1 A FUNÇÃO CONSULTIVA DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO NA PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO NAS LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES PÚBLICAS Angélica Moreira Dresch da Silveira RESUMO A corrupção envolvendo licitações e contratações realizadas pela Administração Pública, ou seja, órgãos da administração direta, fundos especiais, autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, junto a fornecedores privados, revelada por atos de improbidade administrativa, tem sido comumente objeto de escândalos e implica em grandes prejuízos aos cofres públicos. Estima-se que, em alguns casos, a corrupção represente mais de 30% dos custos governamentais decorrentes de processos de licitação. A minuciosa análise das minutas de editais de licitação, bem como dos respectivos contratos, pelo setor consultivo da Advocacia-Geral da União, constitui um fator determinante na prevenção de „atos de corrupção‟, na medida em que permite limitar o grau de arbítrio dos agentes públicos envolvidos nesses procedimentos, detectar as situações de risco e as ilicitudes que, não raro, permeiam os atos e contratos administrativos. O assessoramento jurídico aos órgãos da Administração Pública, no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por eles praticados ou já efetivados, e em especial, o exame das regras que disciplinarão o procedimento licitatório, bem como daquelas que deverão regular a execução contratual, e dos atos pelos quais se vá reconhecer a inexigibilidade ou decidir a dispensa de licitação, constituem funções específicas dos Núcleos de Assessoramento Jurídico (NAJs), unidades da Consultoria-Geral da União(CGU), órgão de direção superior da Advocacia-Geral da União (AGU). Palavras-chave: Advocacia-Geral da União, corrupção, licitações e contratações públicas. Ex- Procuradora do Município de Porto Alegre. Ex- Procuradora do Estado do Rio Grande do Sul. Advogada da União. Especialista em Direito e Economia – UFRGS. Especialista em Direito Público – ESVJ e Especializanda em Direitos Fundamentais e Direitos do Consumidor-UFRGS.
A Função Consultiva Da Advocacia-geral Da União, Traça informações acerca de como se destrincha a atuação da Advocacia Geral da União, em sua função consultiva
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A FUNCcedilAtildeO CONSULTIVA DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIAtildeO NA
PREVENCcedilAtildeO DA CORRUPCcedilAtildeO NAS LICITACcedilOtildeES E CONTRATACcedilOtildeES
PUacuteBLICAS
Angeacutelica Moreira Dresch da Silveira
RESUMO
A corrupccedilatildeo envolvendo licitaccedilotildees e contrataccedilotildees realizadas pela Administraccedilatildeo Puacuteblica ou
seja oacutergatildeos da administraccedilatildeo direta fundos especiais autarquias fundaccedilotildees puacuteblicas
empresas puacuteblicas sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou
indiretamente pela Uniatildeo Estados Distrito Federal e Municiacutepios junto a fornecedores
privados revelada por atos de improbidade administrativa tem sido comumente objeto de
escacircndalos e implica em grandes prejuiacutezos aos cofres puacuteblicos Estima-se que em alguns
casos a corrupccedilatildeo represente mais de 30 dos custos governamentais decorrentes de
processos de licitaccedilatildeo
A minuciosa anaacutelise das minutas de editais de licitaccedilatildeo bem como dos respectivos contratos
pelo setor consultivo da Advocacia-Geral da Uniatildeo constitui um fator determinante na
prevenccedilatildeo de bdquoatos de corrupccedilatildeo‟ na medida em que permite limitar o grau de arbiacutetrio dos
agentes puacuteblicos envolvidos nesses procedimentos detectar as situaccedilotildees de risco e as
ilicitudes que natildeo raro permeiam os atos e contratos administrativos
O assessoramento juriacutedico aos oacutergatildeos da Administraccedilatildeo Puacuteblica no controle interno da
legalidade administrativa dos atos a serem por eles praticados ou jaacute efetivados e em especial
o exame das regras que disciplinaratildeo o procedimento licitatoacuterio bem como daquelas que
deveratildeo regular a execuccedilatildeo contratual e dos atos pelos quais se vaacute reconhecer a
inexigibilidade ou decidir a dispensa de licitaccedilatildeo constituem funccedilotildees especiacuteficas dos Nuacutecleos
de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) unidades da Consultoria-Geral da Uniatildeo(CGU) oacutergatildeo de
direccedilatildeo superior da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU)
Palavras-chave Advocacia-Geral da Uniatildeo corrupccedilatildeo licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas
Ex- Procuradora do Municiacutepio de Porto Alegre Ex- Procuradora do Estado do Rio Grande do Sul
Advogada da Uniatildeo Especialista em Direito e Economia ndash UFRGS Especialista em Direito Puacuteblico ndash ESVJ e
Especializanda em Direitos Fundamentais e Direitos do Consumidor-UFRGS
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INTRODUCcedilAtildeO
A corrupccedilatildeo no setor puacuteblico tem sido objeto constante na pauta de grandes economias
mundiais Isso porque ela gera custos como a diminuiccedilatildeo do crescimento econocircmico
comprometimento das instituiccedilotildees poliacuteticas descreacutedito dos serviccedilos puacuteblicos e o agravamento
de problemas sociais Interfere negativamente na avaliaccedilatildeo do risco de investimentos na
economia de paiacuteses que convivem com ela
Diante dos graves problemas causados pela corrupccedilatildeo desenvolve-se no Paiacutes a
necessaacuteria conscientizaccedilatildeo da importacircncia das atividades de fiscalizaccedilatildeo e de controle
exercidas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo e pela Controladoria-Geral da Uniatildeo no combate
e na prevenccedilatildeo agrave corrupccedilatildeo
Ao lado dessas instituiccedilotildees sobressai o papel da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU)
oacutergatildeo responsaacutevel pela representaccedilatildeo judicial e extrajudicial da Uniatildeo bem como pela
prestaccedilatildeo exclusiva de consultoria e assessoramento juriacutedico do Poder Executivo
A atuaccedilatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo se desenvolve atraveacutes de duas aacutereas Na aacuterea
do consultivo por meio do assessoramento e orientaccedilatildeo dos dirigentes do Poder Executivo
Federal de suas autarquias e fundaccedilotildees puacuteblicas visando conferir seguranccedila juriacutedica aos atos
administrativos que seratildeo por eles praticados notadamente quanto agrave materializaccedilatildeo das
poliacuteticas puacuteblicas agrave viabilizaccedilatildeo juriacutedica das licitaccedilotildees e dos contratos e ainda na proposiccedilatildeo
e anaacutelise de medidas legislativas (Leis Medidas Provisoacuterias Decretos e Resoluccedilotildees entre
outros) Ou seja a atuaccedilatildeo do consultivo da AGU visa orientar o administrador quanto agrave
legalidade de seus atos evitando a praacutetica de fraudes nos procedimentos licitatoacuterios e na
execuccedilatildeo de contratos puacuteblicos Na aacuterea do contencioso por meio da representaccedilatildeo judicial e
extrajudicial da Uniatildeo aleacutem de suas autarquias e fundaccedilotildees puacuteblicas Isto implica dentre
outras medidas de defesa do patrimocircnio puacuteblico e da probidade na Administraccedilatildeo no
ajuizamento de accedilotildees judiciais de improbidade administrativa para fins de puniccedilatildeo dos
responsaacuteveis por desvios de dinheiro puacuteblico e para o devido ressarcimento ao eraacuterio Desse
modo o espectro das accedilotildees desenvolvidas pela AGU eacute amplo no consultivo as atividades
relacionadas agrave anaacutelise de editais de licitaccedilotildees e de minutas de contratos administrativos
estatildeo voltadas agrave prevenccedilatildeo dos atos de corrupccedilatildeo e na aacuterea contenciosa ao combate agrave
corrupccedilatildeo e ao devido ressarcimento ao eraacuterio
A corrupccedilatildeo pode se materializar atraveacutes da apropriaccedilatildeo indevida de bens serviccedilos e
dinheiro puacuteblicos cobranccedila de propinas extorsatildeo compra e venda de influecircncia poliacutetica e
atraveacutes de fraudes em licitaccedilotildees
Uma das formas mais comuns de corrupccedilatildeo eacute a fraude praticada no acircmbito das
licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas Ou seja bdquoFrustrar a licitude do processo licitatoacuterio ou
dispensaacute-lo indevidamente‟ constituem atos de improbidade administrativa que causam
prejuiacutezos ao eraacuterio tipificados expressamente no art 10 inciso VIII da lei de Improbidade
Administrativa (Lei 842992)
Improbidade significa o agir com desonestidade maacute-feacute ou com ausecircncia de lisura As
licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas devem ser pautadas em atos de probidade administrativa
(honestidade) espeacutecie de moralidade administrativa princiacutepio constitucional ao qual estaacute
afeta a conduta de todo o administrador puacuteblico A probidade nesse sentido estaacute relacionada
agrave conduta dos agentes puacuteblicos que devem ser liacutecitas sob pena de configurar ato de
improbidade se assim estiver tipificado na Lei 842992
Parte-se da premissa de que o poder discricionaacuterio concedido agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica
para a praacutetica de atos administrativos com liberdade de escolha quanto a sua conveniecircncia
oportunidade e conteuacutedo tem sido determinante na vulnerabilidade desses procedimentos agrave
corrupccedilatildeo
3
Neste artigo procuramos demonstrar a importacircncia da atividade consultiva da
Advocacia-Geral da Uniatildeo desenvolvida pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs)
nos Estados na prevenccedilatildeo da corrupccedilatildeo e na preservaccedilatildeo da probidade nos procedimentos
licitatoacuterios e de contrataccedilotildees diretas
Inicialmente definimos a posiccedilatildeo dos NAJs dentro da estrutura institucional da
Advocacia-Geral da Uniatildeo pontuando dentre suas atribuiccedilotildees aquelas que entendemos de
fundamental importacircncia para evitar a praacutetica dos atos de improbidade administrativa nesses
procedimentos
A seguir partindo de uma definiccedilatildeo do que seja bdquocorrupccedilatildeo‟ nesse contexto satildeo
abordadas questotildees atinentes ao direcionamento da licitaccedilatildeo superfaturamento de preccedilos
fracionamento de despesas subcontrataccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo contratual
A importacircncia desse estudo eacute evidente porque segundo estimativas por setores
especializados em alguns casos a corrupccedilatildeo representa mais de 30 dos custos
governamentais decorrentes de processos de licitaccedilatildeo De acordo com o Instituto Brasileiro
de Planejamento Tributaacuterio ndash IBPT o Brasil perde anualmente 32 da arrecadaccedilatildeo tributaacuteria
em corrupccedilatildeo e ineficiecircncia administrativa
A atividade preventiva deve partir da compreensatildeo das condiccedilotildees que propiciam a
corrupccedilatildeo Agrave vista disso o exame juriacutedico dos editais dos procedimentos licitatoacuterios e dos
instrumentos referentes aos contratos administrativos daiacute decorrentes revela-se mecanismo de
fundamental importacircncia no controle dos atos de improbidade administrativa que causam
prejuiacutezos ao Eraacuterio como se revelam as fraudes agrave licitaccedilatildeo
1 OS NUacuteCLEOS DE ASSESSORAMENTO JURIacuteDICO (NAJS) NA ESTRUTURA
INSTITUCIONAL DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIAtildeO (AGU)
A Consultoria-Geral da Uniatildeo (CGU) constitui o oacutergatildeo de direccedilatildeo superior da
Advocacia-Geral da Uniatildeo(AGU) e eacute responsaacutevel pelo assessoramento juriacutedico aos oacutergatildeos
do Poder Executivo Nesse sentido dispotildee a Lei Complementar 73 de 11 de fevereiro de
19931
Art 2ordm - A Advocacia-Geral da Uniatildeo compreende
I - oacutergatildeos de direccedilatildeo superior
a) o Advogado-Geral da Uniatildeo
b) a Procuradoria-Geral da Uniatildeo e a da Fazenda Nacional
c) Consultoria-Geral da Uniatildeo
d) o Conselho Superior da Advocacia-Geral da Uniatildeo e
e) a Corregedoria-Geral da Advocacia da Uniatildeo
Art 10 - Agrave Consultoria-Geral da Uniatildeo direta e imediatamente subordinada ao
Advogado-Geral da Uniatildeo incumbe principalmente colaborar com este em seu
assessoramento juriacutedico ao Presidente da Repuacuteblica produzindo pareceres
informaccedilotildees e demais trabalhos juriacutedicos que lhes sejam
atribuiacutedos pelo chefe da instituiccedilatildeo
Em Brasiacutelia as atividades relacionadas ao assessoramento juriacutedico dos Ministeacuterios satildeo
desempenhadas por Consultorias Juriacutedicas especializadas2
1 Institui a Lei orgacircnica da Advocacia-Geral da Uniatildeo e daacute outras providecircncias
2 Art 11 - Agraves Consultorias Juriacutedicas oacutergatildeos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado ao
Secretaacuterio-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidecircncia da Repuacuteblica e ao Chefe do Estado-Maior
das Forccedilas Armadas compete especialmente I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo
4
Nos Estados-membros esta atividade consultiva encontra-se afeta aos Nuacutecleos de
Assessoramento Juriacutedico (NAJs) que integram portanto a estrutura da CGU
Aos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico compete dentre outras atribuiccedilotildees analisar
de forma preventiva a constitucionalidade e a legalidade dos atos a serem praticados ou jaacute
efetivados por administradores puacuteblicos federais que atuam fora de Brasiacutelia
No acircmbito deste controle preventivo os NAJs analisam preacutevia e conclusivamente os
textos de editais de licitaccedilatildeo os respectivos contratos e instrumentos congecircneres a serem
celebrados e publicados e tambeacutem os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou
decidir a dispensa de licitaccedilatildeo
Nesse sentido o disposto no art 19 incisos VI e VII aliacuteneas bdquoa e b‟ do Ato
Regimental no 05 de 27092007 da AGU3
Art 19 Compete aos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico
I - assessorar os oacutergatildeos e autoridades da Administraccedilatildeo Federal Direta localizados
fora do Distrito Federal quanto agraves mateacuterias de competecircncia legal ou regulamentar
desses oacutergatildeos e autoridades sem prejuiacutezo da competecircncia das Consultorias Juriacutedicas
dos Ministeacuterios ou oacutergatildeos equivalentes prevista no art 11 da Lei Complementar nordm
73 de 1993
[]
VI - assistir os oacutergatildeos e autoridades assessorados no controle interno da legalidade
administrativa dos atos a serem por eles praticados ou jaacute efetivados
VII - examinar preacutevia e conclusivamente no acircmbito dos oacutergatildeos assessorados
a) os textos de editais de licitaccedilatildeo e os respectivos contratos ou instrumentos
congecircneres a serem celebrados e publicados e
b) os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou decidir a dispensa de
licitaccedilatildeo (grifei)
[]
A Lei de Licitaccedilotildees ( Lei 8666de 21 de junho de 1993) dispotildee no seu art 38 inciso
VI que dentre os documentos que devem compor o procedimento administrativo estatildeo os
pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos emitidos sobre a licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade No
paraacutegrafo uacutenico do mesmo dispositivo legal refere que ldquoAs minutas de editais de licitaccedilatildeo
bem como as dos contratos acordos convecircnios ou ajustes devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria juriacutedica da Administraccedilatildeordquo(grifei)
Pois bem esse assessoramento juriacutedico realizado agrave Administraccedilatildeo constitui em
siacutentese atribuiccedilatildeo dos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico que em sua maior parte
concentra-se na anaacutelise de editais de licitaccedilatildeo e minutas de contratos administrativos
efetivados no acircmbito dos oacutergatildeos assessorados (p ex Superintendecircncias Regionais da Poliacutecia
Federal da Poliacutecia Rodoviaacuteria Federal do Ministeacuterio da Agricultura do Ministeacuterio do
Trabalho e Emprego Unidades Regionais de Atendimento da proacutepria AGU Unidades
Militares como o Comandos Regionais do Exeacutercito da Aeronaacuteutica dentre outros)
O trabalho desenvolvido pelos Nuacutecleos de assessoramento natildeo tem se limitado agrave
anaacutelise de editais de licitaccedilatildeo dos oacutergatildeos assessorados Em Porto Alegre no ano de 2006 e
em Satildeo Pauloneste ano de 2008 os respectivos NAJs elaboraram modelos padrotildees de editais
de licitaccedilatildeo e seus anexos em conformidade com a legislaccedilatildeo de regecircncia das vaacuterias
[] V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por
ela praticados ou jaacute efetivados e daqueles oriundos de oacutergatildeo ou entidade sob sua coordenaccedilatildeo juriacutedicaVI -
examinar preacutevia e conclusivamente no acircmbito do Ministeacuterio Secretaria e Estado-Maior das Forccedilas Armadas
a) os textos de edital de licitaccedilatildeo como os dos respectivos contratos ou instrumentos congecircneres a serem
publicados e celebrados b) os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou decidir a dispensa de
VII 3 Dispotildee sobre a competecircncia estrutura e o funcionamento da Consultoria-Geral da Uniatildeo e as atribuiccedilotildees de seu
titular e demais dirigentes
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modalidades existentes no ordenamento juriacutedico brasileiro visando agilizar os procedimentos
e evitar questionamentos judiciais acerca da regularidade dos certames Isso eacute claro contribui
muito para cercear subjetivismos limitar a discricionariedade do administrador viacutecios que
natildeo raro permeiam vaacuterios editais oriundos de oacutergatildeos assessorados e acabam tornando o
Definida a posiccedilatildeo institucional dos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) na
estrutura da Advocacia-Geral da Uniatildeo passaremos a demonstrar como a atividade preventiva
desenvolvida por eles revela-se uacutetil na prevenccedilatildeo agrave corrupccedilatildeo nas licitaccedilotildees e contrataccedilotildees
puacuteblicas
2 A CORRUPCcedilAtildeO NAS LICITACcedilOtildeES E CONTRATACcedilOtildeES PUacuteBLICAS O
DIRECIONAMENTO DA LICITACcedilAtildeO O SUPERFATURAMENTO DE PRECcedilOS E
O FRACIONAMENTO DE DESPESA
A palavra bdquocorrupccedilatildeo‟ vem do latim ldquorumpererdquo- romper que significa a quebra de
algo uma regra de conduta moral social ou legal4 A melhor definiccedilatildeo no contexto
analisado eacute aquela que considera corrupccedilatildeo como o uso de cargo puacuteblico para benefiacutecio
particular5 envolvendo sempre um agente puacuteblico e um agente privado
6 Em outras palavras
consiste no uso do poder para obter vantagens iliacutecitas
Uma licitaccedilatildeo seja para a aquisiccedilatildeo de bens seja para a contrataccedilatildeo de um serviccedilo
sempre coloca de um lado um agente puacuteblico e de outro fornecedores empresas que
disputam entre si a contrataccedilatildeo para o fornecimento dos bens ou serviccedilos pretendidos pela
Administraccedilatildeo De um lado o puacuteblico com sua accedilatildeo predefinida pela lei de outro o privado
com ampla liberdade de atuaccedilatildeo
Abramo e Capobianco em estudo acerca do tema bdquolicitaccedilotildees e corrupccedilatildeo‟ apontam o
grau de discricionariedade atribuiacutedo ao administrador como a causa da vulnerabilidade de
um sistema legal de licitaccedilotildees Quanto maior for este grau maiores seratildeo as oportunidades de
corrupccedilatildeo7Assim o que permitiria a corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees e contratos puacuteblicos seriam as
decisotildees do administrador que por exemplo excluem empresas da competitividade atraveacutes
de exigecircncias criteacuterios financeiros e teacutecnicos natildeo justificados ou melhor justificados sob o
vieacutes do ldquointeresse puacuteblicordquo que mascara na verdade interesses privados estabelecem
criteacuterios arbitraacuterios de julgamento das propostas ou ainda privileacutegios na fiscalizaccedilatildeo dos
contratos e no cumprimento de obrigaccedilotildees pela contratada
4 TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff Paper v 45 n
4 p 559-594 dec 1998 5 De acordo com a teoria econocircmica neoclaacutessica a atividade de alguns indiviacuteduos e grupos na busca de
rendas extramercado ( ganhos que natildeo tem origem nem no trabalho nem no capital) para si proacuteprios atraveacutes
do controle do Estado denomina-se bdquorent ndashseekingrsquoEssas atividades bdquorent-seekingrsquo visam transferir renda natildeo
geraacute-la Assim transpondo para a aacuterea de licitaccedilotildees e contratos o direcionamento de licitaccedilotildees e a criaccedilatildeo de
privileacutegios aos agentes econocircmicos determinados por criteacuterios natildeo competitivos pode gerar um alto custo
para a sociedadeIsso porque do ponto de vista da eficiecircncia econocircmica as atividades ldquorent-seekingrsquo
implicam na alocaccedilatildeo ineficiente de recursos econocircmicos escassos em atividades improdutivas (SILVA
Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia poliacutetica 1ordf Parte In
Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3 1997) 6 Conceito apresentado no relatoacuterio desenvolvido por bdquoKroll (wwwkrollworldwidecom) The risk Consulting
Company‟ e Transparecircncia Brasil (wwwtransparenciaorgbr)‟ intitulado ldquoFraude e Corrupccedilatildeo no Brasil A
perspectiva do setor privadordquo colaboradores Johann G Lambsdorff Wilton de Oliveira Bussab e Salo
Vinocur Coslovsky 7 ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor puacuteblico e setor
privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set 2008
6
Em outros termos o grau de arbiacutetrio conferido ao agente puacuteblico pode propiciar
praacuteticas de direcionamento da licitaccedilatildeo o que burla o princiacutepio da isonomia e elimina a
concorrecircncia fundamental agrave seleccedilatildeo da proposta mais vantajosa para a futura contrataccedilatildeo O
direcionamento do procedimento licitatoacuterio a praacutetica de superfaturamento de preccedilos e o
fracionamento de despesa com vistas agrave licitaccedilatildeo em modalidade diversa daquela prevista em
lei ou visando agrave contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo retratam as formas mais comuns de
corrupccedilatildeo
Na dicccedilatildeo do disposto no art 3ordm da Lei de Licitaccedilotildees
Art 3
ordm A licitaccedilatildeo destina-se a garantir a observacircncia do princiacutepio constitucional
da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administraccedilatildeo e seraacute
processada e julgada em estrita conformidade com os princiacutepios baacutesicos da
legalidade da impessoalidade da moralidade da igualdade da publicidade da
probidade administrativa da vinculaccedilatildeo ao instrumento convocatoacuterio do julgamento
objetivo e dos que lhes satildeo correlatos (grifei)
21 Direcionamento da licitaccedilatildeo
O direcionamento da licitaccedilatildeo ocorre quando o administrador puacuteblico do oacutergatildeo
licitante estabelece exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica e econocircmico-financeira condiccedilotildees
especiais que soacute determinada (s) empresa(s) possui (em) burlando assim a concorrecircncia
excluindo a maioria das empresas interessadas do certame Consiste numa espeacutecie de
ldquoreserva de mercadordquo ficta porque as possiacuteveis concorrentes jaacute satildeo desclassificadas antes
mesmo da abertura de suas propostas permanecendo apenas aquele fornecedor envolvido no
esquema de corrupccedilatildeo
Os agentes corruptos podem criar assim um ldquomonopoacutelio‟ da empresa participante do
processo licitatoacuterio Exemplificando nas compras efetuadas atraveacutes da modalidade licitatoacuteria
convite a Lei de Licitaccedilotildees -Lei 866693- no seu art22 sect3ordmexige que se obtenham no
miacutenimo trecircs distintas cartas com proposta de preccedilo O agente puacuteblico pode escolher apenas
uma empresa e esta se encarrega de encontrar as outras duas cartas Evidentemente que isso
pode ocorrer por desiacutedia da Administraccedilatildeo e natildeo necessariamente por ato de corrupccedilatildeo8 Mas
essa modalidade licitatoacuteria permite esse dirigismo na escolha do contratado
Pode ocorrer ainda que a decisatildeo do administrador sobre o vencedor da licitaccedilatildeo seja
tomada com base em aspectos subjetivos travestidos de natureza teacutecnica O exerciacutecio de
arbiacutetrio no julgamento pode ser reforccedilado por uma definiccedilatildeo imprecisa do objeto da licitaccedilatildeo
Por exemplo consideraccedilotildees sobre a qualidade necessariamente subjetivas passam a fazer
parte do processo de definiccedilatildeo do vencedor Dessa forma torna-se faacutecil ldquovenderrdquo o resultado
do julgamento9
A modalidade convite estaacute mais vulneraacutevel agraves praacuteticas iliacutecitas porque eacute aquela que
atribui o maior grau de discricionariedade ao administrador puacuteblico O administrador escolhe
dentre trecircs fornecedoresprestadores de serviccedilos aquele que seraacute o contratado para a execuccedilatildeo
do objeto licitado Isso permite simulaccedilotildees como por exemplo a contrataccedilatildeo de empresa que
natildeo fabrica nem presta os serviccedilos relacionados ao objeto do contrato ou seja a contratada
natildeo pertence ao ramo de atividade objeto da licitaccedilatildeo Tambeacutem pode ocorrer que a
contratadaconvidada pertenccedila ao mesmo proprietaacuterio das demais empresas convidadas o que
8 CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad Carlos III
Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de Economia 02) 9 ABRAMO CAPOBIANCO 2008
7
evidencia fraude agrave competitividade entre as licitantes jaacute que a concorrecircncia eacute de fato
eliminada
A Lei de Licitaccedilotildees define como crime o ato de frustrar ou fraudar o caraacuteter
competitivo do procedimento Vejamos
Art 90 Frustrar ou fraudar mediante ajuste combinaccedilatildeo ou qualquer outro
expediente o caraacuteter competitivo do procedimento licitatoacuterio com o intuito de
obter para si ou para outrem vantagem decorrente da adjudicaccedilatildeo do objeto da
licitaccedilatildeo Pena - detenccedilatildeo de 2 (dois) a 4 (quatro) anos e multa
A Lei de Improbidade administrativa a seu turno define a fraude como ato de
improbidade que causa prejuiacutezos ao eraacuterio
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamente‟(grifei)
A anaacutelise preacutevia da minuta do edital e seus anexos pelos NAJs permite muitas vezes
detectar o excesso de arbiacutetrio conferido ao administrador nas diversas fases que compotildeem o
procedimento licitatoacuterio inclusive os criteacuterios de julgamentos ldquodirigidosrdquo Viabiliza-se assim
um controle preventivo da legalidade tornando o procedimento menos vulneraacutevel a atos de
corrupccedilatildeo
22 Superfaturamento
O superfaturamento consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos referentes
ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros adicionais agrave
empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos superfaturados
significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
Marccedilal Justen Filho10
leciona que o superfaturamento natildeo significa necessariamente
um preccedilo bdquofalso‟ ou bdquolucro excessivo‟ mas sim uma elevaccedilatildeo injustificada do valor de um
bem ou serviccedilo quando a contrataccedilatildeo se daacute com o Estado ou seja perante particulares o
contratado pratica outros preccedilos significativamente menores A caracterizaccedilatildeo de preccedilo
superfaturado estaria vinculada a alteraccedilatildeo das condiccedilotildees habituais de negoacutecios e na oneraccedilatildeo
injustificada dos cofres puacuteblicos ou seja a licitante perante contratantes particulares pratica
determinados preccedilos mas quando a contratante eacute a Administraccedilatildeo Puacuteblica esses mesmos
valores satildeo elevados injustificadamente de forma a provocar excessiva onerosidade aos
cofres puacuteblicos
10
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11 ed Satildeo Paulo
Dialeacutetica 2005 p 295
8
Nessa ordem de ideacuteias traz-se agrave colaccedilatildeo a doutrina de Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes11
referindo decisatildeo do Tribunal de Contas da Uniatildeo12
Tecnicamente a parcela excedente ao preccedilo justo ou de mercado caracteriza-se como
prejuiacutezo Quando a Administraccedilatildeo Puacuteblica contrata com preccedilos superfaturados haacute o
desembolso de despesa em valor excedente sem contraprestaccedilatildeo parcela essa que
deve ser considerada como prejuiacutezo como o eacute qualquer despesa sem amparo legal
processada pela Administraccedilatildeo Se eacute dever indeclinaacutevel contratar a preccedilos de
mercado qualquer despesa efetivada aleacutem desse limite deve ser reembolsada ao
Eraacuterio pelo agente responsaacutevel direto pela sua efetivaccedilatildeo
A praacutetica de superfaturamento estaacute diretamente associada agrave ausecircncia ou insuficiecircncia
de uma ampla e preacutevia pesquisa de preccedilos seja para as contrataccedilotildees que exigem licitaccedilatildeo
seja para os casos de contrataccedilatildeo direta (dispensa e inexigibilidade de licitaccedilotildees - arts 24 e 25
da Lei 866693 respectivamente)
A Administraccedilatildeo previamente agrave licitaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo direta de obras serviccedilos e
compras (art 7 sect2ordm II e art14 da Lei de Licitaccedilotildees ) deve proceder a uma ampla pesquisa
de preccedilos a fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido definir os recursos
orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura das despesas contratuais aleacutem de servir de
balizamento para a anaacutelise das propostas dos licitantes O criteacuterio de aceitabilidade das
propostas poderaacute ter como base o preccedilo maacuteximo13
fixado caso em que as propostas
oferecidas superiores a esse valor seratildeo desclassificadas ou pode a Administraccedilatildeo fixar um
valor estimado que admite em princiacutepio a contrataccedilatildeo por preccedilo superior desde que
compatiacutevel com o preccedilo de mercado devidamente justificadoambos os criteacuterios (preccedilo
maacuteximo ou preccedilo estimado) podem implicar em prejuiacutezos ao eraacuterio quando tiverem como
base preccedilos muito acima daqueles praticados pelo mercado ou seja superfaturados
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo[1]
A fase interna do procedimento relativo a licitaccedilotildees puacuteblicas observaraacute a seguinte
sequumlecircncia de atos preparatoacuterios
[]
estimativa do valor da contrataccedilatildeo mediante comprovada pesquisa de
mercado []
Seratildeo consideradas natildeo autorizadas irregulares e lesivas ao patrimocircnio puacuteblico a
geraccedilatildeo de despesa ou assunccedilatildeo de obrigaccedilatildeo que natildeo atenderem ao disposto na
LRF [Lei de Responsabilidade Fiscal]
Segundo determina a LRF a estimativa da despesa e do seu impacto orccedilamentaacuterio-
financeiro eacute peccedila fundamental dos procedimentos de licitaccedilatildeo e deve estar
acompanhada das premissas e da metodologia de caacutelculo utilizadas para determinaacute-
la
11
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 375 12
Acoacuterdatildeo 881999-Plenaacuterio TCU 13
De acordo com o art 40 incX da Lei 866693 poderaacute ser fixada preccedilo maacuteximo que a Administraccedilatildeo se
dispotildee a pagar pelo objeto contratado Na modalidade licitatoacuteria do pregatildeo para a aquisiccedilatildeocontrataccedilatildeo de
bens e serviccedilos comuns realizada atraveacutes do Sistema de Registro de Preccedilos -SRP eacute fixado no edital um valor
maacuteximo para cada item caso em que os lances acima deste valor satildeo desclassificados
9
O valor estimado da contrataccedilatildeo seraacute determinante na escolha da modalidade de
licitaccedilatildeo a ser realizada (concorrecircncia tomada de preccedilos convite) exceto quanto agrave
modalidade Pregatildeo14
A pesquisa de preccedilos constitui pressuposto inarredaacutevel agrave regularidade do processo
licitatoacuterio Ela definiraacute o custo real do objeto a ser contratado traduzindo-se na materializaccedilatildeo
dos princiacutepios da eficiecircncia e economicidade15
Nesse sentido a legislaccedilatildeo disciplinadora das
licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas
Lei ndeg 866693 (Lei Geral de Licitaccedilotildees)
Art 7deg []
sect 2ordm - As obras e os serviccedilos somente poderatildeo ser licitados quando
II ndash existir orccedilamento detalhado em planilhas que expressem a composiccedilatildeo de
todos os seus custos unitaacuterios []
sect 9deg - O disposto neste artigo aplica-se tambeacutem no que couber aos casos dispensa e
inexigibilidade de licitaccedilatildeo
Art 15 As compras sempre que possiacutevel deveratildeo
III ndash submeter-se agraves condiccedilotildees de aquisiccedilatildeo e pagamento semelhantes agraves do
setor privado
[]
sect 6o Qualquer cidadatildeo eacute parte legiacutetima para impugnar preccedilo constante do quadro
geral em razatildeo de incompatibilidade desse com o preccedilo vigente no mercado
Art 43 ndash A licitaccedilatildeo seraacute processada e julgada com observacircncia dos seguintes
requisitos procedimentais []
IV ndash verificaccedilatildeo da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e
conforme o caso com os preccedilos correntes no mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial
competente ou ainda com os constantes do sistema de registro de preccedilos os quais
deveratildeo ser devidamente registrados na ata de julgamento promovendo a
desclassificaccedilatildeo das propostas desconformes ou incompatiacuteveis
Decreto nordm 617007( Dispotildee sobre as normas relativas agraves transferecircncias de
recursos da Uniatildeo mediante convecircnios e contratos de repasse e daacute outras
providecircncias)
Art 11 Para efeito do disposto no art 116 da Lei nordm 8666 de 1993 a aquisiccedilatildeo de
produtos e a contrataccedilatildeo de serviccedilos com recursos da Uniatildeo transferidos a entidades
privadas sem fins lucrativos deveratildeo observar os princiacutepios da impessoalidade
moralidade e economicidade sendo necessaacuteria no miacutenimo a realizaccedilatildeo de cotaccedilatildeo
preacutevia de preccedilos no mercado antes da celebraccedilatildeo do contrato
Lei nordm 1052002( Institui a modalidade licitatoacuteria denominada pregatildeo para a
aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns) Art 3ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute o seguinte
III - dos autos do procedimento constaratildeo a justificativa das definiccedilotildees referidas no
inciso I deste artigo e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem
apoiados bem como o orccedilamento elaborado pelo oacutergatildeo ou entidade promotora da
licitaccedilatildeo dos bens ou serviccedilos a serem licitados
Decreto nordm 355500(Regulamenta o pregatildeo)
Art8ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute as seguintes regras
14
O Pregatildeo constitui modalidade licitatoacuteria instituiacuteda pela Lei 10520 de 17072002 destinada
exclusivamente para a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns independentemente do valor estimado da
contrataccedilatildeo Pode ser feito sob a forma presencial regulada pelo Decreto 35552000 ou eletrocircnica regulada
pelo Decreto 54502005 (BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas
3 ed Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006) 15
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas eficiente gestatildeo de
recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo
Paulo no 170 p350 abr 2008
10
II - o termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar a avaliaccedilatildeo do custo pela Administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
considerando os preccedilos praticados no mercado a definiccedilatildeo dos meacutetodos a
estrateacutegia de suprimento e o prazo de execuccedilatildeo do contrato
III - a autoridade competente ou por delegaccedilatildeo de competecircncia o ordenador de
despesa ou ainda o agente encarregado da compra no acircmbito da Administraccedilatildeo
deveraacute
a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas de forma clara
concisa e objetiva de acordo com termo de referecircncia elaborado pelo requisitante
em conjunto com a aacuterea de compras obedecidas as especificaccedilotildees praticadas no
mercado
V - constaratildeo dos autos a motivaccedilatildeo de cada um dos atos especificados no inciso
anterior e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem apoiados
bem como o orccedilamento estimativo e o cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela Administraccedilatildeo
Art 21 Os atos essenciais do pregatildeo inclusive os decorrentes de meios eletrocircnicos
seratildeo documentados ou juntados no respectivo processo cada qual oportunamente
compreendendo sem prejuiacutezo de outros o seguinte
III - planilhas de custo
Decreto nordm 545005(Regulamenta o pregatildeo eletrocircnico)
Art 9ordm []
sect 1ordm A autoridade competente motivaraacute os atos especificados nos incisos II e III
indicando os elementos teacutecnicos fundamentais que o apoacuteiam bem como quanto aos
elementos contidos no orccedilamento estimativo e no cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela administraccedilatildeo
sect 2ordm O termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar avaliaccedilatildeo do custo pela administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
definiccedilatildeo dos meacutetodos estrateacutegia de suprimento valor estimado em planilhas de
acordo com o preccedilo de mercado cronograma fiacutesico-financeiro se for o caso
criteacuterio de aceitaccedilatildeo do objeto deveres do contratado e do contratante
procedimentos de fiscalizaccedilatildeo e gerenciamento do contrato prazo de execuccedilatildeo e
sanccedilotildees de forma clara concisa e objetiva
O Nuacutecleo de Assessoramento Juriacutedico natildeo dispotildee de competecircncia para a anaacutelise
contaacutebil dos valores postos no orccedilamento estimativo elaborado pelo licitante nem para o
levantamento dos preccedilos cotados providecircncias a cargo dos oacutergatildeossetores teacutecnicos
competentes (princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees) mas deve verificar se constam dos autos
do processo os respectivos comprovantes orccedilamentos que serviram de paracircmetro agrave fixaccedilatildeo do
preccedilo A orientaccedilatildeo do NAJ no exame juriacutedico do procedimento licitatoacuterio e de contrataccedilatildeo
direta deve ser no sentido de que o oacutergatildeo licitante comprove a realizaccedilatildeo da pesquisa de
mercado atraveacutes da juntada dos respectivos orccedilamentos orientaccedilatildeo que encontra respaldo na
jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da UniatildeoVejamos
Realize pesquisa de preccedilos como forma de cumprir a determinaccedilatildeo contida no art
43 inciso IV da Lei de Licitaccedilotildees fazendo constar formalmente dos documentos
dos certames a informaccedilatildeo sobre a equivalecircncia dos preccedilos Acoacuterdatildeo 3012005
Plenaacuterio
Anexe aos processos de licitaccedilatildeo a impressatildeo da relaccedilatildeo de preccedilos praticados para o
bem pretendido extraiacuteda do moacutedulo gerencial de COMPRASNET SIASG-
CONSULTA PRECcedilOS PRATICADOS de modo a atender o que determina o art 2ordm
paraacutegrafo uacutenico da INSEDAP ndeg 0499 cc os artigos 15 inciso V e 43 inciso IV da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 12722004 Primeira Cacircmara
Realizaccedilatildeo de ampla pesquisa de preccedilos no mercado a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido definir os recursos orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura
das despesas contratuais e servir de balizamento para a anaacutelise das propostas dos
11
licitantes em harmonia com os arts 7ordm sect 2ordm inciso III e 43 incisos IV e V todos da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 11822004 Plenaacuterio
Em se tratando de obras jaacute decidiu o TCU que a configuraccedilatildeo de superfaturamento
exige o cotejo dos preccedilos praticados com outros executados em obras de igual porte (Acoacuterdatildeo
17092002-Plenaacuterio)
Haacute casos em que pela simples leitura da planilha de comparativo de preccedilos onde
normalmente constam no miacutenimo trecircs orccedilamentos de diferentes fornecedores constata-se
que um dos orccedilamentos representa valor bem superior ao menor orccedilamento fato que acaba
elevando o preccedilo meacutedio que seraacute fixado para a contrataccedilatildeo Nesses casos o NAJ orienta o
oacutergatildeo licitante diante do risco de superfaturamento jaacute que o preccedilo meacutedio acaba superando o
valor de mercado que tome por paracircmetro o valor do menor orccedilamento e fixe este como o
valor estimado ou o maacuteximo da contrataccedilatildeo Exemplificamos No comparativo de preccedilos obtidos junto a trecircs fornecedores (A-B-C) para a aquisiccedilatildeo
de determinado item o valor do maior orccedilamento obtido do fornecedor bdquoA‟ foi de
R$215000 que correspondia ao quaacutedruplo do valor correspondente ao menor orccedilamento-
R$49800 apresentado pelo fornecedor C Isto acaba por elevar o valor meacutedio que na
verdade deve refletir o preccedilo de mercado
O Tribunal de Contas da Uniatildeo define ldquoPreccedilo meacutedio eacute o elaborado com base em
pesquisa onde seraacute realizada a contrataccedilatildeo e deve refletir o preccedilo de mercadoPreccedilo estimado
eacute o paracircmetro de que dispotildee a Administraccedilatildeo para julgar licitaccedilotildees e efetivar contrataccedilotildees
desde que reflita o preccedilo de mercado Preccedilo de mercado eacute o corrente na praccedila pesquisada
Preccedilo praticado eacute o que a administraccedilatildeo contratante paga ao contratadordquo16
Esse tipo de procedimento natildeo eacute razoaacutevel porque sempre que um dos orccedilamentos se
apresentar superfaturado haveraacute uma elevaccedilatildeo da meacutedia Por isso o cabe ao NAJ
recomendar que a unidade licitante observe e evite cotaccedilotildees que representem valores
excessivamente superiores ao menor orccedilamento obtido Dessa forma se os valores
apresentados pelas empresas satildeo diacutespares a ponto de uma empresa apresentar orccedilamento com
valores consideravelmente superiores ao de outra resta afastada a possibilidade de consideraacute-
lo para fins de por meacutedia aritmeacutetica ser fixado o preccedilo meacutedio Nesses casos o preccedilo
estabelecido como valor meacutedio de referecircncia acaba sendo maior que os valores apresentados
pelos demais fornecedores resultando num valor de referecircncia bem acima do que poderia ser
alcanccedilado O oacutergatildeo licitante responsaacutevel pela pesquisa de preccedilos ao estabelecer aquele
patamar de aceitabilidade acaba por contratar por preccedilo superfaturado
Sob esse enfoque trago agrave colaccedilatildeo trecho do DespachoCoordenaccedilatildeo
NAJRSCGUAGU Nordm 16802006 que orienta
Orientamos o oacutergatildeo que eacute recomendaacutevel lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo
pesquisado ou definir o preccedilo meacutedio como sendo o preccedilo maacuteximo admitido com
base na apuraccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisado
Tal orientaccedilatildeo eacute extraiacuteda das liccedilotildees de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes17
Como regra geral temos sugerido
c) definir a informaccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisados apurando-se a meacutedia
[]
O recomendaacutevel eacute lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo pesquisado
otimizando-se a vantagem da licitaccedilatildeo Contudo cada caso deve merecer reflexatildeo
proacutepriardquo (grifos nossos)
16
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 39-40 17
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed
Belo Horizonte Foacuterum 2005 p 239-240
12
Eacute de fundamental importacircncia tambeacutem na anaacutelise preventiva da regularidade do
procedimento licitatoacuterio que se oriente o oacutergatildeo licitante acerca da possibilidade de se utilizar
bancos de dados como instrumento equivalente agrave ampla pesquisa exigida no art 15 sect1ordm da
Lei 866693 No acircmbito federal o banco de dados do Sistema Integrado de Administraccedilatildeo de
Serviccedilos Gerais ndashSIASG atende a funccedilatildeo da ampla pesquisa como paracircmetro referencial
Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de
cadastramento de fornecedores operado on- line que cadastra e habilita pessoas fiacutesica e
juriacutedicas interessadas em participar de licitaccedilotildees realizadas por oacutergatildeos e entidades
integrantes do SIASG) registro de preccedilos de bens e serviccedilos (efetuado principalmente pelo
sistema COMPRASNET operado onndashline inclusive por meio da internet no siacutetio
wwwcomprasnetgovbr Oferece consultas a convites tomada de preccedilos e concorrecircncias
realizada pela Administraccedilatildeo Federal que pode ser realizada por qualquer interessado
Permite reduccedilatildeo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaccedilotildees) e ainda
cataacutelogo de materiais e serviccedilos( Define padrotildees de produtividade e qualidade de serviccedilos e
materiais especificados nas compras pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal)18
Embora os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico natildeo detenham a funccedilatildeo de oacutergatildeos de
controle como o Tribunal de Contas da Uniatildeo e os oacutergatildeos de controle interno da unidade
licitante na anaacutelise preacutevia da legalidade dos atos que compotildee a fase interna do procedimento
licitatoacuterio devem advertir o oacutergatildeo licitante da responsabilidade solidaacuteria em que incidem
agentes puacuteblicos e fornecedores ou prestadores de serviccedilos nas hipoacuteteses de
superfaturamento
Na hipoacutetese de contrataccedilatildeo direta (hipoacuteteses em que natildeo se realiza licitaccedilatildeo) adverte o
art 25 da Lei 866693 no seu sect2ordm
