสอง สภาขุนนางเปนฝายถูกลิดรอนอํานาจตามลําดับ                                                             50 A.V. Dicey สําเร็จการศึกษาจากมหาวิทยาลัยอ็อกซฟอรด และดํารงตําแหนงศาสตราจารยวิชากฎหมายอังกฤษในมหาวิทยาลัยน้ัน ในบั้นปลายของชีวิตยายไปอยู London School of Economics and Political Science งานชิ้นสําคัญของไดซีย คือ An Introduction to the Study of the Law of the Constitution (1885) 

51  มีเรื่องเลากันสนุกปากในหมูนักศึกษากฎหมายรัฐธรรมนูญอังกฤษวา อังกฤษสามารถตรากฎหมายหามสูบบุหรี่ในทองถนนนครปารีสได คนท่ีฝาฝนกฎหมายอังกฤษดวยการสูบบุหรี่ในทองถนนนครปารีส หากเดินทางเขาอังกฤษ จะถูกนําตัวขึ้นศาล ความขอนี้ไมเปนจริงอีกตอไปเมื่ออังกฤษเปนสมาชิกประชาคมยุโรป

49 

บทวิเคราะหวาดวย Parliamentary Sovereignty และ Parliamentary Supremacy กอใหเกิดวิวาทะในหมูนักกฎหมายรัฐธรรมนูญเปนอันมาก (Marshal 1980: 43 – 53; Carrol 2002: chapter 5; Bradley 2000) นักกฎหมายจํานวนไมนอยไมเชื่อวา รัฐสภาอังกฤษมีอํานาจลนเหลือ และมีอํานาจเหนือกวาอํานาจบริหารและอํานาจตุลาการ ทายที่สุด เมื่ออังกฤษเปนสมาชิกสหภาพยุโรปแลว กฎหมายสหภาพยุโรปยอมมีฐานะเหนือกวากฎหมายอังกฤษ ความเปนจริงของ Parliamentary Sovereignty และ Parliamentary Supremacy หากมีอยูยอมลดนอยถอยลง (Bradley 2000; Barendt 1998: 96 – 99) รัฐสภาไทยมิไดมีอํานาจลนเหลือ แมวารัฐสภาทําหนาที่ผลิตคณะรัฐมนตรี แตฝายบริหารขี่คอฝายนิติบัญญัติมาโดยตลอดนับต้ังแตเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองป 2475 เปนตนมา52 กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยและตอมากลุมพลังยียาธิปไตยที่เวียนกันขึ้นมายึดกุมอํานาจรัฐบริหารราชการแผนดินลวนไมยอมใหอํานาจนิติบัญญัติเหนือกวาหรือแมแตเทาเทียมอํานาจบริหาร มีแตกลุมพลังประชาธิปไตยเทานั้นที่ตองการใหฝายนิติบัญญัติมีฐานะเสมอดวยฝายบริหาร และสามารถทําหนาที่ตรวจสอบและถวงดุลอํานาจฝายบริหารอยางมีประสิทธิภาพได ยุคสมัยที่กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยและกลุมพลังยียาธิปไตยยึดกุมการบริหารราชการแผนดินยาวนานพอที่จะสรางจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลดทอนอํานาจฝายนิติบัญญัติ กระบวนการลดทอนอํานาจนิติบัญญัติกระทําใน 2 ดาน ดานหนึ่ง ไดแก ความสัมพันธเชิงอํานาจระหวางฝายนิติบัญญัติกับฝายบริหาร อีกดานหนึ่ง ไดแก ฐานะสัมพัทธของสภาผูแทนราษฎรเมื่อเทียบกับวุฒิสภา 3.4.1 ความสัมพันธเชิงอํานาจระหวางฝายนิติบัญญัติกับฝายบริหาร

ในดานความสัมพันธเชิงอํานาจระหวางฝายนิติบัญญัติกับฝายบริหารมีการเปลี่ยนแปลงที่พึงสังเกตอยางนอย 8 ประการ (ดูตารางที่ 9 และ 33) กลาวคือ ประการแรก ฝายบริหารรุกคืบไปใชอํานาจนิติบัญญัติ ฝายบริหารมีอํานาจตราพระราชกฤษฎีกา (รธน 2475) และมีอํานาจตราพระราชกําหนด (รธน 2489) ขอบเขตการตราพระราชกําหนดเดิมจํากัดอยูที่การรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ หรือปองปดภัยพิบัติสาธารณะ

                                                            52  ปรากฏการณท่ีสภาผูแทนราษฎรเปน ‘กบฏ’ รัฐบาลเกิดขึ้นครั้งเดียวในยุครัฐบาลพรรคสหประชาไทย (2512 – 2514) เนื่องเพราะรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 หามสมาชิกสภาผูแทนราษฎรดํารงตําแหนงรัฐมนตรี สมาชิกสภาผูแทนราษฎรในสังกัดพรรคสหประชาไทยจึงสั่นคลอนรัฐบาลถนอม – ประภาส ดวยการเตะถวงการผานกฎหมายสําคัญ โดยเฉพาะอยางยิ่งกฎหมายงบประมาณรายจายประจําป แมวารัฐบาลจะพยายาม ‘ซ้ือ’ ส.ส. ในสังกัดพรรครัฐบาลดวยวิธีนานัปการ แตไมเพียงพอ ในยุคสมัยอ่ืน ฝายบริหารประสบความสําเร็จในการ ‘ซ้ือ’ สมาชิกรัฐสภาเพื่อมิใหแตกแถว

50 

รวมทั้งกฎหมายเกี่ยวดวยภาษีอากรหรือเงินตรา ขยายไปสูการตราพระราชกําหนดวาดวย ‘ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ’ การเปลี่ยนแปลงที่มีผลตอฐานะสัมพัทธของฝายนิติบัญญัติในทางบวก ก็คือ การสรางกลไกใหฝายนิติบัญญัติสามารถตรวจสอบการใชอํานาจบริหารในการตราพระราชกําหนดวาเปนไปตามกรอบรัฐธรรมนูญหรือไม และมีการใชอํานาจเกินกวาที่รัฐธรรมนูญกําหนดหรือไม (รธน 2534) ประการที่สอง กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยประสบความสําเร็จในการสงวนอํานาจในการเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินไวกับฝายบริหาร สมาชิกสภาผูแทนราษฎร หากตองการเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินตอรัฐสภา ตองมีหนังสือรับรองจากนายกรัฐมนตรี (รธน 2489) ประการที่สาม อํานาจนิติบัญญัติถูกลิดรอนเมื่อมีขอหามมิใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎรเสนอรางกฎหมายในนามปจเจกบุคคล รางกฎหมายที่เสนอตอรัฐสภาตองมีมติพรรคที่สังกัดใหความเห็นชอบ และตองมีสมาชิกที่สังกัดพรรคเดียวกันลงนามรับรองไมนอยกวา 20 คน (รธน 2521) ซ่ึงมีผลในการลมลางอํานาจนิติบัญญัติของพรรคการเมืองขนาดเล็กที่มีสมาชิกสภาผูแทนราษฎรนอยกวา 20 คน ประการที่ส่ี รัฐบาลแถลงนโยบายโดยไมมีการลงมติความไววางใจ (รธน 2511) แมกลุมพลังประชาธิปไตยประสบความสําเร็จในการสถาปนาหลักการที่วา นโยบายของรัฐบาลตองไดรับความเห็นชอบจากรัฐสภาในรัฐธรรมนูญฉบับป 2517 แตแลวก็พายแพกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยนับตั้งแตรัฐธรรมนูญฉบับป 2521 เปนตนมาที่รัฐบาลแถลงนโยบายโดยไมมีการลงมติความไววางใจ จนกลายเปนจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ ประการที่หา การเขาชื่อเสนอญัตติขออภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติความไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะ มีแนวโนมทําไดงายขึ้น (รธน 2511 ลดจํานวนสมาชิกรัฐสภาจากไมนอยกวาหนึ่งในสาม เปนไมนอยกวาหนึ่งในหา) แตการอภิปรายไมไววางใจนายกรัฐมนตรีทําไดยากขึ้น (รธน 2540 ปกปองนายกรัฐมนตรี โดยใชเกณฑไมนอยกวาสองในหา) กฎการลงคะแนนเสียงมติความไมวางใจรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีเปลี่ยนจากกฎคะแนนเสียงขางนอย (Minority Voting Rule) เปนกฎคะแนนเสียงขางมากปกติ (Simple Majority Rule) จากนอยกวา 50% เปนมากกวา 50% ของจํานวนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรทั้งหมดเทาที่มีอยู (รธน 2517) ประการที่หก การประชุมรัฐสภาทําไดยากขึ้น เนื่องเพราะเกณฑองคประชุมมีความเขมงวดมากขึ้น จากไมนอยกวาหนึ่งในสามเปนไมนอยกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมดของแตละสภา (รธน 2521) ประการที่เจ็ด กฎการลงคะแนนเสียงในรัฐสภาในกรณีทั่วไปเปนกฎคะแนนเสียงขางนอย (Minority Voting Rule) โดยเฉพาะอยางยิ่งในวาระนิติบัญญัติ กฎคะแนนเสียงขางนอยเกื้อกูลการผานกฎหมายที่นําเสนอโดยฝายบริหาร รวมทั้งพระราชกําหนดและกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน (ดูหัวขอ 3.7)

51 

ประการที่แปด ฝายนิติบัญญัติมีอํานาจอันจํากัดในการใหความเห็นชอบสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศที่ทําโดยฝายบริหาร (รธน 2475) 3.4.2 ฐานะสัมพันธของสภาผูแทนราษฎรเมื่อเทียบกับวุฒิสภา

การเปลี่ยนแปลงบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญไทยระหวางป 2475 – 2549 มีผลในการเปลี่ยนแปลงฐานะสัมพัทธของสภาผูแทนราษฎร เมื่อเทียบกับวุฒิสภาดวยแนวโนมการเปลี่ยนแปลงที่สําคัญ ก็คือ มีความพยายามที่จะใหวุฒิสภามีบทบาทและอํานาจหนาที่เสมอดวยหรือมากกวาสภาผูแทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาภายใตรัฐธรรมนูญสวนใหญมาจากการแตงตั้งของฝายบริหาร ยกเวนรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 ที่สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน53 ดังนั้น สมาชิกวุฒิสภาภายใตรัฐธรรมนูญสวนใหญเปนตัวแทนของฝายบริหารในรัฐสภา หากวุฒิสภาขยายบทบาทหนาที่และอํานาจ ยอมมีผลเสมือนหนึ่งวา ฝายบริหารใชวุฒิสภารุกคืบเขาไปยึดพื้นที่อํานาจนิติบัญญัติ ขอพึงสังเกตมีอยางนอย 2 ประการ (ดูตารางที่ 34) ประการแรก เมื่อระบบรัฐสภาเปลี่ยนจากระบบสภาเดี่ยวมาเปนระบบสภาคู พฤฒสภา (วุฒิสภา) มีอํานาจนิติบัญญัติรวมกับสภาผูแทนราษฎร (รธน 2489) และตอมามีสิทธิเสนอรางกฎหมายตอรัฐสภา (รธน 2490) สิทธิในการเสนอรางกฎหมายตอรัฐสภาเปนประเด็นการตอสูในการรางและแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยตองถอยรนในประเด็นนี้ แมวุฒิสภาจะมีสิทธินี้ภายใตรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 แตหลังจากนั้น จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญก็ลงตัวที่จะไมใหอํานาจเสนอรางกฎหมายแกวุฒิสภา กระนั้นก็ตามวุฒิสภามีหนาที่กลั่นกรองรางกฎหมายที่ผานจากสภาผูแทนราษฎร ในระบบสภาคูภายใตรัฐธรรมนูญสวนใหญ (ยกเวนรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 ที่สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง) วุฒิสภามีหนาที่หนุนรัฐบาลในกระบวนการนิติบัญญัติ ประการที่สอง ภายใตระบบสภาคู พฤฒสภา (วุฒิสภา) มีอํานาจควบคุมการบริหารราชการแผนดินเสมอดวยสภาผูแทนราษฎร (รธน 2489)

(1) ในระยะตนมีสวนรวมในการลงมติใหความไววางใจนโยบายที่รัฐบาลแถลง (รธน 2489) ในเวลาตอมา เมื่อรัฐบาลแถลงนโยบายโดยไมมีการลงมติใหความไววางใจ วุฒิสภารวมประชุมกับสภาผูแทนราษฎรในการรับฟงนโยบายที่รัฐบาลแถลง

(2) ในวาระการประชุมอภิปรายทั่วไปเพ่ือลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะ แมวุฒิสภาไมมีอํานาจลงมติในระยะแรก แตสภาผูแทนราษฎรตองรับฟงความเห็นวุฒิสภากอนลงมติ

                                                            53 สมาชิกพฤฒสภาภายใตรัฐธรรมนูญฉบับป 2489 มาจากการเลือกตั้งโดยออม

52 

(รธน 2492) ตอมากลุมพลังอํามาตยาธิปไตยผลักดันใหวุฒิสภามีอํานาจลงมติความไมไววางใจ (รธน 2511) แตวุฒิสภามีอํานาจนี้ช่ัวคร้ังชั่วคราว มีความพยายามที่จะผลักดันใหวุฒิสภามีอํานาจนี้อีกในรัฐธรรมนูญฉบับป 2534 แตไมสําเร็จ [รธน 2534/2535 (3)]

(3) พฤฒสภา (วุฒิสภา) มีสิทธิต้ังกระทูถามรัฐมนตรีเสมอดวยสภาผูแทนราษฎร (รธน 2489)

(4) วุฒิสภามีสิทธิเสมอดวยสภาผูแทนราษฎรในการเขาชื่อเสนอญัตติขอเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริง (รธน 2492) ในทายที่สุด สภาผูแทนราษฎรสิ้นสิทธินี้ (รธน 2534 และ รธน 2540)

พัฒนาการของรัฐธรรมนูญไทยระหวางป 2475 – 2549 บงชี้วา วุฒิสภามีฐานะดีขึ้นมากเมื่อเทียบกับสภาผูแทนราษฎร ทิศทางการเปลี่ยนแปลงดังกลาวนี้เปนมากอนการบังคับใชรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 เสริมสงฐานะของวุฒิสภายิ่งขึ้นไปอีก เพราะสมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง อํานาจของวุฒิสภาขยายไปสูการควบคุมกํากับสังคมการเมือง และการแตงตั้งและถอดถอนผูดํารงตําแหนงการเมืองและผูบริหารระดับสูง (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2546 ข: 185 -188) เมื่อเปรียบเทียบกับระบอบการเมืองการปกครองของสหราชอาณาจักร ในขณะที่สภาสามัญในสหราชอาณาจักรทรงพลังอํานาจยิ่งๆขึ้นเมื่อเทียบกับสภาขุนนาง สภาผูแทนราษฎรไทยกลับมีฐานะสัมพัทธเสื่อมทรุดเม่ือเทียบกับวุฒิสภา กลาวโดยสรุปก็คือ พัฒนาการของรัฐธรรมนูญไทยระหวางป 2475 – 2549 เปนไปในทางลิดรอนอํานาจนิติบัญญัติ ในดานหนึ่ง อํานาจบริหารรุกคืบเขาไปมีอํานาจนิติบัญญัติ ในขณะที่อํานาจนิติบัญญัติทําหนาที่ตรวจสอบและคานอํานาจบริหารไดนอยลง ในอีกดานหน่ึง ฐานะสัมพัทธของสภาผูแทนราษฎรเสื่อมทรุดเมื่อเทียบกับวุฒิสภา แนวความคิดวาดวยรัฐบาลเขมแข็ง (Strong Prime Minister) ภายใตรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 มีสวนเสริมอํานาจบริหารและทอนอํานาจนิติบัญญัติอยางสําคัญ การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลิดรอนอํานาจนิติบัญญัติคอยๆ ‘พัฒนา’ เปนจารีต ไมมีรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายใดๆที่มีบทบัญญัติวา การรางรัฐธรรมนูญหรือแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตองเปนไปในทางทอนอํานาจนิติบัญญัติ จารีตนี้ไมมีลายลักษณอักษร พัฒนาการของรัฐธรรมนูญไทยระหวางป 2475 – 2549 บงชี้วา การเขียนรัฐธรรมนูญดําเนนิตามจารีตนี้ ขอที่กลุมพลังและผูมีบทบาทในกระบวนการรางรัฐธรรมนูญมิไดใสใจ ก็คือ หากจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อทอนอํานาจนิติบัญญัติยังคงดํารงอยูตอไป กลไกการตรวจสอบและ

53 

ถวงดุลอํานาจยอมงอยเปลี้ยเสียขา เปดชองใหอํานาจกระจุกตัว (Power Concentration) และเกิดการฉอฉลอํานาจไดโดยงาย 3.5 การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อธํารงธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงิน

(Fiscal and Monetary Constitution)

ธรรมนูญการคลังเปนแนวความคิดของสํานัก Public Choice และ สํานัก Constitutional Political Economy54 ซ่ึงมองนักการเมืองและรัฐบาลเปน ‘อสูร’ (Leviathan) จึงตองการจํากัดการใชอํานาจของ ‘อสูร’ (McKenzie 1984) ดวยเหตุที่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งมีแนวโนมท่ีจะใชจายเงินเพื่อสะสมคะแนนนิยมทางการเมือง แตไมตองการเก็บภาษีเพ่ิมขึ้น เนื่องจากการเก็บภาษีอากรทําลายคะแนนนิยมทางการเมือง รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจึงมีแนวโนมที่จะใชนโยบายงบประมาณขาดดุล จนกอใหเกิดระบอบประชาธิปไตยที่ขาดดุล (Democracy in Deficit)55 นักเศรษฐศาสตรในกลุมนี้พยายามผลักดันใหมีบทบัญญัติวาดวยงบประมาณสมดุลในรัฐธรรมนูญ (Balance Budget Amendment)56 นอกจากนี้ ยังมีความเคลื่อนไหวในวงวิชาการที่จะสถาปนาธรรมนูญภาษีอากรดวย57 แนวความคิดวาดวยธรรมนูญการเงินอยูในกระแสธารเดียวกับธรรมนูญการคลัง (McKenzie 1984) เพราะมีจุดมุงหมายที่จะจํากัดการใชอํานาจของรัฐบาลในการบริหารนโยบายการเงิน วิวาทะสําคัญในเร่ืองนี้เริ่มปรากฏในทศวรรษ 2500 (Yeager 1962) Friedman (1962) เสนอบทวิเคราะหคัดคานการใหธนาคารกลางมีความเปนอิสระ เนื่องเพราะเกรงวาจะมีการใชอํานาจไปในทางฉอฉล จึงเสนอใหมีการจํากัดอํานาจธนาคารกลาง พรอมทั้งสถาปนากระบวนการกํากับและตรวจสอบการใชอํานาจของธนาคารกลาง แมวา

                                                            54  งานวิขาการวาดวยธรรมนูญการคลัง ดูอาทิ Aranson  (1984),  Brennan  (1984),  Azariadis  and  Galasso  (1998),  Niskanen (1992), Marlow and Orzechowski (1997), Forte (1999) และ Persson and Tabellini (1996a; 1996b) 

55  แนวความคิดวาดวยระบอบประชาธิปไตยที่ขาดดุล ดู Buchanan  and Wagner  (1977)  และ Buchanan,  Rowley  and  Tollison (1986) 

56  วิวาทะวาดวยการกําหนดบทบัญญัติงบประมาณสมดุลในรัฐธรรมนูญแหงสหรัฐอเมริกา ดูอาทิ Tobin  (1978;  1981;  1983), 

Buchanan and Wagner (1978) และ Buchanan, Rowley and Tollison (1986) 57  งานวิชาการเกี่ยวกับธรรมนูญภาษีอากร (Tax  Constitution)  ดูอาทิ Brennan  and Buchanan  (1980), Ackerman  (1999)  และ Zelenak (1999) 

54 

สํานัก Public Choice และ Constitutional Political Economy มิไดจุดพลุวิวาทะวาดวยธรรมนูญการเงินในทศวรรษ 2500 แตก็มีบทบาทสําคัญในการพัฒนาแนวความคิดนี้ในเวลาตอมา58 การเขียนรัฐธรรมนูญไทยมีจารีตการธํารงธรรมนูญการคลัง และอาจตีความไดวา มีการธํารงธรรมนูญการเงินดวย แตธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินตามพื้นฐานรัฐธรรมนูญไทยแตกตางจากแนวความคิดของสํานัก Public Choice และ Constitutional Political Economy ในขั้นรากฐาน ในขณะที่สํานัก Public Choice และ Constitutional Political Economy สรางธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินเพ่ือจํากัดอํานาจของรัฐบาล เพราะถือวารัฐบาลเปน ‘อสูร’ หากปลอยใหมีอํานาจลนเหลือ ยอมสรางหายนภัยแกสังคมเศรษฐกิจไดโดยงาย ธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินภายใตรัฐธรรมนูญไทยมีเข็มมุงที่จะจํากัดอํานาจนิติบัญญัติ หาไดตองการจํากัดอํานาจบริหารไม บทบัญญัติวาดวยธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินในรัฐธรรมนูญไทย มีอยางนอย 3 สวน ไดแก

(1) กฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน (2) พระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงินตรา (3) การกําหนดขอจํากัดสมาชิกสภาผูแทนราษฎรในการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณ

ประจําป กฎหมายเกี่ยวดวยการเงินและพระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงินตราครอบคลุมทั้งธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงิน สวนบทบัญญัติวาดวยการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจายถือเปนธรรมนูญการคลัง 3.5.1 กฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน บทบัญญัติวาดวย “กฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน” ปรากฏครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับป 2489 และปรากฏตอมาในรัฐธรรมนูญเกือบทุกฉบับ ยกเวนรัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตยบางฉบับ (ธนป 2502 ธนป 2520 และ ธนป 2534)59 ดังรายละเอียดปรากฏในตารางที่ 26

                                                            58 งานวิชาการสําคัญวาดวยธรรมนูญการเงินในทศวรรษ 2500 ไดแก Friedman (1962), Viner (1962) และ Buchanan (1962) งานที่พัฒนาตอมาในชั้นหลัง ไดแก Leijonhufvud (1984) และ Bernholz (1986) 59 รัฐธรรมนูญเผด็จการ/คณาธิปไตยที่มีบทบัญญัติเกี่ยวดวยการเงินไดแก รธน 2490 ธนป 2515 รธน 2519 และ รธน 2549 (ดูตารางที่ 26)

55 

บทบัญญัติกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินตามรัฐธรรมนูญไทยใหอํานาจฝายบริหาร (คณะรัฐมนตรี) ในการเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินตอรัฐสภา สมาชิกสภาผูแทนราษฎรจะเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินไดก็ตอเมื่อนายกรัฐมนตรีใหคํารับรอง หากนายกรัฐมนตรีไมใหคํารับรอง สมาชิกสภาผูแทนราษฎรมิอาจนําเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินตอรัฐสภา ทั้งๆสภาผูแทนราษฎรเปนองคกรที่ทําหนาที่นิติบัญญัติกลับตองขออนุญาตผูนําฝายบริหาร (นายกรัฐมนตรี) ในการนําเสนอรางกฎหมาย อะไรคือ กฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน? นิยามที่ประมวลจากบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญนับตั้งแตป 2475 เปนตนมา อาจสรุปสาระสําคัญไดวา กฎหมายเกี่ยวดวยการเงินเปนกฎหมายเศรษฐกิจ ครอบคลุมท้ังกฎหมายการคลังและกฎหมายการเงิน (ดูตารางผนวกที่ 20) อันประกอบดวย

(1) กฎหมายการบริหารการคลัง ครอบคลุมกฎหมายเงินคงคลังและกฎหมายวิธีการงบประมาณ ซ่ึงเกี่ยวของกับการรับและรักษาเงินแผนดิน การจายเงินแผนดิน และการโอนงบประมาณ

(2) กฎหมายรายจายรัฐบาล (3) กฎหมายภาษีอากร ซ่ึงเกี่ยวของกับการจัดเก็บภาษีอากรประเภทใหม การ

เลิกจัดเก็บภาษีที่มีอยูแลว การเปลี่ยนแปลงอัตราภาษี การยกเวนหรือลดหยอนภาษี การเปลี่ยนแปลงการบริหารการจัดเก็บภาษีอากร และการแกไขเพิ่มเติมกฎหมายภาษีอากร

(4) กฎหมายหนี้สาธารณะ ซ่ึงเกี่ยวของกับการกูเงิน การค้ําประกัน และการใชเงินกู

(5) กฎหมายเงินตรา ใครเปนคนตีความวา กฎหมายใดเปนกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน ซึ่งฝายบริหารเกือบมีเอกสิทธิ์ในการนําเสนอตอรัฐสภา ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับระหวางป 2475 – 2549 มีถึง 12 ฉบับที่มีบทบัญญัติวาดวยกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน (ตารางที่ 26) ในจํานวนนี้มีถึง 7 ฉบับที่ใหอํานาจประธานสภาผูแทนราษฎรเปนผูวินิจฉัยวา กฎหมายใดเปนกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินหรือไม (ดูตารางที่ 27) มีความพยายามอยูบางที่จะใหประธานวุฒิสภาเปนผูมีอํานาจนี้ แตแรงผลักดันออนระโหย เพราะขอเท็จจริงของกระบวนการนิติบัญญัติมีอยูวา รางกฎหมายตองสงเขาสภาผูแทนราษฎรกอนที่จะขึ้นสูวุฒิสภา ดังนั้น จึงควรจะตัดไฟแตตนลมในการใหสภาผูแทนราษฎรวินิจฉัยวา รางกฎหมายที่นําเสนอตอรัฐสภาเปนกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินหรือไม รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 อาจเกรงวา การใหประธานสภาผูแทนราษฎรมีอํานาจวินิจฉัยแตเพียงผูเดียวอาจเปนการใหอํานาจมากเกินไป จึงกําหนดใหที่ประชุมรวมประธานสภาผูแทนราษฎรกับประธานคณะกรรมาธิการสามัญทุกคณะของสภาผูแทนราษฎรเปนองคกรที่มีอํานาจวินิจฉัยดังกลาวนี้ (ตารางที่ 27)

56 

การวินิจฉัยกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินในทางปฏิบัติมักจะอาศัยการตีความอยางกวาง แมแตกฎหมายที่มิไดอยูในขายตามนิยามของรัฐธรรมนูญดังที่กลาวขางตน หากมีบทบัญญัติมาตราหนึ่งมาตราใดกลาวถึงการเก็บคาธรรมเนียมหรือคาปรับ ก็มักจะมีขอวินิจฉัยวาเปนกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน ดวยเหตุที่ เกี่ยวของกับรายไดของแผนดิน ( รังสรรค ธนะพรพันธุ 2532/2546: 132 – 133) ประธานสภาผูแทนราษฎรซึ่งสถาปนาและยึดจารีตการตีความเชนนี้มิไดสําเหนียกแมแตนอยวา บทบัญญัติวาดวยกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินตามรัฐธรรมนูญเปนกลไกในลิดรอนอํานาจนิติบัญญัติของรัฐสภา เหตุผลที่ใชสนับสนุนการธํารงบทบัญญัติวาดวยกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินในรัฐธรรมนูญ ก็คือ กฎหมายเกี่ยวดวยการเงินเปนกฎหมายที่มีเทคนิควิชาการซับซอน สมาชิกสภาผูแทนราษฎรอาจขาดความรูความเขาใจ การเสนอรางกฎหมายโดยขาดความรูความเขาใจ นอกจากจะทําใหรัฐบาลเสียเวลาโดยไมสมควรแลว หากพลาดพลั้งรางกฎหมายนั้นกลับไดรับความเห็นชอบจากรัฐสภา ยอมกอความเสียหายแกสังคมเศรษฐกิจได ในประการสําคัญ รางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินเปนเครื่องมือทางนโยบายของรัฐบาล รัฐบาลยอมตองการรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินที่ตนเองตองการ โดยที่ไมตองการบังคับใชรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินที่ตนเองไมตองการ เหตุผลนานัปการที่พรรณนาขางตนนี้ลวนเปนเหตุผลที่จะสงวนอํานาจการนําเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินไวกับกลุมขุนนางนักวิชาการ ซ่ึงเกือบมีอํานาจผูกขาดในการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาคกอนรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร บทบัญญัติวาดวยกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินในรัฐธรรมนูญมีผลในการทอนอํานาจนิติบัญญัติของรัฐสภา และปดชองทางของประชาชนในการมีสวนรวมในกระบวนการนิติบัญญัติ อันมีผลตอนวัตกรรมดานกฎหมาย หากกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินที่มีผลบังคับใชอยูกอนแลว มีชองโหว และกอผลกระทบอันเลวราย การดําเนินการแกไขเพ่ิมเติมกฎหมายดังกลาวเปนไปไดดวยความยากลําบาก หากฝายบริหารไมยอมแกไข การแกไขเพิ่มเติมกฎหมายดังกลาวยอมมิอาจเกิดขึ้นได เพราะนายกรัฐมนตรีจะไมใหคํารับรองแกสมาชิกสภาผูแทนราษฎรในการเสนอรางกฎหมายแกไขเพิ่มเติมกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินที่มีผลบังคับใชอยูแลว การจํากัดอํานาจฝายนิติบัญญัติในการเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินเร่ิมตนในยุคที่กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยเรืองอํานาจ บทบัญญัติเชนนี้มีผลในการสงวนอํานาจในการเสนอรางกฎหมายประเภทนี้ไวในฝายบริหาร ซ่ึงเปนอันหนึ่งอันเดียวกับระบบราชการ เนื่องเพราะอํานาจรัฐอยูในมือของกลุมพลังอํามาตยาธิปไตย การจํากัดอํานาจฝายนิติบัญญัติในเร่ืองนี้ หากพิจารณาจากแงมุมของกลุมพลังอํามาตยาธิป

57 

ไตยในยุคเผด็จการ/คณาธิปไตย มีสวนชวยลดตนทุนปฏิบัติการในการตรากฎหมายของชนชั้นปกครองกลุมนี้ การปลอยใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจในการเสนอรางกฎหมายโดยเสรีในสายตาของกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยเปนเร่ืองวุนวายนารําคาญ สวนหนึ่งเปนเพราะผูนํากลุมพลังอํามาตยาธิปไตยมีความเห็นวา ฝายนิติบัญญัติไรความสามารถในการเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน เนื่องเพราะขาดความรูความเขาใจเกี่ยวกับระบบการเงินการคลังและระบบเศรษฐกิจไทยทั่วไป รางกฎหมายที่นําเสนอโดยขาดความรูความเขาใจโดยถองแทยอมมีขอบกพรองเปนอันมาก อันเปนเหตุใหตองเสียเวลาโดยมิสมควรในการพิจารณากฎหมายในรัฐสภา ในความเห็นของกลุมพลังอํามาตยาธิปไตย รางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินเปนเรื่องของผูชํานัญการ ซึ่งมีอยูในระบบราชการ แตไมมีในสภาผูแทนราษฎร จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อธํารงอํานาจฝายบริหารในการนําเสนอกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินนับเปนชัยชนะของกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยโดยแท เพราะจารีตดังกลาวเพิ่มอํานาจฝายบริหารในกระบวนการนิติบัญญัติ กลุมนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งมิไดเห็นความสําคัญของประเด็นนี้ และไดประโยชนในยามที่มีอํานาจบริหารราชการแผนดิน กลุมพลังประชาธิปไตยมิไดบรรจุประเด็นนี้ในวาระการแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ เพราะมองไมเห็นสําคัญเฉกเชนเดียวกัน 3.5.2 พระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงินตรา ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับระหวางป 2475 – 2549 มีถึง 14 ฉบับ ที่มีบทบัญญัติวาดวยพระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงินตรา รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีบทบัญญัติชุดนี้ ก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับป 2489 และสืบทอดเปนจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยเกือบไมขาดสาย (ตารางที่ 28) สาระสําคัญของบทบัญญัติวาดวยพระราชกําหนดเกี่ยวกับภาษีอากรและเงินตรา ก็คือ “ในระหวางสมัยประชุม ถามีความจําเปนตองมีกฎหมายเกี่ยวดวย

