InstItuto InteramerIcano de cooperao para a agrIcultura (IIca)
representao do IIca no BrasIl
SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL
A Nova Cara da Pobreza Rural: desafios para as polticas
pblicas
VOLUME 16
Organizadores da Srie Carlos Miranda e Breno Tiburcio
Braslia maio/2012
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA),
2012
A nova cara da pobreza rural: desafios para as polticas pblicas
do IICA est sob licena de Creative Commons AtribucinNo
Comercial-Compartir Igual 3.0 Unported. Disponvel em formato PDF em
www.iica.int
Coordenao editorial: Carlos Miranda Copidesque: Valentina
Pereira Buainain Diagramao: Fabiane de Arajo Alves Barroso Leiaute
da capa: Fabiane de Arajo Alves Barroso Foto da capa: Regina Santos
Impresso digital: Elite Comrcio e Servios Grficos LTDA
A nova cara da pobreza rural: desafios para as polticas pblicas
/ Antonio Marcio Buainain... [et.al] . Braslia: IICA, 2012. (Srie
desenvolvimento rural sustentvel; v.16) 540 p., 15 x 23 cm ISBN 13:
978-92-9248-388-3 1. Desenvolvimento rural 2. Pobreza 3. Populao
rural 3. Polticas 4. Setor publico 5. Brasil I. Buainain, Antonio
Marcio C. II. IICA III. Ttulo AGRIS E50 DEWEY 338.18
APRESENTAO
Em maio de 2010, o IICA - Instituto Interamericano de Cooperao
para a Agricultura, iniciou a execuo do projeto intitulado A Nova
Cara da Pobreza Rural no Brasil: transformaes perfil e desafios
para as polticas publicas. Teve como objetivo formular proposies de
polticas para o enfrentamento de pobreza rural no Brasil com uma
focalizao mais apropriada e diferenciada para as aes de incluso
scioprodutiva, que tomassem em conta as especificidades e
potencialidades dos diferentes segmentos da populao rural em
condies de pobreza. A concepo do projeto partiu da constatao que a
sociedade e economia brasileira sofreram profundas transformaes nas
ultimas duas dcadas, que incluram mudanas nas instituies em geral,
na estrutura produtiva, nos padres tecnolgicos e na dinmica
demogrfica, que se associaram redefinio dos espaos urbanos e rurais
. Essas transformaes conjugadas s polticas sociais de garantia de
renda , que incorporaram milhes de pessoas ao mercado interno, como
tambm as polticas de sade , educao e eletrificao rural tiveram
impactos importantes sobre as condies de vida da populao rural.
Nesse contexto, anlises recentes informam tanto a queda da pobreza
no campo, como as mudanas em seu perfil e dinmica reprodutiva. A
importncia social destes movimentos fundamentaram a necessidade de
maior conhecimento dos processos de transformao no meio rural,
necessrio para consolidar as polticas existentes e para a construo
de novas polticas capazes de reforar, de maneira positiva, o
processo de transformao social no campo. Essas tendncias e seus
impactos orientaram a elaborao dos estudos e a formulao das
proposies do projeto, que na sua execuo focalizou trs dimenses
principais: (i) a dimenso metodolgica para refletir e analisar as
principais metodologias utilizadas para conceituar e quantificar a
pobreza no Brasil; (ii) a dimenso emprica para realizao de analises
sobre as caractersticas, perfil e diferenciao regional da pobreza
rural; e (iii) a dimenso das polticas publicas, objetivando
analisar a suficincia e adequao das polticas atuais, assim como as
implicaes sobre o quadro poltico-institucionais relacionado com a
gesto das aes de enfrentamento da pobreza rural.
Os contedos dos estudos e proposies do projeto esto
consubstanciados nos volumes 16 e 17 da Srie de Desenvolvimento
Rural Sustentvel, publicada pelo IICA. Os textos contidos no volume
16 esto organizados em cinco blocos temticos, a saber:
dimensionamento e caracterizao da pobreza rural, a heterogeneidade
da pobreza rural, determinantes da pobreza rural, avaliao das
polticas publicas que incidem sobre a pobreza rural e, finalmente,
elementos para uma agenda de polticas de enfrentamento da pobreza.
Enquanto que os ensaios apresentados no volume 17 foram
estruturados observando as seguintes temticas regionais : as
caractersticas regionais da pobreza rural no Brasil , dinmica
agrria na Amaznia e pobreza, dinmica agrcolas e rural no Nordeste,
em especial no Semiarido, especificidades regionais e
socioculturais da pobreza rural no Sudeste e Centro Oeste.
Finalmente importante ressaltar que o projeto fruto de uma parceria
celebrada entre o IICA, os Ministrio do Desenvolvimento Agrrio,
Desenvolvimento Social e da Educao e do IPEA. Contando para sua
formulao e execuo com a orientao tcnica e acadmica do IICA, UNICAMP
e UFU.
Carlos Miranda e Breno Tiburcio Organizadores da Srie DRS
PREFCIOA sociedade e economia brasileira sofreram profundas
transformaes sociais e econmicas na ltima dcada, que mudaram a cara
presente e o futuro do pas. Embora seja possvel mencionar muitas
transformaes notveis, como a recuperao da economia, que voltou a
crescer e hoje ocupa lugar de destaque e liderana no cenrio
internacional; ou a recuperao da autoestima da populao brasileira e
os avanos na rea nas reas estratgicas da Educao, Cincia, Tecnologia
e Inovao, para mencionar apenas alguns exemplos, a mudana mais
importante foi sem dvida a reduo da pobreza em geral, a incluso de
quase 50 milhes de brasileiros cidadania e a reduo da desigualdade
sociais - promovidas em grande medida pelas polticas adotadas
durante a administrao do presidente Lula. Entre 2003 e 2010
aproximadamente 25 milhes de pessoas deixaram a pobreza e outros 25
milhes passaram a integrar uma nova classe mdia que j mostrou sua
importncia estratgica no perodo recente, quando a crise
internacional abateu a economia mundial e o Brasil pode sustentar o
crescimento com base na fora do mercado domstico, que deixou de ser
composto pela minoria da populao e do qual hoje participam
praticamente toda a populao. Ainda assim, em 2010 em torno de 28
milhes de pessoas viviam em condies de pobreza, dos quais 16,2 em
situao inaceitvel de misria, levando a Presidente Dilma a definir,
antes mesmo de assumir o cargo, que a eliminao da misria seria
prioridade do seu governo, com uma meta ambiciosa e clara de faz-lo
at 2014. O Brasil um pas urbano com uma populao rural maior do que
a populao total da maioria dos pases da Amrica Latina. De fato, de
acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD/IBGE
de 2008, o pas tinha uma populao de 10,5 milhes de pessoas ocupadas
na agricultura e 27,8 milhes com domiclio rural para uma populao
total de 186,9 milhes de pessoas. Destaca-se que de um total de 7,3
milhes de famlias com domiclio rural, 2,9 milhes se encontravam em
situao de pobreza, ou seja, de uma populao rural de 26,2 milhes de
pessoas, 12,2 milhes pertenciam a famlias em condio de pobreza em
2008. O tamanho da populao rural e ainda elevada proporo de pobres
vivendo no meio rural, que foi historicamente marginalizada por um
modelo de desenvolvimento com forte vis urbano, revela a
necessidade de ateno especial e de polticas pblicas ativas para
resgatar o passivo de pobreza e reduzir as disparidades rural
urbano que so responsveis pelo esvaziamento do meio rural observado
em vrias partes do pas e pelas migraes, em especial de jovens, que
encontram nas cidades melhores condies para construir suas vidas.
As polticas pblicas sociais de garantia de renda, as polticas de
sade, eletrificao e educao tiveram impactos importantes sobre as
condies de vida da populao rural, mas h ainda muito o que
fazer.
no contexto destas preocupaes e da deciso do governo federal de
priorizar a reduo da pobreza e eliminao da misria que se insere o
projeto A Nova Cara da Pobreza Rural no Brasil, iniciativa do IICA,
com o apoio e parceria dos Ministrios de Desenvolvimento Social e
do Ncleo de Estudos e Desenvolvimento Agrrio NEAD, vinculado ao
MDA, Ministrio da Educao e o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada - IPEA e contando como apoio acadmico da UNICAMP e da UFU.
A srie de estudos, cujos resultados principais apresentamos nestes
dois volumes, confirmam tanto a queda da pobreza como da reduo da
desigualdade econmica no campo. Indicam, tambm, que alm da reduo, a
pobreza rural est mudando de cara e de dinmica reprodutiva: em
grande medida a pobreza j no se revela apenas na insuficincia de
renda, ou na falta de moradia e luz eltrica bens e servios cuja
proviso melhorou de forma notvel no perodo recente, mas na
precariedade da educao rural, em problemas de acesso sade, nas
condies de trabalho precrio e em carncias localizadas. Neste
sentido os estudos revelam que as condies de vida dos pobres rurais
se aproxima da situao dos no pobres e que os principais dficits so
associados pobreza geral do meio rural, historicamente
marginalizado pelas polticas pblicas. Mas os estudos revelam tambm
a resistncia da pobreza velha, que aparece com todas as suas faces
conhecidas da fome, do analfabetismo, da falta de acesso a gua e
energia eltrica. O desafio da sociedade brasileira erradicar, nos
prximos anos, esta pobreza. Os estudos, sob responsabilidade de um
grupo de pesquisadores de prestigiadas universidades das 5 regies
do pas e tcnicos de vrios ministrios, foram conduzidos com o
objetivo explcito de aportar conhecimento dos processos de
transformao no meio rural e de revelar a dinmica e faces da pobreza
rural para apoiar a consolidao das polticas existentes e para a
construo das novas polticas necessrias para reforar o movimento
positivo e recente de transformao social no campo. Os estudos
consideraram a diversidade regional e sociocultural do meio rural,
buscando revelar as especificidades abre a possibilidade que as aes
pblicas de enfrentamento da pobreza rural tenham uma focalizao mais
adequada e uma diversidade de instrumentos compatveis com as
necessidades e as potencialidades scio-econmicas de cada um dos
segmentos mencionados. Esta publicao reafirma o compromisso do
IICA, por meio do Frum Permanente de Desenvolvimento Rural
Sustentvel - Frum DRS de trabalhar em prol do fortalecimento das
instituies brasileiras visando melhorar as condies de vida de todas
as famlias que moram no espao rural.
