A két világháború közötti nemzetközi kisebbségvédelem rendszere. PRO MINORITATE, 1997. 3-4. sz. 64-91.

PROMINORITATE

97/Ősz-TÉL' VI. ÉVFOLYAM, 3-4. SZÁM

TartalomHatárokon túl

Popély GyulaA felvidéki magyarság autonómiatörekvései a két világháború közötti Csehszlovákiában 4

Emberi jogok

Dobó GabriellaAz emberi jogok megsértése Kelet-Közép-Európában 1971 és 1988 közöttaz Amensty International publikációinak tükrében 13

Műhely

Eiler FerencA két világháború közötti nemzetközi kisebbségvédelem rendszere 64

Ferencz 1. SzabolcsAlapszerződések és kételyek 91

Bodó BarnaLokalitás és érdektagolódás 116

Balkán

Jonathan SunleyKis háború Albániában 128

Vélemény

Szigetről szárazföld feléInterjú K. Lengyel Zsolttal 142

Szemle 162

Számunk szerzői 186

Summary 187

MŰHELY Eiler Ferenc

A két vilaghaboní közötti nemzetközi kisebbségvédelem rendszere

Eiler Ferenc

A KÉT VILÁGHÁBORÚKÖZÖTTI NEMZETKÖZIKISEBBSÉG VÉDELEM

RENDSZERE

1. A nemzetközi kisebbségvédelemfejlődése a kezdetektől azelső világháborúig

Amikor a Szövetséges Főhatalmak a területiváltozásokat szentesítő békeszerződések ki-dolgozása alatt szembesültek a Kelet-Közép-Európára kiterjesztendő intézményesített ki-sebbségvédelem megalkotásának szükség-szerűségéveI, a kisebbségvédelem már többévszázados múltra tekinthetett vissza Euró-pában. A kisebbségi jogok nemzetközi jogiszabályozása mindenkor a nemzetközi kap-csolatok függvényeként jelent meg, történetepedig elválaszthatatlanul összekapcsolódottazokkal az Európa-méretű történelmi válto-zásokkal, amelyeket a reformáció, majd ké-sóbb a modem nemzetek születése indított eL

A kisebbségvédelem addigi történetét aszakirodalom a védelem alanya szerint kétszakaszra osztja.' Az első a 16. sz. közepé-től 1815-ig terjedt. Ez idő alatt a nemzetkö-zi szerződésekben kizárólag a vallásikisebbségek jogainak rögzítése szerepelt. Amásodik szakasz 1815-től az első világhá-ború végéig tartott, s ebben a vallási ki-sebbségek védelme mellett már megjelentaz etnikai kisebbségek nemzetközi szerző-dések által garantált jogvédelme is.

1.1 Az augsburgi vallásbékétó1a bécsi kongresszusigAz 1517-es lutheri és az 1536-os kálvini re-formáció hatására meg szűnt a féltve őrzöttegység a nyugati keresztyénségen belül. Akirobbanó "vallásháborúk" már a 16. sz.közepén nyilvánvalóvá tették, hogya val-lási türelem hiánya olyan nemzetközi prob-lémákhoz vezethet, amelyek eredményeskezelése a vallási kisebbségeknek nyújtott,nemzetközi szerződésekbe foglalt államigaranciák nélkül elképzelhetetlen.

A nemzetközi vitaelintéző eljárásként be-vett háborúk rendszerint a legyőzött fél te-rületi veszteségéveI értek véget. A területicserék azonban a reformáció után a koráb-biakhoz képest bonyolultabbakká váltak,mivel az átengedett területek lakosságamost már sokszor más felekezethez tarto-zott, mint a győztes ország lakossága vagyannak többsége. A reformáció életképessé-gének bebizonyosodása után ezért állandó-vá váltak az olyan szerződéskötések, me-lyekben a szerződő felek már a vallási ki-sebbségek szabad vallásgyakorlásának ga-rantálására is kitértek.

Az 1555. szeptember 25-i augsburgi val-lásbéke' azzal, hogy elismerte a rendek val-lásszabadságát,' és minden olyan alattvaló-

" , ,

PRO 'lINORITATE, 199i OSZ-TEL

nak, amelyik nem értett egyet a földesúrvallásával, megadta a szabad, háborítatlaneiköltözés jogát, megtette az első komolylépést a vallási kisebbségek szerződésszerűvédelme terén. A "cuius regio, eius religio"még nem volt ugyan klasszikus értelembenvett kisebbségvédelem, - hisz épp az érin-tett területek vallási homogenizációját tűz-te ki célul - de már elismerte a vallási ki-sebbségek létét, s ha minden területre érvé-nyes szabad vallásgyakorlatot, állandó vé-delmet nem is biztosított számukra, garan-tálta nekik a választás lehetőségét, a szabadelköltözés jogát.

Az 1648. október 14-én megkötött veszt-fáliai béke' jelentette a következő nagy lé-pést. A kisebbségvédelem területén az el-ső, valóban nemzetközi jogilag is jelentősszerződés 5. cikke a katolikus és protestánsvallást egyenrangúnak ismerte el, és mind-két vallás híveinek biztosította a vallás- éslelkiismereti szabadságot más vallású föl-desuraikkal szemben. A békeszerződés te-hát amellett, hogy meghagyta a szabad,háborítatlan elköltözés jogát, a kérdéseredményes kezelését már inkább a vallásikisebbségek háborítatlan vallásgyakorlá-sának mindkét oldalról történő engedélye-zésétől várta.

A vallási kisebbségek védelmének kérdé-se természetesen nemcsak a Német-rómaiBirodalom területén került napirendre, ha-nem szinte minden olyan területi cserévelvégződő európai konfliktusban, ahol a gaz-dát cserélt terület lakossága nem ugyanah-hoz a felekezethez tartozott, mint a győz-tes. Így például az 1660-as olivai békébensLengyelország ugyan átengedte Livóniát aprotestáns Svédországnak. de a svéd királykötelezettséget vállalt arra, hogy tisztelet-

ben tartja az új terület katolikus lakosainakvallásszabadságát. Hasonló garanciát kap-tak Maastricht lakói is, amikor XIV Lajos1678-ban a nijmegeni szerzódésben" vissza-adta a területet Hollandiának, valamint azAusztriától Poroszországhoz kerülőSzilézia lakói is 1742-ben, a breslaui béké-ben.' A francia-angol hatalmi vetélkedés is"kitermelt" ilyen, a vallási kisebbségek vé-delmét előirányzó jogszabályokat. Az 1713-as utrechti," majd az 1763-as párizsi béke" isbiztosította a Franciaországtól Nagy-Bri-tanniához került területek katolikus lakói-nak vallásszabadságát. De nem hiányoz-hattak ezek a törvénycikkek az 1773-as,Lengyelország első felosztása alkalmávalaláírt varsói lengyel-porosz szerződésból,"és a finn területeket Oroszországnak áten-gedő 1790-es frederikshammi szerződés-bőJ1'sem.

1.2 A bécsi kongresszustóiaz első világháború végéigA XVIII. sz. vége egy új korszak kezdetét je-lentette Európa történetében. A modernszabadságeszmék térhódítása mellett a kö-zösségi érzelmek intenzívvé válásával ésdemokratizálódásával a forradalmi Fran-ciaországban megszületett a modern nacio-nalizmus és a modern nemzet, melynekalanya már nem a nemesség, hanem a nép,az adott ország lakossága volt. A lojalitás újfókusza a haza lett. Az idő előrehaladtávalKelet-Közép-Európában is egyre erősebbenjelentkező nemzeti mozgalmak számáraazonban a nyugat-európai példával szem-ben az állami és a nemzeti keretek nem vol-tak ugyanazok. A kettő fedésbe hozását atérségben uralkodó etnikai kevertség és ahatalmas területet lefedő négy, nemzetek

MŰHELY

feletti birodalom léte is hátráltatta. Bár Na-póleon legyőzése után az európai nagyha-talmak kapcsolataik intézményesítésévelkísérletet tettek a status quo megőrzésére, sa kontinentális hatalmak a Szent Szövetségdeklarálásával dinasztiáik hatalmának sta-bilizálását is célul tűzték ki, már nem hagy-hatták teljesen figyelmen kívül a polgári ésszabadságjogok iránt egész Európábanegyre erősebben artikulálódó igényt, s egy-re többet kellett foglalkozniuk azokkal akérdésekkel is, amelyeket a különbözönemzetiségekhez vagy nemzeti kisebbsé-gekhez való tartozás ténye vetett fel.

A XIX. sz. elejétől a szerződések ezért avallás szabad gyakorlásának joga mellettegyre többször mondták ki (még ezzel ajoggal szorosan összekapcsolva) az adottterület más vallású lakosainak polgári éspolitikai jogegyenlőségét is. Az 1814. június21-i Belgiumot Hollandiával egyesítőegyezmény" szerint például minden vallásegyenlő védelemben részesűlt, s az országminden polgárának vallásfelekezetre valótekintet nélkül egyforma joga volt a közhi-vatalok viselésére. A protestáns Genfi Kőz-társaságnak is szerzódésben" kellett magátarra köteleznie, hogy az 1815. március 29-én területéhez csatolt savoy hercegség ka-tolikus lakóinak jogait tiszteletben tartja.Garantálnia kellett a katolikusok állampol-gári jogegyenlőségét, és iskoláik. templo-maik, községeik szervezetére és saját intéz-ményeik költségeire vonatkozóan a katoli-kus kisebbségnek egyfajta kollektív külön-állási jogot kellett biztosítania.

A XIX.sz. második harmadától kezdve azelső világháború kitöréséig elsősorban a Bal-kán-félszigeti rendezések kapcsán merült fela vallási kisebbségek védelme, ekkor már

"természetesen" összekapcsolódva a polgáriés politikai jogegyenlőség kérdésével. Az1830-as, Görögország függetlenségét elisme-rő londoni konferencián" Görögországnakköteleznie kellett magát, hogy a politikai jo-gokat tekintve az ország minden lakosa fele-kezeti különbség nélkül egyenlő elbánásbanfog részesülni. A párizsi egyezmény" 1858-ban Moldva és Havasalföld lakosainak sza-bad vallásgyakorlatát és egyenlő hivatalké-pességét rögzítette. A Berlini kongresszuspedig .Bulgáriára, Montenegróra, Szerbiára,Romániára ésTörökországra külön-külön ál-lapította meg azt a nemzetközi jogi kötele-zettséget, 1. hogy a vallásszabadság mindenállampolgár ésminden idegen részére bizto-sítandó, 2. hogy a különböző vallásfelekeze-tek hierarchikus szervezete s egyházi fejük-kel való érintkezése elé semminemű akadálysem gördíthető, s 3. hogyahitfelekezeti kü-lönbség sehol éssenkivel szemben sem érvé-nyesíthető mint ok a polgári és politikai jo-gakból, a közhivatalok viseléséből s a külön-böző foglalkozások gyakorlásából való kizá-rásra.?" Azt, hogy a nagyhatalmak odafi-gyeltek a szerződések pontjainak betartásá-ra, tehát komolyan vették a szerződések ga-rantálásával rájuk háruló kötelezettségeketés megszerzett jogokat, mi sem bizonyítjajobban, mint hogy Németország, Anglia,Franciaország és Olaszország addig nemvolt hajlandó Romániát elismerni, amig aznem módosította alkotmányának 7. cikke-Iyét, mely az állampolgárság megszerzésé-ből kizárta a nem keresztyén lakossagot."

A nemzeti kisebbségek védelmének kér-dése s egyáltalán a nemzeti kisebbség mintolyan a nemzetközi jogban először a len-gyelkérdéssel kapcsolatban merült fel1815-ben, a bécsi kongresszuson. A Len-

gyelország legutolsó felosztásának követ-kezményeit megtárgyaló ülésen ismertetettangol memorandum hatására Poroszor-szág, Ausztria és Oroszország kétoldalúegyezmények formájában" garanciát vál-laltak arra, hogy " ...a lengyelek mintOroszországnak, Ausztriának és Poroszor-szágnak alattvalói, nemzeti képviseletet ésintézményeket fognak kapni, amelyek poli-tikai életük mindazon elemeit szabályoz-zák, amelyeknél ezt a kormány, amely alátartoznak, szükségesnek és megfelelőnektekinti.'?" Ezt a kötelezettségvállalást akongresszus záródokumentumába" is be-vették, melyet a nyolc részt vevő hatalom isaláírt. Bár pontosan nem határozták meg,hogy milyen következménnyel jár a kötele-zettségek megsértése, de a nemzetközi kö-telezettség tényét s az interveniálás jogátsenki sem vonta kétségbe.

Az 1878-as berlini szerzódésnek" csak a4. szakasza foglalkozik kimondottan a nem-zeti kisebbségek védelmével. Ez Bulgáriáravonatkozóan kimondja, hogy azokon a he-lyeken, ahol a bolgárok török, román, görögvagy más népességgel keverve élnek, e né-pes ség jogait és érdekeit mind a választá-soknál, mind a szervezeti szabályzatok ki-dolgozásánál figyelembe kell venni.

A bolgár, görög és a szerb kormány az1913-as bukaresti béke utáni jegyzékváltás-ban kötelezte magát, hogyaterületén élőkuco-vlachok iskolái és egyházai számáraautonómiát ad. A kisebbség számára enge-délyezték püspökségek felállítását, s lehe-tővé tették még azt is, hogyaromán kor-mány kulturális intézményeiket anyagilagis támogathassa."

