A POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS (LEI FEDERAL Nº 12.305, DE 2 DE AGOSTO DE 2.010) OS ATERROS SANITÁRIOS DE REJEITOS E OS MUNICÍPIOS. Gina Copola Α (maio/2.011) 1. Breve introdução O tema relativo aos resíduos sólidos é atual e de grande interesse e relevância aos Municípios brasileiros, sobretudo após a edição da tão esperada Lei federal nº 12.305, de 2 de agosto de 2.010, que “Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei n o 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências.” A indigitada lei estabelece os princípios, e os objetivos a serem observados, além de dispor a respeito dos instrumentos e diretrizes da Política Nacional de Resíduos Sólidos, define as responsabilidades dos geradores e do Poder Público, e, ainda, cria obrigações a Estados e Municípios. A Lei nº 12.305/10 dispõe também sobre os resíduos perigosos, sobre os instrumentos econômicos, e sobre as formas de destinação Α Advogada militante em Direito Administrativo. Pós-graduada em Direito Administrativo pela UNIFMU. Autora dos livros Elementos de Direito Ambiental, Rio de Janeiro: Temas e Idéias, 2.003; Desestatização e terceirização, São Paulo: NDJ – Nova Dimensão Jurídica, 2.006; A ki dos crimes ambientais comentada artigo por artigo, Minas Gerais: Editora Fórum, 2.008, e A improbidade administrativa no Direito Brasileiro, Minas Gerais: Editora Fórum, 2.011, e, ainda, autora de diversos artigos sobre temas de direito administrativo e ambiental, todos publicados em periódicos especializados.
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A POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
(LEI FEDERAL Nº 12.305, DE 2 DE AGOSTO DE 2.010)
OS ATERROS SANITÁRIOS DE REJEITOS E OS MUNICÍPIOS.
Gina CopolaΑ
(maio/2.011)
1. Breve introdução
O tema relativo aos resíduos sólidos é atual e de
grande interesse e relevância aos Municípios brasileiros, sobretudo após a edição
da tão esperada Lei federal nº 12.305, de 2 de agosto de 2.010, que “Institui a
Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de
1998; e dá outras providências.”
A indigitada lei estabelece os princípios, e os objetivos
a serem observados, além de dispor a respeito dos instrumentos e diretrizes da
Política Nacional de Resíduos Sólidos, define as responsabilidades dos geradores
e do Poder Público, e, ainda, cria obrigações a Estados e Municípios.
A Lei nº 12.305/10 dispõe também sobre os resíduos
perigosos, sobre os instrumentos econômicos, e sobre as formas de destinação
Α Advogada militante em Direito Administrativo. Pós-graduada em Direito Administrativo pela
UNIFMU. Autora dos livros Elementos de Direito Ambiental, Rio de Janeiro: Temas e Idéias, 2.003; Desestatização e terceirização, São Paulo: NDJ – Nova Dimensão Jurídica, 2.006; A ki dos crimes ambientais comentada artigo por artigo, Minas Gerais: Editora Fórum, 2.008, e A improbidade administrativa no Direito Brasileiro, Minas Gerais: Editora Fórum, 2.011, e, ainda, autora de diversos artigos sobre temas de direito administrativo e ambiental, todos publicados em periódicos especializados.
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proibidas, dentre outros temas de grande relevância, sendo que estão excluídos
da lei os rejeitos radioativos, que são disciplinados por lei específica.
E, ainda, a Lei aborda de forma detida a reciclagem
de resíduos e a coleta seletiva, que são necessários ao desenvolvimento
sustentável, ao consumo sustentável, e à preservação do meio ambiente para as
presentes e futuras gerações, nos termos do art. 225, da Constituição Federal.
É sabido que o volume de resíduos sólidos produzidos
pelos grandes centros urbanos é tão relevante e significativo que tem sido
considerado um dos maiores responsáveis pela poluição ambiental mundial.
O grande volume de lixo urbano é uma verdadeira
praga que deve ser controlada imediatamente, através dos meios jurídicos
aplicáveis, sobretudo os previstos pela Lei federal nº 12.305/10, com grande
destaque à reciclagem de resíduos nos termos previstos pela citada lei federal.