Art 25 Eacute inexigiacutevel a licitaccedilatildeo quando houver inviabilidade de competiccedilatildeo em
especial
[]
sect2o Na hipoacutetese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado
superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado agrave Fazenda Puacuteblica
o fornecedor ou o prestador de serviccedilos e o agente puacuteblico responsaacutevel sem
prejuiacutezo de outras sanccedilotildees legais cabiacuteveis
A anaacutelise preventiva realizada pelos nuacutecleos de assessoramento da AGU comporta
ainda a advertecircncia de que mesmo apoacutes publicado o edital ou expedido o convite sendo
constatado que o valor estimado atribuiacutedo ao objeto da licitaccedilatildeo natildeo condiz com os preccedilos
praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados) deve o ordenador de despesas
declarar a nulidade parcial do procedimento licitatoacuterio alcanccedilando todos os atos praticados
desde a aprovaccedilatildeo da estimativa de custos baseada em pesquisa de preccedilos superfaturada ou
deficientemente instruiacuteda determinando prazo para que outra pesquisa de preccedilos seja
elaborada sob pena de responder solidariamente pela recomposiccedilatildeo dos prejuiacutezos advindos da
contrataccedilatildeo efetivada com preccedilos abusivos Isso representa o exerciacutecio da autotutela pela
proacutepria Administraccedilatildeo licitante nos termos ditados pela suacutemula 473 do Supremo Tribunal
Federal19
O Tribunal de Contas da Uniatildeo tem jurisprudecircncia paciacutefica no sentido de que a
Comissatildeo de Licitaccedilatildeo eacute tambeacutem responsaacutevel por irregularidades que em decorrecircncia de
processo licitatoacuterio forem praticadas pelos administradores fato quepor exemploocorre
quando o ordenador de despesas firma contrato com preccedilo superfaturado Parte-se do
18
FERNANDES 2005 p 214-215 19
Suacutemula 473 do STF A administraccedilatildeo pode anular seus proacuteprios atos quando eivados de viacutecios que os tornem
ilegaisporque deles natildeo se originam direitosou revogaacute-los por motivo de conveniecircncia e oportunidade
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos a apreciaccedilatildeo judicial
13
pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a
Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe
atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os
membros da Comissatildeo20
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo
A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente
lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)
Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute
considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro
oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21
Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o
disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece
que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22
O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei
de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa
Lei 866693
Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para
aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente
I - elevando arbitrariamente os preccedilos
[]
Lei 842992
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por
preccedilo superior ao de mercado (grifei)
Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf
Regiatildeo23
acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I
da lei de licitaccedilotildees
1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da
elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou
contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos
contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial
2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art
96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em
contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos
apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado
20
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 376 21
Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22
Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos
legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo
Horizonte Foacuterum 2008) 23
ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-
Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
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inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
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24
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TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
2
INTRODUCcedilAtildeO
A corrupccedilatildeo no setor puacuteblico tem sido objeto constante na pauta de grandes economias
mundiais Isso porque ela gera custos como a diminuiccedilatildeo do crescimento econocircmico
comprometimento das instituiccedilotildees poliacuteticas descreacutedito dos serviccedilos puacuteblicos e o agravamento
de problemas sociais Interfere negativamente na avaliaccedilatildeo do risco de investimentos na
economia de paiacuteses que convivem com ela
Diante dos graves problemas causados pela corrupccedilatildeo desenvolve-se no Paiacutes a
necessaacuteria conscientizaccedilatildeo da importacircncia das atividades de fiscalizaccedilatildeo e de controle
exercidas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo e pela Controladoria-Geral da Uniatildeo no combate
e na prevenccedilatildeo agrave corrupccedilatildeo
Ao lado dessas instituiccedilotildees sobressai o papel da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU)
oacutergatildeo responsaacutevel pela representaccedilatildeo judicial e extrajudicial da Uniatildeo bem como pela
prestaccedilatildeo exclusiva de consultoria e assessoramento juriacutedico do Poder Executivo
A atuaccedilatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo se desenvolve atraveacutes de duas aacutereas Na aacuterea
do consultivo por meio do assessoramento e orientaccedilatildeo dos dirigentes do Poder Executivo
Federal de suas autarquias e fundaccedilotildees puacuteblicas visando conferir seguranccedila juriacutedica aos atos
administrativos que seratildeo por eles praticados notadamente quanto agrave materializaccedilatildeo das
poliacuteticas puacuteblicas agrave viabilizaccedilatildeo juriacutedica das licitaccedilotildees e dos contratos e ainda na proposiccedilatildeo
e anaacutelise de medidas legislativas (Leis Medidas Provisoacuterias Decretos e Resoluccedilotildees entre
outros) Ou seja a atuaccedilatildeo do consultivo da AGU visa orientar o administrador quanto agrave
legalidade de seus atos evitando a praacutetica de fraudes nos procedimentos licitatoacuterios e na
execuccedilatildeo de contratos puacuteblicos Na aacuterea do contencioso por meio da representaccedilatildeo judicial e
extrajudicial da Uniatildeo aleacutem de suas autarquias e fundaccedilotildees puacuteblicas Isto implica dentre
outras medidas de defesa do patrimocircnio puacuteblico e da probidade na Administraccedilatildeo no
ajuizamento de accedilotildees judiciais de improbidade administrativa para fins de puniccedilatildeo dos
responsaacuteveis por desvios de dinheiro puacuteblico e para o devido ressarcimento ao eraacuterio Desse
modo o espectro das accedilotildees desenvolvidas pela AGU eacute amplo no consultivo as atividades
relacionadas agrave anaacutelise de editais de licitaccedilotildees e de minutas de contratos administrativos
estatildeo voltadas agrave prevenccedilatildeo dos atos de corrupccedilatildeo e na aacuterea contenciosa ao combate agrave
corrupccedilatildeo e ao devido ressarcimento ao eraacuterio
A corrupccedilatildeo pode se materializar atraveacutes da apropriaccedilatildeo indevida de bens serviccedilos e
dinheiro puacuteblicos cobranccedila de propinas extorsatildeo compra e venda de influecircncia poliacutetica e
atraveacutes de fraudes em licitaccedilotildees
Uma das formas mais comuns de corrupccedilatildeo eacute a fraude praticada no acircmbito das
licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas Ou seja bdquoFrustrar a licitude do processo licitatoacuterio ou
dispensaacute-lo indevidamente‟ constituem atos de improbidade administrativa que causam
prejuiacutezos ao eraacuterio tipificados expressamente no art 10 inciso VIII da lei de Improbidade
Administrativa (Lei 842992)
Improbidade significa o agir com desonestidade maacute-feacute ou com ausecircncia de lisura As
licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas devem ser pautadas em atos de probidade administrativa
(honestidade) espeacutecie de moralidade administrativa princiacutepio constitucional ao qual estaacute
afeta a conduta de todo o administrador puacuteblico A probidade nesse sentido estaacute relacionada
agrave conduta dos agentes puacuteblicos que devem ser liacutecitas sob pena de configurar ato de
improbidade se assim estiver tipificado na Lei 842992
Parte-se da premissa de que o poder discricionaacuterio concedido agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica
para a praacutetica de atos administrativos com liberdade de escolha quanto a sua conveniecircncia
oportunidade e conteuacutedo tem sido determinante na vulnerabilidade desses procedimentos agrave
corrupccedilatildeo
3
Neste artigo procuramos demonstrar a importacircncia da atividade consultiva da
Advocacia-Geral da Uniatildeo desenvolvida pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs)
nos Estados na prevenccedilatildeo da corrupccedilatildeo e na preservaccedilatildeo da probidade nos procedimentos
licitatoacuterios e de contrataccedilotildees diretas
Inicialmente definimos a posiccedilatildeo dos NAJs dentro da estrutura institucional da
Advocacia-Geral da Uniatildeo pontuando dentre suas atribuiccedilotildees aquelas que entendemos de
fundamental importacircncia para evitar a praacutetica dos atos de improbidade administrativa nesses
procedimentos
A seguir partindo de uma definiccedilatildeo do que seja bdquocorrupccedilatildeo‟ nesse contexto satildeo
abordadas questotildees atinentes ao direcionamento da licitaccedilatildeo superfaturamento de preccedilos
fracionamento de despesas subcontrataccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo contratual
A importacircncia desse estudo eacute evidente porque segundo estimativas por setores
especializados em alguns casos a corrupccedilatildeo representa mais de 30 dos custos
governamentais decorrentes de processos de licitaccedilatildeo De acordo com o Instituto Brasileiro
de Planejamento Tributaacuterio ndash IBPT o Brasil perde anualmente 32 da arrecadaccedilatildeo tributaacuteria
em corrupccedilatildeo e ineficiecircncia administrativa
A atividade preventiva deve partir da compreensatildeo das condiccedilotildees que propiciam a
corrupccedilatildeo Agrave vista disso o exame juriacutedico dos editais dos procedimentos licitatoacuterios e dos
instrumentos referentes aos contratos administrativos daiacute decorrentes revela-se mecanismo de
fundamental importacircncia no controle dos atos de improbidade administrativa que causam
prejuiacutezos ao Eraacuterio como se revelam as fraudes agrave licitaccedilatildeo
1 OS NUacuteCLEOS DE ASSESSORAMENTO JURIacuteDICO (NAJS) NA ESTRUTURA
INSTITUCIONAL DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIAtildeO (AGU)
A Consultoria-Geral da Uniatildeo (CGU) constitui o oacutergatildeo de direccedilatildeo superior da
Advocacia-Geral da Uniatildeo(AGU) e eacute responsaacutevel pelo assessoramento juriacutedico aos oacutergatildeos
do Poder Executivo Nesse sentido dispotildee a Lei Complementar 73 de 11 de fevereiro de
19931
Art 2ordm - A Advocacia-Geral da Uniatildeo compreende
I - oacutergatildeos de direccedilatildeo superior
a) o Advogado-Geral da Uniatildeo
b) a Procuradoria-Geral da Uniatildeo e a da Fazenda Nacional
c) Consultoria-Geral da Uniatildeo
d) o Conselho Superior da Advocacia-Geral da Uniatildeo e
e) a Corregedoria-Geral da Advocacia da Uniatildeo
Art 10 - Agrave Consultoria-Geral da Uniatildeo direta e imediatamente subordinada ao
Advogado-Geral da Uniatildeo incumbe principalmente colaborar com este em seu
assessoramento juriacutedico ao Presidente da Repuacuteblica produzindo pareceres
informaccedilotildees e demais trabalhos juriacutedicos que lhes sejam
atribuiacutedos pelo chefe da instituiccedilatildeo
Em Brasiacutelia as atividades relacionadas ao assessoramento juriacutedico dos Ministeacuterios satildeo
desempenhadas por Consultorias Juriacutedicas especializadas2
1 Institui a Lei orgacircnica da Advocacia-Geral da Uniatildeo e daacute outras providecircncias
2 Art 11 - Agraves Consultorias Juriacutedicas oacutergatildeos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado ao
Secretaacuterio-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidecircncia da Repuacuteblica e ao Chefe do Estado-Maior
das Forccedilas Armadas compete especialmente I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo
4
Nos Estados-membros esta atividade consultiva encontra-se afeta aos Nuacutecleos de
Assessoramento Juriacutedico (NAJs) que integram portanto a estrutura da CGU
Aos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico compete dentre outras atribuiccedilotildees analisar
de forma preventiva a constitucionalidade e a legalidade dos atos a serem praticados ou jaacute
efetivados por administradores puacuteblicos federais que atuam fora de Brasiacutelia
No acircmbito deste controle preventivo os NAJs analisam preacutevia e conclusivamente os
textos de editais de licitaccedilatildeo os respectivos contratos e instrumentos congecircneres a serem
celebrados e publicados e tambeacutem os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou
decidir a dispensa de licitaccedilatildeo
Nesse sentido o disposto no art 19 incisos VI e VII aliacuteneas bdquoa e b‟ do Ato
Regimental no 05 de 27092007 da AGU3
Art 19 Compete aos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico
I - assessorar os oacutergatildeos e autoridades da Administraccedilatildeo Federal Direta localizados
fora do Distrito Federal quanto agraves mateacuterias de competecircncia legal ou regulamentar
desses oacutergatildeos e autoridades sem prejuiacutezo da competecircncia das Consultorias Juriacutedicas
dos Ministeacuterios ou oacutergatildeos equivalentes prevista no art 11 da Lei Complementar nordm
73 de 1993
[]
VI - assistir os oacutergatildeos e autoridades assessorados no controle interno da legalidade
administrativa dos atos a serem por eles praticados ou jaacute efetivados
VII - examinar preacutevia e conclusivamente no acircmbito dos oacutergatildeos assessorados
a) os textos de editais de licitaccedilatildeo e os respectivos contratos ou instrumentos
congecircneres a serem celebrados e publicados e
b) os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou decidir a dispensa de
licitaccedilatildeo (grifei)
[]
A Lei de Licitaccedilotildees ( Lei 8666de 21 de junho de 1993) dispotildee no seu art 38 inciso
VI que dentre os documentos que devem compor o procedimento administrativo estatildeo os
pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos emitidos sobre a licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade No
paraacutegrafo uacutenico do mesmo dispositivo legal refere que ldquoAs minutas de editais de licitaccedilatildeo
bem como as dos contratos acordos convecircnios ou ajustes devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria juriacutedica da Administraccedilatildeordquo(grifei)
Pois bem esse assessoramento juriacutedico realizado agrave Administraccedilatildeo constitui em
siacutentese atribuiccedilatildeo dos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico que em sua maior parte
concentra-se na anaacutelise de editais de licitaccedilatildeo e minutas de contratos administrativos
efetivados no acircmbito dos oacutergatildeos assessorados (p ex Superintendecircncias Regionais da Poliacutecia
Federal da Poliacutecia Rodoviaacuteria Federal do Ministeacuterio da Agricultura do Ministeacuterio do
Trabalho e Emprego Unidades Regionais de Atendimento da proacutepria AGU Unidades
Militares como o Comandos Regionais do Exeacutercito da Aeronaacuteutica dentre outros)
O trabalho desenvolvido pelos Nuacutecleos de assessoramento natildeo tem se limitado agrave
anaacutelise de editais de licitaccedilatildeo dos oacutergatildeos assessorados Em Porto Alegre no ano de 2006 e
em Satildeo Pauloneste ano de 2008 os respectivos NAJs elaboraram modelos padrotildees de editais
de licitaccedilatildeo e seus anexos em conformidade com a legislaccedilatildeo de regecircncia das vaacuterias
[] V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por
ela praticados ou jaacute efetivados e daqueles oriundos de oacutergatildeo ou entidade sob sua coordenaccedilatildeo juriacutedicaVI -
examinar preacutevia e conclusivamente no acircmbito do Ministeacuterio Secretaria e Estado-Maior das Forccedilas Armadas
a) os textos de edital de licitaccedilatildeo como os dos respectivos contratos ou instrumentos congecircneres a serem
publicados e celebrados b) os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou decidir a dispensa de
VII 3 Dispotildee sobre a competecircncia estrutura e o funcionamento da Consultoria-Geral da Uniatildeo e as atribuiccedilotildees de seu
titular e demais dirigentes
5
modalidades existentes no ordenamento juriacutedico brasileiro visando agilizar os procedimentos
e evitar questionamentos judiciais acerca da regularidade dos certames Isso eacute claro contribui
muito para cercear subjetivismos limitar a discricionariedade do administrador viacutecios que
natildeo raro permeiam vaacuterios editais oriundos de oacutergatildeos assessorados e acabam tornando o
Definida a posiccedilatildeo institucional dos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) na
estrutura da Advocacia-Geral da Uniatildeo passaremos a demonstrar como a atividade preventiva
desenvolvida por eles revela-se uacutetil na prevenccedilatildeo agrave corrupccedilatildeo nas licitaccedilotildees e contrataccedilotildees
puacuteblicas
2 A CORRUPCcedilAtildeO NAS LICITACcedilOtildeES E CONTRATACcedilOtildeES PUacuteBLICAS O
DIRECIONAMENTO DA LICITACcedilAtildeO O SUPERFATURAMENTO DE PRECcedilOS E
O FRACIONAMENTO DE DESPESA
A palavra bdquocorrupccedilatildeo‟ vem do latim ldquorumpererdquo- romper que significa a quebra de
algo uma regra de conduta moral social ou legal4 A melhor definiccedilatildeo no contexto
analisado eacute aquela que considera corrupccedilatildeo como o uso de cargo puacuteblico para benefiacutecio
particular5 envolvendo sempre um agente puacuteblico e um agente privado
6 Em outras palavras
consiste no uso do poder para obter vantagens iliacutecitas
Uma licitaccedilatildeo seja para a aquisiccedilatildeo de bens seja para a contrataccedilatildeo de um serviccedilo
sempre coloca de um lado um agente puacuteblico e de outro fornecedores empresas que
disputam entre si a contrataccedilatildeo para o fornecimento dos bens ou serviccedilos pretendidos pela
Administraccedilatildeo De um lado o puacuteblico com sua accedilatildeo predefinida pela lei de outro o privado
com ampla liberdade de atuaccedilatildeo
Abramo e Capobianco em estudo acerca do tema bdquolicitaccedilotildees e corrupccedilatildeo‟ apontam o
grau de discricionariedade atribuiacutedo ao administrador como a causa da vulnerabilidade de
um sistema legal de licitaccedilotildees Quanto maior for este grau maiores seratildeo as oportunidades de
corrupccedilatildeo7Assim o que permitiria a corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees e contratos puacuteblicos seriam as
decisotildees do administrador que por exemplo excluem empresas da competitividade atraveacutes
de exigecircncias criteacuterios financeiros e teacutecnicos natildeo justificados ou melhor justificados sob o
vieacutes do ldquointeresse puacuteblicordquo que mascara na verdade interesses privados estabelecem
criteacuterios arbitraacuterios de julgamento das propostas ou ainda privileacutegios na fiscalizaccedilatildeo dos
contratos e no cumprimento de obrigaccedilotildees pela contratada
4 TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff Paper v 45 n
4 p 559-594 dec 1998 5 De acordo com a teoria econocircmica neoclaacutessica a atividade de alguns indiviacuteduos e grupos na busca de
rendas extramercado ( ganhos que natildeo tem origem nem no trabalho nem no capital) para si proacuteprios atraveacutes
do controle do Estado denomina-se bdquorent ndashseekingrsquoEssas atividades bdquorent-seekingrsquo visam transferir renda natildeo
geraacute-la Assim transpondo para a aacuterea de licitaccedilotildees e contratos o direcionamento de licitaccedilotildees e a criaccedilatildeo de
privileacutegios aos agentes econocircmicos determinados por criteacuterios natildeo competitivos pode gerar um alto custo
para a sociedadeIsso porque do ponto de vista da eficiecircncia econocircmica as atividades ldquorent-seekingrsquo
implicam na alocaccedilatildeo ineficiente de recursos econocircmicos escassos em atividades improdutivas (SILVA
Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia poliacutetica 1ordf Parte In
Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3 1997) 6 Conceito apresentado no relatoacuterio desenvolvido por bdquoKroll (wwwkrollworldwidecom) The risk Consulting
Company‟ e Transparecircncia Brasil (wwwtransparenciaorgbr)‟ intitulado ldquoFraude e Corrupccedilatildeo no Brasil A
perspectiva do setor privadordquo colaboradores Johann G Lambsdorff Wilton de Oliveira Bussab e Salo
Vinocur Coslovsky 7 ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor puacuteblico e setor
privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set 2008
6
Em outros termos o grau de arbiacutetrio conferido ao agente puacuteblico pode propiciar
praacuteticas de direcionamento da licitaccedilatildeo o que burla o princiacutepio da isonomia e elimina a
concorrecircncia fundamental agrave seleccedilatildeo da proposta mais vantajosa para a futura contrataccedilatildeo O
direcionamento do procedimento licitatoacuterio a praacutetica de superfaturamento de preccedilos e o
fracionamento de despesa com vistas agrave licitaccedilatildeo em modalidade diversa daquela prevista em
lei ou visando agrave contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo retratam as formas mais comuns de
corrupccedilatildeo
Na dicccedilatildeo do disposto no art 3ordm da Lei de Licitaccedilotildees
Art 3
ordm A licitaccedilatildeo destina-se a garantir a observacircncia do princiacutepio constitucional
da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administraccedilatildeo e seraacute
processada e julgada em estrita conformidade com os princiacutepios baacutesicos da
legalidade da impessoalidade da moralidade da igualdade da publicidade da
probidade administrativa da vinculaccedilatildeo ao instrumento convocatoacuterio do julgamento
objetivo e dos que lhes satildeo correlatos (grifei)
21 Direcionamento da licitaccedilatildeo
O direcionamento da licitaccedilatildeo ocorre quando o administrador puacuteblico do oacutergatildeo
licitante estabelece exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica e econocircmico-financeira condiccedilotildees
especiais que soacute determinada (s) empresa(s) possui (em) burlando assim a concorrecircncia
excluindo a maioria das empresas interessadas do certame Consiste numa espeacutecie de
ldquoreserva de mercadordquo ficta porque as possiacuteveis concorrentes jaacute satildeo desclassificadas antes
mesmo da abertura de suas propostas permanecendo apenas aquele fornecedor envolvido no
esquema de corrupccedilatildeo
Os agentes corruptos podem criar assim um ldquomonopoacutelio‟ da empresa participante do
processo licitatoacuterio Exemplificando nas compras efetuadas atraveacutes da modalidade licitatoacuteria
convite a Lei de Licitaccedilotildees -Lei 866693- no seu art22 sect3ordmexige que se obtenham no
miacutenimo trecircs distintas cartas com proposta de preccedilo O agente puacuteblico pode escolher apenas
uma empresa e esta se encarrega de encontrar as outras duas cartas Evidentemente que isso
pode ocorrer por desiacutedia da Administraccedilatildeo e natildeo necessariamente por ato de corrupccedilatildeo8 Mas
essa modalidade licitatoacuteria permite esse dirigismo na escolha do contratado
Pode ocorrer ainda que a decisatildeo do administrador sobre o vencedor da licitaccedilatildeo seja
tomada com base em aspectos subjetivos travestidos de natureza teacutecnica O exerciacutecio de
arbiacutetrio no julgamento pode ser reforccedilado por uma definiccedilatildeo imprecisa do objeto da licitaccedilatildeo
Por exemplo consideraccedilotildees sobre a qualidade necessariamente subjetivas passam a fazer
parte do processo de definiccedilatildeo do vencedor Dessa forma torna-se faacutecil ldquovenderrdquo o resultado
do julgamento9
A modalidade convite estaacute mais vulneraacutevel agraves praacuteticas iliacutecitas porque eacute aquela que
atribui o maior grau de discricionariedade ao administrador puacuteblico O administrador escolhe
dentre trecircs fornecedoresprestadores de serviccedilos aquele que seraacute o contratado para a execuccedilatildeo
do objeto licitado Isso permite simulaccedilotildees como por exemplo a contrataccedilatildeo de empresa que
natildeo fabrica nem presta os serviccedilos relacionados ao objeto do contrato ou seja a contratada
natildeo pertence ao ramo de atividade objeto da licitaccedilatildeo Tambeacutem pode ocorrer que a
contratadaconvidada pertenccedila ao mesmo proprietaacuterio das demais empresas convidadas o que
8 CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad Carlos III
Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de Economia 02) 9 ABRAMO CAPOBIANCO 2008
7
evidencia fraude agrave competitividade entre as licitantes jaacute que a concorrecircncia eacute de fato
eliminada
A Lei de Licitaccedilotildees define como crime o ato de frustrar ou fraudar o caraacuteter
competitivo do procedimento Vejamos
Art 90 Frustrar ou fraudar mediante ajuste combinaccedilatildeo ou qualquer outro
expediente o caraacuteter competitivo do procedimento licitatoacuterio com o intuito de
obter para si ou para outrem vantagem decorrente da adjudicaccedilatildeo do objeto da
licitaccedilatildeo Pena - detenccedilatildeo de 2 (dois) a 4 (quatro) anos e multa
A Lei de Improbidade administrativa a seu turno define a fraude como ato de
improbidade que causa prejuiacutezos ao eraacuterio
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamente‟(grifei)
A anaacutelise preacutevia da minuta do edital e seus anexos pelos NAJs permite muitas vezes
detectar o excesso de arbiacutetrio conferido ao administrador nas diversas fases que compotildeem o
procedimento licitatoacuterio inclusive os criteacuterios de julgamentos ldquodirigidosrdquo Viabiliza-se assim
um controle preventivo da legalidade tornando o procedimento menos vulneraacutevel a atos de
corrupccedilatildeo
22 Superfaturamento
O superfaturamento consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos referentes
ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros adicionais agrave
empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos superfaturados
significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
Marccedilal Justen Filho10
leciona que o superfaturamento natildeo significa necessariamente
um preccedilo bdquofalso‟ ou bdquolucro excessivo‟ mas sim uma elevaccedilatildeo injustificada do valor de um
bem ou serviccedilo quando a contrataccedilatildeo se daacute com o Estado ou seja perante particulares o
contratado pratica outros preccedilos significativamente menores A caracterizaccedilatildeo de preccedilo
superfaturado estaria vinculada a alteraccedilatildeo das condiccedilotildees habituais de negoacutecios e na oneraccedilatildeo
injustificada dos cofres puacuteblicos ou seja a licitante perante contratantes particulares pratica
determinados preccedilos mas quando a contratante eacute a Administraccedilatildeo Puacuteblica esses mesmos
valores satildeo elevados injustificadamente de forma a provocar excessiva onerosidade aos
cofres puacuteblicos
10
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11 ed Satildeo Paulo
Dialeacutetica 2005 p 295
8
Nessa ordem de ideacuteias traz-se agrave colaccedilatildeo a doutrina de Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes11
referindo decisatildeo do Tribunal de Contas da Uniatildeo12
Tecnicamente a parcela excedente ao preccedilo justo ou de mercado caracteriza-se como
prejuiacutezo Quando a Administraccedilatildeo Puacuteblica contrata com preccedilos superfaturados haacute o
desembolso de despesa em valor excedente sem contraprestaccedilatildeo parcela essa que
deve ser considerada como prejuiacutezo como o eacute qualquer despesa sem amparo legal
processada pela Administraccedilatildeo Se eacute dever indeclinaacutevel contratar a preccedilos de
mercado qualquer despesa efetivada aleacutem desse limite deve ser reembolsada ao
Eraacuterio pelo agente responsaacutevel direto pela sua efetivaccedilatildeo
A praacutetica de superfaturamento estaacute diretamente associada agrave ausecircncia ou insuficiecircncia
de uma ampla e preacutevia pesquisa de preccedilos seja para as contrataccedilotildees que exigem licitaccedilatildeo
seja para os casos de contrataccedilatildeo direta (dispensa e inexigibilidade de licitaccedilotildees - arts 24 e 25
da Lei 866693 respectivamente)
A Administraccedilatildeo previamente agrave licitaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo direta de obras serviccedilos e
compras (art 7 sect2ordm II e art14 da Lei de Licitaccedilotildees ) deve proceder a uma ampla pesquisa
de preccedilos a fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido definir os recursos
orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura das despesas contratuais aleacutem de servir de
balizamento para a anaacutelise das propostas dos licitantes O criteacuterio de aceitabilidade das
propostas poderaacute ter como base o preccedilo maacuteximo13
fixado caso em que as propostas
oferecidas superiores a esse valor seratildeo desclassificadas ou pode a Administraccedilatildeo fixar um
valor estimado que admite em princiacutepio a contrataccedilatildeo por preccedilo superior desde que
compatiacutevel com o preccedilo de mercado devidamente justificadoambos os criteacuterios (preccedilo
maacuteximo ou preccedilo estimado) podem implicar em prejuiacutezos ao eraacuterio quando tiverem como
base preccedilos muito acima daqueles praticados pelo mercado ou seja superfaturados
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo[1]
A fase interna do procedimento relativo a licitaccedilotildees puacuteblicas observaraacute a seguinte
sequumlecircncia de atos preparatoacuterios
[]
estimativa do valor da contrataccedilatildeo mediante comprovada pesquisa de
mercado []
Seratildeo consideradas natildeo autorizadas irregulares e lesivas ao patrimocircnio puacuteblico a
geraccedilatildeo de despesa ou assunccedilatildeo de obrigaccedilatildeo que natildeo atenderem ao disposto na
LRF [Lei de Responsabilidade Fiscal]
Segundo determina a LRF a estimativa da despesa e do seu impacto orccedilamentaacuterio-
financeiro eacute peccedila fundamental dos procedimentos de licitaccedilatildeo e deve estar
acompanhada das premissas e da metodologia de caacutelculo utilizadas para determinaacute-
la
11
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 375 12
Acoacuterdatildeo 881999-Plenaacuterio TCU 13
De acordo com o art 40 incX da Lei 866693 poderaacute ser fixada preccedilo maacuteximo que a Administraccedilatildeo se
dispotildee a pagar pelo objeto contratado Na modalidade licitatoacuteria do pregatildeo para a aquisiccedilatildeocontrataccedilatildeo de
bens e serviccedilos comuns realizada atraveacutes do Sistema de Registro de Preccedilos -SRP eacute fixado no edital um valor
maacuteximo para cada item caso em que os lances acima deste valor satildeo desclassificados
9
O valor estimado da contrataccedilatildeo seraacute determinante na escolha da modalidade de
licitaccedilatildeo a ser realizada (concorrecircncia tomada de preccedilos convite) exceto quanto agrave
modalidade Pregatildeo14
A pesquisa de preccedilos constitui pressuposto inarredaacutevel agrave regularidade do processo
licitatoacuterio Ela definiraacute o custo real do objeto a ser contratado traduzindo-se na materializaccedilatildeo
dos princiacutepios da eficiecircncia e economicidade15
Nesse sentido a legislaccedilatildeo disciplinadora das
licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas
Lei ndeg 866693 (Lei Geral de Licitaccedilotildees)
Art 7deg []
sect 2ordm - As obras e os serviccedilos somente poderatildeo ser licitados quando
II ndash existir orccedilamento detalhado em planilhas que expressem a composiccedilatildeo de
todos os seus custos unitaacuterios []
sect 9deg - O disposto neste artigo aplica-se tambeacutem no que couber aos casos dispensa e
inexigibilidade de licitaccedilatildeo
Art 15 As compras sempre que possiacutevel deveratildeo
III ndash submeter-se agraves condiccedilotildees de aquisiccedilatildeo e pagamento semelhantes agraves do
setor privado
[]
sect 6o Qualquer cidadatildeo eacute parte legiacutetima para impugnar preccedilo constante do quadro
geral em razatildeo de incompatibilidade desse com o preccedilo vigente no mercado
Art 43 ndash A licitaccedilatildeo seraacute processada e julgada com observacircncia dos seguintes
requisitos procedimentais []
IV ndash verificaccedilatildeo da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e
conforme o caso com os preccedilos correntes no mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial
competente ou ainda com os constantes do sistema de registro de preccedilos os quais
deveratildeo ser devidamente registrados na ata de julgamento promovendo a
desclassificaccedilatildeo das propostas desconformes ou incompatiacuteveis
Decreto nordm 617007( Dispotildee sobre as normas relativas agraves transferecircncias de
recursos da Uniatildeo mediante convecircnios e contratos de repasse e daacute outras
providecircncias)
Art 11 Para efeito do disposto no art 116 da Lei nordm 8666 de 1993 a aquisiccedilatildeo de
produtos e a contrataccedilatildeo de serviccedilos com recursos da Uniatildeo transferidos a entidades
privadas sem fins lucrativos deveratildeo observar os princiacutepios da impessoalidade
moralidade e economicidade sendo necessaacuteria no miacutenimo a realizaccedilatildeo de cotaccedilatildeo
preacutevia de preccedilos no mercado antes da celebraccedilatildeo do contrato
Lei nordm 1052002( Institui a modalidade licitatoacuteria denominada pregatildeo para a
aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns) Art 3ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute o seguinte
III - dos autos do procedimento constaratildeo a justificativa das definiccedilotildees referidas no
inciso I deste artigo e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem
apoiados bem como o orccedilamento elaborado pelo oacutergatildeo ou entidade promotora da
licitaccedilatildeo dos bens ou serviccedilos a serem licitados
Decreto nordm 355500(Regulamenta o pregatildeo)
Art8ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute as seguintes regras
14
O Pregatildeo constitui modalidade licitatoacuteria instituiacuteda pela Lei 10520 de 17072002 destinada
exclusivamente para a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns independentemente do valor estimado da
contrataccedilatildeo Pode ser feito sob a forma presencial regulada pelo Decreto 35552000 ou eletrocircnica regulada
pelo Decreto 54502005 (BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas
3 ed Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006) 15
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas eficiente gestatildeo de
recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo
Paulo no 170 p350 abr 2008
10
II - o termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar a avaliaccedilatildeo do custo pela Administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
considerando os preccedilos praticados no mercado a definiccedilatildeo dos meacutetodos a
estrateacutegia de suprimento e o prazo de execuccedilatildeo do contrato
III - a autoridade competente ou por delegaccedilatildeo de competecircncia o ordenador de
despesa ou ainda o agente encarregado da compra no acircmbito da Administraccedilatildeo
deveraacute
a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas de forma clara
concisa e objetiva de acordo com termo de referecircncia elaborado pelo requisitante
em conjunto com a aacuterea de compras obedecidas as especificaccedilotildees praticadas no
mercado
V - constaratildeo dos autos a motivaccedilatildeo de cada um dos atos especificados no inciso
anterior e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem apoiados
bem como o orccedilamento estimativo e o cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela Administraccedilatildeo
Art 21 Os atos essenciais do pregatildeo inclusive os decorrentes de meios eletrocircnicos
seratildeo documentados ou juntados no respectivo processo cada qual oportunamente
compreendendo sem prejuiacutezo de outros o seguinte
III - planilhas de custo
Decreto nordm 545005(Regulamenta o pregatildeo eletrocircnico)
Art 9ordm []
sect 1ordm A autoridade competente motivaraacute os atos especificados nos incisos II e III
indicando os elementos teacutecnicos fundamentais que o apoacuteiam bem como quanto aos
elementos contidos no orccedilamento estimativo e no cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela administraccedilatildeo
sect 2ordm O termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar avaliaccedilatildeo do custo pela administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
definiccedilatildeo dos meacutetodos estrateacutegia de suprimento valor estimado em planilhas de
acordo com o preccedilo de mercado cronograma fiacutesico-financeiro se for o caso
criteacuterio de aceitaccedilatildeo do objeto deveres do contratado e do contratante
procedimentos de fiscalizaccedilatildeo e gerenciamento do contrato prazo de execuccedilatildeo e
sanccedilotildees de forma clara concisa e objetiva
O Nuacutecleo de Assessoramento Juriacutedico natildeo dispotildee de competecircncia para a anaacutelise
contaacutebil dos valores postos no orccedilamento estimativo elaborado pelo licitante nem para o
levantamento dos preccedilos cotados providecircncias a cargo dos oacutergatildeossetores teacutecnicos
competentes (princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees) mas deve verificar se constam dos autos
do processo os respectivos comprovantes orccedilamentos que serviram de paracircmetro agrave fixaccedilatildeo do
preccedilo A orientaccedilatildeo do NAJ no exame juriacutedico do procedimento licitatoacuterio e de contrataccedilatildeo
direta deve ser no sentido de que o oacutergatildeo licitante comprove a realizaccedilatildeo da pesquisa de
mercado atraveacutes da juntada dos respectivos orccedilamentos orientaccedilatildeo que encontra respaldo na
jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da UniatildeoVejamos
Realize pesquisa de preccedilos como forma de cumprir a determinaccedilatildeo contida no art
43 inciso IV da Lei de Licitaccedilotildees fazendo constar formalmente dos documentos
dos certames a informaccedilatildeo sobre a equivalecircncia dos preccedilos Acoacuterdatildeo 3012005
Plenaacuterio
Anexe aos processos de licitaccedilatildeo a impressatildeo da relaccedilatildeo de preccedilos praticados para o
bem pretendido extraiacuteda do moacutedulo gerencial de COMPRASNET SIASG-
CONSULTA PRECcedilOS PRATICADOS de modo a atender o que determina o art 2ordm
paraacutegrafo uacutenico da INSEDAP ndeg 0499 cc os artigos 15 inciso V e 43 inciso IV da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 12722004 Primeira Cacircmara
Realizaccedilatildeo de ampla pesquisa de preccedilos no mercado a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido definir os recursos orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura
das despesas contratuais e servir de balizamento para a anaacutelise das propostas dos
11
licitantes em harmonia com os arts 7ordm sect 2ordm inciso III e 43 incisos IV e V todos da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 11822004 Plenaacuterio
Em se tratando de obras jaacute decidiu o TCU que a configuraccedilatildeo de superfaturamento
exige o cotejo dos preccedilos praticados com outros executados em obras de igual porte (Acoacuterdatildeo
17092002-Plenaacuterio)
Haacute casos em que pela simples leitura da planilha de comparativo de preccedilos onde
normalmente constam no miacutenimo trecircs orccedilamentos de diferentes fornecedores constata-se
que um dos orccedilamentos representa valor bem superior ao menor orccedilamento fato que acaba
elevando o preccedilo meacutedio que seraacute fixado para a contrataccedilatildeo Nesses casos o NAJ orienta o
oacutergatildeo licitante diante do risco de superfaturamento jaacute que o preccedilo meacutedio acaba superando o
valor de mercado que tome por paracircmetro o valor do menor orccedilamento e fixe este como o
valor estimado ou o maacuteximo da contrataccedilatildeo Exemplificamos No comparativo de preccedilos obtidos junto a trecircs fornecedores (A-B-C) para a aquisiccedilatildeo
de determinado item o valor do maior orccedilamento obtido do fornecedor bdquoA‟ foi de
R$215000 que correspondia ao quaacutedruplo do valor correspondente ao menor orccedilamento-
R$49800 apresentado pelo fornecedor C Isto acaba por elevar o valor meacutedio que na
verdade deve refletir o preccedilo de mercado
O Tribunal de Contas da Uniatildeo define ldquoPreccedilo meacutedio eacute o elaborado com base em
pesquisa onde seraacute realizada a contrataccedilatildeo e deve refletir o preccedilo de mercadoPreccedilo estimado
eacute o paracircmetro de que dispotildee a Administraccedilatildeo para julgar licitaccedilotildees e efetivar contrataccedilotildees
desde que reflita o preccedilo de mercado Preccedilo de mercado eacute o corrente na praccedila pesquisada
Preccedilo praticado eacute o que a administraccedilatildeo contratante paga ao contratadordquo16
Esse tipo de procedimento natildeo eacute razoaacutevel porque sempre que um dos orccedilamentos se
apresentar superfaturado haveraacute uma elevaccedilatildeo da meacutedia Por isso o cabe ao NAJ
recomendar que a unidade licitante observe e evite cotaccedilotildees que representem valores
excessivamente superiores ao menor orccedilamento obtido Dessa forma se os valores
apresentados pelas empresas satildeo diacutespares a ponto de uma empresa apresentar orccedilamento com
valores consideravelmente superiores ao de outra resta afastada a possibilidade de consideraacute-
lo para fins de por meacutedia aritmeacutetica ser fixado o preccedilo meacutedio Nesses casos o preccedilo
estabelecido como valor meacutedio de referecircncia acaba sendo maior que os valores apresentados
pelos demais fornecedores resultando num valor de referecircncia bem acima do que poderia ser
alcanccedilado O oacutergatildeo licitante responsaacutevel pela pesquisa de preccedilos ao estabelecer aquele
patamar de aceitabilidade acaba por contratar por preccedilo superfaturado
Sob esse enfoque trago agrave colaccedilatildeo trecho do DespachoCoordenaccedilatildeo
NAJRSCGUAGU Nordm 16802006 que orienta
Orientamos o oacutergatildeo que eacute recomendaacutevel lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo
pesquisado ou definir o preccedilo meacutedio como sendo o preccedilo maacuteximo admitido com
base na apuraccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisado
Tal orientaccedilatildeo eacute extraiacuteda das liccedilotildees de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes17
Como regra geral temos sugerido
c) definir a informaccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisados apurando-se a meacutedia
[]
O recomendaacutevel eacute lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo pesquisado
otimizando-se a vantagem da licitaccedilatildeo Contudo cada caso deve merecer reflexatildeo
proacutepriardquo (grifos nossos)
16
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 39-40 17
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed
Belo Horizonte Foacuterum 2005 p 239-240
12
Eacute de fundamental importacircncia tambeacutem na anaacutelise preventiva da regularidade do
procedimento licitatoacuterio que se oriente o oacutergatildeo licitante acerca da possibilidade de se utilizar
bancos de dados como instrumento equivalente agrave ampla pesquisa exigida no art 15 sect1ordm da
Lei 866693 No acircmbito federal o banco de dados do Sistema Integrado de Administraccedilatildeo de
Serviccedilos Gerais ndashSIASG atende a funccedilatildeo da ampla pesquisa como paracircmetro referencial
Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de
cadastramento de fornecedores operado on- line que cadastra e habilita pessoas fiacutesica e
juriacutedicas interessadas em participar de licitaccedilotildees realizadas por oacutergatildeos e entidades
integrantes do SIASG) registro de preccedilos de bens e serviccedilos (efetuado principalmente pelo
sistema COMPRASNET operado onndashline inclusive por meio da internet no siacutetio
wwwcomprasnetgovbr Oferece consultas a convites tomada de preccedilos e concorrecircncias
realizada pela Administraccedilatildeo Federal que pode ser realizada por qualquer interessado
Permite reduccedilatildeo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaccedilotildees) e ainda
cataacutelogo de materiais e serviccedilos( Define padrotildees de produtividade e qualidade de serviccedilos e
materiais especificados nas compras pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal)18
Embora os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico natildeo detenham a funccedilatildeo de oacutergatildeos de
controle como o Tribunal de Contas da Uniatildeo e os oacutergatildeos de controle interno da unidade
licitante na anaacutelise preacutevia da legalidade dos atos que compotildee a fase interna do procedimento
licitatoacuterio devem advertir o oacutergatildeo licitante da responsabilidade solidaacuteria em que incidem
agentes puacuteblicos e fornecedores ou prestadores de serviccedilos nas hipoacuteteses de
superfaturamento
Na hipoacutetese de contrataccedilatildeo direta (hipoacuteteses em que natildeo se realiza licitaccedilatildeo) adverte o
art 25 da Lei 866693 no seu sect2ordm
Art 25 Eacute inexigiacutevel a licitaccedilatildeo quando houver inviabilidade de competiccedilatildeo em
especial
[]
sect2o Na hipoacutetese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado
superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado agrave Fazenda Puacuteblica
o fornecedor ou o prestador de serviccedilos e o agente puacuteblico responsaacutevel sem
prejuiacutezo de outras sanccedilotildees legais cabiacuteveis