Manuel Rodolfo Otero Representante do IICA no Brasil
RESUMOEm maio de 2010, o IICA - Instituto Interamericano de
Cooperao para a Agricultura, iniciou a execuo do projeto intitulado
A Nova Cara da Pobreza Rural no Brasil: transformaes, perfil e
desafios para as polticas publicas. O objetivo foi formular
proposies de polticas para o enfrentamento de pobreza rural no
Brasil com uma focalizao mais apropriada e diferenciada para as aes
de incluso scio produtiva, que tomassem em conta as especificidades
e potencialidades das diferentes segmentos da populao rural em
condies de pobreza. Os resultados dos estudos e proposies desse
Projeto esto consubstanciados e publicados em dois volumes, 16 e 17
da Serie de Desenvolvimento Rural Sustentvel. O volume 16 est
organizado em cinco blocos temticos, a saber: pobreza rural e
desenvolvimento; dimenses do rural e o debate da pobreza;
determinantes e dimenses da pobreza no Brasil; pobreza rural e
polticas pblicas no Brasil; e pontos para agenda de polticas.
Enquanto que os ensaios apresentados no volume 17 esto estruturado
observando as seguintes temticas regionais: as caractersticas
regionais da pobreza rural no Brasil , dinmica agrria na Amaznia e
pobreza, dinmica agrcolas e rural no Nordeste, em especial no
Semiarido, especificidades regionais e socioculturais da pobreza
rural no Sudeste, e Centro Oeste.
RESUMEN
En mayo de 2010, el Instituto Interamericano de Cooperacin para
la Agricultura IICA inici la ejecucin del proyecto titulado La
Nueva Cara de la Pobreza Rural en Brasil: transformaciones, perfil
y desafos para las polticas pblicas. El objetivo fue formular
proposiciones de polticas para hacer frente a la pobreza rural en
Brasil con un enfoque ms apropiado y diferenciado para las acciones
de inclusin socio-productivas que lleven en cuenta las
especificidades y potencialidades de los diversos segmentos de la
poblacin rural en condiciones de pobreza. Los resultados de los
estudios y proposiciones de dicho Proyecto estn resumidos y
publicados en dos volmenes: 16 y 17 de la Serie de Desarrollo Rural
Sostenible. El volumen 16 est organizado en cinco bloques temticos,
que son: pobreza rural y desarrollo; dimensiones de la ruralidad y
debate de la pobreza; factores y dimensiones de la pobreza en
Brasil; pobreza rural y polticas pblicas en Brasil y temas para la
agenda de polticas. En el volumen 17 los ensayos presentados estn
estructurados en observancia a las siguientes temticas regionales:
caractersticas regionales de la pobreza rural en Brasil, dinmica
agraria en la Amazona y pobreza, dinmica agrcola y rural en el
Noreste de Brasil, especialmente en el Semirido, especificidades
regionales y socio-culturales de la pobreza rural en el Sureste y
Centro Oeste.
ABSTRACT
In May 2010, the Inter American Institute for Cooperation on
Agriculture IICA begun the execution of the project entitled The
New Face of the Rural Poverty in Brazil: transformations, profile
and challenges for public policies. The objective was to formulate
proposals for policies tackling rural poverty in Brazil with a more
appropriate focus and differentiated actions of socio-productive
inclusion, considering the specifications and potentialities of
several segments of the rural population under poverty conditions.
The results of the studies and proposals of that Project are
summarized and published in two volumes: 16 and 17 of the Series of
Sustainable Rural Development. Volume 16 is divided in five
thematic groups, as follows: rural poverty and development; rural
dimensions and discussions about poverty; factors and poverty areas
in Brazil; rural poverty and public policies in Brazil and themes
for policies program. Volume 17 includes essays that were submitted
and structured in accordance with the following regional themes:
regional characteristics of the rural poverty in Brazil; agrarian
management in the Amazon and its poverty; agricultural and rural
management in the Northeastern Region, particularly in the
semi-arid, with regional and socio-cultural specifications of the
rural poverty in the Southeast and Middle West.
SUMRIO
PARTE 1 - POBREZA RURAL E DESENVOLVIMENTO
...............................................17CAPTULO I - UMA
ABORDAGEM MULTIDIMENSIONAL DA POBREZA RURAL SEGUNDO A PERSPECTIVA
DA POLTICA PBLICA
..............................................................................................................17(Cludio
Dedecca, Antnio Buainain , Henrique Neder e Cassiano Trovo)
1. Introduo
...........................................................................................................................................................17
2. A nova centralidade da pobreza na poltica pblica
.............................................................18 3.
Monetizao, incentivo, multidimensionalidade
........................................................................22
4. A elaborao de indicadores multidimensionais de pobreza
............................................27 5. Os indicadores de
multidimensionais de pobreza
....................................................................31
6. Perspectivas da populao rural na dinmica demogrfica
...............................................37 7. Tendncias
gerais da pobreza segundo o critrio bsico de renda corrente
...........39 8. A pobreza rural segundo um enfoque
multidimensional
....................................................43 9. Observaes
gerais........................................................................................................................................45
CAPTULO II - AS DIFERENTES FORMAS DE DEFINIR O RURAL BRASILEIRO E
ALGUMAS TENDNCIAS RECENTES IMPLICAES PARA POLTICAS DE
DESENVOLVIMENTO E COMBATE
POBREZA..............................................................................................................................................55(Arilson
Favareto e Paulo Seifer)
Introduo
................................................................................................................................................................55
1. O que considerar rural e urbano na virada para o sculo XXI
...........................................56 1.1 As definies e
dimenses do rural e do urbano nos pases do capitalismo avanado
................................................................................................................................................58
1.2 A longa evoluo das relaes
rural-urbano....................................................................64
1.3 Implicaes para o desenvolvimento
.................................................................................67
2. Relaes rural-urbano no Brasil: situao atual e possibilidades de
futuro................71 2.1 As dimenses do rural e do urbano no
Brasil
.................................................................71
2.2 Para alm das mudanas demogrficas: o debate brasileiro sobre
desenvolvimento rural na virada do milnio
...................................................................77
3. Polticas pblicas e investimentos na promoo do desenvolvimento
rural e no combate
pobreza.............................................................................................................................................86
3.1 Uma dcada de
experimentaes..........................................................................................86
3.2 Condies para a definio de uma estratgia de futuro
........................................91
3.3 Uma nova agenda para o desenvolvimento rural
.......................................................94 4.
Concluso
............................................................................................................................................................98
CAPTULO III - CONTRIBUIES PARA A AGENDA DA POLTICA DE COMBATE
POBREZA
RURAL..............................................................................................................................................................................107(Cludio
Dedecca)
1. Ponto de partida do projeto
.................................................................................................................107
2. Contribuies para o desenvolvimento da poltica pblica de combate
pobreza ..111 CAPTULO IV - DETERMINANTES DA POBREZA RURAL E
IMPLICAES PARA AS POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
.............................................................................................................................................121(Steven
Helfand e Vanessa Pereira)
1. Introduo
........................................................................................................................................................121
2. Determinantes da Pobreza
Rural........................................................................................................123
2.1 Um quadro conceitual para a gerao de renda
.........................................................123 2.2
Tipologia das sadas da pobreza rural
.................................................................................127
3. A pobreza rural no Brasil e no mundo
............................................................................................129
3.1 Como o Brasil se compara a outros pases?
...................................................................129
3.2 A pobreza rural no
Brasil..............................................................................................................131
4. Principais determinantes da pobreza rural
..................................................................................133
4.1 Introduo
..........................................................................................................................................133
4.2. Os determinantes da pobreza entre os produtores agrcolas:
terra versus produtividade?
.................................................................................................................................134
4.3 Ativos dos produtores agrcolas
...........................................................................................140
4.4 O capital humano no Brasil rural: o dficit educacional
.........................................142 4.5 Obstculos para o
sucesso da agricultura familiar: custos de transao e participao no
mercado
..........................................................................................................149
4.6 Emprego rural no-agrcola (ERNA) e pobreza
.............................................................152 5.
Concluses.......................................................................................................................................................154
CAPTULO V - A POBREZA NA AMRICA LATINA E SEU COMBATE NO MEIO RURAL
BRASILEIRO...................................................................................................................................................................161(Pierre
Salama)
1. Introduo
........................................................................................................................................................161
2. A reduo da pobreza depende relativamente pouco das polticas de
assistncias..165 3. As despesas sociais em progresso, mas nem
sempre bem direcionadas. ...............183 4. Concluso
.........................................................................................................................................................192
PARTE 2 - DIMENSES DO RURAL E O DEBATE DA POBREZA
..................... 205CAPTULO I - SIGNIFICADOS DA POBREZA NA
SOCIEDADE CONTEMPORNEA..............205(Fernanda Calasans
Lacerda)
1. Introduo
........................................................................................................................................................205
2. Os conceitos de pobreza
........................................................................................................................207
3. O estudo da pobreza no
Brasil.............................................................................................................220
4. Polticas pblicas de combate pobreza
.....................................................................................225
5. Consideraes
Finais..................................................................................................................................233
CAPTULO II - POBREZA: CONCEITOS E MENSURAO
....................................................................241(Regis
Oliveira, Antnio Buainain e Henrique Neder)
1. O que Pobreza?
........................................................................................................................................241
2. Mensurando a pobreza
............................................................................................................................246
2.1 Fontes de Informaes sobre a pobreza no Brasil
......................................................246 2.2
Medidas de Pobreza
.......................................................................................................................248
2.3 As medidas das Naes Unidas
..............................................................................................250
2.4 Abordagem multidimensional
................................................................................................252
3. Consideraes finais
..................................................................................................................................255
CAPTULO III - A QUESTO AGRRIA E A POBREZA RURAL NO BRASIL
..................................259(Alexandre Valadares, Antnio
Filho, Brancolina Ferreira e Fbio Alves)
1. Razes da pobreza do Brasil rural: o velho e o novo x a questo
fundiria .............259 2. A Reforma agrria - atualidade
...........................................................................................................260
3. A Reforma agrria e a poltica de assentamentos rurais
....................................................262 4. Quadro
geral da estrutura fundiria brasileira acesso terra e demanda
potencial por reforma agrria
.....................................................................................................................................266
5. A pobreza rural a partir das concepes e dados do Banco Mundial
........................268 6. Pobrezas absolutas, terras
ocultadas: Brasil e Amrica Latina em perspectiva .....276 7.