Tisztán, kimondottan csak a nemzeti ki-sebbségek védelme az első világháború vége

előtt igen ritkán jelent meg a nemzetköziszerződésekben. Ehelyett legtöbbször a vallá-si kisebbségek védelmének igényével össze-kapcsolva került napirendre. A második bal-kán háborút lezáró Törökországgal megkö-tött békeszerződések például biztosították afelekezeti kisebbségekhez tartozó egyénekszámára a teljes vallásszabadságot és az or-szág többi lakójával azonos polgári és politi-kai jogokat. A felekezeti kisebbséghez valótartozás azonban itt már megegyezett a kü-lönböző nemzeti kisebbségekhez való tarto-zással, így aztán ezek a szerződések termé-szetesen a nemzeti kisebbségeket is védték.

Az első világháború kirobbanásának idejéntehát a nemzetközi jog már nagyon sok, ki-mondottan a vallási és nemzeti kisebbségekvédelmére hozott jogszabályt ismert, sőt aBalkán-félsziget partikuláris nemzetközi joga-ként már kétségkívül létezett a kisebbségi jo-gok bizonyos - területileg korlátozott - rend-szere is. Mégis elmondható, hogy ezek a jo-gok addig nem álltak össze egy egységes, zártnemzetközi kisebbségi joggá. Az, hogy ez avilágháború után mégis megtörtént, a területiváltozások miatt kialakult lépéskényszer mel-lett elsősorban a nagyhatalmak stratégiai ér-dekeinek volt köszönhető, valamint annak atörténelmileg "folyékony" helyzetnek, amelylehetővé tette számukra, hogy akaratukat azérintett államok egy részének kifejezett tilta-kozása ellenére is keresztülvigyék.

2. Az első világháborúkövetkezményei a kelet-közép-eu~pai állam rendszerre nézve

Az első világháború gyökeresen átalakítot-ta Kelet-Közép-Európa államrendszerét. Aterületet addig lefedő nagy, nemzetek felet-

MŰHELY ~ , EilerFerenc

~, A két vilájÍtábilttí ~zötti nemzetközi kisebbségtédelem rendszere

ti birodalmak jelenléte megszűnt, s helyü-kön a nemzeti elv megvalósulásához márkétségkívül sokkal közelebb álló, de a nem-zetállam megvalósulásától valójában még-az esetek többségében - messze álló kisálla-mok egész sora jött létre.

Az antant nagyhatalmak egészen 1918-ignem gondoltak komolyan arra, hogya tér-ség államrendszerét átalakítsák, s bár a te-rületi átrendeződés igénye az emigrációkprogramjában már a háború elején is jelenvolt, a gondolat kezdetben még a térségbelső nemzeti mozgalmaiban sem játszottmeghatározó szerepet. A háború azonbanegyre jobban elhúzódott, s az antant hatal-mak az önrendelkezési elv propagandiszti-kus, a Monarchia hátországának gyengíté-sét célzó hangoztatása mellett rákénysze-rültek arra is, hogyaszövetségesekért foly-tatott versenyben az olasz, görög és romántámogatásért cserében a legfőbb nemzeticélként megfogalmazott területi változá-sokra is ígéretet tegyenek." Ráadásul atöbbéves hihetetlen emberi és anyagi áldo-zattal járó megpróbáltatás a Monarchiábanés Oroszországban olyan óriási általánosválságba torkollott, amely a területi átren-deződést követelő, a népek önrendelkezésielvét hangoztató nemzeti erőket is egyrejobban radikalizálta.

A központi hatalmak vereségekor márnyilvánvaló volt, hogy Kelet-Közép-Euró-pa régi államrendje nem tartható fenn to-vább. A több évszázados dinasztiákat el-söprő forradalmi hullám s az antant nagy-hatalmak szövetségeseinek előrenyomulá-sa kész tények elé állította a győzteseket: azantantnak a területtel kapcsolatos háborúutáni elképzeléseit hozzá kellett igazítaniaa realitásokhoz. Ráadásul újra kellett gon-

dolnia a térség jövendóbern biztonságpoli-tikai szerepét is, mivel az európai hatalmiegyensúlyban korábban kulcsszerepet ját-szó Monarchia felbomlott, a másik fontoshatalmi tényezőben. Oroszországban pe-dig győzött a forradalom, azzal fenyegetve,hogy az új rend sikeres konszolidációja ese-tén egész Európa számíthat a térségenamúgy is végigsöprő forradalmi hullámszovjet-orosz támogatására. Az új rendszerbázisállamainak - a Szerb-Horvát-SzlovénKirályságnak, Romániának, Lengyelor-szágnak és Csehszlovákiának - ezért agyőztesek (elsősorban Franciaország) azt afeladatot szánták, hogy egyfelől gátat ké-pezzenek Németország esetlegesen újraéle-dő nagyhatalmi törekvéseivel szemben,másfelől, hogy egyfajta "egészségügyi öve-zetként" megakadályozzák a szocialistaforradalom erőszakos exportját. Mivelazonban úgy látták, hogy ennek a feladat-nak ezek csak akkor tudnak eleget tenni, hamegfelelő nagyságú, a stratégiai és gazda-sági szempontok figyelembevételével ki-alakított területtel rendelkeznek, az új álla-mok határainak nemzetközi elfogadásánálaz etnikai elv mint az egyetlen igazságosrendező elv háttérbe szorult, s így a nagy-hatalmak áldásukat adták arra, hogy jelen-tős nagyságú nemzeti kisebbségek kerülje-nek az új határok közé."

A béketárgyalásokon a győztes nagyha-talmak szeme előtt már az új bázisállamokjövőbeni stabilitása lebegett, s ezért, hogyastabilitás egyik legnagyobb veszélyének, anemzeti kisebbségek bomlasztó erejű elé-gedetlenségének elejét vegyék, korábbiszövetségeseikkel, valamint a háborúbólvesztesen kikerülő államokkal kisebbség-védelmi jogszabályokat fogadtattak el/5 és

, ;-;;0 ~ "-

PRO MINORITATE • 1991 ÖSZ-TEJ 0 '"/ ~"" ~ '0

" ?<if>. /~ v ;::.g.,A

ezeket a Népszövetség védelme alá helyez-ték. A térség nyugalmának biztosítása ér-dekében ezeket a kisebbségvédelmi jogsza-bályokat a húszas évek elejéig Kelet-Kö-zép-Európa gyakorlatilag összes államávalelismertették. 26

3. A nemzetközi kisebbségvédelmijogszabályok a két világháború között

A két világháború közti kollektív biztonsá-gi rendszer egyik fontos elemének tekintettnépszövetségi kisebbségvédelem két össze-tevóből állt. A kisebbségek jogait és a ki-sebbségvédelemre kötelezett államok köte-lességeit rögzítő kisebbségvédelmi jogsza-bályokból, valamint az olyan procedurálisjogszabályokból, melyek a Népszövetségilletékes szerveinek lehetővé tették, hogyakisebbségvédelmi kötelezettségek betartá-sa felett őrködjenek." A kisebbségvédelmijogszabályok és a garanciaeljárásra vonat-kozó jogszabályok nem egy időben kelet-keztek. Míg az előbbiek már a párizsi béke-konferencián elnyerték végső formájukat,addig a garanciaeljárást maga a Népszö-vetség alakította ki a húszas években, lé-pésrőllépésre.

3.1 A kisebbségvédelmi jogszabályokkeletkezésének történeteA békekonferenciára készülődő nagyhatal-mak között egyetértés volt arra nézve,hogy az új kelet-közép-európai államrend-szer stabilitása érdekében az új államok ki-sebbségeit" valamiképpen védeni kell." Agyakorlatban megvalósítandó nemzetközivédelem módjáról azonban a delegációk-nak Párizsba való megérkezésükkor mégvajmi kevés elképzelésük volt. 30

A kisebbségvédelem kérdése a Népszö-vetség alap okmányának kidolgozásávalkapcsolatban került először napirendre.Először is el kellett dönteni, hogya kisebb-ségvédelmi jogszabályok belekerüljenek-emajdan az alapokmányba? Ezzel kapcso-latban az angol és az amerikai elképzelésekeltértek egymástól. Míg Wilson második ésharmadik tervezete a nemzeti és vallási ki-sebbségek jogainak a dokumentumban va-ló rögzítését javasolta," addig a Lord Ce-cil" és Smuts tábornok" által kidolgozottangol javaslatok ezzel szemben foglaltakállást. Azzal érveltek, hogy egyrészt az újállamok határainak kialakítása még nemzárult le, másrészt a Wilson által javasoltkisebbségvédelmi pont túl általános. A ja-nuár 31-i egyeztetett angol-amerikaiálláspont végül is az angol javaslatot fo-gadta el. Eszerint a szövetséges főhatalmakelhatározták, hogy az új államokat majdkülön-külön szerződésekben kötelezik a ki-sebbségvédelemre.

Az ily módon kilátásba helyezett kisebb-ségvédelmi szerződések részletes kidolgo-zására Wilson csak röviddel a Németor-szágnak átnyújtandó békeszerződés szöve-gének lezárása előtt tett javaslatot. A Né-gyes Tanács által május l-jén életre hívottÚj Államok és Kisebbségek Bizottsága azt afeladatot kapta, hogy vizsgálja meg, milyenkisebbségvédelemre vonatkozó nemzetkö-zi kötelezettségekkel kell megterhelni Len-gyelországot, valamint a többi új államot. 34

A probléma megtárgyalása már csak azértsem tűrt halasztást, mert a területi kérdé-sekkel foglalkozó IX. Bizottság Főtanáccsalegyeztetett állásfoglalása kimondta. hogyaz új államok határainak szentesítésénél, il-letve kialakításánál az etnikai elv nem fog

MŰHELY

legfőbb kritériumnak számítani. A gazda-sági és stratégiai szempontoknak - a térségváltozásainak belső dinamikájával egybe-csengő - előtérbe kerülése pedig egyértel-művé tette, hogy az új államok keretei kö-zött szinte kivétel nélkül mindenhol jelen-tős nagyságú kisebbséggel kell számolni.

A Bizottság munkája során véglegessévált, hogya nemzetközi kisebbségvédelema minimális kisebbségi jogok garantálásárafog koncentrálni, s ennek megfelelően első-sorban a kisebbséghez tartozók állampolgá-ri jogegyenlőségét fogja az államoktól meg-követelni. Bár ezen némileg túlmutatva elis-merte a kisebbségek sajátos jogát az iskoláz-tatás, nyelvhasználat és a kultúra terén, deóvakodott attól, hogy olyan jogokat is bizto-sítson nekik, amelyekre támaszkodva azoka szuverén államon belül politikai testülettészerveződő külön jogi személyként léphet-tek volna fel. Ezt volt az oka annak, hogysem a Bizottság, sem a égyes Tanács nemtámogatta a Comité des Délégations [uvies"által szorgalmazott, Kelet-Kőzép-Európaösszes kisebbsége számára nyújtandó kultu-rális autonómia" gondolatát. S ugyanez voltaz oka annak is, hogy a Négyes Tanács elve-tette annak lehetőségét, hogy a kisebbségekvélt vagy valós sérelmeik esetén panaszaik-kal közvetlenül a Nemzetek Szövetségéhezfordulhassanak. Ennek ellenére egyes szer-ződésekbe belekerültek az állampolgári jo-gok biztosításán jóval túlmutató, a kulturá-lis autonómia, sőt a területi autonómiaegyes elemeit is biztosító kötelezettségek is(ilyenek voltak például az erdélyi székely ésszász közületek egyházi és iskolai autonó-miáját vagy a Ruthén-föld területi autonó-miáját előíró jogszabályok).

Kisebb, a helyi viszonyok diktálta vál-

toztatásoktól eltekintve a nagyhatalmakgyakorlatilag ugyanazokat a kisebbségvé-delmi jogszabályokat íratták alá mind agyőztes, mind a vesztes kelet-közép-euró-pai államokkal. A kelet-közép-európainemzeti mozgalmak logikájának ismereté-ben azonban egyáltalán nem meglepő,hogy ez a kötelezettség a két táborban másés más fogadtatásra lelt. Bár a békeszerző-déseket aláíró államok területi veszteségeikmiatt elégedetlenek voltak, s ennek hangotis adtak, az őket kisebbségvédelemre kőte-lező, a szerződésekbe beépített jogszabá-lyok ellen már csak nagyszámú külső ki-sebbségük érdekében sem tiltakoztak. Aháborúból területi növekedéssel kikerülő,korábban a nagyhatalmak szövetségébenharcoló államokkal viszont - Csehszlová-kia kivételével" - csak óriási nyomásgya-korlással lehetett aláíratni a kisebbségvé-delmi szerződéseket."

A szerződések aláírásának kikényszeríté-se két szempontból is kényes kérdésnek szá-mított. Először is, a Népszövetség - és való-jában a Népszövetség keretén belül működőnemzetközi kisebbségvédelem is - a tagálla-mok teljes szuverenitására épült. Az aláírás-ra kötelezett új bázisállamok viszont az álla-mi szuverenitás gondolatával összeférhetet-lennek tartották a jogszabályok ultimátum-szerű elfogadta tását s azt, hogy ily módonelvileg a hatalmak állandó kotrollja alá ke-rültek. A kisebbségvédelem szükségszerű-ségét ugyan ők sem kérdőjelezték meg, deazt belügynek tartván, a belső törvényeknyújtotta garanciákkal, illetve államköziszerződésekkel kívánták szabályozni. Má-sodszor, bár a Népszövetség alapgondolataaz államok egyenlőségét tételezte fel, ennekellenére a nagyhatalmak nem köteleztek

minden tagállamot arra, hogy kisebbségeitnemzetközi jogi védelem alá helyezze, sőt,ezt a terhet maguk sem vállalták.