A anaacutelise preventiva realizada pelos nuacutecleos de assessoramento da AGU comporta
ainda a advertecircncia de que mesmo apoacutes publicado o edital ou expedido o convite sendo
constatado que o valor estimado atribuiacutedo ao objeto da licitaccedilatildeo natildeo condiz com os preccedilos
praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados) deve o ordenador de despesas
declarar a nulidade parcial do procedimento licitatoacuterio alcanccedilando todos os atos praticados
desde a aprovaccedilatildeo da estimativa de custos baseada em pesquisa de preccedilos superfaturada ou
deficientemente instruiacuteda determinando prazo para que outra pesquisa de preccedilos seja
elaborada sob pena de responder solidariamente pela recomposiccedilatildeo dos prejuiacutezos advindos da
contrataccedilatildeo efetivada com preccedilos abusivos Isso representa o exerciacutecio da autotutela pela
proacutepria Administraccedilatildeo licitante nos termos ditados pela suacutemula 473 do Supremo Tribunal
Federal19
O Tribunal de Contas da Uniatildeo tem jurisprudecircncia paciacutefica no sentido de que a
Comissatildeo de Licitaccedilatildeo eacute tambeacutem responsaacutevel por irregularidades que em decorrecircncia de
processo licitatoacuterio forem praticadas pelos administradores fato quepor exemploocorre
quando o ordenador de despesas firma contrato com preccedilo superfaturado Parte-se do
18
FERNANDES 2005 p 214-215 19
Suacutemula 473 do STF A administraccedilatildeo pode anular seus proacuteprios atos quando eivados de viacutecios que os tornem
ilegaisporque deles natildeo se originam direitosou revogaacute-los por motivo de conveniecircncia e oportunidade
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos a apreciaccedilatildeo judicial
13
pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a
Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe
atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os
membros da Comissatildeo20
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo
A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente
lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)
Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute
considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro
oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21
Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o
disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece
que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22
O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei
de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa
Lei 866693
Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para
aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente
I - elevando arbitrariamente os preccedilos
[]
Lei 842992
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por
preccedilo superior ao de mercado (grifei)
Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf
Regiatildeo23
acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I
da lei de licitaccedilotildees
1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da
elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou
contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos
contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial
2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art
96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em
contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos
apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado
20
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 376 21
Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22
Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos
legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo
Horizonte Foacuterum 2008) 23
ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-
Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
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FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
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Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
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PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
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poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
3
Neste artigo procuramos demonstrar a importacircncia da atividade consultiva da
Advocacia-Geral da Uniatildeo desenvolvida pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs)
nos Estados na prevenccedilatildeo da corrupccedilatildeo e na preservaccedilatildeo da probidade nos procedimentos
licitatoacuterios e de contrataccedilotildees diretas
Inicialmente definimos a posiccedilatildeo dos NAJs dentro da estrutura institucional da
Advocacia-Geral da Uniatildeo pontuando dentre suas atribuiccedilotildees aquelas que entendemos de
fundamental importacircncia para evitar a praacutetica dos atos de improbidade administrativa nesses
procedimentos
A seguir partindo de uma definiccedilatildeo do que seja bdquocorrupccedilatildeo‟ nesse contexto satildeo
abordadas questotildees atinentes ao direcionamento da licitaccedilatildeo superfaturamento de preccedilos
fracionamento de despesas subcontrataccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo contratual
A importacircncia desse estudo eacute evidente porque segundo estimativas por setores
especializados em alguns casos a corrupccedilatildeo representa mais de 30 dos custos
governamentais decorrentes de processos de licitaccedilatildeo De acordo com o Instituto Brasileiro
de Planejamento Tributaacuterio ndash IBPT o Brasil perde anualmente 32 da arrecadaccedilatildeo tributaacuteria
em corrupccedilatildeo e ineficiecircncia administrativa
A atividade preventiva deve partir da compreensatildeo das condiccedilotildees que propiciam a
corrupccedilatildeo Agrave vista disso o exame juriacutedico dos editais dos procedimentos licitatoacuterios e dos
instrumentos referentes aos contratos administrativos daiacute decorrentes revela-se mecanismo de
fundamental importacircncia no controle dos atos de improbidade administrativa que causam
prejuiacutezos ao Eraacuterio como se revelam as fraudes agrave licitaccedilatildeo
1 OS NUacuteCLEOS DE ASSESSORAMENTO JURIacuteDICO (NAJS) NA ESTRUTURA
INSTITUCIONAL DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIAtildeO (AGU)
A Consultoria-Geral da Uniatildeo (CGU) constitui o oacutergatildeo de direccedilatildeo superior da
Advocacia-Geral da Uniatildeo(AGU) e eacute responsaacutevel pelo assessoramento juriacutedico aos oacutergatildeos
do Poder Executivo Nesse sentido dispotildee a Lei Complementar 73 de 11 de fevereiro de
19931
Art 2ordm - A Advocacia-Geral da Uniatildeo compreende
I - oacutergatildeos de direccedilatildeo superior
a) o Advogado-Geral da Uniatildeo
b) a Procuradoria-Geral da Uniatildeo e a da Fazenda Nacional
c) Consultoria-Geral da Uniatildeo
d) o Conselho Superior da Advocacia-Geral da Uniatildeo e
e) a Corregedoria-Geral da Advocacia da Uniatildeo
Art 10 - Agrave Consultoria-Geral da Uniatildeo direta e imediatamente subordinada ao
Advogado-Geral da Uniatildeo incumbe principalmente colaborar com este em seu
assessoramento juriacutedico ao Presidente da Repuacuteblica produzindo pareceres
informaccedilotildees e demais trabalhos juriacutedicos que lhes sejam
atribuiacutedos pelo chefe da instituiccedilatildeo
Em Brasiacutelia as atividades relacionadas ao assessoramento juriacutedico dos Ministeacuterios satildeo
desempenhadas por Consultorias Juriacutedicas especializadas2
1 Institui a Lei orgacircnica da Advocacia-Geral da Uniatildeo e daacute outras providecircncias
2 Art 11 - Agraves Consultorias Juriacutedicas oacutergatildeos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado ao
Secretaacuterio-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidecircncia da Repuacuteblica e ao Chefe do Estado-Maior
das Forccedilas Armadas compete especialmente I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo
4
Nos Estados-membros esta atividade consultiva encontra-se afeta aos Nuacutecleos de
Assessoramento Juriacutedico (NAJs) que integram portanto a estrutura da CGU
Aos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico compete dentre outras atribuiccedilotildees analisar
de forma preventiva a constitucionalidade e a legalidade dos atos a serem praticados ou jaacute
efetivados por administradores puacuteblicos federais que atuam fora de Brasiacutelia
No acircmbito deste controle preventivo os NAJs analisam preacutevia e conclusivamente os
textos de editais de licitaccedilatildeo os respectivos contratos e instrumentos congecircneres a serem
celebrados e publicados e tambeacutem os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou
decidir a dispensa de licitaccedilatildeo
Nesse sentido o disposto no art 19 incisos VI e VII aliacuteneas bdquoa e b‟ do Ato
Regimental no 05 de 27092007 da AGU3
Art 19 Compete aos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico
I - assessorar os oacutergatildeos e autoridades da Administraccedilatildeo Federal Direta localizados
fora do Distrito Federal quanto agraves mateacuterias de competecircncia legal ou regulamentar
desses oacutergatildeos e autoridades sem prejuiacutezo da competecircncia das Consultorias Juriacutedicas
dos Ministeacuterios ou oacutergatildeos equivalentes prevista no art 11 da Lei Complementar nordm
73 de 1993
[]
VI - assistir os oacutergatildeos e autoridades assessorados no controle interno da legalidade
administrativa dos atos a serem por eles praticados ou jaacute efetivados
VII - examinar preacutevia e conclusivamente no acircmbito dos oacutergatildeos assessorados
a) os textos de editais de licitaccedilatildeo e os respectivos contratos ou instrumentos
congecircneres a serem celebrados e publicados e
b) os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou decidir a dispensa de
licitaccedilatildeo (grifei)
[]
A Lei de Licitaccedilotildees ( Lei 8666de 21 de junho de 1993) dispotildee no seu art 38 inciso
VI que dentre os documentos que devem compor o procedimento administrativo estatildeo os
pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos emitidos sobre a licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade No
paraacutegrafo uacutenico do mesmo dispositivo legal refere que ldquoAs minutas de editais de licitaccedilatildeo
bem como as dos contratos acordos convecircnios ou ajustes devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria juriacutedica da Administraccedilatildeordquo(grifei)
Pois bem esse assessoramento juriacutedico realizado agrave Administraccedilatildeo constitui em
siacutentese atribuiccedilatildeo dos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico que em sua maior parte
concentra-se na anaacutelise de editais de licitaccedilatildeo e minutas de contratos administrativos
efetivados no acircmbito dos oacutergatildeos assessorados (p ex Superintendecircncias Regionais da Poliacutecia
Federal da Poliacutecia Rodoviaacuteria Federal do Ministeacuterio da Agricultura do Ministeacuterio do
Trabalho e Emprego Unidades Regionais de Atendimento da proacutepria AGU Unidades
Militares como o Comandos Regionais do Exeacutercito da Aeronaacuteutica dentre outros)
O trabalho desenvolvido pelos Nuacutecleos de assessoramento natildeo tem se limitado agrave
anaacutelise de editais de licitaccedilatildeo dos oacutergatildeos assessorados Em Porto Alegre no ano de 2006 e
em Satildeo Pauloneste ano de 2008 os respectivos NAJs elaboraram modelos padrotildees de editais
de licitaccedilatildeo e seus anexos em conformidade com a legislaccedilatildeo de regecircncia das vaacuterias
[] V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por
ela praticados ou jaacute efetivados e daqueles oriundos de oacutergatildeo ou entidade sob sua coordenaccedilatildeo juriacutedicaVI -
examinar preacutevia e conclusivamente no acircmbito do Ministeacuterio Secretaria e Estado-Maior das Forccedilas Armadas
a) os textos de edital de licitaccedilatildeo como os dos respectivos contratos ou instrumentos congecircneres a serem
publicados e celebrados b) os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou decidir a dispensa de
VII 3 Dispotildee sobre a competecircncia estrutura e o funcionamento da Consultoria-Geral da Uniatildeo e as atribuiccedilotildees de seu
titular e demais dirigentes
5
modalidades existentes no ordenamento juriacutedico brasileiro visando agilizar os procedimentos
e evitar questionamentos judiciais acerca da regularidade dos certames Isso eacute claro contribui
muito para cercear subjetivismos limitar a discricionariedade do administrador viacutecios que
natildeo raro permeiam vaacuterios editais oriundos de oacutergatildeos assessorados e acabam tornando o
Definida a posiccedilatildeo institucional dos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) na
estrutura da Advocacia-Geral da Uniatildeo passaremos a demonstrar como a atividade preventiva
desenvolvida por eles revela-se uacutetil na prevenccedilatildeo agrave corrupccedilatildeo nas licitaccedilotildees e contrataccedilotildees
puacuteblicas
2 A CORRUPCcedilAtildeO NAS LICITACcedilOtildeES E CONTRATACcedilOtildeES PUacuteBLICAS O
DIRECIONAMENTO DA LICITACcedilAtildeO O SUPERFATURAMENTO DE PRECcedilOS E
O FRACIONAMENTO DE DESPESA
A palavra bdquocorrupccedilatildeo‟ vem do latim ldquorumpererdquo- romper que significa a quebra de
algo uma regra de conduta moral social ou legal4 A melhor definiccedilatildeo no contexto
analisado eacute aquela que considera corrupccedilatildeo como o uso de cargo puacuteblico para benefiacutecio
particular5 envolvendo sempre um agente puacuteblico e um agente privado
6 Em outras palavras
consiste no uso do poder para obter vantagens iliacutecitas
Uma licitaccedilatildeo seja para a aquisiccedilatildeo de bens seja para a contrataccedilatildeo de um serviccedilo
sempre coloca de um lado um agente puacuteblico e de outro fornecedores empresas que
disputam entre si a contrataccedilatildeo para o fornecimento dos bens ou serviccedilos pretendidos pela
Administraccedilatildeo De um lado o puacuteblico com sua accedilatildeo predefinida pela lei de outro o privado
com ampla liberdade de atuaccedilatildeo
Abramo e Capobianco em estudo acerca do tema bdquolicitaccedilotildees e corrupccedilatildeo‟ apontam o
grau de discricionariedade atribuiacutedo ao administrador como a causa da vulnerabilidade de
um sistema legal de licitaccedilotildees Quanto maior for este grau maiores seratildeo as oportunidades de
corrupccedilatildeo7Assim o que permitiria a corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees e contratos puacuteblicos seriam as
decisotildees do administrador que por exemplo excluem empresas da competitividade atraveacutes
de exigecircncias criteacuterios financeiros e teacutecnicos natildeo justificados ou melhor justificados sob o
vieacutes do ldquointeresse puacuteblicordquo que mascara na verdade interesses privados estabelecem
criteacuterios arbitraacuterios de julgamento das propostas ou ainda privileacutegios na fiscalizaccedilatildeo dos
contratos e no cumprimento de obrigaccedilotildees pela contratada
4 TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff Paper v 45 n
4 p 559-594 dec 1998 5 De acordo com a teoria econocircmica neoclaacutessica a atividade de alguns indiviacuteduos e grupos na busca de
rendas extramercado ( ganhos que natildeo tem origem nem no trabalho nem no capital) para si proacuteprios atraveacutes
do controle do Estado denomina-se bdquorent ndashseekingrsquoEssas atividades bdquorent-seekingrsquo visam transferir renda natildeo
geraacute-la Assim transpondo para a aacuterea de licitaccedilotildees e contratos o direcionamento de licitaccedilotildees e a criaccedilatildeo de
privileacutegios aos agentes econocircmicos determinados por criteacuterios natildeo competitivos pode gerar um alto custo
para a sociedadeIsso porque do ponto de vista da eficiecircncia econocircmica as atividades ldquorent-seekingrsquo
implicam na alocaccedilatildeo ineficiente de recursos econocircmicos escassos em atividades improdutivas (SILVA
Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia poliacutetica 1ordf Parte In
Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3 1997) 6 Conceito apresentado no relatoacuterio desenvolvido por bdquoKroll (wwwkrollworldwidecom) The risk Consulting
Company‟ e Transparecircncia Brasil (wwwtransparenciaorgbr)‟ intitulado ldquoFraude e Corrupccedilatildeo no Brasil A
perspectiva do setor privadordquo colaboradores Johann G Lambsdorff Wilton de Oliveira Bussab e Salo
Vinocur Coslovsky 7 ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor puacuteblico e setor
privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set 2008
6
Em outros termos o grau de arbiacutetrio conferido ao agente puacuteblico pode propiciar
praacuteticas de direcionamento da licitaccedilatildeo o que burla o princiacutepio da isonomia e elimina a
concorrecircncia fundamental agrave seleccedilatildeo da proposta mais vantajosa para a futura contrataccedilatildeo O
direcionamento do procedimento licitatoacuterio a praacutetica de superfaturamento de preccedilos e o
fracionamento de despesa com vistas agrave licitaccedilatildeo em modalidade diversa daquela prevista em
lei ou visando agrave contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo retratam as formas mais comuns de
corrupccedilatildeo
Na dicccedilatildeo do disposto no art 3ordm da Lei de Licitaccedilotildees
Art 3
ordm A licitaccedilatildeo destina-se a garantir a observacircncia do princiacutepio constitucional
da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administraccedilatildeo e seraacute
processada e julgada em estrita conformidade com os princiacutepios baacutesicos da
legalidade da impessoalidade da moralidade da igualdade da publicidade da
probidade administrativa da vinculaccedilatildeo ao instrumento convocatoacuterio do julgamento
objetivo e dos que lhes satildeo correlatos (grifei)
21 Direcionamento da licitaccedilatildeo
O direcionamento da licitaccedilatildeo ocorre quando o administrador puacuteblico do oacutergatildeo
licitante estabelece exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica e econocircmico-financeira condiccedilotildees
especiais que soacute determinada (s) empresa(s) possui (em) burlando assim a concorrecircncia
excluindo a maioria das empresas interessadas do certame Consiste numa espeacutecie de
ldquoreserva de mercadordquo ficta porque as possiacuteveis concorrentes jaacute satildeo desclassificadas antes
mesmo da abertura de suas propostas permanecendo apenas aquele fornecedor envolvido no
esquema de corrupccedilatildeo
Os agentes corruptos podem criar assim um ldquomonopoacutelio‟ da empresa participante do
processo licitatoacuterio Exemplificando nas compras efetuadas atraveacutes da modalidade licitatoacuteria
convite a Lei de Licitaccedilotildees -Lei 866693- no seu art22 sect3ordmexige que se obtenham no
miacutenimo trecircs distintas cartas com proposta de preccedilo O agente puacuteblico pode escolher apenas
uma empresa e esta se encarrega de encontrar as outras duas cartas Evidentemente que isso
pode ocorrer por desiacutedia da Administraccedilatildeo e natildeo necessariamente por ato de corrupccedilatildeo8 Mas
essa modalidade licitatoacuteria permite esse dirigismo na escolha do contratado
Pode ocorrer ainda que a decisatildeo do administrador sobre o vencedor da licitaccedilatildeo seja
tomada com base em aspectos subjetivos travestidos de natureza teacutecnica O exerciacutecio de
arbiacutetrio no julgamento pode ser reforccedilado por uma definiccedilatildeo imprecisa do objeto da licitaccedilatildeo
Por exemplo consideraccedilotildees sobre a qualidade necessariamente subjetivas passam a fazer
parte do processo de definiccedilatildeo do vencedor Dessa forma torna-se faacutecil ldquovenderrdquo o resultado
do julgamento9
A modalidade convite estaacute mais vulneraacutevel agraves praacuteticas iliacutecitas porque eacute aquela que
atribui o maior grau de discricionariedade ao administrador puacuteblico O administrador escolhe
dentre trecircs fornecedoresprestadores de serviccedilos aquele que seraacute o contratado para a execuccedilatildeo
do objeto licitado Isso permite simulaccedilotildees como por exemplo a contrataccedilatildeo de empresa que
natildeo fabrica nem presta os serviccedilos relacionados ao objeto do contrato ou seja a contratada
natildeo pertence ao ramo de atividade objeto da licitaccedilatildeo Tambeacutem pode ocorrer que a
contratadaconvidada pertenccedila ao mesmo proprietaacuterio das demais empresas convidadas o que
8 CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad Carlos III
Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de Economia 02) 9 ABRAMO CAPOBIANCO 2008
7
evidencia fraude agrave competitividade entre as licitantes jaacute que a concorrecircncia eacute de fato
eliminada
A Lei de Licitaccedilotildees define como crime o ato de frustrar ou fraudar o caraacuteter
competitivo do procedimento Vejamos
Art 90 Frustrar ou fraudar mediante ajuste combinaccedilatildeo ou qualquer outro
expediente o caraacuteter competitivo do procedimento licitatoacuterio com o intuito de
obter para si ou para outrem vantagem decorrente da adjudicaccedilatildeo do objeto da
licitaccedilatildeo Pena - detenccedilatildeo de 2 (dois) a 4 (quatro) anos e multa
A Lei de Improbidade administrativa a seu turno define a fraude como ato de
improbidade que causa prejuiacutezos ao eraacuterio
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamente‟(grifei)
A anaacutelise preacutevia da minuta do edital e seus anexos pelos NAJs permite muitas vezes
detectar o excesso de arbiacutetrio conferido ao administrador nas diversas fases que compotildeem o
procedimento licitatoacuterio inclusive os criteacuterios de julgamentos ldquodirigidosrdquo Viabiliza-se assim
um controle preventivo da legalidade tornando o procedimento menos vulneraacutevel a atos de
corrupccedilatildeo
22 Superfaturamento
O superfaturamento consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos referentes
ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros adicionais agrave
empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos superfaturados
significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
Marccedilal Justen Filho10
leciona que o superfaturamento natildeo significa necessariamente
um preccedilo bdquofalso‟ ou bdquolucro excessivo‟ mas sim uma elevaccedilatildeo injustificada do valor de um
bem ou serviccedilo quando a contrataccedilatildeo se daacute com o Estado ou seja perante particulares o
contratado pratica outros preccedilos significativamente menores A caracterizaccedilatildeo de preccedilo
superfaturado estaria vinculada a alteraccedilatildeo das condiccedilotildees habituais de negoacutecios e na oneraccedilatildeo
injustificada dos cofres puacuteblicos ou seja a licitante perante contratantes particulares pratica
determinados preccedilos mas quando a contratante eacute a Administraccedilatildeo Puacuteblica esses mesmos
valores satildeo elevados injustificadamente de forma a provocar excessiva onerosidade aos
cofres puacuteblicos
10
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11 ed Satildeo Paulo
Dialeacutetica 2005 p 295
8
Nessa ordem de ideacuteias traz-se agrave colaccedilatildeo a doutrina de Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes11
referindo decisatildeo do Tribunal de Contas da Uniatildeo12
Tecnicamente a parcela excedente ao preccedilo justo ou de mercado caracteriza-se como
prejuiacutezo Quando a Administraccedilatildeo Puacuteblica contrata com preccedilos superfaturados haacute o
desembolso de despesa em valor excedente sem contraprestaccedilatildeo parcela essa que
deve ser considerada como prejuiacutezo como o eacute qualquer despesa sem amparo legal
processada pela Administraccedilatildeo Se eacute dever indeclinaacutevel contratar a preccedilos de
mercado qualquer despesa efetivada aleacutem desse limite deve ser reembolsada ao
Eraacuterio pelo agente responsaacutevel direto pela sua efetivaccedilatildeo
A praacutetica de superfaturamento estaacute diretamente associada agrave ausecircncia ou insuficiecircncia
de uma ampla e preacutevia pesquisa de preccedilos seja para as contrataccedilotildees que exigem licitaccedilatildeo
seja para os casos de contrataccedilatildeo direta (dispensa e inexigibilidade de licitaccedilotildees - arts 24 e 25
da Lei 866693 respectivamente)
A Administraccedilatildeo previamente agrave licitaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo direta de obras serviccedilos e
compras (art 7 sect2ordm II e art14 da Lei de Licitaccedilotildees ) deve proceder a uma ampla pesquisa
de preccedilos a fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido definir os recursos
orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura das despesas contratuais aleacutem de servir de
balizamento para a anaacutelise das propostas dos licitantes O criteacuterio de aceitabilidade das
propostas poderaacute ter como base o preccedilo maacuteximo13
fixado caso em que as propostas
oferecidas superiores a esse valor seratildeo desclassificadas ou pode a Administraccedilatildeo fixar um
valor estimado que admite em princiacutepio a contrataccedilatildeo por preccedilo superior desde que
compatiacutevel com o preccedilo de mercado devidamente justificadoambos os criteacuterios (preccedilo
maacuteximo ou preccedilo estimado) podem implicar em prejuiacutezos ao eraacuterio quando tiverem como
base preccedilos muito acima daqueles praticados pelo mercado ou seja superfaturados
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo[1]
A fase interna do procedimento relativo a licitaccedilotildees puacuteblicas observaraacute a seguinte
sequumlecircncia de atos preparatoacuterios
[]
estimativa do valor da contrataccedilatildeo mediante comprovada pesquisa de
mercado []
Seratildeo consideradas natildeo autorizadas irregulares e lesivas ao patrimocircnio puacuteblico a
geraccedilatildeo de despesa ou assunccedilatildeo de obrigaccedilatildeo que natildeo atenderem ao disposto na
LRF [Lei de Responsabilidade Fiscal]
Segundo determina a LRF a estimativa da despesa e do seu impacto orccedilamentaacuterio-
financeiro eacute peccedila fundamental dos procedimentos de licitaccedilatildeo e deve estar
acompanhada das premissas e da metodologia de caacutelculo utilizadas para determinaacute-
la
11
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 375 12
Acoacuterdatildeo 881999-Plenaacuterio TCU 13
De acordo com o art 40 incX da Lei 866693 poderaacute ser fixada preccedilo maacuteximo que a Administraccedilatildeo se
dispotildee a pagar pelo objeto contratado Na modalidade licitatoacuteria do pregatildeo para a aquisiccedilatildeocontrataccedilatildeo de
bens e serviccedilos comuns realizada atraveacutes do Sistema de Registro de Preccedilos -SRP eacute fixado no edital um valor
maacuteximo para cada item caso em que os lances acima deste valor satildeo desclassificados
9
O valor estimado da contrataccedilatildeo seraacute determinante na escolha da modalidade de
licitaccedilatildeo a ser realizada (concorrecircncia tomada de preccedilos convite) exceto quanto agrave
modalidade Pregatildeo14
A pesquisa de preccedilos constitui pressuposto inarredaacutevel agrave regularidade do processo
licitatoacuterio Ela definiraacute o custo real do objeto a ser contratado traduzindo-se na materializaccedilatildeo
dos princiacutepios da eficiecircncia e economicidade15
Nesse sentido a legislaccedilatildeo disciplinadora das
licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas
Lei ndeg 866693 (Lei Geral de Licitaccedilotildees)
Art 7deg []
sect 2ordm - As obras e os serviccedilos somente poderatildeo ser licitados quando
II ndash existir orccedilamento detalhado em planilhas que expressem a composiccedilatildeo de
todos os seus custos unitaacuterios []
sect 9deg - O disposto neste artigo aplica-se tambeacutem no que couber aos casos dispensa e
inexigibilidade de licitaccedilatildeo
Art 15 As compras sempre que possiacutevel deveratildeo
III ndash submeter-se agraves condiccedilotildees de aquisiccedilatildeo e pagamento semelhantes agraves do
setor privado
[]
sect 6o Qualquer cidadatildeo eacute parte legiacutetima para impugnar preccedilo constante do quadro
geral em razatildeo de incompatibilidade desse com o preccedilo vigente no mercado
Art 43 ndash A licitaccedilatildeo seraacute processada e julgada com observacircncia dos seguintes
requisitos procedimentais []
IV ndash verificaccedilatildeo da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e
conforme o caso com os preccedilos correntes no mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial
competente ou ainda com os constantes do sistema de registro de preccedilos os quais
deveratildeo ser devidamente registrados na ata de julgamento promovendo a
desclassificaccedilatildeo das propostas desconformes ou incompatiacuteveis
Decreto nordm 617007( Dispotildee sobre as normas relativas agraves transferecircncias de
recursos da Uniatildeo mediante convecircnios e contratos de repasse e daacute outras
providecircncias)
Art 11 Para efeito do disposto no art 116 da Lei nordm 8666 de 1993 a aquisiccedilatildeo de
produtos e a contrataccedilatildeo de serviccedilos com recursos da Uniatildeo transferidos a entidades
privadas sem fins lucrativos deveratildeo observar os princiacutepios da impessoalidade
moralidade e economicidade sendo necessaacuteria no miacutenimo a realizaccedilatildeo de cotaccedilatildeo
preacutevia de preccedilos no mercado antes da celebraccedilatildeo do contrato
Lei nordm 1052002( Institui a modalidade licitatoacuteria denominada pregatildeo para a
aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns) Art 3ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute o seguinte
III - dos autos do procedimento constaratildeo a justificativa das definiccedilotildees referidas no
inciso I deste artigo e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem
apoiados bem como o orccedilamento elaborado pelo oacutergatildeo ou entidade promotora da
licitaccedilatildeo dos bens ou serviccedilos a serem licitados
Decreto nordm 355500(Regulamenta o pregatildeo)
Art8ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute as seguintes regras
14
O Pregatildeo constitui modalidade licitatoacuteria instituiacuteda pela Lei 10520 de 17072002 destinada
exclusivamente para a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns independentemente do valor estimado da
contrataccedilatildeo Pode ser feito sob a forma presencial regulada pelo Decreto 35552000 ou eletrocircnica regulada
pelo Decreto 54502005 (BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas
3 ed Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006) 15
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas eficiente gestatildeo de
recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo
Paulo no 170 p350 abr 2008
10
II - o termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar a avaliaccedilatildeo do custo pela Administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
considerando os preccedilos praticados no mercado a definiccedilatildeo dos meacutetodos a
estrateacutegia de suprimento e o prazo de execuccedilatildeo do contrato
III - a autoridade competente ou por delegaccedilatildeo de competecircncia o ordenador de
despesa ou ainda o agente encarregado da compra no acircmbito da Administraccedilatildeo
deveraacute
a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas de forma clara
concisa e objetiva de acordo com termo de referecircncia elaborado pelo requisitante
em conjunto com a aacuterea de compras obedecidas as especificaccedilotildees praticadas no
mercado
V - constaratildeo dos autos a motivaccedilatildeo de cada um dos atos especificados no inciso
anterior e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem apoiados
bem como o orccedilamento estimativo e o cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela Administraccedilatildeo
Art 21 Os atos essenciais do pregatildeo inclusive os decorrentes de meios eletrocircnicos
seratildeo documentados ou juntados no respectivo processo cada qual oportunamente
compreendendo sem prejuiacutezo de outros o seguinte
III - planilhas de custo
Decreto nordm 545005(Regulamenta o pregatildeo eletrocircnico)
Art 9ordm []
sect 1ordm A autoridade competente motivaraacute os atos especificados nos incisos II e III
indicando os elementos teacutecnicos fundamentais que o apoacuteiam bem como quanto aos
elementos contidos no orccedilamento estimativo e no cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela administraccedilatildeo
sect 2ordm O termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar avaliaccedilatildeo do custo pela administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
definiccedilatildeo dos meacutetodos estrateacutegia de suprimento valor estimado em planilhas de
acordo com o preccedilo de mercado cronograma fiacutesico-financeiro se for o caso
criteacuterio de aceitaccedilatildeo do objeto deveres do contratado e do contratante
procedimentos de fiscalizaccedilatildeo e gerenciamento do contrato prazo de execuccedilatildeo e
sanccedilotildees de forma clara concisa e objetiva
O Nuacutecleo de Assessoramento Juriacutedico natildeo dispotildee de competecircncia para a anaacutelise
contaacutebil dos valores postos no orccedilamento estimativo elaborado pelo licitante nem para o
levantamento dos preccedilos cotados providecircncias a cargo dos oacutergatildeossetores teacutecnicos
competentes (princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees) mas deve verificar se constam dos autos
do processo os respectivos comprovantes orccedilamentos que serviram de paracircmetro agrave fixaccedilatildeo do
preccedilo A orientaccedilatildeo do NAJ no exame juriacutedico do procedimento licitatoacuterio e de contrataccedilatildeo
direta deve ser no sentido de que o oacutergatildeo licitante comprove a realizaccedilatildeo da pesquisa de
mercado atraveacutes da juntada dos respectivos orccedilamentos orientaccedilatildeo que encontra respaldo na
jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da UniatildeoVejamos
Realize pesquisa de preccedilos como forma de cumprir a determinaccedilatildeo contida no art
43 inciso IV da Lei de Licitaccedilotildees fazendo constar formalmente dos documentos
dos certames a informaccedilatildeo sobre a equivalecircncia dos preccedilos Acoacuterdatildeo 3012005
Plenaacuterio
Anexe aos processos de licitaccedilatildeo a impressatildeo da relaccedilatildeo de preccedilos praticados para o
bem pretendido extraiacuteda do moacutedulo gerencial de COMPRASNET SIASG-
CONSULTA PRECcedilOS PRATICADOS de modo a atender o que determina o art 2ordm
paraacutegrafo uacutenico da INSEDAP ndeg 0499 cc os artigos 15 inciso V e 43 inciso IV da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 12722004 Primeira Cacircmara
Realizaccedilatildeo de ampla pesquisa de preccedilos no mercado a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido definir os recursos orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura
das despesas contratuais e servir de balizamento para a anaacutelise das propostas dos
11
licitantes em harmonia com os arts 7ordm sect 2ordm inciso III e 43 incisos IV e V todos da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 11822004 Plenaacuterio
Em se tratando de obras jaacute decidiu o TCU que a configuraccedilatildeo de superfaturamento
exige o cotejo dos preccedilos praticados com outros executados em obras de igual porte (Acoacuterdatildeo
17092002-Plenaacuterio)
Haacute casos em que pela simples leitura da planilha de comparativo de preccedilos onde
normalmente constam no miacutenimo trecircs orccedilamentos de diferentes fornecedores constata-se
que um dos orccedilamentos representa valor bem superior ao menor orccedilamento fato que acaba
elevando o preccedilo meacutedio que seraacute fixado para a contrataccedilatildeo Nesses casos o NAJ orienta o
oacutergatildeo licitante diante do risco de superfaturamento jaacute que o preccedilo meacutedio acaba superando o
valor de mercado que tome por paracircmetro o valor do menor orccedilamento e fixe este como o
valor estimado ou o maacuteximo da contrataccedilatildeo Exemplificamos No comparativo de preccedilos obtidos junto a trecircs fornecedores (A-B-C) para a aquisiccedilatildeo
de determinado item o valor do maior orccedilamento obtido do fornecedor bdquoA‟ foi de
R$215000 que correspondia ao quaacutedruplo do valor correspondente ao menor orccedilamento-
R$49800 apresentado pelo fornecedor C Isto acaba por elevar o valor meacutedio que na
verdade deve refletir o preccedilo de mercado
O Tribunal de Contas da Uniatildeo define ldquoPreccedilo meacutedio eacute o elaborado com base em
pesquisa onde seraacute realizada a contrataccedilatildeo e deve refletir o preccedilo de mercadoPreccedilo estimado
eacute o paracircmetro de que dispotildee a Administraccedilatildeo para julgar licitaccedilotildees e efetivar contrataccedilotildees
desde que reflita o preccedilo de mercado Preccedilo de mercado eacute o corrente na praccedila pesquisada
Preccedilo praticado eacute o que a administraccedilatildeo contratante paga ao contratadordquo16
Esse tipo de procedimento natildeo eacute razoaacutevel porque sempre que um dos orccedilamentos se
apresentar superfaturado haveraacute uma elevaccedilatildeo da meacutedia Por isso o cabe ao NAJ
recomendar que a unidade licitante observe e evite cotaccedilotildees que representem valores
excessivamente superiores ao menor orccedilamento obtido Dessa forma se os valores
apresentados pelas empresas satildeo diacutespares a ponto de uma empresa apresentar orccedilamento com
valores consideravelmente superiores ao de outra resta afastada a possibilidade de consideraacute-
lo para fins de por meacutedia aritmeacutetica ser fixado o preccedilo meacutedio Nesses casos o preccedilo
estabelecido como valor meacutedio de referecircncia acaba sendo maior que os valores apresentados
pelos demais fornecedores resultando num valor de referecircncia bem acima do que poderia ser
alcanccedilado O oacutergatildeo licitante responsaacutevel pela pesquisa de preccedilos ao estabelecer aquele
patamar de aceitabilidade acaba por contratar por preccedilo superfaturado
Sob esse enfoque trago agrave colaccedilatildeo trecho do DespachoCoordenaccedilatildeo
NAJRSCGUAGU Nordm 16802006 que orienta
Orientamos o oacutergatildeo que eacute recomendaacutevel lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo
pesquisado ou definir o preccedilo meacutedio como sendo o preccedilo maacuteximo admitido com
base na apuraccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisado
Tal orientaccedilatildeo eacute extraiacuteda das liccedilotildees de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes17
Como regra geral temos sugerido
c) definir a informaccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisados apurando-se a meacutedia
[]
O recomendaacutevel eacute lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo pesquisado
otimizando-se a vantagem da licitaccedilatildeo Contudo cada caso deve merecer reflexatildeo
proacutepriardquo (grifos nossos)
16
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 39-40 17
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed
Belo Horizonte Foacuterum 2005 p 239-240
12
Eacute de fundamental importacircncia tambeacutem na anaacutelise preventiva da regularidade do
procedimento licitatoacuterio que se oriente o oacutergatildeo licitante acerca da possibilidade de se utilizar
bancos de dados como instrumento equivalente agrave ampla pesquisa exigida no art 15 sect1ordm da
Lei 866693 No acircmbito federal o banco de dados do Sistema Integrado de Administraccedilatildeo de
Serviccedilos Gerais ndashSIASG atende a funccedilatildeo da ampla pesquisa como paracircmetro referencial
Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de
cadastramento de fornecedores operado on- line que cadastra e habilita pessoas fiacutesica e
juriacutedicas interessadas em participar de licitaccedilotildees realizadas por oacutergatildeos e entidades
integrantes do SIASG) registro de preccedilos de bens e serviccedilos (efetuado principalmente pelo
sistema COMPRASNET operado onndashline inclusive por meio da internet no siacutetio
wwwcomprasnetgovbr Oferece consultas a convites tomada de preccedilos e concorrecircncias
realizada pela Administraccedilatildeo Federal que pode ser realizada por qualquer interessado
Permite reduccedilatildeo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaccedilotildees) e ainda
cataacutelogo de materiais e serviccedilos( Define padrotildees de produtividade e qualidade de serviccedilos e
materiais especificados nas compras pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal)18
Embora os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico natildeo detenham a funccedilatildeo de oacutergatildeos de
controle como o Tribunal de Contas da Uniatildeo e os oacutergatildeos de controle interno da unidade
licitante na anaacutelise preacutevia da legalidade dos atos que compotildee a fase interna do procedimento
licitatoacuterio devem advertir o oacutergatildeo licitante da responsabilidade solidaacuteria em que incidem
agentes puacuteblicos e fornecedores ou prestadores de serviccedilos nas hipoacuteteses de
superfaturamento
Na hipoacutetese de contrataccedilatildeo direta (hipoacuteteses em que natildeo se realiza licitaccedilatildeo) adverte o
art 25 da Lei 866693 no seu sect2ordm
Art 25 Eacute inexigiacutevel a licitaccedilatildeo quando houver inviabilidade de competiccedilatildeo em
especial
[]
sect2o Na hipoacutetese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado
superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado agrave Fazenda Puacuteblica
o fornecedor ou o prestador de serviccedilos e o agente puacuteblico responsaacutevel sem
prejuiacutezo de outras sanccedilotildees legais cabiacuteveis
A anaacutelise preventiva realizada pelos nuacutecleos de assessoramento da AGU comporta
ainda a advertecircncia de que mesmo apoacutes publicado o edital ou expedido o convite sendo
constatado que o valor estimado atribuiacutedo ao objeto da licitaccedilatildeo natildeo condiz com os preccedilos
praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados) deve o ordenador de despesas
declarar a nulidade parcial do procedimento licitatoacuterio alcanccedilando todos os atos praticados
desde a aprovaccedilatildeo da estimativa de custos baseada em pesquisa de preccedilos superfaturada ou
deficientemente instruiacuteda determinando prazo para que outra pesquisa de preccedilos seja
elaborada sob pena de responder solidariamente pela recomposiccedilatildeo dos prejuiacutezos advindos da
contrataccedilatildeo efetivada com preccedilos abusivos Isso representa o exerciacutecio da autotutela pela
proacutepria Administraccedilatildeo licitante nos termos ditados pela suacutemula 473 do Supremo Tribunal
Federal19
O Tribunal de Contas da Uniatildeo tem jurisprudecircncia paciacutefica no sentido de que a
Comissatildeo de Licitaccedilatildeo eacute tambeacutem responsaacutevel por irregularidades que em decorrecircncia de
processo licitatoacuterio forem praticadas pelos administradores fato quepor exemploocorre
quando o ordenador de despesas firma contrato com preccedilo superfaturado Parte-se do
18
FERNANDES 2005 p 214-215 19
Suacutemula 473 do STF A administraccedilatildeo pode anular seus proacuteprios atos quando eivados de viacutecios que os tornem
ilegaisporque deles natildeo se originam direitosou revogaacute-los por motivo de conveniecircncia e oportunidade
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos a apreciaccedilatildeo judicial
13
pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a
Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe
atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os
membros da Comissatildeo20
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo
A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente
lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)
Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute
considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro
oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21
Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o
disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece
que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22
O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei
de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa
Lei 866693
Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para
aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente
I - elevando arbitrariamente os preccedilos
[]
Lei 842992
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por
preccedilo superior ao de mercado (grifei)
Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf
Regiatildeo23
acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I
da lei de licitaccedilotildees
1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da
elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou
contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos
contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial
2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art
96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em
contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos
apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado
20
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 376 21
Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22
Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos
legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo
Horizonte Foacuterum 2008) 23
ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-
Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
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FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
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PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
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poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
4
Nos Estados-membros esta atividade consultiva encontra-se afeta aos Nuacutecleos de
Assessoramento Juriacutedico (NAJs) que integram portanto a estrutura da CGU
Aos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico compete dentre outras atribuiccedilotildees analisar
de forma preventiva a constitucionalidade e a legalidade dos atos a serem praticados ou jaacute
efetivados por administradores puacuteblicos federais que atuam fora de Brasiacutelia
No acircmbito deste controle preventivo os NAJs analisam preacutevia e conclusivamente os
textos de editais de licitaccedilatildeo os respectivos contratos e instrumentos congecircneres a serem
celebrados e publicados e tambeacutem os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou
decidir a dispensa de licitaccedilatildeo
Nesse sentido o disposto no art 19 incisos VI e VII aliacuteneas bdquoa e b‟ do Ato
Regimental no 05 de 27092007 da AGU3
Art 19 Compete aos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico
I - assessorar os oacutergatildeos e autoridades da Administraccedilatildeo Federal Direta localizados
fora do Distrito Federal quanto agraves mateacuterias de competecircncia legal ou regulamentar
desses oacutergatildeos e autoridades sem prejuiacutezo da competecircncia das Consultorias Juriacutedicas
dos Ministeacuterios ou oacutergatildeos equivalentes prevista no art 11 da Lei Complementar nordm
73 de 1993
[]
VI - assistir os oacutergatildeos e autoridades assessorados no controle interno da legalidade
administrativa dos atos a serem por eles praticados ou jaacute efetivados
VII - examinar preacutevia e conclusivamente no acircmbito dos oacutergatildeos assessorados
a) os textos de editais de licitaccedilatildeo e os respectivos contratos ou instrumentos
congecircneres a serem celebrados e publicados e
b) os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou decidir a dispensa de
licitaccedilatildeo (grifei)
[]
A Lei de Licitaccedilotildees ( Lei 8666de 21 de junho de 1993) dispotildee no seu art 38 inciso
VI que dentre os documentos que devem compor o procedimento administrativo estatildeo os
pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos emitidos sobre a licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade No
paraacutegrafo uacutenico do mesmo dispositivo legal refere que ldquoAs minutas de editais de licitaccedilatildeo
bem como as dos contratos acordos convecircnios ou ajustes devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria juriacutedica da Administraccedilatildeordquo(grifei)
Pois bem esse assessoramento juriacutedico realizado agrave Administraccedilatildeo constitui em
siacutentese atribuiccedilatildeo dos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico que em sua maior parte
concentra-se na anaacutelise de editais de licitaccedilatildeo e minutas de contratos administrativos
efetivados no acircmbito dos oacutergatildeos assessorados (p ex Superintendecircncias Regionais da Poliacutecia
Federal da Poliacutecia Rodoviaacuteria Federal do Ministeacuterio da Agricultura do Ministeacuterio do
Trabalho e Emprego Unidades Regionais de Atendimento da proacutepria AGU Unidades
Militares como o Comandos Regionais do Exeacutercito da Aeronaacuteutica dentre outros)
O trabalho desenvolvido pelos Nuacutecleos de assessoramento natildeo tem se limitado agrave
anaacutelise de editais de licitaccedilatildeo dos oacutergatildeos assessorados Em Porto Alegre no ano de 2006 e
em Satildeo Pauloneste ano de 2008 os respectivos NAJs elaboraram modelos padrotildees de editais
de licitaccedilatildeo e seus anexos em conformidade com a legislaccedilatildeo de regecircncia das vaacuterias
[] V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por
ela praticados ou jaacute efetivados e daqueles oriundos de oacutergatildeo ou entidade sob sua coordenaccedilatildeo juriacutedicaVI -
examinar preacutevia e conclusivamente no acircmbito do Ministeacuterio Secretaria e Estado-Maior das Forccedilas Armadas
a) os textos de edital de licitaccedilatildeo como os dos respectivos contratos ou instrumentos congecircneres a serem
publicados e celebrados b) os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou decidir a dispensa de
VII 3 Dispotildee sobre a competecircncia estrutura e o funcionamento da Consultoria-Geral da Uniatildeo e as atribuiccedilotildees de seu
titular e demais dirigentes
5
modalidades existentes no ordenamento juriacutedico brasileiro visando agilizar os procedimentos
e evitar questionamentos judiciais acerca da regularidade dos certames Isso eacute claro contribui
muito para cercear subjetivismos limitar a discricionariedade do administrador viacutecios que
natildeo raro permeiam vaacuterios editais oriundos de oacutergatildeos assessorados e acabam tornando o
Definida a posiccedilatildeo institucional dos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) na
estrutura da Advocacia-Geral da Uniatildeo passaremos a demonstrar como a atividade preventiva
desenvolvida por eles revela-se uacutetil na prevenccedilatildeo agrave corrupccedilatildeo nas licitaccedilotildees e contrataccedilotildees
puacuteblicas
2 A CORRUPCcedilAtildeO NAS LICITACcedilOtildeES E CONTRATACcedilOtildeES PUacuteBLICAS O
DIRECIONAMENTO DA LICITACcedilAtildeO O SUPERFATURAMENTO DE PRECcedilOS E
O FRACIONAMENTO DE DESPESA
A palavra bdquocorrupccedilatildeo‟ vem do latim ldquorumpererdquo- romper que significa a quebra de
algo uma regra de conduta moral social ou legal4 A melhor definiccedilatildeo no contexto
analisado eacute aquela que considera corrupccedilatildeo como o uso de cargo puacuteblico para benefiacutecio
particular5 envolvendo sempre um agente puacuteblico e um agente privado
6 Em outras palavras
consiste no uso do poder para obter vantagens iliacutecitas
Uma licitaccedilatildeo seja para a aquisiccedilatildeo de bens seja para a contrataccedilatildeo de um serviccedilo
sempre coloca de um lado um agente puacuteblico e de outro fornecedores empresas que
disputam entre si a contrataccedilatildeo para o fornecimento dos bens ou serviccedilos pretendidos pela
Administraccedilatildeo De um lado o puacuteblico com sua accedilatildeo predefinida pela lei de outro o privado
com ampla liberdade de atuaccedilatildeo
Abramo e Capobianco em estudo acerca do tema bdquolicitaccedilotildees e corrupccedilatildeo‟ apontam o
grau de discricionariedade atribuiacutedo ao administrador como a causa da vulnerabilidade de
um sistema legal de licitaccedilotildees Quanto maior for este grau maiores seratildeo as oportunidades de
corrupccedilatildeo7Assim o que permitiria a corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees e contratos puacuteblicos seriam as
decisotildees do administrador que por exemplo excluem empresas da competitividade atraveacutes
de exigecircncias criteacuterios financeiros e teacutecnicos natildeo justificados ou melhor justificados sob o
vieacutes do ldquointeresse puacuteblicordquo que mascara na verdade interesses privados estabelecem
criteacuterios arbitraacuterios de julgamento das propostas ou ainda privileacutegios na fiscalizaccedilatildeo dos
contratos e no cumprimento de obrigaccedilotildees pela contratada
4 TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff Paper v 45 n
4 p 559-594 dec 1998 5 De acordo com a teoria econocircmica neoclaacutessica a atividade de alguns indiviacuteduos e grupos na busca de
rendas extramercado ( ganhos que natildeo tem origem nem no trabalho nem no capital) para si proacuteprios atraveacutes
do controle do Estado denomina-se bdquorent ndashseekingrsquoEssas atividades bdquorent-seekingrsquo visam transferir renda natildeo
geraacute-la Assim transpondo para a aacuterea de licitaccedilotildees e contratos o direcionamento de licitaccedilotildees e a criaccedilatildeo de
privileacutegios aos agentes econocircmicos determinados por criteacuterios natildeo competitivos pode gerar um alto custo
para a sociedadeIsso porque do ponto de vista da eficiecircncia econocircmica as atividades ldquorent-seekingrsquo
implicam na alocaccedilatildeo ineficiente de recursos econocircmicos escassos em atividades improdutivas (SILVA
Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia poliacutetica 1ordf Parte In
Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3 1997) 6 Conceito apresentado no relatoacuterio desenvolvido por bdquoKroll (wwwkrollworldwidecom) The risk Consulting
Company‟ e Transparecircncia Brasil (wwwtransparenciaorgbr)‟ intitulado ldquoFraude e Corrupccedilatildeo no Brasil A
perspectiva do setor privadordquo colaboradores Johann G Lambsdorff Wilton de Oliveira Bussab e Salo
Vinocur Coslovsky 7 ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor puacuteblico e setor
privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set 2008
6
Em outros termos o grau de arbiacutetrio conferido ao agente puacuteblico pode propiciar
praacuteticas de direcionamento da licitaccedilatildeo o que burla o princiacutepio da isonomia e elimina a
concorrecircncia fundamental agrave seleccedilatildeo da proposta mais vantajosa para a futura contrataccedilatildeo O
direcionamento do procedimento licitatoacuterio a praacutetica de superfaturamento de preccedilos e o
fracionamento de despesa com vistas agrave licitaccedilatildeo em modalidade diversa daquela prevista em
lei ou visando agrave contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo retratam as formas mais comuns de
corrupccedilatildeo
Na dicccedilatildeo do disposto no art 3ordm da Lei de Licitaccedilotildees
Art 3
ordm A licitaccedilatildeo destina-se a garantir a observacircncia do princiacutepio constitucional
da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administraccedilatildeo e seraacute
processada e julgada em estrita conformidade com os princiacutepios baacutesicos da
legalidade da impessoalidade da moralidade da igualdade da publicidade da
probidade administrativa da vinculaccedilatildeo ao instrumento convocatoacuterio do julgamento
objetivo e dos que lhes satildeo correlatos (grifei)
21 Direcionamento da licitaccedilatildeo
O direcionamento da licitaccedilatildeo ocorre quando o administrador puacuteblico do oacutergatildeo
licitante estabelece exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica e econocircmico-financeira condiccedilotildees
especiais que soacute determinada (s) empresa(s) possui (em) burlando assim a concorrecircncia
excluindo a maioria das empresas interessadas do certame Consiste numa espeacutecie de
ldquoreserva de mercadordquo ficta porque as possiacuteveis concorrentes jaacute satildeo desclassificadas antes
mesmo da abertura de suas propostas permanecendo apenas aquele fornecedor envolvido no
esquema de corrupccedilatildeo
Os agentes corruptos podem criar assim um ldquomonopoacutelio‟ da empresa participante do
processo licitatoacuterio Exemplificando nas compras efetuadas atraveacutes da modalidade licitatoacuteria
convite a Lei de Licitaccedilotildees -Lei 866693- no seu art22 sect3ordmexige que se obtenham no
miacutenimo trecircs distintas cartas com proposta de preccedilo O agente puacuteblico pode escolher apenas
uma empresa e esta se encarrega de encontrar as outras duas cartas Evidentemente que isso
pode ocorrer por desiacutedia da Administraccedilatildeo e natildeo necessariamente por ato de corrupccedilatildeo8 Mas
essa modalidade licitatoacuteria permite esse dirigismo na escolha do contratado
Pode ocorrer ainda que a decisatildeo do administrador sobre o vencedor da licitaccedilatildeo seja
tomada com base em aspectos subjetivos travestidos de natureza teacutecnica O exerciacutecio de
arbiacutetrio no julgamento pode ser reforccedilado por uma definiccedilatildeo imprecisa do objeto da licitaccedilatildeo
Por exemplo consideraccedilotildees sobre a qualidade necessariamente subjetivas passam a fazer
parte do processo de definiccedilatildeo do vencedor Dessa forma torna-se faacutecil ldquovenderrdquo o resultado
do julgamento9
A modalidade convite estaacute mais vulneraacutevel agraves praacuteticas iliacutecitas porque eacute aquela que
atribui o maior grau de discricionariedade ao administrador puacuteblico O administrador escolhe
dentre trecircs fornecedoresprestadores de serviccedilos aquele que seraacute o contratado para a execuccedilatildeo
do objeto licitado Isso permite simulaccedilotildees como por exemplo a contrataccedilatildeo de empresa que
natildeo fabrica nem presta os serviccedilos relacionados ao objeto do contrato ou seja a contratada
natildeo pertence ao ramo de atividade objeto da licitaccedilatildeo Tambeacutem pode ocorrer que a
contratadaconvidada pertenccedila ao mesmo proprietaacuterio das demais empresas convidadas o que
8 CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad Carlos III
Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de Economia 02) 9 ABRAMO CAPOBIANCO 2008
7
evidencia fraude agrave competitividade entre as licitantes jaacute que a concorrecircncia eacute de fato
eliminada
A Lei de Licitaccedilotildees define como crime o ato de frustrar ou fraudar o caraacuteter
competitivo do procedimento Vejamos
Art 90 Frustrar ou fraudar mediante ajuste combinaccedilatildeo ou qualquer outro
expediente o caraacuteter competitivo do procedimento licitatoacuterio com o intuito de
obter para si ou para outrem vantagem decorrente da adjudicaccedilatildeo do objeto da
licitaccedilatildeo Pena - detenccedilatildeo de 2 (dois) a 4 (quatro) anos e multa
A Lei de Improbidade administrativa a seu turno define a fraude como ato de
improbidade que causa prejuiacutezos ao eraacuterio
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamente‟(grifei)
A anaacutelise preacutevia da minuta do edital e seus anexos pelos NAJs permite muitas vezes
detectar o excesso de arbiacutetrio conferido ao administrador nas diversas fases que compotildeem o
procedimento licitatoacuterio inclusive os criteacuterios de julgamentos ldquodirigidosrdquo Viabiliza-se assim
um controle preventivo da legalidade tornando o procedimento menos vulneraacutevel a atos de
corrupccedilatildeo
22 Superfaturamento
O superfaturamento consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos referentes
ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros adicionais agrave
empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos superfaturados
significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
Marccedilal Justen Filho10
leciona que o superfaturamento natildeo significa necessariamente
um preccedilo bdquofalso‟ ou bdquolucro excessivo‟ mas sim uma elevaccedilatildeo injustificada do valor de um
bem ou serviccedilo quando a contrataccedilatildeo se daacute com o Estado ou seja perante particulares o
contratado pratica outros preccedilos significativamente menores A caracterizaccedilatildeo de preccedilo
superfaturado estaria vinculada a alteraccedilatildeo das condiccedilotildees habituais de negoacutecios e na oneraccedilatildeo
injustificada dos cofres puacuteblicos ou seja a licitante perante contratantes particulares pratica
determinados preccedilos mas quando a contratante eacute a Administraccedilatildeo Puacuteblica esses mesmos
valores satildeo elevados injustificadamente de forma a provocar excessiva onerosidade aos
cofres puacuteblicos
10
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11 ed Satildeo Paulo
Dialeacutetica 2005 p 295
8
Nessa ordem de ideacuteias traz-se agrave colaccedilatildeo a doutrina de Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes11
referindo decisatildeo do Tribunal de Contas da Uniatildeo12
Tecnicamente a parcela excedente ao preccedilo justo ou de mercado caracteriza-se como
prejuiacutezo Quando a Administraccedilatildeo Puacuteblica contrata com preccedilos superfaturados haacute o
desembolso de despesa em valor excedente sem contraprestaccedilatildeo parcela essa que
deve ser considerada como prejuiacutezo como o eacute qualquer despesa sem amparo legal
processada pela Administraccedilatildeo Se eacute dever indeclinaacutevel contratar a preccedilos de
mercado qualquer despesa efetivada aleacutem desse limite deve ser reembolsada ao
Eraacuterio pelo agente responsaacutevel direto pela sua efetivaccedilatildeo
A praacutetica de superfaturamento estaacute diretamente associada agrave ausecircncia ou insuficiecircncia
de uma ampla e preacutevia pesquisa de preccedilos seja para as contrataccedilotildees que exigem licitaccedilatildeo
seja para os casos de contrataccedilatildeo direta (dispensa e inexigibilidade de licitaccedilotildees - arts 24 e 25
da Lei 866693 respectivamente)
A Administraccedilatildeo previamente agrave licitaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo direta de obras serviccedilos e
compras (art 7 sect2ordm II e art14 da Lei de Licitaccedilotildees ) deve proceder a uma ampla pesquisa
de preccedilos a fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido definir os recursos
orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura das despesas contratuais aleacutem de servir de
balizamento para a anaacutelise das propostas dos licitantes O criteacuterio de aceitabilidade das
propostas poderaacute ter como base o preccedilo maacuteximo13
fixado caso em que as propostas
oferecidas superiores a esse valor seratildeo desclassificadas ou pode a Administraccedilatildeo fixar um
valor estimado que admite em princiacutepio a contrataccedilatildeo por preccedilo superior desde que
compatiacutevel com o preccedilo de mercado devidamente justificadoambos os criteacuterios (preccedilo
maacuteximo ou preccedilo estimado) podem implicar em prejuiacutezos ao eraacuterio quando tiverem como
base preccedilos muito acima daqueles praticados pelo mercado ou seja superfaturados
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo[1]
A fase interna do procedimento relativo a licitaccedilotildees puacuteblicas observaraacute a seguinte
sequumlecircncia de atos preparatoacuterios
[]
estimativa do valor da contrataccedilatildeo mediante comprovada pesquisa de
mercado []
Seratildeo consideradas natildeo autorizadas irregulares e lesivas ao patrimocircnio puacuteblico a
geraccedilatildeo de despesa ou assunccedilatildeo de obrigaccedilatildeo que natildeo atenderem ao disposto na
LRF [Lei de Responsabilidade Fiscal]
Segundo determina a LRF a estimativa da despesa e do seu impacto orccedilamentaacuterio-
financeiro eacute peccedila fundamental dos procedimentos de licitaccedilatildeo e deve estar
acompanhada das premissas e da metodologia de caacutelculo utilizadas para determinaacute-
la
11
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 375 12
Acoacuterdatildeo 881999-Plenaacuterio TCU 13
De acordo com o art 40 incX da Lei 866693 poderaacute ser fixada preccedilo maacuteximo que a Administraccedilatildeo se
dispotildee a pagar pelo objeto contratado Na modalidade licitatoacuteria do pregatildeo para a aquisiccedilatildeocontrataccedilatildeo de
bens e serviccedilos comuns realizada atraveacutes do Sistema de Registro de Preccedilos -SRP eacute fixado no edital um valor
maacuteximo para cada item caso em que os lances acima deste valor satildeo desclassificados
9
O valor estimado da contrataccedilatildeo seraacute determinante na escolha da modalidade de
licitaccedilatildeo a ser realizada (concorrecircncia tomada de preccedilos convite) exceto quanto agrave
modalidade Pregatildeo14
A pesquisa de preccedilos constitui pressuposto inarredaacutevel agrave regularidade do processo
licitatoacuterio Ela definiraacute o custo real do objeto a ser contratado traduzindo-se na materializaccedilatildeo
dos princiacutepios da eficiecircncia e economicidade15
Nesse sentido a legislaccedilatildeo disciplinadora das
licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas
Lei ndeg 866693 (Lei Geral de Licitaccedilotildees)
Art 7deg []
sect 2ordm - As obras e os serviccedilos somente poderatildeo ser licitados quando
II ndash existir orccedilamento detalhado em planilhas que expressem a composiccedilatildeo de
todos os seus custos unitaacuterios []
sect 9deg - O disposto neste artigo aplica-se tambeacutem no que couber aos casos dispensa e
inexigibilidade de licitaccedilatildeo
Art 15 As compras sempre que possiacutevel deveratildeo
III ndash submeter-se agraves condiccedilotildees de aquisiccedilatildeo e pagamento semelhantes agraves do
setor privado
[]
sect 6o Qualquer cidadatildeo eacute parte legiacutetima para impugnar preccedilo constante do quadro
geral em razatildeo de incompatibilidade desse com o preccedilo vigente no mercado
Art 43 ndash A licitaccedilatildeo seraacute processada e julgada com observacircncia dos seguintes
requisitos procedimentais []
IV ndash verificaccedilatildeo da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e
conforme o caso com os preccedilos correntes no mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial
competente ou ainda com os constantes do sistema de registro de preccedilos os quais
deveratildeo ser devidamente registrados na ata de julgamento promovendo a
desclassificaccedilatildeo das propostas desconformes ou incompatiacuteveis
Decreto nordm 617007( Dispotildee sobre as normas relativas agraves transferecircncias de
recursos da Uniatildeo mediante convecircnios e contratos de repasse e daacute outras
providecircncias)
Art 11 Para efeito do disposto no art 116 da Lei nordm 8666 de 1993 a aquisiccedilatildeo de
produtos e a contrataccedilatildeo de serviccedilos com recursos da Uniatildeo transferidos a entidades
privadas sem fins lucrativos deveratildeo observar os princiacutepios da impessoalidade
moralidade e economicidade sendo necessaacuteria no miacutenimo a realizaccedilatildeo de cotaccedilatildeo
preacutevia de preccedilos no mercado antes da celebraccedilatildeo do contrato
Lei nordm 1052002( Institui a modalidade licitatoacuteria denominada pregatildeo para a
aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns) Art 3ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute o seguinte
III - dos autos do procedimento constaratildeo a justificativa das definiccedilotildees referidas no
inciso I deste artigo e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem
apoiados bem como o orccedilamento elaborado pelo oacutergatildeo ou entidade promotora da
licitaccedilatildeo dos bens ou serviccedilos a serem licitados
Decreto nordm 355500(Regulamenta o pregatildeo)
Art8ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute as seguintes regras
14
O Pregatildeo constitui modalidade licitatoacuteria instituiacuteda pela Lei 10520 de 17072002 destinada
exclusivamente para a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns independentemente do valor estimado da
contrataccedilatildeo Pode ser feito sob a forma presencial regulada pelo Decreto 35552000 ou eletrocircnica regulada
pelo Decreto 54502005 (BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas
3 ed Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006) 15
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas eficiente gestatildeo de
recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo
Paulo no 170 p350 abr 2008
10
II - o termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar a avaliaccedilatildeo do custo pela Administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
considerando os preccedilos praticados no mercado a definiccedilatildeo dos meacutetodos a
estrateacutegia de suprimento e o prazo de execuccedilatildeo do contrato
III - a autoridade competente ou por delegaccedilatildeo de competecircncia o ordenador de
despesa ou ainda o agente encarregado da compra no acircmbito da Administraccedilatildeo
deveraacute
a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas de forma clara
concisa e objetiva de acordo com termo de referecircncia elaborado pelo requisitante
em conjunto com a aacuterea de compras obedecidas as especificaccedilotildees praticadas no
mercado
V - constaratildeo dos autos a motivaccedilatildeo de cada um dos atos especificados no inciso
anterior e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem apoiados
bem como o orccedilamento estimativo e o cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela Administraccedilatildeo
Art 21 Os atos essenciais do pregatildeo inclusive os decorrentes de meios eletrocircnicos
seratildeo documentados ou juntados no respectivo processo cada qual oportunamente
compreendendo sem prejuiacutezo de outros o seguinte
III - planilhas de custo
Decreto nordm 545005(Regulamenta o pregatildeo eletrocircnico)
Art 9ordm []
sect 1ordm A autoridade competente motivaraacute os atos especificados nos incisos II e III
indicando os elementos teacutecnicos fundamentais que o apoacuteiam bem como quanto aos
elementos contidos no orccedilamento estimativo e no cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela administraccedilatildeo
sect 2ordm O termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar avaliaccedilatildeo do custo pela administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
definiccedilatildeo dos meacutetodos estrateacutegia de suprimento valor estimado em planilhas de
acordo com o preccedilo de mercado cronograma fiacutesico-financeiro se for o caso
criteacuterio de aceitaccedilatildeo do objeto deveres do contratado e do contratante
procedimentos de fiscalizaccedilatildeo e gerenciamento do contrato prazo de execuccedilatildeo e
sanccedilotildees de forma clara concisa e objetiva
O Nuacutecleo de Assessoramento Juriacutedico natildeo dispotildee de competecircncia para a anaacutelise
contaacutebil dos valores postos no orccedilamento estimativo elaborado pelo licitante nem para o
levantamento dos preccedilos cotados providecircncias a cargo dos oacutergatildeossetores teacutecnicos
competentes (princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees) mas deve verificar se constam dos autos
do processo os respectivos comprovantes orccedilamentos que serviram de paracircmetro agrave fixaccedilatildeo do
preccedilo A orientaccedilatildeo do NAJ no exame juriacutedico do procedimento licitatoacuterio e de contrataccedilatildeo
direta deve ser no sentido de que o oacutergatildeo licitante comprove a realizaccedilatildeo da pesquisa de
mercado atraveacutes da juntada dos respectivos orccedilamentos orientaccedilatildeo que encontra respaldo na
jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da UniatildeoVejamos
Realize pesquisa de preccedilos como forma de cumprir a determinaccedilatildeo contida no art
43 inciso IV da Lei de Licitaccedilotildees fazendo constar formalmente dos documentos
dos certames a informaccedilatildeo sobre a equivalecircncia dos preccedilos Acoacuterdatildeo 3012005
Plenaacuterio
Anexe aos processos de licitaccedilatildeo a impressatildeo da relaccedilatildeo de preccedilos praticados para o
bem pretendido extraiacuteda do moacutedulo gerencial de COMPRASNET SIASG-
CONSULTA PRECcedilOS PRATICADOS de modo a atender o que determina o art 2ordm
paraacutegrafo uacutenico da INSEDAP ndeg 0499 cc os artigos 15 inciso V e 43 inciso IV da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 12722004 Primeira Cacircmara
Realizaccedilatildeo de ampla pesquisa de preccedilos no mercado a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido definir os recursos orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura
das despesas contratuais e servir de balizamento para a anaacutelise das propostas dos
11
licitantes em harmonia com os arts 7ordm sect 2ordm inciso III e 43 incisos IV e V todos da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 11822004 Plenaacuterio
Em se tratando de obras jaacute decidiu o TCU que a configuraccedilatildeo de superfaturamento
exige o cotejo dos preccedilos praticados com outros executados em obras de igual porte (Acoacuterdatildeo
17092002-Plenaacuterio)
Haacute casos em que pela simples leitura da planilha de comparativo de preccedilos onde
normalmente constam no miacutenimo trecircs orccedilamentos de diferentes fornecedores constata-se
que um dos orccedilamentos representa valor bem superior ao menor orccedilamento fato que acaba
elevando o preccedilo meacutedio que seraacute fixado para a contrataccedilatildeo Nesses casos o NAJ orienta o
oacutergatildeo licitante diante do risco de superfaturamento jaacute que o preccedilo meacutedio acaba superando o
valor de mercado que tome por paracircmetro o valor do menor orccedilamento e fixe este como o
valor estimado ou o maacuteximo da contrataccedilatildeo Exemplificamos No comparativo de preccedilos obtidos junto a trecircs fornecedores (A-B-C) para a aquisiccedilatildeo
de determinado item o valor do maior orccedilamento obtido do fornecedor bdquoA‟ foi de
R$215000 que correspondia ao quaacutedruplo do valor correspondente ao menor orccedilamento-
R$49800 apresentado pelo fornecedor C Isto acaba por elevar o valor meacutedio que na
verdade deve refletir o preccedilo de mercado
O Tribunal de Contas da Uniatildeo define ldquoPreccedilo meacutedio eacute o elaborado com base em
pesquisa onde seraacute realizada a contrataccedilatildeo e deve refletir o preccedilo de mercadoPreccedilo estimado
eacute o paracircmetro de que dispotildee a Administraccedilatildeo para julgar licitaccedilotildees e efetivar contrataccedilotildees
desde que reflita o preccedilo de mercado Preccedilo de mercado eacute o corrente na praccedila pesquisada
Preccedilo praticado eacute o que a administraccedilatildeo contratante paga ao contratadordquo16
Esse tipo de procedimento natildeo eacute razoaacutevel porque sempre que um dos orccedilamentos se
apresentar superfaturado haveraacute uma elevaccedilatildeo da meacutedia Por isso o cabe ao NAJ
recomendar que a unidade licitante observe e evite cotaccedilotildees que representem valores
excessivamente superiores ao menor orccedilamento obtido Dessa forma se os valores
apresentados pelas empresas satildeo diacutespares a ponto de uma empresa apresentar orccedilamento com
valores consideravelmente superiores ao de outra resta afastada a possibilidade de consideraacute-
lo para fins de por meacutedia aritmeacutetica ser fixado o preccedilo meacutedio Nesses casos o preccedilo
estabelecido como valor meacutedio de referecircncia acaba sendo maior que os valores apresentados
pelos demais fornecedores resultando num valor de referecircncia bem acima do que poderia ser
alcanccedilado O oacutergatildeo licitante responsaacutevel pela pesquisa de preccedilos ao estabelecer aquele
patamar de aceitabilidade acaba por contratar por preccedilo superfaturado
Sob esse enfoque trago agrave colaccedilatildeo trecho do DespachoCoordenaccedilatildeo
NAJRSCGUAGU Nordm 16802006 que orienta
Orientamos o oacutergatildeo que eacute recomendaacutevel lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo
pesquisado ou definir o preccedilo meacutedio como sendo o preccedilo maacuteximo admitido com
base na apuraccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisado
Tal orientaccedilatildeo eacute extraiacuteda das liccedilotildees de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes17
Como regra geral temos sugerido
c) definir a informaccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisados apurando-se a meacutedia
[]
O recomendaacutevel eacute lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo pesquisado
otimizando-se a vantagem da licitaccedilatildeo Contudo cada caso deve merecer reflexatildeo
proacutepriardquo (grifos nossos)
16
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 39-40 17
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed
Belo Horizonte Foacuterum 2005 p 239-240
12
Eacute de fundamental importacircncia tambeacutem na anaacutelise preventiva da regularidade do
procedimento licitatoacuterio que se oriente o oacutergatildeo licitante acerca da possibilidade de se utilizar
bancos de dados como instrumento equivalente agrave ampla pesquisa exigida no art 15 sect1ordm da
Lei 866693 No acircmbito federal o banco de dados do Sistema Integrado de Administraccedilatildeo de
Serviccedilos Gerais ndashSIASG atende a funccedilatildeo da ampla pesquisa como paracircmetro referencial
Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de
cadastramento de fornecedores operado on- line que cadastra e habilita pessoas fiacutesica e
juriacutedicas interessadas em participar de licitaccedilotildees realizadas por oacutergatildeos e entidades
integrantes do SIASG) registro de preccedilos de bens e serviccedilos (efetuado principalmente pelo
sistema COMPRASNET operado onndashline inclusive por meio da internet no siacutetio
wwwcomprasnetgovbr Oferece consultas a convites tomada de preccedilos e concorrecircncias
realizada pela Administraccedilatildeo Federal que pode ser realizada por qualquer interessado
Permite reduccedilatildeo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaccedilotildees) e ainda
cataacutelogo de materiais e serviccedilos( Define padrotildees de produtividade e qualidade de serviccedilos e
materiais especificados nas compras pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal)18
Embora os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico natildeo detenham a funccedilatildeo de oacutergatildeos de
controle como o Tribunal de Contas da Uniatildeo e os oacutergatildeos de controle interno da unidade
licitante na anaacutelise preacutevia da legalidade dos atos que compotildee a fase interna do procedimento
licitatoacuterio devem advertir o oacutergatildeo licitante da responsabilidade solidaacuteria em que incidem
agentes puacuteblicos e fornecedores ou prestadores de serviccedilos nas hipoacuteteses de
superfaturamento
Na hipoacutetese de contrataccedilatildeo direta (hipoacuteteses em que natildeo se realiza licitaccedilatildeo) adverte o
art 25 da Lei 866693 no seu sect2ordm
Art 25 Eacute inexigiacutevel a licitaccedilatildeo quando houver inviabilidade de competiccedilatildeo em
especial
[]
sect2o Na hipoacutetese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado
superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado agrave Fazenda Puacuteblica
o fornecedor ou o prestador de serviccedilos e o agente puacuteblico responsaacutevel sem
prejuiacutezo de outras sanccedilotildees legais cabiacuteveis
A anaacutelise preventiva realizada pelos nuacutecleos de assessoramento da AGU comporta
ainda a advertecircncia de que mesmo apoacutes publicado o edital ou expedido o convite sendo
constatado que o valor estimado atribuiacutedo ao objeto da licitaccedilatildeo natildeo condiz com os preccedilos
praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados) deve o ordenador de despesas
declarar a nulidade parcial do procedimento licitatoacuterio alcanccedilando todos os atos praticados
desde a aprovaccedilatildeo da estimativa de custos baseada em pesquisa de preccedilos superfaturada ou
deficientemente instruiacuteda determinando prazo para que outra pesquisa de preccedilos seja
elaborada sob pena de responder solidariamente pela recomposiccedilatildeo dos prejuiacutezos advindos da
contrataccedilatildeo efetivada com preccedilos abusivos Isso representa o exerciacutecio da autotutela pela
proacutepria Administraccedilatildeo licitante nos termos ditados pela suacutemula 473 do Supremo Tribunal
Federal19
O Tribunal de Contas da Uniatildeo tem jurisprudecircncia paciacutefica no sentido de que a
Comissatildeo de Licitaccedilatildeo eacute tambeacutem responsaacutevel por irregularidades que em decorrecircncia de
processo licitatoacuterio forem praticadas pelos administradores fato quepor exemploocorre
quando o ordenador de despesas firma contrato com preccedilo superfaturado Parte-se do
18
FERNANDES 2005 p 214-215 19
Suacutemula 473 do STF A administraccedilatildeo pode anular seus proacuteprios atos quando eivados de viacutecios que os tornem
ilegaisporque deles natildeo se originam direitosou revogaacute-los por motivo de conveniecircncia e oportunidade
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos a apreciaccedilatildeo judicial
13
pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a
Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe
atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os
membros da Comissatildeo20
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo
A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente
lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)
Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute
considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro
oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21
Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o
disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece
que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22
O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei
de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa
Lei 866693
Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para
aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente
I - elevando arbitrariamente os preccedilos
[]
Lei 842992
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por
preccedilo superior ao de mercado (grifei)
Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf
Regiatildeo23
acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I
da lei de licitaccedilotildees
1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da
elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou
contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos
contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial
2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art
96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em
contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos
apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado
20
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 376 21
Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22
Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos
legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo
Horizonte Foacuterum 2008) 23
ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-
Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
2008
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e
suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS
Ensaios FEE v 26 n esp p 321-351 2005
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas 3 ed
Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006
CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad
Carlos III Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de
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CORREIO do Povo Porto Alegre v 11 n 343 07 jul 2008
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas
eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite
de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
SILVA Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia
poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
5
modalidades existentes no ordenamento juriacutedico brasileiro visando agilizar os procedimentos
e evitar questionamentos judiciais acerca da regularidade dos certames Isso eacute claro contribui
muito para cercear subjetivismos limitar a discricionariedade do administrador viacutecios que
natildeo raro permeiam vaacuterios editais oriundos de oacutergatildeos assessorados e acabam tornando o
Definida a posiccedilatildeo institucional dos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) na
estrutura da Advocacia-Geral da Uniatildeo passaremos a demonstrar como a atividade preventiva
desenvolvida por eles revela-se uacutetil na prevenccedilatildeo agrave corrupccedilatildeo nas licitaccedilotildees e contrataccedilotildees
puacuteblicas
2 A CORRUPCcedilAtildeO NAS LICITACcedilOtildeES E CONTRATACcedilOtildeES PUacuteBLICAS O
DIRECIONAMENTO DA LICITACcedilAtildeO O SUPERFATURAMENTO DE PRECcedilOS E
O FRACIONAMENTO DE DESPESA
A palavra bdquocorrupccedilatildeo‟ vem do latim ldquorumpererdquo- romper que significa a quebra de
algo uma regra de conduta moral social ou legal4 A melhor definiccedilatildeo no contexto
analisado eacute aquela que considera corrupccedilatildeo como o uso de cargo puacuteblico para benefiacutecio
particular5 envolvendo sempre um agente puacuteblico e um agente privado
6 Em outras palavras
consiste no uso do poder para obter vantagens iliacutecitas
Uma licitaccedilatildeo seja para a aquisiccedilatildeo de bens seja para a contrataccedilatildeo de um serviccedilo
sempre coloca de um lado um agente puacuteblico e de outro fornecedores empresas que
disputam entre si a contrataccedilatildeo para o fornecimento dos bens ou serviccedilos pretendidos pela
Administraccedilatildeo De um lado o puacuteblico com sua accedilatildeo predefinida pela lei de outro o privado
com ampla liberdade de atuaccedilatildeo
Abramo e Capobianco em estudo acerca do tema bdquolicitaccedilotildees e corrupccedilatildeo‟ apontam o
grau de discricionariedade atribuiacutedo ao administrador como a causa da vulnerabilidade de
um sistema legal de licitaccedilotildees Quanto maior for este grau maiores seratildeo as oportunidades de
corrupccedilatildeo7Assim o que permitiria a corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees e contratos puacuteblicos seriam as
decisotildees do administrador que por exemplo excluem empresas da competitividade atraveacutes
de exigecircncias criteacuterios financeiros e teacutecnicos natildeo justificados ou melhor justificados sob o
vieacutes do ldquointeresse puacuteblicordquo que mascara na verdade interesses privados estabelecem
criteacuterios arbitraacuterios de julgamento das propostas ou ainda privileacutegios na fiscalizaccedilatildeo dos
contratos e no cumprimento de obrigaccedilotildees pela contratada
4 TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff Paper v 45 n
4 p 559-594 dec 1998 5 De acordo com a teoria econocircmica neoclaacutessica a atividade de alguns indiviacuteduos e grupos na busca de
rendas extramercado ( ganhos que natildeo tem origem nem no trabalho nem no capital) para si proacuteprios atraveacutes
do controle do Estado denomina-se bdquorent ndashseekingrsquoEssas atividades bdquorent-seekingrsquo visam transferir renda natildeo
geraacute-la Assim transpondo para a aacuterea de licitaccedilotildees e contratos o direcionamento de licitaccedilotildees e a criaccedilatildeo de
privileacutegios aos agentes econocircmicos determinados por criteacuterios natildeo competitivos pode gerar um alto custo
para a sociedadeIsso porque do ponto de vista da eficiecircncia econocircmica as atividades ldquorent-seekingrsquo
implicam na alocaccedilatildeo ineficiente de recursos econocircmicos escassos em atividades improdutivas (SILVA
Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia poliacutetica 1ordf Parte In
Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3 1997) 6 Conceito apresentado no relatoacuterio desenvolvido por bdquoKroll (wwwkrollworldwidecom) The risk Consulting
Company‟ e Transparecircncia Brasil (wwwtransparenciaorgbr)‟ intitulado ldquoFraude e Corrupccedilatildeo no Brasil A
perspectiva do setor privadordquo colaboradores Johann G Lambsdorff Wilton de Oliveira Bussab e Salo
Vinocur Coslovsky 7 ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor puacuteblico e setor
privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set 2008
6
Em outros termos o grau de arbiacutetrio conferido ao agente puacuteblico pode propiciar
praacuteticas de direcionamento da licitaccedilatildeo o que burla o princiacutepio da isonomia e elimina a
concorrecircncia fundamental agrave seleccedilatildeo da proposta mais vantajosa para a futura contrataccedilatildeo O
direcionamento do procedimento licitatoacuterio a praacutetica de superfaturamento de preccedilos e o
fracionamento de despesa com vistas agrave licitaccedilatildeo em modalidade diversa daquela prevista em
lei ou visando agrave contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo retratam as formas mais comuns de
corrupccedilatildeo
Na dicccedilatildeo do disposto no art 3ordm da Lei de Licitaccedilotildees
Art 3
ordm A licitaccedilatildeo destina-se a garantir a observacircncia do princiacutepio constitucional
da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administraccedilatildeo e seraacute
processada e julgada em estrita conformidade com os princiacutepios baacutesicos da
legalidade da impessoalidade da moralidade da igualdade da publicidade da
probidade administrativa da vinculaccedilatildeo ao instrumento convocatoacuterio do julgamento
objetivo e dos que lhes satildeo correlatos (grifei)
21 Direcionamento da licitaccedilatildeo
O direcionamento da licitaccedilatildeo ocorre quando o administrador puacuteblico do oacutergatildeo
licitante estabelece exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica e econocircmico-financeira condiccedilotildees
especiais que soacute determinada (s) empresa(s) possui (em) burlando assim a concorrecircncia
excluindo a maioria das empresas interessadas do certame Consiste numa espeacutecie de
ldquoreserva de mercadordquo ficta porque as possiacuteveis concorrentes jaacute satildeo desclassificadas antes
mesmo da abertura de suas propostas permanecendo apenas aquele fornecedor envolvido no
esquema de corrupccedilatildeo
Os agentes corruptos podem criar assim um ldquomonopoacutelio‟ da empresa participante do
processo licitatoacuterio Exemplificando nas compras efetuadas atraveacutes da modalidade licitatoacuteria
convite a Lei de Licitaccedilotildees -Lei 866693- no seu art22 sect3ordmexige que se obtenham no
miacutenimo trecircs distintas cartas com proposta de preccedilo O agente puacuteblico pode escolher apenas
uma empresa e esta se encarrega de encontrar as outras duas cartas Evidentemente que isso
pode ocorrer por desiacutedia da Administraccedilatildeo e natildeo necessariamente por ato de corrupccedilatildeo8 Mas
essa modalidade licitatoacuteria permite esse dirigismo na escolha do contratado
Pode ocorrer ainda que a decisatildeo do administrador sobre o vencedor da licitaccedilatildeo seja
tomada com base em aspectos subjetivos travestidos de natureza teacutecnica O exerciacutecio de
arbiacutetrio no julgamento pode ser reforccedilado por uma definiccedilatildeo imprecisa do objeto da licitaccedilatildeo
Por exemplo consideraccedilotildees sobre a qualidade necessariamente subjetivas passam a fazer
parte do processo de definiccedilatildeo do vencedor Dessa forma torna-se faacutecil ldquovenderrdquo o resultado
do julgamento9
A modalidade convite estaacute mais vulneraacutevel agraves praacuteticas iliacutecitas porque eacute aquela que
atribui o maior grau de discricionariedade ao administrador puacuteblico O administrador escolhe
dentre trecircs fornecedoresprestadores de serviccedilos aquele que seraacute o contratado para a execuccedilatildeo
do objeto licitado Isso permite simulaccedilotildees como por exemplo a contrataccedilatildeo de empresa que
natildeo fabrica nem presta os serviccedilos relacionados ao objeto do contrato ou seja a contratada
natildeo pertence ao ramo de atividade objeto da licitaccedilatildeo Tambeacutem pode ocorrer que a
contratadaconvidada pertenccedila ao mesmo proprietaacuterio das demais empresas convidadas o que
8 CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad Carlos III
Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de Economia 02) 9 ABRAMO CAPOBIANCO 2008
7
evidencia fraude agrave competitividade entre as licitantes jaacute que a concorrecircncia eacute de fato
eliminada
A Lei de Licitaccedilotildees define como crime o ato de frustrar ou fraudar o caraacuteter
competitivo do procedimento Vejamos
Art 90 Frustrar ou fraudar mediante ajuste combinaccedilatildeo ou qualquer outro
expediente o caraacuteter competitivo do procedimento licitatoacuterio com o intuito de
obter para si ou para outrem vantagem decorrente da adjudicaccedilatildeo do objeto da
licitaccedilatildeo Pena - detenccedilatildeo de 2 (dois) a 4 (quatro) anos e multa