Consideraes finais
..................................................................................................................................284
PARTE 3 - DETERMINANTES E DIMENSES DA POBREZA NO BRASIL.....
287CAPTULO I - EMPREGO NA AGRICULTURA BRASILEIRA: NOTAS DE SUBSDIOS
PARA AS POLTICAS PBLICAS DE ERRADICAO DA
POBREZA....................................................................287(Otvio
Balsadi)
1. Introduo
........................................................................................................................................................287
2. Um olhar sobre a populao ocupada, com foco no rural
................................................288
3. Fazendo um recorte para o mercado de trabalho
assalariado........................................291 4. Avanos e
dilemas no mercado de trabalho assalariado rural e agrcola no
perodo recente
...............................................................................................................................................................296
4.1. O qu ainda merece
ateno?................................................................................................301
5. Polticas pblicas integradas de erradicao da pobreza com foco nos
assalariados rurais e agrcolas
................................................................................................................................................304
6. Consideraes finais
..................................................................................................................................316
CAPTULO II - POBREZA E EXTERMA POBREZA NO BRASIL RURAL
............................................319(Mauro Del
Grossi)
1. Introduo
........................................................................................................................................................319
2. As informaes do Censo Agropecurio 2006
..........................................................................319
3. As informaes das Pnads entre 2001 a
2009............................................................................322
4. A extrema pobreza rural em 2009
.....................................................................................................327
5. Consideraes finais
..................................................................................................................................334
CAPTULO III - DISTRIBUIO DE RENDIMENTOS E QUALIDADE DE VIDA DOS
DOMICLIOS RURAIS BRASILEIROS
..............................................................................................................................................335(Alexandre
Gori)
1. Introduo
........................................................................................................................................................335
2. Polticas pblicas, pobreza e desigualdade
.................................................................................337
3. Indicadores subjetivos da qualidade de vida
.............................................................................339
4. Dinmica da distribuio de rendimentos
..................................................................................342
4.1 Dinmica da pobreza e das fontes de rendimento
...................................................342 4.2
Distribuio das fontes de rendimento
.............................................................................345
4.3 Distribuio regional das fontes de rendimento
.........................................................348 5.
Dinmica da qualidade de vida
..........................................................................................................350
5.1 Percepes sobre a qualidade de vida
...............................................................................350
5.2 Diferenas de renda da percepo de qualidade de
vida......................................353 5.3 Diferenas
regionais da percepo de qualidade de vida
.....................................356 6. Padres de associao
entre a dinmica dos rendimentos e da qualidade de vida ...359 7.
Comentrios
finais.......................................................................................................................................361
PARTE 4 - POBREZA RURAL E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
................. 367CAPTULO I - ALCANCE E LIMITE DAS POLTICAS
SOCIAIS PARA O COMBATE POBREZA: DESAFIOS DO MUNDO RURAL
........................................................................................................................367(Lena
Lavinas e Barbara Cobo)
1. Evoluo recente da pobreza e cobertura dos programas de
renda..........................371 2. Atividade e Trabalho Infantil
.................................................................................................................378
3. A preveno contra riscos e a pobreza
.........................................................................................383
4. Pobreza no-monetria: acessibilidade e bem-estar da populao rural
................386 5. A cobertura de
sade................................................................................................................................391
6. Pontos de uma agenda para erradicao da misria
...........................................................393
CAPTULO II - AS POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO DO CAMPO E AS
PERSPECTIVAS DE CONTRIBUIO PARA A SUPERAO DA POBREZA RURAL
..................................................399(Eliane Dayse
Furtado e Jos Ribamar Furtado )
1. Introduo
........................................................................................................................................................399
2. Sumrio da situao histrica, sociocultural e econmica da populao
rural ...403 3. Caractersticas gerais do sistema de educao do pas
.......................................................406 4.
Polticas pblicas na educao do
campo...................................................................................412
4.1 Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria Pronera
.......................413 4.2 Escola Ativa
..........................................................................................................................................418
4.3 Programa nacional de educao de jovens agricultores (as)
familiares integrada qualificao social e profissional (ProJovem
campo saberes da
terra).........................................................................................................................................................425
4.4 Programa de apoio formao superior em licenciatura em educao do
campo (Procampo)
.....................................................................................................................428
4.5 Quadro sntese das polticas
.....................................................................................................429
5. Alcance e possibilidades das polticas para a superao da pobreza
rural .............432 CAPTULO III - AS ATUAIS POLTICAS DE
DESENVOLVIMENTO RURAL NO BRASIL ..........441(Brenda Braga)
Apresentao
.....................................................................................................................................................441
1. Introduo
........................................................................................................................................................442
2. Polticas e programas federais de desenvolvimento rural
selecionados ................444 2.1 Crdito Rural - Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Pronaf
.................................................................................................................................................444
2.2 Seguro agrcola
.................................................................................................................................447
2.3 Comercializao
..............................................................................................................................449
2.4 Reforma agrria
..............................................................................................................................452
2.5 Assistncia tcnica
.........................................................................................................................458
2.6 Energia renovvel
...........................................................................................................................459
2.7 Desenvolvimento territorial
......................................................................................................461
2.8 Articulao de polticas para enfrentamento da pobreza rural
.........................462 3. Anlise das polticas e programas
federais de desenvolvimento rural selecionados
...............................................................................................................................................
473 3.1 Crdito rural
......................................................................................................................................475
3.2 Seguro agrcola
.................................................................................................................................478
3.3
Comercializao................................................................................................................................480
3.4 Reforma agrria
.................................................................................................................................484
3.5 Assistncia tcnica
.........................................................................................................................486
3.6 Energia renovvel
...........................................................................................................................487
3.7 Articulao de polticas para enfrentamento da pobreza rural
..........................488 3.8 Programa territrios da cidadania
.........................................................................................491
4. Sntese dos desafios coordenao e alcance das polticas de
desenvolvimento rural
............................................................................................................................................................................497
5. Sugesto de agenda prioritria
.........................................................................................................498
PARTE 5 - POBREZA RURAL: PONTOS PARA AGENDA DE POLTICAS PBLICAS
.....................................................................................................................................
505(Antnio Buainain, Cludio Dedecca e Henrique Neder)
srIe desenvolvImento rural sustentvel
desafios para as polticas pblicas
A Nova Cara da Pobreza Rural:
PARTE 1 POBREZA RURAL E DESENVOLVIMENTO
CAPTULO I UMA ABORDAGEM MULTIDIMENSIONAL DA POBREZA RURAL
SEGUNDO A PERSPECTIVA DA POLTICA PBLICA1
Cludio Salvadori DedeccaProfessor Titular do Instituto de
Economia da Unicamp.
Antnio Mrcio Buainain
Professor Livre Docente do Instituto de Economia da Unicamp e
pesquisador senior do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia em
Polticas Pblicas, Estratgia e Desenvolvimento (INCT/PPED).
Henrique Dantas NederProfessor adjunto do Instituto de Economia
da UFU.
Cassiano Jos Bezerra Marques TrovoDoutorando do IE/Unicamp
1. IntroduoO objetivo do projeto foi enfrentar o desafio de
conhecimento da pobreza rural, visando organizar conhecimento
estruturado e adequado para as polticas pblicas. Neste sentido,
esteve sistematicamente presente a necessidade de se analisar a
pobreza em uma perspectiva multidimensional, que alargasse o
enfoque centrado na viso monetria do problema, isto , da relao
estreita entre necessidade bsica de renda e pobreza. As razes dessa
preocupao decorrem do fato da situao de pobreza no apresentar um
carter absoluto, mas dinmico, pois sua identificao depende do grau
de desenvolvimento socioeconmico e dos valores coletivos morais e
ticos considerados relevantes pela sociedade. Em outras palavras,
no se pode considerar os critrios para definio de pobreza que eram
adotados no incio ou em meados1 Este ensaio contou com o apoio do
Professor Alexandre Gori Maia (IE/Unicamp).
17
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desafios para as polticas pblicas
A Nova Cara da Pobreza Rural:
do Sculo passado. O pas se desenvolveu, novos padres de consumo
foram estabelecidos, novo arcabouo de proteo social foi adotado e
novas expectativas sobre nveis mnimos de bem-estar foram inscritas
na sociedade. Portanto, faz-se necessrio entender o desafio de
combate pobreza levando-se em conta estas diversas questes, ou
melhor, dimenses do desenvolvimento socioeconmico. Esta anlise
desenvolve os argumentos e metodologia de um enfoque
multidimensional da pobreza, orientados para o quadro institucional
de polticas sociais presente hoje no Brasil. Em termos analticos,
so apresentados resultados agregados propiciados pela metodologia
construda. Entretanto, explicitado o potencial que ela carrega para
informar os investimentos, gesto e estruturao das polticas
sociais.
