บันทึก เรื่อง หมวด 8 แห่งรัฐธรรมนูญ 2550 และร่าง ...fuangfah.econ.cmu.ac.th/files/2557/DocDownload1.pdf ·

บนทก

เรอง หมวด 8 แหงรฐธรรมนญ 2550 และรางพระราชบญญตกเงน 2 ลานลานบาท

รฐธรรมนญ2550 เปนรฐธรรมนญฉบบแรกทประชาชนไดเหนชอบดวยการแสดงประชามต

ไว จงเปนเสมอนสญญาจางทผแทนราษฎร และรฐบาลในฐานะผ รบจางจะตองถอปฏบต จะ

ปรบเปลยนรฐธรรมนญโดยพละการกนเองในรฐสภาเพอประโยชนหรอความสะดวกของ

นกการเมองฝายเดยวไมได ทงยงเปนรฐธรรมนญทมขอกาหนดไววาเนอหาในรฐธรรมนญถอเปน

กฎหมายทมผลบงคบใชทนท โดยไมปรากฏคาวา ทงนตามทกฎหมายบญญต ตอทายในมาตรา

ตางๆ ซงตางจากรฐธรรมนญฉบบกอนๆ เนองจากบทบญญตในรฐธรรมนญ 2550 มผลบงคบใช

ทนท การตรากฎหมายใหมจงตองมการพจารณาใหถถวนวาขดหรอแยงกบรฐธรรมนญหรอไม

บนทกฉบบนมวตถประสงคเพอเสนอความเหนวา รางพระราชบญญตใหอานาจ

กระทรวงการคลงก เงนเพอการพฒนาโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงของประเทศ พ.ศ. …

(รางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาท) ขดหรอแยงตอเจตนารมณของรฐธรรมนญหมวด 8 อยางไร ทงน

เพอเปนเอกสารชแจงและประกอบการใหถอยคาตอศาลรฐธรรมนญ

1 เจตนารมณของรฐธรรมนญ 2550 หมวด 8 วาดวยการเงนการคลงและงบประมาณ

รฐธรรมนญฉบบป 2550 แตกตางจากรฐธรรมนญฉบบกอนๆ ทบญญตหลกการเพอพทกษ

วนยการเงนการคลงไวเปนหมวดหมในหมวด 8 วาดวยการเงน การคลงและงบประมาณซงไมเคย

มปรากฏในรฐธรรมนญกอนหนา เหตผลทตองมหมวด 8 กเนองจากคาดวาประเทศตางๆในโลกจะ

ประสบปญหาวกฤตการเงนการคลง0

1 อนเนองจากวนยการคลงหละหลวม รฐบาลใชจายเพอ

1 หลงจากทรฐธรรมนญฉบบนรางเสรจไมกเดอน วกฤตตลาดทนของสหรฐอเมรกากปะทขนเมอเดอนสงหาคม 2550 ตามมา

ดวยวกฤตสถาบนการเงนและเศรษฐกจโลกตกตา ในป 2551-2 หนรฐบาลญป นทะลเกน 200% ของรายไดประชาชาตในป

2551 เกดวกฤตการคลงในยโรปตงแตป 2553-6 และวกฤตหนาผาการคลงในสหรฐในป 2555

2

โครงการประชานยมมากเกนไป สงผลใหเกดการขาดดลการคลงมากขน ภาระหนรฐบาลสง และ

ยงอาจเปนแหลงทมการทจรต ทาลายหลกคณธรรม สงผลกระทบในสงคมและกอใหเกดความ

เสยหายตอเศรษฐกจและระบบการเงนของประเทศตางๆ ทาใหประชาชนตกงานและเดอดรอน ใน

การรางรฐธรรมนญ2550 จงไดมการบญญตหมวด 8 ไว เพอปกปองไมใหเกดปญหาวกฤตการเงน

การคลงในประเทศไทย

เนอหาสาคญของหมวด 8 แหงรฐธรรมนญ 2550 แมจะมเพยง 5 มาตรา ตงแตมาตราท

166 ถง 170 แตกมการนาหลกปฏบตทดอยแลวเปนสวนใหญในระบบการคลงของไทยมาแสดงไว

เพอเสรมสรางหลกธรรมาภบาล 4 ดาน คอ ความโปรงใส(Transparency) การถวงดล(Checks

and Balances) และการรกษาความมนคงของระบบการคลง(Fiscal Integrity) แตกยงใหมความ

คลองตว(Flexibility) เพอสนบสนนการบรหารราชการของรฐบาลใหมความตอเนองและราบรน

ดงน

ความโปรงใส (Transparency) รฐบาลมหนาทนาเสนอรางพรบ.งบประมาณรายจาย

เพอใหรฐสภาผานเปนกฎหมายหรอเพอทราบในกรณทเปนเงนนอกงบประมาณ ซงจะตองแสดง

รายละเอยดตางๆและเปดเผยตอสาธารณะ ทาใหสามารถตรวจสอบได (มาตรา 166 ประโยคแรก

มาตรา 167 วรรคแรกและวรรคสอง มาตรา 169 วรรคสาม และ มาตรา 170 วรรคแรก)

การถวงดล (Checks and Balances) แมวาอานาจการเหนชอบงบประมาณรายจาย

เปนของรฐสภา แต รฐธรรมนญ 2550 หมวด 8 กมการกาหนดเงอนเวลา และกตกาเงอนไขตางๆ

เพอใหสมาชกรฐสภา องคกรอสระ และรฐบาลตองทางานรวมกนในการพจารณางบประมาณ

รายจายเพอใหสามารถผานเปนกฎหมายบงคบใชไดอยางเหมาะสม และเพยงพอตอการบรหาร

ราชการแผนดน (มาตรา 168) ทาใหไมเกดกรณเชนการปดชวคราว(temporary shutdown) ของ

3

หนวยราชการของสหรฐอเมรกาในเดอนตลาคม 2556 อนเนองจากรฐบาลไมอาจบรรลขอตกลงกบ

ฝายคานในสภาไดทนเวลา

การรกษาความมนคงของระบบการคลง (Fiscal Integrity) การใชจายและการบรหาร

การเงนของหนวยงานของรฐตางๆ ทงทผานงบประมาณแผนดน และนอกงบประมาณ ตองอยใน

กรอบวนยการเงนการคลง โดยกาหนดใหมกฎหมายการเงนการคลงกาหนดกรอบวนยการเงนการ

คลง เชนการวางแผนการเงนระยะปานกลางเพอดแลการผกพนงบประมาณและ การขยายตวของ

เงนนอกงบประมาณ การกอหนและเพดานภาระหน และการบรหารทรพยสนและกองทน

สาธารณะ เปนตน รฐธรรมนญ 2550 ไดเปดทางใหรฐบาลมอานาจจายเงน ในรายการทอนญาต

โดยกฎหมาย 4 ประเภทเทานน คอ กฎหมายวาดวยงบประมาณรายจาย กฎหมายวาดวยวธการ

งบประมาณ กฎหมายเกยวดวยการโอนงบประมาณ และกฎหมายวาดวยเงนคงคลง ทงนเพอ

ปองกนมใหมการใชจาย เกนตว หากมเหตจาเปนตองใชเงนคงคลงไปกอน กตองหารายไดมา

ชดเชยใหในปถดไปเพอไมใหเงนคงคลงหรอยหรอลง (มาตรา 167 วรรคสาม มาตรา 169 วรรคแรก

ประโยคสดทาย และ มาตรา 170 วรรคสอง)

ความคลองตว (Flexibility) แมวาอานาจการอนมตงบประมาณรายจายอยกบรฐสภา แต

ในบางกรณ เขนกรณฉกเฉน จาเปนเรงดวน หรอกรณทรฐสภาอนมตงบประมาณรายจายไมทน

ตามเวลาทกาหนด กมทางออกใหฝายบรหารสามารถดาเนนการเพอใชงบประมาณรายจายได

และรายจายพเศษบางรายการทมกฎหมายอนญาตไว เชนทบญญตไวใน กฎหมายเงนคงคลง หรอ

กฎหมายวธการงบประมาณ กยงไดรองรบไว (มาตรา 166 ประโยคทสอง มาตรา 169 วรรคแรก

และสอง และมาตรา 170 วรรคแรก)

4

2 สถานภาพของระบบการคลงไทย

ระบบการคลงของไทยในระยะ 50 ปเศษนบแตทมการจดทาแผนพฒนาเศรษฐกจและ

สงคมแหงชาตและการใช พรบ.วธการงบประมาณ 2502 ถอไดวารกษาวนยการคลงไดดพอสมควร

แมวาประเทศจะประสบปญหาวกฤตเศรษฐกจดานตางๆ รวมทงวกฤตสถาบนการเงนและวกฤต

คาเงนบาทหลายครงหลายครา ระบบการคลงของไทยกมความมนคง และประสบปญหาเพยงครง

เดยว1ในชวงป 2527-9 จนตองขอรบความชวยเหลอจากกองทนการเงนระหวางประเทศ อน

เนองมาจากการใชจายเกนตว การกอหนตางประเทศ และผลกระทบจากอตราดอกเบยสง3

i

ในการบรหารการคลง รฐบาลมหนาทบรหารดานรายไดรวมกบเงนก ขางหนง และ อกขาง

หนงคอ การบรหารดานการใชจาย ในบางประเทศ แมวาจะมกฎหมายใหอานาจดาเนนการไวแลว

ทงสองขาง แตกจะใหอานาจดาเนนการไดปตอป ประเทศเหลานจะมขอกาหนดใหรฐบาลตองทา

งบประมาณรายรบ และงบประมาณรายจายเพอขออนมตจากรฐสภาเปนประจาป แตสาหรบ

ประเทศไทย ระบบการคลงไทย มกฎหมายใหอานาจรฐบาลจดเกบรายได และก เงนเปนการ

ตอเนองเทาทกฎหมายและรฐธรรมนญบงคบใช โดยไมกาหนดใหไปขออานาจจากรฐสภาในแตละ

ป แตทางดานรายจายนน รฐบาลตองจดทางบประมาณรายจายเพอขอความเหนชอบจากรฐสภา

เปนประจาทกป โดยมการจดทาประมาณการรายได (ไมใชงบประมาณรายได) เพอประกอบการ

พจารณา ในการเสนอขอความเหนชอบจากรฐสภา จงตองจดทาเปนรางพระราชบญญต

งบประมาณรายจายประจาป รางพระราชบญญตโอนเงนงบประมาณรายจาย หรอ ราง

พระราชบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม ซงลวนอยในรปแบบของพระราชบญญตทตองเสนอ

ใหรฐสภาเหนชอบ ไมสามารถทาเปนพระราชกฤษฎกาหรออาศยมตคณะรฐมนตรเพออนมต

งบประมาณรายจายได ทงนโดยมพระราชบญญตวธการงบประมาณกาหนดหลกเกณฑการจดทา

งบประมาณ และ พระราชบญญตเงนคงคลงกาหนดหลกเกณฑตางๆในการบรหารเงนของสวน

ราชการ ในการนาเสนอราง พรบ. รฐบาลตองมการจดทาขอมลและเอกสารประกอบการพจารณา

5

ของรฐสภาซงมขนตอนและกระบวนการตางๆ โดยเฉพาะการพจารณาของคณะกรรมาธการฯ จะม

การแสดงขอมล และมการตรวจสอบเหตผล ความจาเปน ความเหมาะสม ความถกตองและความ

พรอมอยางถถวน จะมการเรยกหนวยงานตางๆทเปนผปฏบตหรอขอใชงบประมาณเขาชแจง เมอ

รฐสภาเหนชอบใหรฐบาลไดมอานาจในการใชจายเงนนนแลว รฐบาลจงสามารถไปดาเนนการ

จดซอจดจาง กอหนผกพนและเบกจายเงนได โดยกระทรวงการคลงจะไดรบอานาจในพรบ. ใหสง

จายเงนแผนดนได

การใชจายตาม พรบ. งบประมาณรายจายประจาปซงเปนศนยรวมการใชจายสวนใหญ

ของรฐ จะประกอบดวยวงเงนตามแผนงานตางๆทกแผนงานทรฐสภาอนญาตใหจาย ตวอยางเชน

งบประมาณ 2556 ซงมวงเงนรวม 2.4 ลานลานบาท มแผนงานของสวนงานตางๆ ถง 990

แผนงาน ทาใหรฐสภาและองคกรตรวจสอบมขอมล เพอการตดตาม ควบคมใหรฐบาลมการ

ดาเนนงานตามนโยบายทไดแถลงไว โดยใหใชจายหรอกอหนผกพนแผนงานตางๆทไดเปดเผย

ขอมลแลวภายในวงเงนงบประมาณทรฐสภาอนญาต ยกเวนการใชจายทไดอนญาตไวแลวใน

กฎหมายวธการงบประมาณและกฎหมายเงนคงคลง ซงมเงนจากรายไดหรอรายรบทไดรบยกเวน

ไมตองนาสงคลง ถอเปนเงนนอกงบประมาณเพอความคลองตวในการบรหาร เชน เงนกจาก

องคกรการเงนระหวางประเทศอยาง ธนาคารโลก และ ธนาคารพฒนาแหงเอเชย หรอรฐบาล

ตางประเทศ เพราะถอวาแหลงเงนดงกลาวมระบบการกลนกรองโครงการและตรวจสอบการ

เบกจายทเขมงวดรดกมอยแลว ไมจาเปนตองทางานตรวจสอบซาซอนและเปนการจายเงนตรา

ตางประเทศทตองชาระตรงไปตางประเทศอยแลว ดงนน การก เงนจากองคกรการเงนระหวาง

ประเทศหรอจากรฐบาลตางประเทศ เหลาน จงไดอนญาตไวใน พรบ. วธการงบประมาณ

นอกจากน พรบ. หนสาธารณะ 2548 ยงไดวางกรอบใหรฐบาลทาการก ทเปนเงนตราตางประเทศ

ใหกระทาไดไมเกนรอยละ 10 ของวงเงนงบประมาณประจาป เปนหลกประกนเพอรกษาความ

มนคงของระบบการคลง

6

3 รางพรบ. กเงน 2 ลานลานบาท

ราง พรบ.ใหอานาจกระทรวงการคลงก เงนเพอการพฒนาดานโครงสรางพนฐานดาน

คมนาคมขนสงของประเทศ (ราง พรบ. ก เงน 2 ลานลานบาท) มหลกการและเหตผลเพอใหอานาจ

กระทรวงการคลงในการระดมเงนก จานวน 2 ลานลานบาทเปนเวลา 7 ป เพอไปสรางระบบขนสง

ทวประเทศ การเสนอรางพรบ.ก เงนในลกษณะดงกลาวถอเปนการเปลยนแปลงครงมโหฬารท

ผกพนวงเงนสงมากเปนประวตการณอยางไมเคยมปรากฏมากอน โดยมวงเงนเทากบรอยละ 80

ของ พรบ.งบประมาณรายจายประจาป 2556 และจะเปนการผกพนการก เงนเกนกวาระยะเวลาท

เหลอของรฐบาลชดน รวมไปถงอกเทอมละ 4 ปของรฐบาลชดตอไปอก 2 ชด สวนการเบกจายเพอ

กอสรางกจะยาวนานกวาน เมอมการเบกถอนเงนก นทงหมดจะทาใหประเทศไทยมหนรฐบาล

เพมขนอกกวา 1 ใน 3 โดยทยงไมรวมหนรฐบาลอนเนองมาจากความเสยหายจากโครงการประชา

นยมตางๆ ผลการก เงนตาม รางพรบ.นกจะทาใหรฐบาลมภาระหนทงเงนตนและดอกเบยเพมขน

สงสดอกประมาณ 140,000 ลานบาทตอป โดยมอายการเปนหน 50 ป

ตารางท 1 แผนงานทแสดงในบญชทาย รางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาท

วงเงนจานวน 2 ลานลานบาท ประกอบดวย 8 แผนงานในบญชทายพรบ. ดงน

1 ทางรถไฟ 313,337,950,000 บาท

2 ทาเรอ 29,580,650,000 บาท

3 สถานขนสงรถบรรทก 14,790,910,000 บาท

4 ระบบขนสงมวลชนทางราง 456,662,250,000 บาท

5 ถนน 121,353,400,000 บาท

6 ประตการคาชายแดน 47,945,840,000 บาท

7 รถไฟฟาความเรวสง 995,278,300,000 บาท

8 เตรยมความพรอม คาเผอขาด ฉกเฉนรบดวน 21,050,700,000 บาท

7

ชอและหลกการของรางพรบ.ก เงน2 ลานลานบาทระบวาเปนกฎหมายก เงน แต

นอกเหนอจากหมวด 1 ทเกยวกบการก เงน ยงมหมวด 2 เกยวกบอานาจอนมตงบประมาณ

รายจาย โดยมบญชทายพรบ.ในรางพระราชบญญตทแสดงยทธศาสตรและแผนงาน รวมทงวงเงน

ดาเนนการรวม 8 แผนงาน 1 ใน 8 แผนงานคอ แผนงานรถไฟฟาความเรวสงมวงเงนงบประมาณ

สงเกอบ 1,000,000,000,000 บาท ทาให รางพรบ. น มเนอหาทไมใชแคการใหอานาจก เงนเทานน

แตเปนกฎหมายรวบอานาจเบดเสรจใหรฐบาลสามารถจดสรรงบประมาณรายจายและอนมตการ

ใชจายเงนดวย โดยทการจดสรรรายจายแตละแผนงานจะไมผานการพจารณากลนกรองเปน

รายการๆหรอเปนรายมาตราในรฐสภาเชนเดยวกบการพจารณารางพรบ.งบประมาณรายจาย

ประจาป เนอความใน รางพรบ. เงนก 2 ลานลานบาททเปนสาระสาคญมดงน

หมวด 1 มาตรา 6 “เงนทไดจากการกตามมาตรา 5 ใหนาไปใชจายตามวตถประสงคใน

การก โดยไมตองนาสงคลง… แตตองเปนการใชจายเพอดาเนนการตามยทธศาสตรและแผนงานท

กาหนดไวในบญชทายพระราชบญญตนเทานน”

หมวด 2 มาตรา 14 และ 15 “….ใหหนวยงานเจาของโครงการจดทารายละเอยด…..เสนอ

คณะรฐมนตรเพอพจารณาอนมต………เมอ คณะรฐมนตรมมตอนมต…การดาเนนโครงการและ

จดสรรเงนก…..ใหบรหารจดการโครงการและจดสรรเงนกตามวงเงนทอนมตตอไป ”

ประเดนจงอยทวา เนอความของ รางพรบ. ก เงน ทปรากฏในหมวด 1 และ 2 รวมทงบญช

ทายพรบ. น มลกษณะเปน งบประมาณรายจายของแผนดนหรอไม หากนา พรบ.งบประมาณ

รายจายประจาปและบญชทายพระราชบญญตของรางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาท มาเปรยบเทยบ

เนอความกน มความแตกตางกนอยางไร ยกตวอยางกรณการรถไฟฯ ทไดรบจดสรรงบประมาณ

รายจายจากกฎหมายทงสองฉบบ มการแสดงรายการดงน

8

ตารางท 2 ตวอยาง รายการทแสดงในบญชทายพระราชบญญตของรางพรบ. ก เงน 2

ลานลานบาท

ตารางท 3 ตวอยาง รายการทแสดงใน พรบ งบประมาณรายจายประจาป 2556

บญชทายพระราชบญญตของรางพรบ.เงนก 2 ลานลานบาท จงมลกษณะเปน

งบประมาณรายจาย แตในพรบ.งบประมาณรายจายจะมการแจกแจงเปนรายมาตรา และแสดง

รายการ 3 ประการคอ (1) หนวยงาน (2) แผนงาน และ(3) วงเงนงบประมาณ โดยมเอกสาร

ประกอบทสานกงบประมาณจดทาแสดงรายละเอยดเพมเตมเปนเอกสารเลมสขาวคาดแดง

1.1 แผนงานพฒนาและปรบปรงโครงขายทางรถไฟทมอยในปจจบนใหเปนโครงขายขนสง

หลกของประเทศ โดยพฒนาทางคในเสนทางตางๆ ไดแก ลพบร-แพร(เดนขย) สระบร(มาบ

กระเบา) …….และทางคในเสนทางอนทเชอมโยงกบโครงขายขนสงหลก รวมถงการปรบปรงระบบ

เครองมอ อปกรณ และโครงสรางพนฐานทจาเปนเพอประสทธภาพและความปลอดภยของการเดน

รถไฟ วงเงนดาเนนการ 313, 337.95 ลานบาท

มาตรา 30 งบประมาณรายจายของรฐวสาหกจ ใหตงเปนจานวน 129, 041, 556,100 บาท

จาแนกดงน

1…………………………….…………………………….

16 การรถไฟแหงประเทศไทย รวม 18, 061, 274, 200 บาท คอ

(1) แผนงานพฒนาโครงสรางพนฐาน 6, 494, 240, 900 บาท

(2) แผนงานบรหารจดการหนภาครฐ 11, 567, 033, 300 บาท

9

รฐสภาจะพจารณาใหความเหนชอบวงเงนงบประมาณทขอจดสรรเปนรายมาตราแตละมาตราใน

รางพรบ. งบประมาณรายจาย ภายหลงจากทคณะกรรมาธการฯ ไดประชมกลนกรองเปนราย

แผนงานมาแลว ในขณะทบญชทายพระราชบญญต ของรางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาท แสดง

รายการ 2 ประการ คอ (1) แผนงาน และ(2) วงเงนดาเนนการ สวนหนวยงาน(3)ใดจะดาเนนการ

นนยงไมระบชดเจน เพราะสงวนไวใหเปนอานาจของคณะรฐมนตรเปนผ กาหนด แมกระทงงาน

ของการรถไฟกไมระบ ตามความในมาตรา 14 วรรค 1 ของรางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาท

ในรางพรบ. ก เงน 2 ลานลานบาท รฐสภาถกจากดกรอบใหทาหนาทอนมตตวเลข 8

รายการเทานนสาหรบ 8 แผนงาน รวมงบเผอเหลอเผอขาดทจะใชจายไดอยางสะดวกอก

21,050,700,0002 บาท แตกตางจากการพจารณารางพรบ งบประมาณรายจายโดยทวไปท

รฐสภามอานาจอนมตเปนรายแผนงานทกแผนงาน เชนงบประมาณป 2556 วงเงน 2.4 ลานลาน

บาท มการพจารณารวม 990 แผนงาน พรอมดวยหมวดรายจายอกจานวนมากทมผลผกพนทาง

กฎหมาย โดยกาหนดใหแตละกระทรวงเปนหนงมาตรา เมออนมตแลว ฝายบรหารตองมความ

พรอมดาเนนการไดทนทตามกรอบทกาหนดในทกมาตรา เพราะตวเลขวงเงนสาหรบแผนงานตางๆ

ถอเปนกฎหมาย มการถวงดลระหวางฝายนตบญญตและฝายบรหาร ในฝายบรหารกมหนวยงาน

หลกคอสานกงบประมาณดแลการจดสรรงบประมาณ ทาใหมความโปรงใส เปนหลกอางองสาหรบ

การตรวจสอบและตดตามผลการทางานไดชดเจน

อานาจการใหความเหนชอบแกหนวยงาน แผนงาน และวงเงนงบประมาณ

แตละแผนงาน เทาทผานมา เปนอานาจของรฐสภา ทกหนวยงานจะแสดงความพรอมและ

นาเสนอขอมลอยางละเอยดเพอประกอบการพจารณา ในการขออนมตรายจายประจาป ซงตาม

รฐธรรมนญ2550 กาหนดใหรฐบาลตองนาเสนองบประมาณรายจายเปนพระราชบญญต เพอให

2 งบนจะเปนงบทเกอบจะไมมขอจากดในการใชจายและยากแกการตรวจสอบ เพราะผอานาจสามารถอางเหตใดๆกไดในการใชจายและอาจ

ใชหมดไดโดยเรว

10

รฐสภาพจารณาเหนชอบผานเปนกฎหมาย เมอผานแลวฝายบรหารจะเปลยนแปลงไมไดหากไมม

การนาเสนอกฎหมายใหเปลยนแปลงรายการ แตในรางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาท อานาจท

แทจรงไดถกรวบไวเปนของคณะรฐมนตรในการกาหนดหนวยงาน สวนแผนงานและวงเงนนนแม

จะไดแสดงรายการเหลานไวในบญชทายพรบ.รางพรบ. ก เงน 2 ลานลานบาท แตเมอแตละ

แผนงานไดวงเงนทสงมาก เกอบจะไมมความหมายในการควบคมหรอตรวจสอบจากภายนอก

รฐบาลอาศยเพยงมตคณะรฐมนตรกาหนดรายการรายจายกนเองได และกระทรวงทใชเงนมอสระ

ในการใชเงนทไดรบจากคลงโดยไมผานสานกงบประมาณ

หากรางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาท สามารถดาเนนการใหมผลบงคบใชไดตอไป ฝาย

บรหารอาจจะอาศยชองทางนในการรวบอานาจเพอจดสรรงบประมาณรายจายตางๆไดเบดเสรจ

โดยไมตองนาเสนอเปนรางพรบ.งบประมาณรายจายเขาสการพจารณาในรฐสภา แตจะเสนอเปน

รางพรบ.ก เงน ของสาขาอนๆ เชน สาธารณสข พฒนาชนบท โดยรวบอานาจในการโอนยายเงน

หรอหนวยงานทใชเงนไวกบฝายบรหาร ระบบงบประมาณแผนดนตอไปในอนาคตกจะไมม

ความหมายในการรกษาวนยการเงนการคลงทาใหยากแกการตรวจสอบเพอปองกนการทจรต หาก

ชองทางนดาเนนการได รางพรบ.งบประมาณรายจายในอนาคตจะลดเหลอรายการปกตทให

พจารณาเพยง 2 สวน คองบเงนเดอน และ งบชาระหน โดยรฐสภาในฐานะตวแทนปวงชนจะไมม

โอกาสไดขอมล และความชดเจนการดาเนนแผนงานลงทนตางๆ ซงมกจะเปนแหลงการทจรต งบท

มกจะมการฉอราษฎรบงหลวงมากทสดไมใชงบชาระหน หรองบเงนเดอน แตเปนรายจายงบลงทน

เมอไมมการเปดเผยขอมลทถกตองเปนจรง เนองจากฝายบรหารสามารถ ก เงนเอง จดสรร

งบประมาณรายจายเอง อนมตเงนเอง สงจายเงนเอง และยงปรบเปลยนรายการไดเอง ชอง

ทางการดาเนนงานทกาหนดไวในรางพรบ.ก เงนนจงขดแยงกบหลกการของรฐธรรมนญหมวด 8 ใน

การใหมกรอบวนยการคลง ทาลายธรรมาภบาลในระบบการคลง ทงบนทอนความโปรงใส ทาลาย

11

ระบบถวงดลอานาจ และเพมความเสยงในระบบการเงนการคลง ทาใหกลไกการตรวจสอบทางาน

ลาบากขน การทจรตคอรปชนจะเกดไดงายขน ซงทาใหประเทศไทยสวกฤตการคลงไดในทสด

4 ราง พรบ กเงน 2 ลานลานบาทกบรฐธรรมนญ2550 หมวด 8

รฐธรรมนญ 2550 หมวด 8 ไดแสดงเจตนารมณในการสกดไมใหรฐบาลในอนาคตดาเนน

นโยบายการคลงและงบประมาณในลกษณะทมการผกพนงบประมาณยาวนานเกนสมควร โดย

การใหมการวางแผนการเงนและใชจายในระยะปานกลาง จากดการกอหนไมใหมากเกนขอบเขต

เปนตน แตเนองจากในการรางรฐธรรมนญนน ผ รางไมประสงคจะใหมรายละเอยดมากเกนไปหรอ

มการแสดงตวเลข จงไดมบทบญญตใหมกฎหมายการเงนการคลงเพอกาหนดกรอบวนยการเงน

การคลง ดงปรากฏในมาตรา 167 วรรค3 รางพรบ.ก เงน 2ลานลานบาทซงจะผกพนการก เงนและ

งบประมาณททอดยาวไปถงอก 2 รฐบาลและเพมยอดหนรฐอกกวา 1 ใน 3 ยอมจะขดแยงกบ

เจตนารมณของการมกรอบวนยการเงนการคลงอยางโจงแจง

4.1 รฐธรรมนญ2550 มาตรา 166 และ 167

รฐธรรมนญ 2550 หมวด8 บญญตใหงบประมาณรายจายของแผนดนทาเปน

พระราชบญญต (มาตรา 166 วรรค 1) โดยใหมเอกสารแสดงรายละเอยดขอมลการเงนการคลง

(มาตรา 167 วรรค 1และ 2) ดงนน รฐบาลจะตองเปดเผยขอมลแผนการใชเงนตอผแทนปวงชน

รางพรบ. กเงน 2 ลานลานบาทแมจะมรปแบบเปนกฎหมายกเงน แตกมลกษณะ

เปนงบประมาณรายจาย เพราะมการกาหนดแผนงานและวงเงน ซงตงไวอยางหลวมๆ

โดยไมผานระบบการควบคมงบประมาณโดยสานกงบประมาณและกรมบญชกลาง ดวย

ตวเลขวงเงนรายจายเพยง 8 แผนงานสาหรบเงน 2.0 ลานลานบาท เทยบกบตวเลขวงเงน

รายจาย 990 รายงานของ 990 แผนงานสาหรบวงเงน 2.4 ลานลานบาทในงบประมาณ

รายจายป 2556 ทาใหฝายนตบญญตกระทาไดแตอนมตวงเงนใหญ แตวงเงนทมผลใน

12

การปฏบต กลบตกเปนของคณะรฐมนตร เปรยบเสมอนการเขยนเชคสงจายเงนใบใหญ

เพอใหรฐบาลใชจายโดยไมระบเงอนไขใดๆ เปนการบนทอนความโปรงใส ทาลายการ

คานอานาจ และขดขวางการตรวจสอบ

ดงนน หมวด 2 มาตรา 14 และ 15 พรอมบญชทายพระราชบญญต ของรางพรบ.

ดงกลาว จงขดหรอแยงกบเจตนารมณของรฐธรรมนญ 2550 หมวด 8 มาตรา 166 และ

167

4.2 รฐธรรมนญ 2550 มาตรา 169

มาตรา 169 มเนอความสาคญวา “การจายเงนแผนดนจะกระทาไดกเฉพาะทได

อนญาตไวในกฎหมายวาดวยงบประมาณรายจาย กฎหมายวาดวยวธการงบประมาณ

กฎหมายเกยวดวยการโอนงบประมาณ หรอกฎหมายวาดวยเงนคงคลง …..” มาตรานม

เจตนาเพอวางกรอบการใชจายของรฐใหอยมวนยทชดเจน เพอใหผ มอานาจสงจายตองอาศย

อานาจทใหไวในกลมกฎหมาย 4 ประเภทนเทานน ทาใหกระแสเงนรายไดรายจายของรฐเขาส

กองกลางทสามารถนามาจดสรรตามลาดบความสาคญ ซงทาใหเงนแผนดนทเปนทรพยสนของรฐ

สามารถนาไปไดอยางเตมเมดเตมหนวยและคมคา ตามหลกการบรหารงบประมาณทด

สาหรบมาตรานมประเดนทเกยวของกบการวนจฉยการขดหรอไมขดรฐธรรมนญของราง

พรบ.ก เงน 2 ลานลานบาท 2 ประเดนคอ (1) กฎหมายทง4 ประเภททมาตรา 169 ระบไว

ครอบคลมถงรางพรบ.ก เงนนหรอไม และ (2) เงนก เปนเงนแผนดนหรอไม

ประเดนแรก ราง พรบ.ก เงน2 ลานลานน ไมอาจถอไดวาเปนหนงในกฎหมาย 4 ประเภทน

แมวา รางพรบ. เงนก 2 ลานลานบาทจะมบญชทายพรบ.ทมลกษณะเปนงบประมาณรายจาย แต

รางพรบ.ดงกลาวกไมไดผานขนตอนของพรบ.วธการงบประมาณ และไมไดนาเสนอตาม

13

รฐธรรมนญ 2550 มาตรา 167 วรรค 1 และ 2 และมาตรา 168 จงไมอาจนบเปนกฎหมายวาดวย

งบประมาณรายจายได

ถงแมวา พรบ.วธการงบประมาณจะมขอบญญตรองรบการใชเงนชวยเหลอและรวมมอจาก

รฐบาลหรอองคกรตางประเทศ ทรฐมนตรคลงมอานาจกาหนดการนาเงนชวยเหลอและเงนก ไป

ใชไดโดยไมตองนาสงคลง ซงกเปนเจตนารมณทจะใหเกดความคลองตวแกการใชเงนทไดรบความ

ชวยเหลอหรอความรวมมอทผใหเปนฝายกาหนดการใชจายมาแลวทมกเปนเงนจานวนไมมาก

เทยบกบวงเงนงบประมาณประจาป จงมลกษณะทแตกตางจากเงนก ทมวงเงนรวมจานวนสงมาก

ตามรางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาทน รางพรบ.ก เงนนจงไมอาจองกบขอบญญตนได

สาหรบประเดนทสอง เงนก ถอเปนเงนแผนดนหรอไม และการจายเงนตามมาตรา

6 รางพรบ.กเงน 2ลานลานบาท เปนการจายเงนแผนดนหรอไม

ไมปรากฏมคานยามของคาวาเงนแผนดนในกฎหมายใด คาวาแผนดนมการใชใน

ความหมายของการเปนของประเทศ เชน งบประมาณรายจายของแผนดน ทางหลวงแผนดน

อาญาแผนดน การบรหารราชการแผนดน เปนตน ดงนน อานาจการจายเงนแผนดน ตองหมายถง

อานาจในการจายเงนของประเทศ ซงเงนแผนดนนาจะเปนคากลางทหมายถงเงนของรฐทกบญช

ในทกแหลง ในขณะทเงนคงคลงมคาจากดความไวใน พรบ.เงนคงคลงวา หมายถงเงนทคลง

จงหวดและทฝากไวกบธนาคารแหงประเทศไทย ซงในภายหลงรฐบาลไดผอนคลายใหการรบจาย

และฝากเงนของคลงผานธนาคารของรฐดวย

เมอมการอนมตวงเงนงบประมาณรายจายใหหนวยงาน ไมไดหมายความวามการนาเงน

สดใดๆไปกองไว แตเปนการใหอานาจการใชเงนนนๆ ไดถงวงเงนทเปนเพดานหรองบประมาณ

เมอหนวยงานไดทางานสาเรจ ตรวจรบเรยบรอย กมหนาทตงฎกาเบกจายมายงคลง คลงจงอาศย

14

อานาจทไดรบมาจาก พรบ.งบประมาณรายจายประจาป สงจายเงนแผนดนออกไป ซงอาจจะเปน

เงนสดหรอเงนฝากในทตางๆทงในและนอกประเทศกได

สาหรบ คาวาเงนกนน ความเปนเงนก หมายถงแหลงทมาของเงน เชนเดยวกบเงนรายได

ทมาจากการจดเกบภาษอากร ทนททมการเบกจายเงนก หรอมการรบเงนคาชาระภาษอากร เงน

เหลานจะสนสดความเปนเงนกหรอเงนภาษ เมอเงนนนตกอยในการควบคมของคลงตองถอวา

เปนเงนแผนดนเหมอนกนทงสน หากสญหาย ผดแลตองรบผดชอบ ไมใชแหลงเงนกหรอผ เสยภาษ

เปนผ รบผดชอบ การตความวาเงนก ไมใชเงนแผนดนจงไมถกตองเปรยบเสมอนการตความวาเงน

ภาษอากรไมใชเงนแผนดน

เงนแผนดนยอมเปนสนทรพยของรฐทรอการสงจายจากผ มอานาจ ตามทกฎหมายไดระบ

ใหอานาจไว ซงตองมาจากรฐสภาทเปนตวแทนของปวงชน กฎหมายงบประมาณรายจายตางๆจะ

มมาตราหนงทใหกระทรวงมอานาจสงจายเงนแผนดนตามจานวนทกาหนด แหลงทมาของเงนน

อาจจะเปนเงนคงคลงทสะสมมาแตเดม หรอมาจากการมรายไดจากภาษอากร รวมทงรายรบจาก

เงนกหรอเงนอนใดทคลงดแลและทาการบรหารจายเงนออกไป ในกฎหมายก เงนกมการกาหนดให

กระทรวงการคลงมอานาจสงจายเงนก ทไดเบกมาตามมาตรา 6 ของรางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาท

เมอเบกถอนเงนกมาแลวเงนนตองถอเปนเงนของประเทศไทย หรอเปนเงนแผนดน ทรอสงจาย ซง

อาจจะนาฝากสถาบนการเงนใดๆไว และกระทรวงการคลงในฐานะผ รบผดชอบกตองควบคมเงน

นนไมตางจากเงนคงคลงหรอเงนทไดรบจากแหลงอน

เมอ รางพรบ.กเงน 2 ลานลานบาทไมเปนสวนหนงของกฎหมาย 4 ประเภท ตาม

มาตรา 169 วรรค 1 การบญญตใหคลงมอานาจสงจาย ดงกลาว ยอมขดรฐธรรมนญ2550

เพราะเงนทสงจายนนเปนเงนแผนดนทจายไดแตเฉพาะทอนญาตไวในกฎหมาย 4

ประเภทเทานน

15

4.3 รฐธรรมนญ2550 มาตรา 170

สาหรบมาตรา 170 นน มเจตนารมณทจะใหมการแสดงขอมลการมรายไดและการใชจาย

ของงานหรอกจกรรมทไมไดแสดงในพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจาป หนวยงานอาจ

ไดรบเงนทงจากงบประมาณรายจายแผนดน หรอมรายไดของหนวยงานทไดรบอนญาตใหใชจาย

ไดโดยไมตองเปนรายไดนาสงคลง เขาลกษณะมเงนหมนเวยนเปนรายไดและรายจายของตนเอง

ซงจะถอวาเปนเงนนอกงบประมาณ เชน คาบารงการศกษา และ คารกษาพยาบาล รวมไปถง

รายไดรายจายขององคการบรหารสวนทองถนและรฐวสาหกจ เปนตน

เหตผลทมมาตรา 170 เพอใหเงนนอกงบประมาณทมการขยายมากขนมความโปรงใส

ตรวจสอบได จงกาหนดในรฐธรรมนญใหมการรายงานเพอความสมบรณและเออตอการตดตาม

ตรวจสอบ ใหมการดแลทงเงนงบประมาณแผนดนและเงนนอกงบประมาณ ทาใหไดภาพรวมของ

ฐานะการคลง ทครอบคลมไดอยางสมบรณ เปนหลกประกนแหงความมนคงของระบบการคลง

และ เพอประโยชนในการใหมมาตรฐานในการควบคมทางการเงนเดยวกน ไมเกดการเขมงวดใน

ชองหนง แตมชองใหหลบไปอกชองหนงทไมเขมงวดเปนตน

เงนก ทจะไดรบตามรางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาทไมใชรายได รายไดและเงนก ม

ความหมายทางบญชตางกน แตเมอคลงไดเบกเงนกมาแลวตองถอเปนเงนแผนดนเหมอนกนกบ

รายได ตามทไดชแจงในขอ 4.2 เงนกและการใชจายเงนก 2 ลานลานบาทยงยดโยงกบ

งบประมาณแผนดนเพราะกระทรวงการคลงตองจดเกบรายไดมาชดใชภาระหนในงบประมาณ

รายจายประจาปตอเนองไป 50 ป

สวนทกาหนดในมาตรา 16 แหงรางพรบ.ก เงน วาหากใชเงนก ไมหมด กาหนดใหนาสงคลง

เปนรายได เปนหลกการปกตโดยทวไปของการบรหารการคลงและงบประมาณทกาหนดใหเงน

เหลอจายตองสงคนคลง ในการนาสงคลงหากระบวาเปนรายได จะหมายถงใหเปนรายไดตาม

16

ประมาณรายไดทไมอาจนาออกไปจายไดอกหากไมตงงบประมาณรายจายใหรฐสภาอนมต หาก

มไดระบใหนาสงเปนรายได เงนนนกยงคงอยในรปเงนฝากทอาจมการขอถอนไปใชไดอกแมวา

โครงการทไดอนมตไวจะสาเรจสมบรณแลว ซงจะขดกบเจตนารมณของรางพรบ.ก เงน 2 ลานลาน

บาท

ดงนน รางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาท น จงไมเกยวของกบมาตรา170 แหงรฐธรรมนญ

เพราะเงนก ไมใชเงนรายได และรายไดในมาตรา 170 นหมายถงรายไดทหนวยงานมไวใชเอง ไมได

หมายถงรายไดนาสงคลงตามมาตรา 16 ของรางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาท

5 วเคราะหผลกระทบ หากรางพรบ.ใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการพฒนา

ดานโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงของประเทศตกไป

การมยทธศาสตรและแผนการพฒนาโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงของประเทศ

เปนเรองทดและสมควรมไวใหเปนแผนแมบท เพอเปนการพฒนาระบบการขนสงและโลจสตกส ให

ประเทศไทยความสามารถในการแขงขนระหวางประเทศไดดขน หนวยงานหลกทรบผดชอบดาน

การวางแผนระยะยาวและการพฒนาระบบขนสง เชน สานกงานคณะกรรมการพฒนาการ

เศรษฐกจและสงคมแหงชาต และ กระทรวงคมนาคม ควรมการจดทาและปรบปรงยทธศาสตรและ

แผนงานดงกลาวใหเหมาะสมและทนสมยอยเสมอ โดยใหมการจดลาดบความสาคญโครงการ ม

การเชอมโยงระบบตางๆในพนท ไมใชสรางสถานขนสงเสรจแตไมไดปรบปรงทางหลวง ควรแบง

การกอสรางเปนระยะๆ แตทางดานการกหรอหาแหลงเงนเพอกอสรางนน ควรพจารณาดาเนนการ

เทาทจาเปนและสอดคลองกบสภาวะการณทางเศรษฐกจและการเงนของประเทศ2

3

3 รฐบาลจนกาลงถกวจารณวามงเพมรายไดประชาชาตดวยการกอสรางโครงการสาธารณปโภคจานวนมาก ทงทผลตอบแทนตาลงและสราง

ภาระหนของรฐสงขน ทาใหเกดความเสยงในภาครฐ

17

กระทรวงการคลงควรมการกาหนดกรอบวนยการเงนการคลงตามมาตรา 167 วรรค 3 ใหชดเจน

เพอเปนหลกประกนความมนคงเสยกอนเปนเบองตน ในการจะดาเนนการควรเรมตนเมอโครงการ

มความพรอม ไมสมควรทจะใหมการอนมตการก เงนกอนใหญอยางทนททนใด หรอมงการกอหน

เปนจดเรมตน ซงผดหลกการทดในการบรหารโครงการลงทนขนาดใหญและเพมความเสยง

ทางการคลง

โครงการสาธารณปโภคตางๆตามทมปรากฏในบญชทายพรบ.รางพรบ.ก เงน 2 ลานลาน

บาทลวนเปนโครงการขนาดใหญทยงเพงเรมตน ยงตองมการศกษาและออกแบบเพอใหสอดคลอง

กบกฎหมายตางๆ ซงจะตองใชเวลาหลายป ไมใชโครงการเรงดวนทตองเรงรบดาเนนการโดยใหม

การขามขนตอนการกลนกรองตรวจสอบเชนทมกบโครงการปกตโดยทวไป

การวเคราะหผลทางเศรษฐกจและการเงน

การลงทนในโครงการขนาดใหญทใชเงน 2 ลานลานบาท มกจะอางวาเปนการใชจายท

กระตนเศรษฐกจ แมกระทงหนวยงานเศรษฐกจของรฐบาลไทยกพยายามยกโครงการ 2 ลานลาน

บาทเพอเปนมาตรการกระตนเศรษฐกจ วงการนานาชาตกมเสยงสนบสนนการลงทนขนาดใหญ

ของไทย ทงนเพราะในระยะ 5-6 ปทผานมา ประเทศตะวนตกตางๆมปญหาเศรษฐกจการใชจาย

ฝดเคอง จงมกจะเสนอใหประเทศกาลงพฒนาตางๆมการใชจายใหมากขน เพอชวยซอสนคาหรอ

บรการจากประเทศตะวนตก

ขอเทจจรงมวา มลคาเพมทจะมผลตอ รายไดประชาชาตหรอ GDP ของไทยจะนอยมาก

เพราะสนคาและปจจยการผลตตองนาเขาเกอบทกรายการ ทง วตถดบ แรงงาน ทน และ เทคโนโล

ย สาหรบวตถดบ กตองมการนาเขาเหลก และตองใชพลงงานรปตางๆ เชนนามนปโตรเลยม แกส

ธรรมชาต หรอไฟฟา ทไทยตองนาเขาจากตางประเทศ การขาดแคลนแรงงานทาใหงานกอสราง

และโรงงานอตสาหกรรมในประเทศไทยขณะนตองใชแรงงานตางดาวมาทางานนบแสนคน หากม

18

การดาเนนโครงการตาม รางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาท อาจจะตองนาเขาแรงงานตางประเทศอก