A Lei de Improbidade administrativa a seu turno define a fraude como ato de
improbidade que causa prejuiacutezos ao eraacuterio
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamente‟(grifei)
A anaacutelise preacutevia da minuta do edital e seus anexos pelos NAJs permite muitas vezes
detectar o excesso de arbiacutetrio conferido ao administrador nas diversas fases que compotildeem o
procedimento licitatoacuterio inclusive os criteacuterios de julgamentos ldquodirigidosrdquo Viabiliza-se assim
um controle preventivo da legalidade tornando o procedimento menos vulneraacutevel a atos de
corrupccedilatildeo
22 Superfaturamento
O superfaturamento consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos referentes
ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros adicionais agrave
empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos superfaturados
significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
Marccedilal Justen Filho10
leciona que o superfaturamento natildeo significa necessariamente
um preccedilo bdquofalso‟ ou bdquolucro excessivo‟ mas sim uma elevaccedilatildeo injustificada do valor de um
bem ou serviccedilo quando a contrataccedilatildeo se daacute com o Estado ou seja perante particulares o
contratado pratica outros preccedilos significativamente menores A caracterizaccedilatildeo de preccedilo
superfaturado estaria vinculada a alteraccedilatildeo das condiccedilotildees habituais de negoacutecios e na oneraccedilatildeo
injustificada dos cofres puacuteblicos ou seja a licitante perante contratantes particulares pratica
determinados preccedilos mas quando a contratante eacute a Administraccedilatildeo Puacuteblica esses mesmos
valores satildeo elevados injustificadamente de forma a provocar excessiva onerosidade aos
cofres puacuteblicos
10
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11 ed Satildeo Paulo
Dialeacutetica 2005 p 295
8
Nessa ordem de ideacuteias traz-se agrave colaccedilatildeo a doutrina de Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes11
referindo decisatildeo do Tribunal de Contas da Uniatildeo12
Tecnicamente a parcela excedente ao preccedilo justo ou de mercado caracteriza-se como
prejuiacutezo Quando a Administraccedilatildeo Puacuteblica contrata com preccedilos superfaturados haacute o
desembolso de despesa em valor excedente sem contraprestaccedilatildeo parcela essa que
deve ser considerada como prejuiacutezo como o eacute qualquer despesa sem amparo legal
processada pela Administraccedilatildeo Se eacute dever indeclinaacutevel contratar a preccedilos de
mercado qualquer despesa efetivada aleacutem desse limite deve ser reembolsada ao
Eraacuterio pelo agente responsaacutevel direto pela sua efetivaccedilatildeo
A praacutetica de superfaturamento estaacute diretamente associada agrave ausecircncia ou insuficiecircncia
de uma ampla e preacutevia pesquisa de preccedilos seja para as contrataccedilotildees que exigem licitaccedilatildeo
seja para os casos de contrataccedilatildeo direta (dispensa e inexigibilidade de licitaccedilotildees - arts 24 e 25
da Lei 866693 respectivamente)
A Administraccedilatildeo previamente agrave licitaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo direta de obras serviccedilos e
compras (art 7 sect2ordm II e art14 da Lei de Licitaccedilotildees ) deve proceder a uma ampla pesquisa
de preccedilos a fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido definir os recursos
orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura das despesas contratuais aleacutem de servir de
balizamento para a anaacutelise das propostas dos licitantes O criteacuterio de aceitabilidade das
propostas poderaacute ter como base o preccedilo maacuteximo13
fixado caso em que as propostas
oferecidas superiores a esse valor seratildeo desclassificadas ou pode a Administraccedilatildeo fixar um
valor estimado que admite em princiacutepio a contrataccedilatildeo por preccedilo superior desde que
compatiacutevel com o preccedilo de mercado devidamente justificadoambos os criteacuterios (preccedilo
maacuteximo ou preccedilo estimado) podem implicar em prejuiacutezos ao eraacuterio quando tiverem como
base preccedilos muito acima daqueles praticados pelo mercado ou seja superfaturados
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo[1]
A fase interna do procedimento relativo a licitaccedilotildees puacuteblicas observaraacute a seguinte
sequumlecircncia de atos preparatoacuterios
[]
estimativa do valor da contrataccedilatildeo mediante comprovada pesquisa de
mercado []
Seratildeo consideradas natildeo autorizadas irregulares e lesivas ao patrimocircnio puacuteblico a
geraccedilatildeo de despesa ou assunccedilatildeo de obrigaccedilatildeo que natildeo atenderem ao disposto na
LRF [Lei de Responsabilidade Fiscal]
Segundo determina a LRF a estimativa da despesa e do seu impacto orccedilamentaacuterio-
financeiro eacute peccedila fundamental dos procedimentos de licitaccedilatildeo e deve estar
acompanhada das premissas e da metodologia de caacutelculo utilizadas para determinaacute-
la
11
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 375 12
Acoacuterdatildeo 881999-Plenaacuterio TCU 13
De acordo com o art 40 incX da Lei 866693 poderaacute ser fixada preccedilo maacuteximo que a Administraccedilatildeo se
dispotildee a pagar pelo objeto contratado Na modalidade licitatoacuteria do pregatildeo para a aquisiccedilatildeocontrataccedilatildeo de
bens e serviccedilos comuns realizada atraveacutes do Sistema de Registro de Preccedilos -SRP eacute fixado no edital um valor
maacuteximo para cada item caso em que os lances acima deste valor satildeo desclassificados
9
O valor estimado da contrataccedilatildeo seraacute determinante na escolha da modalidade de
licitaccedilatildeo a ser realizada (concorrecircncia tomada de preccedilos convite) exceto quanto agrave
modalidade Pregatildeo14
A pesquisa de preccedilos constitui pressuposto inarredaacutevel agrave regularidade do processo
licitatoacuterio Ela definiraacute o custo real do objeto a ser contratado traduzindo-se na materializaccedilatildeo
dos princiacutepios da eficiecircncia e economicidade15
Nesse sentido a legislaccedilatildeo disciplinadora das
licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas
Lei ndeg 866693 (Lei Geral de Licitaccedilotildees)
Art 7deg []
sect 2ordm - As obras e os serviccedilos somente poderatildeo ser licitados quando
II ndash existir orccedilamento detalhado em planilhas que expressem a composiccedilatildeo de
todos os seus custos unitaacuterios []
sect 9deg - O disposto neste artigo aplica-se tambeacutem no que couber aos casos dispensa e
inexigibilidade de licitaccedilatildeo
Art 15 As compras sempre que possiacutevel deveratildeo
III ndash submeter-se agraves condiccedilotildees de aquisiccedilatildeo e pagamento semelhantes agraves do
setor privado
[]
sect 6o Qualquer cidadatildeo eacute parte legiacutetima para impugnar preccedilo constante do quadro
geral em razatildeo de incompatibilidade desse com o preccedilo vigente no mercado
Art 43 ndash A licitaccedilatildeo seraacute processada e julgada com observacircncia dos seguintes
requisitos procedimentais []
IV ndash verificaccedilatildeo da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e
conforme o caso com os preccedilos correntes no mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial
competente ou ainda com os constantes do sistema de registro de preccedilos os quais
deveratildeo ser devidamente registrados na ata de julgamento promovendo a
desclassificaccedilatildeo das propostas desconformes ou incompatiacuteveis
Decreto nordm 617007( Dispotildee sobre as normas relativas agraves transferecircncias de
recursos da Uniatildeo mediante convecircnios e contratos de repasse e daacute outras
providecircncias)
Art 11 Para efeito do disposto no art 116 da Lei nordm 8666 de 1993 a aquisiccedilatildeo de
produtos e a contrataccedilatildeo de serviccedilos com recursos da Uniatildeo transferidos a entidades
privadas sem fins lucrativos deveratildeo observar os princiacutepios da impessoalidade
moralidade e economicidade sendo necessaacuteria no miacutenimo a realizaccedilatildeo de cotaccedilatildeo
preacutevia de preccedilos no mercado antes da celebraccedilatildeo do contrato
Lei nordm 1052002( Institui a modalidade licitatoacuteria denominada pregatildeo para a
aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns) Art 3ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute o seguinte
III - dos autos do procedimento constaratildeo a justificativa das definiccedilotildees referidas no
inciso I deste artigo e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem
apoiados bem como o orccedilamento elaborado pelo oacutergatildeo ou entidade promotora da
licitaccedilatildeo dos bens ou serviccedilos a serem licitados
Decreto nordm 355500(Regulamenta o pregatildeo)
Art8ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute as seguintes regras
14
O Pregatildeo constitui modalidade licitatoacuteria instituiacuteda pela Lei 10520 de 17072002 destinada
exclusivamente para a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns independentemente do valor estimado da
contrataccedilatildeo Pode ser feito sob a forma presencial regulada pelo Decreto 35552000 ou eletrocircnica regulada
pelo Decreto 54502005 (BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas
3 ed Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006) 15
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas eficiente gestatildeo de
recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo
Paulo no 170 p350 abr 2008
10
II - o termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar a avaliaccedilatildeo do custo pela Administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
considerando os preccedilos praticados no mercado a definiccedilatildeo dos meacutetodos a
estrateacutegia de suprimento e o prazo de execuccedilatildeo do contrato
III - a autoridade competente ou por delegaccedilatildeo de competecircncia o ordenador de
despesa ou ainda o agente encarregado da compra no acircmbito da Administraccedilatildeo
deveraacute
a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas de forma clara
concisa e objetiva de acordo com termo de referecircncia elaborado pelo requisitante
em conjunto com a aacuterea de compras obedecidas as especificaccedilotildees praticadas no
mercado
V - constaratildeo dos autos a motivaccedilatildeo de cada um dos atos especificados no inciso
anterior e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem apoiados
bem como o orccedilamento estimativo e o cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela Administraccedilatildeo
Art 21 Os atos essenciais do pregatildeo inclusive os decorrentes de meios eletrocircnicos
seratildeo documentados ou juntados no respectivo processo cada qual oportunamente
compreendendo sem prejuiacutezo de outros o seguinte
III - planilhas de custo
Decreto nordm 545005(Regulamenta o pregatildeo eletrocircnico)
Art 9ordm []
sect 1ordm A autoridade competente motivaraacute os atos especificados nos incisos II e III
indicando os elementos teacutecnicos fundamentais que o apoacuteiam bem como quanto aos
elementos contidos no orccedilamento estimativo e no cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela administraccedilatildeo
sect 2ordm O termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar avaliaccedilatildeo do custo pela administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
definiccedilatildeo dos meacutetodos estrateacutegia de suprimento valor estimado em planilhas de
acordo com o preccedilo de mercado cronograma fiacutesico-financeiro se for o caso
criteacuterio de aceitaccedilatildeo do objeto deveres do contratado e do contratante
procedimentos de fiscalizaccedilatildeo e gerenciamento do contrato prazo de execuccedilatildeo e
sanccedilotildees de forma clara concisa e objetiva
O Nuacutecleo de Assessoramento Juriacutedico natildeo dispotildee de competecircncia para a anaacutelise
contaacutebil dos valores postos no orccedilamento estimativo elaborado pelo licitante nem para o
levantamento dos preccedilos cotados providecircncias a cargo dos oacutergatildeossetores teacutecnicos
competentes (princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees) mas deve verificar se constam dos autos
do processo os respectivos comprovantes orccedilamentos que serviram de paracircmetro agrave fixaccedilatildeo do
preccedilo A orientaccedilatildeo do NAJ no exame juriacutedico do procedimento licitatoacuterio e de contrataccedilatildeo
direta deve ser no sentido de que o oacutergatildeo licitante comprove a realizaccedilatildeo da pesquisa de
mercado atraveacutes da juntada dos respectivos orccedilamentos orientaccedilatildeo que encontra respaldo na
jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da UniatildeoVejamos
Realize pesquisa de preccedilos como forma de cumprir a determinaccedilatildeo contida no art
43 inciso IV da Lei de Licitaccedilotildees fazendo constar formalmente dos documentos
dos certames a informaccedilatildeo sobre a equivalecircncia dos preccedilos Acoacuterdatildeo 3012005
Plenaacuterio
Anexe aos processos de licitaccedilatildeo a impressatildeo da relaccedilatildeo de preccedilos praticados para o
bem pretendido extraiacuteda do moacutedulo gerencial de COMPRASNET SIASG-
CONSULTA PRECcedilOS PRATICADOS de modo a atender o que determina o art 2ordm
paraacutegrafo uacutenico da INSEDAP ndeg 0499 cc os artigos 15 inciso V e 43 inciso IV da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 12722004 Primeira Cacircmara
Realizaccedilatildeo de ampla pesquisa de preccedilos no mercado a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido definir os recursos orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura
das despesas contratuais e servir de balizamento para a anaacutelise das propostas dos
11
licitantes em harmonia com os arts 7ordm sect 2ordm inciso III e 43 incisos IV e V todos da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 11822004 Plenaacuterio
Em se tratando de obras jaacute decidiu o TCU que a configuraccedilatildeo de superfaturamento
exige o cotejo dos preccedilos praticados com outros executados em obras de igual porte (Acoacuterdatildeo
17092002-Plenaacuterio)
Haacute casos em que pela simples leitura da planilha de comparativo de preccedilos onde
normalmente constam no miacutenimo trecircs orccedilamentos de diferentes fornecedores constata-se
que um dos orccedilamentos representa valor bem superior ao menor orccedilamento fato que acaba
elevando o preccedilo meacutedio que seraacute fixado para a contrataccedilatildeo Nesses casos o NAJ orienta o
oacutergatildeo licitante diante do risco de superfaturamento jaacute que o preccedilo meacutedio acaba superando o
valor de mercado que tome por paracircmetro o valor do menor orccedilamento e fixe este como o
valor estimado ou o maacuteximo da contrataccedilatildeo Exemplificamos No comparativo de preccedilos obtidos junto a trecircs fornecedores (A-B-C) para a aquisiccedilatildeo
de determinado item o valor do maior orccedilamento obtido do fornecedor bdquoA‟ foi de
R$215000 que correspondia ao quaacutedruplo do valor correspondente ao menor orccedilamento-
R$49800 apresentado pelo fornecedor C Isto acaba por elevar o valor meacutedio que na
verdade deve refletir o preccedilo de mercado
O Tribunal de Contas da Uniatildeo define ldquoPreccedilo meacutedio eacute o elaborado com base em
pesquisa onde seraacute realizada a contrataccedilatildeo e deve refletir o preccedilo de mercadoPreccedilo estimado
eacute o paracircmetro de que dispotildee a Administraccedilatildeo para julgar licitaccedilotildees e efetivar contrataccedilotildees
desde que reflita o preccedilo de mercado Preccedilo de mercado eacute o corrente na praccedila pesquisada
Preccedilo praticado eacute o que a administraccedilatildeo contratante paga ao contratadordquo16
Esse tipo de procedimento natildeo eacute razoaacutevel porque sempre que um dos orccedilamentos se
apresentar superfaturado haveraacute uma elevaccedilatildeo da meacutedia Por isso o cabe ao NAJ
recomendar que a unidade licitante observe e evite cotaccedilotildees que representem valores
excessivamente superiores ao menor orccedilamento obtido Dessa forma se os valores
apresentados pelas empresas satildeo diacutespares a ponto de uma empresa apresentar orccedilamento com
valores consideravelmente superiores ao de outra resta afastada a possibilidade de consideraacute-
lo para fins de por meacutedia aritmeacutetica ser fixado o preccedilo meacutedio Nesses casos o preccedilo
estabelecido como valor meacutedio de referecircncia acaba sendo maior que os valores apresentados
pelos demais fornecedores resultando num valor de referecircncia bem acima do que poderia ser
alcanccedilado O oacutergatildeo licitante responsaacutevel pela pesquisa de preccedilos ao estabelecer aquele
patamar de aceitabilidade acaba por contratar por preccedilo superfaturado
Sob esse enfoque trago agrave colaccedilatildeo trecho do DespachoCoordenaccedilatildeo
NAJRSCGUAGU Nordm 16802006 que orienta
Orientamos o oacutergatildeo que eacute recomendaacutevel lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo
pesquisado ou definir o preccedilo meacutedio como sendo o preccedilo maacuteximo admitido com
base na apuraccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisado
Tal orientaccedilatildeo eacute extraiacuteda das liccedilotildees de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes17
Como regra geral temos sugerido
c) definir a informaccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisados apurando-se a meacutedia
[]
O recomendaacutevel eacute lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo pesquisado
otimizando-se a vantagem da licitaccedilatildeo Contudo cada caso deve merecer reflexatildeo
proacutepriardquo (grifos nossos)
16
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 39-40 17
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed
Belo Horizonte Foacuterum 2005 p 239-240
12
Eacute de fundamental importacircncia tambeacutem na anaacutelise preventiva da regularidade do
procedimento licitatoacuterio que se oriente o oacutergatildeo licitante acerca da possibilidade de se utilizar
bancos de dados como instrumento equivalente agrave ampla pesquisa exigida no art 15 sect1ordm da
Lei 866693 No acircmbito federal o banco de dados do Sistema Integrado de Administraccedilatildeo de
Serviccedilos Gerais ndashSIASG atende a funccedilatildeo da ampla pesquisa como paracircmetro referencial
Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de
cadastramento de fornecedores operado on- line que cadastra e habilita pessoas fiacutesica e
juriacutedicas interessadas em participar de licitaccedilotildees realizadas por oacutergatildeos e entidades
integrantes do SIASG) registro de preccedilos de bens e serviccedilos (efetuado principalmente pelo
sistema COMPRASNET operado onndashline inclusive por meio da internet no siacutetio
wwwcomprasnetgovbr Oferece consultas a convites tomada de preccedilos e concorrecircncias
realizada pela Administraccedilatildeo Federal que pode ser realizada por qualquer interessado
Permite reduccedilatildeo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaccedilotildees) e ainda
cataacutelogo de materiais e serviccedilos( Define padrotildees de produtividade e qualidade de serviccedilos e
materiais especificados nas compras pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal)18
Embora os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico natildeo detenham a funccedilatildeo de oacutergatildeos de
controle como o Tribunal de Contas da Uniatildeo e os oacutergatildeos de controle interno da unidade
licitante na anaacutelise preacutevia da legalidade dos atos que compotildee a fase interna do procedimento
licitatoacuterio devem advertir o oacutergatildeo licitante da responsabilidade solidaacuteria em que incidem
agentes puacuteblicos e fornecedores ou prestadores de serviccedilos nas hipoacuteteses de
superfaturamento
Na hipoacutetese de contrataccedilatildeo direta (hipoacuteteses em que natildeo se realiza licitaccedilatildeo) adverte o
art 25 da Lei 866693 no seu sect2ordm
Art 25 Eacute inexigiacutevel a licitaccedilatildeo quando houver inviabilidade de competiccedilatildeo em
especial
[]
sect2o Na hipoacutetese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado
superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado agrave Fazenda Puacuteblica
o fornecedor ou o prestador de serviccedilos e o agente puacuteblico responsaacutevel sem
prejuiacutezo de outras sanccedilotildees legais cabiacuteveis
A anaacutelise preventiva realizada pelos nuacutecleos de assessoramento da AGU comporta
ainda a advertecircncia de que mesmo apoacutes publicado o edital ou expedido o convite sendo
constatado que o valor estimado atribuiacutedo ao objeto da licitaccedilatildeo natildeo condiz com os preccedilos
praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados) deve o ordenador de despesas
declarar a nulidade parcial do procedimento licitatoacuterio alcanccedilando todos os atos praticados
desde a aprovaccedilatildeo da estimativa de custos baseada em pesquisa de preccedilos superfaturada ou
deficientemente instruiacuteda determinando prazo para que outra pesquisa de preccedilos seja
elaborada sob pena de responder solidariamente pela recomposiccedilatildeo dos prejuiacutezos advindos da
contrataccedilatildeo efetivada com preccedilos abusivos Isso representa o exerciacutecio da autotutela pela
proacutepria Administraccedilatildeo licitante nos termos ditados pela suacutemula 473 do Supremo Tribunal
Federal19
O Tribunal de Contas da Uniatildeo tem jurisprudecircncia paciacutefica no sentido de que a
Comissatildeo de Licitaccedilatildeo eacute tambeacutem responsaacutevel por irregularidades que em decorrecircncia de
processo licitatoacuterio forem praticadas pelos administradores fato quepor exemploocorre
quando o ordenador de despesas firma contrato com preccedilo superfaturado Parte-se do
18
FERNANDES 2005 p 214-215 19
Suacutemula 473 do STF A administraccedilatildeo pode anular seus proacuteprios atos quando eivados de viacutecios que os tornem
ilegaisporque deles natildeo se originam direitosou revogaacute-los por motivo de conveniecircncia e oportunidade
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos a apreciaccedilatildeo judicial
13
pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a
Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe
atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os
membros da Comissatildeo20
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo
A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente
lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)
Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute
considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro
oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21
Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o
disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece
que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22
O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei
de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa
Lei 866693
Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para
aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente
I - elevando arbitrariamente os preccedilos
[]
Lei 842992
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por
preccedilo superior ao de mercado (grifei)
Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf
Regiatildeo23
acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I
da lei de licitaccedilotildees
1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da
elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou
contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos
contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial
2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art
96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em
contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos
apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado
20
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 376 21
Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22
Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos
legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo
Horizonte Foacuterum 2008) 23
ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-
Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
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suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS
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FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
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1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
6
Em outros termos o grau de arbiacutetrio conferido ao agente puacuteblico pode propiciar
praacuteticas de direcionamento da licitaccedilatildeo o que burla o princiacutepio da isonomia e elimina a
concorrecircncia fundamental agrave seleccedilatildeo da proposta mais vantajosa para a futura contrataccedilatildeo O
direcionamento do procedimento licitatoacuterio a praacutetica de superfaturamento de preccedilos e o
fracionamento de despesa com vistas agrave licitaccedilatildeo em modalidade diversa daquela prevista em
lei ou visando agrave contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo retratam as formas mais comuns de
corrupccedilatildeo
Na dicccedilatildeo do disposto no art 3ordm da Lei de Licitaccedilotildees
Art 3
ordm A licitaccedilatildeo destina-se a garantir a observacircncia do princiacutepio constitucional
da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administraccedilatildeo e seraacute
processada e julgada em estrita conformidade com os princiacutepios baacutesicos da
legalidade da impessoalidade da moralidade da igualdade da publicidade da
probidade administrativa da vinculaccedilatildeo ao instrumento convocatoacuterio do julgamento
objetivo e dos que lhes satildeo correlatos (grifei)
21 Direcionamento da licitaccedilatildeo
O direcionamento da licitaccedilatildeo ocorre quando o administrador puacuteblico do oacutergatildeo
licitante estabelece exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica e econocircmico-financeira condiccedilotildees
especiais que soacute determinada (s) empresa(s) possui (em) burlando assim a concorrecircncia
excluindo a maioria das empresas interessadas do certame Consiste numa espeacutecie de
ldquoreserva de mercadordquo ficta porque as possiacuteveis concorrentes jaacute satildeo desclassificadas antes
mesmo da abertura de suas propostas permanecendo apenas aquele fornecedor envolvido no
esquema de corrupccedilatildeo
Os agentes corruptos podem criar assim um ldquomonopoacutelio‟ da empresa participante do
processo licitatoacuterio Exemplificando nas compras efetuadas atraveacutes da modalidade licitatoacuteria
convite a Lei de Licitaccedilotildees -Lei 866693- no seu art22 sect3ordmexige que se obtenham no
miacutenimo trecircs distintas cartas com proposta de preccedilo O agente puacuteblico pode escolher apenas
uma empresa e esta se encarrega de encontrar as outras duas cartas Evidentemente que isso
pode ocorrer por desiacutedia da Administraccedilatildeo e natildeo necessariamente por ato de corrupccedilatildeo8 Mas
essa modalidade licitatoacuteria permite esse dirigismo na escolha do contratado
Pode ocorrer ainda que a decisatildeo do administrador sobre o vencedor da licitaccedilatildeo seja
tomada com base em aspectos subjetivos travestidos de natureza teacutecnica O exerciacutecio de
arbiacutetrio no julgamento pode ser reforccedilado por uma definiccedilatildeo imprecisa do objeto da licitaccedilatildeo
Por exemplo consideraccedilotildees sobre a qualidade necessariamente subjetivas passam a fazer
parte do processo de definiccedilatildeo do vencedor Dessa forma torna-se faacutecil ldquovenderrdquo o resultado
do julgamento9
A modalidade convite estaacute mais vulneraacutevel agraves praacuteticas iliacutecitas porque eacute aquela que
atribui o maior grau de discricionariedade ao administrador puacuteblico O administrador escolhe
dentre trecircs fornecedoresprestadores de serviccedilos aquele que seraacute o contratado para a execuccedilatildeo
do objeto licitado Isso permite simulaccedilotildees como por exemplo a contrataccedilatildeo de empresa que
natildeo fabrica nem presta os serviccedilos relacionados ao objeto do contrato ou seja a contratada
natildeo pertence ao ramo de atividade objeto da licitaccedilatildeo Tambeacutem pode ocorrer que a
contratadaconvidada pertenccedila ao mesmo proprietaacuterio das demais empresas convidadas o que
8 CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad Carlos III
Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de Economia 02) 9 ABRAMO CAPOBIANCO 2008
7
evidencia fraude agrave competitividade entre as licitantes jaacute que a concorrecircncia eacute de fato
eliminada
A Lei de Licitaccedilotildees define como crime o ato de frustrar ou fraudar o caraacuteter
competitivo do procedimento Vejamos
Art 90 Frustrar ou fraudar mediante ajuste combinaccedilatildeo ou qualquer outro
expediente o caraacuteter competitivo do procedimento licitatoacuterio com o intuito de
obter para si ou para outrem vantagem decorrente da adjudicaccedilatildeo do objeto da
licitaccedilatildeo Pena - detenccedilatildeo de 2 (dois) a 4 (quatro) anos e multa
A Lei de Improbidade administrativa a seu turno define a fraude como ato de
improbidade que causa prejuiacutezos ao eraacuterio
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamente‟(grifei)
A anaacutelise preacutevia da minuta do edital e seus anexos pelos NAJs permite muitas vezes
detectar o excesso de arbiacutetrio conferido ao administrador nas diversas fases que compotildeem o
procedimento licitatoacuterio inclusive os criteacuterios de julgamentos ldquodirigidosrdquo Viabiliza-se assim
um controle preventivo da legalidade tornando o procedimento menos vulneraacutevel a atos de
corrupccedilatildeo
22 Superfaturamento
O superfaturamento consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos referentes
ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros adicionais agrave
empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos superfaturados
significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
Marccedilal Justen Filho10
leciona que o superfaturamento natildeo significa necessariamente
um preccedilo bdquofalso‟ ou bdquolucro excessivo‟ mas sim uma elevaccedilatildeo injustificada do valor de um
bem ou serviccedilo quando a contrataccedilatildeo se daacute com o Estado ou seja perante particulares o
contratado pratica outros preccedilos significativamente menores A caracterizaccedilatildeo de preccedilo
superfaturado estaria vinculada a alteraccedilatildeo das condiccedilotildees habituais de negoacutecios e na oneraccedilatildeo
injustificada dos cofres puacuteblicos ou seja a licitante perante contratantes particulares pratica
determinados preccedilos mas quando a contratante eacute a Administraccedilatildeo Puacuteblica esses mesmos
valores satildeo elevados injustificadamente de forma a provocar excessiva onerosidade aos
cofres puacuteblicos
10
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11 ed Satildeo Paulo
Dialeacutetica 2005 p 295
8
Nessa ordem de ideacuteias traz-se agrave colaccedilatildeo a doutrina de Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes11
referindo decisatildeo do Tribunal de Contas da Uniatildeo12
Tecnicamente a parcela excedente ao preccedilo justo ou de mercado caracteriza-se como
prejuiacutezo Quando a Administraccedilatildeo Puacuteblica contrata com preccedilos superfaturados haacute o
desembolso de despesa em valor excedente sem contraprestaccedilatildeo parcela essa que
deve ser considerada como prejuiacutezo como o eacute qualquer despesa sem amparo legal
processada pela Administraccedilatildeo Se eacute dever indeclinaacutevel contratar a preccedilos de
mercado qualquer despesa efetivada aleacutem desse limite deve ser reembolsada ao
Eraacuterio pelo agente responsaacutevel direto pela sua efetivaccedilatildeo
A praacutetica de superfaturamento estaacute diretamente associada agrave ausecircncia ou insuficiecircncia
de uma ampla e preacutevia pesquisa de preccedilos seja para as contrataccedilotildees que exigem licitaccedilatildeo
seja para os casos de contrataccedilatildeo direta (dispensa e inexigibilidade de licitaccedilotildees - arts 24 e 25
da Lei 866693 respectivamente)
A Administraccedilatildeo previamente agrave licitaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo direta de obras serviccedilos e
compras (art 7 sect2ordm II e art14 da Lei de Licitaccedilotildees ) deve proceder a uma ampla pesquisa
de preccedilos a fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido definir os recursos
orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura das despesas contratuais aleacutem de servir de
balizamento para a anaacutelise das propostas dos licitantes O criteacuterio de aceitabilidade das
propostas poderaacute ter como base o preccedilo maacuteximo13
fixado caso em que as propostas
oferecidas superiores a esse valor seratildeo desclassificadas ou pode a Administraccedilatildeo fixar um
valor estimado que admite em princiacutepio a contrataccedilatildeo por preccedilo superior desde que
compatiacutevel com o preccedilo de mercado devidamente justificadoambos os criteacuterios (preccedilo
maacuteximo ou preccedilo estimado) podem implicar em prejuiacutezos ao eraacuterio quando tiverem como
base preccedilos muito acima daqueles praticados pelo mercado ou seja superfaturados
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo[1]
A fase interna do procedimento relativo a licitaccedilotildees puacuteblicas observaraacute a seguinte
sequumlecircncia de atos preparatoacuterios
[]
estimativa do valor da contrataccedilatildeo mediante comprovada pesquisa de
mercado []
Seratildeo consideradas natildeo autorizadas irregulares e lesivas ao patrimocircnio puacuteblico a
geraccedilatildeo de despesa ou assunccedilatildeo de obrigaccedilatildeo que natildeo atenderem ao disposto na
LRF [Lei de Responsabilidade Fiscal]
Segundo determina a LRF a estimativa da despesa e do seu impacto orccedilamentaacuterio-
financeiro eacute peccedila fundamental dos procedimentos de licitaccedilatildeo e deve estar
acompanhada das premissas e da metodologia de caacutelculo utilizadas para determinaacute-
la
11
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 375 12
Acoacuterdatildeo 881999-Plenaacuterio TCU 13
De acordo com o art 40 incX da Lei 866693 poderaacute ser fixada preccedilo maacuteximo que a Administraccedilatildeo se
dispotildee a pagar pelo objeto contratado Na modalidade licitatoacuteria do pregatildeo para a aquisiccedilatildeocontrataccedilatildeo de
bens e serviccedilos comuns realizada atraveacutes do Sistema de Registro de Preccedilos -SRP eacute fixado no edital um valor
maacuteximo para cada item caso em que os lances acima deste valor satildeo desclassificados
9
O valor estimado da contrataccedilatildeo seraacute determinante na escolha da modalidade de
licitaccedilatildeo a ser realizada (concorrecircncia tomada de preccedilos convite) exceto quanto agrave
modalidade Pregatildeo14
A pesquisa de preccedilos constitui pressuposto inarredaacutevel agrave regularidade do processo
licitatoacuterio Ela definiraacute o custo real do objeto a ser contratado traduzindo-se na materializaccedilatildeo
dos princiacutepios da eficiecircncia e economicidade15
Nesse sentido a legislaccedilatildeo disciplinadora das
licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas
Lei ndeg 866693 (Lei Geral de Licitaccedilotildees)
Art 7deg []
sect 2ordm - As obras e os serviccedilos somente poderatildeo ser licitados quando
II ndash existir orccedilamento detalhado em planilhas que expressem a composiccedilatildeo de
todos os seus custos unitaacuterios []
sect 9deg - O disposto neste artigo aplica-se tambeacutem no que couber aos casos dispensa e
inexigibilidade de licitaccedilatildeo
Art 15 As compras sempre que possiacutevel deveratildeo
III ndash submeter-se agraves condiccedilotildees de aquisiccedilatildeo e pagamento semelhantes agraves do
setor privado
[]
sect 6o Qualquer cidadatildeo eacute parte legiacutetima para impugnar preccedilo constante do quadro
geral em razatildeo de incompatibilidade desse com o preccedilo vigente no mercado
Art 43 ndash A licitaccedilatildeo seraacute processada e julgada com observacircncia dos seguintes
requisitos procedimentais []
IV ndash verificaccedilatildeo da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e
conforme o caso com os preccedilos correntes no mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial
competente ou ainda com os constantes do sistema de registro de preccedilos os quais
deveratildeo ser devidamente registrados na ata de julgamento promovendo a
desclassificaccedilatildeo das propostas desconformes ou incompatiacuteveis
Decreto nordm 617007( Dispotildee sobre as normas relativas agraves transferecircncias de
recursos da Uniatildeo mediante convecircnios e contratos de repasse e daacute outras
providecircncias)
Art 11 Para efeito do disposto no art 116 da Lei nordm 8666 de 1993 a aquisiccedilatildeo de
produtos e a contrataccedilatildeo de serviccedilos com recursos da Uniatildeo transferidos a entidades
privadas sem fins lucrativos deveratildeo observar os princiacutepios da impessoalidade
moralidade e economicidade sendo necessaacuteria no miacutenimo a realizaccedilatildeo de cotaccedilatildeo
preacutevia de preccedilos no mercado antes da celebraccedilatildeo do contrato
Lei nordm 1052002( Institui a modalidade licitatoacuteria denominada pregatildeo para a
aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns) Art 3ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute o seguinte
III - dos autos do procedimento constaratildeo a justificativa das definiccedilotildees referidas no
inciso I deste artigo e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem
apoiados bem como o orccedilamento elaborado pelo oacutergatildeo ou entidade promotora da
licitaccedilatildeo dos bens ou serviccedilos a serem licitados
Decreto nordm 355500(Regulamenta o pregatildeo)
Art8ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute as seguintes regras
14
O Pregatildeo constitui modalidade licitatoacuteria instituiacuteda pela Lei 10520 de 17072002 destinada
exclusivamente para a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns independentemente do valor estimado da
contrataccedilatildeo Pode ser feito sob a forma presencial regulada pelo Decreto 35552000 ou eletrocircnica regulada
pelo Decreto 54502005 (BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas
3 ed Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006) 15
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas eficiente gestatildeo de
recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo
Paulo no 170 p350 abr 2008
10
II - o termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar a avaliaccedilatildeo do custo pela Administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
considerando os preccedilos praticados no mercado a definiccedilatildeo dos meacutetodos a
estrateacutegia de suprimento e o prazo de execuccedilatildeo do contrato
III - a autoridade competente ou por delegaccedilatildeo de competecircncia o ordenador de
despesa ou ainda o agente encarregado da compra no acircmbito da Administraccedilatildeo
deveraacute
a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas de forma clara
concisa e objetiva de acordo com termo de referecircncia elaborado pelo requisitante
em conjunto com a aacuterea de compras obedecidas as especificaccedilotildees praticadas no
mercado
V - constaratildeo dos autos a motivaccedilatildeo de cada um dos atos especificados no inciso
anterior e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem apoiados
bem como o orccedilamento estimativo e o cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela Administraccedilatildeo
Art 21 Os atos essenciais do pregatildeo inclusive os decorrentes de meios eletrocircnicos
seratildeo documentados ou juntados no respectivo processo cada qual oportunamente
compreendendo sem prejuiacutezo de outros o seguinte
III - planilhas de custo
Decreto nordm 545005(Regulamenta o pregatildeo eletrocircnico)
Art 9ordm []
sect 1ordm A autoridade competente motivaraacute os atos especificados nos incisos II e III
indicando os elementos teacutecnicos fundamentais que o apoacuteiam bem como quanto aos
elementos contidos no orccedilamento estimativo e no cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela administraccedilatildeo
sect 2ordm O termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar avaliaccedilatildeo do custo pela administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
definiccedilatildeo dos meacutetodos estrateacutegia de suprimento valor estimado em planilhas de
acordo com o preccedilo de mercado cronograma fiacutesico-financeiro se for o caso
criteacuterio de aceitaccedilatildeo do objeto deveres do contratado e do contratante
procedimentos de fiscalizaccedilatildeo e gerenciamento do contrato prazo de execuccedilatildeo e
sanccedilotildees de forma clara concisa e objetiva
O Nuacutecleo de Assessoramento Juriacutedico natildeo dispotildee de competecircncia para a anaacutelise
contaacutebil dos valores postos no orccedilamento estimativo elaborado pelo licitante nem para o
levantamento dos preccedilos cotados providecircncias a cargo dos oacutergatildeossetores teacutecnicos
competentes (princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees) mas deve verificar se constam dos autos
do processo os respectivos comprovantes orccedilamentos que serviram de paracircmetro agrave fixaccedilatildeo do
preccedilo A orientaccedilatildeo do NAJ no exame juriacutedico do procedimento licitatoacuterio e de contrataccedilatildeo
direta deve ser no sentido de que o oacutergatildeo licitante comprove a realizaccedilatildeo da pesquisa de
mercado atraveacutes da juntada dos respectivos orccedilamentos orientaccedilatildeo que encontra respaldo na
jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da UniatildeoVejamos
Realize pesquisa de preccedilos como forma de cumprir a determinaccedilatildeo contida no art
43 inciso IV da Lei de Licitaccedilotildees fazendo constar formalmente dos documentos
dos certames a informaccedilatildeo sobre a equivalecircncia dos preccedilos Acoacuterdatildeo 3012005
Plenaacuterio
Anexe aos processos de licitaccedilatildeo a impressatildeo da relaccedilatildeo de preccedilos praticados para o
bem pretendido extraiacuteda do moacutedulo gerencial de COMPRASNET SIASG-
CONSULTA PRECcedilOS PRATICADOS de modo a atender o que determina o art 2ordm
paraacutegrafo uacutenico da INSEDAP ndeg 0499 cc os artigos 15 inciso V e 43 inciso IV da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 12722004 Primeira Cacircmara
Realizaccedilatildeo de ampla pesquisa de preccedilos no mercado a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido definir os recursos orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura
das despesas contratuais e servir de balizamento para a anaacutelise das propostas dos
11
licitantes em harmonia com os arts 7ordm sect 2ordm inciso III e 43 incisos IV e V todos da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 11822004 Plenaacuterio
Em se tratando de obras jaacute decidiu o TCU que a configuraccedilatildeo de superfaturamento
exige o cotejo dos preccedilos praticados com outros executados em obras de igual porte (Acoacuterdatildeo
17092002-Plenaacuterio)
Haacute casos em que pela simples leitura da planilha de comparativo de preccedilos onde
normalmente constam no miacutenimo trecircs orccedilamentos de diferentes fornecedores constata-se
que um dos orccedilamentos representa valor bem superior ao menor orccedilamento fato que acaba
elevando o preccedilo meacutedio que seraacute fixado para a contrataccedilatildeo Nesses casos o NAJ orienta o
oacutergatildeo licitante diante do risco de superfaturamento jaacute que o preccedilo meacutedio acaba superando o
valor de mercado que tome por paracircmetro o valor do menor orccedilamento e fixe este como o
valor estimado ou o maacuteximo da contrataccedilatildeo Exemplificamos No comparativo de preccedilos obtidos junto a trecircs fornecedores (A-B-C) para a aquisiccedilatildeo
de determinado item o valor do maior orccedilamento obtido do fornecedor bdquoA‟ foi de
R$215000 que correspondia ao quaacutedruplo do valor correspondente ao menor orccedilamento-
R$49800 apresentado pelo fornecedor C Isto acaba por elevar o valor meacutedio que na
verdade deve refletir o preccedilo de mercado
O Tribunal de Contas da Uniatildeo define ldquoPreccedilo meacutedio eacute o elaborado com base em
pesquisa onde seraacute realizada a contrataccedilatildeo e deve refletir o preccedilo de mercadoPreccedilo estimado
eacute o paracircmetro de que dispotildee a Administraccedilatildeo para julgar licitaccedilotildees e efetivar contrataccedilotildees
desde que reflita o preccedilo de mercado Preccedilo de mercado eacute o corrente na praccedila pesquisada
Preccedilo praticado eacute o que a administraccedilatildeo contratante paga ao contratadordquo16
Esse tipo de procedimento natildeo eacute razoaacutevel porque sempre que um dos orccedilamentos se
apresentar superfaturado haveraacute uma elevaccedilatildeo da meacutedia Por isso o cabe ao NAJ
recomendar que a unidade licitante observe e evite cotaccedilotildees que representem valores
excessivamente superiores ao menor orccedilamento obtido Dessa forma se os valores
apresentados pelas empresas satildeo diacutespares a ponto de uma empresa apresentar orccedilamento com
valores consideravelmente superiores ao de outra resta afastada a possibilidade de consideraacute-
lo para fins de por meacutedia aritmeacutetica ser fixado o preccedilo meacutedio Nesses casos o preccedilo
estabelecido como valor meacutedio de referecircncia acaba sendo maior que os valores apresentados
pelos demais fornecedores resultando num valor de referecircncia bem acima do que poderia ser
alcanccedilado O oacutergatildeo licitante responsaacutevel pela pesquisa de preccedilos ao estabelecer aquele
patamar de aceitabilidade acaba por contratar por preccedilo superfaturado
Sob esse enfoque trago agrave colaccedilatildeo trecho do DespachoCoordenaccedilatildeo
NAJRSCGUAGU Nordm 16802006 que orienta
Orientamos o oacutergatildeo que eacute recomendaacutevel lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo
pesquisado ou definir o preccedilo meacutedio como sendo o preccedilo maacuteximo admitido com
base na apuraccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisado
Tal orientaccedilatildeo eacute extraiacuteda das liccedilotildees de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes17
Como regra geral temos sugerido
c) definir a informaccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisados apurando-se a meacutedia
[]
O recomendaacutevel eacute lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo pesquisado
otimizando-se a vantagem da licitaccedilatildeo Contudo cada caso deve merecer reflexatildeo
proacutepriardquo (grifos nossos)
16
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 39-40 17
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed
Belo Horizonte Foacuterum 2005 p 239-240
12
Eacute de fundamental importacircncia tambeacutem na anaacutelise preventiva da regularidade do
procedimento licitatoacuterio que se oriente o oacutergatildeo licitante acerca da possibilidade de se utilizar
bancos de dados como instrumento equivalente agrave ampla pesquisa exigida no art 15 sect1ordm da
Lei 866693 No acircmbito federal o banco de dados do Sistema Integrado de Administraccedilatildeo de
Serviccedilos Gerais ndashSIASG atende a funccedilatildeo da ampla pesquisa como paracircmetro referencial
Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de
cadastramento de fornecedores operado on- line que cadastra e habilita pessoas fiacutesica e
juriacutedicas interessadas em participar de licitaccedilotildees realizadas por oacutergatildeos e entidades
integrantes do SIASG) registro de preccedilos de bens e serviccedilos (efetuado principalmente pelo
sistema COMPRASNET operado onndashline inclusive por meio da internet no siacutetio
wwwcomprasnetgovbr Oferece consultas a convites tomada de preccedilos e concorrecircncias
realizada pela Administraccedilatildeo Federal que pode ser realizada por qualquer interessado
Permite reduccedilatildeo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaccedilotildees) e ainda
cataacutelogo de materiais e serviccedilos( Define padrotildees de produtividade e qualidade de serviccedilos e
materiais especificados nas compras pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal)18
Embora os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico natildeo detenham a funccedilatildeo de oacutergatildeos de
controle como o Tribunal de Contas da Uniatildeo e os oacutergatildeos de controle interno da unidade
licitante na anaacutelise preacutevia da legalidade dos atos que compotildee a fase interna do procedimento
licitatoacuterio devem advertir o oacutergatildeo licitante da responsabilidade solidaacuteria em que incidem
agentes puacuteblicos e fornecedores ou prestadores de serviccedilos nas hipoacuteteses de
superfaturamento
Na hipoacutetese de contrataccedilatildeo direta (hipoacuteteses em que natildeo se realiza licitaccedilatildeo) adverte o
art 25 da Lei 866693 no seu sect2ordm
Art 25 Eacute inexigiacutevel a licitaccedilatildeo quando houver inviabilidade de competiccedilatildeo em
especial
[]
sect2o Na hipoacutetese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado
superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado agrave Fazenda Puacuteblica
o fornecedor ou o prestador de serviccedilos e o agente puacuteblico responsaacutevel sem
prejuiacutezo de outras sanccedilotildees legais cabiacuteveis
A anaacutelise preventiva realizada pelos nuacutecleos de assessoramento da AGU comporta
ainda a advertecircncia de que mesmo apoacutes publicado o edital ou expedido o convite sendo
constatado que o valor estimado atribuiacutedo ao objeto da licitaccedilatildeo natildeo condiz com os preccedilos
praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados) deve o ordenador de despesas
declarar a nulidade parcial do procedimento licitatoacuterio alcanccedilando todos os atos praticados
desde a aprovaccedilatildeo da estimativa de custos baseada em pesquisa de preccedilos superfaturada ou
deficientemente instruiacuteda determinando prazo para que outra pesquisa de preccedilos seja
elaborada sob pena de responder solidariamente pela recomposiccedilatildeo dos prejuiacutezos advindos da
contrataccedilatildeo efetivada com preccedilos abusivos Isso representa o exerciacutecio da autotutela pela
proacutepria Administraccedilatildeo licitante nos termos ditados pela suacutemula 473 do Supremo Tribunal
Federal19
O Tribunal de Contas da Uniatildeo tem jurisprudecircncia paciacutefica no sentido de que a
Comissatildeo de Licitaccedilatildeo eacute tambeacutem responsaacutevel por irregularidades que em decorrecircncia de
processo licitatoacuterio forem praticadas pelos administradores fato quepor exemploocorre
quando o ordenador de despesas firma contrato com preccedilo superfaturado Parte-se do
18
FERNANDES 2005 p 214-215 19
Suacutemula 473 do STF A administraccedilatildeo pode anular seus proacuteprios atos quando eivados de viacutecios que os tornem
ilegaisporque deles natildeo se originam direitosou revogaacute-los por motivo de conveniecircncia e oportunidade
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos a apreciaccedilatildeo judicial
13
pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a
Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe
atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os
membros da Comissatildeo20
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo
A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente
lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)
Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute
considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro
oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21
Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o
disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece
que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22
O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei
de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa
Lei 866693
Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para
aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente
I - elevando arbitrariamente os preccedilos
[]
Lei 842992
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por
preccedilo superior ao de mercado (grifei)
Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf
Regiatildeo23
acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I
da lei de licitaccedilotildees
1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da
elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou
contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos
contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial
2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art
96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em
contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos
apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado
20
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 376 21
Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22
Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos
legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo
Horizonte Foacuterum 2008) 23
ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-
Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
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CORREIO do Povo Porto Alegre v 11 n 343 07 jul 2008
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas
eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite
de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
SILVA Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia
poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
7
evidencia fraude agrave competitividade entre as licitantes jaacute que a concorrecircncia eacute de fato
eliminada
A Lei de Licitaccedilotildees define como crime o ato de frustrar ou fraudar o caraacuteter
competitivo do procedimento Vejamos
Art 90 Frustrar ou fraudar mediante ajuste combinaccedilatildeo ou qualquer outro
expediente o caraacuteter competitivo do procedimento licitatoacuterio com o intuito de
obter para si ou para outrem vantagem decorrente da adjudicaccedilatildeo do objeto da
licitaccedilatildeo Pena - detenccedilatildeo de 2 (dois) a 4 (quatro) anos e multa
A Lei de Improbidade administrativa a seu turno define a fraude como ato de
improbidade que causa prejuiacutezos ao eraacuterio
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamente‟(grifei)
A anaacutelise preacutevia da minuta do edital e seus anexos pelos NAJs permite muitas vezes
detectar o excesso de arbiacutetrio conferido ao administrador nas diversas fases que compotildeem o
procedimento licitatoacuterio inclusive os criteacuterios de julgamentos ldquodirigidosrdquo Viabiliza-se assim
um controle preventivo da legalidade tornando o procedimento menos vulneraacutevel a atos de
corrupccedilatildeo
22 Superfaturamento
O superfaturamento consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos referentes
ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros adicionais agrave
empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos superfaturados
significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
Marccedilal Justen Filho10
leciona que o superfaturamento natildeo significa necessariamente
um preccedilo bdquofalso‟ ou bdquolucro excessivo‟ mas sim uma elevaccedilatildeo injustificada do valor de um
bem ou serviccedilo quando a contrataccedilatildeo se daacute com o Estado ou seja perante particulares o
contratado pratica outros preccedilos significativamente menores A caracterizaccedilatildeo de preccedilo
superfaturado estaria vinculada a alteraccedilatildeo das condiccedilotildees habituais de negoacutecios e na oneraccedilatildeo
injustificada dos cofres puacuteblicos ou seja a licitante perante contratantes particulares pratica
determinados preccedilos mas quando a contratante eacute a Administraccedilatildeo Puacuteblica esses mesmos
valores satildeo elevados injustificadamente de forma a provocar excessiva onerosidade aos
cofres puacuteblicos
10
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11 ed Satildeo Paulo
Dialeacutetica 2005 p 295
8
Nessa ordem de ideacuteias traz-se agrave colaccedilatildeo a doutrina de Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes11
referindo decisatildeo do Tribunal de Contas da Uniatildeo12
Tecnicamente a parcela excedente ao preccedilo justo ou de mercado caracteriza-se como
prejuiacutezo Quando a Administraccedilatildeo Puacuteblica contrata com preccedilos superfaturados haacute o
desembolso de despesa em valor excedente sem contraprestaccedilatildeo parcela essa que
deve ser considerada como prejuiacutezo como o eacute qualquer despesa sem amparo legal
processada pela Administraccedilatildeo Se eacute dever indeclinaacutevel contratar a preccedilos de
mercado qualquer despesa efetivada aleacutem desse limite deve ser reembolsada ao
Eraacuterio pelo agente responsaacutevel direto pela sua efetivaccedilatildeo
A praacutetica de superfaturamento estaacute diretamente associada agrave ausecircncia ou insuficiecircncia
de uma ampla e preacutevia pesquisa de preccedilos seja para as contrataccedilotildees que exigem licitaccedilatildeo
seja para os casos de contrataccedilatildeo direta (dispensa e inexigibilidade de licitaccedilotildees - arts 24 e 25
da Lei 866693 respectivamente)
A Administraccedilatildeo previamente agrave licitaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo direta de obras serviccedilos e
compras (art 7 sect2ordm II e art14 da Lei de Licitaccedilotildees ) deve proceder a uma ampla pesquisa
de preccedilos a fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido definir os recursos
orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura das despesas contratuais aleacutem de servir de
balizamento para a anaacutelise das propostas dos licitantes O criteacuterio de aceitabilidade das
propostas poderaacute ter como base o preccedilo maacuteximo13
fixado caso em que as propostas
oferecidas superiores a esse valor seratildeo desclassificadas ou pode a Administraccedilatildeo fixar um
valor estimado que admite em princiacutepio a contrataccedilatildeo por preccedilo superior desde que
compatiacutevel com o preccedilo de mercado devidamente justificadoambos os criteacuterios (preccedilo
maacuteximo ou preccedilo estimado) podem implicar em prejuiacutezos ao eraacuterio quando tiverem como
base preccedilos muito acima daqueles praticados pelo mercado ou seja superfaturados
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo[1]
A fase interna do procedimento relativo a licitaccedilotildees puacuteblicas observaraacute a seguinte
sequumlecircncia de atos preparatoacuterios
[]
estimativa do valor da contrataccedilatildeo mediante comprovada pesquisa de
mercado []
Seratildeo consideradas natildeo autorizadas irregulares e lesivas ao patrimocircnio puacuteblico a
geraccedilatildeo de despesa ou assunccedilatildeo de obrigaccedilatildeo que natildeo atenderem ao disposto na
LRF [Lei de Responsabilidade Fiscal]
Segundo determina a LRF a estimativa da despesa e do seu impacto orccedilamentaacuterio-
financeiro eacute peccedila fundamental dos procedimentos de licitaccedilatildeo e deve estar
acompanhada das premissas e da metodologia de caacutelculo utilizadas para determinaacute-
la
11
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 375 12
Acoacuterdatildeo 881999-Plenaacuterio TCU 13
De acordo com o art 40 incX da Lei 866693 poderaacute ser fixada preccedilo maacuteximo que a Administraccedilatildeo se
dispotildee a pagar pelo objeto contratado Na modalidade licitatoacuteria do pregatildeo para a aquisiccedilatildeocontrataccedilatildeo de
bens e serviccedilos comuns realizada atraveacutes do Sistema de Registro de Preccedilos -SRP eacute fixado no edital um valor
maacuteximo para cada item caso em que os lances acima deste valor satildeo desclassificados
9
O valor estimado da contrataccedilatildeo seraacute determinante na escolha da modalidade de
licitaccedilatildeo a ser realizada (concorrecircncia tomada de preccedilos convite) exceto quanto agrave
modalidade Pregatildeo14
A pesquisa de preccedilos constitui pressuposto inarredaacutevel agrave regularidade do processo
licitatoacuterio Ela definiraacute o custo real do objeto a ser contratado traduzindo-se na materializaccedilatildeo
dos princiacutepios da eficiecircncia e economicidade15
Nesse sentido a legislaccedilatildeo disciplinadora das
licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas
Lei ndeg 866693 (Lei Geral de Licitaccedilotildees)
Art 7deg []
sect 2ordm - As obras e os serviccedilos somente poderatildeo ser licitados quando
II ndash existir orccedilamento detalhado em planilhas que expressem a composiccedilatildeo de
todos os seus custos unitaacuterios []
sect 9deg - O disposto neste artigo aplica-se tambeacutem no que couber aos casos dispensa e
inexigibilidade de licitaccedilatildeo
Art 15 As compras sempre que possiacutevel deveratildeo
III ndash submeter-se agraves condiccedilotildees de aquisiccedilatildeo e pagamento semelhantes agraves do
setor privado
[]
sect 6o Qualquer cidadatildeo eacute parte legiacutetima para impugnar preccedilo constante do quadro
geral em razatildeo de incompatibilidade desse com o preccedilo vigente no mercado
Art 43 ndash A licitaccedilatildeo seraacute processada e julgada com observacircncia dos seguintes
requisitos procedimentais []
IV ndash verificaccedilatildeo da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e
conforme o caso com os preccedilos correntes no mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial
competente ou ainda com os constantes do sistema de registro de preccedilos os quais
deveratildeo ser devidamente registrados na ata de julgamento promovendo a
desclassificaccedilatildeo das propostas desconformes ou incompatiacuteveis
Decreto nordm 617007( Dispotildee sobre as normas relativas agraves transferecircncias de
recursos da Uniatildeo mediante convecircnios e contratos de repasse e daacute outras
providecircncias)
Art 11 Para efeito do disposto no art 116 da Lei nordm 8666 de 1993 a aquisiccedilatildeo de
produtos e a contrataccedilatildeo de serviccedilos com recursos da Uniatildeo transferidos a entidades
privadas sem fins lucrativos deveratildeo observar os princiacutepios da impessoalidade
moralidade e economicidade sendo necessaacuteria no miacutenimo a realizaccedilatildeo de cotaccedilatildeo
preacutevia de preccedilos no mercado antes da celebraccedilatildeo do contrato
Lei nordm 1052002( Institui a modalidade licitatoacuteria denominada pregatildeo para a
aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns) Art 3ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute o seguinte
III - dos autos do procedimento constaratildeo a justificativa das definiccedilotildees referidas no
inciso I deste artigo e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem
apoiados bem como o orccedilamento elaborado pelo oacutergatildeo ou entidade promotora da
licitaccedilatildeo dos bens ou serviccedilos a serem licitados
Decreto nordm 355500(Regulamenta o pregatildeo)
Art8ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute as seguintes regras
14
O Pregatildeo constitui modalidade licitatoacuteria instituiacuteda pela Lei 10520 de 17072002 destinada
exclusivamente para a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns independentemente do valor estimado da
contrataccedilatildeo Pode ser feito sob a forma presencial regulada pelo Decreto 35552000 ou eletrocircnica regulada
pelo Decreto 54502005 (BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas
3 ed Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006) 15
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas eficiente gestatildeo de
recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo
Paulo no 170 p350 abr 2008
10
II - o termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar a avaliaccedilatildeo do custo pela Administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
considerando os preccedilos praticados no mercado a definiccedilatildeo dos meacutetodos a
estrateacutegia de suprimento e o prazo de execuccedilatildeo do contrato
III - a autoridade competente ou por delegaccedilatildeo de competecircncia o ordenador de
despesa ou ainda o agente encarregado da compra no acircmbito da Administraccedilatildeo
deveraacute
a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas de forma clara
concisa e objetiva de acordo com termo de referecircncia elaborado pelo requisitante
em conjunto com a aacuterea de compras obedecidas as especificaccedilotildees praticadas no
mercado
V - constaratildeo dos autos a motivaccedilatildeo de cada um dos atos especificados no inciso
anterior e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem apoiados
bem como o orccedilamento estimativo e o cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela Administraccedilatildeo
Art 21 Os atos essenciais do pregatildeo inclusive os decorrentes de meios eletrocircnicos
seratildeo documentados ou juntados no respectivo processo cada qual oportunamente
compreendendo sem prejuiacutezo de outros o seguinte
III - planilhas de custo
Decreto nordm 545005(Regulamenta o pregatildeo eletrocircnico)
Art 9ordm []
sect 1ordm A autoridade competente motivaraacute os atos especificados nos incisos II e III
indicando os elementos teacutecnicos fundamentais que o apoacuteiam bem como quanto aos
elementos contidos no orccedilamento estimativo e no cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela administraccedilatildeo
sect 2ordm O termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar avaliaccedilatildeo do custo pela administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
definiccedilatildeo dos meacutetodos estrateacutegia de suprimento valor estimado em planilhas de
acordo com o preccedilo de mercado cronograma fiacutesico-financeiro se for o caso
criteacuterio de aceitaccedilatildeo do objeto deveres do contratado e do contratante
procedimentos de fiscalizaccedilatildeo e gerenciamento do contrato prazo de execuccedilatildeo e
sanccedilotildees de forma clara concisa e objetiva
O Nuacutecleo de Assessoramento Juriacutedico natildeo dispotildee de competecircncia para a anaacutelise
contaacutebil dos valores postos no orccedilamento estimativo elaborado pelo licitante nem para o
levantamento dos preccedilos cotados providecircncias a cargo dos oacutergatildeossetores teacutecnicos
competentes (princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees) mas deve verificar se constam dos autos
do processo os respectivos comprovantes orccedilamentos que serviram de paracircmetro agrave fixaccedilatildeo do
preccedilo A orientaccedilatildeo do NAJ no exame juriacutedico do procedimento licitatoacuterio e de contrataccedilatildeo
direta deve ser no sentido de que o oacutergatildeo licitante comprove a realizaccedilatildeo da pesquisa de
mercado atraveacutes da juntada dos respectivos orccedilamentos orientaccedilatildeo que encontra respaldo na
jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da UniatildeoVejamos
Realize pesquisa de preccedilos como forma de cumprir a determinaccedilatildeo contida no art
43 inciso IV da Lei de Licitaccedilotildees fazendo constar formalmente dos documentos
dos certames a informaccedilatildeo sobre a equivalecircncia dos preccedilos Acoacuterdatildeo 3012005
Plenaacuterio
Anexe aos processos de licitaccedilatildeo a impressatildeo da relaccedilatildeo de preccedilos praticados para o
bem pretendido extraiacuteda do moacutedulo gerencial de COMPRASNET SIASG-
CONSULTA PRECcedilOS PRATICADOS de modo a atender o que determina o art 2ordm
paraacutegrafo uacutenico da INSEDAP ndeg 0499 cc os artigos 15 inciso V e 43 inciso IV da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 12722004 Primeira Cacircmara
Realizaccedilatildeo de ampla pesquisa de preccedilos no mercado a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido definir os recursos orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura
das despesas contratuais e servir de balizamento para a anaacutelise das propostas dos
11
licitantes em harmonia com os arts 7ordm sect 2ordm inciso III e 43 incisos IV e V todos da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 11822004 Plenaacuterio
Em se tratando de obras jaacute decidiu o TCU que a configuraccedilatildeo de superfaturamento
exige o cotejo dos preccedilos praticados com outros executados em obras de igual porte (Acoacuterdatildeo
17092002-Plenaacuterio)
Haacute casos em que pela simples leitura da planilha de comparativo de preccedilos onde
normalmente constam no miacutenimo trecircs orccedilamentos de diferentes fornecedores constata-se
que um dos orccedilamentos representa valor bem superior ao menor orccedilamento fato que acaba
elevando o preccedilo meacutedio que seraacute fixado para a contrataccedilatildeo Nesses casos o NAJ orienta o
oacutergatildeo licitante diante do risco de superfaturamento jaacute que o preccedilo meacutedio acaba superando o
valor de mercado que tome por paracircmetro o valor do menor orccedilamento e fixe este como o
valor estimado ou o maacuteximo da contrataccedilatildeo Exemplificamos No comparativo de preccedilos obtidos junto a trecircs fornecedores (A-B-C) para a aquisiccedilatildeo
de determinado item o valor do maior orccedilamento obtido do fornecedor bdquoA‟ foi de
R$215000 que correspondia ao quaacutedruplo do valor correspondente ao menor orccedilamento-
R$49800 apresentado pelo fornecedor C Isto acaba por elevar o valor meacutedio que na
verdade deve refletir o preccedilo de mercado
O Tribunal de Contas da Uniatildeo define ldquoPreccedilo meacutedio eacute o elaborado com base em
pesquisa onde seraacute realizada a contrataccedilatildeo e deve refletir o preccedilo de mercadoPreccedilo estimado
eacute o paracircmetro de que dispotildee a Administraccedilatildeo para julgar licitaccedilotildees e efetivar contrataccedilotildees
desde que reflita o preccedilo de mercado Preccedilo de mercado eacute o corrente na praccedila pesquisada
Preccedilo praticado eacute o que a administraccedilatildeo contratante paga ao contratadordquo16
Esse tipo de procedimento natildeo eacute razoaacutevel porque sempre que um dos orccedilamentos se
apresentar superfaturado haveraacute uma elevaccedilatildeo da meacutedia Por isso o cabe ao NAJ
recomendar que a unidade licitante observe e evite cotaccedilotildees que representem valores
excessivamente superiores ao menor orccedilamento obtido Dessa forma se os valores
apresentados pelas empresas satildeo diacutespares a ponto de uma empresa apresentar orccedilamento com
valores consideravelmente superiores ao de outra resta afastada a possibilidade de consideraacute-
lo para fins de por meacutedia aritmeacutetica ser fixado o preccedilo meacutedio Nesses casos o preccedilo
estabelecido como valor meacutedio de referecircncia acaba sendo maior que os valores apresentados
pelos demais fornecedores resultando num valor de referecircncia bem acima do que poderia ser
alcanccedilado O oacutergatildeo licitante responsaacutevel pela pesquisa de preccedilos ao estabelecer aquele
patamar de aceitabilidade acaba por contratar por preccedilo superfaturado
Sob esse enfoque trago agrave colaccedilatildeo trecho do DespachoCoordenaccedilatildeo
NAJRSCGUAGU Nordm 16802006 que orienta
Orientamos o oacutergatildeo que eacute recomendaacutevel lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo
pesquisado ou definir o preccedilo meacutedio como sendo o preccedilo maacuteximo admitido com
base na apuraccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisado
Tal orientaccedilatildeo eacute extraiacuteda das liccedilotildees de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes17
Como regra geral temos sugerido
c) definir a informaccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisados apurando-se a meacutedia
[]
O recomendaacutevel eacute lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo pesquisado
otimizando-se a vantagem da licitaccedilatildeo Contudo cada caso deve merecer reflexatildeo
proacutepriardquo (grifos nossos)
16
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 39-40 17
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed
Belo Horizonte Foacuterum 2005 p 239-240
12
Eacute de fundamental importacircncia tambeacutem na anaacutelise preventiva da regularidade do
procedimento licitatoacuterio que se oriente o oacutergatildeo licitante acerca da possibilidade de se utilizar
bancos de dados como instrumento equivalente agrave ampla pesquisa exigida no art 15 sect1ordm da
Lei 866693 No acircmbito federal o banco de dados do Sistema Integrado de Administraccedilatildeo de
Serviccedilos Gerais ndashSIASG atende a funccedilatildeo da ampla pesquisa como paracircmetro referencial
Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de
cadastramento de fornecedores operado on- line que cadastra e habilita pessoas fiacutesica e
juriacutedicas interessadas em participar de licitaccedilotildees realizadas por oacutergatildeos e entidades
integrantes do SIASG) registro de preccedilos de bens e serviccedilos (efetuado principalmente pelo
sistema COMPRASNET operado onndashline inclusive por meio da internet no siacutetio
wwwcomprasnetgovbr Oferece consultas a convites tomada de preccedilos e concorrecircncias
realizada pela Administraccedilatildeo Federal que pode ser realizada por qualquer interessado
Permite reduccedilatildeo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaccedilotildees) e ainda
cataacutelogo de materiais e serviccedilos( Define padrotildees de produtividade e qualidade de serviccedilos e
materiais especificados nas compras pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal)18
Embora os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico natildeo detenham a funccedilatildeo de oacutergatildeos de
controle como o Tribunal de Contas da Uniatildeo e os oacutergatildeos de controle interno da unidade
licitante na anaacutelise preacutevia da legalidade dos atos que compotildee a fase interna do procedimento
licitatoacuterio devem advertir o oacutergatildeo licitante da responsabilidade solidaacuteria em que incidem
agentes puacuteblicos e fornecedores ou prestadores de serviccedilos nas hipoacuteteses de
superfaturamento
Na hipoacutetese de contrataccedilatildeo direta (hipoacuteteses em que natildeo se realiza licitaccedilatildeo) adverte o
art 25 da Lei 866693 no seu sect2ordm
Art 25 Eacute inexigiacutevel a licitaccedilatildeo quando houver inviabilidade de competiccedilatildeo em
especial
[]
sect2o Na hipoacutetese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado
superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado agrave Fazenda Puacuteblica
o fornecedor ou o prestador de serviccedilos e o agente puacuteblico responsaacutevel sem
prejuiacutezo de outras sanccedilotildees legais cabiacuteveis
A anaacutelise preventiva realizada pelos nuacutecleos de assessoramento da AGU comporta
ainda a advertecircncia de que mesmo apoacutes publicado o edital ou expedido o convite sendo
constatado que o valor estimado atribuiacutedo ao objeto da licitaccedilatildeo natildeo condiz com os preccedilos
praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados) deve o ordenador de despesas
declarar a nulidade parcial do procedimento licitatoacuterio alcanccedilando todos os atos praticados
desde a aprovaccedilatildeo da estimativa de custos baseada em pesquisa de preccedilos superfaturada ou
deficientemente instruiacuteda determinando prazo para que outra pesquisa de preccedilos seja
elaborada sob pena de responder solidariamente pela recomposiccedilatildeo dos prejuiacutezos advindos da
contrataccedilatildeo efetivada com preccedilos abusivos Isso representa o exerciacutecio da autotutela pela
proacutepria Administraccedilatildeo licitante nos termos ditados pela suacutemula 473 do Supremo Tribunal
Federal19
O Tribunal de Contas da Uniatildeo tem jurisprudecircncia paciacutefica no sentido de que a
Comissatildeo de Licitaccedilatildeo eacute tambeacutem responsaacutevel por irregularidades que em decorrecircncia de
processo licitatoacuterio forem praticadas pelos administradores fato quepor exemploocorre
quando o ordenador de despesas firma contrato com preccedilo superfaturado Parte-se do
18
FERNANDES 2005 p 214-215 19
Suacutemula 473 do STF A administraccedilatildeo pode anular seus proacuteprios atos quando eivados de viacutecios que os tornem
ilegaisporque deles natildeo se originam direitosou revogaacute-los por motivo de conveniecircncia e oportunidade
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos a apreciaccedilatildeo judicial
13
pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a
Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe
atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os
membros da Comissatildeo20
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo
A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente
lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)
Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute
considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro
oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21
Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o
disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece
que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22
O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei
de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa
Lei 866693
Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para
aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente
I - elevando arbitrariamente os preccedilos
[]
Lei 842992
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por
preccedilo superior ao de mercado (grifei)
Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf
Regiatildeo23
acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I
da lei de licitaccedilotildees
1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da
elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou
contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos
contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial
2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art
96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em
contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos
apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado
20
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 376 21
Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22
Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos
legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo
Horizonte Foacuterum 2008) 23
ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-
Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
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suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS
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de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
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poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
8
Nessa ordem de ideacuteias traz-se agrave colaccedilatildeo a doutrina de Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes11
referindo decisatildeo do Tribunal de Contas da Uniatildeo12
Tecnicamente a parcela excedente ao preccedilo justo ou de mercado caracteriza-se como
prejuiacutezo Quando a Administraccedilatildeo Puacuteblica contrata com preccedilos superfaturados haacute o
desembolso de despesa em valor excedente sem contraprestaccedilatildeo parcela essa que
deve ser considerada como prejuiacutezo como o eacute qualquer despesa sem amparo legal
processada pela Administraccedilatildeo Se eacute dever indeclinaacutevel contratar a preccedilos de
mercado qualquer despesa efetivada aleacutem desse limite deve ser reembolsada ao
Eraacuterio pelo agente responsaacutevel direto pela sua efetivaccedilatildeo
A praacutetica de superfaturamento estaacute diretamente associada agrave ausecircncia ou insuficiecircncia
de uma ampla e preacutevia pesquisa de preccedilos seja para as contrataccedilotildees que exigem licitaccedilatildeo
seja para os casos de contrataccedilatildeo direta (dispensa e inexigibilidade de licitaccedilotildees - arts 24 e 25
da Lei 866693 respectivamente)
A Administraccedilatildeo previamente agrave licitaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo direta de obras serviccedilos e
compras (art 7 sect2ordm II e art14 da Lei de Licitaccedilotildees ) deve proceder a uma ampla pesquisa
de preccedilos a fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido definir os recursos
orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura das despesas contratuais aleacutem de servir de
balizamento para a anaacutelise das propostas dos licitantes O criteacuterio de aceitabilidade das
propostas poderaacute ter como base o preccedilo maacuteximo13
fixado caso em que as propostas
oferecidas superiores a esse valor seratildeo desclassificadas ou pode a Administraccedilatildeo fixar um
valor estimado que admite em princiacutepio a contrataccedilatildeo por preccedilo superior desde que
compatiacutevel com o preccedilo de mercado devidamente justificadoambos os criteacuterios (preccedilo
maacuteximo ou preccedilo estimado) podem implicar em prejuiacutezos ao eraacuterio quando tiverem como
base preccedilos muito acima daqueles praticados pelo mercado ou seja superfaturados
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo[1]
A fase interna do procedimento relativo a licitaccedilotildees puacuteblicas observaraacute a seguinte
sequumlecircncia de atos preparatoacuterios
[]
estimativa do valor da contrataccedilatildeo mediante comprovada pesquisa de
mercado []
Seratildeo consideradas natildeo autorizadas irregulares e lesivas ao patrimocircnio puacuteblico a
geraccedilatildeo de despesa ou assunccedilatildeo de obrigaccedilatildeo que natildeo atenderem ao disposto na
LRF [Lei de Responsabilidade Fiscal]
Segundo determina a LRF a estimativa da despesa e do seu impacto orccedilamentaacuterio-
financeiro eacute peccedila fundamental dos procedimentos de licitaccedilatildeo e deve estar
acompanhada das premissas e da metodologia de caacutelculo utilizadas para determinaacute-
la
11
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 375 12
Acoacuterdatildeo 881999-Plenaacuterio TCU 13
De acordo com o art 40 incX da Lei 866693 poderaacute ser fixada preccedilo maacuteximo que a Administraccedilatildeo se
dispotildee a pagar pelo objeto contratado Na modalidade licitatoacuteria do pregatildeo para a aquisiccedilatildeocontrataccedilatildeo de
bens e serviccedilos comuns realizada atraveacutes do Sistema de Registro de Preccedilos -SRP eacute fixado no edital um valor
maacuteximo para cada item caso em que os lances acima deste valor satildeo desclassificados
9
O valor estimado da contrataccedilatildeo seraacute determinante na escolha da modalidade de
licitaccedilatildeo a ser realizada (concorrecircncia tomada de preccedilos convite) exceto quanto agrave
modalidade Pregatildeo14
A pesquisa de preccedilos constitui pressuposto inarredaacutevel agrave regularidade do processo
licitatoacuterio Ela definiraacute o custo real do objeto a ser contratado traduzindo-se na materializaccedilatildeo
dos princiacutepios da eficiecircncia e economicidade15
Nesse sentido a legislaccedilatildeo disciplinadora das
licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas
Lei ndeg 866693 (Lei Geral de Licitaccedilotildees)
Art 7deg []
sect 2ordm - As obras e os serviccedilos somente poderatildeo ser licitados quando
II ndash existir orccedilamento detalhado em planilhas que expressem a composiccedilatildeo de
todos os seus custos unitaacuterios []
sect 9deg - O disposto neste artigo aplica-se tambeacutem no que couber aos casos dispensa e
inexigibilidade de licitaccedilatildeo
Art 15 As compras sempre que possiacutevel deveratildeo
III ndash submeter-se agraves condiccedilotildees de aquisiccedilatildeo e pagamento semelhantes agraves do
setor privado
[]
sect 6o Qualquer cidadatildeo eacute parte legiacutetima para impugnar preccedilo constante do quadro
geral em razatildeo de incompatibilidade desse com o preccedilo vigente no mercado
Art 43 ndash A licitaccedilatildeo seraacute processada e julgada com observacircncia dos seguintes
requisitos procedimentais []
IV ndash verificaccedilatildeo da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e
conforme o caso com os preccedilos correntes no mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial
competente ou ainda com os constantes do sistema de registro de preccedilos os quais
deveratildeo ser devidamente registrados na ata de julgamento promovendo a
desclassificaccedilatildeo das propostas desconformes ou incompatiacuteveis
Decreto nordm 617007( Dispotildee sobre as normas relativas agraves transferecircncias de
recursos da Uniatildeo mediante convecircnios e contratos de repasse e daacute outras
providecircncias)
Art 11 Para efeito do disposto no art 116 da Lei nordm 8666 de 1993 a aquisiccedilatildeo de
produtos e a contrataccedilatildeo de serviccedilos com recursos da Uniatildeo transferidos a entidades
privadas sem fins lucrativos deveratildeo observar os princiacutepios da impessoalidade
moralidade e economicidade sendo necessaacuteria no miacutenimo a realizaccedilatildeo de cotaccedilatildeo
preacutevia de preccedilos no mercado antes da celebraccedilatildeo do contrato
Lei nordm 1052002( Institui a modalidade licitatoacuteria denominada pregatildeo para a
aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns) Art 3ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute o seguinte
III - dos autos do procedimento constaratildeo a justificativa das definiccedilotildees referidas no
inciso I deste artigo e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem
apoiados bem como o orccedilamento elaborado pelo oacutergatildeo ou entidade promotora da
licitaccedilatildeo dos bens ou serviccedilos a serem licitados
Decreto nordm 355500(Regulamenta o pregatildeo)
Art8ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute as seguintes regras
14
O Pregatildeo constitui modalidade licitatoacuteria instituiacuteda pela Lei 10520 de 17072002 destinada
exclusivamente para a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns independentemente do valor estimado da
contrataccedilatildeo Pode ser feito sob a forma presencial regulada pelo Decreto 35552000 ou eletrocircnica regulada
pelo Decreto 54502005 (BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas
3 ed Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006) 15
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas eficiente gestatildeo de
recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo
Paulo no 170 p350 abr 2008
10
II - o termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar a avaliaccedilatildeo do custo pela Administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
considerando os preccedilos praticados no mercado a definiccedilatildeo dos meacutetodos a
estrateacutegia de suprimento e o prazo de execuccedilatildeo do contrato
III - a autoridade competente ou por delegaccedilatildeo de competecircncia o ordenador de
despesa ou ainda o agente encarregado da compra no acircmbito da Administraccedilatildeo
deveraacute
a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas de forma clara
concisa e objetiva de acordo com termo de referecircncia elaborado pelo requisitante
em conjunto com a aacuterea de compras obedecidas as especificaccedilotildees praticadas no
mercado
V - constaratildeo dos autos a motivaccedilatildeo de cada um dos atos especificados no inciso
anterior e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem apoiados
bem como o orccedilamento estimativo e o cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela Administraccedilatildeo
Art 21 Os atos essenciais do pregatildeo inclusive os decorrentes de meios eletrocircnicos
seratildeo documentados ou juntados no respectivo processo cada qual oportunamente
compreendendo sem prejuiacutezo de outros o seguinte
III - planilhas de custo
Decreto nordm 545005(Regulamenta o pregatildeo eletrocircnico)
Art 9ordm []
sect 1ordm A autoridade competente motivaraacute os atos especificados nos incisos II e III
indicando os elementos teacutecnicos fundamentais que o apoacuteiam bem como quanto aos
elementos contidos no orccedilamento estimativo e no cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela administraccedilatildeo
sect 2ordm O termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar avaliaccedilatildeo do custo pela administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
definiccedilatildeo dos meacutetodos estrateacutegia de suprimento valor estimado em planilhas de
acordo com o preccedilo de mercado cronograma fiacutesico-financeiro se for o caso
criteacuterio de aceitaccedilatildeo do objeto deveres do contratado e do contratante
procedimentos de fiscalizaccedilatildeo e gerenciamento do contrato prazo de execuccedilatildeo e
sanccedilotildees de forma clara concisa e objetiva
O Nuacutecleo de Assessoramento Juriacutedico natildeo dispotildee de competecircncia para a anaacutelise
contaacutebil dos valores postos no orccedilamento estimativo elaborado pelo licitante nem para o
levantamento dos preccedilos cotados providecircncias a cargo dos oacutergatildeossetores teacutecnicos
competentes (princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees) mas deve verificar se constam dos autos
do processo os respectivos comprovantes orccedilamentos que serviram de paracircmetro agrave fixaccedilatildeo do
preccedilo A orientaccedilatildeo do NAJ no exame juriacutedico do procedimento licitatoacuterio e de contrataccedilatildeo
direta deve ser no sentido de que o oacutergatildeo licitante comprove a realizaccedilatildeo da pesquisa de
mercado atraveacutes da juntada dos respectivos orccedilamentos orientaccedilatildeo que encontra respaldo na
jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da UniatildeoVejamos
Realize pesquisa de preccedilos como forma de cumprir a determinaccedilatildeo contida no art
43 inciso IV da Lei de Licitaccedilotildees fazendo constar formalmente dos documentos
dos certames a informaccedilatildeo sobre a equivalecircncia dos preccedilos Acoacuterdatildeo 3012005
Plenaacuterio
Anexe aos processos de licitaccedilatildeo a impressatildeo da relaccedilatildeo de preccedilos praticados para o
bem pretendido extraiacuteda do moacutedulo gerencial de COMPRASNET SIASG-
CONSULTA PRECcedilOS PRATICADOS de modo a atender o que determina o art 2ordm
paraacutegrafo uacutenico da INSEDAP ndeg 0499 cc os artigos 15 inciso V e 43 inciso IV da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 12722004 Primeira Cacircmara
Realizaccedilatildeo de ampla pesquisa de preccedilos no mercado a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido definir os recursos orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura
das despesas contratuais e servir de balizamento para a anaacutelise das propostas dos
11
licitantes em harmonia com os arts 7ordm sect 2ordm inciso III e 43 incisos IV e V todos da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 11822004 Plenaacuterio
Em se tratando de obras jaacute decidiu o TCU que a configuraccedilatildeo de superfaturamento
exige o cotejo dos preccedilos praticados com outros executados em obras de igual porte (Acoacuterdatildeo
17092002-Plenaacuterio)
Haacute casos em que pela simples leitura da planilha de comparativo de preccedilos onde
normalmente constam no miacutenimo trecircs orccedilamentos de diferentes fornecedores constata-se
que um dos orccedilamentos representa valor bem superior ao menor orccedilamento fato que acaba
elevando o preccedilo meacutedio que seraacute fixado para a contrataccedilatildeo Nesses casos o NAJ orienta o
oacutergatildeo licitante diante do risco de superfaturamento jaacute que o preccedilo meacutedio acaba superando o
valor de mercado que tome por paracircmetro o valor do menor orccedilamento e fixe este como o
valor estimado ou o maacuteximo da contrataccedilatildeo Exemplificamos No comparativo de preccedilos obtidos junto a trecircs fornecedores (A-B-C) para a aquisiccedilatildeo
de determinado item o valor do maior orccedilamento obtido do fornecedor bdquoA‟ foi de
R$215000 que correspondia ao quaacutedruplo do valor correspondente ao menor orccedilamento-
R$49800 apresentado pelo fornecedor C Isto acaba por elevar o valor meacutedio que na
verdade deve refletir o preccedilo de mercado
O Tribunal de Contas da Uniatildeo define ldquoPreccedilo meacutedio eacute o elaborado com base em
pesquisa onde seraacute realizada a contrataccedilatildeo e deve refletir o preccedilo de mercadoPreccedilo estimado
eacute o paracircmetro de que dispotildee a Administraccedilatildeo para julgar licitaccedilotildees e efetivar contrataccedilotildees
desde que reflita o preccedilo de mercado Preccedilo de mercado eacute o corrente na praccedila pesquisada
Preccedilo praticado eacute o que a administraccedilatildeo contratante paga ao contratadordquo16