2. A nova centralidade da pobreza na poltica pblicaDesde os anos
80, o tema da pobreza tem se apresentado como uma recorrncia nas
agendas dos governos e das instituies multilaterais de
desenvolvimento. O fim do ciclo de expanso do ps-guerra explicitou,
ao menos, dois aspectos difceis do processo de desenvolvimento
realizado. O primeiro, associado aos desafios colocados para os
pases desenvolvidos do ocidente em face da situao de esgotamento de
uma fase longa de desenvolvimento, referia-se aos riscos de
emergncia da pobreza nestas naes, os quais demandavam novas alocaes
de recursos para a poltica social que se faziam conflitantes com as
diretrizes de austeridade fiscal que comeavam a ser adotadas. O
aumento do desemprego prolongado associado reestruturao produtiva
ampliava os riscos de emergncia da pobreza nos pases desenvolvidos,
pois havia indcios que uma parcela no desprezvel da populao
demandaria, por tempo prolongado, de proteo social com escopo mais
amplo. Isto , a manuteno das condies de vida da populao de menor
renda, com maior probabilidade de ser afetada negativamente pela
crise e a reorganizao econmica, dependia do aprofundamento do
Estado de Bem-Estar Social, via ampliao das polticas e programas
existentes, estabelecendo a necessidade de aumentar o gasto pblico
com a poltica social. A elevada participao da populao de mais de 60
anos indicava, por outro, uma fonte de presso autnoma por maior
despesa pblica com os regimes nacionais de previdncia social. A
presso por austeridade fiscal constrangia a adoo da soluo de
simples aumento do gasto com a poltica social. A busca de inovaes
na poltica social que no acarretassem aumento do financiamento se
transformou em regra comum dos governos nacionais. Mudanas na gesto
e na configurao das polticas e programas passaram a ocupar a
agenda
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A Nova Cara da Pobreza Rural:
pblica. A soluo para a pobreza existente no poderia passar pela
incorporao ao mercado de trabalho, considerando a ausncia de
crescimento e o acesso crescente a novos programas da poltica
social. A reorganizao da poltica social passava a ser encaminhada,
aparecendo o tema da pobreza como uma questo a ser enfrentada com
instrumentos especficos de poltica pblica. O segundo aspecto
relacionava-se aos pases no desenvolvidos. Apesar das amplas
diferenas econmicas e sociais que marcavam seus processos de
desenvolvimento, um elemento comum era identificado. Constatava-se
que, mesmo para aqueles que haviam conseguido alcanar estgios mais
avanados, o processo de desenvolvimento no havia permitido resolver
adequadamente o problema da pobreza. Ao contrrio, o processo de
industrializao e urbanizao havia amplificado o problema em vrios
pases, tendo como uma das referncias importantes a experincia
brasileira. O esgotamento da expanso do ps-guerra interrompia o
modelo de financiamento externo que havia viabilizado a
industrializao de parte dos pases em desenvolvimento, pondo em
xeque a prpria sustentao das condies econmicas e sociais alcanadas.
Rompia-se, deste modo, as possibilidades destas naes equacionarem o
problema da pobreza atravs de trajetria semelhante percorrida pelos
pases desenvolvidos no ps-guerra. O combate pobreza via ampliao do
gasto da poltica social se colocava em uma situao de impasse,
havendo riscos crescentes de regresso da proteo social, seja em
razo da crise financeira dos estados nacionais, como da maior
demanda associada com a crise dos mercados nacionais de trabalho.
No final do Sculo passado, a questo da pobreza voltava a rondar as
naes, independentemente do grau de desenvolvimento econmico e
social alcanado por cada uma delas, sendo que as restries execuo de
polticas de combate pelo aumento do gasto social passavam a se
apresentar quase como intransponveis. A fragilidade da situao
fiscal dos estados nacionais em um contexto poltico adverso, onde
posies polticas conservadoras passaram a ter prevalncia na definio
das polticas pblicas, bloqueava possveis aumentos do gasto pblico,
ao mesmo tempo em que emergia proposies de aumento da eficincia
desse gasto na rea social pela reorganizao dos programas. As noes
de focalizao, contrapartida e meta na definio dos programas foram
se tornando progressivamente termos comuns na gesto das polticas
sociais. Em vrios pases desenvolvidos, os programas de
seguro-desemprego se constituram em balo de ensaio para a introduo
de mudanas visando reorganizao das polticas sociais. A reduo de
tempo de vigncia do auxlio associada a restries recusa pelo
desempregado de uma oferta de emprego foi
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desafios para as polticas pblicas
A Nova Cara da Pobreza Rural:
uma caracterstica que, em maior ou menor intensidade, esteve
presente nas reformas dos programas de seguro-desemprego. As
alteraes introduzidas neste programa foram dando o norte para a
mudana em outros programas sociais, que inclusive ampliaram a
vinculao do benefcio recebido iniciativa da populao adulta de busca
ativa de emprego. A organizao e gesto dos programas sociais foram
progressivamente incorporando a noo de proteo associada ao trabalho
(Workfare), enfraquecendo paulatinamente aquela associada proteo
universal (Welfare)2. Os argumentos em favor desta transio da
orientao da proteo social foram que, em um ambiente de elevado e
recorrente desemprego, era fundamental que houvesse presso e induo
em favor da insero no mercado de trabalho, mesmo que as
possibilidades ocupacionais pudessem ser mais desfavorveis que as
vigentes na situao anterior de emprego. Havia a expectativa que
esta orientao impediria a acomodao da populao desempregada ou com
dificuldades de insero inicial, como os jovens, na poltica social.
Abria-se, portanto, um movimento de reorientao dos sistemas
nacionais de proteo social, marcado pela maior presena de exigncias
e contrapartidas pela populao demandante. A questo da eficincia
alocativa dos programas foi ganhando fora dentre os gestores das
polticas pblicas e a representao poltica dos governos. Durante o
crescimento do ps-guerra, a viso predominante entendia que a proteo
social, exclusive as aposentadorias, no deveria estar condicionada
a mecanismos de incentivo, pois as carncias sociais da populao
decorriam de problemas de funcionamento da sociedade capitalista. A
partir dos anos 90, foi se introduzindo a perspectiva que tais
carncias tinham relao com a ausncia de iniciativa da populao em
contribuir e se esforar para a sua superao. As implicaes desse
processo foram precocemente esmiuadas em meados da dcada de 90 por
Thurow (1996), que entendia serem elas um ameaa para a estabilidade
e o desenvolvimento futuro do capitalismo. importante explicitar
que estas duas perspectivas sempre estiveram presentes na discusso
sobre a proteo social no processo de desenvolvimento capitalista.
No processo pioneiro de formao da sociedade, trilhado pela
Inglaterra, prevalecia a perspectiva que hoje tem maior expresso.
Somente a partir do final do Sculo XIX, durante a era vitoriana,
comeou a emergir a viso da poltica social de natureza mais
universal e com baixas condicionalidades, movimento que ganhou fora
ao longo dos anos 30 e se consolidou a partir de meados da dcada de
40 do Sculo passado. A disputa entre elas uma recorrncia na histria
do capitalismo, afetando tambm o grau de universalizao e de
mercantilizao da poltica social ao longo do tempo.2 Uma anlise
abrangente da transio do modelo de proteo social do Welfare para o
Workfare encontrada nos ensaios reunidos por Mead et al (1997).
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desafios para as polticas pblicas
A Nova Cara da Pobreza Rural:
A orientao de se estabelecer maior restrio ao acesso ao
seguro-desemprego acabou transbordando para as outras polticas
sociais, exclusive aquela de educao para a populao entre 6 e 18
anos, em vrios pases desenvolvidos. Mecanismos de restrio ao acesso
foram sendo paulatinamente adotados nas polticas de sade, garantia
de renda, habitao e aposentadoria. Nos pases em desenvolvimento,
este movimento foi mais intenso, tendo sido introduzidas alteraes
profundas na organizao da poltica social, como observado na
Argentina e Chile. O maior risco de aumento da pobreza, em um
contexto de ausncia de crescimento econmico, isto , de crise de
emprego, e de recuo do grau de proteo da poltica social, exigia
maior ateno em relao ao problema por parte dos estados nacionais,
desenvolvidos ou no. Por outro lado, as instituies internacionais
passaram a buscar alternativas para suas aes, seja em razo da menor
disponibilidade de recursos que passaram a dispor, seja por causa
da exploso da demanda por financiamentos por parte dos pases em
desenvolvimento. As orientaes para as polticas de combate pobreza
foram tambm se modificando progressivamente, processo marcado at
por uma perda de articulao entre os programas com fins especficos e
os demais programas da poltica social. Ao mesmo tempo em que tanto
a questo do incentivo como a monetizao do problema foi ganhando
expresso nas orientaes para os programas nacionais de combate
pobreza. Segundo tipologia proposta por Esping-Andersen (1990),
amplamente conhecida nos ambientes acadmico e dos gestores da
poltica pblica, possvel indicar trs modelos de regulao e proteo
social presentes no desenvolvimento capitalista das naes,
consolidados ao longo do Sculo XX: Liberal - caracterizado pela
maior expresso de programas focalizados, com baixa incidncia das
transferncias ou de protees universais. Nestes modelos, os regimes
de aposentadoria por capitalizao e de sade via convnios privados,
individuais ou coletivos, tendem a ser predominantes. Uma maior
monetizao e mercantilizao das polticas sociais caracterstica
fundamental. A experincia americana a mais representativa;
Conservador com origens na presso dos interesses da igreja e dos
partidos conservadores, caracterizado por uma pondervel regulao
estatal, tendo na famlia sua referncia de estruturao. Segmentado e
hierarquizado socialmente, teve na insero produtiva dos homens a
vinculao da proteo social. O mercado de trabalho teve papel
determinante para a estruturao da proteo social. Dominante na
Europa Ocidental, ele tem as experincias da Frana e Alemanha como
as mais representativas;
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A Nova Cara da Pobreza Rural:
Socialdemocrata estruturado a partir das demandas organizadas
dos trabalhadores, transitou da proteo ao trabalho para a poltica
social de natureza mais universal. Os benefcios sociais tenderam
ser reconhecidos como direitos, tendo havido baixa incidncia de
condicionalidades em seu acesso. Os pases nrdicos so apontados como
as experincias mais importantes. Mesmo considerando os problemas
existentes nesta tipologia3, que estabelece um forte enquadramento
de uma ampla diversidade de experincias de sistemas nacionais de
proteo social, inegvel que ela explicita a tenso dessas
perspectivas, a liberal e a socialdemocrata, que em grande medida
foram apontadas como relevantes para a redefinio das referncias
bsicas da poltica social, nestes ltimos 30 anos, at mesmo daquela
de combate pobreza. possvel argumentar que ao mesmo tempo em que a
poltica de combate pobreza ampliou sua importncia na poltica
social, novas orientaes foram lhe sendo imprimidas, alterando seus
objetivos e suas caractersticas de modo pondervel.