A nagyhatalmaknak a kisebbségvédelmiszerződések állami szuverenitást sértő vol-tával kapcsolatos álláspontját legjobban aLengyelországgal kötendő kisebbségvédel-mi szerződéssei együtt Paderewski lengyelminiszterelnöknek eljuttatott Clemenceau-féle kísérőlevél foglalja össze." A dokumen-tum a szuverenitás csorbulásával kapcsola-tos aggályokat a nemzetközi diplomácia tör-ténetéből hozott érvekkel igyekezett elosz-latni. Elsősorban az 1878-as Berlini kong-resszusra utal, mikor kijelenti: .Elsősorbanhangsúlyozom, hogyaszerződéskötésnekez a módja nem újdonság. Az európai jog rég-óta bevett eljárása, hogy új állam alakulása-kor, vagy amikor egy már fennálló állam te-rületileg nagymértékben megnövekszik, anagyhatalmak együttes és hivatalos elisme-résüket ahhoz a feltételhez kötik, hogy akérdéses állam egy kötelező érvényű nem-zetközi konvencióban vállalja bizonyos kor-mányzati elvek betartását." Az adott kor-mányzati elvekre vonatkozó kötelezettség-vállalás tehát nem jár a szuverenitás csorbu-lásával. Ez csak egy előfeltétele a "régebbi"államok közösségébe való integrálódásnak.Ugyancsak az ez irányú aggodalmak elosz-latására szolgált az az érve is, mely szerint arégebbi nemzetközi szerződésekkel szem-ben a nemzetközi kapcsolatok formálódó újrendszerében a nagyhatalmaknak nem leszjoguk beavatkozni az államok belügyeibe,mivel a kisebbségvédelmi szerződéseket aNépszövetség védelme alá helyezik. S hogyminden kétséget eloszlasson, a kisebbségvé-delmi szerződések célját Clemenceau a kö-vetkezőképpen foglalja össze: "A területe-

11ken, melyek most Lengyelországhoz, illetvemás államokhoz kerülnek, szükségszerűennagy számban élnek olyan emberek, akikmás nyelvet beszélnek, más fajhoz tartoz-nak, mint az a nép, amelynek kebelébe ke-rülnek... Azt reméljük, hogy az érintett la-kosság könnyebben megbékél majd új hely-zetével, ha tudja, hogy az elnyomás és jogta-lan bánásmód minden veszélyével szembenkezdettől fogva biztosított védelmet és meg-felelő garanciákat élvez. A lakosság tudomá-sa e garanciák meglétéről remélhetőlegténylegesen elősegíti majd a mindenki általóhajtott összehangolódást, valamint jelentőslehet a hatása úgy is, hogy annak alkalmazá-sa szükségtelenné válik.'?'

Az Új Államok és Kisebbségek Bizottsá-ga által kidolgozott nemzetközi kisebbség-védelmi jogszabályok tehát beépültek az ötkisebbségvédelmi szerződésbe, négy béke-szerződésbe és azokba a balti államok ésAlbánia által tett deklarációkba, amelyeketa Népszövetségbe való felvételük előfelté-teleként a világszervezet elvárt tőlük.

3.2 A szerződésekbe foglaltkisebbségvédelmi jogszabályokA szerződésekbe és a deklarációkba foglaltkisebbségvédelmi jogszabályok három cso-portra oszthatók. Az első csoportba az ál-lampolgárságra vonatkozó jogszabályoktartoznak. A másodikba azok az anyagi-jo-gi normák, amelyek feladata az élet, a sza-badság és az egyenlőség biztosítása. A har-madik csoport pedig a végrehajtás garanci-ájául szolgáló jogszabályokat tartalmazza.

3.2.1 Az állampolgárság kérdéseAz állampolgárság megszerzésének, illetvemegtartásának törvényi szabályozása mint

MŰHELY . , Ei/er Ferenc

II A két viltígluíboní közötti nemzetközi kisebbségoédeiel1l rendszere

mindenféle kisebbségvédelem alapja - köz-ponti helyet foglal el a szerzódésekben, Aháború végére a kelet-kőzép-európai ál-lamrendszer gyökeresen átalakult, s a hatá-roknak nem az etnikai elv alapján történőelismerésével emberek milliói egyik napróla másikra a saját szülőföldjükön ugyan, deegy új állam keretein belül találták magu-kat. A kisebbségvédelmi jogszabályokösszeállítói tisztában voltak a magukatnemzetinek tekintő államok homogenizá-ciós törekvéseinek veszélyével, ezért, hogyezeknek a rendelkezéseknek megfelelősúlyt adjanak, az idevonatkozó törvénycik-keket alaptörvény jelleggel látták el.

Az állampolgárságra vonatkozó rendel-kezések egyrészt az állampolgárságra valójogot biztosították, másrészt pedig az optá-lás kérdését szabályozták. (A lengyel ki-sebbségi szerződés 3-6. cikkelyei)

A jogszabályok a territoriális elvet tettékmeg az állampolgárság megszerzésénekalapjává. Ez alapján egyetlen, az adott terü-leten született vallási vagy nemzeti kisebb-séghez tartozó személytől sem lehetettmegtagadni az állampolgárságot. A territo-riális elv azonban önmagában véve mégkevés lett volna az állampolgárság kérdésé-nek lefedésére, mivel nem szabályozta anem a területen született, de mégis a terü-lethez kötődő személyek helyzetét. Ezért arendelkezések kimondták, hogy mindenkijogosult az állampolgárságra, aki az illetőállam részére juttatott területen megtele-pültnek tekinthető."

A szerződések az újonnan kisebbségihelyzetbe került személyeknek választásilehetőséget biztosítottak: az új állampol-gárságot választva maradhattak a szülő-földjükön, de a régi állampolgárságuk mel-

lett is dönthettek Mind a kérdés eldönté-sét, mind az optálás végrehajtását határidő-höz kötötték. Az opció-joggal az érintettekhat hónap és két év között megállapítottidőtartam alatt élhettek Ha valaki az optá-lás mellett döntött, akkor egy éven belül átkellett települnie, de úgy, hogy hátraha-gyott ingatlanjait megtarthatta, ingósága-it pedig korlátozások nélkül magával vi-hétte."

3.2.2 Az élethez, a szabadsághozés az egyenlőséghez való jogAz ebbe a csoportba tartozó anyagi-jogi nor-mák között van olyan, amely állampolgár-ságtóI függetlenül az állam minden egyeslakosára vonatkozik, és van olyan is, amelycsak az érintett állam állampolgáraira.

Az élet és a szabadság védelme születési,állampolgársági, nyelvi, faji vagy vallásikülönbség nélkül az ország rninden lakosátmegillette. (2. cikkely)

Az egyenlőség kérdésköre azonban márcsak az állampolgárság bázisán értelmez-hető. Külön cikkely garantálta a törvényelőtti egyenlőséget és az azonos polgári éspolitikai jogokat (például az állások, hiva-talok, méltóságok betöltésénél, a különbö-ző foglalkozások gyakorlásánál). Ugyaneza cikkely biztosította minden állampolgárszámára a nyelvhasználat szabadságát aprivát szférában, a kereskedésben, a vallás-gyakorlatban, a sajtóban, a publikációkbanés a nyilvános gyűléseken. (7. cikkely) Ajogszabály szerint a hivatalos nyelvtől elté-rő anyanyelvű állampolgárok nyelvüket abíróságok előtt is hasznáihatták szóbanvagy írásban. Azonban ennek a kétségkívülpozitív rendelkezésnek a jövőbeni haté-konyságát már eleve megkérdőjelezte az a

, ~

PRO MIN O RITATE • 1991' OSZ-TÉL ,

homályos, többféle értelmezésre is lehető-séget adó megfogalmazás, mely szerint abíróság előtti szabad nyelvhasználat érvé-nyesülése érdekében a más anyanyelvű ál-lampolgárokat az állam méltányos könnyí-tésekben részesíti majd.

Külön cikk írta elő, hogy azok az n- •. állam-polgárok, akik faji, vallási vagy nyelvi kisebb-ségekhez tartoznak, jogilag és ténylegesenugyanazt a bánásmódot és ugyanazokat abiztosítékokat élvezik, mint a többi ... állam-polgár. Különösképpen ugyanilyen joguk vansaját költségükön jótékonysági, vallási vagyszociális intézményeket, iskolákat és más ne-velőintézeteket létesíteni, igazgatni és azokatfelügyelni, s jogukban áll, hogy azokban sajátnyelvüket szabadon használják, és vallásukatszabadon gyakorolják." (8. cikkely) Ezt azegyéb ként alaptörvényi jelleggel felruházottkötelezettséget tartalmilag kiegészíti - min-denesetre már nem alaptörvény jelleggel -egy az állami közoktatási rendszer kiépítésé-nél figyelembe veendő jogszabály. Ebben akormányok garanciát vállaltak arra, hogy ott,ahol más anyanyelvű állampolgárok jelenté-keny arányban élnek, megfelelő könnyítések-kellehetővé teszik, hogy a gyermekek az ele-mi iskolákban saját nyelvükön tanulhassa-nak. (Az államnak természetesen jogában állta hivatalos nyelv kötelező tantárgyként valóoktatását előírni.) Ugyanígy azokban a váro-sokban és közigazgatási egységekben, ahol akisebbségek jelentős arányban éltek, az állam-nak - a jogszabály szerint - gondoskodniakellett arról is, hogy ezek a kisebbségek a ne-velési, vallási vagy jótékonysági célokra fordí-tandó költségvetési tételekből ugyanezekre acélokra arányos részt kapjanak. Ez minden-esetre nem jelentett abszolút jogot az államitámogatásra, mivel a költségvetés mindenko-

ljri helyzetének függvényében az állam megta-gadhatta a kisebbségek által fenntartott intéz-mények támogatását. (9. cikkely)

3.2.3 A garanciaMivel minden szerződés valójában annyitér, amennyit a felek betartanak belőle, aHatalmak a kisebbségvédelmi jogszabályo-kat a végrehajtás garanciájára vonatkozóklauzulákkal is megerősítették. A rendelke-zések nagy része belső, állami, alkotmá-nyos garanciát kapott, ily módon az állam- elvileg - nem hozhatott ezekkel ellentétestörvényeket vagy rendeleteket. (1. cikkely)A szerződés egésze pedig a Nemzetek Szö-vetségének védelme alá került. (12. cikkely)

A később, az évek folyamán lépésrőllé-pésre kialakított garanciaeljárás első eleme-inek megszületése is ehhez a nemzetközivédelmet garantáló cikkelyhez kapcsoló-dik. Eszerint a népszövetségi Tanács min-den tagjának joga volt a Tanács figyelmétfelhív ni a kötelezettségek megsértésérevagy annak fenyegető veszélyére. A Tanácsilyen esetekben - a közelebbről nem defini-ált - "alkalmas és hathatós" módon eljár-hatott az állammal szemben. A majdani ga-rancia-eljárás másik eleme a hágai ÁllandóNemzetközi Bíróság bevonásának lehető-sége azokba a vitákba, amelyek esetlegesenegy tanácstag és az állam között kialakul-nak. Ebben az esetben a tanácstag kérésérea vita a legfóbb nemzetközi jogi fórum elékerülhetett, s annak döntése ellen fellebbe-zésnek helye nem volt.

3.2.4 Az általános szerződések ésdeklarációk speciális rendelkezéseiA kisebbségi szerződések, a békeszerződé-sek és a deklarációk szinte szóról szóra

14MŰHELY

~ Wi" O~ ~

~ ey'" cb y " • '" " ,)1iiler f!l!eIlC

megegyeztek egymással. Mégis, a helyi vi-szonyok különbözősége szükségessé tette,hogy egyes szerződéseket speciális rendel-kezésekkel lássanak el. E cikkelyek mind-egyike az állampolgári egyenlőség garantá-lásán túlmutató jogokat biztosított vala-mely vallási vagy nemzeti kisebbség szá-mára. A skála az autonómia egyes elemei-nek biztosításától egészen a területi auto-nómia garantálásáig terjedt.

A Szerb-Horvát-Szlovén Királysággal ésGörögországgal megkötött kisebbségi szer-ződések külön kitértek a területükön élőmuzulmán állampolgárok speciális jogaira.Egyrészt garantálták a muzulmánok egy-házi szabadságát, másrészt kimondták,hogya muzulmánok esetében a családi és aszemélyes jogállás tekintetében a mohame-dán jog rendelkezései az irányadók." Gö-rögországnak emellett az Athos-hegyi szer-zeteseknek az 1878-as berlini szerződés ótafennálló különleges jogállását is garantál-nia kellett. (13. cikkely)

A török kormánya Sevres-i békeszerző-désben kötelezte magát arra, hogy elismeriés tiszteletben tartja minden faji kisebbségegyházi és iskolai autonómiáját, valaminthogya szultánok által korábban számukrajuttatott vallási, iskolai, bírói kiváltságokatés mentességeket továbbra is érvényesnektekinti. A Lausanne-i szerződés ezt a pontotnem vette át, helyette ígéretet tett arra,hogya kormány a nem muzulmánok csalá-di és személyi státusát tekintve minden in-tézkedést meg tesz, hogy a problémás kér-déseket lehetőleg az ő szokásaiknak megfe-lelően szabályozza. (38-45. cikkely)

Az egyes államok zsidó kisebbségeinekspeciális jogaival több kisebbségi szerződésés deklaráció is külön foglalkozott. A görög

és a lengyel kisebbségi szerződés, valaminta litván deklaráció is előírta a szombat sza-bad és sérthetetlen megünneplésének jo-gát.4-lEzen belül a lengyel és a litván doku-mentum további kötelezettségvállalást istartalmazott a kérdésre nézve. Ezek a kor-mányok nem írhattak ki választásokatszombatra, ami a téma természeténél fogvaa zsidó lakosság politikai egyenlősége meg-valósításának elengedhetetlen előfel tételevolt." A lengyel szerződés iskolai autonómi-át biztosított a zsidó hitközségek által alakí-tott iskolai bizottságok számára, mikor rájukruházta - állami felügyelet mellett - a közpén-zekből a zsidó oktatási intézményekre esőrész szétosztásának jogát. (10. cikkely) A lit-ván deklaráció ennél jóval tovább ment, rni-kor az ország területén élő zsidó kisebbség-nek személyi autonómiát garantált. Az auto-nómia a zsidó közösségek vallási, oktatási, jó-tékonysági és általános kulturális ügyeire ter-jedt ki, az önadóztatást is lehetővé téve."