Esse tipo de procedimento natildeo eacute razoaacutevel porque sempre que um dos orccedilamentos se
apresentar superfaturado haveraacute uma elevaccedilatildeo da meacutedia Por isso o cabe ao NAJ
recomendar que a unidade licitante observe e evite cotaccedilotildees que representem valores
excessivamente superiores ao menor orccedilamento obtido Dessa forma se os valores
apresentados pelas empresas satildeo diacutespares a ponto de uma empresa apresentar orccedilamento com
valores consideravelmente superiores ao de outra resta afastada a possibilidade de consideraacute-
lo para fins de por meacutedia aritmeacutetica ser fixado o preccedilo meacutedio Nesses casos o preccedilo
estabelecido como valor meacutedio de referecircncia acaba sendo maior que os valores apresentados
pelos demais fornecedores resultando num valor de referecircncia bem acima do que poderia ser
alcanccedilado O oacutergatildeo licitante responsaacutevel pela pesquisa de preccedilos ao estabelecer aquele
patamar de aceitabilidade acaba por contratar por preccedilo superfaturado
Sob esse enfoque trago agrave colaccedilatildeo trecho do DespachoCoordenaccedilatildeo
NAJRSCGUAGU Nordm 16802006 que orienta
Orientamos o oacutergatildeo que eacute recomendaacutevel lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo
pesquisado ou definir o preccedilo meacutedio como sendo o preccedilo maacuteximo admitido com
base na apuraccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisado
Tal orientaccedilatildeo eacute extraiacuteda das liccedilotildees de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes17
Como regra geral temos sugerido
c) definir a informaccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisados apurando-se a meacutedia
[]
O recomendaacutevel eacute lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo pesquisado
otimizando-se a vantagem da licitaccedilatildeo Contudo cada caso deve merecer reflexatildeo
proacutepriardquo (grifos nossos)
16
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 39-40 17
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed
Belo Horizonte Foacuterum 2005 p 239-240
12
Eacute de fundamental importacircncia tambeacutem na anaacutelise preventiva da regularidade do
procedimento licitatoacuterio que se oriente o oacutergatildeo licitante acerca da possibilidade de se utilizar
bancos de dados como instrumento equivalente agrave ampla pesquisa exigida no art 15 sect1ordm da
Lei 866693 No acircmbito federal o banco de dados do Sistema Integrado de Administraccedilatildeo de
Serviccedilos Gerais ndashSIASG atende a funccedilatildeo da ampla pesquisa como paracircmetro referencial
Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de
cadastramento de fornecedores operado on- line que cadastra e habilita pessoas fiacutesica e
juriacutedicas interessadas em participar de licitaccedilotildees realizadas por oacutergatildeos e entidades
integrantes do SIASG) registro de preccedilos de bens e serviccedilos (efetuado principalmente pelo
sistema COMPRASNET operado onndashline inclusive por meio da internet no siacutetio
wwwcomprasnetgovbr Oferece consultas a convites tomada de preccedilos e concorrecircncias
realizada pela Administraccedilatildeo Federal que pode ser realizada por qualquer interessado
Permite reduccedilatildeo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaccedilotildees) e ainda
cataacutelogo de materiais e serviccedilos( Define padrotildees de produtividade e qualidade de serviccedilos e
materiais especificados nas compras pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal)18
Embora os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico natildeo detenham a funccedilatildeo de oacutergatildeos de
controle como o Tribunal de Contas da Uniatildeo e os oacutergatildeos de controle interno da unidade
licitante na anaacutelise preacutevia da legalidade dos atos que compotildee a fase interna do procedimento
licitatoacuterio devem advertir o oacutergatildeo licitante da responsabilidade solidaacuteria em que incidem
agentes puacuteblicos e fornecedores ou prestadores de serviccedilos nas hipoacuteteses de
superfaturamento
Na hipoacutetese de contrataccedilatildeo direta (hipoacuteteses em que natildeo se realiza licitaccedilatildeo) adverte o
art 25 da Lei 866693 no seu sect2ordm
Art 25 Eacute inexigiacutevel a licitaccedilatildeo quando houver inviabilidade de competiccedilatildeo em
especial
[]
sect2o Na hipoacutetese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado
superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado agrave Fazenda Puacuteblica
o fornecedor ou o prestador de serviccedilos e o agente puacuteblico responsaacutevel sem
prejuiacutezo de outras sanccedilotildees legais cabiacuteveis
A anaacutelise preventiva realizada pelos nuacutecleos de assessoramento da AGU comporta
ainda a advertecircncia de que mesmo apoacutes publicado o edital ou expedido o convite sendo
constatado que o valor estimado atribuiacutedo ao objeto da licitaccedilatildeo natildeo condiz com os preccedilos
praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados) deve o ordenador de despesas
declarar a nulidade parcial do procedimento licitatoacuterio alcanccedilando todos os atos praticados
desde a aprovaccedilatildeo da estimativa de custos baseada em pesquisa de preccedilos superfaturada ou
deficientemente instruiacuteda determinando prazo para que outra pesquisa de preccedilos seja
elaborada sob pena de responder solidariamente pela recomposiccedilatildeo dos prejuiacutezos advindos da
contrataccedilatildeo efetivada com preccedilos abusivos Isso representa o exerciacutecio da autotutela pela
proacutepria Administraccedilatildeo licitante nos termos ditados pela suacutemula 473 do Supremo Tribunal
Federal19
O Tribunal de Contas da Uniatildeo tem jurisprudecircncia paciacutefica no sentido de que a
Comissatildeo de Licitaccedilatildeo eacute tambeacutem responsaacutevel por irregularidades que em decorrecircncia de
processo licitatoacuterio forem praticadas pelos administradores fato quepor exemploocorre
quando o ordenador de despesas firma contrato com preccedilo superfaturado Parte-se do
18
FERNANDES 2005 p 214-215 19
Suacutemula 473 do STF A administraccedilatildeo pode anular seus proacuteprios atos quando eivados de viacutecios que os tornem
ilegaisporque deles natildeo se originam direitosou revogaacute-los por motivo de conveniecircncia e oportunidade
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos a apreciaccedilatildeo judicial
13
pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a
Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe
atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os
membros da Comissatildeo20
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo
A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente
lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)
Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute
considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro
oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21
Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o
disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece
que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22
O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei
de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa
Lei 866693
Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para
aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente
I - elevando arbitrariamente os preccedilos
[]
Lei 842992
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por
preccedilo superior ao de mercado (grifei)
Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf
Regiatildeo23
acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I
da lei de licitaccedilotildees
1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da
elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou
contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos
contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial
2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art
96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em
contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos
apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado
20
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 376 21
Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22
Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos
legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo
Horizonte Foacuterum 2008) 23
ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-
Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
2008
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e
suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS
Ensaios FEE v 26 n esp p 321-351 2005
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Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006
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CORREIO do Povo Porto Alegre v 11 n 343 07 jul 2008
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eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite
de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
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poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
9
O valor estimado da contrataccedilatildeo seraacute determinante na escolha da modalidade de
licitaccedilatildeo a ser realizada (concorrecircncia tomada de preccedilos convite) exceto quanto agrave
modalidade Pregatildeo14
A pesquisa de preccedilos constitui pressuposto inarredaacutevel agrave regularidade do processo
licitatoacuterio Ela definiraacute o custo real do objeto a ser contratado traduzindo-se na materializaccedilatildeo
dos princiacutepios da eficiecircncia e economicidade15
Nesse sentido a legislaccedilatildeo disciplinadora das
licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas
Lei ndeg 866693 (Lei Geral de Licitaccedilotildees)
Art 7deg []
sect 2ordm - As obras e os serviccedilos somente poderatildeo ser licitados quando
II ndash existir orccedilamento detalhado em planilhas que expressem a composiccedilatildeo de
todos os seus custos unitaacuterios []
sect 9deg - O disposto neste artigo aplica-se tambeacutem no que couber aos casos dispensa e
inexigibilidade de licitaccedilatildeo
Art 15 As compras sempre que possiacutevel deveratildeo
III ndash submeter-se agraves condiccedilotildees de aquisiccedilatildeo e pagamento semelhantes agraves do
setor privado
[]
sect 6o Qualquer cidadatildeo eacute parte legiacutetima para impugnar preccedilo constante do quadro
geral em razatildeo de incompatibilidade desse com o preccedilo vigente no mercado
Art 43 ndash A licitaccedilatildeo seraacute processada e julgada com observacircncia dos seguintes
requisitos procedimentais []
IV ndash verificaccedilatildeo da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e
conforme o caso com os preccedilos correntes no mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial
competente ou ainda com os constantes do sistema de registro de preccedilos os quais
deveratildeo ser devidamente registrados na ata de julgamento promovendo a
desclassificaccedilatildeo das propostas desconformes ou incompatiacuteveis
Decreto nordm 617007( Dispotildee sobre as normas relativas agraves transferecircncias de
recursos da Uniatildeo mediante convecircnios e contratos de repasse e daacute outras
providecircncias)
Art 11 Para efeito do disposto no art 116 da Lei nordm 8666 de 1993 a aquisiccedilatildeo de
produtos e a contrataccedilatildeo de serviccedilos com recursos da Uniatildeo transferidos a entidades
privadas sem fins lucrativos deveratildeo observar os princiacutepios da impessoalidade
moralidade e economicidade sendo necessaacuteria no miacutenimo a realizaccedilatildeo de cotaccedilatildeo
preacutevia de preccedilos no mercado antes da celebraccedilatildeo do contrato
Lei nordm 1052002( Institui a modalidade licitatoacuteria denominada pregatildeo para a
aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns) Art 3ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute o seguinte
III - dos autos do procedimento constaratildeo a justificativa das definiccedilotildees referidas no
inciso I deste artigo e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem
apoiados bem como o orccedilamento elaborado pelo oacutergatildeo ou entidade promotora da
licitaccedilatildeo dos bens ou serviccedilos a serem licitados
Decreto nordm 355500(Regulamenta o pregatildeo)
Art8ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute as seguintes regras
14
O Pregatildeo constitui modalidade licitatoacuteria instituiacuteda pela Lei 10520 de 17072002 destinada
exclusivamente para a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns independentemente do valor estimado da
contrataccedilatildeo Pode ser feito sob a forma presencial regulada pelo Decreto 35552000 ou eletrocircnica regulada
pelo Decreto 54502005 (BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas
3 ed Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006) 15
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas eficiente gestatildeo de
recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo
Paulo no 170 p350 abr 2008
10
II - o termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar a avaliaccedilatildeo do custo pela Administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
considerando os preccedilos praticados no mercado a definiccedilatildeo dos meacutetodos a
estrateacutegia de suprimento e o prazo de execuccedilatildeo do contrato
III - a autoridade competente ou por delegaccedilatildeo de competecircncia o ordenador de
despesa ou ainda o agente encarregado da compra no acircmbito da Administraccedilatildeo
deveraacute
a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas de forma clara
concisa e objetiva de acordo com termo de referecircncia elaborado pelo requisitante
em conjunto com a aacuterea de compras obedecidas as especificaccedilotildees praticadas no
mercado
V - constaratildeo dos autos a motivaccedilatildeo de cada um dos atos especificados no inciso
anterior e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem apoiados
bem como o orccedilamento estimativo e o cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela Administraccedilatildeo
Art 21 Os atos essenciais do pregatildeo inclusive os decorrentes de meios eletrocircnicos
seratildeo documentados ou juntados no respectivo processo cada qual oportunamente
compreendendo sem prejuiacutezo de outros o seguinte
III - planilhas de custo
Decreto nordm 545005(Regulamenta o pregatildeo eletrocircnico)
Art 9ordm []
sect 1ordm A autoridade competente motivaraacute os atos especificados nos incisos II e III
indicando os elementos teacutecnicos fundamentais que o apoacuteiam bem como quanto aos
elementos contidos no orccedilamento estimativo e no cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela administraccedilatildeo
sect 2ordm O termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar avaliaccedilatildeo do custo pela administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
definiccedilatildeo dos meacutetodos estrateacutegia de suprimento valor estimado em planilhas de
acordo com o preccedilo de mercado cronograma fiacutesico-financeiro se for o caso
criteacuterio de aceitaccedilatildeo do objeto deveres do contratado e do contratante
procedimentos de fiscalizaccedilatildeo e gerenciamento do contrato prazo de execuccedilatildeo e
sanccedilotildees de forma clara concisa e objetiva
O Nuacutecleo de Assessoramento Juriacutedico natildeo dispotildee de competecircncia para a anaacutelise
contaacutebil dos valores postos no orccedilamento estimativo elaborado pelo licitante nem para o
levantamento dos preccedilos cotados providecircncias a cargo dos oacutergatildeossetores teacutecnicos
competentes (princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees) mas deve verificar se constam dos autos
do processo os respectivos comprovantes orccedilamentos que serviram de paracircmetro agrave fixaccedilatildeo do
preccedilo A orientaccedilatildeo do NAJ no exame juriacutedico do procedimento licitatoacuterio e de contrataccedilatildeo
direta deve ser no sentido de que o oacutergatildeo licitante comprove a realizaccedilatildeo da pesquisa de
mercado atraveacutes da juntada dos respectivos orccedilamentos orientaccedilatildeo que encontra respaldo na
jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da UniatildeoVejamos
Realize pesquisa de preccedilos como forma de cumprir a determinaccedilatildeo contida no art
43 inciso IV da Lei de Licitaccedilotildees fazendo constar formalmente dos documentos
dos certames a informaccedilatildeo sobre a equivalecircncia dos preccedilos Acoacuterdatildeo 3012005
Plenaacuterio
Anexe aos processos de licitaccedilatildeo a impressatildeo da relaccedilatildeo de preccedilos praticados para o
bem pretendido extraiacuteda do moacutedulo gerencial de COMPRASNET SIASG-
CONSULTA PRECcedilOS PRATICADOS de modo a atender o que determina o art 2ordm
paraacutegrafo uacutenico da INSEDAP ndeg 0499 cc os artigos 15 inciso V e 43 inciso IV da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 12722004 Primeira Cacircmara
Realizaccedilatildeo de ampla pesquisa de preccedilos no mercado a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido definir os recursos orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura
das despesas contratuais e servir de balizamento para a anaacutelise das propostas dos
11
licitantes em harmonia com os arts 7ordm sect 2ordm inciso III e 43 incisos IV e V todos da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 11822004 Plenaacuterio
Em se tratando de obras jaacute decidiu o TCU que a configuraccedilatildeo de superfaturamento
exige o cotejo dos preccedilos praticados com outros executados em obras de igual porte (Acoacuterdatildeo
17092002-Plenaacuterio)
Haacute casos em que pela simples leitura da planilha de comparativo de preccedilos onde
normalmente constam no miacutenimo trecircs orccedilamentos de diferentes fornecedores constata-se
que um dos orccedilamentos representa valor bem superior ao menor orccedilamento fato que acaba
elevando o preccedilo meacutedio que seraacute fixado para a contrataccedilatildeo Nesses casos o NAJ orienta o
oacutergatildeo licitante diante do risco de superfaturamento jaacute que o preccedilo meacutedio acaba superando o
valor de mercado que tome por paracircmetro o valor do menor orccedilamento e fixe este como o
valor estimado ou o maacuteximo da contrataccedilatildeo Exemplificamos No comparativo de preccedilos obtidos junto a trecircs fornecedores (A-B-C) para a aquisiccedilatildeo
de determinado item o valor do maior orccedilamento obtido do fornecedor bdquoA‟ foi de
R$215000 que correspondia ao quaacutedruplo do valor correspondente ao menor orccedilamento-
R$49800 apresentado pelo fornecedor C Isto acaba por elevar o valor meacutedio que na
verdade deve refletir o preccedilo de mercado
O Tribunal de Contas da Uniatildeo define ldquoPreccedilo meacutedio eacute o elaborado com base em
pesquisa onde seraacute realizada a contrataccedilatildeo e deve refletir o preccedilo de mercadoPreccedilo estimado
eacute o paracircmetro de que dispotildee a Administraccedilatildeo para julgar licitaccedilotildees e efetivar contrataccedilotildees
desde que reflita o preccedilo de mercado Preccedilo de mercado eacute o corrente na praccedila pesquisada
Preccedilo praticado eacute o que a administraccedilatildeo contratante paga ao contratadordquo16
Esse tipo de procedimento natildeo eacute razoaacutevel porque sempre que um dos orccedilamentos se
apresentar superfaturado haveraacute uma elevaccedilatildeo da meacutedia Por isso o cabe ao NAJ
recomendar que a unidade licitante observe e evite cotaccedilotildees que representem valores
excessivamente superiores ao menor orccedilamento obtido Dessa forma se os valores
apresentados pelas empresas satildeo diacutespares a ponto de uma empresa apresentar orccedilamento com
valores consideravelmente superiores ao de outra resta afastada a possibilidade de consideraacute-
lo para fins de por meacutedia aritmeacutetica ser fixado o preccedilo meacutedio Nesses casos o preccedilo
estabelecido como valor meacutedio de referecircncia acaba sendo maior que os valores apresentados
pelos demais fornecedores resultando num valor de referecircncia bem acima do que poderia ser
alcanccedilado O oacutergatildeo licitante responsaacutevel pela pesquisa de preccedilos ao estabelecer aquele
patamar de aceitabilidade acaba por contratar por preccedilo superfaturado
Sob esse enfoque trago agrave colaccedilatildeo trecho do DespachoCoordenaccedilatildeo
NAJRSCGUAGU Nordm 16802006 que orienta
Orientamos o oacutergatildeo que eacute recomendaacutevel lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo
pesquisado ou definir o preccedilo meacutedio como sendo o preccedilo maacuteximo admitido com
base na apuraccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisado
Tal orientaccedilatildeo eacute extraiacuteda das liccedilotildees de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes17
Como regra geral temos sugerido
c) definir a informaccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisados apurando-se a meacutedia
[]
O recomendaacutevel eacute lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo pesquisado
otimizando-se a vantagem da licitaccedilatildeo Contudo cada caso deve merecer reflexatildeo
proacutepriardquo (grifos nossos)
16
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 39-40 17
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed
Belo Horizonte Foacuterum 2005 p 239-240
12
Eacute de fundamental importacircncia tambeacutem na anaacutelise preventiva da regularidade do
procedimento licitatoacuterio que se oriente o oacutergatildeo licitante acerca da possibilidade de se utilizar
bancos de dados como instrumento equivalente agrave ampla pesquisa exigida no art 15 sect1ordm da
Lei 866693 No acircmbito federal o banco de dados do Sistema Integrado de Administraccedilatildeo de
Serviccedilos Gerais ndashSIASG atende a funccedilatildeo da ampla pesquisa como paracircmetro referencial
Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de
cadastramento de fornecedores operado on- line que cadastra e habilita pessoas fiacutesica e
juriacutedicas interessadas em participar de licitaccedilotildees realizadas por oacutergatildeos e entidades
integrantes do SIASG) registro de preccedilos de bens e serviccedilos (efetuado principalmente pelo
sistema COMPRASNET operado onndashline inclusive por meio da internet no siacutetio
wwwcomprasnetgovbr Oferece consultas a convites tomada de preccedilos e concorrecircncias
realizada pela Administraccedilatildeo Federal que pode ser realizada por qualquer interessado
Permite reduccedilatildeo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaccedilotildees) e ainda
cataacutelogo de materiais e serviccedilos( Define padrotildees de produtividade e qualidade de serviccedilos e
materiais especificados nas compras pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal)18
Embora os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico natildeo detenham a funccedilatildeo de oacutergatildeos de
controle como o Tribunal de Contas da Uniatildeo e os oacutergatildeos de controle interno da unidade
licitante na anaacutelise preacutevia da legalidade dos atos que compotildee a fase interna do procedimento
licitatoacuterio devem advertir o oacutergatildeo licitante da responsabilidade solidaacuteria em que incidem
agentes puacuteblicos e fornecedores ou prestadores de serviccedilos nas hipoacuteteses de
superfaturamento
Na hipoacutetese de contrataccedilatildeo direta (hipoacuteteses em que natildeo se realiza licitaccedilatildeo) adverte o
art 25 da Lei 866693 no seu sect2ordm
Art 25 Eacute inexigiacutevel a licitaccedilatildeo quando houver inviabilidade de competiccedilatildeo em
especial
[]
sect2o Na hipoacutetese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado
superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado agrave Fazenda Puacuteblica
o fornecedor ou o prestador de serviccedilos e o agente puacuteblico responsaacutevel sem
prejuiacutezo de outras sanccedilotildees legais cabiacuteveis
A anaacutelise preventiva realizada pelos nuacutecleos de assessoramento da AGU comporta
ainda a advertecircncia de que mesmo apoacutes publicado o edital ou expedido o convite sendo
constatado que o valor estimado atribuiacutedo ao objeto da licitaccedilatildeo natildeo condiz com os preccedilos
praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados) deve o ordenador de despesas
declarar a nulidade parcial do procedimento licitatoacuterio alcanccedilando todos os atos praticados
desde a aprovaccedilatildeo da estimativa de custos baseada em pesquisa de preccedilos superfaturada ou
deficientemente instruiacuteda determinando prazo para que outra pesquisa de preccedilos seja
elaborada sob pena de responder solidariamente pela recomposiccedilatildeo dos prejuiacutezos advindos da
contrataccedilatildeo efetivada com preccedilos abusivos Isso representa o exerciacutecio da autotutela pela
proacutepria Administraccedilatildeo licitante nos termos ditados pela suacutemula 473 do Supremo Tribunal
Federal19
O Tribunal de Contas da Uniatildeo tem jurisprudecircncia paciacutefica no sentido de que a
Comissatildeo de Licitaccedilatildeo eacute tambeacutem responsaacutevel por irregularidades que em decorrecircncia de
processo licitatoacuterio forem praticadas pelos administradores fato quepor exemploocorre
quando o ordenador de despesas firma contrato com preccedilo superfaturado Parte-se do
18
FERNANDES 2005 p 214-215 19
Suacutemula 473 do STF A administraccedilatildeo pode anular seus proacuteprios atos quando eivados de viacutecios que os tornem
ilegaisporque deles natildeo se originam direitosou revogaacute-los por motivo de conveniecircncia e oportunidade
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos a apreciaccedilatildeo judicial
13
pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a
Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe
atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os
membros da Comissatildeo20
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo
A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente
lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)
Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute
considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro
oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21
Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o
disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece
que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22
O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei
de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa
Lei 866693
Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para
aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente
I - elevando arbitrariamente os preccedilos
[]
Lei 842992
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por
preccedilo superior ao de mercado (grifei)
Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf
Regiatildeo23
acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I
da lei de licitaccedilotildees
1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da
elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou
contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos
contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial
2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art
96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em
contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos
apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado
20
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 376 21
Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22
Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos
legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo
Horizonte Foacuterum 2008) 23
ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-
Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
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puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
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FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
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Horizonte Foacuterum 2005
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jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
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PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
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1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
10
II - o termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar a avaliaccedilatildeo do custo pela Administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
considerando os preccedilos praticados no mercado a definiccedilatildeo dos meacutetodos a
estrateacutegia de suprimento e o prazo de execuccedilatildeo do contrato
III - a autoridade competente ou por delegaccedilatildeo de competecircncia o ordenador de
despesa ou ainda o agente encarregado da compra no acircmbito da Administraccedilatildeo
deveraacute
a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas de forma clara
concisa e objetiva de acordo com termo de referecircncia elaborado pelo requisitante
em conjunto com a aacuterea de compras obedecidas as especificaccedilotildees praticadas no
mercado
V - constaratildeo dos autos a motivaccedilatildeo de cada um dos atos especificados no inciso
anterior e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem apoiados
bem como o orccedilamento estimativo e o cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela Administraccedilatildeo
Art 21 Os atos essenciais do pregatildeo inclusive os decorrentes de meios eletrocircnicos
seratildeo documentados ou juntados no respectivo processo cada qual oportunamente
compreendendo sem prejuiacutezo de outros o seguinte
III - planilhas de custo
Decreto nordm 545005(Regulamenta o pregatildeo eletrocircnico)
Art 9ordm []
sect 1ordm A autoridade competente motivaraacute os atos especificados nos incisos II e III
indicando os elementos teacutecnicos fundamentais que o apoacuteiam bem como quanto aos
elementos contidos no orccedilamento estimativo e no cronograma fiacutesico-financeiro de
desembolso se for o caso elaborados pela administraccedilatildeo
sect 2ordm O termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de
propiciar avaliaccedilatildeo do custo pela administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado
definiccedilatildeo dos meacutetodos estrateacutegia de suprimento valor estimado em planilhas de
acordo com o preccedilo de mercado cronograma fiacutesico-financeiro se for o caso
criteacuterio de aceitaccedilatildeo do objeto deveres do contratado e do contratante
procedimentos de fiscalizaccedilatildeo e gerenciamento do contrato prazo de execuccedilatildeo e
sanccedilotildees de forma clara concisa e objetiva
O Nuacutecleo de Assessoramento Juriacutedico natildeo dispotildee de competecircncia para a anaacutelise
contaacutebil dos valores postos no orccedilamento estimativo elaborado pelo licitante nem para o
levantamento dos preccedilos cotados providecircncias a cargo dos oacutergatildeossetores teacutecnicos
competentes (princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees) mas deve verificar se constam dos autos
do processo os respectivos comprovantes orccedilamentos que serviram de paracircmetro agrave fixaccedilatildeo do
preccedilo A orientaccedilatildeo do NAJ no exame juriacutedico do procedimento licitatoacuterio e de contrataccedilatildeo
direta deve ser no sentido de que o oacutergatildeo licitante comprove a realizaccedilatildeo da pesquisa de
mercado atraveacutes da juntada dos respectivos orccedilamentos orientaccedilatildeo que encontra respaldo na
jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da UniatildeoVejamos
Realize pesquisa de preccedilos como forma de cumprir a determinaccedilatildeo contida no art
43 inciso IV da Lei de Licitaccedilotildees fazendo constar formalmente dos documentos
dos certames a informaccedilatildeo sobre a equivalecircncia dos preccedilos Acoacuterdatildeo 3012005
Plenaacuterio
Anexe aos processos de licitaccedilatildeo a impressatildeo da relaccedilatildeo de preccedilos praticados para o
bem pretendido extraiacuteda do moacutedulo gerencial de COMPRASNET SIASG-
CONSULTA PRECcedilOS PRATICADOS de modo a atender o que determina o art 2ordm
paraacutegrafo uacutenico da INSEDAP ndeg 0499 cc os artigos 15 inciso V e 43 inciso IV da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 12722004 Primeira Cacircmara
Realizaccedilatildeo de ampla pesquisa de preccedilos no mercado a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido definir os recursos orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura
das despesas contratuais e servir de balizamento para a anaacutelise das propostas dos
11
licitantes em harmonia com os arts 7ordm sect 2ordm inciso III e 43 incisos IV e V todos da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 11822004 Plenaacuterio
Em se tratando de obras jaacute decidiu o TCU que a configuraccedilatildeo de superfaturamento
exige o cotejo dos preccedilos praticados com outros executados em obras de igual porte (Acoacuterdatildeo
17092002-Plenaacuterio)
Haacute casos em que pela simples leitura da planilha de comparativo de preccedilos onde
normalmente constam no miacutenimo trecircs orccedilamentos de diferentes fornecedores constata-se
que um dos orccedilamentos representa valor bem superior ao menor orccedilamento fato que acaba
elevando o preccedilo meacutedio que seraacute fixado para a contrataccedilatildeo Nesses casos o NAJ orienta o
oacutergatildeo licitante diante do risco de superfaturamento jaacute que o preccedilo meacutedio acaba superando o
valor de mercado que tome por paracircmetro o valor do menor orccedilamento e fixe este como o
valor estimado ou o maacuteximo da contrataccedilatildeo Exemplificamos No comparativo de preccedilos obtidos junto a trecircs fornecedores (A-B-C) para a aquisiccedilatildeo
de determinado item o valor do maior orccedilamento obtido do fornecedor bdquoA‟ foi de
R$215000 que correspondia ao quaacutedruplo do valor correspondente ao menor orccedilamento-
R$49800 apresentado pelo fornecedor C Isto acaba por elevar o valor meacutedio que na
verdade deve refletir o preccedilo de mercado
O Tribunal de Contas da Uniatildeo define ldquoPreccedilo meacutedio eacute o elaborado com base em
pesquisa onde seraacute realizada a contrataccedilatildeo e deve refletir o preccedilo de mercadoPreccedilo estimado
eacute o paracircmetro de que dispotildee a Administraccedilatildeo para julgar licitaccedilotildees e efetivar contrataccedilotildees
desde que reflita o preccedilo de mercado Preccedilo de mercado eacute o corrente na praccedila pesquisada
Preccedilo praticado eacute o que a administraccedilatildeo contratante paga ao contratadordquo16
Esse tipo de procedimento natildeo eacute razoaacutevel porque sempre que um dos orccedilamentos se
apresentar superfaturado haveraacute uma elevaccedilatildeo da meacutedia Por isso o cabe ao NAJ
recomendar que a unidade licitante observe e evite cotaccedilotildees que representem valores
excessivamente superiores ao menor orccedilamento obtido Dessa forma se os valores
apresentados pelas empresas satildeo diacutespares a ponto de uma empresa apresentar orccedilamento com
valores consideravelmente superiores ao de outra resta afastada a possibilidade de consideraacute-
lo para fins de por meacutedia aritmeacutetica ser fixado o preccedilo meacutedio Nesses casos o preccedilo
estabelecido como valor meacutedio de referecircncia acaba sendo maior que os valores apresentados
pelos demais fornecedores resultando num valor de referecircncia bem acima do que poderia ser
alcanccedilado O oacutergatildeo licitante responsaacutevel pela pesquisa de preccedilos ao estabelecer aquele
patamar de aceitabilidade acaba por contratar por preccedilo superfaturado
Sob esse enfoque trago agrave colaccedilatildeo trecho do DespachoCoordenaccedilatildeo
NAJRSCGUAGU Nordm 16802006 que orienta
Orientamos o oacutergatildeo que eacute recomendaacutevel lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo
pesquisado ou definir o preccedilo meacutedio como sendo o preccedilo maacuteximo admitido com
base na apuraccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisado
Tal orientaccedilatildeo eacute extraiacuteda das liccedilotildees de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes17
Como regra geral temos sugerido
c) definir a informaccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisados apurando-se a meacutedia
[]
O recomendaacutevel eacute lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo pesquisado
otimizando-se a vantagem da licitaccedilatildeo Contudo cada caso deve merecer reflexatildeo
proacutepriardquo (grifos nossos)
16
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 39-40 17
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed
Belo Horizonte Foacuterum 2005 p 239-240
12
Eacute de fundamental importacircncia tambeacutem na anaacutelise preventiva da regularidade do
procedimento licitatoacuterio que se oriente o oacutergatildeo licitante acerca da possibilidade de se utilizar
bancos de dados como instrumento equivalente agrave ampla pesquisa exigida no art 15 sect1ordm da
Lei 866693 No acircmbito federal o banco de dados do Sistema Integrado de Administraccedilatildeo de
Serviccedilos Gerais ndashSIASG atende a funccedilatildeo da ampla pesquisa como paracircmetro referencial
Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de
cadastramento de fornecedores operado on- line que cadastra e habilita pessoas fiacutesica e
juriacutedicas interessadas em participar de licitaccedilotildees realizadas por oacutergatildeos e entidades
integrantes do SIASG) registro de preccedilos de bens e serviccedilos (efetuado principalmente pelo
sistema COMPRASNET operado onndashline inclusive por meio da internet no siacutetio
wwwcomprasnetgovbr Oferece consultas a convites tomada de preccedilos e concorrecircncias
realizada pela Administraccedilatildeo Federal que pode ser realizada por qualquer interessado
Permite reduccedilatildeo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaccedilotildees) e ainda
cataacutelogo de materiais e serviccedilos( Define padrotildees de produtividade e qualidade de serviccedilos e
materiais especificados nas compras pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal)18
Embora os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico natildeo detenham a funccedilatildeo de oacutergatildeos de
controle como o Tribunal de Contas da Uniatildeo e os oacutergatildeos de controle interno da unidade
licitante na anaacutelise preacutevia da legalidade dos atos que compotildee a fase interna do procedimento
licitatoacuterio devem advertir o oacutergatildeo licitante da responsabilidade solidaacuteria em que incidem
agentes puacuteblicos e fornecedores ou prestadores de serviccedilos nas hipoacuteteses de
superfaturamento
Na hipoacutetese de contrataccedilatildeo direta (hipoacuteteses em que natildeo se realiza licitaccedilatildeo) adverte o
art 25 da Lei 866693 no seu sect2ordm
Art 25 Eacute inexigiacutevel a licitaccedilatildeo quando houver inviabilidade de competiccedilatildeo em
especial
[]
sect2o Na hipoacutetese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado
superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado agrave Fazenda Puacuteblica
o fornecedor ou o prestador de serviccedilos e o agente puacuteblico responsaacutevel sem
prejuiacutezo de outras sanccedilotildees legais cabiacuteveis
A anaacutelise preventiva realizada pelos nuacutecleos de assessoramento da AGU comporta
ainda a advertecircncia de que mesmo apoacutes publicado o edital ou expedido o convite sendo
constatado que o valor estimado atribuiacutedo ao objeto da licitaccedilatildeo natildeo condiz com os preccedilos
praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados) deve o ordenador de despesas
declarar a nulidade parcial do procedimento licitatoacuterio alcanccedilando todos os atos praticados
desde a aprovaccedilatildeo da estimativa de custos baseada em pesquisa de preccedilos superfaturada ou
deficientemente instruiacuteda determinando prazo para que outra pesquisa de preccedilos seja
elaborada sob pena de responder solidariamente pela recomposiccedilatildeo dos prejuiacutezos advindos da
contrataccedilatildeo efetivada com preccedilos abusivos Isso representa o exerciacutecio da autotutela pela
proacutepria Administraccedilatildeo licitante nos termos ditados pela suacutemula 473 do Supremo Tribunal
Federal19
O Tribunal de Contas da Uniatildeo tem jurisprudecircncia paciacutefica no sentido de que a
Comissatildeo de Licitaccedilatildeo eacute tambeacutem responsaacutevel por irregularidades que em decorrecircncia de
processo licitatoacuterio forem praticadas pelos administradores fato quepor exemploocorre
quando o ordenador de despesas firma contrato com preccedilo superfaturado Parte-se do
18
FERNANDES 2005 p 214-215 19
Suacutemula 473 do STF A administraccedilatildeo pode anular seus proacuteprios atos quando eivados de viacutecios que os tornem
ilegaisporque deles natildeo se originam direitosou revogaacute-los por motivo de conveniecircncia e oportunidade
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos a apreciaccedilatildeo judicial
13
pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a
Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe
atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os
membros da Comissatildeo20
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo
A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente
lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)
Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute
considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro
oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21
Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o
disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece
que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22
O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei
de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa
Lei 866693
Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para
aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente
I - elevando arbitrariamente os preccedilos
[]
Lei 842992
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por
preccedilo superior ao de mercado (grifei)
Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf
Regiatildeo23
acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I
da lei de licitaccedilotildees
1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da
elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou
contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos
contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial
2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art
96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em
contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos
apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado
20
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 376 21
Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22
Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos
legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo
Horizonte Foacuterum 2008) 23
ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-
Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
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FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
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procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
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______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
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PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
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TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
11
licitantes em harmonia com os arts 7ordm sect 2ordm inciso III e 43 incisos IV e V todos da
Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 11822004 Plenaacuterio
Em se tratando de obras jaacute decidiu o TCU que a configuraccedilatildeo de superfaturamento
exige o cotejo dos preccedilos praticados com outros executados em obras de igual porte (Acoacuterdatildeo
17092002-Plenaacuterio)
Haacute casos em que pela simples leitura da planilha de comparativo de preccedilos onde
normalmente constam no miacutenimo trecircs orccedilamentos de diferentes fornecedores constata-se
que um dos orccedilamentos representa valor bem superior ao menor orccedilamento fato que acaba
elevando o preccedilo meacutedio que seraacute fixado para a contrataccedilatildeo Nesses casos o NAJ orienta o
oacutergatildeo licitante diante do risco de superfaturamento jaacute que o preccedilo meacutedio acaba superando o
valor de mercado que tome por paracircmetro o valor do menor orccedilamento e fixe este como o
valor estimado ou o maacuteximo da contrataccedilatildeo Exemplificamos No comparativo de preccedilos obtidos junto a trecircs fornecedores (A-B-C) para a aquisiccedilatildeo
de determinado item o valor do maior orccedilamento obtido do fornecedor bdquoA‟ foi de
R$215000 que correspondia ao quaacutedruplo do valor correspondente ao menor orccedilamento-
R$49800 apresentado pelo fornecedor C Isto acaba por elevar o valor meacutedio que na
verdade deve refletir o preccedilo de mercado
O Tribunal de Contas da Uniatildeo define ldquoPreccedilo meacutedio eacute o elaborado com base em
pesquisa onde seraacute realizada a contrataccedilatildeo e deve refletir o preccedilo de mercadoPreccedilo estimado
eacute o paracircmetro de que dispotildee a Administraccedilatildeo para julgar licitaccedilotildees e efetivar contrataccedilotildees
desde que reflita o preccedilo de mercado Preccedilo de mercado eacute o corrente na praccedila pesquisada
Preccedilo praticado eacute o que a administraccedilatildeo contratante paga ao contratadordquo16
Esse tipo de procedimento natildeo eacute razoaacutevel porque sempre que um dos orccedilamentos se
apresentar superfaturado haveraacute uma elevaccedilatildeo da meacutedia Por isso o cabe ao NAJ
recomendar que a unidade licitante observe e evite cotaccedilotildees que representem valores
excessivamente superiores ao menor orccedilamento obtido Dessa forma se os valores
apresentados pelas empresas satildeo diacutespares a ponto de uma empresa apresentar orccedilamento com
valores consideravelmente superiores ao de outra resta afastada a possibilidade de consideraacute-
lo para fins de por meacutedia aritmeacutetica ser fixado o preccedilo meacutedio Nesses casos o preccedilo