3. Monetizao, incentivo, multidimensionalidadeOs novos termos
propostos para as polticas de combate pobreza, nos anos 80 e 90,
foram estreitamente marcados pelas noes de monetizao e de
incentivo. A associao do problema renda e necessidade de ampliar os
instrumentos de transferncia direta em substituio queles de
natureza indireta tiveram proeminncia nos documentos de formulao de
polticas de combate pobreza das instituies internacionais, em
especial do Banco Mundial. A experincia americana do foodstamp era
indicada como a mais eficiente em termos de alocao de recursos e de
reduo da pobreza. Entendia-se que a existncia de um cadastramento
criterioso das famlias em situao de pobreza e a transferncia direta
de renda para aquelas em situao reconhecida de risco social se
constitua na estratgia de maior eficincia. A orientao incorporava a
necessidade de incentivar a populao pobre a buscar sadas prprias,
aceitando a educao fundamental como a nica poltica sem
condicionalidade de acesso. Para justificar a importncia do
incentivo para que a populao buscasse sadas prprias, ampla
importncia foi dada experincia do Grammen Bank em Bangladesh,
criado pelo Professor Muhammad Yunus em 19764. A iniciativa buscou
reduzir a pobreza por meio de pequenos financiamentos para a
organizao de negcios3 4 Ver Ferrera (1998) e Moreno (2001). Ver
.
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A Nova Cara da Pobreza Rural:
prprios pelas famlias, visando reduzir sua dependncia em relao s
possveis iniciativas da poltica estatal. A associao da condio de
pobreza a um nvel bsico de renda monetria ganhou proeminncia,
afinal o enfoque na transferncia direta de renda encontravase
dependente de uma referncia. Mesmo considerando outras carncias
sociais e econmicas vividas pelas famlias pobres, a renda auferida
era a referncia bsica. Ademais, em uma situao de crise de emprego,
a ausncia de renda, em uma sociedade na qual o consumo viabilizado
especialmente pelo acesso moeda por meio do trabalho, coloca a
sobrevivncia imediata em situao de risco explcito. Um dos
indicadores elaborados pelo Banco Mundial, que acabou recebendo
ampla visibilidade da mdia, derivou a condio de pobreza extrema da
situao de renda familiar per capita inferior a US$ 1,25. O
indicador acabou sendo reconhecido como uma linha de pobreza
representativa. A adoo de algum critrio monetrio bsico equivalente
ganhou fora nas orientaes das instituies internacionais para
financiamento dos programas de combate pobreza, que era acrescida
da defesa da focalizao das demais polticas sociais, bem como da
reduo da presena do Estado na execuo das aes. Esta funo deveria ser
repassada para instituies no governamentais, pois se considerava
que estas teriam mais agilidade e menor custo quando comparados aos
incorridos pela gesto estatal. A nova orientao realizava uma forte
crtica perspectiva dos programas de combate pobreza at ento
conduzidos pelo Estado. A primeira se dirigia a uma possvel
ineficincia de gesto, relacionada a gastos administrativos
excessivos decorrentes da complexidade e diversidade das aes de
transferncia indireta de renda. A segunda apontava que os programas
no tinham focalizao na pobreza. Isto , imputava gesto e ao foco dos
programas a responsabilidade da reiterao da pobreza no processo de
desenvolvimento, em especial para os pases no desenvolvidos. Neste
sentido, ela considerava que estes pases no deveriam buscar
reproduzir os sistemas amplos de proteo social estabelecidos por
vrios pases desenvolvidos, mas focar e discriminar a proteo para a
populao efetivamente pobre. Ou melhor, transitar de um modelo de
proteo social ampla para um restrito populao pobre. A experincia
americana influenciava diretamente a nova orientao, em detrimento
de uma perspectiva mais associada a dos pases da Europa Ocidental.
Ademais, a nova orientao era convergente com o ambiente de restrio
e austeridade fiscal defendido pelas instituies internacionais. Em
um contexto de debilidade das condies de financiamento das polticas
pblicas, esta perspectiva encontrou um ambiente favorvel para sua
legitimao, levando que prosperassem os programas de combate pobreza
com maior foco na
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desafios para as polticas pblicas
A Nova Cara da Pobreza Rural:
transferncia direta de renda com menor presena do Estado, na
gesto e na oferta de poltica pblicas de proteo social. A
desarticulao da poltica de combate pobreza com as demais polticas
sociais foi uma das consequncias produzidas pela nova orientao. Se
do ponto de vista da renda, a diretriz atenuava uma dimenso da
pobreza, se observou poucos avanos nos demais indicadores poltica
social. Ademais, no se constatou a ocorrncia de resultados
positivos e generalizados dos mecanismos de incentivo. De tal modo,
que a dependncia das famlias da transferncia de renda no assumiu um
carter transitrio, mas permanente. Em termos objetivos, se procedeu
a uma ampliao do enfoque monetrio da poltica de combate pobreza,
bem como lhe foi dada uma maior proeminncia na poltica pblica.
Levando at mesmo a proposio de condicionar o processo de
crescimento e desenvolvimento aos seus objetivos, sugerindo-se
implicitamente que os termos do crescimento anterior eram
insuficientes para um combate adequado da pobreza. No esteio desta
perspectiva se concebeu o termo de crescimento prpobre. Isto , as
novas diretrizes para os programas de combate pobreza seriam base
para um modelo de crescimento e desenvolvimento, que deteria as
condies adequadas para configur-lo, de fato, em um processo capaz
de superar a pobreza, mas tambm a desigualdade social prevalecente
nas sociedades no desenvolvidas. A centralidade de uma viso
econmica para a reorganizao da poltica de combate pobreza acabou
por se constituir em um ponto de partida de um processo maior de
reflexo, em direo a uma nova abordagem mais abrangente do problema,
mas com caractersticas distintas daquelas encontradas na gesto da
poltica social do ps-guerra. A retomada de uma abordagem mais
abrangente foi caracterizada pelo reconhecimento da necessidade de
se adotar objetivos explcitos de combate pobreza na gesto da
poltica social. Segundo as Naes Unidas, observa-se...que en todo el
mundo hay un aumento de la prosperidad de algunos, acompaado
lamentablemente de un aumento de la pobreza extrema de otros. Esta
contradiccin evidente es inaceptable y se ha de remediar con
medidas urgentes. La globalizacin, que es consecuencia del aumento
de la movilidad humana, del progreso de las comunicaciones, del
gran aumento del comercio y las corrientes de capital y de los
avances tecnolgicos, abre nuevas oportunidades para el crecimiento
econmico sostenido y el desarrollo de la economa mundial,
particularmente en los pases en desarrollo. La globalizacin permite
asimismo que los pases compartan experiencias y extraigan enseanzas
de los logros y dificultades de los dems, y fomenta el
enriquecimiento mutuo de sus ideales, valores culturales y
aspiraciones. Al mismo tiempo, el rpido proceso de cambio y ajuste
se ha visto acompaado de un aumento de la pobreza, el desempleo y
la desintegracin social.
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srIe desenvolvImento rural sustentvel
desafios para as polticas pblicas
A Nova Cara da Pobreza Rural:
Tambin se han globalizado ciertas amenazas al bienestar del ser
humano, como los riesgos ambientales. Adems, las transformaciones
globales de la economa mundial estn modificando profundamente los
parmetros del desarrollo social en todos los pases. El desafo
actual consiste en encontrar la forma de controlar esos procesos y
amenazas para que aumenten sus beneficios y se atenen sus efectos
negativos sobre las personas (Pag. 7)... Orientaremos nuestros
esfuerzos y nuestras polticas a la tarea de superar las causas
fundamentales de la pobreza y atender a las necesidades bsicas de
todos. Estos esfuerzos deben incluir la eliminacin del hambre y la
malnutricin; el establecimiento de la seguridad alimentaria, y el
suministro de educacin, empleo y medios de vida, servicios de
atencin primaria de la salud, incluida la salud reproductiva, agua
potable y saneamiento, vivienda adecuada y oportunidades de
participacin en la vida social y cultural. Se conceder prioridad
especial a las necesidades y los derechos de las mujeres y los
nios, que suelen soportar la mayor carga de la pobreza, y a las
necesidades de las personas y los grupos vulnerables y
desfavorecidos (pg. 15).
Nesta perspectiva, Oyen (2005) argumenta que a poverty is an
extremely complex phenomenon that cannot be described or understood
through a limited set of variables or a fixed context (pag. 2)5. A
evoluo do indicador de pobreza da Organizao das Naes Unidas,
observado nestes ltimos 20 anos, reflete a tendncia de progressivo
alargamento da abordagem do problema. Como parte da construo do IDH
foi elaborado o Indicador de Pobreza Humana (IPH), que alm da linha
de limiar da pobreza de US$ 1,25 adotou alguns indicadores
sintticos de educao, de expectativa de vida de acesso sade, gua
potvel e nutrio. Recentemente, o IPH foi substitudo pelo Indicador
de Pobreza Multidimensional (IPM). O Relatrio de Desenvolvimento
Humano de 2010 (PNUD 2010) introduziu o IPM.Tal como o
desenvolvimento, a pobreza multidimensional mas isto habitualmente
ignorado pelos nmeros que surgem nos cabealhos. [O IPM] complementa
as medidas baseadas no dinheiro ao tomar em considerao diversas
privaes e respectiva sobreposio. O ndice identifica privaes nas
mesmas trs dimenses que compem o IDH e mostra o nmero de pessoas
que so pobres (que sofrem um dado nmero de privaes) e o nmero de
privaes com as quais as famlias pobres normalmente se debatem. Pode
ser decomposto por regio, etnia e outros grupos, bem como por
dimenso, o que faz dele uma ferramenta vlida para os formuladores
de polticas. Algumas concluses: i.5 Uma rica anlise abrangente das
perspectivas analticas e metodolgicas sobre a pobreza encontrada em
Pantaziset et al. (2006). No Captulo 2, The concept and measurement
of poverty, elaborado por David Gordon (2006), encontrada uma
apresentao das diversas vertentes analticas, com abordagem especial
das vises de Sem e Townsend, dois dos maiores estudiosos do
tema.
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desafios para as polticas pblicas
A Nova Cara da Pobreza Rural:
Cerca de 1,75 mil milhes de pessoas dos 104 pases cobertos pelo
IPM (um tero da sua populao) vive em estado de pobreza
multidimensional ou seja, com pelo menos um tero dos indicadores a
refletir privao grave na sade, na educao ou no padro de vida. Isto
excede a estimativa de 1,44 mil milhes de pessoas desses pases que
vivem com um mximo de USD 1,25 por dia (embora esteja abaixo da
proporo que vive com USD 2 ou menos). Os padres da privao tambm
diferem dos da pobreza de rendimento em aspectos importantes; ii. a
frica Subsaariana tem a mais elevada incidncia de pobreza
multidimensional. O nvel varia entre um mnimo de 3% na frica do Sul
e uns enormes 93% na Nigria; a proporo mdia de privaes varia entre
os 45% (no Gabo, no Lesoto e na Suazilndia) e os 69% (na Nigria).
Contudo, metade dos multidimensionalmente pobres de todo o mundo
vive no Sul da sia (51% ou 844 milhes de pessoas) e mais de vive na
frica (28% ou 458 milhes de pessoas). Estas novas medidas
proporcionam muitos outros resultados (e perspectivas) at agora
desconhecidos, que podem orientar os debates e o desenho das
polticas de desenvolvimento. As perdas grandes no IDH em razo da
desigualdade indicam que a sociedade tem muito a ganhar se
concentrar os seus esforos em reformas para melhoramento da
igualdade. E um ndice Multidimensional de Pobreza elevado que
coincida com uma baixa pobreza de rendimento sugere que h muito a
ganhar com o melhoramento da prestao de servios pblicos bsicos. As
medidas abrem novas e entusiasmantes possibilidades de investigao,
o que nos permite lidar com questes vitais (pags. 8 e 9).
possvel encontrar uma crtica, mesmo que rpida ou velada, da
abordagem monetria do problema da pobreza e o reconhecimento
explcito da impossibilidade de combat-la sem incorporar o tema da
desigualdade e de acesso amplo e adequado aos bens pblicos,
propiciados particularmente pela poltica social. Tambm, o enfoque
proposto ataca diretamente a viso utilitarista e individualista da
perspectiva monetria da condio de pobreza, que na maioria das vezes
domina a abordagem de natureza econmica. Prope-se o rompimento da
perspectiva que vinha relacionando a superao da situao de pobreza
capacidade individual das famlias de alocarem adequadamente a renda
auferida. So reconhecidos os determinantes sociais e coletivos do
problema da pobreza. Em termos objetivos, atenua-se fortemente a
possibilidade de logro da condio de pobreza a partir de uma
perspectiva individual, retomando-se aquela que reconhece a
importncia das estratgias das famlias, mas considera que esta
somente poder ser exitosa se bens e servios pblicos coletivos lhe
estiverem adequadamente disponibilizados. Como aponta Larraaga
(2007), o enfoque da pobreza em uma perspectiva multidimensional
permite superar o equvoco da associao do problema capacidade das
famlias em estabelecerem estratgias adequadas, as quais dependem da
liberdade individual que elas acedem e que decorre da menor presena
dos
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srIe desenvolvImento rural sustentvel
desafios para as polticas pblicas
A Nova Cara da Pobreza Rural:
mecanismos estatais de regulao das polticas sociais6. Como
aponta o autor, o enfoque multidimensional requer a superao do
marco terico proposto por Rawls (1971), amplamente adotado na
reorganizao das polticas pblicas a partir dos anos 70, que tem na
liberdade individual sua referncia bsica. Retomando a proposta do
PNUD sobre o ndice de Pobreza Muldimensional, pode-se dizer que, se
do ponto de vista quantitativo, a iniciativa tem potencial de dar
uma contribuio original para ampliar o conhecimento da poltica
pblica de combate pobreza, no se pode dizer o mesmo em relao a sua
contribuio terica ou metodolgica. As proposies de uma abordagem
multidimensional da pobreza podem ser encontradas desde os anos 30
na discusso sobre poltica social na Europa e mesmo nos Estados
Unidos7. Do ponto de vista da evoluo estrita da pobreza nos pases
desenvolvidos, sua regresso foi parte das transformaes polticas,
expressas na consolidao dos regimes democrticos, que se traduziu na
construo progressiva de um amplo leque de polticas pblicas entre o
final do Sculo XX e os anos imediatos do aps Segunda Guerra
(Polanyi, 1957).
4. A elaborao de indicadores multidimensionais de pobreza8Um
aspecto relevante a ser destacado sobre a abordagem multimensional
diz respeito s maiores condies dela ser hoje adotada, em razo do
intenso desenvolvimento das bases de informao socioeconmicas
propiciado pelas rpidas transformaes realizadas pela tecnologia da
informao nestas ltimas dcadas. Apesar do amplo reconhecimento das
implicaes do acesso aos bens e servios pblicos para a determinao da
condio de pobreza, sua melhor caracterizao encontrava restries na
disponibilidade reduzida de dados adequados e atualizados. Mesmo
nos pases desenvolvidos, o Censo Demogrfico era a principal, e em
muitos casos a nica, fonte de informao disponvel e acessvel, muitas
vezes em um prazo bastante defasado, at a dcada de 1970. A divulgao
dos resultados do Censo Demogrfico brasileiro pode ser tomada como
um exemplo representativo. Ainda no final do Sculo XX, o total da
populao, que se constitui no primeiro dado divulgado por qualquer
Censo Demogrfico, era feito dois ou trs anos aps a concluso dos
trabalhos de campo. O levantamento6 Ver tambm Nolan et al
(1996).
7 Uma pequena retrospectiva do debate pode ser encontrada nos
ensaios elaborados por professores da London School of Economics
nas primeiras dcadas do Sculo passado. Ver Desai (1995). Merece
tambm referncia do ensaio clssico de Titmuss (1962). 8 A
metodologia para a elaborao dos indicadores de pobreza segue a
elaborada por Dedecca (2009) para anlise multidimensional da
desigualdade no Brasil.
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srIe desenvolvImento rural sustentvel
desafios para as polticas pblicas
A Nova Cara da Pobreza Rural:
brasileiro de 2010 teve este resultado divulgado no prprio ano,
bem como os demais resultados devero estar disponveis ainda em
2011. O acesso mais diversificado e rpido s informaes
socioeconmicas, bem como ao seu processamento, ampliam a
possibilidade da elaborao de indicadores multimensionais de
pobreza, bem como permitem o acesso em um curto prazo de tempo dos
indicadores pela poltica pblica. possvel ainda indicar o grande
potencial que as bases de informao administrativas abrem para a
produo de indicadores multidimensionais para a conduo e gesto da
poltica pblica. No Brasil, temos uma ampla gama de sistemas de
informao administrativa, que possuem a possibilidade de razovel
integrao via o nmero de Cadastro Nacional de Informaes Sociais.
Informaes sobre transferncia de renda, previdncia, sade e trabalho
podem ser obtidas e consolidadas a partir dos sistemas setoriais de
informaes de cada uma das polticas. Existe ainda a perspectiva de
agregar as informaes oriundas das bases de informao administrativa
quelas disponibilizadas pelas bases de dados domiciliares,
adotando-se algum procedimento estatstico. A definio de grupamentos
homogneos de famlias nas bases de dados pode permitir cruzar suas
informaes. No mbito do projeto, foi realizado o esforo de abordar a
pobreza rural na perspectiva multidimensional. Portanto, o
principal desafio colocado no foi determinado pela necessidade de
se mensurar, mas de estabelecer a mais ampla caracterizao da
populao em situao de pobreza, exigindo a seleo de dimenses
econmicas e sociais relevantes para a configurao da condio social
das famlias, de modo a explicitar a(s) privao(es) associadas ao
estado de pobreza9. Tambm, o projeto no privilegiou o debate e a
definio da linha de pobreza, em razo de seus resultados serem
destinados gesto das polticas sociais. Neste sentido, foram
adotados os critrios de acesso aos programas sociais do Governo
Federal, isto , renda familiar inferior a e salrio mnimo per
capita. Foi dado destaque ao primeiro critrio, por ser ele a
referncia bsica para o Programa Bolsa Famlia. Cabe esclarecer que a
adoo destes critrios no implica consider-los enquanto possveis
linhas representativas de pobreza. O projeto no tratou desta
questo, reconhecendo a inegvel importncia da definio de uma linha
de pobreza monetria que seja amplamente reconhecida. Ao adotar as
referncias consideradas pela poltica social, entende-se que a
populao potencial para os programas considerada pobre e a
caracterizao desta populao, em um enfoque multidimensional,
permitiria9 Com esta mesma perspectiva metodolgica, ver Tsakloglou
et al. (2002).
28
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desafios para as polticas pblicas
A Nova Cara da Pobreza Rural:
instrumentalizar a poltica pblica com informaes relevantes sobre
seu pblico alvo. Em suma, o projeto teve como preocupao informar a
poltica pblica sobre dimenses das condies sociais da populao pobre,
mesmo que a dimenso populacional indicada possa no expressar a
totalidade da populao em situao de pobreza. Entretanto, acredita-se
que a populao pobre, que pode ser enquadrada nos critrios da
poltica social, constitui-se na maior e mais expressiva parcela da
populao em situao de pobreza. Ao apresentar estas observaes,
explicita-se que o projeto adotou a renda corrente como critrio
bsico para a definio da populao pobre. Esta conduta incontornvel e
no enfraquece os argumentos anteriores. Em uma sociedade onde o
consumo corrente da populao se faz predominantemente via relaes de
troca estabelecidas por meio da moeda, no se justifica
desconsiderar a renda monetria como um critrio relevante para a
mensurao da populao pobre. Mesmo em uma perspectiva
multidimensional, quase impossvel, metodologicamente, no se adotar
a renda como primeiro critrio para a definio da situao de pobreza.
prtica dentre os estudiosos do tema, estabelecer um valor monetrio
correspondente a um padro de consumo mnimo satisfatrio,
referenciado, por exemplo, nas necessidades bsicas de consumo para
a sobrevivncia adequada de uma famlia (Cepal, 2010, e Rocha, 2003).
O projeto poderia ter adotado este critrio, construindo at uma
referncia prpria a partir dos resultados da Pesquisa de Oramentos
Familiares do IBGE. Porm, em razo dos objetivos propostos, foram
assumidos os parmetros da poltica social conduzida pelo Governo
Federal. Definida a populao potencial segundo os critrios de
habilitao para a poltica social, se trabalhou a definio das
dimenses relevantes (eixos) para a caracterizao das condies
socioeconmicas. Foram estabelecidas seis dimenses: insero no
mercado de trabalho, renda familiar corrente, acesso terra, acesso
educao, perfil demogrfico das famlias e condies de vida. Apesar da
importncia e do interesse no acesso aos servios de atendimento sade
em uma caracterizao multidimensional da condio de pobreza, no foi
possvel construir indicadores de acesso a partir das duas fontes de
dados adotadas, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Pnad e
a Pesquisa de Oramentos Familiares POF, ambas produzidas pelo IBGE.
Ainda no mbito das atividades desenvolvidas, visando ampliar a
contribuio do projeto para a gesto das polticas pblicas de combate
pobreza, foi realizado esforo de articulao entre as bases de dados
socioeconmicas de origem domiciliar com algumas bases produzidas
pelos sistemas de informao administrativa do
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A Nova Cara da Pobreza Rural:
Governo Federal (ver esquema abaixo). O objetivo de incorporar s
informaes adicionais quelas encontradas no CAD-nico. Infelizmente,
o recebimento tardio dos dados do Cad-nico permitiu somente
construir os grupos homogneos de famlias, procedimento necessrio
para a articulao das bases de dados administrativas e domiciliares.
A incorporao de indicadores produzidos a partir da Pnad ou POF ao
Cad-nico no foi possvel de ser realizada, em razo da falta de tempo
compatvel e adequado para o tratamento da base desta ltima base de
dados. A caracterizao multidimensional da populao pobre,
reconhecida pela poltica pblica, se restringiu, portanto, s
possibilidade dadas pela Pnad e POF. O trabalho realizado indicou a
possibilidade de articulao adequada dos sistemas de informao,
procedimento que poder ser ampliado quando da disponibilizao dos
resultados do Censo Demogrfico 2010 pelo IBGE, em razo desta base
permitir estabelecer uma caracterizao multidimensional da pobreza
com um maior detalhamento espacial, que pode chegar, em alguns
casos, a desagregao regional dos grandes municpios
brasileiros.Figura 1 - Esquema de articulao de bases de dados
adminisstrativasdomiciliar Esquema de articulao de bases de dados
administrativas e e domiciliar para anlise das dimenses de
insegurana da condio de pobreza no meio rural para anlise das
dimenses de insegurana da condio de pobrezano meio rural
Cad-nico, MDSCod. Familiar NIS-Pis/Pasep CPF
Grupos Homogneos
PNAD / POF IBGE Renda
DA-Pronaf MDA Censo Escolar MEC
Demogrfica
Condies De Vida Trabalho
Rais MTE
Acesso Sade
Escolaridade Cnis MPS Acesso Terra
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A Nova Cara da Pobreza Rural:
Como apontado anteriormente, foram construdos indicadores para
seis das sete dimenses inicialmente consideradas pelo projeto. A
partir da anlise das variveis encontradas na Pnad e na POF, foram
definidas aquelas de interesse para a construo dos diversos
indicadores presentes em cada uma das dimenses consideradas. Foram
incorporadas algumas informaes da POF Pnad, utilizando a construo
de agrupamentos homogneos de famlias, pelo instrumental estatstico
de anlise multivariada (ver anexo 1). Esse procedimento tambm foi
realizado com o Cad-nico, permitindo que agrupamentos homogneos de
famlias pudessem ser identificados e que permitissem se transformar
em chaves de identificao para articulao das informaes das diversas
bases de dados. Realizado os procedimentos bsicos de estruturao das
bases de dados, de elaborao de variveis padronizadas e de definio
dos agrupamentos homogneos de famlias, foi desenvolvida a atividade
de elaborao dos indicadores de cada uma das dimenses consideradas,
tendo havido uma seleo de temas considerados mais relevantes em
cada uma delas.
5. Os indicadores de multidimensionais de pobrezaComo apontado
anteriormente, o enfoque multidimensional da pobreza no pode ser
visto como um procedimento indito, tanto no campo da anlise
acadmica quanto da gesto da poltica pblica. A re-emergncia do
enfoque no perodo recente no pode ser desvinculada da exacerbada
valorizao dada dimenso monetria condio de pobreza. Este
estreitamento de enfoque se traduziu em reorientao da poltica
pblica de combate pobreza, perspectiva que no atendeu s
expectativas quanto superao estrutural do problema. Apesar do
reconhecimento do sucesso de algumas experincias, no mnimo estranho
que o novo sculo tenha se iniciado revelando um estado alarmante de
pobreza em partes extensas do mundo, como reconhece o Pnud (2010).
A importncia da adoo deste tipo de enfoque para as aes de combate
pobreza se justifica, ao menos, por dois motivos. Primeiro, na
ampla literatura sobre pobreza que reconhece sua associao carncia
de bens e servios pblicos e na experincia europeia do ps-guerra
conseguiu transformar, garantindo este acesso de forma universal
para toda a populao, a pobreza enquanto um problema residual.
Segundo, por causa da complexa estrutura institucional de polticas
sociais presente hoje no Brasil. Em comparao com a maioria dos
pases desenvolvidos, pode-se dizer que somente dois pilares no se
encontram presentes nesta estrutura: os subsdios habitao e ao
transporte pblico. possvel discutir a debilidade da cobertura de
vrios dos programas, mas no se pode desconsiderar que o pas
congrega um escopo abrangente de polticas sociais, que o diferencia
de outras naes em
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A Nova Cara da Pobreza Rural:
desenvolvimento e mesmo de algumas desenvolvidas, como os
Estados Unidos. A implementao da transferncia de renda aportou ao
pas a instituio de referncia para a estruturao das diversas aes de
poltica sociais dirigidas ao combate pobreza. inegvel, portanto, a
necessidade do pas passar a contar com uma estratgia de combate
pobreza de natureza multidimensional, que procure estimular a
articulao, e mesmo a integrao, dos programas e das aes das polticas
sociais, ampliando suas complementaridades e superando o estado
atual de fragmentao que marca sua estrutura e sua gesto. com esta
preocupao que se buscou construir indicadores de insuficincia ou
desvantagem de acesso a bens ou servios pblicos, de insero no
mercado de trabalho e associados s caractersticas demogrficas ou de
condies de vida das famlias. Em termos objetivos, foi aceito o
critrio do Programa Bolsa Famlia para a definio da populao pobre de
referncia, dedicando-se esforos para analisar as insuficincias ou
desvantagens que ela possui em termos econmicos e sociais. Deste
modo, procura-se explicitar dimenses da pobreza que podem ser teis
para identificar possveis elos com as demais polticas sociais, bem
como para avaliar como a reduo da pobreza de natureza monetria se
processa em comparao s demais dimenses que caracteriza as condies
de vida da populao foco do programa social. Fica evidente,
portanto, que o desenvolvimento metodolgico extrapola tanto a
anlise monetria da pobreza como uma perspectiva restrita populao
rural, que a isola do conjunto que fornece os parmetros vlidos de
comparao da situao de bem-estar. O instrumental metodolgico tem um
escopo mais amplo, permitindo que sejam explicitadas as
particularidades da pobreza rural que podem no ser comuns populao
urbana, sem, no entanto, perder de referncia o quadro mais geral.
Aceito o critrio de renda do Programa Bolsa Famlia10, se
identificou a populao alvo do programa. Indicadores de insuficincia
ou fragilidade foram construdos tanto para essa populao,
considerada focal para a poltica de combate pobreza, como para a
populao total.
10 Este procedimento no foi realizado de modo estrito, pois no
se considerou o valor preciso adotado pelo programa para a
habilitao das famlias a cada ano. Foi adotada a referncia de de
salrio mnimo per capita de renda familiar, que no obrigatoriamente
coincide com os valores exercidos pelo programa.
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As dimenses e os indicadores adotados so apresentados a seguir.
A) Insero no mercado de trabalho 1. Razo de Dependncia Relao entre
o nmero de dependentes (pessoas com idade menor que 14 e maior que
65 anos) e o total da populao economicamente ativa (pessoas com
idade superior a 14 e inferior a 65 anos). Varivel utilizada V8005;
Trabalho infantil Relao entre o total de crianas de 9 a 14 anos que
exerceram algum tipo de ocupao e o total de crianas nessa faixa de
idade. Variveis utilizadas: V8005, V0701, V0702, V0703, V0602,
V4714; Trabalho infantil no remunerado Relao entre o total de
crianas de 9 a 14 anos que exerceram algum tipo de ocupao sem
remunerao e o total de crianas nessa faixa de idade. Variveis
utilizadas: V8005, V0708, V4715, V0701, V0702, V0703, V0602, V4714;
Contribuio para a Previdncia Relao entre o total de ocupados com
declarao de contribuio Previdncia Social e a Populao Economicamente
Ativa (ocupados e desempregados). Variveis utilizadas: V4706 e
V4711, V4805; Trabalho por conta-prpria Relao entre o total de
ocupados por contaprpria e a Populao Economicamente Ativa. Variveis
utilizadas: V4706 e V4711, V4805; Taxa de Ocupao Relao entre o
total de ocupados e a Populao Economicamente Ativa. Variveis
utilizadas: V4706, V4805.
2.
3.
4.
5.
6.