A román kisebbségvédelmi szerződés ll.,a görög szerződés 12. szakasza az egyes zárttömbben élő nemzeti kisebbségek kérdésé-vel foglalkozott. Vallási és tanügyi önkor-mányzat formájában bizonyos fokú - részle-teiben nem kidolgozott - különállást biztosí-tott egyrészről az autonómia több évszáza-dos tradíciójával rendelkező szász és székelyközületeknek, másrészről a pindusi romá-noknak. Rendkívül fontos, hogy itt a rendel-kezések a speciális jogokat már a közületek-nek, a kisebbségek régóta meglévő (egyháziés iskolai) szerveinek adták. Itt kifejezetten"helyi autonómiáról" volt szó, amely nemképezhetett keretet az adott kisebbség egysé-ges jogi személyként való elismeréséhez."

A kisebbségi szerződések közül a legszé-lesebb körű autonómiát a csehszlovák szer-

ződés biztosította a kárpátukrán lakosságszámára. (10--13.cikkely) A területi autonó-mia kiterjedt a közoktatási, nyelvi, vallásiés a helyi közigazgatási ügyekre. A szerző-dés az autonómia kereteit is megállapította,mikor a Ruthén-földnek törvényhozó hata-lomként tartománygyűlést, a végrehajtóhatalom élére pedig a köztársaság elnökeáltal kinevezett kormányzót ígért."

3.3 A Népszövetség védelme aláhelyezett államközi szerződésekA két világháború közötti intézményesítettnemzetközi kisebbségvédelem jogforrásaiközé sorolhatók azok az államközi szerző-dések is, amelyeket megkötésük után rög-tön a Népszövetség garanciája alá helyez-tek:' Nem sok ilyen egyezmény született,de ezek mindegyike a kisebbségi szerződé-seknél részletesebben szabályozta - leg-többször szélesebb körű jogokat is biztosít-va - az érintett kisebbségek ügyét.

A Népszövetség Tanácsa 1921. június 27-én hagyta jóvá az Aland-szigetek jogállásá-ról megkötött finn-svéd egyezményt. AFinnország állami fennhatósága alatt mara-dó, 95%-ban svédek lak ta szigetek területiautonómiát kaptak. Az államfragmentumjogi természetével rendelkező területneksaját parlamentie (Landsting) volt, a végre-hajtó hatalom élére pedig a Landstinggalegyeztetve a köztársasági elnök kormány-zót nevezett ki. A szerződés külön érdekes-sége volt, hogy az - a helyi svéd lakosságérdekeinek megfelelően - az esetenként azetnikai viszonyokat is befolyásoló agrár-kérdést is szabályozta."

A Németország és Lengyelország között1922. május 15-én megkötött felső-sziléziaiegyezmény ugyan nem biztosított autonó-

miát az érintett lengyel és német kisebbség-nek, de a szerződés nek kétségkívül óriásierénye volt, hogy részletesen kifejtette ésszabályozta a jogegyenlőség elvéből adó-dó, - a kisebbségi szerződésben részletei-ben ki nem dolgozott - szabályokat a ki-sebbségeket érintő minden lényeges kér-désre vonatkozóan."

A Memel-vidék 1924. március 14-én ka-pott területi autonómiát Litvániától. Ezzel aterülettel kapcsolatban kétféle kisebbségvé-delem is érvényben volt: a területi autonó-mia a német kisebbséget védte a litván álla-mon belül, a Népszövetség előtt tett litvándeklaráció pedig a memeli litván kisebbsé-get (is) a területi autonómiával szemben."

3.4 A szerződések értékeléseA Népszövetség védelme alatt álló kisebb-ségvédelmi szerződéseket a két világhábo-rú között rengeteg kritikával illették többoldalról is. A szerződéskötésre rákényszerí-tett új vagy megnövekedett területű álla-mok kritikáikban mindvégig elsősorban aszuverenitás kérdésére koncentráltak. Álla-mi szuverenitásuk csorbításaként tekintet-tek a jogszabályokra, s ezért követeltékazok általánosítását, azaz hogya Népszö-vetség minden tagállama önként vállaljaugyanezeket a kötelezettségeket.

Komoly fenntartásaik voltak azoknak is,akik egy lehetőleg jól működő, hatékonykisebbségvédelem alapjainak megteremté-sét várták a szerződésektől. Sokan a szerző-dések legnagyobb hiányosságának azt tar-tották, hogy azok, az államok érzékenysé-gére való tekintettel. csak a minimális át-lagvédelmet, csak a többségi állampolgá-rokkal való jogegyenlőséget célozták meg(ráadásul a politikai és polgári jogok felso-

MŰHELY Eiler Ferenc

A két világháború közötti nemu;tközi kisebbségoédelem rendszere

rolása sem volt teljes körű, csak egyes pél-dák felhozatalára koncentrált), ahelyetthogya teljesebb nemzeti kisebbségi önren-delkezés biztosítása felé mozdultak volnael. Emellett kétségkívül helytálló volt az amegállapítás is, hogy a rendelkezések általmegszabott védelem mértéke az egyes ki-sebbségekkel szemben nem volt egyforma.Amíg például a 430 ezer főt számláló cseh-szlovákiai rutén kisebbség számára széleskörű autonómiát helyeztek kilátásba, ad-dig az erdélyi székely és szász közületek avallási és tanügyi kérdésekre korlátozódóhelyi autonómia biztosítására is csak általá-nos ígéretet kaptak. A lengyelországi 475ezres ukrán kisebbség pedig egyáltalánsemmiféle autonómiát sem kapott."

Különösen sok problémát okozott azegyes határozatok nem elég precíz megfo-galmazásából adódó többféle értelmezési le-hetősége. Az olyan kijelentések, mint példá-ul a "megfelelő könnyítésekben fognak ré-szesülni", vagy azon a környéken, "ahol je-lentékeny arányban élnek", vagy a közva-gyon terhére .méltányos részt kapnak",gyakorlatilag kiszolgáltatták a kisebbségeketa belső állami törvényhozásnak. Hasonló kö-vetkezményekkel járt az is, hogy az egyeskötelezettségmegszabások nem voltak elégkategorikusak, és bizonyos kötelezettségekvégrehajtását egyszerűen nem kötötték ha-táridőhöz." Ezt a kormányok ki is használ-ták, s a jogszabályok gyakorlatba való átülte-tését ameddig csak lehetett, húzták-halasz-tották. Különösen nagy hiányosságnak te-kinthető, hogy a szerződések azt konkrétannem szögezték le, hogy a kisebbségek a tör-vényhozó hatalomban és az önkormányzatitestületekben számarányuknak megfelelőarányban nyerjenek képviseletet.

Másrészt viszont a kritikai megjegyzésekellenére is mindenképpen pozitívan kell ér-tékelnünk a kisebbségvédelmi szerződéseklétét. A háború előtti időszakhoz képest fel-tétlenül komolyelőrelépésnek számított,hogy Európa keleti felében - Szovjet-Orosz-ország kivételével- sikerült a kisebbségi jo-gok egységesítése irányába egy jelentős elő-relépést tenni. A szerződéseknek kétségkí-vül rengeteg hiányosságuk volt, de valószí-nűleg a kisebbségi jogoknak még így is azta maximumát tartalmazták, amelynek alá-írására az érintett államokat rá lehetett szo-rítani. Nemcsak a szerződések tökéletlensé-gének tudható be, hogyakisebbségvédelmijogszabályok hatékonysága megkérdőjelez-hető maradt, hanem annak is, hogy a köte-lezett államok kihasználva a népszövetségivégrehajtó hatalom, tehát a nemzetköziszankcionáló erő hiányát, csak kevés haj-landóságot mutattak a rájuk háruló kötele-zettségek végrehajtására.

4. A Népszövetség garanciaeljárása

Ellentétben a kisebbségvédelmi jogi nor-mákkal, melyek gyakorlatilag már a párizsibékekonferencián elnyerték végső formáju-kat, a garanciaeljárás csak lépésről lépésreépült ki a húszas években. Bár a kisebbség-védelmi szerződéseket megalkotói a Nép-szövetség garanciája alá helyezték, sokáignyitott kérdés volt, hogy az újonnan ala-kult nemzetközi szervezet hogyan is felel-jen meg ennek a feladatnak. A szerződésekaláírása kor még csak az abban foglalt, ga-ranciára vonatkozó jogszabályok léteztek akésőbbi eljárásból. Ezek szerint a Tanácsminden tagjának joga volt arra, hogy fel-hívja a Tanács figyelmét a szerződésszegés-

PRO MINORITATE • 199i OSZ-TEL ~

re, vagy annak veszélyére, s a Tanács a jog-sértés vagy annak veszélye esetén az állam-mal szemben "alkalmas és hathatós mó-don" eljárhatott. Ha véleménykülönbségalakult ki a Tanács egyik tagja és valamelykötelezett állam között kisebbségvédelmijogi vagy ténykérdésben. akkor az nemzet-közi vitának számított, és a tanácstag kéré-sére a megfellebbezhetetlen ítéletet hozólegfelső jogi fórum, a hágai Állandó Nem-zetközi Bíróság elé volt terjeszthető. Végülpedig, a kisebbségek védelméről rendelke-ző jogszabályok csak a Népszövetség Taná-csa többségének hozzájárulásával voltakmegváltoztathatók.

Bár a garanciára vonatkozó cikkelyek aNépszövetség majdani garanciaeljárásávalkapcsolatban még rengeteg kérdést hagy-tak megválaszolatlanul, az mindenesetremár ezekből a cikkelyekből is kiolvashatóvolt, hogya garancia kérdésében a Tanács-nak lesz kulcsszerepe. S valóban, míg aNépszövetség Közgyűlése a későbbiekbenelsősorban az elvi kérdésekkel foglalko-zott, a konkrét, megoldásra váró ügyekkelfőleg a Tanács, s a munkáját segítő, a ki-sebbségvédelmi eljárásban is nélkülözhe-tetlenné váló Titkárság, illetve annak ki-sebbségi osztálya 55 szembesült.

4.1 Az eljárásra vonatkozó határozatok"Az eljárásra vonatkozó szabályokat a Nem-zetek Szövetsége több lépésben, 1920 és1929 között alakította ki. Az igazán fontos,az egész garanciaeljárás arculatát meghatá-rozó rendelkezések azonban már 1920 és1923 között megszülettek."

A Tanács 1920. október 22-én fogadta elTittoninak. a kisebbségvédelmi kérdésekelőadójának a jelentését arról, hogy a gya-

11korlatban mit is jelent a Nemzetek Szövet-ségének garanciája. Ez a tanácsi határozatvolt az első a garanciaeljárást kialakító ren-delkezések sorában. A jelentés megerősítet-te és egyszer s mindenkorra rögzítette a Ta-nács illetékességét a kisebbségvédelemi el-járásban. Eszerint a Tanács jogi eljárásátcsak Tanács-tag indíthatta el, s a szerződé-sekben rögzített kisebbségi jogok megvál-toztatása is csak a Tanács szavazattöbbsé-gévei volt lehetséges. Ugyanekkor ez a ta-nácsi határozat volt az, amelyik tisztázta akisebbségek petícióinak jogi helyzetét is azeljáráson belül. A kisebbségeknek és azérintett államoknak joguk volt ugyan aNépszövetséghez fordulni, de panaszaikmindenkor csak informális jellegűnek szá-mítottak. A petícióknak a Titkárságra kel-lett beérkezniük, s a főtitkárnak kommen-tár nélkül kellett őket a Tanács, valamint aNépszövetség minden tagjához eljuttatnia.Ha a Tanács valamelyik tagja ez alapjánmeg akarta indítani az eljárást, akkor felkellett hívnia a többi tag figyelmét a fenye-gető veszélyre. Ebben az esetben - ha aNépszövetség tagja volt - a beadványt abepanaszolt állammal is automatikusanköz ölték, s lehetőséget kapott rá, hogy ész-revételeit megtegye. Amennyiben a főtitkáraz esetet különösen súlyosnak ítélte meg, apetíciót az ülések közti szünetben táviratiúton is közölhette a Tanács tagjaival.