estabelecido como valor meacutedio de referecircncia acaba sendo maior que os valores apresentados
pelos demais fornecedores resultando num valor de referecircncia bem acima do que poderia ser
alcanccedilado O oacutergatildeo licitante responsaacutevel pela pesquisa de preccedilos ao estabelecer aquele
patamar de aceitabilidade acaba por contratar por preccedilo superfaturado
Sob esse enfoque trago agrave colaccedilatildeo trecho do DespachoCoordenaccedilatildeo
NAJRSCGUAGU Nordm 16802006 que orienta
Orientamos o oacutergatildeo que eacute recomendaacutevel lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo
pesquisado ou definir o preccedilo meacutedio como sendo o preccedilo maacuteximo admitido com
base na apuraccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisado
Tal orientaccedilatildeo eacute extraiacuteda das liccedilotildees de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes17
Como regra geral temos sugerido
c) definir a informaccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisados apurando-se a meacutedia
[]
O recomendaacutevel eacute lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo pesquisado
otimizando-se a vantagem da licitaccedilatildeo Contudo cada caso deve merecer reflexatildeo
proacutepriardquo (grifos nossos)
16
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 39-40 17
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed
Belo Horizonte Foacuterum 2005 p 239-240
12
Eacute de fundamental importacircncia tambeacutem na anaacutelise preventiva da regularidade do
procedimento licitatoacuterio que se oriente o oacutergatildeo licitante acerca da possibilidade de se utilizar
bancos de dados como instrumento equivalente agrave ampla pesquisa exigida no art 15 sect1ordm da
Lei 866693 No acircmbito federal o banco de dados do Sistema Integrado de Administraccedilatildeo de
Serviccedilos Gerais ndashSIASG atende a funccedilatildeo da ampla pesquisa como paracircmetro referencial
Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de
cadastramento de fornecedores operado on- line que cadastra e habilita pessoas fiacutesica e
juriacutedicas interessadas em participar de licitaccedilotildees realizadas por oacutergatildeos e entidades
integrantes do SIASG) registro de preccedilos de bens e serviccedilos (efetuado principalmente pelo
sistema COMPRASNET operado onndashline inclusive por meio da internet no siacutetio
wwwcomprasnetgovbr Oferece consultas a convites tomada de preccedilos e concorrecircncias
realizada pela Administraccedilatildeo Federal que pode ser realizada por qualquer interessado
Permite reduccedilatildeo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaccedilotildees) e ainda
cataacutelogo de materiais e serviccedilos( Define padrotildees de produtividade e qualidade de serviccedilos e
materiais especificados nas compras pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal)18
Embora os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico natildeo detenham a funccedilatildeo de oacutergatildeos de
controle como o Tribunal de Contas da Uniatildeo e os oacutergatildeos de controle interno da unidade
licitante na anaacutelise preacutevia da legalidade dos atos que compotildee a fase interna do procedimento
licitatoacuterio devem advertir o oacutergatildeo licitante da responsabilidade solidaacuteria em que incidem
agentes puacuteblicos e fornecedores ou prestadores de serviccedilos nas hipoacuteteses de
superfaturamento
Na hipoacutetese de contrataccedilatildeo direta (hipoacuteteses em que natildeo se realiza licitaccedilatildeo) adverte o
art 25 da Lei 866693 no seu sect2ordm
Art 25 Eacute inexigiacutevel a licitaccedilatildeo quando houver inviabilidade de competiccedilatildeo em
especial
[]
sect2o Na hipoacutetese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado
superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado agrave Fazenda Puacuteblica
o fornecedor ou o prestador de serviccedilos e o agente puacuteblico responsaacutevel sem
prejuiacutezo de outras sanccedilotildees legais cabiacuteveis
A anaacutelise preventiva realizada pelos nuacutecleos de assessoramento da AGU comporta
ainda a advertecircncia de que mesmo apoacutes publicado o edital ou expedido o convite sendo
constatado que o valor estimado atribuiacutedo ao objeto da licitaccedilatildeo natildeo condiz com os preccedilos
praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados) deve o ordenador de despesas
declarar a nulidade parcial do procedimento licitatoacuterio alcanccedilando todos os atos praticados
desde a aprovaccedilatildeo da estimativa de custos baseada em pesquisa de preccedilos superfaturada ou
deficientemente instruiacuteda determinando prazo para que outra pesquisa de preccedilos seja
elaborada sob pena de responder solidariamente pela recomposiccedilatildeo dos prejuiacutezos advindos da
contrataccedilatildeo efetivada com preccedilos abusivos Isso representa o exerciacutecio da autotutela pela
proacutepria Administraccedilatildeo licitante nos termos ditados pela suacutemula 473 do Supremo Tribunal
Federal19
O Tribunal de Contas da Uniatildeo tem jurisprudecircncia paciacutefica no sentido de que a
Comissatildeo de Licitaccedilatildeo eacute tambeacutem responsaacutevel por irregularidades que em decorrecircncia de
processo licitatoacuterio forem praticadas pelos administradores fato quepor exemploocorre
quando o ordenador de despesas firma contrato com preccedilo superfaturado Parte-se do
18
FERNANDES 2005 p 214-215 19
Suacutemula 473 do STF A administraccedilatildeo pode anular seus proacuteprios atos quando eivados de viacutecios que os tornem
ilegaisporque deles natildeo se originam direitosou revogaacute-los por motivo de conveniecircncia e oportunidade
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos a apreciaccedilatildeo judicial
13
pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a
Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe
atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os
membros da Comissatildeo20
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo
A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente
lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)
Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute
considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro
oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21
Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o
disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece
que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22
O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei
de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa
Lei 866693
Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para
aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente
I - elevando arbitrariamente os preccedilos
[]
Lei 842992
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por
preccedilo superior ao de mercado (grifei)
Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf
Regiatildeo23
acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I
da lei de licitaccedilotildees
1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da
elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou
contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos
contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial
2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art
96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em
contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos
apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado
20
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 376 21
Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22
Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos
legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo
Horizonte Foacuterum 2008) 23
ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-
Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
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eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite
de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
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1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
12
Eacute de fundamental importacircncia tambeacutem na anaacutelise preventiva da regularidade do
procedimento licitatoacuterio que se oriente o oacutergatildeo licitante acerca da possibilidade de se utilizar
bancos de dados como instrumento equivalente agrave ampla pesquisa exigida no art 15 sect1ordm da
Lei 866693 No acircmbito federal o banco de dados do Sistema Integrado de Administraccedilatildeo de
Serviccedilos Gerais ndashSIASG atende a funccedilatildeo da ampla pesquisa como paracircmetro referencial
Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de
cadastramento de fornecedores operado on- line que cadastra e habilita pessoas fiacutesica e
juriacutedicas interessadas em participar de licitaccedilotildees realizadas por oacutergatildeos e entidades
integrantes do SIASG) registro de preccedilos de bens e serviccedilos (efetuado principalmente pelo
sistema COMPRASNET operado onndashline inclusive por meio da internet no siacutetio
wwwcomprasnetgovbr Oferece consultas a convites tomada de preccedilos e concorrecircncias
realizada pela Administraccedilatildeo Federal que pode ser realizada por qualquer interessado
Permite reduccedilatildeo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaccedilotildees) e ainda
cataacutelogo de materiais e serviccedilos( Define padrotildees de produtividade e qualidade de serviccedilos e
materiais especificados nas compras pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal)18
Embora os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico natildeo detenham a funccedilatildeo de oacutergatildeos de
controle como o Tribunal de Contas da Uniatildeo e os oacutergatildeos de controle interno da unidade
licitante na anaacutelise preacutevia da legalidade dos atos que compotildee a fase interna do procedimento
licitatoacuterio devem advertir o oacutergatildeo licitante da responsabilidade solidaacuteria em que incidem
agentes puacuteblicos e fornecedores ou prestadores de serviccedilos nas hipoacuteteses de
superfaturamento
Na hipoacutetese de contrataccedilatildeo direta (hipoacuteteses em que natildeo se realiza licitaccedilatildeo) adverte o
art 25 da Lei 866693 no seu sect2ordm
Art 25 Eacute inexigiacutevel a licitaccedilatildeo quando houver inviabilidade de competiccedilatildeo em
especial
[]
sect2o Na hipoacutetese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado
superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado agrave Fazenda Puacuteblica
o fornecedor ou o prestador de serviccedilos e o agente puacuteblico responsaacutevel sem
prejuiacutezo de outras sanccedilotildees legais cabiacuteveis
A anaacutelise preventiva realizada pelos nuacutecleos de assessoramento da AGU comporta
ainda a advertecircncia de que mesmo apoacutes publicado o edital ou expedido o convite sendo
constatado que o valor estimado atribuiacutedo ao objeto da licitaccedilatildeo natildeo condiz com os preccedilos
praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados) deve o ordenador de despesas
declarar a nulidade parcial do procedimento licitatoacuterio alcanccedilando todos os atos praticados
desde a aprovaccedilatildeo da estimativa de custos baseada em pesquisa de preccedilos superfaturada ou
deficientemente instruiacuteda determinando prazo para que outra pesquisa de preccedilos seja
elaborada sob pena de responder solidariamente pela recomposiccedilatildeo dos prejuiacutezos advindos da
contrataccedilatildeo efetivada com preccedilos abusivos Isso representa o exerciacutecio da autotutela pela
proacutepria Administraccedilatildeo licitante nos termos ditados pela suacutemula 473 do Supremo Tribunal
Federal19
O Tribunal de Contas da Uniatildeo tem jurisprudecircncia paciacutefica no sentido de que a
Comissatildeo de Licitaccedilatildeo eacute tambeacutem responsaacutevel por irregularidades que em decorrecircncia de
processo licitatoacuterio forem praticadas pelos administradores fato quepor exemploocorre
quando o ordenador de despesas firma contrato com preccedilo superfaturado Parte-se do
18
FERNANDES 2005 p 214-215 19
Suacutemula 473 do STF A administraccedilatildeo pode anular seus proacuteprios atos quando eivados de viacutecios que os tornem
ilegaisporque deles natildeo se originam direitosou revogaacute-los por motivo de conveniecircncia e oportunidade
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos a apreciaccedilatildeo judicial
13
pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a
Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe
atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os
membros da Comissatildeo20
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo
A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente
lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)
Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute
considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro
oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21
Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o
disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece
que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22
O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei
de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa
Lei 866693
Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para
aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente
I - elevando arbitrariamente os preccedilos
[]
Lei 842992
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por
preccedilo superior ao de mercado (grifei)
Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf
Regiatildeo23
acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I
da lei de licitaccedilotildees
1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da
elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou
contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos
contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial
2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art
96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em
contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos
apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado
20
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 376 21
Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22
Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos
legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo
Horizonte Foacuterum 2008) 23
ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-
Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
2008
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e
suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS
Ensaios FEE v 26 n esp p 321-351 2005
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas 3 ed
Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006
CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad
Carlos III Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de
Economia 02)
CORREIO do Povo Porto Alegre v 11 n 343 07 jul 2008
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eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite
de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
SILVA Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia
poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
13
pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a
Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe
atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os
membros da Comissatildeo20
De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo
A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente
lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)
Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute
considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro
oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21
Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o
disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece
que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22
O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei
de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa
Lei 866693
Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para
aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente
I - elevando arbitrariamente os preccedilos
[]
Lei 842992
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por
preccedilo superior ao de mercado (grifei)
Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf
Regiatildeo23
acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I
da lei de licitaccedilotildees
1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da
elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou
contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos
contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial
2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art
96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em
contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos
apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado
20
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade
de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a
regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 376 21
Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22
Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos
legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo
Horizonte Foacuterum 2008) 23
ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-
Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
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Carlos III Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de
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CORREIO do Povo Porto Alegre v 11 n 343 07 jul 2008
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas
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FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
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poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
14
revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a
ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)
Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-
4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler
Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo
unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo
global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no
decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra
ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo
O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual
deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da
comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento
Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os
caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de
anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do
princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve
realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia
administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios
irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo
As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de
inexigibilidade de licitaccedilatildeo24
) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de
superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a
Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um
procedimento especial e simplificado
A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II
da lei de licitaccedilotildees25
por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato
Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei
Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2
o e 4
o do art 17 e no inciso III e seguintes do
art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente
justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta
Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para
ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como
condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos
24
Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus
clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo
dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)
desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade
de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de
competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante
(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25
Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por
cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que
natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do
inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde
que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser
realizada de uma soacute vez
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
2008
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e
suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS
Ensaios FEE v 26 n esp p 321-351 2005
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas 3 ed
Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006
CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad
Carlos III Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de
Economia 02)
CORREIO do Povo Porto Alegre v 11 n 343 07 jul 2008
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eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite
de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
SILVA Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia
poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
15
De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26
e
repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de
dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de
inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser
instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia
de atos preparatoacuterios
1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se
for o caso
4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos
6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do
fornecedor do bem
8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas
por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ
especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27
9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28
10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de
inexigibilidade
11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os
elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso
12 justificativa do preccedilo
13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos
14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo
alocados se for o caso
15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa
16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da
situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo
17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa
oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior
18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade
19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente
Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei
866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29
26
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27
Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio
Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no
mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em
cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28
Acoacuterdatildeo 2602002 Plenaacuterio
Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect
3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a
comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de
Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de
Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
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FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
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Horizonte Foacuterum 2005
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jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
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PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
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1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
16
1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto
2 justificativa da necessidade do objeto
3 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da
quantidade a ser adquirida
4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber
5 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa
6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel
7 anexaccedilatildeo do original das propostas
8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos
9 justificativa do preccedilo
10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos
11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio
12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas
13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente
14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa
A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam
regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do
procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal
previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente
Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio
qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio
apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades
referidas no art 1ordm desta lei e notadamente
[]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo
indevidamentersquo(grifei)
Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou
deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade
Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa
Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente
concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico
23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das
contrataccedilotildees diretas
Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento
de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento
licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo
de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou
para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda
a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda
para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
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FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
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TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
17
tomada de preccedilos30
Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster
de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao
longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar
a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31
A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada
de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo
Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor
estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia
a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior
a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)
b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)
Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio
financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos
natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de
modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do
art 24 incisos I e II da Lei 866693
Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo
33
I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente
II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite
previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos
previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo
compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez
Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse
procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem
que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as
compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de
Preccedilos
O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34
consiste no procedimento utilizado para
30
Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos
conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio
de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos
deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32
Ibid p 44 33
Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute
R$ 800000(oito mil reais) 34
Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
2008
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e
suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS
Ensaios FEE v 26 n esp p 321-351 2005
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas 3 ed
Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006
CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad
Carlos III Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de
Economia 02)
CORREIO do Povo Porto Alegre v 11 n 343 07 jul 2008
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas
eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite
de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
SILVA Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia
poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
18
registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela
Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade
concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de
julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees
de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35
Quando a Administraccedilatildeo
precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro
pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e
foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo
Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital
o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36
desclassificando as propostas acima dele
Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se
o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que
reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administraccedilatildeo
3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA
SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO
Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave
respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como
visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado
com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU
Recentemente foi divulgado37
por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia
Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que
inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram
desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e
estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela
corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de
30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios
contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados
pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com
pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis
Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O
primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando
autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo
35
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36
Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo
eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse
puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute
obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos
Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio
Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37
CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
2008
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e
suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS
Ensaios FEE v 26 n esp p 321-351 2005
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas 3 ed
Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006
CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad
Carlos III Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de
Economia 02)
CORREIO do Povo Porto Alegre v 11 n 343 07 jul 2008
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas
eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite
de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
SILVA Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia
poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
19
31 subcontrataccedilatildeo
A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou
fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do
objeto contratado38
A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo
parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato
Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que
o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse
caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo
atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a
subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto
licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a
exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a
regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato
Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39
nesses casos
Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo
direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave
Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada
natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-
financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-
Plenaacuterio)
Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual
maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade
devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a
subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o
Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a
subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas
licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo
antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees
permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas
identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias
empresas pelos mesmos soacutecios40
Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria
juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo
vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria
delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada
38
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 39
FERNANDES 2008 40
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees
econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p
321-351 2005
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
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of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
2008
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e
suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS
Ensaios FEE v 26 n esp p 321-351 2005
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas 3 ed
Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006
CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad
Carlos III Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de
Economia 02)
CORREIO do Povo Porto Alegre v 11 n 343 07 jul 2008
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas
eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite
de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
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______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
SILVA Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia
poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
20
32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos
O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e
a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da
execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e
especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o
objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou
comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees
Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da
comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de
observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais
observado o disposto no art 69 desta Lei
Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo
especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio
e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou
refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada
A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41
isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo
puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as
medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no
contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693
Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo
de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa
atribuiccedilatildeo
Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi
ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo
contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto
contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na
execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do
objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as
modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute
estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as
alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo
licitatoacuterio42
41
FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42
Ibid
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
2008
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e
suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS
Ensaios FEE v 26 n esp p 321-351 2005
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas 3 ed
Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006
CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad
Carlos III Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de
Economia 02)
CORREIO do Povo Porto Alegre v 11 n 343 07 jul 2008
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas
eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite
de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
SILVA Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia
poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
21
Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e
no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes
pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual
CONCLUSAtildeO
As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o
funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para
o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado
mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo
A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada
em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador
puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores
seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo
interesses privados e escusos
A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da
licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio
ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos
superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas
iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na
dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992
O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O
administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada
O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos
referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros
adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos
superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado
O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior
agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou
seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento
A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do
certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute
muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a
execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da
execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de
mercado
O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes
puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43
da Reclamaccedilatildeo
43
EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I
PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
2008
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e
suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS
Ensaios FEE v 26 n esp p 321-351 2005
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas 3 ed
Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006
CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad
Carlos III Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de
Economia 02)
CORREIO do Povo Porto Alegre v 11 n 343 07 jul 2008
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas
eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite
de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
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______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
SILVA Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia
poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
22
2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se
aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos
municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo
sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da
improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos
especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos
licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses
procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da
Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento
prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute
prevenir do que remediar
ABSTRACT
Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is
to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state
companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States
Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed
by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents
more than 30 of the government costs derived from public tenders
The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the
prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na
Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de
responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia
entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37
sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg
10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse
abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial
ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial
Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade
Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente
determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa
Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal
Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO
JULGADA PROCEDENTE 44
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com
a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n
109 maioago 2007 p 55
23
of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
REFEREcircNCIAS
ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
2008
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e
suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS
Ensaios FEE v 26 n esp p 321-351 2005
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas 3 ed
Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006
CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad
Carlos III Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de
Economia 02)
CORREIO do Povo Porto Alegre v 11 n 343 07 jul 2008
DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas
eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite
de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
24
______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
SILVA Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia
poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
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of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and
the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and
specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those
that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the
Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)
Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and
public contracts
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ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor
puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set
2008
BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e
suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS
Ensaios FEE v 26 n esp p 321-351 2005
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas 3 ed
Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006
CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad
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Economia 02)
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eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite
de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008
FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo
inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo
procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte
Foacuterum 2007
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______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
SILVA Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia
poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff
Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998
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______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de
contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005
______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo
Horizonte Foacuterum 2005
______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com
jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008
JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11
ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o
compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de
Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n 109 maioago 2007
SILVA Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia
poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3
1997
TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff