A EVOLUÇÃO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL NAS FORÇAS ARMADAS, EM PARTICULAR DO EXÉRCITO BRASILEIRO, DE 1930 A 1945

UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS - DEPARTAMENTO DE HISTÓRIA CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM HISTÓRIA MILITAR BRASILEIRA

ALEXANDRE SOBRAL LOBO RODRIGUES

A EVOLUÇÃO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL NAS FORÇAS ARMADAS, EM PARTICULAR DO EXÉRCITO BRASILEIRO, DE 1930 A 1945

Rio de Janeiro

2007

UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS - DEPARTAMENTO DE HISTÓRIA CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM HISTÓRIA MILITAR BRASILEIRA



Monografia apresentada à UNIRIO como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em História Militar Brasileira.

Orientador: Prof. Dr. Marcos Guimarães Sanches

Rio de Janeiro 2007

R696 Rodrigues, Alexandre Sobral Lobo. A evolução da previdência social nas Forças Armadas, em particular do

Exército Brasileiro, de 1930 a 1945/ Alexandre Sobral Lobo Rodrigues. - 2007.

126 f. ; 30 cm.

Monografia (Curso de Especialização em História Militar Brasileira) –

UNIRIO, Rio de Janeiro, 2007. Bibliografia: f. 106-116. 1. Previdência Social - evolução. 2. Forças Armadas. 3. Exército Brasileiro

– história, 1930-1945. I Título.

CDD 355.009



Monografia apresentada à UNIRIO como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em História Militar Brasileira.

Aprovada em 23 de novembro de 2007. Nota: 9,0 (nove).

BANCA EXAMINADORA

______________________________________________ Prof. Dr. MARCOS GUIMARAES SANCHES – UNIRIO

_______________________________________ Prof. Dr. DARZAN NETO DA SILVA – IGHMB

___________________________________________________ Prof. Dr. NILSON VIEIRA FERREIRA DE MELLO – IGHMB

AGRADECIMENTOS

Ao meu Orientador, Prof. Dr. Marcos Guimarães Sanches, pelos esclarecimentos e sugestões

precisas, que possibilitaram o aperfeiçoamento do trabalho apresentado.

Ao Orientador do Curso de Especialização em História Militar Brasileira, Coronel Luiz

Carlos Carneiro de Paula, que, com seu exemplo e conduta irrepreensíveis, sempre foi referência de

militar e professor, presenteando-nos constantemente com o seu profissionalismo, entusiasmo,

responsabilidade e lealdade.

Ao Comandante da Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (EsAO), General de Brigada

Eduardo Dias da Costa Villas Bôas, pelo eterno incentivo ao estudo da História Militar e

colaboração ao trabalho.

O Tenente-Coronel Rodrigo Ferreira de Carvalho, meu Comandante de Curso na EsAO,

pelo apoio inconteste.

A minha esposa Anita Cherly de Oliveira Lobo Rodrigues e a meus filhos Israel, Taiane,

Nicole e Thiago, que souberam compreender os diversos momentos de ausência e afastamento da

família, em virtude da pesquisa.

A todos aqueles que direta ou indiretamente colaboraram para este projeto fosse concluído.

RESUMO


Alexandre Sobral Lobo Rodrigues A discussão sobre a melhor forma de reorganizar a Previdência Social é uma das mais recorrentes no Brasil contemporâneo. Todas as medidas que têm sido tomadas, na tentativa ou na busca do equacionamento da questão, estão sendo chamadas de “Reforma de Previdência”. O assunto se reveste de grande importância, pois diz respeito e poderá afetar, direta e indiretamente, a esmagadora maioria da sociedade, a curto, médio e longo prazo. Apesar de restar comprovada a necessidade premente de reforma da previdência, a discussão em torno do tema não pode ser feita de forma intempestiva, superficial, parcial, setorizada, apaixonada ou irracional, sob pena de os resultados serem perniciosos para a sociedade e para o país. Ao analisarmos alguns discursos distorcidos a cerca do tema, observa-se que, na maioria das vezes, os mesmos ocorrem por desconhecimento da legislação, da realidade e das peculiaridades das diversas instituições, classes de trabalhadores e fatores envolvidos. O desconhecimento da profissão militar, e das suas peculiaridades, está inserido nesse contexto. Nesse quadro de alienação, podemos inserir o desconhecimento de determinantes ou motivações históricas de caráter político, econômico ou social que justifiquem ou expliquem a evolução da Previdência Social do Exército Brasileiro. Nesse contexto, a proposta deste trabalho é abordar a evolução da legislação que tratava da Previdência Social no seio das Forças Armadas, em especial no Exército Brasileiro, no período compreendido entre 1930 a 1945, a partir da situação vigente no final do século XIX e início do século XX. Paralelamente, procura-se identificar circunstâncias, aspectos ou fatores históricos, de ordem política, econômica ou social, que pudessem ter motivado ou contribuído para as mudanças e, ainda, estabelecer comparações com o modelo civil de Previdência Social no Brasil. Tudo com a finalidade enriquecer a discussão em torno do tema, para um posterior debate e tomada de decisões com maior imparcialidade, isenção e racionalidade. PALAVRAS-CHAVE: Previdência Social, profissão militar, Forças Armadas, Exército Brasileiro, evolução da legislação.