A Tanács még ugyanezen az ülésszakon,október 25-én a petíciók vizsgálatával kap-csolatban egy olyan határozatot hozott,amely a későbbi eljárás szempontjaból alap-vető jelentőségűnek bizonyult. Ezután a be-érkezett petíciókat egy-egy ad hoc bizottság(Hármas Bizottság, "kisebbségi bizottság")vizsgálta meg, amely a Tanács elnökéből és

MŰHELY

további két tanácstagból állt össze. Kétszempontból is nagyon fontos volt ez a ha-tározat. Először is, megkönnyítette a Tanácsmunkáját, mivel így egy-egy petícióval márnem kellett a teljes Tanácsnak foglalkoznia,hanem csak három embernek. Másodszor, stalán ez volt a fontosabb, a Tanács-tagok ilymódon a döntéseknek a Tanács nyilvánosülésén való kihirdetésénél anonimitásbaburkolózhattak, a jogsértésre az érintett ál-lam magas rangú képviselője előtt nem egykonkrét személy hívta fel többé a figyelmet,hanem egy bizottság."

Az 1921. június 27-i tanácsi határozat akormányok petíciókkal szemben kialakítottállásfoglalásának kérdését rendezte agaranciaeljáráson belül. A rendelkezéscsehszlovák és lengyel nyomásra születettmeg, s kezdetben csak azon petíciók tár-gyalására vonatkozott, amelyek olyan ál-lamtól indultak ki, amely nem volt tagja aNépszövetségnek." Eszerint minden ilyenpetíciót rögtön Genfbe való megérkezéseután el kellett juttatni a bepanaszolt államkormányának. Ennek három hét állt ren-delkezésére, hogy eldöntse, kíván-e reagál-ni a vádakra. Amennyiben igen, akkor to-vábbi két hónapot kapott a válasz kidolgo-zására, s csak ezután, a válasszal együtt le-hetett a petíciót a Népszövetség tagjaihozeljuttatni.

1923. szeptember ő-én a Tanács a garan-ciaeljárás tökéletesítése érdekében többfontos kérdésben is határozott. Rögzítette abeérkezett petíciók elfogadhatóságának, te-hát a Tanács elé terjeszthetőségének kritéri-umait. A Titkárságon belül megalakult "ki-sebbségi szekció" feladata lett, hogy min-den beérkező panaszt a következő szem-pontok szerint megvizsgáljon: A petíció

csak olyan sérelem ellen kérhetett védel-met, amelyre nézve szerződésbe foglaltnemzetközi védelem volt érvényben. A pe-tíció nem igényelhette a kisebbség és azadott állam közötti politikai kapcsolat meg-szakítását. A bejelentések nem származhat-tak anonim vagy nem autentikus forrásból,s tartózkodniuk kellett a sértő megszövege-zéstől. Végül nem tartalmazhattak olyanadatokat vagy tényeket, amelyeket már egykorábban napirendre tűzött kérvénybenalaposan megvizsgáltak. Amennyiben a fő-titkár ezek alapján a petíciót elfogadható-nak tartotta, a vizsgálat eredményét közöl-ték az érintett állammal. Ha az állam ebbea döntésbe belenyugodott, akkor két hóna-pot (a Tanács elnökének engedélyével akártöbb időt is) kapott, hogy megtegye észre-vételeit. Csak ezután, az észrevételekkelegyütt került a petíció a Tanács, és csakis aTanács elé. A Népszövetség többi tagjáhozcsak akkor juttatták el a petíciókat s az arraadott állami reflexiókat, ha azt az érintettállam kérte, vagy ha azt a Titkárságtól aNépszövetség valamely tagja kifejezettenmegkérte. Amennyiben a bepanaszolt ál-lam nem értett egyet a Titkárság döntésé-veI, s megkérdőjelezte a petíció elfogadha-tóságát, akkor a petíció a Tanács elnökéhezkerült, aki két másik taggal együtt egy adhoc bizottságban véglegesen döntött a kér-désröl."

Az 1925. június Ill-i tanácsülés valójábansemmi újat nem hozott a garanciaeljárásgyakorlatába, mikor az érdekelt államokHármas Bizottságból való kizárását hivata-losan is rögzítette, a gyakorlatban ugyanisez már a kezdetektől fogva így működött.

A garanciaeljárás végleges arculatát aDandurand" által kezdeményezett refor-

mokra reflektálva meghozott 1929. június13-i tanácsi állásfoglalás alakította ki. Az újjavaslatok szerint a főtitkár többé nemhagyhatott egyetlen elutasított petíciót semvisszajelzés nélkül. A panaszossal közöltékaz elutasítás tényét, és ezzel egyidejűleg azelfogadhatóság feltételeit is. A .kísebbségibizottságok" működésével kapcsolatoskérdések is a Tanács napirendjére kerültek.A Tanács elnökének ettől fogva jogában álltaz ügyek kivizsgálására az eddigi kettő he-lyett négy tanácstag segítségét kikérni(Ötös Bizottság), és a "kisebbségi bizottsá-gok" a tanácsülések közti szünet alatt isösszeülhettek. ha az szükségesnek mutat-kozott. A "kisebbségi bizottságok" által le-folytatott vizsgálatok nyilvánosságra hoza-tala csak az érintett állam hozzájárulásávaltörténhetett meg. Ugyanakkor a Főtitkár újfeladatot is kapott: évente egyszer a Nép-szövetség hivatalos lapjában" nyilvános-ságra kellett hoznia a garanciaeljárássalkapcsolatos az évi statisztikai adatokat (abeérkezett peticiók száma, az elutasított ésa Hármas Bizottságok elé került panaszokszáma, a "kisebbségi bizottságok" és az ál-taluk tartott ülések száma, a megvizsgált éslezárt petíciók száma).

4.2 A garanciaeljárásban érintettnépszövetségijóru1nokA Nemzetek Szövetségének alapokmányamég nem tartalmazott semmi konkrétumota Közgyűlés és a Tanács kompetenciájánakelhatárolásáról. Az alapokmánynál késöbbmegszövegezett kisebbségi szerződésekgaranciáról szóló cikkelye azonban már sej-tetni engedte, hogyagaranciaeljárás köz-ponti szerve a Tanács lesz. Végül aztánolyan munkamegosztás alakult ki, mely-

ben a konkrét kisebbségi panaszokkal a Ta-nács foglalkozott. Ez már csak az ülésekgyakorisága és a döntést megelőző egyez-tetésnél figyelembe veendő tagok számamiatt is ésszerűbb volt. A Közgyűlés in-kább általános, elvi jellegű kérdésekkel fog-lalkozott, ugyanakkor azonban ellenőrzésijogosultsággal rendelkezett a Tanács felettis. Ez abban realizálódott, hogy a Tanács-nak évente egy beszámolót kellett beter-jesztenie a Közgyűlés elé az évi tevékeny-ségéről, s az azt követő általános vita után,az egyes tagállamoknak jogukban állt - sezzel igen gyakran éltek is - a beszámoló-ból bizonyos témákat kiemelni s azokat aKözgyűlés valamely bizottsága elé utaltat-ni. A kisebbségi kérdések esetében ez a bi-zottság az általános politikai kérdésekkelfoglalkozó VI. Bizottság volt.

Bár a kisebbségi sérelmek tárgyalásánál aTanács volt az illetékes szerv, mégis egyreinkább az a gyakorlat alakult ki, hogy azadott panasszal a Tanács tagjai közül min-dig csak az illetékes Hármas Bizottság tag-jai foglalkoztak, ők döntötték el, hogya Ta-nács megindítsa-e a jogi eljárást, vagysem/3 s ha az ügy esetleg a Tanács elé ke-rült, akkor a bizottság ajánlásait a Tanácstöbbi tagja fenntartás nélkül elfogadta."Formálisan tehát a Tanács és a "kisebbségibizottságok" álltak a panaszeljárás köz-pontjában, valójában azonban az egész eljá-rás kulcsa a Titkárság elméletileg csak ad-minisztratív feladatokat ellátó, önálló ha-táskörrel nem rendelkező kisebbségi szek-ciójának munkája lett. Ez leginkább annakköszőnhető, hogya Nemzetek Szövetségé-ben a Titkárság volt az egyetlen olyanszerv, amely egész évben Genfben tartóz-kodott, s megszakítás nélkül dolgozott. En-

MŰHELY Eilel'Ferenc

A két vi/ág1láborlí közötti nemzetközi kisebbséguédelem rendszere

nek köszönhetően a kisebbségi szekcióbandolgozó munkatársak nemcsak hogy jól el-igazodtak a genfi diplomácia dzsungelé-ben, de nagy szakismeretre is szert tettek.Ehhez természetesen az is hozzájárult.hogya kisebbségi szekciónak gyűjtenie kel-lett a beérkezett petíciókat, a kormányokarra adott válaszait, a kisebbségek helyze-tére vonatkozó összes információt, tör-vényszövegeket, törvény javaslatokat, új-ságcikkeket stb. Ezenkívül a szekciónálrendszeresen látogatást tettek az érintettkormányok megbízottai, de néha kisebbsé-gi politikusok is. Ugyanakkor a kisebbségiszekció vezetője - szigorúan az érintett kor-mány engedélyével, s annak meghívására -a helyszínen is tájékozódhatott, s ilyenkorbeszélgetéseket folytathatott a kormányokképviselőivel, s esetenként a kisebbségekmegbízottaival is." A Hármas Bizottságokelső ülésére a szekciónak összefoglalástkellett készítenie a petícióról és a kormányarra adott válaszáról. Ezt gyakran kiegészí-tette az ügyre vonatkozó konkrét javasla-tokkal is. Mivel a bizottságok tagjai leg-többször tájékozatlanok voltak az adottkérdésben, ezért legtöbbször feltétel nélkülel is fogadták a javaslatokat. Ha a bizottságszükségesnek tartotta, hogy az érintett kor-mányokkal bizalmas tárgyalásokat folytas-son, akkor rendszerint a szekció igazgatójátbízta meg a tárgyalások vezetésével. A Hár-mas Bizottság, illetve a szekció munkájáraa közvetítés, a zárt ajtók mögötti biza1mastárgyalás volt jellemző. Mivel nem akartakegyetlen államot sem nyilvánosan "meg-hurcolni", valamint annak is tudatábanvoltak, hogy minden egyes határozat vég-rehajtása a végrehajtó hatalom hiánya mi-att csaknem teljesen az államok együttmű-

ködési készségétől függött, ezért olyankompromisszumok elérésére törekedtek,amelyek mind az érintett állam, mind aNépszövetség Tanácsa számára elfogadha-tónak tűntek.

A kisebbségi szerződések garanciárólrendelkező cikkelye a hágai Állandó Nem-zetközi Bíróságot mint legfelső nemzetkö-zi jogi fórumot a garanciaeljárás fontos ré-szeként említette meg. Kétféle célból ter-jeszthetett a Tanács egy kisebbségvédelem-mel kapcsolatos ügyet a bíróság elé. Kérhe-tett szakvéleményt - ebben az esetben a bí-róság döntése csak jogi véleménynek szá-mított, s nem volt kötelező érvényű -, éskérhetett végrehajtandó, megfellebbezhe-tetlen ítéletet is. Hogy az Állandó Nemzet-közi Bíróság a két világháború közti ki-sebbségvédelemben csak marginális szere-pet kapott, elsősorban annak tudható be,hogy a Tanács minden lehetséges esetben akompromisszumos megoldásokat részesí-tette előnyben, s ha csak lehetett, elkerültea hatalmas publicitással járó hivatalos eljá-rásokat. A Tanács, me ly valójában egy po-litikai fórum volt, a garanciaeljárásban bí-rói funkciót is ellátott. Mind az államok,mind a Tanács igyekeztek lehetőleg márezt a "bírói fórumot" is elkerülni. Ha ezesetleg nem sikerült, akkor is volt még le-hetőség az eljárás alatti megegyezésre. Ígyaztán érthető, hogy döntéshozatal végettegyetlen egyszer sem kérték ki a bíróságvéleményét.

4.3Agaranciaeljárás statisztikai mérlege1921 és 1938 között 473 petíció minősült azelőzetes vizsgálatok után elfogadhatónak.Ez körülbelül a fele volt a benyújtott petí-cióknak."

1. táblázat: Az elfllfladhattínakminősített petíciók száma"

1921 13 1927 26 1933 421922 20 1928 40 1934 241923 11 1929 42 1935 131924 17 1930 48 1936 71925 25 1931 75 1937 61926 19 1932 37 1938 7

A legtöbb panasz az első világháborúbólterületi gyarapodással kikerülő kisállamoknemzetiségi politikája ellen érkezett, a leg-több beadványt pedig - értelemszerűen -ugyanezen államok nemzetiségei juttattákel a titkársághoz.

~1séges ponton megsértették a kisebbségeik vé-delmére velük elfogadtatott jogszabályokat"A jogsértések széles skálán mozogtak: a sajtó-szabadság megsértésétől egészen a katonai ésrendőri erőszak alkalmazásáig terjedtek,"

4.tábIázat: Azm/nifsíIett petít:lólc megoszlásaa tárgya szerint

oktatás 89 kultúra, egyesületek, saM 28általános diszkrimináció 67 magántulajdon elkobzása 27agrárreform, kisajálítások 60 állampolgárság 25munkajogi diszkrimináció 42 anyanyelv használata 23vallásszabadság 30 erőszak 22

minósífeft peüciók lIJBfIosz/ásaa anaszoltállamok szerint

lengyelországRomániaGörögországCsehszlovákiaJugoszlávia

203 Németország78 Törökország41 Albánia36 Magyarország35 Ausztria

29121299

litvániaBulgáriaIrakÉsztországlettország

32211

lengyelországi németek 163romániai magyarok 43lengyelországi ukránok 25németországi lengyelek 25

görögországi albánokcsehszlovákiai németekjugoszláviai magyarokjugoszláviai macedónok

A petíciók tartalmi vizsgálata azt mutatja,hogy a kötelezett államok szinte minden lehet-

A "kisebbségi bizottságok" az elő-tárgyalások során igyekeztek azérintett állammal valamilyen komp-romisszumot kötni, s ez az esetektúlnyomó többségében sikerült is,hiszen mind a Tanácsnak, mind azérintett államnak érdekében állt anyílt konfliktus elkerülése. Így aztánérthető, hogy csak viszonylag kevés

ügy került a Tanács elé. Az Állandó Nem-zetközi Bíróságot a Tanács a Népszövetség

21151211

MŰHELY

8l %A két vilagltdf!07lÍ kőzőtti nemzetközi kisebl,ségvédelem rendszere

története alatt kisebbségi ügyekben mind-össze hétszer vonta be a jogi eljárásba,azonban ekkor is csak a bíróság jogi állás-foglalását kérte ki. Az állásfoglalás kézhez-vétele után kivétel nélkül mindig megszü-lettek a megfelelő kompromisszumok, s ez-zel elkerülhetővé vált a legfelsőbb nemzet-közi jogi fórum döntésének kikérése.

5. A két világháború köztinemzetközi kisebbségvédelemeredményei és hiányosságai

A két világháború közötti nemzetközi ki-sebbségvédelmi rendszert rengeteg kritikaérte több oldalról is. Bírálták mind az elsővilágháborúból területi nyereséggel kike-rült államok, mind a vesztesek, de a külön-böző nemzetközi szervezetek" és a kisebb-ségek államon belüli politikai, kulturális ésgazdasági szervezetei is. A bírálatokba akérdés természeténél fogva sok emocioná-lis elem vegyült, de a különböző ellen- ésreformjavaslatok mentén összefoglalható akritika érdemi, a rendszer működésére vo-natkozó része.

5.1 RejormjavaslatokA bázisállamok - a későbbi kényszerűegyüttműködés ellenére is - illegitimnektartották, hogy a nagyhatalmak a háborúvégén kialakult aszimmetrikus hatalmikonstellációt kihasználva rákényszerítettékőket a kisebbségi szerződések megkötésé-re.71 Állami szuverenitásuk csorbulásakéntértékelték a szerződések aláírásának ki-kényszerítését. Már a kisebbségvédelmijogszabályok aláírásáról folytatott tárgyalá-sok alatt is azzal akartak enyhíteni a rájuknehezedő nyomáson, hogy együttműködé-

sük feltételeként a nemzetközi kisebbség-védelem általánosítását kérték. Bár a kér-dést a Népszövetség Közgyűlésein többpolitikus is felvetette, a nagyhatalmak el-lenállása lehetetlenné tette a javaslat ke-resztülvitelét. Mindössze annyit sikerült el-érni, hogya III. Közgyűlés 1922. szeptem-ber 21-i határozata kifejezte azt az óhajt,hogy a kisebbségeivel szemben mindentagállam az igazságosságnak és a türelem-nek azt a fokát valósítsa meg, melyet a ki-sebbségi szerződések az általuk kötött álla-mokra elismerték." Ez azonban csak óhajmaradt, s az általánosítás a későbbiekbensem valósult meg.

A kisebbségvédelem hatékonyságánakjavítását elsősorban az első világháborúbólvesztesen kikerülő, nagyszámú külső ki-sebbséggel rendelkező államok, a kisebbsé-gek politikai szervezetei és a különbözőnemzetközi szervezetek szorgalmazták. Akisebbségvédelmi jogszabályokkal szem-ben fentebb ismertetett kritikai észrevétele-ik hangoztatása mellett a garanciaeljárás tő-kéletesítését több ponton is el akarták érni.

Az egyik legfontosabb reform elképzelésegy állandó kisebbségi bizottság felállításátjavasolta a Tanács mellett. 73 Érveik szerintaz ad hoc jellegű Hármas Bizottságoknaknem volt sem elég idejük, sem elég háttér-ismeretük ahhoz, hogy a kisebbségek szá-mára létfontosságú kérdéseket lelkiismere-tesen megvizsgálják. A javaslatok kezde-ményezői a felállítandó bizottság feladatáta következőkben jelölték meg: a) Az ügye-ket készítse elő a Tanács üléseire, b) tartsongyakori helyszíni vizsgálatokat, c) javasla-tot térjesszen elő a Tanácsnak.

A kezdeményezés ellen nemcsak a nagy-számú kisebbséggel rendelkező államok,

i .

PRO 'lI~ORITATE • 199i OSZ-TEl

hanem a Titkárság kisebbségi szekciójánakhivatalnokai is tiltakoztak." Az állam oknaktöbb okból sem állt éredekében egy ilyenszerv életre hívása. Először is nem voltsemmi kedvük az állandó kontrollhoz, má-sodszor így esetleg veszélybe kerülhetettvolna az a hallgatólagos egyezség, melyszerint a vitás kérdések esetén a legfonto-sabb elérendő cél - a nyilvánosság kizárá-sával - a színfalak mögött megkötendőkompromisszum. Arról nem is beszélve,hogy eddig a kormányok ígéreteinek betar-tását csak ritkán ellenőrizték, s ez a gyakor-lat a javaslat elfogadása esetén esetleg meg-változhatott volna.

A Titkárság kisebbségi szekciója elutasítómagatartását azzal indokolta, hogy a bi-zottság megalapítása ellentmondana a ki-sebbségi szerződéseknek, azonkívül telje-sen felesleges is lenne, mivel a kisebbségiszekció gyakorlatilag ugyanazokat a fela-datokat látja el, amiket a javaslattevők a ki-sebbségi bizottságtól elvárnak.

Az ellenőrzés kérdésével kapcsolatbanmerült fel még a párizsi békekonferenciaidején (majd később, 1922-ben is) az a ja-vaslat, hogyaNépszövetségnek állandómegfigyelőket kellene küldenie a kevert la-kosságú területekre." Az elképzelés ellennemcsak a jelentős költségek szóltak, ha-nem az is, hogy nem volt a kisebbségi szer-ződésekkel jogilag összeegyeztethető. Ilymódon ugyanis az illető államok állandófelügyelet alá kerültek volna, márpedig ezösszeegyeztethetetlen volt azzal az alapelv-vel, mely szerint a Népszövetség tisztelet-ben tartja az állami szuverenitást, és az ál-lamok egyenlőségére épít.

Külön kérdéskört jelentett a petíciót be-nyújtó kisebbségek jogállása s a garancia-

8jeljárásban betöltött szerepe. A panaszost azeljárás nem ismerte el jogi személynek.Nem volt a bepanaszolt állammal egyen-rangú fél, s mindössze arra volt joga, hogypetíciót juttasson el a Titkárságra. Ráadásula petíció sorsáról kezdetben egyáltalánnem, s a későbbiekben is csak hiányosan tá-jékoztatták. A kérdéskörre vonatkozó ja-vaslatok ezen akartak változtatni. A pana-szos egyenrangú félként való kezelésétnemcsak azért nem támogatta a Tanács és aTitkárság, mert az bántotta volna az érin-tett államok presztízsét, hanem azért is,mert ha a kisebbségek panaszt tevő szerve-zeteit egyenrangú félként ismeri el, akkoraz az állam politikai életében is - a nagyha-talmak által egyáltalán nem kívánt - nyo-mot hagyhatott volna. A békekonferenciána hatalmak ugyanis kifejezetten a kisebbsé-gek önálló politikai jogi személlyé válásaellen foglaltak állást. A javaslat támogatásapedig ezzel az alapelvnek is tekinthetődöntéssel nem volt összeegyeztethető.

A Tanáccsal kapcsolatban is napvilágotlátott néhány reformjavaslat. Az az elkép-zelés, hogy többen vegyenek részt a "ki-sebbségi bizottságokban", 1929-ben meg-valósult. Dandurand javaslata azonban,mely arra irányult. hogy az egész Tanácsfoglalkozzék minden egyes petícióval. aTanács elutasításába ütközött. Ugyanígynem valósultak meg azok a javaslatok sem,melyek lehetővé tették volna, hogya petici-ók egyenesen a Tanács elé kerüljenek, és otttöbbségi döntéssel határozzanak a sorsuk-ról. A javaslat kezdeményezői a nyilvános-ság elrettentő erejére építettek, s remélték.hogy az államokat a nem kívánt publicitásvisszatartaná a durva jogsértésektől.

A garanciaeljárás jogi arculatát erősítet-

MŰHELY Ei/er Ferenc

A két világl/áboNí kőzőtti nemzetkiizi kisebbséguédelein rendszere

ték volna azok az elképzelések, melyek azÁllandó Nemzetközi Bíróság befolyásánakerősítését akarták elérni." A petíciók közve-títette jogsértések ügyében egy végső soronpolitikai szerv, a Tanács volt az illetékes fó-rum. Lehetősége volt ugyan rá, hogya bí-róság jogi véleményét vagy döntését kikér-je, de ezzel a konfliktusokat elsimítani kí-vánó stratégiája miatt csak nagyon ritkánélt. A javaslat célja amellett, hogy segítségé-vel természetesen az államokat az önké-nyes eljárásoktól vissza akarta tartani, azvolt, hogya kisebbségek háta mögött meg-kötött - ráadásul a végrehajtásában alig el-lenőrzött - politikai kompromisszumokkalszemben nagyobb hangsúlyt kapjon az íté-leteket s nem kompromisszumokat hozójogi eljárás.

A harmineas években, a Népszövetségbefolyásának csökkenésévei párhuzamo-san a kisebbségek körében egyre általáno-sabbá vált a nézet, hogy már egyáltalánnem lehet a kisebbségvédelmet a Népszö-vetség garanciaeljárására építeni." Egyrenagyobb hangsúlyt kapott az a vélemény,hogya kisebbségnek államon belül, a belsőtörvényhozás útján kell garanciákat kap-nia, s hogy ezt elérje, minden lehetségeseszközt meg kell ragadnia. A kisebbségek aharmineas évek második felére már sokkaltöbb reményt fűztek egy esetlegesen meg-kötött államszerződéshez, mint a nép szö-vetségi kisebbségvédelemhez."

A Népszövetség kisebbségvédelmi tevé-kenységét nemcsak a két világháború kö-zött, hanem a második világháború után isrengeteg kritika érte. Szemére vetették,hogy nem volt elég hatékony, nem volt pár-tatlan, s nem teljesítette a maga elé kitűzöttcélokat. Természetesen rengeteg jogos kriti-

ka fogalmazható meg mind a nemzetközikisebbségvédelmi jogi normák, mind a ga-rancia eljárás kapcsán. Mégis, a két világ-háború közötti nemzetközi kisebbségvé-delmet nem szabad egy - természetesen kí-vánatos, de - soha nem volt, normatív ki-sebbségvédelemhez mérni. A kétségkívülrengeteg hiányosság ellenére, a nép szövet-ségi kisebbségvédelem azzal, hogy a belsőállami pozitív kisebbségi törvényhozás le-hetőségét meghagyva Kelet-Közép-Európaállamai számára meghatározta a kisebbségijogok minimurnát, s ezek betartása felett agaranciaeljárás kidolgozásával - jól-rosszul- őrködött, mindenképpen komoly előrelé-pést jelentett a nemzetközi kisebbségvéde-lern addigi történetéhez képest.

5.2 A nemzetközi kisebbségvédelembukásának okaAz első világháború végén Kelet-Közép-Európa korábbi államrendszere összeom-lott. Az új államrendszer a nagyhatalmakvezető politikusainak Párizsba érkezésekor- néhány késóbbi finomítástói eltekintve -már valójában készen állt, s csak a nagyha-talmi elismerésre várt. A nagyhatalmaktisztában voltak a térség etnikai kevertsé-gévei, s azzal is, hogy milyen veszélytrejtenek a nemzetiségi jellegű konfliktusokEurópának ezen a részén. Bár tőlük függet-lenül már nagy vonalakban eldőlt a terüle-tek sorsa, s az alapvető területi berendezke-désen ha akartak, sem tudtak volna márváltoztatni, jó néhány kérdés eldöntésébenmég aktívan közreműködhettek. Ahatármegállapítások kérdését a térség jövő-beni biztonságpolitikai szerepének rendel-ték alá, s ezért az etnikai elvet nem nyilvá-nították fő rendező elvnek. Mivel azonban

PRO MI~ORITATE • 199i OSZ-TEL ,

a hatalmi érdekeiket is szolgáló új európaibéke megteremtését tartották szem előtt, sezért minden téren a bázisállamok stabili-tásának megteremtésére törekedtek, azokakarata ellenére is kisebbségi szerződése-ket írattak alá velük, hogy ezzel lehetőlegelejét vegyék egy nagyobb, az egész térsé-get destabilizáló etnikai konfliktus kirobba-násának. A kisebbségvédelmi jogszabályo-kat elfogadtatták a legyőzött államokkal. sa térség többi államával is. A jogszabályo-kat pedig a Népszövetség védelme alá he-lyezték. Ezzel nagyot léptek a kelet-közép-európai kisebbségvédelem - minimális cé-lok mentén történő - egységesítése felé, sez kétségkívül óriási előrelépés volt a világ-háborút megelőző állapotokhoz képest.