Com todo efeito, o consumo cresce a cada dia, as
embalagens descartáveis predominam nas prateleiras dos supermercados, e os
costumes mudaram com o passar dos anos, e, ainda, as indústrias são instaladas
nos grandes centros urbanos sem qualquer limitação, e a conseqüência de tudo
isso é uma maior quantidade de resíduos sólidos a serem administrados pelo
Poder Público, em especial os Municípios.
E essa situação é agravada em razão dos sérios
problemas de saúde pública advindos da precária destinação que tem sido dada
aos resíduos sólidos, e também em razão dos desastres ambientais causados ao
meio urbano e rural, provocados pelos resíduos sólidos simplesmente jogados
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nos rios, córregos e terrenos baldios, como se vivêssemos em terra de ninguém,
onde tudo se pode.
E todo esse desrespeito ao meio ambiente é praticado
ao mesmo tempo, sem qualquer preocupação com o dano ambiental que
estamos sofrendo, é que com certeza será agravado se a Política Nacional de
Resíduos Sólidos não for respeitada nos termos da Lei nº 12.305/10, com
destaque para as exigências impostas para o aterramento de rejeitos.
2. Conceito de resíduos sólidos e de rejeitos
A Lei nº 12.305/10, em seu art. 3º, define resíduos e
rejeitos, nos seguintes termos:
“resíduos sólidos: material,
substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades
humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se
propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados
sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e
líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento
na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para
isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da
melhor tecnologia disponível;”
“rejeitos: resíduos sólidos que, depois
de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação
por processos tecnológicos disponíveis e economicamente
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viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição
final ambientalmente adequada;”
Tem-se, portanto, que os resíduos são sobras, restos,
tudo aquilo que resta, que é remanescentes da cadeia produtiva, mas que ainda
pode sofrer processo de tratamento e recuperação para reutilização, enquanto os
rejeitos são os resíduos sólidos que já sofreram processo de tratamento e não
apresentam outra alternativa a não ser a disposição final em aterros sanitários
instalados na forma da Política Nacional dos Resíduos Sólidos.
3. A Classificação de resíduos sólidos
O art. 13, da Lei nº 12.305/10, classifica os resíduos
sólidos quanto à origem em: a) resíduos domiciliares; b) resíduos de limpeza
urbana; c) resíduos sólidos urbanos; d) resíduos de estabelecimentos comerciais e
prestadores de serviços; e) resíduos dos serviços públicos de saneamento básico;
f) resíduos industriais; g) resíduos de serviços de saúde; h) resíduos da
construção civil; i) resíduos agrossilvopastoris; j) resíduos de serviços de
transportes, e k) resíduos de mineração.
E, quanto à periculosidade, o art. 13, da Lei,
classifica os resíduos em perigosos (“aqueles que, em razão de suas
características de inflamabilidade, corrosividade, reatividade, toxicidade,
patogenicidade, carcinogenicidade, teratogenicidade e mutagenicidade,
apresentam significativo risco à saúde pública ou à qualidade ambiental, de
acordo com lei, regulamento ou norma técnica”), e não perigosos (aqueles que
não se enquadram na definição dos perigosos).
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Os resíduos perigosos merecem tratamento especial
dado pelos art. 37 a art. 41, da Lei nº 12.305/10, com exigências especiais às
pessoas jurídicas que operam com resíduos perigosos, como a exigência de
inscrição no Cadastro Nacional de Operadores de Resíduos Perigosos, e
responsável técnico habilitado em seu quadro de funcionários.
4. Os princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos
O art. 6º, da Lei nº 12.305/10, estabelece os princípios
da Política Nacional de Resíduos Sólidos, que são:
a) princípio da prevenção e da precaução - contido no art.
225, § 1°, da Constituição Federal, que impõe uma série de condutas, ao Poder
Público, no sentido de prevenir a ocorrência de danos ambientais.
O princípio é também verificado no art. 2º, da Lei
federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1.981, que é a Lei da Política Nacional do
Meio Ambiente, que cuida da preservação do meio ambiente, e condutas de
precaução para evitar a ocorrência de dano ambiental.
Com efeito, O dano ambiental em geral possui as
características da irreparabilidade e da irreversibilidade, e, diante disso, a
preocupação da lei é a de prevenir que danos ambientais sejam sequer causados.