นบหมนหรอแสนๆคน ทงยงตองซอเครองจกรกลและระบบรถไฟฟา รวมทงระบบสอสญญาณจาก

ตางประเทศดวยเงนเปนจานวนมาก นอกจากตองอาศยดานเงนทนจากตางประเทศแลว ประเทศ

ไทยยงตองนาเขาเทคโนโลยหรอผ เชยวชาญตางประเทศอกจานวนมาก ทงหมดนยอมไมเปนการ

กระตนเศรษฐกจไทยจากการใชจายลงทนโครงการขนาดใหญเหลานอยางแนนอน

หากมการนาเขาเพอโครงการลงทนเหลานมากเกนไป จะกระทบตอเสถยรภาพเศรษฐกจ

โดยรวม จะกดดนใหดลบญชเดนสะพดขาดดลยงมากขน คาเงนบาทออน และเนองจากรฐบาล

ตองชาระคนหนตางประเทศ ภาระหนเปนเงนบาทจะสงขน ทาให การขาดดลการคลงกยงมากขน

ดวย เมอหนของรฐเพมขนอกเกอบ 1 ใน 3 จากการลงทนในโครงการน กเปนทนาเปนวตกวา

รฐบาลจะตองหารายไดเพมขนจากการเพมภาษอากรไปชาระหนทเพมขน โดยเฉพาะตองเพม

ภาษมลคาเพม เนองจากมความสามารถในการจดเกบรายไดรฐบาลคอนขางตาเมอเทยบกบ

นานาประเทศ และไมอาจเพมภาษเงนไดจงตองเพมภาษจากสนคา การเพมภาระภาษจะม

ผลกระทบตอการขยายตวทางเศรษฐกจและเพมภาระคาครองชพของประชาชน ปญหาเสถยรภาพ

เศรษฐกจและภาระหนรฐอาจจะนาประเทศเขาสวกฤตการคลงเชนประเทศอาเจนตนา หรอกรซได

หากจะลดการกอหนตางประเทศ รฐบาลกตองหนมาก เงนภายในประเทศ ซงตองแยงชง

เงนกกบภาคธรกจเอกชน เพราะการออมภายในประเทศมจากด ถงแมวาสภาพคลองของระบบ

การเงนทผานมายงคอนขางด หากรฐพงพาแหลงเงนทนในประเทศมากไป ยอมจะมผลในการ

กดดนดอกเบยภายในประเทศใหแพงขน เปนอปสรรคตอภาคธรกจ หากรฐบาลอาศยอานาจรฐดด

เงนจากตลาดเงนตลาดทนไปหมด ธรกจขนาดเลกขนาดยอมทมกจะมสภาพการเงนออนแอกวา

และยงตองไดรบการสนบสนนทางการเงน กจะเดอดรอน

19

การดาเนนโครงการลงทนขนาดใหญเหลาน หากดาเนนการอยางพอด ดวยวงเงนท

เหมาะสมจะมประโยชนมากในการเปนเครองมอชวยกระตนเศรษฐกจ หากประเทศไทยมปญหา

คนวางงานจานวนมาก หรอมภาวะเงนออมลนประเทศเชนญป น และมภาวะเศรษฐกจถดถอย ม

กาลงการผลตทสญเปลาจานวนมาก กอาจจะเปนโอกาสเหมาะในการทมการลงทนโครงการ

เหลานเพอกระตนเศรษฐกจ ใหประชาชนมงานทา และรฐจะมรายไดมาใชหน

หากรางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาทนตกไป ไมไดหมายความวารฐบาลจะไมสามารถดาเนน

โครงการกอสรางรถไฟฟาและระบบขนสงสาธารณะได รฐบาลยงสามารถอาศยวงเงนงบประมาณ

และวงเงนก รวมทงวงเงนทคาประกนเพอกอหนผกพนในการกอสรางระบบสาธารณปโภคตางๆ

โดยทาอยางรอบคอบและคอยเปนคอยไปตามแผนแมบทและกรอบวนยการเงนการคลงทไดวางไว

เทาทผานมารฐบาลแตละยคกไมเคยใชวงเงนตามมาตรา 9 ทว แหงพรบ.วธการงบประมาณ หรอก

เงนตางประเทศไดเตมวงเงน ใน พรบ.การบรหารหนสาธารณะ หากมการดาเนนการใชวงเงนก

ตามชองทางเหลาน กตองอยในกรอบทมการกลนกรอง และตรวจสอบดงเชนการใชจายเงนของรฐ

อนๆ นอกจากน ยงควรพจารณา แนวทางการระดมทนเพอพฒนาโครงการดวยวธการอนทรวมไป

ถงการใหเอกชนมสวนรวมลงทน (PPP หรอ Public –Private Partnership) ทาใหรฐบาลไทย

อาจจะไมตองไปกอหนกอน เชนในการใหม PPP ในรปของ Build-Operate-Transfer เปนตน ซง

อาจจะเปนวธทมความเหมาะสมตอการดาเนนโครงการและใหบรการขนสงสาธารณะ ทาใหม

บรการทมประสทธภาพมากขน และรฐไมตองแบกรบภาระหนหรอแบกรบผลขาดทนดงเชนทมกบ

รฐวสาหกจบางแหงในปจจบน

20

สรป

รฐธรรมนญ 2550 หมวด 8 มจดหมายเพอพทกษความโปรงใส การถวงดลอานาจและ

ความมนคงของระบบการคลง โดยใหมความคลองตวเพอความตอเนองในการบรหารราชการ

แผนดนตามสมควร แตรางพรบ.ใหอานาจกระทรวงการคลงก เงนเพอการพฒนาดานโครงสราง

พนฐานดานคมนาคมขนสงของประเทศ ( รางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาท ) ไมไดเปนแตเฉพาะ

กฎหมายก เงนตามรปแบบทเสนอเทานน ทแทจรงเปนกฎหมายใหอานาจจดสรรงบประมาณเพอ

ผกพนการใชจายระยะยาว อนมตรายจายจากเงนก รวมทงใหอานาจสงจายเงนก ในวงเงนทสงถง

รอยละ 80 ของวงเงนงบประมาณรายจายประจาป 2556 หรออกนยหนงมลกษณะเปน

งบประมาณรายจาย แตไมไดดาเนนการตามรฐธรรมนญมาตรา 167 และ 168

รฐธรรมนญ มาตรา 166 และมาตรา 167 กาหนดใหการอนมตงบประมาณรายจายราย

แผนงานอยทรฐสภา แตรางพรบ.เงนก 2 ลานลานบาท มาตรา 14 และ15 พรอมกบบญชทาย

พระราชบญญต ทแทจรงมลกษณะเปนการรวบอานาจของการกลนกรองแผนงานและอนมต

งบประมาณรายจายเงน 2 ลานลานบาทจากรฐสภามาอยคณะรฐมนตร รางพรบ.ก เงนดงกลาว

หากมผลในทางปฏบตไดจรงจะเปนการขดกบเจตนารมณของการมกรอบวนยการเงนการคลง ยา

ยหลกธรรมาภบาล บนทอนความโปรงใส ทาลายระบบถวงดล ขดขวางการตรวจสอบ เปนการเออ

ใหเกดการฉอราษฎรบงหลวงและตอกยาใหสงคมมขอสงสยในความสจรตของฝายการเมองยง

มากยงขน ระบบการเงนการคลงจะมความเสยงตอการเขาสวกฤตไดมากขน

สาหรบรฐธรรมนญ มาตรา 169 เงนก เชนเดยวกบเงนภาษอากร เมอตกอยในมอคลงแลว

ยอมเปนสวนหนงของเงนของประเทศหรอเปนเงนแผนดน ทคลงตองรบผดชอบดแลเงนเหลานไม

ตางจากเงนคงคลงหรอสนทรพยๆ เนองจาก รางพรบ.ก เงน 2 ลานลานบาทไมอยในกลมกฎหมาย

การเงนการคลง 4 ประเภท ตามความในมาตรา 169 การสงจายเงนตาม มาตรา 6 รางพรบ.ก เงน

21

2 ลานลานบาท จงขดกบรฐธรรมนญ 2550 มาตรา169 ทวาเงนแผนดนจะจายออกไดแตเฉพาะ

รายการทอนญาตในกฎหมาย 4 ประเภทเทานน

รางพรบ.กเงน2 ลานลานบาทจงขดและแยงกบเจตนารมณของรฐธรรมนญ 2550 หมวด 8

นายพสฐ ลอาธรรม

คณบด คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม

อดตกรรมาธการยกราง สภารางรฐธรรมนญ 2550

อดตรฐมนตรชวยวาการกระทรวงการคลง (2540-2544)

3 มกราคม 2557

i พสฐ ลอาธรรม “จากยงกลายเปนรง บทเรยนเศรษฐกจไทย” สานกพมพวฏจกร 2537