A háborút követő területi átrendeződésóriási változásokat hozott a nemzetek éle-tében. Az addig kisebbségben élők államal-kotó nemzetek alanyai lettek, míg a koráb-bi többségi nemzetekből százezrek, eseten-ként milliók találták magukat egyik napróla másikra kisebbségi sorban. A határok át-rendezése természetesen hatalmas politi-kai, gazdasági és szociális változásokkaljárt együtt. Kelet-Közép-Európában, aholaz önálló államiság megteremtése, illetvemegőrzése más nemzeti mozgalmak terüle-ti igényeivel folyamatosan konkurálva,szükség szerint hol történeti, hol etnikai ér-vekkel alátámasztva. sokszor a nemzetha-lál víziójától fűtve jelent meg, a rendezésrészeként bevezetett nemzetközi kisebb-ségvédelem nem jelentett gyógyírt a térségetnikai feszültségeire." Sem a vesztes, sema győztes államok nem voltak elégedettek anemzetközi kisebbségvédelemmel: a győz-tesek sokallták, a vesztesek keveseliték. Akisebbségvédelemről folytatott vita mögött

azonban egy idő után már nyilvánvalóvávált az államok valódi törekvése: a háború-ból területi veszteséggel kikerülők a béke-szerződések revízióját, míg az új vagy meg-nagyobbodott területű államok a nemzeti-ségek lehetőleg mihamarabbi asszimiláció-ját, az egységes nemzetálIam megteremté-sét akarták elérni. Ilyen helyzetben valójá-ban nem a nemzetközi kisebbségvédelmijogszabályok hiányosságán, vagy a garan-ciaeljárás tökéletlenségén múlt a nemzet-közi kisebbségvédelem csődje, hanem sok-kal inkább a térség államainak - a világhá-borút követő területrendezés által is ger-jesztett - kibékíthetetlen elientétén és a har-mincas évek kedvezőtlen nagypolitikai vál-tozásain, amelyek a kollektív biztonságirendszer - melynek a nemzetközi kisebb-ségvédelem is eleme volt - teljes összeom-lásához vezettek.

Jegyzetek

I A kisebbségvédelem fejlődésének fóbb állo-másait több szerző is sorra veszi elemzésében.Lásd: Balogh Arthur: A kisebbségek nemzetközivédelme. Ludvig Voggenreiter Verlag MagyarOsztály, Berlin, 1928; (Buza László: A kisebbsé-gek jogi helyzetc. Magyar Tudományos Akadé-mia, Budapest, 1930.

2 In: Helmuth K. G. Rönnefarth und HeinrichEuler: Konjerenzen und Vertrage. A. G. Ploetz,Würzburg, 1958. Bd. 3. 23-24.

, A vallásszabadság csak a katolikus és a lutherá-nus felekezetre vonatkozott, a reformátusra nem.

4 In: Clive Parry (Edit.): The conso/idated Irealyseries. Oceana Publications Inc., New York,1969. 1. köt. 119-357.

, In: The conso/idated treaty series. 6. köt. 9-93.6 In: The conso/idated freaty series. 14. köt. 441-493.7 In: Konjerenzel1 und Vertrage. Bd. 3. 161-163.

MŰHELY Eiler Ferenc

A két világháború közötti nemzetközi kisebbségvédelem rendszere

8 In: The consolidated treaty series. 27. köt. 475-501.9 In: The consolidated treaty series. 42. köt. 279-347.10 In: The consolidated treaty series. 45. köt. 253-267.II In: The consolidated treaty series. 51. köt. 43-53.II In: The consolidated treaty series. 63. köt. 239-245.n In: The consolidated treaty series. 64. köt. 73-79.,. In: The consolidated treaty series. 80. köt. 327-335." In: The consolidated treaty series. 119.köt. 349-363.16 In: Theconsolidated treaty series. 153.köt. 171-193.

A kötelezettségeket idézi Buza László: i. m. 16.17 A kérdéssel részletesen foglalkozik Balogh

Arthur: i. m. 14-16.is In: The consolidated treaty series. 64. köt. 145-

171.J9 In: Galántai József: Trianon és a kisebbségvé-

delem. Maecenas, Budapest, 1989. 50.20 In: The consolidated treaty series. 64. köt. 453-495.II In: The consolidated treaty series. 1977. 153. köt.

171-193.22 A jegyzékváltást ismerteti Buza László: i. m.

17-18.23 Az önrendelkezési elv érvényesülése Wilson

béketervében egy a kríziseket biztosan kezelőnemzetközi békerendszer alapja volt. A béke-tárgyalásokon azonban egyrészt a térségbenlezajló változások belső dinamikája, másrészta térséggel kapcsolatos francia elképzelésekelőtérbe kerülése nyilvánvalóvá tette, hogyanépek önrendelkezési joga csak részben, torzí-tottan. a győztesek érdekeinek megfelelően ér-vényesülhet. Ez azonban rögtön meg is osz-totta, és kényszerpályára állította ezeket az ál-lamokat, elkerülhetetlenül vagy a status quofenntartásában érdekelt, vagy a határok reví-ziójára törő államok közé sorolva őket.

24 A kisebbségek arányával, területi megoszlásá-val részletesen foglalkoznak a következőmunkák: Vitéz Nagy Iván: Európa kisebbségei,Nemzetiségstatisztikai vázlat. MagJJar Kisebbség,Lugos, 1929.; Wilhelm Winkler: StatistischesHandbuch der europdischen Nationalitiiten.Wilhelm Braumüller Verlag, Wien, 1931.;Galántai József: i. m. 24-33.; Pándi Lajos: Köz-tes-Európa, TérképgJJűjtemény. Osiris-Század-

vég, Budapest, 1995.25 A Szövetséges és Társult Főhatalmak a vesztes

államok békeszerződéseibe építették bele azo-kat a kisebbségvédelmi jogszabályokat, ame-lyek a kisebbségi szerződésekben is szerepel-tek. A Szövetséges és Társult Fó'hatalmak ésAusztria közt Saint-Cermain-en-Laye-benmegkötött békeszerződés 62--69. cikke, a Bul-gáriával Neuilly-sur-Seine-ben megkötött bé-keszerződés 49-57. cikke, a MagyarországgalTrianonban megkötött békeszerződés 54--60.cikke, saTörökországgal Lausanne-ban meg-kötött szerződés 37-43. cikke tartalmazza a ki-sebbségvédelmi rendelkezéseket. Nemetor-szágot a nagyhatalmak nem kötelezték ki-sebbségvédelmi jogszabályok elfogadására.

26 A Népszövetség közgyűlésének javaslatára aNépszövetségbe való felvétel előfeltételekéntAlbánia, Észtország, Lettország és Litvánia aNépszövetség Tanácsa előtt a kisebbségi szer-ződésekben megállapított általános elveknekmegfelelő deklarációt tett, s annak rendelkezé-seit a Népszövetség garanciája alá helyezte.Lásd Balogh Arthur: i. m. 49-50.

21 A kérdést több magyar szerző is részletesenelemzi. Lásd: Balogh Arthur: i. m; BaranyaiZoltán: A kisebbségi jogok védelmének kézikönyve.Ludvig Voggenreiter Verlag Magyar Osztály,Berlin, 1925; Baranyai Zoltán: A kisebbségiszerződések létrejötte. Magyar Szemle. 1931.10.190-200.,1931. ll. 285-296.; Buza László: i.m. (Nagy Elek: Magyarország és a Népszövetség.Franklin-Társulat, Budapest, 1925.

28 A kisebbségek fogalmát a szerződések köze-lebbről nem határozták meg, hanem a definí-ciót megkerül ve vallási, etnikai és faji kisebb-ségekről beszéltek. A kérdéssel részletesenfoglalkozik Dieter Blumenwitz: Minderheiten-und Volksgruppenrecht: Aktuelle Entwicklung.Kulturstiftung der deutschen Vertriebenen,Bonn, 1992. 26-34.

" Az antant nagyhatalmak programjaiban sze-replő kisebbségvédelmi elképzelésekről lásdGalántai József: i. m. 40-48.; Erwin Viefhaus:

'PRO ~IINORITATE • 199i OSl-TEL ;,< 'f<

Die Minderheitenfrage und die Entsiehung derMinderheitenschutzvertriige auf der PariserFriedenskonferenz 1919. Holzner-Verlag,VVürzburg, 1960.56-74.

JO A békekonferencia kezdetén még nyitott kérdésvolt, hogy a konferencia a kisebbségvédelmetnemzetközi garanciával ellátva egész Kelet-Kö-zép-Európára kiterjeszti-e, vagy kizárólag azállamok illetékességi körén belül hagyja.Sebastian Bartsch: Minderheitenschu/z in derinternationalen Politik. VVestdeutscher Verlag,Opladen, 1995. 71.

31 VVilson ún. "első párizsi tervezetének" hato-dik cikkelye a következőt mondja ki: "A szö-vetség minden új államtól- független és auto-nóm államként való elismerésük előfeltétele-ként - igényli, hogy vállaljanak kötelezettsé-get: jogi hatalmuk alatt álló valamennyi faji ésnemzeti kisebbségnek pontosan ugyanazt abánásmódot és biztonságot nyújtják - mindjogilag, mind ténylegesen - amelyeket népes-ségük faji vagy nemzeti többségének biztosí-tanak." In: Galántai József: i. m. 56. VVilsonter-vezeteiről lásd Bellér Béla: Az európai nemze-tiségi kongresszusok és Magyarország a ki-sebbségvédelem tükrében (1925-29). Századok.1981. 5. 995-996., valamint Erwin Viefhaus: i. m.109-119.

JI Cecil, Edgar Algernon Robert (1864-1958).Angol politikus. Részt vett a épszövetségEgyezségokmányának kidolgozásában.1926-27-ben a genfi leszerelési tárgyalásokonő vezette Nagy-Britannia delegációját. 1937-ben Nobel-békedíjat kapott.

33 Smuts, Jan Christiaan (1870-1950). Katona-tiszt, dél-afrikai politikus. Országa képviselő-je a békekonferencián. 1919-24 között a Dél-Afrikai Unio miniszterelnöke.

34 Görögország és Románia nem volt újonnanalakult állam, a Négyes Tanács a bizottságkérdésére mégis úgy döntött, hogy velük isszerződéseket íratnak alá. Két okból döntöttekígy: egyrészt területük jelentésen megnőtt, sily módon nagyszámú kisebbség került az or-

81szág határai közé; másrészt a kisebbségek el-nyomása miatt a nagyhatalmak az első világ-háború előtt Romániában a zsidó, Görögor-szágban a mohamedán kisebbség érdekébentöbbször is kénytelenek voltak interveniálni, snem bíztak benne, hogy nemzetközi kötele-zettségek nélkül a kormányok hozzáállásamegváltozna. Sebastian Bartsch: i. m. 72.

3' A békekonferenciára hét zsidó delegáció érke-zett. A kelet-európai zsidó szervezetek elkép-zeléseiket összehangolták az amerikai delegá-ció javaslataival. s együttesen léptek fel a ke-let-európai nemzeti kisebbségek kulturális au-tonómiájáért. A franciaországi és angliai asszi-milálódott zsidó szervezetek nem támogattákezt az elképzelést, ők a teljes jogegyenlőségmegszerzésében látták a nemzetiségi problé-ma megoldását. A zsidó szervezetek a konfe-rencián jelentős befolyással rendelkeztek, kü-lönösen az amerikai küldöttségen belül. A zsi-dó küldöttségek programjairól. és párizsi te-vékenységéről lásd Erwin Viefhaus: i. m.34-42.; 74-100.; 138-152.

16 A kulturális autonómia gondolata Ausztriá-ban született meg a 19. sz. második felében,majd az osztrák szociáldemokrácia egyik ve-zéregyénisége, Karl Renner dolgozta ki részle-tesen a századforduló után. Lásd Karl Renner:Das Se/bstbestimmungsrecht der Nationen inbesonderer Amuendung auf Österreich.Leipzig-VVien, 1918.

31 Bár a csehszlovák kormány is szuverenitásacsorbításaként tekintett a kisebbségi szerző-désre, a csehszlovák delegáció mindvégigegyüttműködött az Új Államok és Kisebbsé-gek Bizottságával.

16 Lásd Galántai József: i. m. 82-112.39 A dokumentumot teljes terjedelmében közli

Galántai József: i. m. 193-200.~, A kisebbségvédelmi szerződések céljának

meghatározása később, 1925-ben nagy vihartkavart a Népszövetség VI. Közgyűlésén.Mello Franco a kisebbségi kérdések előadójajelentésében kifejtette, hogya kisebbségvéde-

MŰHELY Eiler Ferenc

A két vifághálJOní közötti nemzetközi kisebbségoédelem rendszere

lem célja az, hogy előkészítse azokat a feltéte-leket, melyek a teljes nemzeti egység megva-lósításához szükségesek. Hasonló értelembennyilatkozott Chamberlain is. Buza felhívja a fi-gyelmet arra, hogy ezekben az esetekben aszerződések egyoldalú interpretációiról vanszó, s ezért ezek semmiképpen sem tekinthe-tők autentikusnak. Buza László: i. m. 200-205.Mivel a kíjelentések óriási vihart kavartak, aVIlI. Közgyűlésen Apponyi Albert kezdemé-nyezésére tisztázták a .félreértéseket" . Esze-rint a Tanács tagjai beolvadáson politikai beol-vadást, lojalitást értettek, semmi többet.Balogh a "félreértést" fölöttébb jóhiszeműenaz állam és a nemzet amerikai és nyugat-euró-pai értelmezésének a kelet-európai tól való el-térésében. valamint az angol és a francianyelvben a .nation" szó jelentésének eltérőértelmezési lehetőségében látta. BaloghArthur: i. 111. 59-61.