O princípio da prevenção, também denominado
princípio da precaução1, foi recepcionado pelo Princípio 15, da ECO 92, ao
1 Há divergência. Alguns doutrinadores entendem que os princípios da prevenção e da precaução não são similares, porque o primeiro tem como objetivo prevenir o dano ambiental
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rezar que a ausência de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como
razão para se adiar a adoção de medidas eficazes tendentes a evitar a degradação
ambiental.
b) Princípio do poluidor-pagador e do protetor-recebedor – dois
princípios da mais absoluta relevância em matéria ambiental.
O princípio do poluidor pagador tem como primordial
objetivo imputar ao poluidor o custo financeiro pela poluição que ele tiver
causado ao meio ambiente, ou seja, à ação de poluir, cabe sempre e
invariavelmente uma devida e necessária reação, que é o custo correspondente
ao dano causado.
Tal princípio está expressamente contido no Princípio
16, da Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento,
de 1.992.
O princípio do poluidor pagador serve de fundamento
à perfeita aplicação da responsabilidade civil por dano ambiental, uma vez
que o poluidor sabe perfeitamente que se poluir, será obrigado a pagar um valor
monetário – em geral de custo alto, como há de ser – pelo dano que houver
praticado.
E o princípio do poluidor pagador é
absolutamente compatível com o princípio da prevenção, em primeiro lugar
a partir de uma certeza científica, enquanto no segundo não há certeza científica, mas os indícios existentes levam à conclusão que pode causar algum dano ao meio ambiente. Os efeitos de ambos princípios são os mesmos.
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porque todos os princípios devem ser interpretados harmonicamente, e, em
segundo lugar, porque o objetivo do princípio do poluidor pagador é evitar que
danos sejam causados ao meio ambiente, e não quer dizer, porém, que o
poluidor possa comprar a sua cota de poluição, mas, sim, e por necessária ilação,
o poluidor deverá ser obrigado a ressarcir monetariamente o dano que causar ao
meio ambiente.
O § 3°, do art. 225, da Constituição Federal, é
cristalino ao rezar que os infratores responsáveis pelas condutas e atividades
lesivas ao meio ambiente são obrigados a reparar os danos causados. Está aí o
princípio do poluidor pagador.
O § 2°, do mesmo art. 225, da CF/88, desce à minúcia
ao rezar que aquele que explora recursos minerais é obrigado a recuperar o meio
ambiente degradado, de acordo com a solução técnica exigida pelo órgão
competente.
O princípio do poluidor pagador está previsto também
pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, que é a Lei federal nº 6.938, de
31 de agosto de 1.981, art. 4º, inc. VII; e art. 14, § 1º.
O art. 4º, inc. VII, da citada lei, reza que ao poluidor é
imposta a obrigação de recuperar ou indenizar os danos causados ao meio
ambiente.
O art. 14, § 1º, por sua vez, dispõe que o poluidor é
obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os
danos causados ao meio ambiente, revelando aí a responsabilidade objetiva do
poluidor.
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Ao poluidor, portanto, cabe sempre, e
invariavelmente, a obrigação de ressarcir quaisquer danos causados ao meio
ambiente.
Em contraposição ao princípio do poluidor pagador,
existe o princípio do protetor recebedor, segundo o qual aquele que protege o
meio ambiente em benefício da coletividade – que é a titular do bem ambiental –
deve receber como contraprestação uma compensação financeira como
incentivo ao serviço prestado. Trata-se de remuneração indireta pelo serviço
ambiental prestado. Tal remuneração em geral é concedida através de redução de
alíquotas de IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano, isenção de ITR –
Imposto Territorial Rural, ou redução de alíquotas de ICMS – Imposto sobre
Circulação de Mercadorias e Serviços. No caso do ICMS a compensação já foi
denominada de ICMS Ecológico ou ICMS Verde.
c) Princípio da visão sistêmica na gestão dos resíduos sólidos, e
que considere as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica, e de saúde pública
– ou seja, na gestão dos resíduos sólidos, as variáveis ambiental, social, cultural,
econômica, tecnológica e de saúde pública são analisadas como um todo, de
modo abrangente, e conjunto. Considera-se o ambiente macro, levando-se em
consideração todos os fatores citados pelo dispositivo legal de forma conjunta. É
uma visão multidisciplinar dos fatores que envolvem os resíduos sólidos, ao
contrário de se analisar cada variável isoladamente.