ภาษีอากรหรือเงินตรา ซ่ึงจะตองไดรับการพิจารณาโดยดวนและลับเพื่อรักษาประโยชนของแผนดิน พระมหากษัตริยจะทรงตราพระราชกําหนดใหใชบังคับดังเชนพระราชบัญญัติได” (รธน 2540 มาตรา 220 วรรคแรก)

บทบัญญัติเชนนี้ยอมเปนการใหฝายบริหารมีอํานาจนิติบัญญัติ ซ่ึงเสริมสงฝายบริหารใหกาวกายอํานาจหนาที่ของฝายนิติบัญญัติ แมวาฝายบริหารจักตองนําพระราชกําหนดขอความเห็นชอบจากรัฐสภาในภายหลัง หากรัฐสภาไมใหความเห็นชอบ พระราชกําหนดที่บังคับใชกอนมีมติไมใหความเห็นชอบจากรัฐสภา ‘ไม

58 

กระทบกระเทือนกิจการที่ไดเปนไปในระหวางที่ใชพระราชกําหนดนั้น’ สําหรับพระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากร การตราพระราชกําหนดโดยมิไดรับความเห็นชอบจากรัฐสภาเชนนี้ยอมกอใหเกิดสภาพการณที่มีการเก็บภาษีอากรโดยปราศจากความเห็นชอบจากผูแทนปวงชนได (Taxation Without Representation) (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2532/2546: 166 – 167)60 ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 14 ฉบับระหวางป 2475 – 2549 ที่มีบทบัญญัติวาดวยพระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงินตรา มีเพียง 1 ฉบับที่มิไดกําหนดใหตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 13 ฉบับท่ีกําหนดใหตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภามีถึง 5 ฉบับที่กําหนดเงื่อนเวลาวา ‘ตองขอความเห็นชอบโดยไมชักชา’ ซ่ึงเปนการกําหนดเงื่อนเวลาที่คลุมเครือ อีก 5 ฉบับกําหนดเงื่อนเวลาภายใน 2 วันนับตั้งแตประกาศใชพระราชกําหนด สวนที่เหลือ 2 ฉบับกําหนดเงื่อนเวลาภายใน 3 วัน จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญในชวงหลังยึดเงื่อนเวลาภายใน 3 วัน (ตารางที่ 29) บทบัญญัติวาดวยพระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรถือเปนธรรมนูญการคลังหรือกลาวโดยเฉพาะเจาะจงก็คือ ธรรมนูญภาษีอากร (Tax Constitution) สวนพระราชกําหนดเกี่ยวดวยเงินตราถือเปนธรรมนูญการเงิน (Monetary Constitution) ความแตกตางพ้ืนฐานของธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินภายใตรัฐธรรมนูญไทย กับธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินตามแนวความคิดของสํานัก Public Choice และ Constitutional Political Economy ก็คือ สํานัก Public Choice และ Constitutional Political Economy สรางธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินเพื่อจํากัดการใชอํานาจของรัฐบาล เพราะถือวา รัฐบาลเปน ‘อสูร’ ที่มีแนวโนมที่จะมีพฤติกรรมอันชั่วราย รัฐธรรมนูญไทยกระทําในส่ิงที่ตรงกันขามก็คือ การใหอํานาจฝายบริหาร (รัฐบาล) เหนือกวาฝายนิติบัญญัติ61 3.5.3 การแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจาย การเย็บปากสมาชิกสภาผูแทนราษฎรมิใหมีเสรีภาพในการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจายเปนจารีตใหมของรัฐธรรมนูญไทย ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับระหวางป 2475 – 2549 มีเพียง 3 ฉบับที่กําหนดขอจํากัดในการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจาย (รธน 2521 รธน 2534 และ

                                                            60  หลักการ ‘การเก็บภาษีอากรตองไดรับความเห็นชอบจากประชาชน’ เปนประเด็นการตอสูระหวางรัฐสภากับกษัตริยอังกฤษมาเปนเวลาชานาน ในท่ีสุด The  Bill  of  Rights  1689  ซ่ึงเปนเสาหลักของรัฐธรรมนูญอังกฤษ กําหนดหลักการสําคัญวา การเก็บภาษีอากรจากประชาชนโดยมิไดรับความเห็นชอบจากรัฐสภาเปนเรื่องผิดรัฐธรรมนูญ (Barendt 1998: 86; Carroll 2002: 148 – 149) 

61 ความเห็นเกี่ยวกับการใชอํานาจบริหารในการตราพระราชกําหนด ดู บวรศักดิ์ อุวรรณโณ (2537: 292 – 305)

59 

รธน 2540) จารีตนี้เริ่มจากรัฐธรรมนูญฉบับป 2521 เปนตนมา (ตารางที่ 30 และตารางผนวกที่ 23) กอนหนานี้ การพิจารณารางกฎหมายงบประมาณรายจายดําเนินการดวยกฎกติกาและกระบวนการเดียวกับการพิจารณารางกฎหมายทั่วไป สาระสําคัญของธรรมนูญการคลังดังกลาวนี้มีอยูอยางนอย 2 ประการ คือ

(1) การหามแปรญัตติเพิ่มเติมรายการหรือจํานวนในรายการ (2) การหามแปรญัตติทางลดหรือตัดทอนรายจายที่รัฐบาลมีขอผูกพันตองจาย

ตัวอยางของบทบญัญัติรัฐธรรมนูญในประเด็นนี้ ดังนี้ “ในการพิจารณารางพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําปงบประมาณ รางพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายเพิ่ม เติม และรางพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจายสมาชิกสภาผูแทนราษฎรจะแปรญัตติเพ่ิมเติมรายการหรือจํานวนในรายการมิได แตอาจแปรญัตติในทางลดหรือตัดทอนรายจายซึ่งมิใชรายจายตามขอผูกพันอยางใดอยางหนึ่ง ดังตอไปนี้

(1) เงินสงใชตนเงินกู (2) ดอกเบี้ยเงินกู (3) เงินที่กําหนดใหจายตามกฎหมาย” (รธน 2540 มาตรา 180 วรรคหา)

ธรรมนูญการคลังวาดวยการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจายดังที่กลาวขางตนนี้ เดิมอยูใน “ขอบังคับการประชุมของสภานิติบัญญัติแหงชาติทําหนาที่รัฐสภา พ.ศ. 2517” (ลงวันที่ 25 ตุลาคม 2517) กระบวนการรัฐธรรมนุญานุวัตร (Constitutionalization) ชวยยกฐานะขอบังคับการประชุมรัฐสภาขึ้นไปเปนบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญฉบับป 2521 ขอบังคับการประชุมรัฐสภาป 2517 มิไดหามสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติแปรญัตติเพ่ิมเติมรายการหรือจํานวนในรายการ ‘การเสนอแปรญัตติต้ังรายจายขึ้นใหมหรือเพ่ิมรายจายตองเสนอแปรญัตติขอใหลดจํานวนเงินอนุญาตจายไปดวย และตองมีสมาชิกรับรอง 9 คน ทั้งนี้ตองอยูภายในวงเงินที่ขอลด’ (ขอบังคับการประชุมนิติบัญญัติแหงชาติ ป 2517 ขอ 104) สวนการแปรญัตติขอลดรายจายนั้นกระทําไดเฉพาะแตรายการที่รัฐบาลมิไดมีขอผูกพันตองจาย (ขอ 105) ดังนี้ จะเห็นไดวา ในการยกฐานะขอบังคับการประชุมรัฐสภาขึ้นเปนบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญดังกลาวนี้ รัฐธรรมนูญฉบับป 2521จํากัดอํานาจสภาผูแทนราษฎรหนักขอขึ้นไปอีก โดยที่รัฐธรรมนูญฉบับป 2534 และฉบับป 2540 เจริญรอยตามรัฐธรรมนูญฉบับป 2521

60 

เหตุใดรัฐธรรมนูญจึงสถาปนาธรรมนูญการคลังวาดวยการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจายดังกลาวนี้? คําตอบนาจะเปนวา ผูรางรัฐธรรมนูญตองการสรางกลไกปองกันปญหาเงินเฟอ (Deflationary Mechanism) เพราะหากเปดใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎรแปรญัตติเพ่ิมวงเงินงบประมาณรายจาย โดยหวังผลจากการใชงบประมาณแผนดินเพ่ือประโยชนทางการเมือง วงเงินงบประมาณรายจายอาจสูงเกินไป และสวนขาดดุลงบประมาณมีมากเกินไป จนกอปญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจไดโดยงาย ธรรมนูญการคลังดังกลาวนี้สถาปนาขึ้นในยุคสมัยที่กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยเรืองอํานาจ และกลุมขุนนางนักวิชาการมีบทบาทหลักในกระบวนการกําหนดนโยบาย (รวมทั้งนโยบายงบประมาณ) โดยที่ผูนํารัฐบาล ‘เชื่อฟง’ กลุมขุนนางนักวิชาการ ธรรมนูญการคลังลักษณะนี้จึงมีนัยการใหอํานาจผูกขาดในกระบวนการกําหนดนโยบายรายจายรัฐบาลแกกลุมขุนนางนักวิชาการ การจํากัดบทบาทของสภาผูแทนราษฎรในการกําหนดนโยบายงบประมาณเชนนี้เอง ทําใหเกิดปฏิกิริยาที่สําคัญอยางนอย 2 ประการ ในประการแรก สมาชิกสภาผูแทนราษฎร โดยคณะกรรมาธิการงบประมาณพิจารณางบประมาณของหนวยราชการตางๆอยางเขมงวด และติดตามสอบสวนการใชจายเงินงบประมาณในปที่ลวงมาแลวอยางใกลชิด หากหนวยราชการใดไมนําพาที่จะช้ีแจงรายละเอียดของงบประมาณที่เสนอขอ คณะกรรมาธิการงบประมาณฯ ก็จะแขวนงบประมาณของหนวยงานนั้นไวกอน การตัดทอนงบประมาณฯ เนนการตัดทอนรายจายเปนรายการ (line item) มากกวาที่จะพิจารณาความเหมาะสมและความสัมพันธระหวางงบประมาณกับงาน/โครงการโดยสวนรวม ปฏิกิริยา ในประการที่สองก็คือ การวิ่งเตนเขาหาหนวยราชการเพื่อใหกําหนดโครงการพัฒนาในเขตพื้นที่ที่ตนเปนผูแทนราษฎร ที่ต้ังของโครงการมีความสําคัญตอคะแนนเสียงที่จะไดรับในการเลือกตั้งสมัยตอไป แตอํานาจตอรองของสมาชิกสภาผูแทนราษฎรแตละคนมีไมเทากัน สมาชิกที่อยูในคณะกรรมาธิการงบประมาณฯจึงมีอิทธิพลมากเปนพิเศษ ดวยเหตุน้ีเอง สมาชิกสภาผูแทนราษฎรจํานวนไมนอยจึงพากันแกงแยงกันเขาไปอยูในคณะกรรมาธิการดังกลาวนี้ ปญหาดังกลาวนี้ไดผอนคลายลงเมื่อสมาชิกสภาผูแทนราษฎรประสบความสําเร็จในการกดดันใหรัฐบาลจัดสรรงบพัฒนาจังหวัดใหแก ส.ส.นับต้ังแตป 2512 เปนตนมา (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2532/2546: 134 -135) อยางไรก็ตาม ธรรมนูญการคลังวาดวยการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจายมิอาจชวยปองกันปญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจได เพราะธรรมนูญการคลังดังกลาวนี้มองปญหาเพียงดานเดียว กลาวคือ มองแตเพียงวา การแปรญัตติเพิ่มวงเงินงบประมาณรายจายประจําปของสมาชิกสภาผูแทนราษฎรเปนตนตอของปญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ แตมิไดมองวาแทท่ีจริงแลว การใชจายเยี่ยงเจาบุญทุมของรัฐบาลภายใตระบอบประชาธิปไตยนับเนื่องเปนสาเหตุสําคัญของปญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และ

61 

บางทีอาจสําคัญยิ่งกวาอํานาจการแปรญัตติของสมาชิกสภาผูแทนราษฎรดวยซ้ําไป รัฐบาลที่ตองการคะแนนเสียงสูงสุดในการเลือกตั้งครั้งตอไป (Voting – Gains Maximization) ยอมทุมการใชจาย แตไมตองการเก็บภาษีเพิ่มขึ้น เนื่องเพราะการใชจายของรัฐบาลชวยเพิ่มพูนคะแนนนิยมทางการเมือง แตการเก็บภาษีเพ่ิมขึ้นจะทําลายคะแนนนิยมทางการเมือง ดังนั้น รัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนมีแนวโนมที่จะใชงบประมาณขาดดุล และกอใหเกิดปรากฏที่ Buchanan and Wagner (1977) เรียกวา Democracy in Deficit62 3.6 การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อธํารงหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ63 กอนป 2492 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยมิไดมีบทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายแหงรัฐ แมในหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยก็หามีบทบัญญัติดังกลาวนี้ไม รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีบทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายแหงรัฐ และนับแตนั้นมารัฐธรรมนูญที่รางเพื่อธํารงระบอบการปกครองกึ่งประชาธิปไตยกึ่งเผด็จการและระบอบประชาธิปไตยลวนมีหมวดแนวนโยบายแหงรัฐดวยกันทั้งสิ้น นับจนถึงป 2540 มีรวมทั้งสิ้น 8 ฉบับ (ดูตารางที่ 35) สวนรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองที่รางขึ้นเพื่อธํารงระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตย อันไดแก ธรรมนูญการปกครองฉบับป 2502 ฉบับป 2515 และฉบับป 2520 รวมทั้งรัฐธรรมนูญฉบับป 2519 ไมมีบทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายแหงรัฐ รัฐธรรมนูญฉบับป 2492 อันเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีหมวดแนวนโยบายแหงรัฐ รางขึ้นในยุครัฐบาลนายควง อภัยวงศ (พฤศจิกายน 2490 – เมษายน 2491) ภายหลังการรัฐประหารเดือนพฤศจิกายน 2490 ผูนําฝายทหารประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490 พรอมกันนั้นก็เชิดนายควง อภัยวงศ เปนนายกรัฐมนตรี รัฐบาลนายควง อภัยวงศจึงถูกควบคุมและกํากับโดยผูนําฝายทหาร นายควงผลักดันใหจัดตั้งสภารางรัฐธรรมนูญ แมจะถูกบังคับใหลาออกจากตําแหนงนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 8 เมษายน 2491 แตรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม มิอาจปฏิเสธรัฐธรรมนูญที่รางโดยสภารางรัฐธรรมนูญได

                                                            62 พฤติกรรมการใชจายเยี่ยงเจาบุญทุมของรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร (2544 – 2549) นาจะเปนกรณีท่ีเชิญชวนการทบทวนธรรมนูญการคลังที่บรรจุไวในรัฐธรรมนูญไทย เพราะการใชจายของรัฐบาลดังกลาวนอกจากใชวิธีการที่ละเมิดวินัยทางการคลังแลวยังระดมสรรพทรัพยากรของภาครัฐบาลมาใชจายอยางเต็มพิกัด ท้ังจากสถาบันการเงินของรัฐภายใตนโยบายกึ่งการคลัง (Quasi – Fiscal Policy) กองเงินทุนหมุนเวียน และสํานักงานสลากกินแบงรัฐบาล

63 สาระสําคัญของหัวขอน้ีเก็บความและตัดทอนจาก รังสรรค ธนะพรพันธุ (2545; 2546 ข: บทท่ี 6)

62 

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 ประกาศใชเมื่อวันที่ 23 มีนาคม 2492 การที่รัฐบาลนายควง อภัยวงศ มิอาจยึดกุมอํานาจการบริหารราชการแผนดินอยางเต็มที่ ประกอบกับผูนําฝายทหารซึ่งยึดกุมอํานาจรัฐได มิไดเชี่ยวชาญดานรัฐกิจอาจเปนเหตุผลที่สภารางรัฐธรรมนูญซึ่งยึดพื้นที่โดยพรรคประชาธิปตยเห็นควรบรรจุหมวดแนวนโยบายแหงรัฐไวในรัฐธรรมนูญฉบับป 2492 เพื่อเปน ‘แนวทางสําหรับการตรากฎหมายและการบริหารราชการตามนโยบายดั่งกําหนดไว’ (รธน 2492 มาตรา 54) เนื้อหาสาระแหงนโยบายที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับป 2492 เปนตัวแบบที่รัฐธรรมนูญฉบับอ่ืนคัดลอกมา โดยมีการตัดทอนและเสริมแตงนโยบายบางนโยบาย ในประวัติศาสตรรัฐธรรมนูญไทย มีนวัตกรรมดานนโยบายในรัฐธรรมนูญเพียง 2 ฉบับ อันไดแก รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 และฉบับป 2540 รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 กําหนดแนวนโยบายแหงรัฐ 3 แนวทางสําคัญ อันไดแก แนวทางรัฐสวัสดิการ แนวทางการอนุรักษส่ิงแวดลอมและทรัพยากรธรรมชาติ และแนวทางความเปนธรรมในสังคม รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 สานตอแนวทางทั้งสามนี้ดวยความเขมขนแหงนโยบายและความมุงมั่นในการผลักดันนโยบายมากกวารัฐธรรมนูญฉบับป 2517 ทั้งนี้ดวยการบัญญัติในหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยเพื่อตอกย้ําแนวนโยบายพื้นฐานบางนโยบาย อันรัฐบาลมิอาจหลีกเลี่ยงการดําเนินการได เนื่องจากเปนสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 พัฒนาแนวนโยบายดานสิ่งแวดลอมไปสูแนวทางการพัฒนาที่ยั่งยืน อันเปนนวัตกรรมดานนโยบายประการหนึ่ง แตนวัตกรรมที่สําคัญยิ่งกวา ก็คือ การยอมรับยุทธศาสตรชุมชนทองถิ่นพัฒนา เหตุใดรัฐธรรมนูญจึงมีบทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายแหงรัฐ? การเขียนบทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายแหงรัฐในรัฐธรรมนูญมีเปาประสงคในการกําหนดแนวทางสําหรับการบริหารประเทศและการตรากฎหมาย การริเร่ิมจารีตดังกลาวนี้อาจตีความแตกตางกันได 2 แนวทาง กลาวคือ แนวทางที่หนึ่งเสนอการตีความวา บทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายแหงรัฐในรัฐธรรมนูญตองการเสนอเมนูนโยบาย (Policy Menu) เพื่อใหรัฐบาลเลือกดําเนินการ หากรัฐบาลคิดไมออกวา จะบริหารและพัฒนาประเทศในแนวทางใด ยอมปรึกษารัฐธรรมนูญไดเสมอ ทั้งนี้รัฐธรรมนูญมิไดผูกมัดรัฐบาลใหตองดําเนินตามแนวนโยบายแหงรัฐที่บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญ หากแตเปนสิทธิและเสรีภาพของรัฐบาลจะเลือกดําเนินนโยบายใดก็ได หรือไมดําเนินนโยบายใดก็ได แนวทางที่สองเสนอแนวทางการตีความวา บทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายแหงรัฐในรัฐธรรมนูญตองการกําหนดเสนทางหลักในการพัฒนาประเทศ ท้ังดานการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม รัฐบาล

63 

ไมวาสังกัดพรรคการเมืองใด เมื่อยึดกุมอํานาจการบริหารประเทศได จะตองนําประเทศไปสูเสนทางการพัฒนาดังกลาวนี้ เพียงแตรัฐบาลมีเสรีภาพในการเลือกมาตรการทางนโยบายและกําหนดนโยบายอื่นประกอบดวยได การกําหนดเสนทางหลักในการพัฒนามีผลดีในแงที่วา การพัฒนาประเทศสามารถดําเนินตามเสนทางหลักเสนทางเดียวกันไดอยางตอเนื่องโดยไมหยุดชะงักขาดตอน แตเดิมรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยมิไดสรางกลไกในการบังคับใหรัฐบาลตองดําเนินการตามบทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายแหงรัฐ เพราะบทบัญญัติดังกลาวเปนเพียง ‘แนวทางสําหรับการตรากฎหมายและการบริหารราชการดั่งกําหนดไว’ (มาตรา 54 รธน 2492) หรือเปนเพียง ‘แนวทางสําหรับการตรากฎหมายและการกําหนดนโยบาย’ (มาตรา 62 รธน 2517) นอกจากนี้ หากรัฐบาลมิไดดําเนินนโยบายตามบทบัญญัติในหมวดดังกลาว ก็มิไดกอใหเกิดสิทธิในการฟองรองรัฐ (มาตรา 54 รธน 2492) การที่รัฐธรรมนูญมิไดใหสิทธิประชาชนในการฟองรองรัฐดังกลาวนี้ ทําใหขาดกลไกในการบังคับรัฐบาลในดานการดําเนินนโยบาย ซ่ึงชอบดวยหลักการแหงการปกครองระบอบประชาธิปไตย เพราะทําใหนักการเมือง พรรคการเมือง และรัฐบาลมีเสรีภาพในการกําหนดและเสนอนโยบาย และทําใหประชาชนมีเสรีภาพในการเลือกอยางเต็มที่ การไมสรางกลไกในการบังคับรัฐบาลใหดําเนินนโยบายตามบทบัญญัติในหมวดแนวนโยบายแหงรัฐในรัฐธรรมนูญ แมชอบดวยหลักการแหงระบอบประชาธิปไตย แตทําใหบทบัญญัติในหมวดนี้กลายเปนสวนเกินของรฐัธรรมนูญ เพราะไมมีผลบังคับใช รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 เปลี่ยนแปลงหมวดแนวนโยบายแหงรัฐอยางนอย 4 ประการนอกเหนือจากการเปลี่ยนแปลงสาระแหงนโยบาย ประการที่หนึ่ง การเปลี่ยนแปลงชื่อหมวด จาก “หมวดแนวนโยบายแหงรัฐ” เปนหมวด ‘แนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ’ เพราะไมตองการบัญญัติแนวนโยบายเฉพาะหนา หากแตตองการบัญญัติแนวนโยบายพื้นฐานของสังคมเศรษฐกิจการเมืองไทย ประการที่สอง การเปลี่ยนแปลงคําวา ‘พึง’ เปนคําวา ‘ตอง’ ดําเนินนโยบาย ประหนึ่งวา จะบังคับใหรัฐบาลดําเนินนโยบายตามบทบัญญัติในหมวดนี6้4 ประการที่สาม การตัดทอนวลี ‘ไมกอใหเกิดสิทธิในการฟองรองรัฐ’ ประหนึ่งวาหากรัฐบาลไมปฏิบัติตามบทบัญญัติไวในแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ ราษฎรมีสิทธิฟองรองรัฐได ประการที่ส่ี การสรางกลไกทางการเมืองเพ่ือกดดันใหรัฐบาลดําเนินนโยบายตามที่บัญญัติไวในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ ดวยการบังคับใหรัฐบาลแถลงตอรัฐสภากอนเขาบริหารราชการแผนดินวา จะดําเนินนโยบายอะไรบางที่บัญญัติไวในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ ดวยการบังคับให                                                            64 กอนรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 รัฐธรรมนูญจงใจใชคําวา “พึง” และ “ตอง” กํากับนโยบายที่มีศักด์ิตางกัน นโยบายที่บงบอกวา รัฐบาล “ตอง” ดําเนินการเปนนโยบายที่ผูรางนโยบายใหความสําคัญลําดับสูง สวนคําวา “พึง” อาจสื่อความหมายวา รัฐบาลจะดําเนินการหรือไมก็ได

64 

รัฐบาลรายงานผลการดําเนินนโยบายเหลานั้นตอรัฐสภาอยางนอยปละหนึ่งคร้ัง ดวยการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติเพ่ือใหคําปรึกษาแกรัฐบาล และดวยการใหสิทธิประชาชนในการเขาชื่อเพื่อใหรัฐสภาพิจารณากฎหมายที่ออกตามหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ แมรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 พยายามสรางกลไกทางการเมืองนานัปการ แตกลไกเหลานี้หามีประสิทธิผลในการบังคับใหรัฐบาลดําเนินการตามบทบัญญัติในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐไม ในเมื่อบทบัญญัติในหมวดนี้เปนเพียง ‘แนวทางสําหรับการตรากฎหมายและการกําหนดนโยบายในการบริหารราชการแผนดิน’ (มาตรา 84 วรรคแรก รธน 2540) ดวยเหตุดังนี้กลไกทางการเมืองที่สรางขึ้นจึงกอใหเกิดความสูญเปลาของงบประมาณและทรัพยากรอื่นของแผนดิน เพราะมิไดกอใหเกิดประโยชนท่ีคุมคา ในระบอบประชาธิปไตย ตลาดการเมืองในอุดมคติเปนตลาดซื้อขายแลกเปลี่ยนนโยบาย นักการเมืองและพรรคการเมืองเปนผูผลิตเมนูนโยบายเพื่อเสนอขายแกประชาชนผูมีสิทธิเลือกตั้ง สวนประชาชนผูมีสิทธิเลือกตั้งเปนผูเสนอซื้อเมนูนโยบายดวยการหยอนบัตรเลือกตั้ง ผูซ้ือจะตองชําระราคา (คะแนนเสียงเลือกตั้ง) กอน และไดรับการสงมอบ ‘สินคา’ (เมนูนโยบาย) ในภายหลัง โดยที่มีสภาวะความไมแนนอนของการไดรับมอบ ‘สินคา’ คอนขางสูง รัฐธรรมนูญที่ดีควรจะสรางกลไกความรับผิด เพื่อใหรัฐบาลดําเนินนโยบายตามเมนูที่เสนอขายในฤดูการเลือกตั้งอันมีนัยเทากับการสรางกลไกการบังคับใหรัฐบาลรับผิดตอประชาชน ความพยายามในการสรางกลไกทางการเมืองเพื่อกดดันใหรัฐบาลดําเนินการตามบทบัญญัติในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐมีผลเทากับการสรางกลไกเพื่อใหรัฐบาลรับผิดตอสภารางรัฐธรรมนูญผูรางบทบัญญัติในหมวดดังกลาว หาใชการรับผิดตอประชาชนไม ความพยายามเชนนี้ยอมมีนัยสําคัญวา สภารางรัฐธรรมนูญรูดีกวาใครๆในแผนดินวา นโยบายที่ดีน้ันเปนอยางไร และเมนูนโยบายที่บัญญัติไวในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐเปนนโยบายที่ดีเลิศ ซ่ึงมิไดเปนจริงทั้งสองประการ65                                                             65  เมนูนโยบายในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐเนนบทบาทของรัฐมากเกินไป หากดําเนินการตามทุกนโยบาย ยอมทําใหภาครัฐบาลมีขนาดใหญโตอุยอายจนเกินไป โดยที่มิไดใหความสําคัญแกการมีสวนรวมของภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาชนเทาท่ีควร นอกจากนี้ เมนูนโยบายบางนโยบายยังขัดกันเอง การวิเคราะหประเด็นนี้ โปรดอาน รังสรรค ธนะพรพันธุ (2545; 2546 ข: บทที่ 6)

65 

ดวยเหตุผลดังที่พรรณนาขางตนนี้ บทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐในรัฐธรรมนูญไทยเปนสวนเกินของรัฐธรรมนูญ ทําใหรัฐธรรมนูญมีจํานวนมาตรามากเกินไป (ตารางที่ 35) และทําใหมีการสถาปนาองคกรของรัฐเกินกวาความจําเปน อันกอใหเกิดการสิ้นเปลืองทรัพยากรของแผนดิน ในดานหนึ่ง การบังคับใหรัฐบาลนําเมนูนโยบายในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐไปดําเนินการยอมขัดตอหลักการของระบอบประชาธิปไตย ภายใตระบอบประชาธิปไตยพรรคการเมืองและรัฐบาลควรมีเสรีภาพในการเสนอเมนูนโยบาย และประชาชนควรมีเสถียรภาพในการเลือกเมนูนโยบาย ในอีกดานหนึ่ง หากไมสามารถบังคับใหรัฐบาลนําเมนูนโยบายในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐไปดําเนินการอยางมีประสิทธิภาพได หมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐยอมเปนสวนเกินของรัฐธรรมนูญ กระนั้นก็ตาม จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญโดยธํารงหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐจะยังคงดํารงอยูตอไป เพราะองคาพยพของสังคมไทยตางเคลื่อนไหวผลักดัน ‘เมนูเด็ด’ ของตนเองบรรจุไวในรัฐธรรมนูญ โดยมิไดเขาใจวา เมนูเหลานี้ขึ้นอยูกับการตัดสินใจของรัฐบาลวาจะดําเนินการหรือไม การอางวา นโยบายหนึ่งนโยบายใดอยูในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ เพื่อกดดันใหรัฐบาลดําเนินการหามีประสิทธิผลไม ในเมื่อไมสามารถกําหนดบทลงโทษรัฐบาลในรัฐธรรมนูญ 3.7 การยึดกุมกฎคะแนนเสียงขางนอย (Minority Voting Rule) กฎการลงคะแนนเสียงเปนกติกาที่มีบทบาทสําคัญในการกําหนดมติสังคม (Social Choice) การกระทําหรือไมกระทําการใดๆ ของสังคมจะกอใหเกิดสวัสดิการสูงสุดแกสังคม (Social Welfare Maximization) ก็ตอเมื่อการกระทําหรือไมกระทําการนั้นๆ ไดรับฉันทานุมัติจากสังคม กฎคะแนนเสียงเอกฉันท (Unanimity Rule) เปนกฎคะแนนเสียงเดียวที่สอดคลองกับเกณฑอุตมภาพของพาเรโต (Pareto Optimality) แตการยึดกฎคะแนนเสียงเอกฉันทในการกําหนดทางเลือกของสังคมมีแนวโนมที่จะรักษาสถานภาพเดิม (status quo) ไมกอใหเกิดความเปลี่ยนแปลง นอกจากนี้ การไดมาซึ่งมติเอกฉันทตองสูญเสียตนทุนในการตัดสินใจ (Decision – Making Cost) สูงยิ่ง กฎคะแนนเสียงขางมากธรรมดา (Simple Majority Rule) นอกจากไมสอดคลองกับเกณฑ อุตมภาพของพาเรโตแลว ยังอาจทําใหไดมาซึ่งมติที่ไมสอดคลองกับลําดับแหงเหตุผล หรือที่เรียกวา Voting Paradox อันเปนที่มาของ The Impossibility Theorem ของเคนเน็ธ แอรโรว (Kenneth Arrow) (Arrow, 1963)

66 

คนทั่วไปมักจะเขาใจอยางผิดๆวา ในกรณีสวนใหญ รัฐสภาไทยยึดกฎคะแนนเสียงขางมากธรรมดา (Simple Majority Rule) ในการลงมติและผานรางกฎหมายตางๆ แทท่ีจริงแลวหาไดเปนเชนนั้นไม นับตั้งแตการเปลี่ยนแปลงการปกครองป 2475 เปนตนมา กฎการลงคะแนนเสียงที่ใชในรัฐสภา (ทั้งสภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา) ในวาระการประชุมสามัญทั่วไปเปนกฎคะแนนเสียงขางนอย (Minority Voting Rule) ในการศึกษากฎการลงคะแนนเสียงในที่ประชุมหรือองคกร จําเปนตองศึกษากฎกติกา 2 ชุด อันประกอบดวยกฎกติกาวาดวยองคประชุม และกฎคะแนนเสียง การศึกษาเฉพาะกฎคะแนนเสียงไมเปนการเพียงพอ เพราะในกรณีสวนใหญกฎคะแนนเสียงอิงกับจํานวนผูเขาประชุม ตารางผนวกที่ 24 รวบรวมกฎกติกาวาดวยองคประชุมและกฎคะแนนเสียงที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองฉบับตางๆ ระหวางป 2475 – 2549 ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองป 2475 จนถึงป 2520 รัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองเกือบทั้งหมดเลือกกฎ ‘ไมนอยกวาหนึ่งในสาม’ ในการกําหนดองคประชุมรัฐสภา (ยกเวนธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475) ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับ ระหวางป 2475 -2549 มีถึง 10 ฉบับท่ีกําหนดกฎองคประชุมรัฐสภา ‘ไมนอยกวากึ่งหนึ่ง’ ในการกําหนดองคประชุมรัฐสภา สวนอีก 2 ฉบับมิไดกําหนดกฎวาดวยองคประชุมในรัฐธรรมนูญ แตใหอํานาจรัฐสภาไปตราขอบังคับการประชุมตางหาก (ดูตารางที่ 31) กฎกติกา ‘ไมนอยกวากึ่งหนึ่ง’ เริ่มมีพลวัตรปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับป 2521 และคืบคลานสูจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยนับตั้งแตรัฐธรรมนูญ 2534 เปนตนมา ในดานกฎการลงคะแนนเสียง ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับระหวางป 2475 – 2549 มีถึง 12 ฉบับที่ใชกฎคะแนนเสียง ‘ใหถือเอาเสียงขางมากเปนประมาณ’ สวนที่เหลืออีก 5 ฉบับมิไดกําหนดกฎคะแนนเสียงในรัฐธรรมนญู แตใหอํานาจรัฐสภาในการตราขอบังคับการประชุมตางหาก การณปรากฏวา ขอบังคับการประชุมรัฐสภาทั้งหมด ‘ใหถือเอาเสียงขางมากเปนประมาณ’ (ดูตารางผนวกที่ 24) เมื่อพิจารณากฎกติกาวาดวยองคประชุมประกอบกับกฎคะแนนเสียงปรากฏวา กฎการลงคะแนนในรัฐสภาลวนเปนกฎคะแนนเสียงขางนอย (Minority Voting Rule) กลาวคือ ดวยคะแนนเสียงนอยกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมดของรัฐสภาหรือของแตละสภา ก็สามารถกําหนดมติสภาหรือใหฉันทานุมัติรางกฎหมายตางๆได (ดูตารางที่ 32)

67 

ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับ ระหวางป 2475 – 25449 มีกฎการลงคะแนนเสียงเพียง 2 กฎที่ใชในการกําหนดมติหรือผานรางกฎหมาย (ดูตารางที่ 32) กลาวคือ

(1) คะแนนเสียงไมนอยกวา 16.67 % ของจํานวนสมาชิกแตละสภามีรัฐธรรมนูญ 8 ฉบับที่เลือกกฎคะแนนเสียงนี้

(2) คะแนนเสียงไมนอยกวา 25% ของจํานวนสมาชิกแตละสภา มีรัฐธรรมนูญ 4 ฉบับที่เลือกกฎคะแนนเสียงนี้

(3) รัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองจํานวน 5 ฉบับมิไดกําหนดกฎคะแนนเสียงที่ชัดเจนในรัฐธรรมนูญ

ขอที่นาสังเกต ก็คือ ในระหวางป 2475 – 2520 รัฐธรรมนูญเกือบทุกฉบับเลือกใชกฎคะแนนเสียงไมนอยกวา 16.67% ของจํานวนสมาชิกแตละสภา (ยกเวนธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475) นับต้ังแตรัฐธรรมนูญฉบับป 2521 เปนตนมา กฎคะแนนเสียง ‘ไมนอยกวา 25% ของจํานวนสมาชิกแตละสภา’ คืบคลานเขาไปแทนที่กฎคะแนนเสียง ‘ไมนอยกวา 16.67% ของจํานวนสมาชิกแตละสภา’

ไมวาจะเปนกฎคะแนนเสียง ‘ไมนอยกวา 16.67% ของจํานวนสมาชิกแตละสภา’ หรือ ‘ไมนอยกวา 25% ของจํานวนสมาชิกแตละสภา’ ลวนเปนกฎคะแนนเสยีงขางนอย

การใชกฎคะแนนเสียงขางนอยในการกําหนดมติสภาในกรณีสวนใหญ กอใหเกิดผลกระทบ

สําคัญอยางนอย 3 ประการ ประการแรก รัฐสภาสามารถผลิตกฎหมายไดงาย จนกอใหเกิดสภาพกฎหมายลนเกิน

กลาวคือ ศักยภาพในการผลิตกฎหมายมิไดสอดคลองกับศักยภาพในการบังคับใชกฎหมาย (Law Enforcement) การณจึงปรากฏวา มีกฎหมายจํานวนมากแมจะผานกระบวนการนิติบัญญัติแลว แตหาไดมีการบังคับใชกฎหมายไม ความลาชาในการผานรางกฎหมายบางฉบับมิไดเกิดจากปญหากฎการลงคะแนนเสียง หากแตเกิดจากกระบวนการนิติบัญญัติภายในรัฐสภาเอง สภาพที่มีกฎหมายลนเกินเกื้อกูลใหมีการเลือกบังคับใชกฎหมาย และเอื้ออํานวยใหมีการแสวงหาสวนเกินทางเศรษฐกิจจากการบังคับใชกฎหมาย

ประการที่สอง กฎคะแนนเสียงขางนอยเกื้อกูลการแสวงหาผลประโยชนของกลุมผลประโยชน เพราะดวยกฎการลงคะแนนเสียงดังกลาวนี้ กฎหมายผานสภาไดคอนขางงาย การผลักดันกฎหมายเพื่อถายโอนหรือโยกยายสวนเกินทางเศรษฐกิจมิใชเรื่องยาก กฎการลงคะแนนเสียงขางนอยจึงเกื้อประโยชนกลุม

68 

ผลประโยชนที่มีการจัดตั้งองคกรอยางเขมแข็งและมีอํานาจซื้อสูง นอกจากนี้ กฎคะแนนเสียงขางนอยยังเกื้อกูลการตรากฎหมายเพื่อเอ้ือผลประโยชนทางธุรกิจของผูทรงอํานาจทางการเมืองอีกดวย66

ประการที่สาม ประชาสังคมขาด ‘ตาขายปกปองสังคม’ (Social Safety Net) ชนต่ําชั้นและคนจนผูดอยโอกาสในสังคมมิอาจปกปองตนเองได เนื่องจากไมสามารถหาประโยชนจากกระบวนการนิติบัญญัติ และไมสามารถทัดทานการรางกฎหมายที่มีผลกระทบทางลบตอตนเอง

การปรับเปลี่ยนกฎการลงคะแนนเสียงโดยยึดกฎคะแนนเสียงขางมากที่แทจริงจะชวยสรางตา

ขายปกปองประชาสังคม และสกัดการตรากฎหมายเพื่อถายโอนหรือโยกยายสวนเกินทางเศรษฐกิจอยางไมเปนธรรมแกกลุมผลประโยชนที่เขมแข็งและใกลชิดชนช้ันปกครองได กฎหมายประเภทตอไปนี้ควรจะยึดกฎการลงคะแนนเสียงเกินกวา 50% ของจํานวนสมาชิกที่มีอยู ไดแก กฎหมายการคลัง กฎหมายการเงิน กฎหมายที่มีผลในการสรางการผูกขาด กฎหมายที่มีผลในการถายโอนหรือโยกยายสวนเกินทางเศรษฐกิจอยางไมเปนธรรม กฎหมายที่มีผลกระทบตอชนต่ําชั้นและคนจนผูดอยโอกาสในสังคม กฎหมายที่มีผลกระทบตอส่ิงแวดลอมและทรัพยากรธรรมชาติ กฎหมายที่มีผลในการโยกยายถิ่นฐานของประชากร กฎหมายการขายทรัพยสินและกิจการของรัฐ ฯลฯ การยึดกุมกฎคะแนนเสียงขางนอยกลายเปนจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทย กฎการลงคะแนนเสียงไมเคยปรากฏเปนวาระการประชุมที่สําคัญในการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือการรางรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม

                                                            66  รัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร (2544 – 2549) ตราพระราชกําหนดการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2546 เพื่อจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากผูประกอบกิจการโทรคมนาคม แทนการจายสวนแบงรายไดใหแกรัฐ นับเปนตัวอยางของการตรากฎหมายที่มีผลประโยชนทับซอน ในเม่ือ พ.ต.ท. ทกัษิณ และเครือญาติมีผลประโยชนในธุรกิจโทรคมนาคมโดยแจงชัด กรณีนี้เปนตัวอยางการใชอํานาจบริหารในการตราพระราชกําหนด และหาประโยชนจากกฎคะแนนเสียงขางนอยในการนําพระราชกําหนดดังกลาวขอความเห็นชอบจากรัฐสภา การตราพระราชกําหนดฉบับน้ีไดรับการคัดคานจากประชาสังคมโดยทั่วไป ดู อมร จันทรสมบูรณ และคณะ (2546)

69 

3.8 การใชบริการเนติบริกร คณะบุคคลผูมีบทบาทรางรัฐธรรมนูญเปลี่ยนโฉมไปมากนับต้ังแตการเปล่ียนแปลงการปกครองเดือนมิถุนายน 2475 เปนตนมา ในระยะแรก ผูทรงอํานาจทางการเมืองและนักกฎหมายมีบทบาทสําคัญในกระบวนการนี้ นักกฎหมายมีท้ังที่มาจากระบบราชการและนอกระบบราชการ นักกฎหมายนอกระบบราชการสวนใหญมาจากกระทรวงยุติธรรมและสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา นักกฎหมายในระบบราชการสวนใหญมีภูมิหลังเปนนักการเมือง อาจารยมหาวิทยาลัยเกือบไมมีบทบาทเลยในชวงสามทศวรรษแรกหลังการเปล่ียนแปลงการปกครอง เนื่องเพราะมหาวิทยาลัยออนแอทางวิชาการ บทบาทอาจารยมหาวิทยาลัย โดยเฉพาะสาขาวิชานิติศาสตรและรัฐศาสตรในกระบวนการรางรัฐธรรมนูญเริ่มปรากฏชัดแจงในการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2517 เปนตนมา ดวยเหตุที่สังคมการเมืองไทยอยูภายใตระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตยเปนเวลายาวนานนับต้ังแตรัฐประหารเดือนพฤศจิกายน 2490 จวบจนกระทั่งมีการประกาศบังคับใชรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 ผูนําฝายทหารซึ่งยึดกุมอํานาจรัฐไดขาดความรูทั้งดานเศรษฐศาสตรและกฎหมาย จึงตองพ่ึงขุนนางนักวิชาการทั้งสาขาเศรษฐศาสตรและนิติศาสตร ผูนําทหารเผด็จการจําเปนตองพ่ึงขุนนางนักวิชาการนิติศาสตร เพ่ือขอคําปรึกษาดานกฎหมายและขอใหชวยรางกฎหมายที่สําคัญ รวมทั้งกฎหมายระดับอนุบัญญัติ ขุนนางนักวิชาการนิติศาสตรผูใหเนติบริการเหลานี้ในเบื้องตนมาจากกระทรวงยุติธรรมและสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยที่เปนที่เขาใจกันวา เนติบริการที่ใหเปนการชวยราชการอันเปนหนาที่ แตเปนเพราะระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตยมีอายุขัยยาวนาน ขุนนางนักวิชาการนิติศาสตรผูใหเนติบริการแกรัฐบาลทหารเผด็จการ เริ่มพัฒนาความสัมพันธสวนบุคคลกับผูนําทหารเผด็จการ ในระบอบกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตยภายใตรัฐธรรมนูญฉบับป 2511 และฉบับป 2521 ผูนํารัฐบาลยังคงตองการเนติบริการดุจเดียวกับรัฐบาลในระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตย นับต้ังแตทศวรรษ 2520 เปนตนมา เนติบริการมิไดมาจากขุนนางวิชาการนิติศาสตรในระบบราชการเทานั้น หากยังมาจากอาจารยมหาวิทยาลัยสาขาวิชานิติศาสตรอีกดวย นับต้ังแตป 2511 เปนตนมา การรัฐประหารและการฉีกรัฐธรรมนูญปรากฏขึ้นถี่มากขึ้น ความตองการเนติบริกรในการรางรัฐธรรมนูญจึงเพิ่มขึ้นตามไปดวย การรางรัฐธรรมนูญซึ่งเดิมเปนปริมณฑลที่ยึดครองโดยขุนนางนักวิชาการนิติศาสตร เริ่มถูกยึดครองโดยอาจารยมหาวิทยาลัยโดยเฉพาะอยางยิ่งสาขา

70 

นิติศาสตรและรัฐศาสตร รัฐธรรมนูญฉบับป 2534 แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2539 ซ่ึงกําหนดกติกาและกระบวนการรางรัฐธรรมนูญฉบับใหม รวมทั้งรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 สรางมายาคติเขาประชาสังคมไทยวา การรางรัฐธรรมนูญตองอาศัยเทคนิควิชาการที่ซับซอน และตองอาศัยนักวิชาการเฉพาะดานนิติศาสตรและรัฐศาสตรเทานั้น อาจารยมหาวิทยาลัยเขาไปยึดกุมหัวใจของกระบวนการรางรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 อยางชัดเจนยิ่ง (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2546 ก: บทที่ 2) การเติบใหญของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐนับต้ังแตทศวรรษ 2520 เปนตนมา ทําใหมหาวิทยาลัยเปนแหลงสําคัญที่ปอนเนติบริกรใหแกรัฐบาล เกือบจะแทนที่กระทรวงยุติธรรมและสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎี เนติบริกรกลายเปนอาชีพ เนื่องเพราะการดํารงอยูของวัฏจักรการเมืองและวัฏจักรรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นควบคูกัน ภายใตระบอบเผด็จ/คณาธิปไตย เนติบริกรทํางานรับใชผูนําทหารเผด็จการ โดยเฉพาะอยางยิ่งในการรางรัฐธรรมนูญ ภายใตระบอบเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย และระบอบประชาธิปไตย เนติบริกรใหเนติบริการแกผูนํารัฐบาล ‘คาจาง’ ที่เนติบริกรไดรับปรากฏในรูปผลตอบแทนจากการดํารงตําแหนงทางการเมือง และอาจมีสวนรวมในการดูดซับสวนเกินทางเศรษฐกิจจากกระบวนการกําหนดนโยบาย ความรูสึกที่ไมดีที่ประชาสังคมไทยมีตอเนติบริกรเริ่มปรากฏเดนชัดเมื่อมีประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 299 ลงวันที่ 12 ธันวาคม 2515 ซึ่งลิดรอนความเปนอิสระของอํานาจตุลาการ อันเปนเหตุหนึ่งที่นํามาสูการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516 แมเนติบริกรไมเปนที่ยอมรับและบางกรณีถึงกับเปนที่รังเกียจในกลุมพลังประชาธิปไตยและขบวนการสิทธิและเสรีภาพของประชาชน แตเนติบริกรเปนที่ยอมรับในหมูชนชั้นปกครอง ทั้งภายใตระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตยและระบอบการปกครองที่มีการเลือกตั้ง ดวยเหตุนี้ อาชีพเนติบริกรจึงอยูคูสังคมการเมืองไทย ทุกครั้งที่มีการรัฐประหาร จะมีเนติบริกรเผยโฉมเปนที่ปรึกษา และมีบทบาทนําในการรางรัฐธรรมนูญฉบับใหม ผลประโยชนที่เนติบริกรในอดีตไดรับในรูปแบบตางๆ ทําใหนักกฎหมายมหาชนจํานวนไมนอยตองการเดินตามเสนทางเนติบริกรเหลานั้น ความขอนี้มิไดมีนัยวา นักกฎหมายมหาชนทุกคนมีประพฤติกรรมรับใชผูทรงอํานาจเผด็จการ นักกฎหมายมหาชนที่มีจิตวิญญาณประชาธิปไตยมีอยูหานอยไม ดวยเหตุท่ีการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหมมักเกิดขึ้นภายหลังการรัฐประหาร การใชบริการเนติ บริกรในการเขียนรัฐธรรมนูญจึงกลายเปนจารีต จารีตนี้เปนธรรมเนียมปฏิบัติที่มิไดปรากฏในกฎหมายใดๆ ถึงกระนั้นก็จะอยูคูสังคมการเมืองไทยตราบนานเทานาน ตราบเทาที่การรางรัฐธรรมนูญและการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมิใชสิทธิพื้นฐานของประชาราษฎร

71 

4. สันติประชาธรรม

“...ประชาธรรมเปนคําที่ผมตองการใชมากกวาประชาธิปไตย เพราะในวงการเมืองนั้น คําวาประชาธิปไตยใชกันจนเฝอ เชน ในโรงเรียนไทย แมจะอยูในระบบเผด็จการ เขาก็ยังสอนใหนักเรียนทองวา ประเทศไทยเปนเสรีประชาธิปไตย อีกประการหนึ่ง การเปนประชาธิปไตยนั้น ถาไมอาศัยหลักธรรมะแลว ยอมไมสมบูรณและบกพรองแน เพราะถึงแมเราจะปกครองกันดวยเสียงขางมาก ถาเสียงขางมากโนมเอียงไปเชิงพาลแลว ก็ตองเปดโอกาสใหเสียงขางนอยสามารถถกเถียงเรียกรองใหสิทธิแสดงความคิดเห็นได จึงจะเปนธรรม...”

[“แนวทางสันติวิธี” (2521) ใน ปวย อ้ึงภากรณ (2545 ก: 140)] อุตมรัฐของปวย อ้ึงภากรณ ตองมีธรรมเปนฐานราก ธรรมนอกจากตองเปนรากฐานของระบบ

การเมืองแลว ยังตองเปนรากฐานของระบบเศรษฐกิจไทยดวย ในหนังสือ เศรษฐกิจแหงประเทศไทย (2496) ซ่ึงเขียนรวมกับคุณหญิงสุภาพ ยศสุนทร อาจารยปวยบรรจุบทที่วาดวย “ธรรมะทางเศรษฐกิจ” เปนเนื้อหาสวนหนึ่งของหนังสือนี้ เพราะอาจารยปวยพานพบวา ผูคนในสังคมไทย ทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาชน ขาดธรรมะทางเศรษฐกิจ การประพฤติผิดหลักธรรมทางเศรษฐกิจปรากฏโดยทั่วไป ในทัศนะของอาจารยปวย “ธรรมะเปนคําคูกับศีล คําวา ‘ศีล’ หมายถึง การระงับ ไมเบียดเบียนทั้งตนเองและผูอ่ืน สวนความหมายของคําวา ‘ธรรมะ’ คือ การชวยสงเสริมใหสถานะดีขึ้นเพื่อความเจริญของเอกชนมหาชน และสวนประกอบที่สําคัญแหงธรรมะ ก็คือ ความยุติธรรม...”67ธรรมคือคุณความดีความชอบ68 หลักธรรมใหญในชีวิตของอาจารยปวย ก็คือ ความจริง ความงาม และความดี69 อาจารยปวยกลาววา “..ความจริง ความงาม และความดี ทั้งสามประการนี้เปนคุณธรรมสําคัญในการพัฒนาทั้งบุคคลแตละคนและชาติหมูคณะใหเจริญกาวหนารุงเรืองไปโดยสมบูรณ...” 70 ความจริงหรือสัจจะเปนธรรมที่มนุษยควรใฝหาทั้งทางโลกและทางธรรม ทั้งทางวิทยาศาสตร มนุษยศาสตร และสังคมศาสตร ความงามเปนคุณธรรมที่จิตใจมนุษยเรียกรอง และความดีเปนเครื่องหลอเลี้ยงและกํากับโลก ถาโลกมีแตความชั่วเปนเกณฑ มนุษยจะเบียดเบียนซึ่งกันและกัน แทนที่จะชวยกันบํารุงหมูคณะใหเจริญ ดังนั้น การพัฒนาสังคมเศรษฐกิจจึงตองยึดหลักธรรมเปนฐานราก หาก

                                                            67 “ธรรมะทางเศรษฐกิจ” (2496) ใน ปวย อึ้งภากรณ (2545 ค: 401) 68 “ธรรมะ” (2505) ใน ปวย อึ้งภากรณ (2545 ก: 179) 69 “ศีลธรรมและศาสนาในการพัฒนาชาติ” (2516) ใน ปวย อึ้งภากรณ (2545 ก: 193) 70 “ศีลธรรมและศาสนาในการพัฒนาชาติ” (2516) ใน ปวย อึ้งภากรณ (2545 ก: 194) 

72 

การพัฒนาสังคมเศรษฐกิจปราศจากความยุติธรรม สันติสุขจะปลาสนาไป ความรับผิดชอบทางจริยธรรมจึงเปนเง่ือนไขอันสําคัญของการพัฒนาประเทศ71

สันติประชาธรรมเปนระบอบการเมืองการปกครองที่อาจารยปวยตองการเห็นในสังคมไทย

อาจารยปวยจงใจใชคําวา “ประชาธรรม” แทน “ประชาธิปไตย” เพราะระบอบประชาธิปไตยที่ขาดหลักธรรมยอมยากที่จะอํานวยใหเกิดศานติสุขในสังคมได อาจารยปวยอธิบายวา “...ประชาธรรม คือธรรมเปนอํานาจ ไมใชอํานาจเปนธรรม ..บานเมืองที่มีประชาธรรมนั้นมีขื่อมีแป ไมใชปกครองกันตามอําเภอใจของกลุมใดกลุมหนึ่ง...”72 อุตมรัฐของอาจารยปวยจึงยึดธรรมเปนอํานาจ มิใชยึดอํานาจเปนธรรม แกนแกนของระบอบประชาธรรมยึดหลักการสําคัญอยางนอย 2 หลักการ คือ หลักการสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และหลักการการมีสวนรวมของประชาชนในการกําหนดโชคชะตาของบานเมืองโดยไมจํากัดฐานะ เพศ และกําเนิด73 อาจารยปวยยอมรับสัจธรรมที่วา “...ประชาธรรมยอมสําคัญที่ประชาชน ถาประชาชนสวนใหญไมตองการประชาธรรม ก็ยอมไมมีทางที่ใครจะหยิบยื่นให ฉะนั้น จุดเริ่มตนและจุดหมายสุดทาย คือ ประชาชนชาวไทย สิทธิและเสรีภาพของประชาชนชาวไทย...” 74

เหตุใดประชาธรรมจึงเปนระบอบการเมืองการปกครองของอุตมรัฐ? อาจารยปวยอธิบายวา ระบอบประชาธรรมเกื้อกูลใหเกิดความเขาใจอันดีระหวางผูปกครอง

กับผูอยูใตการปกครอง และเอื้ออํานวยใหเกิดความสมานฉันทในสังคม นอกจากนี้ ประชาธรรมยังชวยลดชองวางทางเศรษฐกิจและชองวางดานอื่นๆระหวางทองถิ่นและในหมูประชาชน ดังที่ทานกลาววา

“...ในสังคมที่มีประชาธรรม เราจะตองแกปญหาเรื่องชองวางหรือความแตกตางระหวาง

รัฐบาลกับประชาชน เจาหนาที่กับราษฎร หญิงกับชาย คนมีกับคนจน ทองถิ่นที่อุดมกับทองถิ่นที่กันดาร การมีโอกาสการศึกษากับการปราศจากโอกาส การมีโอกาสดานสุขภาพอนามัยกับการปราศจากโอกาส ฯลฯ ทั้งนี้มิไดเกิดจากลัทธิการเมืองหรือลัทธิอ่ืนใด เปนเรื่องของความชอบธรรม ความเมตตากรุณา การเปนอันหนึ่งอันเดียวกัน การปรองดองกัน และการที่มีผูแทนราษฎรเปนปากเปนเสียงใหแกผูตกยาก การมีอิสระที่จะรวมตัวกัน                                                            71 “ความรับผิดชอบทางจริยธรรมเปนความจําเปนในการพัฒนาประเทศ” (2509) ใน ปวย อึ้งภากรณ (2545 ค: 363 - 386) 72 “บันทึกประชาธรรมไทยโดยสันติวิธี” (2516) ใน ปวย อึ้งภากรณ (2545 ก: 13) 73 “แนวทางสันติวิธี” (2521) ใน ปวย อึ้งภากรณ (2545 ก: 140) ใน “ปฏิทินแหงความหวังจากครรภถึงเชิงตะกอน” (2516) อาจารยปวยกลาวย้ําวา “...ผมจําเปนตองมีโอกาสไดรวมงานของชุมชนท่ีผมอาศัยอยู และสามารถมีปากมีเสียงในการกําหนดชะตาของบานเมืองทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองในประเทศของผม...” (ปวย อ้ึงภากรณ 2545 ค: 313 – 314)

74 “บันทึกประชาธรรมไทยโดยสันติวิธี” (2516) ใน ปวย อึ้งภากรณ (2545 ก: 13)

73 

เพ่ือชวยเหลือซ่ึงกันและกันกับความสํานึกถึงศักดิ์ศรีของมนุษยแตละคน ซ่ึงควรเคารพ ไมวาฐานะกําเนิดของเขาจะเปนอยางไร ยอมสามารถชวยใหเราแกปญหาตางๆที่วานั้นไดโดยสันติภาพ...”75

ในการไดมาซึ่งระบอบประชาธรรม ‘ไมมีวิธีอ่ืนใดเพื่อไดมาซึ่งประชาธรรมนอกจากสันติวิธี’ 76

การใชอาวุธประหัตประหารเพื่อสถาปนาประชาธรรม มิอาจนํามาซึ่งประชาธรรมที่ยั่งยืนสถาพร เพราะจะมีการใชอาวุธโคนลมและเปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองการปกครองอยูรํ่าไป ‘สันติวิธีเพ่ือประชาชนนั้น เมื่อใชกับฝายที่มีอาวุธ ก็ไมแนวาจะกระทําไดสําเร็จ และแมจะสําเร็จก็ตองใชเวลานาน’ 77 ผูคนที่รวมกระบวนการสถาปนาระบอบประชาธรรมถาวร จึงตองเสียสละ กลาหาญเด็ดเดี่ยว และยึดมั่นในหลักการ

ในการนําอุตมรัฐภาวะมาสูสังคมไทย นอกจากการสถาปนาระบอบสันติประชาธรรมที่ยั่งยืน

สถาพรแลว ยังตองอํานวยการใหเกิดธรรมาภิบาล (Good Governance) ในสังคมอีกดวย หลักธรรมาภิบาลเพ่ิงเขาสูเมนูนโยบายของฉันทมติวอชิงตัน (Washington Consensus) หลังทศวรรษ 2520 แตอาจารยปวยกลาวถึงธรรมาภิบาลตั้งแตเริ่มรับราชการในทศวรรษ 2490 และปฏิบัติเปนเยี่ยงอยางแกขาราชการโดยทั่วไป ในบรรดาหลักธรรมาภิบาล 3 ประการ อันไดแก ความโปรงใส (Transparency) การมีสวนรวม (Participation) และความรับผิด (Accountability) อาจารยปวยมิไดกลาวถึงหลักความโปรงใสโดยตรงมากนัก แตก็สามารถตีความไดวา หลักการสิทธิและเสรีภาพของปวงชน อันเปนพื้นฐานสําคัญของระบบประชาธรรมนั้นครอบคลุมหลักความโปรงใสไวแลว เพราะครอบคลุมถึงเสรีภาพในขอมูลขาวสาร (Freedom of Information) อาจารยปวยกลาวถึงการมีสวนรวมของประชาชนในทางการเมือง78 และในการกําหนดชะตาของบานเมือง คอนขางมาก เพราะการมีสวนรวมเปนหลักการสําคัญของระบอบประชาธรรมควบคูกับหลักการสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ความรับผิดเปนธรรมาภิบาลที่อาจารยปวยใหความสําคัญยิ่ง โดยเฉพาะอยางยิ่งสํานึกความรับผิดที่มีตอประชาชนผูเสียภาษีอากร ขาราชการตองทํางานรับใชประชาชน ขาราชการที่ทํางานอยางไมมีประสิทธิภาพหรือไมเต็มกําลังความสามารถ แมจะไมทุจริตแตก็สรางความเสียหายแกบานเมือง79

                                                            75 “แนวทางสันติวิธี” (2521) ใน ปวย อึ้งภากรณ (2545 ก: 142) 76 “บันทึกประชาธรรมไทยโดยสันติวิธี” (2516) ใน ปวย อึ้งภากรณ (2545 ก: 11) 77 “บันทึกประชาธรรมไทยโดยสันติวิธี” (2516) ใน ปวย อึ้งภากรณ (2545 ก: 12) 78 อาจารยปวยกลาวถึงอัตชีวประวัติตนเองใน “แตกเนื้อหนุม 2475” วา ตนเองไรเดียงสาทางการเมืองเม่ือเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองป

2475 และไมมีสํานึกการมีสวนรวมทางการเมือง อาจารยปวยเรียกคนไทยท่ีไมมีสวนรวมทางการเมืองวา “ไทยมุง” และยกยอง ดร.พรอม วัชระคุปต เพื่อนนักเรียนอังกฤษที่กระตุนใหมีสํานึกทางการเมือง บทความนี้ตีพิมพในหนังสือท่ีระลึกพรอม วัชระคุปต (8 มกราคม 2515) ดู ปวย อึ้งภากรณ (2538: 152 -160)

79 “ธรรมะทางเศรษฐกิจ” (2496) ใน ปวย อึ้งภากรณ (2545: 403)

74 

นอกจากความโปรงใส การมีสวนรวม และความรับผิด อาจารยปวยยังใหความสําคัญแกหลักธรรมาภิบาลอีก 2 ขอ อันไดแก ความซื่อสัตยสุจริต และการไมมีผลประโยชนทับซอน (Conflicts of Interest)

ขาราชการ “...ตองมีความซื่อสัตยสุจริตตอหนาที่ เพื่อปฏิบัติราชการใหมีสมรรถภาพดีจริงๆอยางหนึ่ง กับเปนเยี่ยงอยางแกเพ่ือนขาราชการในหนวยงานอื่นๆดวย ความซื่อสัตยสุจริตนี้มีความหมายอยูกวางๆอยู 2 นัย คือ (1) การปฏิบัติราชการดวยทํานองคลองธรรม ไมเห็นแกอามิสสินจาง ไมเห็นแกประโยชนสวนตัว และไมเลือกที่รักมักที่ชัง... (2) มีความเอาใจใสขยันขันแข็งตอหนาที่... ถาทําบางไมทําบางถือเปนอดิเรกเสียแลว ก็ไมซ่ือสัตยตอหนาที่...”80

อาจารยปวยเรียกรองใหขาราชการ โดยเฉพาะอยางยิ่งผูมีหนาที่กําหนดและบริหารนโยบาย หลีกเลี่ยงการมีผลประโยชนทับซอน อาจารยปวยกลาววา

“...เจาหนาที่ที่มีผลประโยชนสวนตัวในหนาที่การงานของตนขัดกับประโยชนสวนรวม ถือวาเปนผูปฏิบัติผิดหลักธรรมะในดานเศรษฐกิจ อาทิ ในฐานะเจาหนาที่ของรัฐบาล บุคคลนั้นจะตองปฏิบัติหนาที่ของตนในขอบเขตแหงนโยบายรัฐ ถาในขณะเดียวกัน เจาหนาที่ผูนั้นไปมีตําแหนงหนาที่และรับผิดชอบสวนงานของเอกชน ไมวาจะเปนแหงเดียวหรือหลายแหงก็ตาม อาจเปนประธานกรรมการ กรรมการผูจัดการ ผูถือหุน ไมวาจะโดยตรงหรือโดยออม แมจะสุจริตเพียงใด บุคคลภายนอกยอมจะระแวงสงสัยและตั้งขอรังเกียจ ฉะนั้น ทางที่สมควรคือ เจาหนาที่ผูน้ันควรจะตองลาออกจากหนาที่หรือตําแหนงตางๆเสีย ทํางานแตเพียงประเภทเดียวโดยไมขัดกับประโยชนสวนรวมถาเปนไปได ถือวาบุคคลคนนั้นไดทําถกูหลักธรรมะทางเศรษฐกิจ...” 81

การไมของเกี่ยวกับธุรกิจเอกชน ทั้งในฐานะผูจัดการ กรรมการ หรือผูถือหุน รังสรรค ธนะพรพันธุ (2539 ก; 2539 ข) เรียกวา “พรหมจรรยของขุนนางนักวิชาการ” ตลอดชวงชีวิตขาราชการ อาจารยปวยรักษา ‘พรหมจรรย’ ดังกลาวอยางดียิ่ง และนับเปนแบบอยางใหผูใกลชิดและผูอยูใตบังคับบัญชาปฏิบัติตาม ดวยการรักษา ‘พรหมจรรย’ ของวิชาชีพอยางเครงครัดนี้เอง อาจารยปวยสรางสมช่ือเสียงเกียรติคุณและความนาเชื่อถือ อันมีผลตอประสิทธิผลของการดําเนินนโยบายการเงิน จนธนาคารแหงประเทศไทยไดช่ือวาเปน ‘ปราการแหงจริยธรรม’ และ ‘ปราการแหงพุทธิปญญา’ ในสังคมไทย                                                             80 “งบประมาณแผนดินและเจาหนาที่งบประมาณ” (2503) ใน ปวย อ้ึงภากรณ (2545 ค: 150) 81 “ธรรมะทางเศรษฐกิจ” (2496) ใน ปวย อึ้งภากรณ (2545 ค: 403)

75 

กลาวโดยสรุปก็คือ สังคมจะมีศานติสุขไดก็ตอเมื่อยึดธรรมเปนฐานรากของทั้งระบบเศรษฐกิจและระบบการเมือง อุตมรัฐตองมีประชาธรรม การไดมาซึ่งประชาธรรมตองยึดหลักการสันติวิธีโดยมั่นคง และประสิทธิภาพของอุตมรัฐจะบังเกิดก็ตอเมื่อมีธรรมาภิบาล

76 

5. จารีตรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญกอเกิดจากการตอสูระหวางวัฒนธรรมการเมือง 2 กระแส วัฒนธรรมการเมืองกระแสหลัก ไดแก วัฒนธรรมอํานาจนิยม วัฒนธรรมการเมืองกระแสรอง ไดแก วัฒนธรรมประชาธิปไตย วัฒนธรรมอํานาจนิยมสืบทอดมาจากระบบความสัมพันธเชิงอุปถัมภแตโบราณกาล ดวยเหตุที่เปนวัฒนธรรมการเมืองกระแสหลัก วัฒนธรรมอํานาจนิยมจึงผลิตจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญแบบอํานาจนิยม วัฒนธรรมประชาธิปไตยกอเกิดจากการเติบโตของสํานึกประชาชนในเรื่องสิทธิเสรีภาพ ในยามที่วัฒนธรรมประชาธิปไตยมีพลัง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญจะเบี่ยงเบนจากเสนทางอํานาจนิยม ในยามที่วัฒนธรรมประชาธิปไตยออนพลัง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญก็จะเบี่ยงเบนจากแนวทางประชาธิปไตย จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยดังที่กลาวขางตน (ขอ 3) ไดรับอิทธิพลจากวัฒนธรรมอํานาจนิยมในขั้นรากฐาน จึงเปนจารีตที่ขาดวิญญาณประชาธิปไตย ประการแรก จารีตการใหเอกสิทธิ์การเขียนรัฐธรรมนูญแกชนชั้นปกครอง (ขอ 3.1) มีผลในการสกัดการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชนในขั้นตอนสําคัญ เพราะการเขียนรัฐธรรมนูญก็เพื่อกําหนดกรอบกติกาสังคมการเมือง การที่ราษฎรถูกตัดออกจากกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญมีผลในการกีดกันมิใหราษฎรมีสวนในการกําหนดชะตาของบานเมือง ประกอบกับจารีตการใชเนติบริการจากเนติบริกร (ขอ 3.8) เปนไปเพื่อตอกย้ําวา การเขียนรัฐธรรมนูญตองอาศัยเทคนิควิชาการเฉพาะสาขา ซับซอนและยากเกินกวาที่ประชาชนคนสามัญจะมีสวนรวมได การไมยอมรับวา การมีสวนรวมในการรางและแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเปนสิทธิขั้นพื้นฐานของราษฎร ขัดตอหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตย และเปนไปตามวัฒนธรรมอํานาจนิยม ผูมีอํานาจเทานั้นที่มีสิทธิในการรางและแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ประการที่สอง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพ่ือสงวนอํานาจหรือแบงปนอํานาจในหมูชนชั้นปกครอง (ขอ 3.2) มีผลทําใหอํานาจการเมืองกระจุกตัว การเขาไปแขงขันทางการเมืองเปนไปไดยาก เนื่องจากมีทํานบกีดขวางการเขาสูตลาดการเมืองนานัปการ การแสวงหาผลประโยชนทับซอนเปนปรากฎการณปกติ รัฐธรรมนูญอํานาจนิยมยอมออกแบบเพื่อใหอํานาจกระจุกตัว ในขณะที่รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยมีเปาหมายสําคัญประการหนึ่งในการกระจายอํานาจ ประการที่สาม จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อใหอํานาจบริหารรุกคืบไปยึดพื้นที่ของอํานาจนิติบัญญัติก็ดี การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลดทอนการถวงดุลอํานาจอธิปไตยทั้งสามก็ดี (ขอ 3.3) นําไปสูจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลิดรอนอํานาจนิติบัญญัติ (ขอ 3.4) กลไกการกํากับและตรวจสอบการใชอํานาจอธิปไตยถูกทําลายทีละเล็กละนอย จนการถวงดุลอํานาจไรประสิทธิภาพ ผลที่ตามมาก็คือ การใชอํานาจ

77 

ในทางฉอฉลปรากฏอยางแพรหลาย การเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อลดทอนอํานาจของฝายนิติบัญญัติ และใหฝายบริหารกาวลวงไปมีอํานาจนิติบัญญัติ รวมทั้งการลดความเขมขนในการถวงดุลอํานาจ เหลานี้ลวนแตเกิดจากอิทธิพลของวัฒนธรรมอํานาจนิยม ประการที่ส่ี จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อธํารงธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงิน (ขอ 3.5) มีผลในการใหอํานาจนิติบัญญัติแกฝายบริหาร และลดทอนอํานาจนิติบัญญัติของฝายนิติบัญญัติ ซ่ึงตรงกันขามกับแนวความคิดของสํานัก Public Choice และสํานัก Constitutional Political Economy ที่ตองการใชธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินในการจํากัดอํานาจของรัฐบาล ธรรมนูญการคลังและธรรมนูญการเงินในรัฐธรรมนูญไทยใหอํานาจเกือบจะผูกขาดแกรัฐบาลในการเสนอกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินตอรัฐสภา ใหอํานาจแกรัฐบาลในการตราพระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงินตรา และจํากัดอํานาจรัฐสภาในการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจายรัฐบาล ขอกําหนดตางๆเหลานี้ไมเปนไปตามครรลองของระบอบประชาธิปไตย การใชอํานาจฝายบริหารในการตราพระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรเปดชองใหมีการเก็บภาษีอากรโดยประชาชนมิไดยินยอมเห็นชอบ (Taxation Without Representation) นอกจากนี้ การใชจายที่มิไดเบิกเงินจากบัญชีเงินคงคลังมิตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา รัฐสภาไมสามารถตรวจสอบการใชจายของรัฐบาลประเภทนี้ได อาทิเชน รัฐบาลสามารถกอหนี้ตางประเทศโดยไมตองขอความเหน็ชอบจากรัฐสภา แตเม่ือถึงกําหนดชําระหนี้ กลับมัดมือมิใหรัฐสภาแปรญัตติลดรายจายในการชําระหนี้เงินกู ในประการสําคัญ หากรัฐบาลยังคงมีอํานาจเกือบผูกขาดในการนําเสนอรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงินตอรัฐสภา และยังคงมีอํานาจในการตราพระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงินตรา การปฏิรูปกระบวนการงบประมาณใหสอดคลองกับครรลองประชาธิปไตยเปนไปไดยากยิ่ง ในการเสนอรางกฎหมายงบประมาณรายจายประจําป รัฐบาลนําเสนอรายละเอียดเกี่ยวกับงานและโครงการที่ใชจาย แตไมมีรายละเอียดในดานการหารายได ประชาชนรับทราบแตเพียงวา รัฐบาลจะนําเงินไปผลิตบริการสาธารณะอะไรบาง แตไมทราบตนทุนการผลิต ในประการสําคัญ ไมทราบวารัฐบาลจะหารายไดเพิ่มจากการเก็บภาษีอากรประเภทใดบาง และมีการเปลี่ยนแปลงอัตราภาษีหรือฐานภาษีหรือไม82 ประการที่หา การยึดกุมกฎคะแนนเสียงขางนอยในการประชุมรัฐสภาเปดชองใหชนชั้นปกครองตรากฎหมายเพื่อเกื้อประโยชนตนเอง และตรากฎหมายที่มีผลทางลบตอประชาชนระดับรากหญา โดยที่ประชาชนคนสามัญไมสามารถปกปองตนเองได กฎการลงคะแนนเสียงดังกลาวยอมไมเปนไปตามครรลองประชาธิปไตย กฎการลงคะแนนเสียงดังกลาวนี้มีรากฐานมาจากวัฒนธรรมอํานาจนิยม เพราะใหอํานาจชนชั้นปกครองในการตรากฎหมายโดยไมตองฟงเสียงสวนใหญของประชาชน

                                                            82 กระบวนการเสนอกฎหมายงบประมาณรายจายในรัฐสภาอังกฤษ ดู Carroll (2002: 148 – 156)

78 

คําถามพ้ืนฐานมีอยูวา จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ ซ่ึงมีพื้นฐานมาจากวัฒนธรรมอํานาจนิยม จะนําพาสังคมไทยไปสูสันติประชาธรรมไดหรือไม ดังไดกลาวแลววา สันติประชาธรรมยึดหลักการพื้นฐานอยางนอย 2 หลักการ อันไดแก หลักการสิทธิและเสรีภาพของปวงชน และหลักการการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน หลักการหลังนี้ หากจะกลาวอยางกวางก็คือ หลักการธรรมาภิบาล ในกรอบความคิดดังกลาวนี้ หากจะตอบคําถามพื้นฐานที่วา เราจะปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไรกัน คําตอบคําถามนี้คงมีอยูแลววา เราปฏิรูปการเมืองเพื่อใหปวงชนชาวไทยมีสิทธิเสรีภาพ และสังคมการเมืองมีธรรมาภิบาล จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ตกอยูใตอิทธิพลวัฒนธรรมอํานาจนิยมทําใหมิอาจผลิตรัฐธรรมนูญที่ยอมรับหลักการสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอยางกวางขวาง อันมิไดเปนไปตามหลักการพื้นฐานของระบอบสันติประชาธรรม ในจํานวนรัฐธรรมนูญ 17 ฉบับระหวางป 2475 – 2549 รัฐธรรมนูญที่ยอมรับหลักการสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยอยางกวางมีอยูเพียง 2 ฉบับ อันไดแก รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 และฉบับป 2540 ทั้งสองฉบับรางในขณะที่กลุมพลังประชาธิปไตยเขมแข็ง รัฐธรรมนูญฉบับป 2517 รางในบรรยากาศ ‘เมื่อทองฟาสีทองผองอําไพ ประชาชนจะเปนใหญในแผนดิน’ ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 รางในบรรยากาศที่ขบวนการปฏิรูปการเมืองมีพลวัตรสูงยิ่ง โดยที่บทบัญญัติวาดวยสิทธิและเสรีภาพ ของชนชาวไทยภายใตรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 มีความครอบคลุมมากยิ่งกวารัฐธรรมนูญฉบับป 2517 จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยเกือบมิไดใหความสําคัญประเด็นธรรมาภิบาล ทั้งดานความโปรงใส การมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน และความรับผิดเลย รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 นับเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ใหความสําคัญประเด็นเหลานี้ (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2546 ก: 180 – 201; 2547: 127 – 136) บทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ในสวนที่เกี่ยวกับความโปรงใสและการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชนมีอยูพอสมควร แตบทบัญญัติในสวนที่เกี่ยวกับความรับผิดมีอยูนอยมาก ปญหาสําคัญอยูที่วา รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 มีขอสมมติซอนเรนวา ธรรมาภิบาลเปนสินคาเอกชน (Private Goods) ประชาชนคนหนึ่งคนใดหรือกลุมหนึ่งกลุมใดที่ตองการธรรมาภิบาลจักตองเปนผูแบกรับภาระตนทุนการไดมาซึ่งธรรมาภบิาล ผูที่ตองการขอมูลขาวสารราชการตองเปนผูแบกรับภาระตนทุนการไดมาซึ่งขาวสารดังกลาว ผูที่ตองการการมีสวนรวมทางการเมืองในเร่ืองใดก็ตองรับภาระตนทุนการเขาไปมีสวนรวมในเรื่องนั้น (ดังเชนการนําเสนอรางกฎหมาย การดําเนินการถอดถอนผูดํารงตําแหนงทางการเมือง ฯลฯ)

79 

ธรรมาภิบาลมีลักษณะเปนสินคาสาธารณะที่แท (Pure Public Goods) เพราะไมมีความเปนปรปกษในการบริโภค (Non – Rivalness) และมิอาจกีดกันในการบริโภค (Non – Excludability) การกีดกันการบริโภคมิอาจกระทําได เพราะธรรมาภิบาลมิใช ‘สินคา’ ที่สามารถเปนเจาของและมีกรรมสิทธิ์ในทรัพยสิน หากสังคมการเมืองใดมีธรรมาภิบาล ประโยชนอันเกิดจากธรรมาภิบาลยอมตกแกสมาชิกในสังคมการเมืองนั้นทุกคน ไมมีสมาชิกคนหนึ่งคนใดในสังคมที่สามารถครอบครองหรือเปนเจาของธรรมาภิบาลแตเพียงผูเดียว ความไมเปนปรปกษเห็นไดจากขอเท็จจริงที่วา การที่บุคคลหนึ่งบุคคลใดไดประโยชนจากธรรมาภิบาลของสังคมการเมืองใด มิไดเปนเหตุใหสมาชิกอ่ืนๆในสังคมนั้นไดประโยชนนอยลง ความเปนสินคาสาธารณะที่แทกอใหเกิดปญหา ‘คนตีต๋ัวฟรี’ (Free Riders) กลาวคือ มีผูตองการประโยชนจากธรรมาภิบาล แตไมตองการรับภาระตนทุนการไดมาซึ่งธรรมาภิบาล เพราะทราบแกใจดีวา หากมีผูหนึ่งผูใดรับภาระตนทุนดังกลาวนี้ คนอื่นๆในสังคมจะไดรับประโยชนจากธรรมาภิบาลรวมดวย หากสมาชิกในสังคมมีประพฤติกรรเยี่ยง’คนตีต๋ัวฟรี’ ทุกคน ธรรมาภิบาลยอมมิอาจกอเกิดในสังคมนั้นได ดวยเหตุดังนี้ จึงมีเหตุผลสนับสนุนใหสังคมโดยสวนรวมหรือรัฐบาลในฐานะผูแทนสังคมเปนผูรับภาระตนทุนธรรมาภิบาล รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 มิไดสนใจประเด็นภาระตนทุนธรรมาภิบาล ธรรมาภิบาลยอมเกิดขึ้นไดยาก หากกลาวดวยภาษาเศรษฐศาสตร กลไกราคาแตโดยลําพังมิอาจนํามาซึ่งธรรมาภิบาลได (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2546 ก: 200 – 201) การเขียนรัฐธรรมนูญไทยยังมีจารีตสําคัญอีกประการหนึ่งที่มีผลตอการปฏิรูปการเมือง ก็คือ การละเลยบทบัญญัติวาดวยการตรากฎหมายใหมหรือแกไขเพิ่มเติมกฎหมายที่มีอยูเดิมใหอนุวัตรตามบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญ นอกจากไมมีบทบัญญัติท่ีวา บรรดากฎหมายที่ขัดตอบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญจักตองมีการแกไขเพิ่มเติม หรือจักตองตรากฎหมายใหมซ่ึงสอดคลองกับเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแลว ยังไมกําหนดเงื่อนเวลาในการตรากฎหมายใหมหรือแกไขเพ่ิมเติมกฎหมายที่มีอยูเดิมนั้นดวย ผลที่เกิดขึ้นก็คือ รัฐธรรมนูญแมจะรางอยางดีเลิศอยางไร เมื่อยังคงบังคับใชในโครงสรางกฎหมายเกาและในโครงสรางวัฒนธรรมการเมืองเดิมก็มิอาจกอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงตามเจตนารมณได ตัวอยางที่เห็นไดชัดเจนก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 กําหนดใหมีสิทธิชุมชน (มาตรา 46) แตรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 บังคับใชจนเกือบครบทศวรรษ ก็ยังไมมีการตรากฎหมายวาดวยสิทธิชุมชน (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2546 ข: 355 – 358) รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 กําหนดใหประชาชนมีเสรีภาพในขอมูลขาวสารสาธารณะ (มาตรา 58 และ 59) แตไมมีการแกไข พ.ร.บ. ขาวสารขอมูลของราชการ พ.ศ. 2540 ซ่ึงบังคับใชกอนรัฐธรรมนูญฉบับป 2540 และมิไดเปนไปตามเจตนารมณรัฐธรรมนูญ (รังสรรค ธนะพรพันธุ 2546 ก: 186 – 190)

80 

แนวความคิดวาดวยสันติประชาธรรมมีรากฐานมาจากวัฒนธรรมประชาธิปไตย จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ ซ่ึงมีพื้นฐานมาจากวัฒนธรรมอํานาจนิยม ยากที่จะผลิตรัฐธรรมนูญอันนําพาสังคมไทยไปสูอุตมรัฐแหงสันติประชาธรรมได ถาหากเปาหมายของการปฏิรูปการเมืองอยูที่การสถาปนาหลักการสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และหลักการธรรมาภิบาล83 การผลักดันกระบวนการปฏิรูปการเมืองจักตองเร่ิมตนที่การปฏิรูปจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ หากจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญมิอาจสลัดออกจากแอกวัฒนธรรมอํานาจนิยม การปฏิรูปการเมืองยอมยากที่จะเกิดขึ้นได การปฏิรูปจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญจะเปนไปไดก็ตอเมื่อวัฒนธรรมประชาธิปไตยเปนวัฒนธรรมการเมืองหลักของสังคมไทย การตอสูระหวางวัฒนธรรมประชาธิปไตยกับวัฒนธรรมอํานาจนิยมนั้นกินเวลา และมิใชเรื่องงายที่วัฒนธรรมประชาธิปไตยจะเอาชนะวัฒนธรรมอํานาจนิยมได

                                                            83 เหตุใดธรรมาภิบาล โดยเฉพาะอยางยิ่งความรับผิดทางการเมือง (Political Accountability) จึงสมควรเปนเปาหมายของการปฏิรูปการเมือง โปรดอาน Humphries and Bates (2005) และ Bates (Forthcoming)

81 

6. บทสรุป รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยสวนใหญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรบางฉบบัมีบทบัญญัติและหมวดวาดวยการแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญและการรางรัฐธรรมนูญฉบับใหม บทบัญญัติเหลานี้กําหนดองคกรและกระบวนการรางและแกไขเพิ่มเติมตามแตกรณี บทบัญญัติเหลานี้มีลายลักษณอักษรและมีผลบังคับตามกฎหมาย เพราะเปนบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนญู แตยังมีกฎกติกาอีกประเภทหนึ่งที่ไมมีลายลักษณอักษรและไมมีผลบังคับตามกฎหมาย แตมีผลตอการผลิตรัฐธรรมนูญ ไมวาจะเปนฉบับใหมหรือฉบับแกไขเพิ่มเติม เราเรียกกฎกติกาชุดนี้วา “จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ” ซ่ึงเปน ‘มือที่มองไมเห็น’ กํากับการเขียนรัฐธรรมนูญ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเปนธรรมเนียมปฏิบัติหรือกฎกติกาวาดวยการเขียนรัฐธรรมนูญ ไมมีลายลักษณอักษร และไมมีผลบังคับตามกฎหมาย แตมีอิทธิพลยิ่งกวากฎกติกาอยางเปนทางการที่กําหนดในรัฐธรรมนูญ ในขณะที่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญกําหนดองคกร กระบวนการ และกฎกติกาการรางหรือแกไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ แตมิไดเขาไปกํากับสาระสําคัญของรัฐธรรมนูญและการออกแบบรัฐธรรมนูญ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเปนธรรมเนียมปฏิบัติหรือกฎกติกาที่กําหนดการออกแบบรัฐธรรมนูญและเขาไปกํากับเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญกอเกิดจากวัฒนธรรมการเมืองในสังคม วัฒนธรรมการเมืองที่สําคัญในสังคมไทยมีอยู 2 กระแส กระแสหนึ่งไดแก วัฒนธรรมอํานาจนิยม อีกกระแสหนึ่งไดแก วัฒนธรรมประชาธิปไตย โดยที่วัฒนธรรมอํานาจนิยมเปนกระแสหลัก เนื่องจากฝงรากลึกในสังคมไทยยาวนาน สวนวัฒนธรรมประชาธิปไตยเปนกระแสรอง จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่มีพื้นฐานจากวัฒนธรรมอํานาจนิยมมิไดใหความสําคัญแกประเด็นสิทธิและเสรีภาพและการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน แตกําหนดกฎกติกาในทางเกื้อหนุนอํานาจและผลประโยชนของชนชั้นปกครองที่กุมอํานาจรัฐ มิไดใหความสําคัญแกประเด็นการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจอธิปไตยทั้งสาม รวมทั้งการสถาปนาธรรมาภิบาลในสังคมการเมืองไทย จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยเชนนี้มิอาจกอใหเกิดการปฏิรูปการเมืองได แตจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญมิไดอยูคงที่ ช่ัวกัปปช่ัวกัลป หากแตเปลี่ยนแปลงตามการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการเมือง เหตุปจจัยที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการเมืองมีท้ังเหตุปจจัย

82 

ภายในและภายนอกประเทศ แตโดยทั่วไปเหตุปจจัยภายในประเทศมีความสําคัญยิ่งกวาเหตุปจจัยภายนอกประเทศ การตอสูระหวางกลุมพลังตางๆในสังคมมีผลตอการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมการเมือง ประวัติศาสตรการเมืองไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเดือนมิถุนายน 2475 เปนประวัติศาสตรการตอสูระหวางกลุมพลัง 3 กลุม อันประกอบดวยกลุมพลังอํามาตยาธิปไตย กลุมพลังยียา ธิปไตย และกลุมพลังประชาธิปไตย โดยที่การตอสูในขั้นรากฐานเปนการตอสูระหวางกลุมพลังอํามาตยาธิปไตยกับกลุมพลังประชาธิปไตย ในขณะที่กลุมยียาธิปไตยสามารถอยูรอดและเสพสุขในระบอบการเมืองการปกครองทุกรูปแบบ กลุมพลังอํามาตยาธิปไตยยึดกุมวัฒนธรรมอํานาจนิยม และไดประโยชนจากวัฒนธรรมอํานาจนิยม ในขณะที่กลุมพลังประชาธิปไตยตองการใหวัฒนธรรมประชาธิปไตยเขาไปแทนที่วัฒนธรรมอํานาจนิยม กลุมพลังอํานาจแตละกลุมมีชุดของจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของตนเอง โดยที่มีกฎกติกาและการออกแบบรัฐธรรมนูญทั้งที่เหมือนและแตกตางจากกลุมพลังอ่ืนๆ จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของกลุมใดลวนสนองผลประโยชนและเปาประสงคของกลุมนั้น แมวาการแยงชิงอํานาจทางการเมืองจะมีผลตอการเปลี่ยนแปลงจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญ แตจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญดังกลาวจะธํารงอยูไดหรือไม และมีอายุยืนยาวเพียงใด ขึ้นอยูกับการยอมรับของประชาชน กลุมพลังแตละกลุมจําเปนตองกลอมเกลาและ ‘ลางสมอง’ ประชาราษฎรใหยอมรับจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญชุดของตน และขับเคลื่อนจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของตนเขาสูวัฒนธรรมการเมืองของประชาชน เพ่ือใหจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญชุดของตนมีฐานะเปนจารีตหลักในการเขียนรัฐธรรมนูญ จากการสํารวจจารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยที่ดํารงอยูในปจจุบัน (หัวขอ 3) ไดขอสรุปสําคัญวา จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญไทยในปจจุบันไดรับอิทธิพลอยางมากจากวัฒนธรรมอํานาจนิยม โดยที่อิทธิพลของวัฒนธรรมประชาธิปไตยมีเพียงสวนนอย จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเชนนี้มิอาจนําสังคมไทยไปสูสันติประชาธรรมได

83

ตารางที่ 1 รัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองอาณาจักรไทย

จําแนกตามลกัษณะประชาธิปไตย 2475 – 2549

ระบอบการเมืองการปกครอง

รัฐธรรมนญู/ธรรมนญูการปกครอง

ระบอบเผด็จการ/คณาธิปไตย รธน 2490 ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 ธนป 2534 รธน 2549

ระบอบคณาธปิไตย

ธนป 2475

ระบอบกึ่งเผดจ็การกึง่ประชาธิปไตย รธน 2475 รธน 2475/2495 รธน 2521 รธน 2534

คอนขางเปนประชาธิปไตย รธน 2492

รธน 2534/2538

ระบอบประชาธิปไตย รธน 2489 รธน 2517 รธน 2540

84

ตารางที่ 2 การเปลี่ยนแปลงทางการเมอืงกับกาํเนิดรัฐธรรมนูญไทย

2475 – 2549

การเปล่ียนแปลงทาง

การเมือง

รัฐธรรมนญูที่ผลิต

ลักษณะรฐัธรรมนญู

1. การปฏิวัติ 2475 2. รัฐประหาร 2490 3. รัฐประหาร 2494 4. รัฐประหาร 2500 5. รัฐประหาร 2501 6. รัฐประหาร 2514 7. ตุลาคม 2516 8. รัฐประหาร 2519 9. รัฐประหาร 2520 10. รัฐประหาร 2534 11. พฤษภาคม 2535 12. รัฐประหาร 2549

ธนป ชั่วคราว 2475

รธน 2490 รธน 2475/2495

ไมมี ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2517 รธน 2519 ธนป 2520 ธนป 2534 รธน 2540 รธน 2549

คณาธิปไตย

เผด็จการ/คณาธิปไตย กึ่งเผด็จการกึง่ประชาธิปไตย

เผด็จการ/คณาธิปไตย เผด็จการ/คณาธิปไตย

ประชาธิปไตย เผด็จการ/คณาธิปไตย เผด็จการ/คณาธิปไตย เผด็จการ/คณาธิปไตย

ประชาธิปไตย เผด็จการ/คณาธิปไตย

85

ตารางที่ 3 รัฐธรรมนูญฐานกบักําเนิดรัฐธรรมนูญฉบบัใหม

2475 – 2549

รัฐธรรมนญูฐาน

รัฐธรรมนญูฉบบัใหม

ลักษณะรฐัธรรมนญูฉบบั

ใหม

1. รธน 2490 2. ธนป 2502 3. ธปน 2515 4. ธนป 2520 5. ธนป 2534 6. ธนป 2549

รธน 2492 รธน 2511 ไมมี

รธน 2521 รธน 2543

?

คอนขางเปนประชาธิปไตย กึ่งเผด็จการกึง่ประชาธิปไตย

- กึ่งเผด็จการกึง่ประชาธิปไตย กึ่งเผด็จการกึง่ประชาธิปไตย

?

86

ตารางที่ 4 รัฐมนตรีกับตําแหนงขาราชการประจํา

2475 -2549

คุณสมบัติรฐัมนตร ี

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

รัฐมนตรีดํารงตําแหนงขาราชการประจํา

ในขณะเดียวกนัมิได

รธน 2489 รธน 2492 รธน 2517 รธน 2519 รธน 2521 รธน 2534 รธน 2540

7

มิไดกําหนด

ธนป 2475 รธน 2475 รธน 2490

รธน 2475/2495 ธนป 2502 รธน 2511 ธนป 2515 ธนป 2520 ธนป 2534 รธน 2549

10

ที่มา: ตารางผนวกที ่1

87

ตารางที่ 5 นายกรัฐมนตรีกับตําแหนงสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

2475 – 2549

คุณสมบัติ

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

นายกรัฐมนตรีตองเปนสมาชิกสภาผูแทน

ราษฎร

ธนป 2475 รธน 2475 รธน 2517

รธน 2534/2535 (4) รธน 2540

5

มิไดกําหนด

รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492

รธน 2475/2495 ธนป 2502 รธน 2511 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2521 ธนป 2534 รธน 2534 รธน 2549

13

ที่มา: ตารางผนวกที ่2 หมายเหต:ุ จํานวนรวมเกิน 17 ฉบับ เนื่อง รธน 2534/2535 (4) แกไข รธน 2534

88

ตารางที่ 6

จํานวนรัฐมนตรีที่ตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร 2475 – 2549

จํานวนรัฐมนตรีที่ตองเปน ส.ส.

รัฐธรรมนญู

ทุกคน (100%) ธนป 2475 ≥ 14 คน (58.3 -100.0%) รธน 2475

≥ 50% รธน 2517

มิไดกําหนด รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492

รธน 2475/2495 ธนป 2502 รธน 2511 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2521 ธนป 2534 รธน 2534 รธน 2540 รธน 2549

รวม 14 ฉบับ ที่มา: ตารางผนวกที ่2 หมายเหต:ุ 1. สมาชิกสภาผูแทนราษฎรตาม ธนป 2475 ในระยะแรกมาจากการแตงตั้ง 2. จํานวนรัฐมนตรีตาม รธน 2475 อยางนอย 14 คน อยางมาก 24 คน

89

ตารางที่ 7 ผูดํารงตําแหนงประธานรัฐสภาในระบบสภาคู

2475 – 2549

ผูดํารงตําแหนงประธานรฐัสภา

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

ประธานสภาผูแทนราษฎร

รธน 2517

รธน 2534/2535 (1) รธน 2534/2538 รธน 2540

3

ประธานวุฒิสภา/พฤฒสภา

รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492 รธน 2511 รธน 2521 รธน 2534

6

ที่มา: ตารางผนวกที ่3 หมายเหต:ุ 1. รธน 2534/2535 (1) และ รธน 2534/2538 นับเปนฉบบัเดียวกนั

2. รัฐธรรมนญูที่ยึดระบบสภาเดี่ยวม ี9 ฉบับ ประธานสภาผูแทนราษฎร หรือประธานสภา นิติบัญญัติแหงชาติ หรือประธานสภารางรัฐธรรมนูญ แลวแตกรณี ดํารงตาํแหนงประธานรัฐสภา

90

ตารางที่ 8 อํานาจนิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ

2475 – 2549

สภาทีม่ีอํานาจนิติบญัญติั

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

สภาผูแทนราษฎร

ธนป 2475 รธน 2475

รธน 2475/2495

3

รัฐสภา

(สภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภาหรือพฤฒสภา)

รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492 รธน 2511 รธน 2517 รธน 2521 รธน 2534 รธน 2540

8

สภานิติบัญญัติแหงชาต ิหรือสภารางรฐัธรรมนูญ

หรือสภาปฏิรูปการปกครองแผนดิน

ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 ธนป 2534 รธน 2549

6

ที่มา: ตารางผนวกที ่4

หมายเหต:ุ อํานาจนิติบัญญัติครอบคลุมเฉพาะการตราพระราชบญัญัติ และการใหความเห็นชอบพระราชกําหนด

91

ตารางที่ 9 อํานาจฝายบริหารในการเสนอรางและตรากฎหมาย

2475 – 2549

การกาํหนดอาํนาจ

การเสนอราง พระราชบญัญัติ

การตรา

พระราชกฤษฎ ี

การตรา

พระราชกําหนด

กําหนดอํานาจ

รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492

รธน 2475/2495 รธน 2511 ธนป 2515 รธน 2517 รธน 2519 รธน 2521 ธนป 2534 รธน 2534 รธน 2540 รธน 2549

รวม 13 ฉบับ

รธน 2475 รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492

รธน 2475/2495 รธน 2511 ธนป 2515 รธน 2517 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2521 ธนป 2534 รธน 2534 รธน 2540 รธน 2549 รวม 15 ฉบับ

รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492

รธน 2475/2495 รธน 2511 ธนป 2515 รธน 2517 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2521 ธนป 2534 รธน 2534 รธน 2540 รธน 2549

รวม 14 ฉบับ

มิไดกําหนดอาํนาจ

ธนป 2475 รธน 2475 ธนป 2502 ธนป 2520 รวม 4 ฉบับ

ธนป 2475 ธนป 2502

รวม 2 ฉบับ

ธนป 2475 รธน 2475 ธนป 2502

รวม 3 ฉบับ

ที่มา: ตารางผนวกที ่5

92

ตารางที่ 10 อํานาจการควบคุมการบริหารราชการแผนดิน

2475 – 2549

สภาทีม่ีอํานาจการควบคมุ การบริหารราชการแผนดิน

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

สภาผูแทนราษฎร

ธนป 2475 รธน 2475

รธน 2475/2495

3

รัฐสภา

(สภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภาหรือพฤฒสภา)

รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492 รธน 2511 รธน 2517 รธน 2521 รธน 2534 รธน 2540

8

มิไดกําหนด

ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 ธนป 2534 รธน 2549

6

ที่มา: ตารางผนวกที ่6

93

ตารางที่ 11 การลงมติไววางใจนโยบายที่รัฐบาลแถลง

2475 – 2549

มติความไววางใจนโยบายที่รัฐบาลแถลง

รัฐธรรมนญู

1. สภาที่แถลงนโยบายและลงมติความ

ไววางใจ สภาผูแทนรัฐสภา

รัฐสภา

สภานิติบัญญัติแหงชาต ิ

มิไดกําหนดใหแถลงนโยบาย

มิไดกําหนดใหแถลงนโยบาย

รธน 2475 รธน 2492

รธน 2475/2495 รธน 2517

รวม 4 ฉบับ รธน 2489 รธน 2490 รธน 2511* รธน 2521* รธน 2534* รธน 2540*

รวม 6 ฉบับ รธน 2534

รวม 1 ฉบับ ธนป 2475 ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2549

รวม 6 ฉบับ

94

มติความไววางใจนโยบายที่รัฐบาลแถลง

รัฐธรรมนญู

2. การลงมติความไววางใจ มีการลงมติ

ไมมีการลงมติ

มิไดกําหนดใหแถลงนโยบาย

รธน 2475 รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492

รธน 2475/2495 รธน 2517

รวม 6 ฉบับ รธน 2511 รธน 2521 ธนป 2534 รธน 2534 รธน 2540

รวม 5 ฉบับ ธนป 2475 ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2549

รวม 6 ฉบับ ที่มา: ตารางผนวกที ่7

95

ตารางที่ 12 การลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะ

2475 – 2549

สภาทีม่ีอํานาจลงมติไมไววางใจ

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

สภาผูแทนราษฎร รธน 2475 รธน 2489 รธน 2490

รธน 2475/2495 รธน 2517 รธน 2521

รธน 2534/2535 (3) รธน 2540

9

สภาผูแทนราษฎร และ/หรือวุฒสภา รธน 2511 รธน 2534

2

มิไดกําหนดอาํนาจการลงมติความไมไววางใจ ธนป 2475 ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 ธนป 2534 รธน 2549

7

ที่มา: ตารางผนวกที ่8 หมายเหต:ุ จํานวนรัฐธรรมนูญเกนิ 17 ฉบับ เพราะ รธน 2534/2535 แกไข รธน 2534

96

ตารางที่ 13 เกณฑการยืน่ญัตติการลงมติไมไววางใจรฐัมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะ

2475 – 2549

จํานวนสมาชกิรัฐสภาผูเขาชื่อเสนอญตัติ

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

ไมนอยกวา 24 คน รธน 2475 รธน 2489 รธน 2490

3

ไมนอยกวา หนึ่งในสาม รธน 2492 รธน 2475/2495

2

ไมนอยกวา หนึ่งในหา รธน 2511 รธน 2517 รธน 2521 รธน 2534

รธน 2540 (เฉพาะ รมต.)

5

มิไดกําหนดการลงมติความไมไววางใจ ธนป 2475 ธนป 2502 ธนป 2515 ธนป 2519 ธนป 2520 ธนป 2534 รธน 2549

7

ที่มา: ตารางผนวกที ่8 หมายเหต:ุ 1. รธน 2475, รธน 2489 และ รธน 2490 มิไดกําหนดจาํนวนสมาชกิสภา

ผูแทนราษฎร แตใหกําหนดในกฎหมายเลือกตั้ง 2. รธน 2540 กําหนดใหการยื่นญัตติความไมไววางใจนายกรัฐมนตรี ตองมี ส.ส. ลงนามไมนอยกวาสองในหา

97

ตารางที่ 14 ผูมีสิทธิต้ังกระทูถามรัฐมนตรีในสภา

2475 – 2549

ผูมีสิทธิต้ังกระทูถามรฐัมนตร ี

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

สมาชิกสภาผูแทนราษฎร รธน 2475 รธน 2475/2549

2

สมาชิกสภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา/พฤฒสภา รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492 รธน 2511 รธน 2517 รธน 2521 รธน 2534 รธน 2540

8

สมาชิกสภานติิบัญญัติแหงชาติ รธน 2549 1 ไมมีบทบัญญติักําหนดสิทธกิารตั้งกระทู ธนป 2475

ธนป 2502 ธนป 2515 ธรน 2519 ธนป 2520 ธนป 2534

6

ที่มา: ตารางผนวกที ่9

98

ตารางที่ 15 ผูมีสิทธิขอเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริง

2475 – 2549

ผูมีสิทธขิอเปดอภปิรายทัว่ไป

เพื่อใหคณะรฐัมนตรีแถลงขอเท็จจรงิ

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

สมาชิกสภาผูแทนราษฎร รธน 2475/2495 รธน 2517

2

สมาชิกสภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา รธน 2492 รธน 2511

2

สมาชิกวุฒิสภา รธน 2534 รธน 2540

2

สมาชิกสภานติิบัญญัติแหงชาติ รธน 2549 1 ไมมีบทบัญญติัวาดวยการเปดอภิปรายทัว่ไป

เพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริง ธนป 2475 รธน 2475 รธน 2489 รธน 2490 ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2521 ธนป 2534

10

ที่มา: ตารางผนวกที ่10

99

ตารางที่ 16 เงื่อนไขการขอเปดอภิปรายทัว่ไปเพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริง

2475 – 2549

จํานวนสมาชกิรัฐสภาขัน้ตํ่าทีเ่ขาชื่อเสนอญัตติ

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

ไมนอยกวาหนึ่งในหา รธน 2492 รธน 2475/2495 รธน 2511 รธน 2517

4

ไมนอยกวาหนึ่งในสาม รธน 2534 1 ไมนอยกวาสามในหา รธน 2540 1 ไมนอยกวา 100 คน รธน 2549 1

ไมมีบทบัญญติัวาดวยการเปดอภิปรายทัว่ไป เพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริง

ธนป 2475 รธน 2475 รธน 2489 รธน 2490 ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2521 ธนป 2534

10

ที่มา: ตารางผนวกที ่10

100

ตารางที่ 17 รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีตองไมเปนสมาชิกรัฐสภา

2475 – 2549

คุณสมบัติรฐัมนตรีและนายกรฐัมนตร ี

รัฐธรรมนญู

ระบบสภา

รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรี ตองไมเปนสมาชิกรัฐสภา

รธน 2511 รธน 2540 รวม 2 ฉบับ

ระบบสภาคู ระบบสภาคู

รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรี ตองไมเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ/

สภารางรัฐธรรมนูญ/สภาปฏรูิปการปกครองแผนดิน

ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 ธนป 2534 รธน 2549 รวม 6 ฉบับ

ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาเดี่ยว

ส.ส.ที่ไดรับแตงตั้งเปนรัฐมนตรีมิตองลาออก จากสมาชิกภาพ ส.ส.

รธน 2475 รธน 2475/2495 รวม 2 ฉบับ

ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาเดี่ยว

ไมมีบทบัญญติัหาม ธนป 2475 รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492 รธน 2517 รธน 2521 รธน 2534 รวม 7 ฉบับ

ที่มา: ตารางผนวกที ่11

101

ตารางที่ 18 คุณสมบัติบางประการของรฐัมนตรีและนายกรัฐมนตรี

2475 – 2549

กฎกตกิา

รัฐธรรมนญู

รัฐมนตรีตองไมเปนขาราชการประจํา

รธน 2489 รธน 2492 รธน 2517 รธน 2521 รธน 2534 รธน 2540

รวม 6 ฉบับ

นายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง

ธนป 2475 รธน 2475 รธน 2517

รธน 2534/2535 (4) รธน 2540

รวม 5 ฉบับ

รัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้ง

ทุกคน มากกวากึ่งหนึ่ง ไมนอยกวากึ่งหนึง่

ธนป 2475 รธน 2475 รธน 2517

102

กฎกตกิา

รัฐธรรมนญู

รัฐมนตรี และ นายกรัฐมนตรี ตองไมเปนสมาชิกรัฐสภา

ธนป 2502 รธน 2511 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 ธนป 2534 รธน 2540 รธน 2549

รวม 8 ฉบับ

ที่มา: ตารางผนวกที ่1, 2 และ 11

103

ตารางที่ 19 ความรับผิดชอบที่ฝายบริหารมีตอฝายนติิบัญญัติ

2475 - 2549

สภาที่ฝายบริหารตองรบัผิดชอบ

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

สมาชิกสภาผูแทนราษฎร ธนป 2475 รธน 2475

รธน 2475/2495 รธน 2517 รธน 2521

5

รัฐสภา (สภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา/พฤฒสภา)

รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492 รธน 2511 รธน 2534 รธน 2540

6

มิไดกําหนดความรับผิดชอบ ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 ธนป 2534 รธน 2549

6

ที่มา: ตารางผนวกที ่12

104

ตารางที่ 20 ผูมีอํานาจเสนอกฎหมายทัว่ไปในรัฐสภา

2475 - 2549

ผูมีอํานาจเสนอกฎหมายทัว่ไป

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

สมาชิกสภาผูแทนราษฎร ธนป 2475 รธน 2475

2

สมาชกิสภาผูแทนราษฎรและคณะรัฐมนตรี รธน 2489 รธน 2492

รธน 2475/2495 รธน 2517 รธน 2521 รธน 2534 รธน 2540

7

สมาชิกสภาผูแทนราษฎร วฒุิสภา และคณะรัฐมนตรี

รธน 2490 รธน 2511

2

คณะรัฐมนตรี ธนป 2534 1 สภานิติบัญญัติแหงชาต/ิสภารางรัฐธรรมนญู/

สภาปฏิรูปการปกครองแผนดิน ธนป 2502 ธนป 2520

2

สภานิติบัญญัติแหงชาติและคณะรัฐมนตรี ธนป 2515 รธน 2519 รธน 2549

3

ที่มา: ตารางผนวกที ่13

105

ตารางที่ 21 บทบัญญัติวาดวยพระราชกาํหนดเกี่ยวดวยความปลอดภัยสาธารณะ

หรือการปองกนัภัยพิบัติสาธารณะ 2475 - 2549

มีบทบญัญติั

ไมมบีทบญัญัติ

รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492

รธน 2475/2495 รธน 2511 ธนป 2515 รธน 2517 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2521 ธนป 2534 รธน 2534 รธน 2540 รธน 2549

ธนป 2475 รธน 2475 ธนป 2502

รวม 14 ฉบับ

รวม 3 ฉบับ

ที่มา: ตารางผนวกที ่14

106

ตารางที่ 22 เงื่อนเวลาการนําพระราชกาํหนดเกี่ยวดวยความปลอดภยัสาธารณะ ฯลฯ

ขอความเหน็ชอบจากรัฐสภา 2475 – 2549

เงื่อนไขเวลา

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

1. ขอความเหน็ชอบโดยไมชักชา

ธนป. 2515 รธน. 2519 ธนป. 2520 ธนป. 2534 รธน. 2549

5

2. ขอความเหน็ชอบจากรัฐสภาในการประชุม คร้ังตอไป

รธน. 2489 รธน. 2492

รธน. 2475/2495 รธน.2511 รธน. 2517 รธน. 2521 รธน.2534 รธน. 2540

8

3. แจงสูรัฐสภาเพื่อทราบ ไมตองขอความเหน็ชอบ

รธน. 2490 1

4. ไมมีบทบัญญัติวาดวยพระราชกาํหนดเกี่ยวดวยความปลอดภยัสาธารณะ

ธนป. 2475 รธน. 2475 ธนป. 2502

3

ที่มา: ตารางผนวกที ่14

107

ตารางที่ 23 เงื่อนไขการนําสนธิสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศ

ขอความเหน็ชอบจากรัฐสภา 2475 – 2549

เงื่อนไขสัตยาบนั

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

1.สัญญาซึ่งมบีทเปลี่ยนแปลง พระราชอาณาเขต

รธน. 2475 รธน. 2489 รธน. 2492

รธน. 2475/2495 รธน. 2511 รธน. 2517 รธน. 2521 รธน. 2534 รธน. 2540

9

2. สัญญาที่ตองออกพระราชบัญญติัเพื่อใหเปนไปตามสญัญานัน้

รธน. 2475 รธน. 2489 รธน. 2492

รธน. 2475/2495 รธน. 2511 รธน. 2517 รธน. 2521 รธน. 2534 รธน. 2540

9

3. สัญญาที่มบีทเปลี่ยนแปลงเขตอธิปไตยแหงชาต ิ

รธน 2517 รธน 2521

2

4. สัญญาที่มบีทเปลี่ยนแปลงเขตอํานาจแหงรัฐ

รธน 2534 รธน 2540

2

108

เงื่อนไขสัตยาบนั

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

5. สนธิสัญญาพนัธมิตร ทางทหาร

รธน 2517 1

6. มิไดกําหนดเงื่อนไขการขอความเห็นชอบจากรัฐสภา

ธนป 2475 รธน 2490

2

7. มิไดกําหนดอํานาจการทาํสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศ

ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2549

5

ที่มา: ตารางผนวกที ่15

109

ตารางที่ 24 อํานาจการยุบสภาตามรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย

2475 – 2549

อํานาจการยบุสภา

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

มีบทบัญญัติวาดวยการยุบสภา

รธน. 2475 รธน. 2489 รธน. 2490 รธน. 2492

รธน. 2475/2495 รธน. 2511 รธน. 2517 รธน. 2521 รธน. 2534 รธน. 2540

10

ไมมีบทบัญญติัวาดวยการยบุสภา

ธนป. 2475 ธนป. 2502 ธนป. 2515 รธน. 2519 ธนป. 2520 ธนป. 2534 รธน. 2549

7

ที่มา: ตารางผนวกที ่16

110

ตารางที่ 25 บทบัญญัติวาดวยอํานาจตลุาการ

2475 – 2549

อํานาจและคุณสมบัติ

มีบทบญัญติั

ไมมบีทบญัญัติ

1. ศาลมีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดี

รวม

รธน. 2475 รธน. 2489 รธน. 2490 รธน. 2492

รธน. 2475/2495 รธน. 2511 รธน. 2517 รธน. 2521 รธน. 2534 รธน. 2540

10ฉบับ

ธนป 2475 ธนป. 2502 ธนป. 2515 รธน. 2519 ธนป. 2520 ธนป. 2534 รธน. 2549

7 ฉบับ 2. ความเปนอิสระของ อํานาจตุลาการ

รธน. 2475 รธน. 2489 รธน. 2490 รธน. 2492

รธน. 2475/2495 ธนป. 2502 รธน. 2511 ธนป. 2515 รธน. 2517 รธน. 2519 ธนป. 2520 รธน. 2521 ธนป. 2534

ธนป. 2547

111

อํานาจและคุณสมบัติ

มีบทบญัญติั

ไมมบีทบญัญัติ

รวม

รธน. 2534 รธน. 2540 รธน .2549 16 ฉบับ

1 ฉบับ 3. ผูพพิากษาและตุลาการตองไมเปนขาราชการการเมืองหรือดํารงตําแหนงการเมือง

รวม

รธน. 2517 รธน. 2521 รธน. 2534 รธน. 2540

4 ฉบับ

ธนป. 2475 รธน. 2475 รธน. 2489 รธน. 2490 รธน. 2492

รธน. 2475/2495 ธนป. 2502 รธน.2511 ธนป. 2515 รธน. 2519 ธนป. 2520 ธนป. 2534 รธน. 2549 13 ฉบับ

ที่มา: ตารางผนวกที ่17 และ 18

112

ตารางที่ 26 บทบัญญัติวาดวยกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน

2475 – 2549

มีบทบญัญติัวาดวย

กฎหมายเกี่ยวกบัการเงนิ

ไมมบีทบญัญัติวาดวย

กฎหมายเกี่ยวกบัการเงนิ

รธน. 2489 รธน. 2490 รธน. 2492

รธน. 2475/2495 รธน. 2511 ธนป. 2515 รธน. 2517 รธน. 2519 รธน. 2521 รธน. 2534 รธน. 2540 รธน. 2549

ธนป. 2475 รธน. 2475 ธนป. 2502 ธนป. 2520 ธนป. 2534

รวม 12 ฉบับ

5 ฉบับ

ที่มา: ตารางผนวกที ่19

113

ตารางที่ 27 อํานาจวนิิจฉัยกฎหมายวาดวยการเงนิ

2475 – 2549

ผูมีอํานาจ รัฐธรรมนญู จํานวนฉบบั 1. ประธานสภาผูแทนราษฎร รธน. 2489

รธน. 2490 รธน. 2492

รธน. 2475/2495 รธน. 2517 รธน. 2521 รธน. 2534

7

2. ประธานสภาผูแทนราษฎรหรือประธานวฒุิสภาแลวแตกรณี

รธน. 2511 1

3. ประธานสภานิติบัญญัติแหงชาติ

ธนป. 2515 รธน. 2549

2

4. คณะกรรมาธิการวิสามญัวินิจฉัยรางพระราชบัญญัติ

รธน. 2519 1

5. ที่ประชมุรวมประธานสภาผูแทนราษฎรกับประธานคณะกรรมาธกิารสามัญทุกคณะของสภาผูแทนราษฎร

รธน. 2540 1

6. ไมมีบทบัญญัติวาดวยกฎหมายเกีย่วดวยการเงนิ

ธนป. 2475 รธน. 2475 ธนป. 2502 ธนป. 2520 ธนป. 2534

5

ที่มา: ตารางผนวกที ่21

114

ตารางที่ 28 บทบัญญัติวาดวยพระราชกาํหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงนิตรา

2475 – 2549

มีบทบญัญติั

ไมมบีทบญัญัติ

รธน. 2489 รธน. 2490 รธน. 2492

รธน. 2475/2495 รธน. 2511 ธนป. 2515 รธน. 2517 รธน. 2519 ธนป. 2520 รธน. 2521 ธนป. 2534 รธน. 2534 รธน. 2540 รธน. 2549

ธนป. 2475 รธน .2475 ธนป. 2502

รวม 14 ฉบับ

3 ฉบับ

ที่มา: ตารางผนวกที ่22

115

ตารางที่ 29 เงื่อนเวลาการนําพระราชกาํหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงนิตรา

ขอความเหน็ชอบจากรัฐสภา 2475 – 2549

เงื่อนเวลา

รัฐธรรมนญู

จํานวนฉบบั

1. ไมตองขอความเหน็ชอบจากรัฐสภา

รธน. 2490 1

2. ขอความเหน็ชอบโดย ไมชักชา

ธนป. 2515 รธน. 2519 ธนป. 2520 ธนป. 2534 รธน. 2549

5

3. ภายใน 2 วนั รธน. 2489 รธน. 2492

รธน. 2475/2495 รธน. 2511 รธน. 2517

5

4. ภายใน 3 วนั รธน. 2521 รธน. 2534 รธน. 2540

3

5. ไมมีบทบัญญัติวาดวยพระราชกาํหนดเกี่ยวดวยภาษีและเงนิตรา

ธนป. 2475 รธน. 2475 ธนป. 2502

3

ที่มา: ตารางผนวกที ่22

116

ตารางที ่30

บทบัญญัติวาดวยการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณรายจาย ในสภาผูแทนราษฎร

2475 – 2549

มีบทบญัญติั

ไมมบีทบญัญัติ

รธน. 2521 รธน. 2534 รธน. 2540

ธนป. 2475 รธน. 2475 รธน. 2489 รธน. 2490 รธน. 2492

รธน. 2475/2495 ธนป. 2502 รธน. 2511 ธนป. 2515 รธน. 2517 รธน. 2519 ธนป. 2520 ธนป. 2534 รธน. 2549

รวม 3 ฉบับ

14 ฉบับ

ที่มา: ตารางผนวกที ่23

117

ตารางที่ 31 กฎกติกาวาดวยองคประชมุรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครอง

2475 – 2549

กฎกตกิาวาดวยองคประชมุรัฐสภา

รัฐธรรมนญู

ไมนอยกวาหนึ่งในสาม

รธน 2475 รธน 2498 รธน 2490 รธน 2492

รธน 2475/2495 รธน 2511 ธนป 2515 รธน 2517 ธนป 2520 ธนป 2534

ไมนอยกวากึ่งหนึง่

ธนป 2475 รธน 2521 รธน 2534 รธน 2540 รธน 2549

มิไดกําหนดชดัเจน

ธนป 2502 (รัฐสภาตราขอบังคับการประชุมเอง) รธน 2519 (รัฐสภาตราขอบังคับการประชุมเอง)

ที่มา: ตารางผนวกที ่24

118

ตารางที่ 32 กฎการลงคะแนนเสยีงในรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครอง

วาระการประชุมทั่วไป 2475 – 2549

กฎการลงคะแนนเสียง

รัฐธรรมนญู

≥ 16.67% +1

รธน 2475 รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492

รธน 2475/2495 รธน 2511 รธน 2517 ธนป 2534

≥ 25% +1

ธนป 2475 รธน 2521 รธน 2534 รธน 2540

มิไดกําหนดชดัเจน

ธนป 2502 ธนป 2515 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2549

ที่มา: ตารางผนวกที ่25

119

ตารางที่ 33 ลําดับเหตุการณการเปลี่ยนแปลงอํานาจนิติบัญญัติ

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

อํานาจนิติบญัญัติ

สถานะบัน้ปลาย

รธน 2475

1. ฝายบริหารมีอํานาจตราพระราช

กฤษฎีกา 2. ฝายนิติบัญญติัมีสิทธิต้ังกระทูถาม

รัฐมนตรี ฝายบริหารมีสิทธิไมตอบ 3. ฝายนิติบัญญติัมีอํานาจอันจํากัด

ในการใหความเหน็ชอบสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศที่ทาํโดยฝายบรหิาร

1. ฝายบริหารยังคงมี

อํานาจ 2. ฝายบริหารยังคงมีสิทธิ

ไมตอบกระทู 3. ฝายบริหารยังคงมี

อํานาจในระดบัเดิม

รธน 2489

1. ฝายบริหารมีอํานาจตรา

พระราชกาํหนด 2. คณะรัฐมนตรีมีอํานาจเสนอราง

กฎหมายเกีย่วดวยการเงนิส.ส. จะเสนอรางกฎหมายดวยการเงนิได ตองไดรับคํารับรองจากนายกรัฐมนตรี

1. ฝายบริหารยังคง

มีอํานาจ 2. ฝายบริหารยังคง

มีอํานาจ

รธน 2511

1. รัฐบาลแถลงนโยบายโดยไมมีการ

ลงมติความไววางใจ

1. รธน 2517 กลบัไปใช

กติกาการลงมติความไววางใจ นับต้ังแต รธน 2521 เปนตนมา ไมมีการลงมต ิ

120

รัฐธรรมนญู

อํานาจนิติบญัญัติ

สถานะบัน้ปลาย

2. การเขาชื่อเสนอญัตติขออภิปราย

เพื่อลงมติความไมไววางใจรัฐมนตรีรายตวัหรือทัง้คณะ ทําไดงายขึน้ จาํนวนสมาชกิรัฐสภาขั้นตํ่าที่เขาชื่อลดจากหนึง่ในสามเหลือหนึ่งในหา

2. เกณฑการเขาชื่อเสนอ

ญัตติสําหรับรัฐมนตรีเหมือนเดิม แตสําหรับนายกรัฐมนตรีเขมงวดข้ึน

รธน 2517

1. รัฐบาลแถลงนโยบาย โดยมกีารลง

มติความไววางใจ

2. กฎการลงคะแนนเสยีงมติความไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะเขมงวดมาก โดยตองไดคะแนนเสยีงมากกวากึ่งหนึง่ของจํานวนสมาชกิสภาผูแทนราษฎรทั้งหมด

1. นับต้ังแต รธน 2521

เปนตนมา รัฐบาลแถลงนโยบายโดยไมมีการลงมติ

2. ปจจุบัน ยึดกฎการลงคะแนนเสียงขางมากปกติเหมือนเดมิ

รธน 2521

1. การเสนอรางกฎหมายในนาม

ปจเจกบุคคลมิอาจกระทําได จะเสนอไดก็ตอเมื่อมติพรรคใหเสนอ และม ีส.ส. สังกัดพรรคเดียวกนัไมนอยกวา 20 คน รับรอง

2. การประชุมรัฐสภาจะตองมสีมาชิกมาประชุมไมนอยกวากึง่หนึ่งจึงจะ

1. การลิดรอนอํานาจนิติ

บัญญัติของสมาชิก สภาผูแทนราษฎร ยังคงดาํเนนิตอมา

2. ธนป 2475 ยดึเกณฑ ไมนอยกวากึ่งหนึง่

121

รัฐธรรมนญู

อํานาจนิติบญัญัติ

สถานะบัน้ปลาย

ครบองคประชุม เกณฑองคประชุมเขมงวดกวาเดมิ

3. ขอบเขตการตราพระราชกําหนดขยายไปสูการตรากฎหมายเพื่อความมัน่คงทางเศรษฐกิจ

นับต้ังแต รธน 2475 เปนตนมา ยึดเกณฑ ไมนอยกวาหนึ่งในสาม หลัง รธน 2521 ยึดเกณฑไมนอยกวา กึ่งหนึง่

3. ขอบเขตนี้ดํารงอยูใน รธน 2540

รธน 2534

1. ฝายนิติบัญญติัมีกลไกการ

ตรวจสอบอํานาจการตราพระราชกําหนดของฝายบริหารวาเปนไปตามบทบัญญติัแหงรัฐธรรมนูญหรือไม

2. เกณฑในการยื่นญัตติขอเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริงเขมงวดขึน้ จากเกณฑจาํนวนสมาชิกรัฐสภาไมตํ่ากวาหนึ่งในหามาเปนไมนอยกวาหนึง่ในสาม

1. กลไกนี้ยงัคงอยูใน

รธน 2540

2. รธน 2540 ยึดเกณฑ ไมนอยกวาสามในหา

รธน 2540

1. เกณฑการเขาชื่อยื่นญัตติขอเปด

อภิปรายทั่วไป เพื่อลงมติความไมไววางใจนายกรัฐมนตรีเขมงวดขึ้น และเขมงวดมากกวากรณีมติความไมไววางใจรัฐมนตรี

ตองติดตาม รธน 2550

122

ตารางที่ 34

ลําดับเหตุการณการเปลี่ยนแปลงอํานาจหนาที ่สภาผูแทนราษฎรกับวุฒิสภา

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

การเปล่ียนแปลงอํานาจหนาที ่

สถานะบัน้ปลาย

รธน 2489

1. อํานาจนิติบัญญัติเปนของ

รัฐสภา (รวมพฤฒสภา)

2. พฤฒสภามีอํานาจควบคุมการบริหารราชการแผนดินเสมอดวยสภาผูแทนราษฎร

3. การลงมติไววางใจนโยบายที่รัฐบาลแถลงเปนอํานาจของรัฐสภา (รวมพฤฒสภา)

1. อํานาจนิติบัญญัติเปนของ

รัฐสภามาโดยตลอด ยกเวนภายใตรัฐธรรมนูญที่กําหนดใหมรีะบบสภาเดี่ยว สมาชิกวุฒิสภามาจากการแตงตั้ง ยกเวน รธน 2540

2. อํานาจนี้คงอยูในรัฐธรรมนูญทกุฉบับที่ยึดระบบสภาคู อนึ่ง สมาชกิวุฒิสภามาจากการแตงตั้ง ยกเวน รธน 2540

3. มีการตอสูในประเด็นนี้หลัง รธน 2489 รัฐธรรมนูญทีย่ึดระบบสภาคูที่ใหอํานาจสภาผูแทน ราษฎรลงมติไววางใจนโยบายที่รัฐบาลแถลง มีเฉพาะ รธน 2492 และ รธน 2517 นับต้ังแต รธน 2521 เปนตนมา

123

รัฐธรรมนญู

การเปล่ียนแปลงอํานาจหนาที ่

สถานะบัน้ปลาย

4. สมาชิกพฤฒสภามีสิทธิต้ังกระทูถามรัฐมนตรีเสมอดวยสมาชิก สภาผูแทนราษฎร

5. ประธานพฤฒสภาเปนประธานรัฐสภา

รัฐบาลแถลงนโยบายตอรัฐสภาโดยไมมีการลงมติ

4. หลัง รธน 2489 การตั้งกระทูเปนสิทธสิมาชิกรัฐสภา ยกเวนระบบ สภาเดี่ยว

5. ประเด็นนีก้ลายเปนประเด็นการตอสูยืดเยื้อ เหตุการณพฤษภาคม 2535 สรางแรงกดดันใหประธานสภาผูแทนราษฎรเปนประธานรฐัสภา รธน 2540 ยึดมตินี้ ทั้งๆที ่สมาชิกวุฒิสภามาจาก การเลือกตั้ง

รธน 2490

1. สมาชิกวุฒิสภามีอํานาจเสนอ

รางกฎหมายในรัฐสภา

1. อํานาจในการเสนอราง

กฎหมายของสมาชิกวุฒิสภาปรากฏอีกครั้งหนึง่ใน รธน 2511 แตไมปรากฏในรัฐธรรมนูญ ฉบับอ่ืน

รธน 2492

1. สมาชิกวุฒิสภามีสิทธิเสมอดวย

สมาชิกสภาผูแทนราษฎรในการเขาชื่อเสนอญตัติขอเปด

1. ในระบบสภาคู เฉพาะ

รธน 2517 ใหสิทธนิี้แก ส.ส. แตจบลงดวย รธน

124

รัฐธรรมนญู

การเปล่ียนแปลงอํานาจหนาที ่

สถานะบัน้ปลาย

อภิปรายทั่วไปเพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลง ขอเท็จจริง

2534 และ รธน 2540 ใหสิทธนิี้แก สว.

รธน 2511

1. สมาชิกวุฒิสภามีอํานาจเสมอ

ดวย ส.ส. ในการเขาชื่อเสนอญัตติขอเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทัง้คณะ

1. หลัง รธน 2511 อํานาจ

นี้กลับไปเปนของ ส.ส. มีความพยายามที่จะให สว. มีอํานาจนี้อีกใน รธน 2534 แตถูกตอตาน จนมีการแกไขตาม รธน 2534/2534 (3)

125

ตารางที่ 35 จํานวนมาตราและนโยบายในหมวดแนวนโยบายแหงรัฐ

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 – 2540

รัฐธรรมนญู

มาตรา

จํานวนมาตรา

จํานวนนโยบาย

1. รธน. 2492 2. รธน. 2475/2495 3. รธน. 2511 4. รธน. 2517 5. รธน. 2521 6. รธน. 2534 7. รธน. 2534/2538 8. รธน. 2540

ม. 54 – 72 ม. 38 – 44 ม. 53 – 70 ม. 62 – 94 ม. 53 – 73 ม. 59 – 80 ม. 58 – 89 ม. 71 – 89

19 7

18 33 21 22 32 19

17 7 15 39 36 46 54

49 (54)

ที่มา: รังสรรค ธนะพรพันธุ (2546 ข: 369) หมายเหต:ุ รัฐธรรมนูญฉบับป 2540 มแีนวนโยบายแหงรัฐในหมวดสิทธิและเสรีภาพของชน

ชาวไทยดวย ตัวเลขในวงเลบ็รวมแนวนโยบายพืน้ฐานแหงรัฐทั้งหมด

บรรณานุกรม

ก. ภาษาไทย กระมล ทองธรรมชาติ วิวัฒนาการของระบอบรัฐธรรมนูญไทย ฉบับพิมพคร้ังที่สอง กรุงเทพฯ สํานักพิมพ

บรรณกิจ 2524 ชัยอนันต สมุทรวณิช เสียงจากเจาของประเทศ กรุงเทพฯ สมาคมสังคมศาสตรแหงประเทศไทย 2528 ชัยอนันต สมุทรวณิช ผาทางตันการเมืองไทย กรุงเทพฯ สถาบันนโยบายศึกษา 2537 ดํารง อ่ิมวิเศษ “การรางรัฐธรรมฉบับป 2489 และการเมืองภายหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญ”

วิทยานิพนธรัฐศาสตรมหาบัณฑิต ภาควิชาการปกครอง บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2530

นิธิ เอียวศรีวงศ “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” นิตยสารศิลปวัฒนธรรมไทย ปที่ 13 ฉบับที่ 1 (พฤศจิกายน 2534)

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ กฎหมายกับทางเลือกของสังคมไทย กรุงเทพฯ สํานักพิมพนิติธรรม 2537 บุญศรี มีวงศอุโฆษ กฎหมายรัฐธรรมนูญ โครงการตําราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร 2549 ปวย อ้ึงภาภรณ ประสบการณชีวิตและขอคิดสําหรับคนหนุมสาว กรุงเทพฯ มูลนิธิโกมล คีมทอง 2538 ปวย อ้ึงภากรณ (2545 ก) ทัศนะวาดวยการเมืองและจริยธรรม กรุงเทพฯ มูลนิธิโกมล คีมทอง 2545 ปวย อ้ึงภากรณ (2545 ข) ทัศนะวาดวยการศึกษา กรุงเทพฯ มูลนิธิโกมล คีมทอง 2545 ปวย อ้ึงภากรณ (2545 ค) ทัศนะวาดวยเศรษฐกิจ กรุงเทพฯ มูลนิธิโกมล คีมทอง 2545 ไพโรจน ไชยนาม รัฐธรรมนูญ: บทกฎหมายและเอกสารสําคัญในทางการเมืองของประเทศไทย เลมที่หนึ่ง

กรุงเทพฯ โรงพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร 2519 ไพโรจน ไชยนาม รัฐธรรมนูญ: บทกฎหมายและเอกสารสําคัญในทางการเมืองของประเทศไทย เลมที่สอง

กรุงเทพฯ โรงพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร 2520 มานิตย จุมปา ความรูเบ้ืองตนเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ฉบับพิมพครั้งที่ 3 กรุงเทพฯ สํานักพิมพ

นิติธรรม 2543 รังสรรค ธนะพรพันธุ (2532/2546) กระบวนการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทย: บทวิเคราะห

เชิงประวัติศาสตรเศรษฐกิจการเมือง พ.ศ. 2475 - 2530 ฉบับพิมพครั้งที่สาม กรุงเทพฯ

โครงการจัดพิมพคบไฟ 2546 จัดพิมพคร้ังแรกโดยสมาคมสังคมศาสตรแหงประเทศไทย พ.ศ. 2532

รังสรรค ธนะพรพันธุ (2539 ก) “บรรทัดฐานทางกฎหมายกับบรรทัดฐานทางจริยธรรม” ผูจัดการรายวัน ฉบับวันศุกรท่ี 5 เมษายน 2539

รังสรรค ธนะพรพันธุ (2539 ข) “อาจารยปวยกับธนาคารแหงประเทศไทย” Financial Day ฉบับวันพุธที่ 10 กรกฎาคม 2539

รังสรรค ธนะพรพันธุ “บทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายแหงรัฐในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย” วารสารเศรษฐศาสตรธรรมศาสตร ปที่ 20 ฉบับที่ 2 – 3 (มิถุนายน – กันยายน 2545) หนา 65 -140

รังสรรค ธนะพรพันธุ (2546 ก) เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ เลมหนึ่ง กรุงเทพฯ สํานักพิมพมติชน 2546 รังสรรค ธนะพรพันธุ (2546 ข) เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ เลมสอง กรุงเทพฯ สํานักพิมพมติชน 2546 รังสรรค ธนะพรพันธุ (2546 ค) “การผันงบประมาณแผนดิน เรื่องของหมากินขี้” ผูจัดการรายวัน ฉบับวัน

พฤหัสบดีที่ 18 กันยายน 2546 รังสรรค ธนะพรพันธุ เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ เลมสาม กรุงเทพฯ สํานักพิมพมติชน 2547 รังสรรค ธนะพรพันธุ (2548 ก) จาก Thaksinomicsสูทักษิณาธิปไตย ภาคหนึ่ง – สอง กรุงเทพฯ

สํานักพิมพ OpenBooks 2548 รังสรรค ธนะพรพันธุ (2548 ข) จาก Thaksinomicsสูทักษิณาธิปไตย ภาคสาม กรุงเทพฯ สํานักพิมพ

OpenBooks 2548 รังสรรค ธนะพรพันธุ “รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2549: บทวิเคราะห

เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ” เอกสารวิชาการหมายเลข 605 โครงการเมธีวิจัยอาวุโส สกว. สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (มกราคม 2550)

วิภาลัย ธีระชัย “การศึกษาเชิงประวัติศาสตรของรัฐธรรมนูญฉบับตางๆ” วิทยานิพนธอักษรศาสตรมหาบัณฑิต แผนกวิชาประวัติศาสตร บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2522

วิษณุ เครืองาม กฎหมายรัฐธรรมนูญ ฉบับพิมพครั้งที่สาม กรุงเทพฯ สํานักนิติบรรณาการ 2530 สมชาติ รอบกิจ “การรางรัฐธรรมนูญ 2517” วิทยานิพนธรัฐศาสตรมหาบัณฑิต ภาควิชาการปกครอง

บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2523 สมพร ใชบางยาง “สภานิติบัญญัติแหงชาติชุดที่สอง พ.ศ. 2516” วิทยานิพนธรัฐศาสตรมหาบัณฑิต ภาค

วิชาการปกครอง บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2519

สิริ เปรมจิตต ประวัติรัฐธรรมนูญไทยฉบับแรก พ.ศ. 2475 ถึงฉบับปจจุบัน กรุงเทพฯ ไมปรากฏสํานักพิมพ 2514

สุนีย อธิมุติภาพ “การรางรัฐธรรมไทยฉบับพุทธศักราช 2492” วิทยานิพนธรัฐศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2518

สุภาสินี ขมะสุนทร “วิกฤติการณรัฐธรรมนูญ 2534 จากพฤศจิกายน 2534 ถึงพฤษภาคม 2535” ในชาญวิทย เกษตรศิริ (บรรณาธิการ) “รัฐธรรมนูญไทย 2475 – 2534” เอกสารประกอบการสัมมนา “60 ปประชาธิปไตย สิทธิเสรีประชาไทย” จัดโดยมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร สมาคมสังคมศาสตรแหงประเทศไทย และมูลนิธิโครงการตําราสังคมศาสตรและมนุษยศาสตร ระหวางวันที่ 24 -28 มิถุนายน 2535

เสนห จามริก (2529/2549) การเมืองไทยกับพัฒนาการการเมือง ฉบับพิมพครั้งที่สาม กรุงเทพฯ มูลนิธิโครงการตําราสังคมศาสตรและมนุษยศาสตร 2549 ฉบับพิมพครั้งแรก พ.ศ. 2529 ฉบับพิมพครั้งที่สอง พ.ศ. 2540

อมร จันทรสมบูรณ และคณะ นิติรัฐกับอํานาจในการตราพระราชกําหนด: บทวิเคราะหคําวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญในการตราพระราชกําหนดการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2546 กรุงเทพฯ สํานักพิมพวิญูชน 2546

อัมมาร สยามวาลา “เกษตรกรกับรัฐ” ปาฐกถาพิเศษปวย อ้ึงภากรณครั้งที่หนึ่ง จัดโดยคณะเศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร เมื่อวันที่ 27 กุมภาพันธ 2530

อัมมาร สยามวาลา “การแยกอํานาจบริหารและอํานาจนิติบัญญัติออกจากกัน” รายงานทีดีอารไอ ฉบับที่ 16 (กุมภาพันธ 2540)

ข. ภาษาอังกฤษ

Ackerman, Bruce. “Taxation and the Constitution”, Columbia Law Review, Vol. 9, No. 1 (January

1999), pp. 1 – 58. Aranson, Peter H. “Constitutionalizing the Regulatory Process”, in McKenzie (1984: 187 – 206). Arrow, Kenneth J. Social Choice and Individual Values. New York: John Wiley and Sons, 1963. Azariadis, Costas, and Vincenzo Galasso, “Constitution ‘Rules’ and Intergenerational Fiscal

Policy”, Constitutional Political Political Economy, Vol. 9, No. 1 (1998), pp. 67 – 74.

Bagehot, Walter. The English Constitution. Edited by Paul Smith. Cambridge: Cambridge University Press, 2001.

Barendt, Eric. An Introduction to Constitutional Law. Oxford University Press, 1998. Bates, Robert H. “Political Reform”, in Benno Ndulu, et. al. (eds.), The Political Economy of

Economic Growth in Africa, 1960-2000 (Cambridge University Press, forthcoming). Bernholz, Peter. “The Implementation and Maintenance of a Monetary Constitution”, Cato

Journal, Vol. 6, No. 2 (Fall 1986), pp. 477 – 511. Bogdanor, Vernon (ed.). The British Constitution in the Twentieth Century. Oxford: Oxford

University Press for the British Academy, 2003. Bradley, Anthony. “The Sovereignty of Parliament”, in Jowell and Oliver (2000: 23 – 58). Brennan, Geoffrey. “Constitutional Constraints on Fiscal Powers of Government”, in McKenzie

(1984: 115 – 131). Brennan, Geoffrey, and J.M. Buchanan, The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal

Constitution. Cambridge: Cambridge University Press, 1980. Buchanan, J.M. “Predictability: The Criterion of Monetary Constitutions”, in Yeager (1962: 155 –

183). Buchanan, J.M., C.K. Rowley, and R.D. Tollison (eds.), Deficits. Oxford: Basil Blackwell, 1986. Buchanan, J.M., and R.E. Wagner, Democracy in Deficit: The Political Legacy of Lord Keynes.

New York: Academic Press, 1977. Buchanan, J.M., and R.E. Wagner, “Dialogues Concerning Fiscal Religion”, Journal of Monetary

Economics, Vol. 4, No. 3 (August 1978), pp. 627 – 636. Carroll, Alex. Constitutional and Administrative Law. Second Edition. Harlow, Essex: Longman,

2002. Cooter, Robert D. The Strategic Constitution. Princeton, N.J.: Princeton University Press, 2000. Devins, Neal, and Louis Fisher. The Democratic Constitution. New York: Oxford University

Press, 2004. Forte, Francesco. “The Italian Post War Fiscal Constitution: Reasons of a Failure”, European

Journal of Law and Economics, Vol. 7 (1999), pp. 103 -116.

Friedman, Milton. “Should There Be an Independent Monetary Authority?”, in Yeager (1962: 219 – 243).

Furuboth, Eirik G., and Rudolf Richter, Institutions and Economic Theory: The Contribution of the New Institutional Economics. Second Edition. Ann Arbor: The University of Michigan Press, 2005.

Girling, J.L.S. (1981a) Thailand: Society and Politics. Ithaca: Cornell University Press, 1981. Girling, J.L.S. (1981b) “The Bureaucratic Polity in Modernizing Societies”. Singapore: Institute of

Southeast Asian Studies. Occasional Paper No. 64, 1981. Humphries, Macartan, and Robert H. Bates, “Political Institutions and Economic Policies:

Lessons form Africa”, British Journal of Political Science, Vol. 35, Issue 3 (July 2005), pp. 403 – 428.

Jowell, Jeffrey, and Dawn Oliver (eds.). The Changing Constitution. Fourth Edition. Oxford: Oxford University Press, 2000.

Leijonhufvud, Axel. “Constitutional Constraints on Monetary Powers of Government”, in McKenzie (1984: 95 – 107).

Levinson, Sanford (ed.). Responding to Imperfection: The Theory and Practice of Constitutional Amendment. Princeton University Press, 1995.

Maddex, Robert L. The Illustrated Dictionary of Constitutional Concepts. London: Routledge, 1996.

Marlow, M.L., and W.P. Orzechowski. “The Separation of Spending from Taxation: Implications for Collective Choice”, Constitutional Political Economy, Vol. 8, No. 2 (1997), pp. 151 – 163.

Marshall, Geoffrey. Constitutional Theory. Oxford: The Clarendon Press, 1980. Menard, Claude, and Mary M. Shirley (eds.). Handbook of New Institutional Economics.

Dordrecht, The Netherlands: Springer, 2005. McKenzie, Richard B. Constitutional Economics: Containing the Economic Powers of

Government. Lexington, Mass: Lexington Books, 1984.

Neher, Clark D. and Bidya Bowornwathana. “Thai and Western Studies of Politics in Thailand”. A paper presented at the Association for Asian Studies Meeting, Washington, D.C., 1984.

Niskanen, William A. “The Case for a New Fiscal Constitution”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 6, No. 2 (Spring 1992), pp. 13 – 24.

Persson, Torsten, and Guido Tabellini (1996a), “Federal Fiscal Constitutions: Risk Sharing and Moral Hazard”, Econometrica, Vol. 64, No. 3 (May 1996), pp. 623 -646.

Persson, Torsten, and Guido Tabellini (1996b), “Federal Fiscal Constitutions: Risk Sharing and Redistribution”, Journal of Political Economy, Vol. 104, No. 5 (October 1996), pp. 979 – 1009.

Ramsay, Ansil. “Thai Domestic Politics and Foreign Policy”, in Karl D. Jackson, Sukhumbhand Paribata, and Soedjati Dijwandono (eds.), ASEAN in Regional and Global Context (Berkeley: University of California, Institute of East Asian Studies, 1985), pp. 30 – 51.

Riggs, Fred W. Thailand: The Modernization of a Bureaucratic Polity. Honolulu: East – West Center Press, 1966.

Sunstein, Cass R. Designing Democracy: What Constitutions Do. New York: Oxford University Press 2001.

Suriyamongkol, Pisan, and James F. Guyot. “The Bureaucratic Polity at Bay”. Public Adminstration Study Document No. 51, School of Public Adminstration, NIDA, Bangkok (not dated).

Suwannathat-Pian, Kobkua. King, Country and Constitutions: Thailand’s Political Development 1932 – 2000. London: Routledge Curzon, 2003.

Tobin, James. “Comment from an Academic Scribbler”, Journal of Monetary Economics, Vol. 4, No. 3 (August 1978), pp. 617 – 625.

Tobin, James. “Reflection Inspired by Propsed Constitutional Restrictions on Fiscal Policy”, in K.D. Boyer and W.B. Shepherd (eds.), Economic Regulation: Essays in Honor of James R. Nelson (East Lansig, MI: Bureau of Research, Michigan State University, 1981), pp. 341 – 367.

Tobin, James. “Against the Balanced Budget and Tax Limitation Amendment”, Proceedings on the Federal Fiscal Dilemma: Is There a Solution? (New York: Tax Foundation, 1983), pp. 21 -24.

Viner, Jacob. “The Necessary and the Desirable Range of Discretion to Be Allowed to a Monetary Authority”, in Yeager (1962: 244 – 274).

Yeager, Leland B. (ed.), In Search of a Monetary Constitution. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1962.

Zelenak, Lawrence. “Radical Tax Reform, the Constitution, and the Conscientious Legislator”, Columbia Law Review, Vol. 99, No. 3 (April 1999), pp. 833 – 855.

ตารางผนวกที่ 1 รัฐมนตรีกับตําแหนงขาราชการประจํา

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

รัฐมนตรีตองไมเปน ขาราชการประจํา

ลักษณะรฐัธรรมนญู

ธนป 2475 รธน 2475 รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492

รธน 2475/2495 ธนป 2502 รธน 2511 ธนป 2515 รธน 2517 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2521 ธนป 2534 รธน 2534

รธน 2534/2538 รธน 2540 รธน 2549

มิไดกาํหนด มิไดกาํหนด

มาตรา 66 วรรคสาม มิไดกาํหนด มาตรา 142 มิไดกาํหนด มิไดกาํหนด มิไดกาํหนด มิไดกาํหนด มาตรา 179 มาตรา 16 มิไดกาํหนด มาตรา 148 มิไดกาํหนด มาตรา 162 มาตรา 166 มาตรา 207 มิไดกาํหนด

คณาธิปไตย

กึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย ประชาธิปไตย

เผด็จการ/คณาธิปไตย คอนขางประชาธิปไตย

กึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย เผด็จการ/คณาธิปไตย

กึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย เผด็จการ/คณาธิปไตย

ประชาธิปไตย เผด็จการ/คณาธิปไตย เผด็จการ/คณาธิปไตย

กึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย เผด็จการ/คณาธิปไตย

กึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย คอนขางประชาธิปไตย

ประชาธิปไตย เผด็จการ/คณาธิปไตย

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 2

สมาชิกสภาผูแทนราษฎร กับตําแหนงนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตร ี

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

นายกรัฐมนตรีตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

จํานวนรัฐมนตรีที ่

ตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

ธนป 2475

มาตรา 33

ทุกคน (มาตรา 33)

รธน 2475

มาตรา 47

นายกรัฐมนตรี และ รัฐมนตรี อยางนอย 14 คน ตองเปน ส.ส. (มาตรา 47) จํานวน รมต. อยางนอย 14 คน อยางมาก 24 คน (มาตรา 46)

รธน 2489

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

รธน 2490

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

รธน 2492 มิไดกาํหนด มิไดกาํหนด

รัฐธรรมนญู

นายกรัฐมนตรีตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

จํานวนรัฐมนตรีที ่

ตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

รธน 2475/2495

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

ธนป 2502

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

รธน 2511

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

ธนป 2515

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

รธน 2517

มาตรา 177 วรรคสอง

รัฐมนตรีไมนอยกวากึ่งหนึ่งของจํานวนรัฐมนตรีทั้งหมดตองเปนสมาชิกวฒุิสภาหรือสมาชิกสภาผูแทนราษฎร (มาตรา 177 วรรคสอง)

รธน 2519

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

ธนป 2520

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

รัฐธรรมนญู

นายกรัฐมนตรีตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

จํานวนรัฐมนตรีที ่

ตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

รธน 2521

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

ธนป 2534

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

รธน 2534

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

รธน 2534/2535(4)

รธน 2534/2538

มาตรา 159

มาตรา 163 วรรคสอง

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

รธน 2540

มาตรา 201 วรรคสอง

มิไดกาํหนด

รธน 2549

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 3 ผูดํารงตําแหนงประธานรัฐสภา

2475 - 2549

รัฐธรรมนญู

ระบบรัฐสภา

ผูดํารงตําแหนงประธานรฐัสภา

ธนป 2475 รธน 2475 รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492

รธน 2475/2495 ธนป 2502 รธน 2511 ธนป 2515 รธน 2517 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2521 ธนป 2534 รธน 2534

รธน 2534/2535 (1) รธน 2534/2538 รธน 2540 รธน 2549

ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาคู ระบบสภาคู ระบบสภาคู

ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาคู

ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาคู

ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาคู

ระบบสภาเดี่ยว ระบบสภาคู ระบบสภาคู ระบบสภาคู ระบบสภาคู

ระบบสภาเดี่ยว

ประธานสภาผูแทนราษฎร ประธานสภาผูแทนราษฎร

ประธานพฤฒสภา (มาตรา 63) ประธานวฒุิสภา (มาตรา 71) ประธานวฒุิสภา (มาตรา 74) ประธานสภาผูแทนราษฎร ประธานสภารางรัฐธรรมนูญ ประธานวฒุิสภา (มาตรา 72) ประธานสภานิติบัญญัติแหงชาติ

ประธานสภาผูแทนราษฎร (มาตรา 96) ประธานสภาปฏิรูปการปกครองแผนดิน

ประธานสภานิติบัญญัติแหงชาติ ประธานวฒุิสภา (มาตรา 75) ประธานสภานิติบัญญัติแหงชาติ ประธานวฒุิสภา (มาตรา 86)

ประธานสภาผูแทนราษฎร (มาตรา 3) ประธานสภาผูแทนราษฎร (มาตรา 91) ประธานสภาผูแทนราษฎร (มาตรา 91) ประธานสภานิติบัญญัติแหงชาติ

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 4 อํานาจนิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

มาตรา

สภาทีม่ีอํานาจนิตบิญัญติั

ธนป 2475 รธน 2475 รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492

รธน 2475/2495 ธนป 2502 รธน 2511 ธนป 2515 รธน 2517 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2521 ธนป 2534 รธน 2534 รธน 2540 รธน 2549

ม. 8 ม. 36 ม. 18 ม. 27 ม. 75 ม. 66 ม. 5 ม. 73 ม. 9 ม. 97 ม. 7 ม. 16 ม. 76 ม. 17 ม. 87 ม. 92 ม. 10

สภาผูแทนราษฎร สภาผูแทนราษฎร

รัฐสภา (สภาผูแทน และพฤฒสภา) รัฐสภา (สภาผูแทน และวฒุิสภา) รัฐสภา (สภาผูแทน และวฒุิสภา)

สภาผูแทนราษฎร รัฐสภา (สภารางรัฐธรรมนูญ)

รัฐสภา (สภาผูแทนราษฎร และวฒุิสภา) สภานิติบัญญัติแหงชาต ิ

รัฐสภา (สภาผูแทนราษฎร และวฒุิสภา) สภาปฏิรูปการปกครองแผนดิน

สภานิติบัญญัติแหงชาต ิรัฐสภา (สภาผูแทนราษฎร และวฒุิสภา)

สภานิติบัญญัติแหงชาต ิรัฐสภา (สภาผูแทนราษฎร และวฒุิสภา) รัฐสภา (สภาผูแทนราษฎร และวฒุิสภา)

สภานิติบัญญัติแหงชาต ิ

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย ฉบับตางๆ หมายเหต:ุ อํานาจนิติบัญญัติครอบคลุมเฉพาะการตราพระราชบัญญัติ

และการใหความเห็นชอบพระราชกําหนด

ตารางผนวกที่ 5 อํานาจของฝายบริหารในการเสนอรางและตรากฎหมาย

2475 - 2549

รัฐธรรมนญู

พระราชบัญญัต ิ

พระราชกําหนด

พระราชกฤษฎีกา

ธนป 2475

-

-

-

รธน 2475 - - มาตรา 56 รธน 2489 มาตรา 22 และ 53 มาตรา 72 และ 73 มาตรา 78 รธน 2490 มาตรา 31 และ 61 มาตรา 80 และ 81 มาตรา 86 รธน 2492 มาตรา 121 มาตรา 150 และ 151 มาตรา 157

รธน 2475/2495 มาตรา 73 มาตรา 88 และ 89 มาตรา 95 ธนป 2502 - - - รธน 2511 มาตรา 117 มาตรา 146 และ 147 มาตรา 153 ธนป 2515 มาตรา 9 มาตรา 15 มาตรา 16 รธน 2517 มาตรา 146 มาตรา 190 และ 191 มาตรา 192 รธน 2519 มาตรา 15 มาตรา 19 มาตรา 20 ธนป 2520 - มาตรา 26 มาตรา 25 รธน 2521 มาตรา 125 มาตรา 157 และ 158 มาตรา 159 ธนป 2534 มาตรา 17 มาตรา 26 มาตรา 25 รธน 2534 มาตรา 137 มาตรา 172 – 174 มาตรา 175

รธน 2534/2538 มาตรา 143 มาตรา 175 – 177 มาตรา 178 รธน 2540 มาตรา 169 มาตรา 218 – 220 มาตรา 221 รธน 2549

มาตรา 10 วรรคสอง มาตรา 15 มาตรา 16

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 6 อํานาจของฝายนิติบัญญัติในการควบคุมการบริหารราชการแผนดิน

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

มาตรา

สภาทีมี่อํานาจ

ธนป 2475 รธน 2475 รธน 2489 รธน 2490 รธน 2492

รธน 2475/2495 ธนป 2502 รธน 2511 ธนป 2515 รธน 2517 รธน 2519 ธนป 2520 รธน 2521 ธนป 2534 รธน 2534 รธน 2540 รธน 2549

ม. 9 ม. 40 ม. 56 ม. 64 ม. 128 ม. 74 - ม. 125 - ม. 156 - - ม. 135 - ม. 148 ม. 182 -

สภาผูแทนราษฎร สภาผูแทนราษฎร

สภาผูแทน และพฤฒสภา สภาผูแทน และวฒุิสภา สภาผูแทน และวฒุิสภา สภาผูแทนราษฎร

- สภาผูแทน และวฒุิสภา

- สภาผูแทนราษฎร และวฒุสิภา

- -

สภาผูแทนราษฎร และวฒุสิภา -

สภาผูแทนราษฎร และวฒุสิภา สภาผูแทนราษฎร และวฒุสิภา

-

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 7 การลงมติไววางใจนโยบายที่รัฐบาลแถลง

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

มาตรา

สภาที่ลงมตไิววางใจ

ผลของการมไิดรับความ

ไววางใจ

ธนป 2475 -

-

-

รธน 2475 ม. 50 สภาผูแทนราษฎร ครม. ตองลาออก (ม. 51) รธน 2489 ม. 69 รัฐสภา ครม. ตองลาออก (ม. 70) รธน 2490 ม. 77 รัฐสภา ครม. ตองลาออก (ม. 78) รธน 2492 ม. 146 สภาผูแทน ครม. พนจากตําแหนง

[ม. 148 (1)] รธน 2475/2495 ม. 84 สภาผูแทนราษฎร ครม. ตองลาออก (ม. 87) ธนป 2502 - - - รธน 2511 ม. 141 ครม. แถลงนโยบายตอ

รัฐสภาโดยไมมีการลงมติ ความไววางใจ

ไมมกีารลงมติ

ธนป 2515 - - - รธน 2517* ม. 184 สภาผูแทนราษฎร ครม. พนจากตําแหนง

[ม. 187 (2)] รธน 2519 - - - ธนป 2520 - - - รธน 2521

ม. 151 ครม. ตองแถลงนโยบายตอ

รัฐสภาโดยไมมีการลงมติความไววางใจ

ไมมกีารลงมติ

รัฐธรรมนญู

มาตรา

สภาที่ลงมตไิววางใจ

ผลของการมไิดรับความ

ไววางใจ

ธนป 2534

ม. 19

ครม. แถลงนโยบายตอ สภานิติบัญญัติแหงชาติ

ไมมกีารลงมติ

รธน 2534 165 ครม. ตองแถลงนโยบายตอรัฐสภาโดยไมมีการลงมติความไววางใจ

ไมมกีารลงมติ

รธน 2534/2538 169 ครม. ตองแถลงนโยบายตอรัฐสภาโดยไมมีการลงมติความไววางใจ

ไมมกีารลงมติ

รธน 2540 ม. 211 ครม. ตองแถลงนโยบายตอรัฐสภาโดยไมมีการลงมติความไววางใจ

ไมมกีารลงมติ

รธน 2549

- - -

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ หมายเหต:ุ รธน 2517 เปนรัฐธรรมนูญฉบับเดียวที่กาํหนดกฎการลงคะแนนเสียงใหความไววางใจ

นโยบายที่รัฐบาลแถลงตอสภาผูแทนราษฎรวา ตองไดคะแนนเสียงเกินกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกที่มาประชุม

ตารางผนวกที่ 8 การลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะ

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

มาตรา

เกณฑการยืน่ญัตต ิ

อํานาจการลงมติ

กฎการลงคะแนนเสยีง

ธนป 2475

-

-

-

-

รธน 2475 ม. 41 มิไดกาํหนดเกณฑ สภาผูแทนราษฎร มิไดกาํหนดเฉพาะเจาะจง

รธน 2489 ม. 34 ตองมสีส.รับรองไมนอยกวา 24 คน

สภาผูแทน มิไดกาํหนดเฉพาะเจาะจง

รธน 2490 ม. 42 ตองมสีส.รับรองไมนอยกวา 24 คน

สภาผูแทน มิไดกาํหนดเฉพาะเจาะจง

รธน 2492 ม. 131 ตองมสีส.ไมนอยกวา หนึ่งในสามของจํานวนสมาชกิทั้งหมดเขาชื่อเสนอญัตต ิ

สภาผูแทนโดยพิจารณาขอสังเกตจากวุฒิสภาประกอบดวย

มิไดกาํหนดเฉพาะเจาะจง

รธน 2475/2495 ม. 76 ตองมสีส.ไมนอยกวา หนึ่งในสามของจํานวนสมาชกิทั้งหมดเขาชื่อเสนอญัตต ิ

สภาผูแทนราษฎร มิไดกาํหนดเฉพาะเจาะจง

ธนป 2502 - - - - รธน 2511 ม. 128 ตองมสีมาชิกวฒิุสภาและ

สภาผูแทนราษฎร หรือสมาชกิของแตละสภาไมต่ํากวาหนึ่งในหาของจํานวนสมาชกิ

สภาผูแทนราษฎร และ/หรือวุฒิสภา

มิไดกาํหนดเฉพาะเจาะจง

ทั้งหมดของทั้งสองสภาเขาช่ือเสนอญัตต ิ

ธนป 2515 - - - -

รัฐธรรมนญู

มาตรา

เกณฑการยืน่ญัตต ิ

อํานาจการลงมติ

กฎการลงคะแนนเสยีง

รธน 2517 ม. 159 1. ตองมี สส.ไมนอยกวาหนึ่งในหาของจํานวนสมาชกิทั้งหมดของสภาผูแทนราษฎร เขาช่ือเสนอญัตต ิ

2. หากมติไมไววางใจ ไมผานสภา สส. ที่เขาช่ือเสนอญัตติดังกลาวหมดสิทธิเขาช่ือเสนอญัตต ิขอเปดอภิปราย ไมไววางใจตลอดจนสมยัประชุมนั้น

สภาผูแทนราษฎร มากกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทัง้หมดของสภาผูแทนราษฎร

รธน 2519 - - - - ธนป 2520 - - - - รธน 2521 ม. 137 1. ตองมี สส.ไมนอย

กวาหนึ่งในหาของจํานวนสมาชกิทั้งหมดของสภาผูแทนราษฎร เขาช่ือเสนอญัตต ิ

2. หากมติไมไววางใจ ไมผานสภา สส. ที่เขาช่ือเสนอญัตติดังกลาวหมดสิทธิเขาช่ือเสนอญัตต ิขอเปดอภิปราย ไมไววางใจตลอดจนสมยัประชุมนั้น

สภาผูแทนราษฎร มากกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทัง้หมดของสภาผูแทนราษฎร

รัฐธรรมนญู

มาตรา

เกณฑการยืน่ญัตต ิ

อํานาจการลงมติ

กฎการลงคะแนนเสยีง

ธนป 2534

- - - -

รธน 2534 ม. 150 1. ตองมี สส.ไมนอยกวาหนึ่งในหาของจํานวนสมาชกิทั้งหมดของสภาผูแทนราษฎร เขาช่ือเสนอญัตต ิ

2. หากมติไมไววางใจ ไมผานสภา สส. ที่เขาช่ือเสนอญัตติดังกลาวหมดสิทธิเขาช่ือเสนอญัตต ิขอเปดอภิปราย ไมไววางใจตลอดจนสมยัประชุมนั้น

1. สภาผูแทน ราษฎร

2. ในระยะเวลา 4 ป แรกเมื่อใชรัฐธรรมนูญนี้วุฒิสภามีอํานาจรวมกับสภาผูแทน ราษฎรในการเปดอภิปรายทั่วไป แตสมาชกิวุฒิสภาจะเขาชื่อหรือรวมเขาเสนอญัตต ิเปดอภิปราย ไมไววางใจมไิด (มาตรา 219 และ 221)

มากกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชกิทัง้หมดเทาที่มีอยูของสภาผูแทนราษฎร

รธน 2534/2535 ม. 3 สภาผูแทนราษฎร (ยกเลกิมาตรา 219 และ 221 แหง รธน 2534)

รธน 2540

ม. 185

ญัตติไมไววางใจนายกรัฐมนตร ี1. สส. จํานวนไมนอย

กวาสองในหาของจํานวนสมาชกิเทาที่

สภาผูแทนราษฎร

มากกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชกิทัง้หมดเทาที่มีอยูของสภา

รัฐธรรมนญู

มาตรา

เกณฑการยืน่ญัตต ิ

อํานาจการลงมติ

กฎการลงคะแนนเสยีง

มีอยูของสภาผูแทน ราษฎรมีสิทธิเขาชื่อเสนอญัตต ิ

ผูแทนราษฎร

2. ตองเสนอชื่อผูสมควรดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรคีนตอไป

3. หากมติไมไววางใจไมผานสภา สส. ที่เขาช่ือเสนอญัตติดังกลาวหมดสิทธิเขาช่ือเสนอญัตติเปดอภิปรายไมไววางใจตลอดสมยัประชุมนั้น

รธน 2540 ม. 186

ญัตติไมไววางใจรัฐมนตร ี1. สส. จํานวนไมนอย

กวาหนึ่งในหาของจํานวนสมาชกิทัง้หมด เทาที่มีอยูของสภาผูแทนราษฎรมีสทิธิ เขาช่ือเสนอญัตต ิ

2. หากมติไมไววางใจ ไมผานสภา สส. ที่เขา ช่ือเสนอญัตตดิังกลาวหมดสิทธิเขาช่ือเสนอญัตติเปดอภิปราย ไมไววางใจตลอดสมยัประชุมนั้น

สภาผูแทนราษฎร

มากกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชกิทัง้หมดเทาที่มีอยูของสภาผูแทนราษฎร

รธน 2549 - - - - ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 9 สิทธขิองสมาชิกรัฐสภาในการตั้งกระทูถามรัฐมนตรี

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

มาตรา

ผูมีสิทธิในการตั้งกระทูถามรัฐมนตร ี

หมายเหต ุ

ธนป 2475

-

-

-

รธน 2475 ม. 40 สมาชิกสภาผูแทนราษฎร - รธน 2489 ม. 57 สมาชิกสภาผูแทน และพฤฒสภา - รธน 2490 ม. 65 สมาชิกสภาผูแทน และวฒุสิภา - รธน 2492 ม. 129 สมาชิกสภาผูแทน และวฒุสิภา -

รธน 2475/2495 ม. 74 สมาชิกสภาผูแทนราษฎร - ธนป 2502 - - - รธน 2511 ม. 126 สมาชิกสภาผูแทน และวฒุสิภา - ธนป 2515 - - - รธน 2517 ม. 157 สมาชิกสภาผูแทนราษฎร

และวฒุิสภา -

รธน 2519 - - - ธนป 2520 - - - รธน 2521 ม. 136 สมาชิกสภาผูแทนราษฎร

และวฒุิสภา -

ธนป 2534 - - - รธน 2534 ม. 149 สมาชิกสภาผูแทนราษฎร

และวฒุิสภา 1. ตอบในราช-

กิจจานุเบกษา 2. กระทูของผูนํา

ฝายคานใน สภาผูแทนราษฎร

รัฐธรรมนญู

มาตรา

ผูมีสิทธิในการตั้งกระทูถามรัฐมนตร ี

หมายเหต ุ

หรือกระทูที่ประธานสภาผูแทนราษฎรเห็นวาเปนกรณีเรงดวนหรือเปนประโยชนตอประชาชนหรือยังประโยชนแกการบริหารราชการแผนดนิใหตอบ ในสภา

รธน 2540 ม. 183 สมาชิกสภาผูแทนราษฎร และวฒุิสภา

ม. 184 การถาม-ตอบ กระทูสด ส.ส. 1.ปญหาสาํคญัที่อยูในความสนใจของประชาชน เร่ืองที่กระทบประโยชนของชาติและประชาชนหรือเรื่องดวน

2. ส.ส. ต้ังกระทู ถามได เรื่องละ ไมเกิน 3 ครั้ง

รัฐธรรมนญู

มาตรา

ผูมีสิทธิในการตั้งกระทูถามรัฐมนตร ี

หมายเหต ุ

3. การถามตอบกระทูสดกระทาํไดสัปดาหละ 1 คร้ัง

รธน 2549

ม. 11 สมาชิกนิติบญัญัติแหงชาติ -

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 10 การเปดอภิปรายทัว่ไปเพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริง

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

มาตรา

ผูมีสิทธขิอเปดอภิปรายทัว่ไป

เง่ือนไข

การเขาชื่อเสนอญัตติ

หมายเหต ุ

ธนป 2475

-

-

-

-

รธน 2475 - - - - รธน 2489 - - - - รธน 2490 - - - - รธน 2492 ม. 130 ส.ส. และ ส.ว. ส.ส. หรือ ส.ว. จํานวนไม

ตํ่ากวาหนึ่งในหาของจํานวนสมาชกิทั้งหมดของแตละสภา

-

รธน 2475/2495 ม. 75 ส.ส. ส.ส. จํานวนไมตํ่ากวาหนึ่งในหาของจํานวนสมาชิกทั้งหมด

-

ธนป 2502 - - - - รธน 2511 ม. 127 ส.ส. และ ส.ว. ส.ส. หรือ ส.ว. จํานวนไม

ตํ่ากวาหนึ่งในหาของจํานวนสมาชกิทั้งหมดของแตละสภา

-

ธนป 2515

- - - -

รัฐธรรมนญู

มาตรา

ผูมีสิทธขิอเปดอภิปรายทัว่ไป

เง่ือนไข

การเขาชื่อเสนอญัตติ

หมายเหต ุ

รธน 2517 ม. 158 ส.ส. ส.ส. จํานวนไมตํ่ากวาหนึ่งในหาของจํานวนสมาชิกทั้งหมดของ สภาผูแทนราษฎร

-

รธน 2519 - - - - ธนป 2520 - - - - รธน 2521 - - - - ธนป 2534 - - - - รธน 2534 ม. 151 สมาชิกวฒุิสภา สมาชิกวฒุิสภาจํานวน

ไมนอยกวาหนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเทาทีมี่อยูของวฒุิสภา

ยกเลิกโดย รธน 2534/ 2535 (3) วันที่ 29 มิถุนายน 2535

รธน 2540 ม.189 สมาชิกวฒุิสภา สมาชิกวฒุิสภาจํานวน ไมนอยกวาสามในหา ของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเทาทีมี่อยูของวฒุิสภา

-

รธน 2549 ม. 11 วรรคสอง

สมาชิกสภานติิบัญญัติแหงชาติ

สมาชิกสภานติิบัญญัติแหงชาติ จํานวนไมนอยกวา 100 คน

-

หมายเหต:ุ รวบรวมจากรฐัธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 11 รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีกบัการเปนสมาชิกรัฐสภา

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรี ตองไมเปนสมาชิกรัฐสภา

ธนป 2475

มิไดกําหนด

รธน 2475

มิไดกําหนด

สส. ที่ไดรับแตงตั้งเปนรัฐมนตรีมิตองลาออกจาก สมาชิกภาพ สส. (มาตรา 49)

รธน 2489

มิไดกําหนด

รธน 2490

มิไดกําหนด

รธน 2492

มิไดกําหนด

รธน 2475/2495 สส. ที่ไดรับแตงตั้งเปน รมต. ไมทําใหตองลาออกจาก สส. (มาตรา 83)

รัฐธรรมนญู

รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรี ตองไมเปนสมาชิกรัฐสภา

ธนป 2502 รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีตองไมเปนสมาชิก สภารางรัฐธรรมนูญ (มาตรา 14 วรรคสอง)

รธน 2511

รัฐมนตรีเปนสมาชิกวฒุิสภาหรือสมาชิกสภาผูแทนในขณะ เดียวกันมไิด (มาตรา 139)

ธนป 2515

นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีจะเปนสมาชกิสภานิติบัญญัติแหงชาติในขณะเดียวกันมไิด (มาตรา 14 วรรคสาม)

รธน 2517

มิไดกําหนด

รธน 2519

นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีเปนสมาชิกสภาปฏิรูป การปกครองแผนดินมไิด (มาตรา 16 วรรคสอง)

ธนป 2520

นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีจะเปนสมาชกิ สภานิติบัญญัติแหงชาติมิได (มาตรา 24 วรรคแรก)

รธน 2521

มิไดกําหนด

รัฐธรรมนญู

รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรี ตองไมเปนสมาชิกรัฐสภา

ธนป 2534

นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีจะเปนสมาชกิ สภานิติบัญญัติแหงชาติมิได (มาตรา 24 วรรคแรก)

รธน 2534

มิไดกําหนด

รธน 2534/2535(4)

รธน 2534/2538

มิไดกําหนด

มิไดกําหนด

รธน 2540

นายกรัฐมนตรี และ รัฐมนตรีจะเปนสมาชกิ สภาผูแทนราษฎรหรือสมาชิกวฒุิสภา ในขณะเดียวกันมไิด (มาตรา 204 วรรคแรก)

รธน 2549

นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีจะดํารงตําแหนงสมาชิก สภานิติบัญญัติแหงชาติ สมาชิกสภารางรฐัธรรมนูญ หรือกรรมาธิการยกรางรัฐธรรมนูญในขณะเดียวกันมไิด (มาตรา 14 วรรคสี่)

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 12 ความรับผิดชอบที่ฝายบริหารมีตอฝายนติิบัญญัติ

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

มาตรา

องคกรที่ฝายบริหารตองรบัผิด

ธนป 2475

-

-

รธน 2475 ม. 50 วรรคสอง สภาผูแทน รธน 2489 ม. 69 วรรคสอง รัฐสภา รธน 2490 ม. 77 วรรคสอง รัฐสภา รธน 2492 ม. 145 วรรคสอง รัฐสภา

รธน 2475/2495 ม. 84 วรรคสอง สภาผูแทนราษฎร ธนป 2502 - - รธน 2511 ม. 142 รัฐสภา ธนป 2515 - - รธน 2517 ม. 183 วรรคสอง สภาผูแทนราษฎร รธน 2519 - - ธนป 2520 - - รธน 2521 ม. 152 สภาผูแทนราษฎร ธนป 2534 - - รธน 2534 ม. 166 รับผิดตอสภาผูแทนราษฎรในหนาที ่

รับผิดตอรัฐสภาดานนโยบาย รธน 2534/2538 ม. 170 รัฐสภา รธน 2540 ม. 212 รับผิดตอสภาผูแทนราษฎรในหนาที ่

รับผิดตอรัฐสภาดานนโยบาย รธน 2549 - -

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ หมายเหต:ุ ธนป 2475 มาตรา 69 กําหนดให ‘คณะรัฐมนตรีตองไดรับความไววางใจของรัฐสภา’

ตารางผนวกที่ 13 ผูมีอํานาจในการนาํเสนอกฎหมายในรัฐสภา ตามที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับตาง ๆ

พ.ศ.2475 – 2549

ชวงเวลา และรัฐธรรมนูญที่บังคับใช

กฎหมายทั่วไป

กฎหมายเกีย่วดวยการเงิน

ธรรมนูญการปกครองแผนดิน สยามช่ัวคราว พ.ศ.2475

สมาชกิสภาผูแทนราษฎร ซึ่งคณะผูรักษาพระนครฝายทหารจัดตั้งขึ้นช่ัวคราว 70 นาย (มาตรา 10)

เหมือนกรณกีฎหมายทัว่ไป

รธน.2475

สมาชกิสภาผูแทนราษฎร ซึ่งมีอยู 2 ประเภท ประเภทที่หนึ่งมาจากการเลือกตั้ง และประเภทที่สองมาจากการแตงตั้ง (มาตรา 36 และ 65)

เหมือนกรณกีฎหมายทั่วไป

รธน.2489

1. สมาชิกสภาผูแทนราษฎร 2. คณะรัฐมนตร ี (มาตรา 22)

1. สมาชกิสภาผูแทนราษฎร โดยนายกรัฐมนตรีรับรอง 2. คณะรัฐมนตร ี (มาตรา 53)

รธน.2490

1. คณะรัฐมนตร ี2. สมาชิกรัฐสภา ซึ่งประกอบดวย สภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา (มาตรา 31 และ 61)

1. สมาชกิรัฐสภา (อันประกอบดวย สภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา) โดยมีนายกรฐัมนตรีรับรอง 2. คณะรัฐมนตร ี (มาตรา 61)

รธน.2492

1. คณะรัฐมนตร ี 2. สมาชิกสภาผูแทนราษฎร (มาตรา 121)

1. สมาชกิสภาผูแทนราษฎร โดยนายกรัฐมนตรีรับรอง 2. คณะรัฐมนตร ี (มาตรา 121)

ชวงเวลา

และรัฐธรรมนูญที่บังคับใช

กฎหมายทั่วไป

กฎหมายเกีย่วดวยการเงิน

รธน.2475/2495

1. คณะรัฐมนตร ี2. สภาผูแทนราษฎร ซ่ึงมีอยู 2 ประเภท ประเภทที่หนึ่งมาจากการเลือกตั้ง ประเภทที่สองมากจากการแตงตั้ง (มาตรา 45, 115 และ 73)

1. สมาชกิสภาผูแทนราษฎร (ทั้งสองประเภท) โดยนายกรฐัมนตร ี รับรอง 2. คณะรัฐมนตร ี (มาตรา 73)

ธนป.2502

สมาชกิรัฐสภา (ซ่ึงก็คือ สภาราง รัฐธรรมนูญ) มาจากการแตงตั้ง (มาตรา 5, 6 และ 7)

ไมมีบทบัญญตั ิ

รธน.2511

1. คณะรัฐมนตร ี2. สมาชิกสภาผูแทนราษฎร 3. สมาชิกวุฒิสภา (มาตรา 117)

1. สมาชกิรัฐสภา (อันประกอบดวย สภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา) โดยมีนายกรฐัมนตรีรับรอง 2. คณะรัฐมนตร ี (มาตรา 117)

ธนป.2515

1. สมาชิกสภานติิบัญญตัิแหงชาติ ซึ่งมาจากการแตงตั้ง 2. คณะรัฐมนตร ี (มาตรา 9)

คณะรัฐมนตรี (มาตรา 9)

รธน.2517

1. สมาชิกสภาผูแทนราษฎร 2. คณะรัฐมนตร ี (มาตรา 146)

1. สมาชกิสภาผูแทนราษฎร โดยนายกรัฐมนตรีรับรอง 2. คณะรัฐมนตร ี (มาตรา 146)

ชวงเวลา

และรัฐธรรมนูญที่บังคับใช

กฎหมายทั่วไป

กฎหมายเกีย่วดวยการเงิน

รธน.2519

1. คณะรัฐมนตร ี2. สมาชิกสภาปฏิรูปการปกครอง แผนดิน โดยมีคํารับรองของ คณะกรรมาธิการวิสามัญวินิจฉัย รางพระราชบัญญัต ิ (มาตรา 15)

คณะรัฐมนตรี (มาตรา 15)

ธนป.2520

สมาชกิสภานิตบัิญญัติแหงชาต ิ (มาตรา 16)

ไมมีบทบัญญตั ิ

รธน.2521

1. สมาชิกสภาผูแทนราษฎรโดย พรรคการเมืองที่สังกดัมมีติใหเสนอ และมีสมาชกิสภาผูแทนราษฎรสังกดั พรรคการเมืองเดียวกันรับรอง ไมนอยกวา 20 คน 2. คณะรัฐมนตร ี (มาตรา 125)

1. คณะรัฐมนตร ี2. สมาชกิสภาผูแทนราษฎร โดย นายกรัฐมนตรีรับรอง และตอง มีมติพรรคและคํารับรองของ ส.ส.รวมพรรค เหมือนกรณกีาร นําเสนอกฎหมายทีม่ิไดเกี่ยวดวย การเงิน (มาตรา 125)

ธนป.2534

คณะรัฐมนตรี (มาตรา 17)

ไมมีบทบัญญตั ิ

รธน.2534

1. คณะรัฐมนตรี 2. สมาชิกสภาผูแทนราษฎรโดย พรรคการเมืองที่สังกดัมมีติให เสนอ และมีส.ส.สังกัดพรรค

1. คณะรัฐมนตร ี2. สมาชกิสภาผูแทนราษฎรโดย นายกรัฐมนตรีรับรอง และตอง มีมติพรรคและคํารับรองของ

ชวงเวลา

และรัฐธรรมนูญที่บังคับใช

กฎหมายทั่วไป

กฎหมายเกีย่วดวยการเงิน

การเมืองเดียวกันรับรอง ไมนอยกวา 20 คน (มาตรา 137)

ส.ส.รวมพรรค เหมือนกรณกีาร นําเสนอกฎหมายทีม่ิไดเกี่ยวดวย การเงิน (มาตรา 137)

รธน.2534/2538

1. คณะรัฐมนตร ี 2. สมาชิกสภาผูแทนราษฎร โดยพรรคการเมืองที่สังกัด มีมติใหเสนอ และมีส.ส.สังกดั พรรคการเมืองเดียวกันรับรอง ไมนอยกวา 20 คน (มาตรา 143)

1. คณะรัฐมนตร ี2. สมาชกิสภาผูแทนราษฎรโดย นายกรัฐมนตรีรับรอง และตอง มีมติพรรคและคํารับรองของ ส.ส. รวมพรรค เหมือนกรณกีารนาํเสนอ กฎหมายทีม่ิไดเกีย่วดวยการเงิน (มาตรา 143)

รธน.2540

1. คณะรัฐมนตร ี 2. สมาชิกสภาผูแทนราษฎรโดย พรรคการเมืองที่สังกดัมมีติให เสนอ และมีส.ส.ไมนอยกวา 20 คน รับรอง (มาตรา 169) [ความตามขอ 1 และ ขอ 2 รวมถึง ก.ม. ประกอบ รัฐธรรมนูญดวย] 3. ผูมีสิทธิเลือกตั้งไมนอยกวา 50,000 คน มีสิทธิเขาชื่อรอง ขอตอประธานรัฐสภาเพื่อให รัฐสภาพิจารณา กม. ที่ กําหนดในหมวด 3 และหมวด 5 แหง รธน. ฉบับนี้ โดยตองจัดทํา รางกม.เสนอมาดวย (มาตรา 170)

1. คณะรัฐมนตร ี2. สมาชกิสภาผูแทนราษฎรโดย พรรคการเมืองที่สังกดัมมีติให เสนอและคํารับรองของ ส.ส. เหมือนกรณีการนําเสนอ กฎหมายทีม่ิไดเกีย่วดวยการเงิน (มาตรา 169)

ชวงเวลา

และรัฐธรรมนูญที่บังคับใช

กฎหมายทั่วไป

กฎหมายเกีย่วดวยการเงิน

รธน.2549

1. สมาชิกสภานติิบัญญตัิแหงชาติ จํานวนไมนอยกวา 25 คน 2. คณะรัฐมนตร ี (มาตรา 10 วรรคสอง)

คณะรัฐมนตรี (มาตรา 10 วรรคสอง)

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 14 อํานาจในการตราพระราชกําหนดเกี่ยวดวยความปลอดภัยสาธารณชน

หรือปกปองภัยพิบัติสาธารณะ 2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

อํานาจการตราพระราชกาํหนด

การอนุมัติพระราชกาํหนด

ธนป. 2475 รธน. 2475

ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญัติ

ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญติั

รธน. 2489 มาตรา 72 (1.) ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภาในการประชุมคราวตอไป

(2.) คําอนุมัติและไมอนมุัติใหตราเปนพระราชบัญญัติ

รธน. 2490 มาตรา 80 แจงรัฐสภาในการประชุมคราวตอไป

รธน. 2492 มาตรา 150 (1.) ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภาในการประชุมคราวตอไป

(2.) คําอนุมัติและไมอนมุัติใหตราเปนพระราชบัญญัติ

รธน. 2475/2495 มาตรา 88 เหมือน รธน. 2489 และรธน. 2490

ธนป. 2502 ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญติั รธน. 2511

ธนป. 2515

มาตรา 146

มาตรา 15

เหมือน รธน. 2489 และรธน. 2490 ตองขอความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแหงชาติโดยไมชักชา

รัฐธรรมนญู

อํานาจการตราพระราชกาํหนด

การอนุมัติพระราชกาํหนด

รธน. 2517 มาตรา190 (1.) ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภาในการประชุมคราวตอไป

(2.) ตองไดรับความเห็นชอบจากสภาผูแทนราษฎรและวฒุิสภา

(3.) ถาสภาผูแทนราษฎรเห็นชอบ แตวฒุิสภาไมเห็นชอบ หากสภาผูแทนราษฎรยืนยนัการเห็นชอบดวยคะแนนเสียงเกินกวากึ่งหนึง่ของจํานวนสมาชกิทั้งหมด พระราชกําหนดนั้นมีผลบังคับใชเปนพระราชบัญญัติตอไป

รธน. 2519 มาตรา 19 ตองขอความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแหงชาติโดยไมชักชา

ธนป. 2520 มาตรา 26 ตองขอความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแหงชาติโดยไมชักชา

รธน. 2521 มาตรา 157 เหมือนรธน. 2517 ธนป. 2534 มาตรา 26 ตองขอความเห็นชอบจากสภา

นิติบัญญัติแหงชาติโดยไมชักชา

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทยฉบับตางๆ

รัฐธรรมนญู

อํานาจการตราพระราชกาํหนด

การอนุมัติพระราชกาํหนด

รธน. 2534 มาตรา 172

มาตรา 173

เหมือนรธน. 2517 ขอ 1-3 สมาชิกวฒุิสภาหรือสภาผูแทนราษฎรจํานวนมานอยกวาหนึ่งในหาของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเทาที่มีอยูของแตละสภา มีสิทธิเขาชื่อเสนอเรื่องใหประธานสภาที่ตนเปนสมาชิกดาํเนินการใหคณะตลุาการรัฐธรรมนญูวินิจฉัย วาพระราชกําหนดดังกลาวเปนไปตาม มาตรา 172 วรรคหนึ่งหรือไม

รธน. 2540 มาตรา 218 มาตรา 219

เหมือน รธน. 2534 มาตรา 172 เหมือน รธน. 2534 มาตรา 173

รธน. 2459 มาตรา 15 ตองขอความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแหงชาติโดยไมชักชา

ตารางผนวกที่ 15 อํานาจในการทําสนธิสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศ

ตามที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับตางๆ พ.ศ. 2475 – 2549

รัฐธรรมนญู/มาตรา

ผูมีอํานาจ

เงื่อนไขการขอสัตยาบนัจากรฐัสภา

1. ธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามช่ัวคราว พ.ศ. 2475 มาตรา 36

คณะกรรมการราษฎร

(คณะรัฐมนตรี)

มิไดกาํหนด

2. รธน.2475 มาตรา 54

คณะรัฐมนตร ี

กรณีตอไปนี้ ตองขอความเห็นชอบจากสภาผูแทนราษฎร

(1) สัญญาซึ่งมีบทเปลี่ยนแปลงพระราชอาณาเขต

(2) สัญญาที่ตองออกพระราชบัญญัติเพื่อใหการเปนไปตามสัญญานัน้

3. รธน.2489 มาตรา 76

คณะรัฐมนตร ี

กรณีตอไปนี้ ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา

(1) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลง อาณาเขตไทย

(2) สัญญาที่ตองออกพระราชบัญญัติเพื่อใหการเปนไปตามสัญญานัน้

4. รธน.2490 มาตรา 84

คณะรัฐมนตร ี

มิไดกาํหนด

รัฐธรรมนญู/มาตรา

ผูมีอํานาจ

เงื่อนไขการขอสัตยาบนัจากรฐัสภา

5. รธน.2492 มาตรา 154 และ มาตรา 137 (8)

คณะรัฐมนตร ี

กรณีตอไปนี้ ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา

(1) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลง อาณาเขตไทย

(2) สัญญาที่ตองออกพระราชบัญญัติเพื่อใหการเปนไปตามสัญญานัน้

6. รธน.2475/2495 มาตรา 92

คณะรัฐมนตร ี

กรณีตอไปนี้ ตองขอความเห็นชอบจากสภาผูแทนราษฎร

(1) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลง อาณาเขตไทย

(2) สัญญาที่ตองออกพระราชบัญญัติเพื่อใหการเปนไปตามสัญญานัน้

7. ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502

มิไดกําหนด

มิไดกาํหนด

8. รธน.2511 มาตรา 150 และ มาตรา 134 (9)

คณะรัฐมนตร ี

กรณีตอไปนี้ ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา

(1) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลง อาณาเขตไทย

(2) สัญญาที่ตองออกพระราชบัญญัติเพื่อใหการเปนไปตามสัญญานัน้

9. ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515

มิไดกําหนด

มิไดกาํหนด

รัฐธรรมนญู/มาตรา

ผูมีอํานาจ

เงื่อนไขการขอสัตยาบนัจากรฐัสภา

10. รธน.2517 มาตรา 195 และ มาตรา 165 (4)

คณะรัฐมนตร ี

กรณีตอไปนี้ ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา

(1) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลง อาณาเขตไทย

(2) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลงเขตอธิปไตยแหงชาติ

(3) สัญญาที่ตองออกพระราชบัญญัติเพื่อใหการเปนไปตามสัญญานัน้

(4) สนธิสัญญาพันธมิตรทางทหาร

11. รธน.2519

มิไดกําหนด

มิไดกาํหนด

12. ธนป.2520

มิไดกําหนด

มิไดกาํหนด

13. รธน.2521 มาตรา 162 และ มาตรา 143 (12)

คณะรัฐมนตร ี

กรณีตอไปนี้ ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา

(1) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลง อาณาเขตไทย

(2) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลงเขตอธิปไตยแหงชาติ

(3) สัญญาที่ตองออกพระราชบัญญัติเพื่อใหการเปนไปตามสัญญานัน้

14. ธรรมนูญการปกครอง ราชอาณาจักร พ.ศ. 2534

มิไดกําหนด

มิไดกาํหนด

รัฐธรรมนญู/มาตรา

ผูมีอํานาจ

เงื่อนไขการขอสัตยาบนัจากรฐัสภา

15. รธน.2534 มาตรา 178 และ มาตรา 156 (12)

คณะรัฐมนตร ี

กรณีตอไปนี้ ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา

(1) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลง อาณาเขตไทย

(2) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลงเขตอํานาจแหงรัฐ

(3) สัญญาที่ตองออกพระราชบัญญัติเพื่อใหการเปนไปตามสัญญานัน้

16. รธน.2534/2538 มาตรา 181 และ มาตรา 160 (13)

คณะรัฐมนตร ี

กรณีตอไปนี้ ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา

(1) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลง อาณาเขตไทย

(2) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลงเขตอํานาจแหงรัฐ

(3) สัญญาที่ตองออกพระราชบัญญัติเพื่อใหการเปนไปตามสัญญานัน้

17. รธน.2540 มาตรา 224 และ มาตรา 193 (15)

คณะรัฐมนตร ี

กรณีตอไปนี้ ตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา

(1) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลง อาณาเขตไทย

(2) สัญญาทีม่ีบทเปลี่ยนแปลงเขตอํานาจแหงรัฐ

(3) สัญญาที่ตองออกพระราชบัญญัติเพื่อใหการเปนไปตามสัญญานัน้

18. รธน.2549

มิไดกําหนด มิไดกาํหนด

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 16

การยุบสภาตามรัฐธรรมนญูและธรรมนญูการปกครองราชอาณาจักร 2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

มาตรา

อํานาจในการยบุสภา

เง่ือนไขในการยบุสภา

ธนป 2475

-

มิไดกาํหนด

มิไดกาํหนด

รธน 2475 ม. 35 ฝายบริหารยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม มิไดกาํหนด รธน 2489 ม. 32 ฝายบริหารยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม มิไดกาํหนด รธน 2490 ม. 40 ฝายบริหารยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม มิไดกาํหนด รธน 2492 ม. 97 ฝายบริหารยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม มิไดกาํหนด

รธน 2475/2495 ม. 65 ฝายบริหารยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม มิไดกาํหนด ธนป 2502 - มิไดกาํหนด มิไดกาํหนด รธน 2511 ม. 93 ฝายบริหารยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม มิไดกาํหนด ธนป 2515 - มิไดกาํหนด มิไดกาํหนด รธน 2517 ม. 122 ฝายบริหารยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม มิไดกาํหนด รธน 2519 - มิไดกาํหนด มิไดกาํหนด ธนป 2520 - มิไดกาํหนด มิไดกาํหนด รธน 2521 ม. 101 ฝายบริหารยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม มิไดกาํหนด ธนป 2534 - มิไดกาํหนด มิไดกาํหนด รธน 2534 ม. 112 ฝายบริหารยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม มิไดกาํหนด

รธน 2534/2538 ม. 118 ฝายบริหารยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม มิไดกาํหนด รธน 2540 ม. 116 ฝายบริหารยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม มิไดกาํหนด รธน 2549

- มิไดกาํหนด มิไดกาํหนด

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 17 อํานาจตุลาการ ความเปนอิสระ และการจดัตั้งศาล

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

อํานาจการพจิารณา

พิพากษาคด ี

การจัดตั้งศาล

ความเปนอิสระของอํานาจตุลาการ

ธนป 2475

ไมมีบทบัญญติั

ไมมีบทบัญญัติ

ไมมีบทบัญญัติ

รธน 2475 มาตรา 58 มาตรา 59 มาตรา 60 รธน 2489 มาตรา 80 มาตรา 81 มาตรา 83 รธน 2490 มาตรา 88 มาตรา 89 มาตรา 91 รธน 2492 มาตรา 161 มาตรา 162 มาตรา 165

รธน 2475/2495 มาตรา 99 มาตรา 100 มาตรา 103 ธนป 2502 ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญัติ มาตรา 19 รธน 2511 มาตรา 157 มาตรา 158 มาตรา 161 ธนป 2515 ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญัติ มาตรา 19 รธน 2517 มาตรา 202 มาตรา 203 มาตรา 206 รธน 2519 ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญัติ มาตรา 23 ธนป 2520 ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญัติ มาตรา 29 รธน 2521 มาตรา 169 มาตรา 170 มาตรา 173 ธนป 2534 ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญัติ มาตรา 29 รธน 2534 มาตรา 186 มาตรา 187 มาตรา 190

รธน 2534/2538 มาตรา 186 มาตรา 187 มาตรา 190 รธน 2540 มาตรา 233 มาตรา 234 มาตรา 249 รธน 2549

ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญัติ มาตรา 18

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 18 ผูพิพากษา ตําแหนงการเมือง และการแตงตั้ง

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

หามผูพิพากษาและตุลาการ เปนขาราชการการเมือง

หรือดํารงตําแหนงการเมอืง

การแตงตั้งผูพิพากษา

และตุลาการ

ธนป 2475

ไมมีบทบัญญติั

ไมมีบทบัญญติั

รธน 2475 ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญติั รธน 2489 ไมมีบทบัญญติั คณะกรรมการตุลาการ (มาตรา 84) รธน 2490 ไมมีบทบัญญติั พระมหากษัตริย และ

คณะกรรมการตุลาการ (มาตรา 92)

รธน 2492 ไมมีบทบัญญติั คณะกรรมการตุลาการ และพระมหากษัตริย

(มาตรา 166 และ 197) รธน 2475/2495 ไมมีบทบัญญติั คณะกรรมการตุลาการ และ

พระมหากษัตริย (มาตรา 104 และ 105)

ธนป 2502 ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญติั รธน 2511 ไมมีบทบัญญติั คณะกรรมการตุลาการ และ

พระมหากษัตริย (มาตรา 162 และ 163)

ธนป 2515 ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญติั รธน 2517 มาตรา 207 คณะกรรมการตุลาการ และ

พระมหากษัตริย (มาตรา 208 209 และ 210)

รัฐธรรมนญู

หามผูพิพากษาและตุลาการ เปนขาราชการการเมือง

หรือดํารงตําแหนงการเมอืง

การแตงตั้งผูพิพากษา

และตุลาการ

รธน 2519

ไมมีบทบัญญติั

ไมมีบทบัญญติั

ธนป 2520 ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญติั รธน 2521 มาตรา 174 คณะกรรมการตุลาการ และ

พระมหากษัตริย (มาตรา 175 และ 176)

ธนป 2534 ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญติั รธน 2534 มาตรา 191 คณะกรรมการตุลาการ และ

พระมหากษัตริย (มาตรา 192 และ 193)

รธน 2534/2538 มาตรา 191 คณะกรรมการตุลาการ และพระมหากษัตริย

(มาตรา 192 และ 193) รธน 2540 มาตรา 250 กฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาล

และพระมหากษัตริย (มาตรา 251)

รธน 2549

ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญติั

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ หมายเหต:ุ “การแตงตั้งผูพิพากษาและตุลาการ” ในทีน้ี่ครอบคลุมถงึการเลื่อนตําแหนง

การเลื่อนเงินเดือน และการโยกยาย

ตารางผนวกที่ 19 ธรรมนูญการคลังในรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

กฎหมายเกี่ยวดวย

การเงิน

พระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงนิตรา

ขอหามการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณ

รายจาย

ธนป 2475

ไมมีบทบัญญติั

ไมมีบทบัญญัติ

ไมมีบทบัญญัติ

รธน 2475 ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญัติ รธน 2489 มาตรา 53 มาตรา 73 ไมมีบทบัญญัติ รธน 2490 มาตรา 61 มาตรา 81 ไมมีบทบัญญัติ รธน 2492 มาตรา 121 มาตรา 151 ไมมีบทบัญญัติ

รธน 2475/2495 มาตรา 73 มาตรา 89 ไมมีบทบัญญัติ ธนป 2502 ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญัติ รธน 2511 มาตรา 117 มาตรา 147 ไมมีบทบัญญัติ ธนป 2515 มาตรา 9 มาตรา 15 ไมมีบทบัญญัติ รธน 2517 มาตรา 146 มาตรา 191 ไมมีบทบัญญัติ รธน 2519 มาตรา 15 วรรคสาม มาตรา 19 ไมมีบทบัญญัติ ธนป 2520 ไมมีบทบัญญติั มาตรา 26 ไมมีบทบัญญัติ รธน 2521 มาตรา 125 มาตรา 158 มาตรา 133 ธนป 2534 ไมมีบทบัญญติั มาตรา 26 ไมมีบทบัญญัติ รธน 2534 มาตรา 137 มาตรา 174 ประกอบกับ

มาตรา 172 และ มาตรา 173

มาตรา 146

รัฐธรรมนญู

กฎหมายเกี่ยวดวย

การเงิน

พระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงนิตรา

ขอหามการแปรญัตติกฎหมายงบประมาณ

รายจาย

รธน 2534/2538

มาตรา 143

มาตรา 177 ประกอบกับมาตรา 175 และ มาตรา 176

มาตรา 152

รธน 2540 มาตรา 169 มาตรา 220 ประกอบกับมาตรา 218 และ มาตรา 219

มาตรา 180

รธน 2549

มาตรา 10 มาตรา 15 ไมมีบทบัญญัติ

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 20 นิยามกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน

ตามที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย 2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

นยิามกฎหมายเกีย่วดวยการเงนิ

ธนป 2475

ไมมีบทบัญญติัวาดวยกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน

รธน 2475

ไมมีบทบัญญติัวาดวยกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน

รธน 2489

รางพระราชบัญญัติวาดวยขอความตอไปนี้ทั้งหมด หรือแตขอใดขอหนึ่ง กลาวคือ การตั้งขึ้นหรือยกเลิกหรือลดหรือเปลี่ยนแปลงแกไขหรือผอนหรือวางระเบียบการบังคับอันเกี่ยวกับการภาษหีรืออากร หรือวาดวยเงินตรา การจัดสรร รับ รักษา หรือจายเงินแผนดนิ หรือการกูเงิน หรือการประกนั หรือการใชเงินกู (มาตรา 53 วรรคสอง)

รธน 2490

มาตรา 61 วรรคสอง เหมือน รธน 2489 (มาตรา 53 วรรคสอง)

รธน 2492

รางพระราชบัญญัติวาดวยขอความตอไปนี้ทั้งหมด หรือแตขอใดขอหนึ่ง กลาวคือ การตั้งขึ้นหรือยกเลิกหรือลดหรือเปลี่ยนแปลงแกไขหรือผอนหรือวางระเบียบการบังคับอันเกี่ยวกับภาษหีรืออากร การจัดสรรหรือ รับ หรือรักษาหรือจายเงินแผนดิน หรือการกูเงิน หรือการค้ําประกัน หรือการใชเงินกู หรือรางพระราชบัญญัติวาดวยเงินตรา (มาตรา 121 วรรคสอง)

รัฐธรรมนญู

นยิามกฎหมายเกีย่วดวยการเงนิ

รธน 2475/2495

มาตรา 73 วรรคสอง เหมือน รธน 2492 (มาตรา 121 วรรคสอง)

ธนป 2502

ไมมีบทบัญญติัวาดวยกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน

รธน 2511

มาตรา 117 วรรคสอง เหมือน รธน 2492 (มาตรา 121 วรรคสอง)

ธนป 2515

รางพระราชบัญญัติวาดวยขอความตอไปนี้ทั้งหมด หรือแตอยางใด อยางหนึ่ง กลาวคือ การตั้งขึ้นหรือยกเลิกหรือลดหรือเปลี่ยนแปลงแกไขหรือผอนหรือวางระเบียบการบังคับอันเกี่ยวกับภาษหีรืออากร การจัดสรรหรือรับหรือรักษาหรือจายหรือกอภาระผูกผันเงินแผนดิน หรือการลดรายไดแผนดนิ หรือการกูเงิน หรือการค้ําประกัน หรือการใชเงินกู หรือรางพระราชบัญญัติวาดวยเงินตรา (มาตรา 9 วรรคสอง)

รธน 2517 รางพระราชบัญญัติวาดวยขอความตอไปนี้ทั้งหมด หรือแตขอใดขอหนึ่ง (1) การตั้งขึ้นหรือยกเลิกหรือลดหรือเปลี่ยนแปลงแกไขหรือผอน หรือวางระเบียบการบังคับอันเกี่ยวกับภาษหีรืออากร (2) การจัดสรร รับ รักษาหรือจายเงินแผนดิน หรือการโอนงบประมาณรายจายของแผนดิน (3) การกูเงิน หรือการค้ําประกนั หรือการใชเงินกู (4) เงินตรา (มาตรา 146 วรรคสอง)

รัฐธรรมนญู

นยิามกฎหมายเกีย่วดวยการเงนิ

รธน 2519

มาตรา 15 วรรคสาม มิไดใหคํานิยามกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน แตใหอํานาจคณะกรรมาธิการวิสามัญวินจิฉัยรางพระราชบัญญัติ เปนผูวินิจฉัยวา รางพระราชบัญญัติใดเปนรางพระราชบัญญัติ เกี่ยวดวยการเงินหรือไม

ธนป 2520

ไมมีบทบัญญติัวาดวยกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน

รธน 2521

มาตรา 125 วรรคสาม เหมือน รธน 2517 (มาตรา 146 วรรคสอง)

ธนป 2534

ไมมีบทบัญญติัวาดวยกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน

รธน 2534

รางพระราชบัญญัติวาดวยขอความตอไปนี้ทั้งหมด หรือแตขอใดขอหนึ่ง (1) การตั้งขึ้นหรือยกเลิกหรือลดหรือเปลี่ยนแปลงแกไขหรือผอน หรือวางระเบียบการบังคับอันเกี่ยวกับภาษหีรืออากร (2) การจัดสรร รับ รักษาหรือจายเงินแผนดิน หรือการโอนงบประมาณรายจายของแผนดิน (3) การจัดต้ังหนวยงานอนัมีผลใหตองมีงบประมาณรายจายเพิ่มขึ้น (4) การกูเงิน หรือการค้ําประกนั หรือการใชเงินกู (5) เงินตรา (มาตรา 137 วรรคสอง)

รัฐธรรมนญู

นยิามกฎหมายเกีย่วดวยการเงนิ

รธน 2534/2538

มาตรา 143 วรรคสาม เหมือน รธน 2534 (มาตรา 137 วรรคสาม)

รธน 2540

มาตรา 169 วรรคสาม เหมือน รธน 2517 (มาตรา 146 วรรคสอง)

รธน 2549

รางพระราชบัญญัติวาดวยขอความตอไปนี้ทั้งหมด หรือแตอยางใด อยางหนึ่ง กลาวคือ การตั้งขึ้น ยกเลิก ลด เปลี่ยนแปลง แกไข ผอน หรือวางระเบียบการบังคับอันเกี่ยวกับภาษหีรืออากร การจัดสรร รับ รักษา จาย โอน หรือกอภาระผูกผันเงินแผนดิน การลดรายไดแผนดิน การกูเงิน การค้ําประกัน หรอืการใชเงินกู หรือรางพระราชบัญญัติ วาดวยเงินตรา (มาตรา 10 วรรคสาม)

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 21 อํานาจในการวินิจฉัยวารางกฎหมายใดเปนรางกฎหมายเกี่ยวดวยการเงิน

พ.ศ. 2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

ผูมีอํานาจ

ธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามช่ัวคราว พ.ศ. 2475

ไมมีบทบัญญัติ

รธน. 2475 ไมมีบทบัญญัติ รธน. 2489 ประธานสภาผูแทน (มาตรา 53) รธน. 2490 ประธานสภาผูแทน (มาตรา 61) รธน. 2492 ประธานสภาผูแทน (มาตรา 121) รธน. 2475/2495 ประธานสภาผูแทน (มาตรา 73) ธนป. 2502 ไมมีบทบัญญัติ รธน. 2511 ประธานสภาผูแทน หรือประธานวฒุิสภา แลวแตวา

รางกฎหมายนั้นเสนอโดยสมาชิกรัฐสภาประเภทใด (มาตรา 117)

ธนป. 2515 ประธานสภานิติบัญญัติ (มาตรา 9) รธน. 2517 ประธานสภาผูแทนราษฎร (มาตรา 146) รธน. 2519 คณะกรรมาธกิารวิสามัญวนิิจฉัยรางพระราชบัญญัติ

(มาตรา 15) ธนป. 2520 ไมมีบทบัญญัติ รธน. 2521 ประธานสภาผูแทนราษฎร (มาตรา 125) ธนป. 2534 ไมมีบทบัญญัติ รธน. 2534 ประธานสภาผูแทนราษฎร (มาตรา 137) รธน. 2534/2538 ประธานสภาผูแทนราษฎร (มาตรา 143)

รัฐธรรมนญู

ผูมีอํานาจ

รธน. 2540

ที่ประชุมรวมกนัของประธานสภาผูแทนราษฎรและประธานคณะกรรมาธิการสามัญของสภาผูแทนราษฎร ทุกคณะ (มาตรา 169)

รธน. 2549

ประธานสภานิติบัญญัติแหงชาติ (มาตรา 10 วรรคสี่)

หมายเหต:ุ รธน. = รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย ธนป. = ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร

ตารางผนวกที่ 22 อํานาจการตราพระราชกําหนดเกี่ยวดวยภาษีอากรและเงินตรา

2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

พระราชกําหนด

เกี่ยวดวยภาษีอากร และเงินตรา

การอนุมัติพระราชกาํหนด

ธนป 2475

ไมมีบทบัญญัติ

-

รธน 2475

ไมมีบทบัญญัติ

-

รธน 2489

มาตรา 73

พระราชกําหนดที่ตราขึน้ ตองนําเสนอรัฐสภาภายใน 2 วัน นับแตวันประกาศใช (มาตรา 73 วรรคสอง)

รธน 2490

มาตรา 81

ไมตองขออนมุัติจากรัฐสภา เพราะตราพระราชกําหนดใหใช ดังพระราชบัญญัติ (มาตรา 81)

รธน 2492

มาตรา 151 พระราชกําหนดที่ตราขึน้ตองนําเสนอรัฐสภาภายใน 2 วัน นับแตวนัถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 151 วรรคสอง)

รัฐธรรมนญู

พระราชกําหนด

เกี่ยวดวยภาษีอากร และเงินตรา

การอนุมัติพระราชกาํหนด

รธน 2475/2495

มาตรา 89

พระราชกําหนดที่ตราขึน้ตองนําเสนอตอสภาผูแทนราษฎรภายใน 2 วัน นับแตวันถัดจากวนัประกาศใน ราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 89 วรรคสอง) คําอนุมัติและไมอนุมัติใหทําเปน พระราชบัญญัติ (มาตรา 88 วรรคสาม)

ธนป 2502

ไมมีบทบัญญัติ

-

รธน 2511

มาตรา 147

พระราชกําหนดที่ตราขึน้ตองนําเสนอรัฐสภาภายใน 2 วัน นับแตวนัถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 147 วรรคสอง)

ธนป 2515

มาตรา 15 เมื่อประกาศใชพระราชกําหนดแลว ใหคณะรัฐมนตรีเสนอพระราชกําหนดตอสภานิติบัญญัติแหงชาติ โดยไมชักชา (มาตรา 15 วรรคสอง)

รัฐธรรมนญู

พระราชกําหนด

เกี่ยวดวยภาษีอากร และเงินตรา

การอนุมัติพระราชกาํหนด

รธน 2517

มาตรา 191

พระราชกําหนดที่ตราขึน้ตองนําเสนอสภาผูแทนราษฎรภายใน 2 วัน นับแตวันถัดจากวนัประกาศใน ราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 191 วรรคสอง)

รธน 2519

มาตรา 19

เมื่อประกาศใชพระราชกําหนดแลว ใหคณะรัฐมนตรีเสนอพระราชกําหนดตอสภาปฏิรูปการปกครองแผนดิน โดยไมชักชา (มาตรา 19 วรรคสอง)

ธนป 2520

มาตรา 26

เมื่อประกาศใชพระราชกําหนดแลว ใหคณะรัฐมนตรีเสนอพระราชกําหนดตอสภานิติบัญญัติแหงชาติ โดยไมชักชา (มาตรา 19 วรรคสอง)

รธน 2521

มาตรา 158

พระราชกําหนดที่ตราขึน้ตองนําเสนอสภาผูแทนราษฎรภายใน 3 วัน

รัฐธรรมนญู

พระราชกําหนด

เกี่ยวดวยภาษีอากร และเงินตรา

การอนุมัติพระราชกาํหนด

นับแตวันถัดจากวนัประกาศใน ราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 158 วรรคสอง)

ธนป 2534

มาตรา 26

เมื่อประกาศใชพระราชกําหนดแลว ใหคณะรัฐมนตรีเสนอพระราชกําหนดตอสภานิติบัญญัติแหงชาติ โดยไมชักชา (มาตรา 26 วรรคสอง)

รธน 2534

มาตรา 174

พระราชกําหนดที่ตราขึน้ตองนําเสนอสภาผูแทนราษฎรภายใน 3 วัน นับแตวันถัดจากวนัประกาศใน ราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 174 วรรคสอง)

(1) การตราพระราชกําหนด กระทาํไดเฉพาะกรณีฉุกเฉิน ที่มีความจาํเปนรีบดวน อันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได (มาตรา 172 วรรคสอง)

(2) สมาชิกวฒุิสภา หรือสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

รัฐธรรมนญู

พระราชกําหนด

เกี่ยวดวยภาษีอากร และเงินตรา

การอนุมัติพระราชกาํหนด

จํานวนไมนอยกวา 20% ของจํานวนสมาชกิที่มีอยูของ แตละสภา มีสิทธิเขาชื่อให คณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยวา พระราชกําหนดนั้นเปนไปตามมาตรา 172 วรรคหนึ่ง หรือไม (มาตรา 173)

รธน 2534/2538

มาตรา 177

พระราชกําหนดที่ตราขึน้ตองนําเสนอสภาผูแทนราษฎรภายใน 3 วัน นับแตวันถัดจากวนัประกาศใน ราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 177 วรรคสอง)

(1) การตราพระราชกําหนด กระทาํไดเฉพาะกรณีฉุกเฉิน ที่มีความจาํเปนรีบดวน อันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได (มาตรา 175 วรรคสอง)

(2) สมาชิกวฒุิสภา หรือสมาชิกสภาผูแทนราษฎร จํานวนไมนอยกวา 20% ของจํานวนสมาชกิที่มีอยูของ

รัฐธรรมนญู

พระราชกําหนด

เกี่ยวดวยภาษีอากร และเงินตรา

การอนุมัติพระราชกาํหนด

แตละสภา มีสิทธิเขาชื่อให คณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยวา พระราชกําหนดนั้นเปนไปตามมาตรา 175 วรรคหนึ่ง หรือไม (มาตรา 176)

รธน 2540

มาตรา 220

พระราชกําหนดที่ตราขึน้ตองนําเสนอสภาผูแทนราษฎรภายใน 3 วัน นับแตวันถัดจากวนัประกาศใน ราชกิจจานุเบกษา (มาตรา 220 วรรคสอง)

(1) การตราพระราชกําหนด กระทาํไดเฉพาะกรณีฉุกเฉิน ที่มีความจาํเปนรีบดวน อันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได (มาตรา 218 วรรคสอง)

(2) สมาชิกสภาผูแทนราษฎร หรือสมาชิกวฒุิสภา จํานวนไมนอยกวา 20% ของจํานวนสมาชกิที่มีอยูของ แตละสภา มีสิทธิเขาชื่อให ศาลรัฐธรรมนญูวินิจฉัยวา

รัฐธรรมนญู

พระราชกําหนด

เกี่ยวดวยภาษีอากร และเงินตรา

การอนุมัติพระราชกาํหนด

พระราชกําหนดนั้นเปนไปตามมาตรา 218 วรรคหนึ่ง หรือไม (มาตรา 219)

รธน 2549

มาตรา 15

เมื่อประกาศใชพระราชกําหนดแลว ใหคณะรัฐมนตรีเสนอพระราชกําหนดตอสภานิติบัญญัติแหงชาติ โดยไมชักชา (มาตรา 15 วรรคสอง)

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 23

การแปรญัตตกิฎหมายงบประมาณรายจายในสภาผูแทนราษฎร 2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

หามแปรญัตติเพ่ิมเติมรายการ

และจํานวนในรายการ

หามแปรญัตติลดหรือตัดทอน

รายจายที่มีขอผูกพัน

ธนป 2475 รธน 2475

ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญัติ

ไมมีบทบัญญติั ไมมีบทบัญญติั

รธน 2489 ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญติั รธน 2490 ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญติั รธน 2492 ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญติั

รธน 2475/2495 ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญติั ธนป 2502 ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญติั รธน 2511 ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญติั ธนป 2515 ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญติั รธน 2517 ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญติั รธน 2519 ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญติั ธนป 2520 ไมมีบทบัญญัติ ไมมีบทบัญญติั

รธน 2521

มาตรา 133 วรรคหา มาตรา 133 วรรคหา (1) เงินสงใชตนเงินกู (2) ดอกเบี้ยเงินกู (3) เงินที่กําหนดใหจาย

ตามกฎหมาย

รัฐธรรมนญู

หามแปรญัตติเพ่ิมเติมรายการ

และจํานวนในรายการ

หามแปรญัตติลดหรือตัดทอน

รายจายที่มีขอผูกพัน

ธนป 2534

ไมมีบทบัญญัติ

ไมมีบทบัญญติั

รธน 2534

มาตรา 146 วรรคหา

มาตรา 146 วรรคหา (1) เงินสงใชตนเงินกู (2) ดอกเบี้ยเงินกู (3) เงินที่กําหนดใหจาย

ตามกฎหมาย

รธน 2534/2538

มาตรา 152 วรรคหา มาตรา 152 วรรคหา เหมือน รธน 2534 (มาตรา 146 วรรคหา)

รธน 2540

มาตรา 180 วรรคหา

มาตรา 180 วรรคหา เหมือน รธน 2521 และ รธน 2534

รธน 2549

ไมมีบทบัญญัติ

ไมมีบทบัญญติั

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 24 กฎการลงคะแนนเสียงในรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครอง

วาระการประชุมทั่วไป 2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

องคประชุม

กฎการลงคะแนนเสียง

ธนป 2475

ไมนอยกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมด (มาตรา 22)

ใหถือเอาเสียงขางมาก เปนประมาณ (มาตรา 23)

รธน 2475

ตองมีสมาชิกมาประชุมไมตํ่ากวาหนึ่งในสามของจํานวนสมาชกิทั้งหมด (มาตรา 25)

ใหถือเอาเสียงขางมาก เปนประมาณ (มาตรา 26)

รธน 2489

มีสมาชิกมาประชุมไมตํ่ากวาหนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกทัง้หมด (มาตรา 40)

ใหถือเอาเสียงขางมาก เปนประมาณ (มาตรา 41)

รธน 2490

ตองมีสมาชิกมาประชุมไมตํ่ากวาหนึ่งในสามของจํานวนสมาชกิทั้งหมด (มาตรา 107)

ใหถือเอาเสียงขางมาก เปนประมาณ (มาตรา 108)

รัฐธรรมนญู

องคประชุม

กฎการลงคะแนนเสียง

รธน 2475/2495

ตองมีสมาชิกมาประชุมไมตํ่ากวาหนึ่งในสามของจํานวนสมาชกิทั้งหมด (มาตรา 54)

ใหถือเอาเสียงขางมาก เปนประมาณ (มาตรา 55)

ธนป 2502

สภารางรัฐธรรมนูญ มีอํานาจตราขอบังคับการประชุม (มาตรา 9)

สภารางรัฐธรรมนูญ มีอํานาจตราขอบังคับการประชุม (มาตรา 9)

รธน 2511

ตองมีสมาชิกประชุมไมตํ่ากวาหนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกทัง้หมด (มาตรา 103)

ใหถือเอาเสียงขางมาก เปนประมาณ (มาตรา 104)

ธนป 2515

ตองมีสมาชิกมาประชุมไมตํ่ากวาหนึ่งในสามของจํานวนสมาชกิทั้งหมด (มาตรา 8)

สภานิติบัญญัติแหงชาต ิมีอํานาจตราขอบังคับการประชุม (มาตรา 8 วรรคสอง)

รธน 2517

ตองมีสมาชิกมาประชุมไมตํ่ากวาหนึ่งในสามของจํานวนสมาชกิทั้งหมดของแตละสภา (มาตรา 8)

ใหถือเอาเสียงขางมาก เปนประมาณ (มาตรา 134)

รัฐธรรมนญู

องคประชุม

กฎการลงคะแนนเสียง

รธน 2519

สภาปฏิรูปการปกครองแผนดินมีอํานาจตราขอบังคับการประชุม (มาตรา 12)

สภาปฏิรูปการปกครองแผนดิน มีอํานาจตราขอบังคับการประชุม (มาตรา 12)

ธนป 2520

ตองมีสมาชิกมาประชุมไมตํ่ากวาหนึ่งในสามของจํานวนสมาชกิทั้งหมด (มาตรา 13)

สภานิติบัญญัติแหงชาต ิมีอํานาจตราขอบังคับการประชุม (มาตรา 15)

รธน 2521

ตองมีสมาชิกมาประชุมไมนอยกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทัง้หมดของแตละสภา (มาตรา 112)

ใหถือเอาเสียงขางมาก เปนประมาณ (มาตรา 113)

ธนป 2534

ตองมีสมาชิกมาประชุมไมตํ่ากวาหนึ่งในสามของจํานวนสมาชกิทั้งหมด (มาตรา 14)

สภานิติบัญญัติ มีอํานาจตราขอบังคับการประชุม (มาตรา 16)

รธน 2534

ตองมีสมาชิกมาประชุมไมนอยกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทีม่ีอยูของแตละสภา (มาตรา 123)

ใหถือเอาเสียงขางมาก เปนประมาณ (มาตรา 124)

รัฐธรรมนญู

องคประชุม

กฎการลงคะแนนเสียง

รธน 2534/2538

ตองมีสมาชิกมาประชุมไมนอยกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทีม่ีอยูของแตละสภา (มาตรา 129)

ใหถือเอาเสียงขางมาก เปนประมาณ (มาตรา 130)

รธน 2540

ตองมีสมาชิกมาประชุมไมนอยกวาจํานวนสมาชกิทั้งหมดเทาทีม่ีอยูของแตละสภา (มาตรา 155)

ใหถือเอาเสียงขางมาก เปนประมาณ (มาตรา 156)

รธน 2549

ตองมีสมาชิกมาประชุมไมนอยกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทัง้หมด (มาตรา 9)

สภานิติบัญญัติ มีอํานาจตราขอบังคับ เกี่ยวกับการประชุม (มาตรา 9 วรรคสอง)

ที่มา: รวบรวมจากรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย ฉบับตางๆ

ตารางผนวกที่ 25 กฎการลงคะแนนเสียงในรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครอง

วาระการประชุมทั่วไป 2475 – 2549

รัฐธรรมนญู

กฎการลงคะแนนเสียง

ธนป 2475

≥ 25% +1 ของจํานวนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

รธน 2495

≥ 16.67% +1 ของจํานวนสมาชกิสภาผูแทนราษฎร

รธน 2489

≥ 16.67% +1 ของจํานวนสมาชกิแตละสภา

รธน 2490

≥ 16.67% +1 ของจํานวนสมาชกิแตละสภา

รธน 2492

≥ 16.67% +1 ของจํานวนสมาชกิแตละสภา

รธน 2475/2495

≥ 16.67% +1 ของจํานวนสมาชกิสภาผูแทนราษฎร

ธนป 2502

มิไดกําหนดชัดเจน

รธน 2511

≥ 16.67% +1 ของจํานวนสมาชกิแตละสภา

ธนป 2515

มิไดกําหนดชัดเจน

รธน 2519

มิไดกําหนดชัดเจน

รัฐธรรมนญู

กฎการลงคะแนนเสียง

ธนป 2520

มิไดกาํหนดชดัเจน

รธน 2521 ≥ 25% +1 ของจํานวนสมาชิกสภาแตละสภา

ธนป 2534 ≥ 16.67% +1 ของจํานวนสมาชกิสภานิติบัญญัติแหงชาติ

รธน 2534

≥ 25% +1 ของจํานวนสมาชิกสภาแตละสภา

รธน 2540

≥ 25% +1 ของจํานวนสมาชิกสภาแตละสภา

รธน 2549

มิไดกําหนดชัดเจน

ที่มา: ตารางผนวกที่ 24