" A megtelepültség kifejezésére a szerződések-ben használt terminológia nem volt egységes.A lengyel, román, görög szerződés lakóhely-ről beszél, a csehszlovák és a szerb-horvát-szlovén lakóhelyről vagy illetőségről, a ma-gyar és az osztrák illetőségrő\, a bolgár pediga letelepedettségről. A kérdést részletesenelemzi Balogh Arthur: i. 111. 107-112.

" A valóság nem mindig felelt meg a jogszabá-lyok szellemének. Erre több, a Népszövetség-hez eljuttatott beadvány is felhívta a figyel-met. A panaszok főleg az egész térségben na-pirendre kerülő agrárreform kapcsán fogal-mazódtak meg. A legnagyobb nyilvánosságotkapott ügy, mely a Tanács elé is eljutott, talána Magyarországra áttelepült volt erdélyi föld-birtokosok optáns-perének évekig elhúzódókérdése volt. Lásd Sebastian Bartsch: i. 111. 108.

" A Szerb-Horvát-Szlovén Királysággal megkö-tött kisebbségi szerződés 10. cikkelye, a görögszerződés 14. cikkelye.

" A görög szerződés 10., a lengyel szerződés 11.,a litván deklaráció 8. cikke.

45 A lengyel szerződés 11.,a litván deklaráció 8. cikke.

4ó A litvániai zsidóság autonómiájáról lásdHugo Wintgens: Der völkerrechtliche Schutz dernationalen, sprachlichen. und religiösenMinderheiten. Verlag von W. Kohlhammer,Stuttgart, 1930. 276-279.

47 Míg a székely és a szász közületeknek ígértautonómia csak az iskolai és egyházi ügyekreterjedt ki, addig a pindusi románoknak jogukvolt önálló jótékonysági/szociális intézmé-nyeket is működtetni.

48 Benes maga ajánlotta fel az Új Államok és Ki-sebbségek Bizottságának, hogy vegye bele aCsehszlovákiával kötendő kisebbségvédelmiszerződés tervezetébe a Kárpát-Ukrajnánakadandó területi autonómia - fokozatosanmegvalósítandó - koncepcióját. Galántai Jó-zsef: i. 111. 90. Az egyébként soha életbe nemléptetett autonómiát részletesen ismerteti éselemzi Hugo Wintgens: i. 111. 272-275.

" Itt csak azokra az államközi szerződésekre té-rek ki, melyeket a Népszövetség garanciája aláhelyeztek, s amelyek megsértése esetén a pa-naszosnak jogában állt petíciójával a Népszö-vetséghez fordulni.

50 Amennyiben valaki a földjét olyan állampol-gárnak adta el, akí nem a szigeten élt, a helyilakosoknak, a községnek vagy a tartományitanácsnak jogában állt azt visszavásárolni.Lásd Buza László: i. Ill. 103-107.

51 uo. 108-121.

5Z Otto Göppert: Der Völkerbund, Organisationund Tiitigkeit. Verlag von W. Kohlhammer,Stuttgart, 1938. 598-607.

" Balogh Arthur: i. 111. 66.54 Például a székely és szász közületeknek jutta-

tandó helyi autonómia vagy a Kárpát-Ukrajná-nak megígért területi autonómia bevezetését.

55 A Főtitkári Hivatalon belül egészen 1935-ig aközigazgatási osztállyal együtt alkotta a TItkár-ság egy külön szekcióját. Ezután önálló szekció-vá alakult. Az első igazgató, a norvég Eric Col-ban a munkát területi alapon osztotta fel az osz-tályon belül. Egy munkatárs foglalkozott a len-gyelországi, felső-sziléziai és a balti ügyekkel;

PRO 'II~ORITATE • 199i OSZ-TÉL

egy másik a csehszlovákiai, romániai, magyarés osztrák ügyeket kisérte figyelemmel; egyharmadik pedig Jugoszláviára, Albániára, Bul-gáriára, Görögországra és Törökországra kon-centrált. A Titkárság felépítését és működésétrészletesen elemzi Christoph Gütermann: DasMinderheitenschutzverfahren des Völkerbundes.Duncker & Humblot, Berlin, 1979. 27?r287.

56 A garancia eljárás kialakulását és lépéseit lásdBuza László: i. m. 152-244.; HeinrichRauchberg: Die Reform des Minderheitenschutzes.J.U. Kern's Verlag, Breslau, 1930. 9-15, 28-48.;Otto Junghann: Das Minderheitenschutzverfahrenvar dem Völkerbund. Verlag von J. C. B. Mohr,Tübingen, 1934. 1-105.; Heinz Muíimann: DasMinderheitenschutzverfahren var dem Völkerbund,seine Miingel und sein Zusammenbruch. EssenerVerlagsanstalt, Essen, 1939. 1-28.; ChristophCűtermann: i. m.; Galántai József: i. m. 140--150.; Sebastian Bartsch: i. m. 99-181.

57 Az eljárást elsősorban a Tanács határozatai ala-kitották kí. Bár a Közgyűlés is hozott három íz-ben, 1921. október 4-én, 1922. szeptember 21-énés 1923. szeptember 26-án a kisebbségvédelemkérdésével kapcsolatos határozatokat, azok je-lentősége az eljárás kialakításában csak nagyonkorlátozott maradt. Lásd Heinrich Rauchberg:i. tri. 13.; Buza László: i. m. 171.

58 Christoph Gűtermann: i. m. 93.59 A csehszlovák és a lengyel kormánynak ez az

elfogadott javaslata egyértelműen Németor-szág ellen irányult.

l/l Csak egyetlen egyszer fordult elő, hogy egy államformai kritériumok miatt megtámadta a petícióelfogadhatóságának kérdését, Litvánia 1927/28-ban. Christoph Gütermann: i. m. 177-180.

61 Dandurand. Kanada képviselője a Népszövet-ség Tanácsában.

" Journal Officie/63 A bizottság a petíciók megvizsgálása után há-

romféleképpen dönthetett: 1) a panasznakhelyt adva továbbíthatta a petíciót a Tanács-nak (ez mindössze 14-szer történt meg), 2) el-utasíthatta a panaszt (a panaszok kb. 35%-a

került erre a sorra), 3) vagy nem zárta le azügyet, hanem megbízta a Titkárság kisebbségiosztályát, hogy folytasson egyeztető tárgyalá-sokat a bepanaszolt állammal egy kompro-misszum elérésének reményében. SebastianBartsch: i. m. 96.

64 A garanciaeljárásnak két része volt: az előze-tes eljárás (az eljárás azon szakasza, amelybenmég a Hármas Bizottság volt illetékes), vala-mint a már Tanács előtt zajló főeljárás.

oi A kisebbségi osztály két meghatározó, az egészosztály működését kidolgozó igazgatója közülaz első, Colban volt az, aki a helyszíni személyestalálkozókra nagy hangsúlyt fektetett. A spanyolPablo Azcárate inkább elméleti szakember volt,ő csak nagyon ritkán utazott a bepanaszolt ál-lamba. Christoph Gütermann: i. m. 28?r285.

66 A Népszövetség Titkársága csak 1929/30-tólvezetett hivatalos statisztikát a beérkezett pe-tíciókról. Az általam használt - Bartsch-tól át-vett - számok némileg eltérnek a köztudatbanlévő, más szerzők (pl. H. von Truhart) által ké-szített összegzésektől. A petíciók alacsonyabbszáma annak tudható be, hogy csak elég nehe-zen lehetett egymástól elhatárolni az új és a já-rulékosan benyújtott petíciókat, márpedig aTitkárság kisebbségi szekciója ez utóbbiakatnem számította az új petíciók közé. Bartschmunkájában a szekcióban vezetett hat kőtetes,kézzel írott nyilvántartásra támaszkodott.Lásd Sebastian Bartsch: i. m. 103.

67 A táblázatok lelőhelye: Sebastian Bartsch: i. m.104-106.

68 Herbert von Truhart 1931-ben megjelent, alap-műnek tekinthető munkájában először rendsze-rezte a Népszövetséghez 1930-ig beérkezett, akisebbségek problémáit megfogalmazó petíció-kat és jámlékos petíciókat. A panaszokból kitú-nik, hogy a kisebbségeket az élet szinte mindenterületén érték atrocitások. A legtöbb petíció ésjárulékos petíció anémet (106), a bolgár (68), azukrán (61), a magyar (51), az albán (34) és a zsi-dó (33) kisebbségek védelme érdekében érke-zett Genfbe. Az általános diszkrimináció elleni

MŰHELY , < Eiler Ferenc

, A két világháborJÍ köz,iitti nemzetközi kisebbségvédelem rendszere

tiltakozás a petíciók egy jelentős részét teszi kivalamennyi nemzetiség esetében. Ami a konk-rét, több petíció megírására is ösztönző pana-szokat illeti: az állampolgárság kérdése körülivisszaélések elsősorban anémet (30), az albán(7), a görög (5) és a zsidó (4) kisebbségeket érin-tették (lengyelországi németek 25, görögországialbánok 7, törökországi görögök 5, ausztriaí zsi-dók 4). Az agrárreformokat és az ezzel járó kisa-játításokat főleg anémet (30) és a magyar (15)kisebbségi panaszok tették szóvá (lengyelorszá-gi németek 23, románíai magyarok 12). A leg-több, magántulajdon elkobzását felpanaszolópetíció a görög kormány ellen érkezett azAthosz-hegyi kolostorok birtokainak elkobzásaügyében (15). Csaknem az összes kisebbségnyújtott be petíciókat az oktatás terén őket értsérelmek miatt: a németek 10-et (lengyelországinémetek), a magyarok 8-at (románíai magyarok7), az ukránok 7-et (lengyelországi ukránok 5).A magyarországi zsidók 8 petíciót, ill. járuIékospetíciót is eljuttattak a numerus clausus miatt aNépszövetség Titkárságához. Az anyanyelvhasználatának korlátozása legtöbbször az álta-lános diszkrimináció kérdésébe, vagy a kulturá-lis élet, a sajtó és az oktatás területén megfogal-mazott panaszokba ágyazva jelent meg. Az erő-szak ellen legtöbbször a bolgár (13), a lengyelor-szági ukrán (30), a lengyel (6) és zsidó (5) ki-sebbségek emeltek panaszt. In: Herbert vonTruhart: Vö/kerbund und Minderheiten-Petitionen.Wilhelm Braumüller Verlag, Leipzig-Wien,1931.

69 Lásd Herbert von Truhart: Völkerbund undMinderheitenpetitionen. Wilhelm BraumüllerVerlag, Wien-Leipzig, 1931.

70 A következő nemzetközi szervezetek foglal-koztak a kisebbségi kérdéssel (is), és dolgoz-tak ki különböző reformjavaslatokat: az Inter-parlamentáris Unió, a Népszövetségi LigákSzövetsége, a Nemzetközi Jogi Társaságok ésaz Európai Nemzetiségi Kongresszus.

71 Bartsch munkájának egyik alaptétele, hogy azún. utódállamok minden fenntartásuk ellené-

re is gyakorlatilag a nemzetközi kisebbségvé-delem minden síkján - ha korlátozott mérték-ben is - készek voltak a kooperációra.Sebastian Bartsch: i. m. 99-178.

72 Lásd Balogh Arthur: i. m. 306." Az Interparlamentáris Unió és a Népszövetsé-

gi Ligák Szövetsége éveken keresztül foglal-kozott a kérdéssel. Az előbbi 1922-ben, '23-banés '25-ben, az utóbbi 1922-ben, '23-ban, '28-ban és '29-ben. Heinrich Rauchberg: i. m. 39.

" Christoph Gütermann: i. m. 285." Az elképzelés konkrétan Macedoniával kap-

csolódva merült fel még a délszláv állammalkötendő kisebbségvédelmi szerződésseI kap-csolatban. Az angol javaslat Franciaország til-takozásán bukott meg. 1922-ben a dél-afrikaidelegátus, Murray újra felvetette az ötletet, deaz megint elutasításra talált.

76 Erre vonatkozóan kivétel nélkül minden fen-tebb emlitett szervezet készített javaslatokat.

77 A népszövetségi kisebbségvédelemnek termé-szetesen az sem tett jót, hogy Németország ki-lépett a szervezetből, de a nemzetközi kisebb-ségvédelem sorsát Lengyelország lépése pe-csételte meg, amikor 1934 szeptemberébenazonnali hatállyal felmondta a kisebbségvé-delmi szerződésekből rá háruló kötelezettsé-geket, és a kisebbségvédelem általánosításáigmegtagadta a nemzetközi szervekkel való

- együttműködést e téren. Ez nem jelentette azt,a garanciaeljárás megszűnt volna működni.Egészen 1938-ig érkeztek petíciók a Titkárság-ra, s ezeket annak rendje és módja szerint megis vizsgálták. De a petíciók száma a harmineasévek második felében drasztikusan csökkent.Christoph Gütermann: i. m. 133-139.

71! Lásd Wemer Hasselblatt: Das Minderheilenrechtin bila/era/en Staatsvertriigen. Nation und Staat.1934. 12. 72&-788.;valamint a 10. Európai Nem-zetiségi Kongresszus 8. határozata.

,. Lásd Bibó István: A kelet-európai kisállamoknyomorúsága. In: Válogatott tanulmányok,Magvető, Budapest, 1986. 2. köt. 185-267.