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d) Princípio do desenvolvimento sustentável – esse princípio é
aludido em diversos momentos da Lei nº 12.305/10, que prega à saciedade a
obrigatoriedade da coleta seletiva, e da reciclagem de resíduos, incluindo, ainda, a
produção de embalagens que devem propiciar a reciclagem e reutilização (art.
32). O desenvolvimento sustentável é, como se pode ler do texto legal, a grande
preocupação da atualidade, e tema de grande destaque.
Com efeito, o desenvolvimento sustentável é aquela
espécie de progresso, experimentado pela coletividade, que permite o
crescimento econômico sem afetar o meio ambiente ecologicamente equilibrado,
e a sadia qualidade de vida das gerações presentes e futuras. Nada mais é,
portanto, do que a conciliação entre três vertentes, que são: o desenvolvimento
científico, tecnológico e industrial; a preservação ambiental, e a sadia
qualidade de vida de toda a coletividade. Conforme o desenvolvimento
sustentável a exploração dos recursos naturais deve ocorrer de forma equilibrada,
visando, com isso, a preservação do meio ambiente para as presentes e
futuras gerações, conforme o regramento previsto no art. 225, caput, da Lei
Maior.
O desenvolvimento sustentável impõe a todos que os
recursos ambientais sejam utilizados de forma não predatória, em prol de sua
imprescindível, e quase sempre inegociável, preservação. O princípio do
desenvolvimento sustentado é encontrado também em nossos diplomas federais,
como, por exemplo, no art. 1º, da Lei federal nº 6.803, de 3 de julho de 1.980, a
rezar que as indústrias devem ser instaladas mediante zoneamento urbano “que
compatibilize as atividades industriais com a proteção ambiental.” Ou seja, o
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desenvolvimento industrial é perfeitamente permitido, desde que, por outro lado,
preserve o meio ambiente. O desenvolvimento sustentável, conforme se pode
observar, é mais do que um princípio do direito ambiental, é uma meta a ser
seguida por todas as nações.
e) Princípio da ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o
fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as
necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do
consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de sustentação
estimada do planeta – decorre do princípio do consumo sustentável. Trata da
necessidade de produção de produtos que atendam ao princípio da sadia
qualidade de vida, e, ao mesmo tempo, permitam a redução do impacto
ambiental causado pelo consumo. A sadia qualidade de vida está protegida
pelo art. 225, § 1°, inc. V, da Constituição Federal, que determina que o Poder
Público deve controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas,
métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o
meio ambiente. Nesse sentido, o direito à sadia qualidade de vida deve ser
observado em sua amplitude, em absoluto respeito aos termos constitucionais e
à Lei nº 12.305/10.
f) Princípio da cooperação entre as diferentes esferas do poder
público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade – conforme é cediço em
direito, o meio ambiente constitui direito difuso, de toda a coletividade, e, nesse
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sentido, todos – Poder Público, entidades particulares e segmentos da sociedade
– precisam unir-se em prol do meio ambiente, e, no caso dos resíduos sólidos,
para que a gestão, o gerenciamento, o manuseio, e o aterramento dos resíduos
ocorra estritamente dentro das exigências estipuladas na Lei federal nº
12.305/10, e com o mínimo de impacto ao meio ambiente.
g) Princípio da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida
dos produtos – tal princípio envolve cadeias produtivas, Poder Público, e a
coletividade titular do bem ambiental, todos unidos no sentido de produzir e
destinar corretamente os resíduos, com a finalidade de reduzir o impacto
ambiental. A Lei nº 12.305/10 não trata somente da destinação dos resíduos,
mas preocupa-se também com a produção de bens e embalagens que causem
menos impacto e prejuízo ao meio ambiente, e o princípio em comenta
transparece tal preocupação da lei.
h) Princípio de reconhecimento do resíduo sólido reutilizável e
reciclável como um bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de
cidadania – está aí evidenciada a preocupação da lei com a coleta seletiva e com
a reciclagem de resíduos. Tema constante da lei, e encontrado em diversos