B) Renda familiar 1. Rendimento de Polticas Pblicas Relao entre
o rendimento mdio oriundo das polticas pblicas (aposentadorias e
penses - V1251, V1252, V1254, V1255, V1257, V1258, V1260, V1261) e
o rendimento mdio de todas as fontes (V4720) da populao brasileira;
Rendimento do Trabalho Relao entre o rendimento mdio oriundo de
alguma forma de trabalho (V4719) e o rendimento mdio de todas as
fontes (V4720) da populao brasileira; Peso do Rendimento Monetrio
Relao entre a massa de rendimentos monetrios (REND_MONET da
Pesquisa de Oramento Familiar - POF) e o total dos rendimentos
(REND_TOTAL da POF);
2.
3.
33
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A Nova Cara da Pobreza Rural:
4.
Peso do Rendimento No Monetrio Relao entre a massa de
rendimentos no monetrios (REND_N_MONET da POF) e o total dos
rendimentos da POF.
C) Acesso terra 1. Propriedade da terra Relao entre o total de
domiclios agrcolas com propriedade da terra (chefes de famlia
empregadores ou conta-prpria com idade inferior a 60 anos e que
possuem declarao da existncia da 1 parcela da terra) e o total de
domiclios agrcolas. Variveis utilizadas: V0401, V8005, V9151,
V9201.
D) Acesso educao 1. Analfabetismo Relao entre o total de
analfabetos com idade maior que 14 anos e o total da Populao em
Idade Ativa. Variveis utilizadas: V8005, V0601; Escolarizao Relao
entre o total de crianas e adolescente de 7 a 14 anos que freqentam
a escola e o total de pessoas nessa faixa de idade. Variveis
utilizadas: V8005 e V0602; Defasagem escolar Relao entre o total de
crianas e adolescentes de 7 a 14 com nvel de escolaridade
incompatvel com a sua idade e o total de pessoas nessa faixa de
idade. Variveis utilizadass: V8005 e V0605.
2.
3.
E) Perfil Demogrfico 1. Chefia feminina Relao entre o nmero de
domiclios chefiados por uma pessoa do sexo feminino e o total de
domiclios. Variveis utilizadas: V0302 e V0401; Chefia de no brancos
Relao entre o nmero de domiclios chefiados por uma pessoa no branca
e o total de domiclios. Variveis utilizadas: V0302 e V0404; Taxa de
mortalidade perinatal Relao entre o nmero de filhos nascidos mortos
e o total de nascimentos em mil pessoas. Variveis utilizadas:
V1111, V1112, V1141, V1142.
2.
3.
F) Condies de vida 1. Parede apropriada Proporo de domiclios sem
parede apropriada, isto , construo diferente de alvenaria. Varivel
utilizada: V0203;
34
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A Nova Cara da Pobreza Rural:
2.
Telhado apropriado Proporo de domiclios sem telhado apropriado,
ou seja, cobertura diferente de telha, laje de concreto ou madeira
aparelhada. Varivel utilizada: V0204; Banheiro exclusivo Proporo de
domiclios sem banheiro exclusivo ao domiclio. Variveis utilizadas:
V0215 e V0216; Densidade por dormitrio Relao entre o nmero de
moradores do domiclio e o total de dormitrio do mesmo domiclio.
Variveis utilizadas: V0206 e V0105; gua encanada Proporo de
domiclios sem abastecimento de gua apropriado (gua canalizada no
domiclio). Varivel utilizada: V0211; Coleta de lixo Proporo de
domiclios sem coleta de lixo alguma. Varivel utilizada: V0218;
Energia eltrica Proporo de domiclios sem energia eltrica. Varivel
utilizada: V0219; Geladeira ou freezer Proporo de domiclios sem
qualquer equipamento de refrigerao de alimentos (geladeira ou
freezer). Variveis utilizadas: V0228, V0229; Esgotamento sanitrio
Proporo de domiclios sem rede coletora de esgoto ou fossa sptica.
Varivel utilizada: V0217.
3. 4.
5. 6. 7. 8.
9.
Estabelecidas as dimenses e os indicadores, se procurou definir
algum procedimento que pudesse dar uma referncia relativa da posio
de insuficincias ou fragilidades que gravam a populao pobre. Com
este objetivo, foi realizada a padronizao dos indicadores, visando
que a mtrica de cada um deles se estabelecesse em uma mesma escala
e que pude permitir relacionar o indicador da populao pobre com
aquele conhecido para a mdia da populao brasileira. Esta conduta
permite avaliar se a debilidade apresentada para a populao pobre
lhe especifica ou se ela comum mdia da populao brasileira. O
posicionamento do indicador na primeira situao sinaliza que o
acesso a uma poltica pblica, por exemplo, mais frgil para a populao
pobre. Quando observado o posicionamento do indicador na segunda
situao, pode-se considerar que a situao de fragilidade no pode ser
tomada como particular ou especfica da populao pobre, mas da
maioria da populao. Neste caso, o resultado sinaliza que o problema
de acesso poltica no uma especificidade da populao pobre, devendo
ser relacionado a restries mais amplas de cobertura de uma
determinada poltica social.
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desafios para as polticas pblicas
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A padronizao dos indicadores visou situ-lo na amplitude de zero
a dois, sendo a posio zero correspondente da situao limite de
completa insuficincia, a um representando a situao mdia da populao
brasileira e dois aquela que expressa a situao limite de melhor
posio do indicador. O procedimento adotado para estabelecer
indicadores entre zero e dois foi o seguinte: A) Se o aumento do
indicador expressar maior grau de insuficincia ou fragilidade, o
calculo do indicador padronizado segue o procedimento seguinte: IP
= 1 + (IMBR IPA) / (IMAX IMIN) B) Se a reduo do indicador expressar
maior grau de insuficincia ou fragilidade, o calculo do indicador
padronizado segue o procedimento seguinte: IP = 1 + (IPA IMBR) /
(IMAX IMIN) sendo, IP o Indicador padronizado; IMBR o indicador
mdio para o Brasil; IPA o indicador da populao alvo; IMAX o
indicador mximo observado entre todos os estados brasileiros e
entre todas as situaes dos domiclios para pobres e nopobres; e IMIN
o indicador mnimo observado entre todos os estados brasileiros e
entre todas as situaes dos domiclios para pobres e no-pobres. Como
se notar, o procedimento metodolgico no se traduziu na elaborao de
um indicador sinttico, que pudesse expressar a totalidade das
dimenses consideradas. inegvel que a existncia deste indicador tem
relevncia para a anlise acadmica e mesmo para uma comparao
internacional, por exemplo. Entretanto no parece ser justificvel
quando se prope uma caracterizao da pobreza para orientao da
poltica pblica. fundamental que a abordagem permita informar a
situao da populao pobre quanto ao acesso da poltica social e, se
possvel, aos programas que cada uma delas conduz. Tambm, no parece
ser consistente buscar eleger a dimenso que pode ter maior
contribuio, caso fosse adotado, para a melhoria do indicador
sinttico. Avaliar diferenas de contribuio da educao ou do mercado
de trabalho para a reduo da pobreza leva muitas vezes a adotar uma
viso esttica e imprecisa do papel de cada uma das dimenses, bem
como possveis articulaes existentes entre elas e que podem se
traduzir em comportamento diferenciado de cada uma delas. Ao
desenvolver a abordagem multidimensional, o esforo teve por
objetivo informar a evoluo de cada uma das dimenses nas condies de
vida da populao pobre. Do ponto de vista do gestor pblico, os
indicadores possibilitam a leitura
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desafios para as polticas pblicas
A Nova Cara da Pobreza Rural:
sobre quais dimenses tem contribudo mais ou menos para a reduo
da pobreza e, portanto, quais so as polticas que devem ser
reforadas para que se reduza a situao de desigualdade de acesso s
polticas pblicas pela populao pobre.
6. Perspectivas da populao rural na dinmica demogrficaO esforo
de debater e caracterizar a pobreza no meio rural encontra como
primeira justificativa a importncia presente e futura que este
segmento da populao tem e continuar tendo na dinmica demogrfica
brasileira. Ao contrrio das expectativas encontradas no debate
sobre a populao rural durante os anos de crescimento acelerado da
economia brasileira nas dcadas de 60 e 70, quando se considerava
que o segmento populacional assumiria uma posio residual na
configurao da estrutura demogrfica brasileira, constata-se a
recorrncia e reproduo de uma populao rural expressiva. A projeo
populacional elaborada pela Cepal apresenta evidncias rpidas sobre
este processo na primeira metade do Sculo. De acordo com a
instituio, a populao rural brasileira ficar praticamente estvel, em
termos absolutos, de 2010 a 2050. Ao redor de 30 milhes de pessoas
continuaro a residir na zona rural, cifra esta que poderia ser
ampliada se considerada a parcela da populao urbana residente nos
pequenos municpios11. Entre 2030 e 2050, a populao rural brasileira
conhecer uma taxa de crescimento zero, contra uma taxa de -0,3%
a.a. para o conjunto da Amrica Latina.
11 De acordo com as Naes Unidas, deve-se incorporar populao
rural a parcela de populao urbana residente nos pequenos municpios,
em razo da inegvel dependncia econmica que eles possuem da
atividade agrcola. reconhecido que a renda urbana destes municpios
dependente da atividade agrcola. No possvel adotar este
procedimento quando se utiliza os dados da Pnad, em razo deles no
serem desagregados para a malha municipal brasileira. Somente com o
Censo Demogrfico seria possvel avaliar a dimenso da populao rural
em uma perspectiva mais ampla, isto , incorporando a populao urbana
dos municpios com at 20 mil habitantes. Entretanto, ainda no se
encontram disponveis os resultados do Censo Demogrfico 2010, fato
que impede uma avaliao socioeconmica do pas na primeira dcada do
Sculo.
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Tabela 1 - Estimativas de populao segundo situao bsica de
domiclio Amrica Latina e Brasil, 1990/2050
1990 Brasil Urbana Rural Rural/Total Amrica Latina Urbana Rural
Rural/Total Brasil Urbana Rural Amrica Latina Urbana Rural
149.689.806 111.847.452 37.842.354 25,3 433.594.916 306.222.673
127.372.243 29,4
2010 Valores Absolutos 199.991.561 170.017.429 29.974.132 15,0
582.417.247 463.152.0