ABSTRACT

SOCIAL SECURITY EVOLUTION IN THE ARMED FORCES, ESPECIALLY IN THE BRAZILIAN ARMY, BETWEEN 1930 AND 1945

Alexandre Sobral Lobo Rodrigues

The debate over the best way to organize Social Security is among the most recurring in Brazil nowadays. All measures that have been taken as an attempt for solving problems in this area are called “Social Security Reform”. The issue is of great importance because it affects the majority of society in the short, medium, and long term. In spite of a pressing need for a reform, the discussion on this issue should not be carried out hastily, partially, superficially and passionately lest its outcomes be harmful to the country. As one analyzes distorted views on this issue, it can be observed that they are produced as a result of ignorance of the legislation, reality and peculiarity of diverse institutions, unions and relevant factors. Lack of knowledge about the military profession and its characteristics is also part of this context. In this scenario of ignorance, it is also possible to mention the lack of knowledge on determining factors or historic motivations in the realm of politics and economy that justify or explain the evolution of the Brazilian Army Social Security. Thus this paper intends to approach the evolution of Social Security legislation in the military, especially in the Brazilian Army, between 1930 and 1945, from what was in force in the late 19th century and early 20th century. At the same time, it seeks to identify the circumstances, aspects and historical factors of the political, economic and social establishment that might have motivated or contributed to changes, and establish comparisons with Brazil’s civilian social security system. The ultimate aim of the paper is to provide the issue with a meaningful contribution for future debates and reasonable decision-taking.

KEY WORDS: Social Security, military profession, Armed Forces, Brazilian Army, legislation evolution.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Gráfico 1 Diferença entre Receita e Despesa (1923-1945) – Previdência

Social......................................................................................................................

59

Gráfico 2 Evolução anual do % da Receita Total da Previdência Social Brasileira

destinado às despesas com aposentadorias, pensões, serviço médico hospitalar e

outras despesas (1923-1945) ..................................................................................

60

LISTA DE TABELAS

TABELA 1

Evolução das despesas com pessoal e encargos sociais, em R$ Milhões correntes – Legislativo e Executivo – 1995 e 2006 ..............................

17

TABELA 2

Diferença entre Receita e despesa (1923-1945) – Previdência Social........................................................................................................

58

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO..........................................................................................................

9

1

A 1ª ERA VARGAS ..................................................................................................

24

2

PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL .................................................................

43

3

PREVIDÊNCIA SOCIAL NAS FORÇAS ARMADAS E NO EXÉRCITO

BRASILEIRO ............................................................................................................

63

CONCLUSÃO............................................................................................................

98

REFERÊNCIAS.........................................................................................................

106

ANEXOS.....................................................................................................................

117

9

INTRODUÇÃO

A proposta deste trabalho foi abordar a evolução da legislação que tratava da

Previdência Social no seio das Forças Armadas, em especial no Exército Brasileiro, no

período compreendido entre 1930 a 1945, a partir da situação existente e definida

anteriormente (final do século XIX e início do século XX). Paralelamente, procurou-se

identificar circunstâncias, aspectos ou fatores históricos, de ordem política, econômica e/ ou

social, que pudessem ter motivado ou contribuído para as mudanças e, ainda, quando fosse

possível, estabelecer comparações com o modelo civil de Previdência Social no Brasil.

Assim, para a realização deste estudo, procurei fazer, inicialmente, um breve relato do

período que ficou conhecido como a 1ª Era Vargas (1930 a 1945). Tal relato visou estabelecer

o “pano de fundo” desta pesquisa, para que, a partir da compreensão e entendimento do

contexto histórico dos acontecimentos políticos, econômicos e sociais mais relevantes,

pudesse, conseqüentemente, dispor de elementos ou subsídios para, além de descrição da

evolução da legislação que tratava do tema dessa pesquisa, concluir, sempre que possível,

quanto ao porquê da mesma.

Na seqüência, busquei apresentar as características e peculiaridades mais relevantes da

previdência social civil no Brasil, naquela época, por meio de dados, números e gráficos, para

que fosse possível entender os modelos em vigor e suas evoluções, no “pré” e “pós”

Revolução de 30, a partir do seu marco inicial (Lei Eloy Chaves), ao mesmo tempo em que

procurei apresentar as motivações históricas das mudanças, com base no contexto político,

econômico e social.

Por fim, tencionei descrever a Previdência Social no âmbito das Forças Armadas,

particularmente, do Exército Brasileiro, desde a criação do Plano de Montepio (marco inicial),

10

perpassando brevemente pela evolução havida no período do Império e da República Velha, e

culminando, especificamente, com o período alvo desta pesquisa, qual seja, os 15 anos da 1ª

Era Vargas. Para isso, foram pesquisados, analisados e apresentados os principais dispositivos

legais relacionados ao tema, suas características mais marcantes, destinações e, na medida do

possível, as motivações históricas que os ensejaram.

Por ocasião da pesquisa do tema, ao contrário do que se constatou ao pesquisarmos

sobre a Previdência Social civil no Brasil, não foi possível a obtenção de números, dados e

estatísticas, relacionados aos gastos com a Previdência Social militar. Infelizmente, não foram

localizadas tais informações nos relatórios dos, então, Ministros da Guerra. Tentou-se obtê-

las, junto ao Centro de Pagamento do Exército e junto à Diretoria de Gestão Orçamentária,

órgãos da Força Terrestre responsáveis pela destinação e controle orçamentários. Porém, foi

informado, por aqueles órgãos, que os mesmos não dispunham de tais dados. Tal óbice não

inviabilizou a pesquisa, mas prejudicou significativamente o processo de comparação entre os

modelos de Previdência Social adotados pelos militares e pelos civis, na medida em que

impossibilitou o levantamento da relação percentual entre receita e despesa. De posse de tais

informações, seria possível caracterizar, dentre outros, aspectos relacionados ao equilíbrio e

sustentabilidade dos modelos previdenciários adotados, bem como estabelecer suas feições,

quer seja: contencionista, equilibrado ou pródigo e abrangente.

Finalmente, haja vista a existência de vasta legislação que tratava do assunto, sua

complexidade, e infindáveis detalhes, peculiaridades, regras, disposições e fatores inerentes à

pensão militar e à Previdência Social dos militares, buscou-se extrair, de cada dispositivo

legal, as suas principais características, principais mudanças com relação às normas anteriores

e possíveis motivações que tenham determinado a promulgação.

11

Dessa forma, tivemos condições de, em linhas gerais, e de forma mais delimitada,

descrever a evolução da previdência social das Forças Armadas e, em particular, do Exército

Brasileiro, no período abrangido por esta pesquisa.

A análise da bibliografia, e historiografia em geral, possibilitou a formação de um

quadro geral da Previdência Social do Brasil, tanto a civil quanto a militar, no pré e no pós-

Revolução de 30 (até o ano de 1945), com seus modelos, peculiaridades, teorias e normas.

Permitiu, também, a identificação de fatos históricos e aspectos de ordem econômica, política

ou social que pudessem ter contribuído com a evolução ou mudança do dispositivo legal

previdenciário, civil e militar, vigente. Por fim, proporcionou o embasamento necessário à

compreensão das ideologias e aspirações, as quais, em última análise, determinavam a ação de

lideranças e impulsionavam as diversas reações de segmentos das classes militares, no

período caracterizado neste estudo.

Nesse sentido, Álvaro Moreira da Silva, autor de TEORIA E PRÁTICA DO

MONTEPIO E PENSÕES MILITARES – DIREITOS DOS CONTRIBUINTES DO

MONTEPIO MILITAR EM SERIÇO ATIVO, NA RESERVA OU REFORMADOS.

DIREITOS DOS HERDEIROS. LEGISLAÇÃO, COMENTÁRIOS E APLICAÇÕES,

enumerou e comentou a legislação relacionada ao tema, desde o ano de 1795. Trás, no

contexto de sua obra, a situação normativa em vigor no início da década de 30, ponto de

partida desta pesquisa, até o ano de 1945. De 1930 a 1945 foram relacionados decretos-leis e

leis relacionados à pensão de montepio, pensão de meio-soldo e pensões especiais.

Antônio Pereira Duarte, autor de DIREITO MILITAR ADMINISTRATIVO1, dividiu

a sua obra em: aspectos teóricos e doutrinários do direito administrativo militar; legislação

militar; e jurisprudência. No contexto dos aspectos teóricos e doutrinários do direito

1 Edição de 1995, Editora FORENSE.

12

administrativo militar, abordou a pensão militar, a situação legal do ex-combatente, a

transferência para a reserva remunerada e suas conseqüências jurídicas, e a reforma do militar,

enumerando os direitos e vantagens. Na parte de legislação militar, transcreveu as leis que

tem relação direta com a teoria e doutrina do direito militar. Na terceira parte da obra, citou

jurisprudências que corroboram e ratificam a doutrina do direito militar. Tal obra tem

importância para o presente estudo, visto que proporcionou o subsídio e embasamento

doutrinário necessário à compreensão das normas e a sua evolução no tempo. Citou , de uma

forma geral, o sistema previdenciário militar em vigor anteriormente ao momento atual.

A obra (IM) PREVIDÊNCIA SOCIAL, 60 ANOS DE HISTÓRIA DA

PREVIDÊNCIA NO BRASIL, de Jaime A. de Araújo Oliveira e Sonia M. Fleury Teixeira,

permitiu a identificação de fatores históricos de caráter político, social e econômico que

caracterizaram o modelo nacional de Previdência Social, no período em questão. Além disso,

a leitura da obra foi bastante elucidativa, haja vista a existência de uma série de tabelas e

gráficos com dados estatísticos consolidados, que em muito contribuíram para a compreensão

do tema.

Sérgio Pinto Martins, autor de DIREITO DA SEGURIDADE SOCIAL2, abordou, de

uma forma geral, o Sistema Previdenciário Nacional em vigor na atualidade, perpassando

brevemente pelo histórico da Previdência. A leitura da obra foi importante pois trouxe, em seu

bojo, noções e conceitos básicos a cerca da Previdência, que facilitaram o entendimento da

legislação.

A obra COMPÊNDIO DE SEGURO SOCIAL, de Armando Oliveira Assis, da

Fundação Getúlio Vargas, apresentou uma grande quantidade de conceitos básicos a cerca do

2 Edição de 2004, Editora Atlas AS.

13

problema e da evolução do seguro social, permitindo que houvesse condições de, a partir do

modelo nacional, melhor compreender o sistema previdenciário da Força Terrestre de 30 a 45.

Nelson Werneck Sodré, autor de HISTÓRIA MILITAR DO BRASIL3, abordou,

dentre outros, fatos da história militar contemporânea brasileira, na qual está inserido o objeto

desse trabalho. A importância desta obra foi inconteste, pois o autor, em diversas passagens,

tratou da participação e influência dos militares na política, de uma forma geral.

José Murilo de Carvalho, autor de FORÇAS ARMADAS E POLÍTICA NO BRASIL4,

realizou, em sua obra, um interessante retrospecto da participação das Forças Armadas no

período republicano. O obra foi de vital importância para a presente pesquisa, pois permitiu a

observação das oscilações entre os momentos de maior e menor prestígio e poder das Forças

Armadas, junto ao governo civil, ou no próprio governo militar, bem como o provável motivo

dessas oscilações.

Alessandro Siqueira Martins, autor de PREVIDÊNCIA MILITAR: GUIA DE

PENSÕES MILITARES5, apesar de ter versado, em sua obra, sobre a situação atual da

legislação que trata das pensões militares, fez um breve, porém interessante, retrospecto

histórico da evolução das normas afetas ao tema.

Eric J. Hobsbawn, autor de ERA DOS EXTREMOS: O BREVE SÉCULO XX, 1914

– 19916, discorreu sobre diversos aspectos relacionados à 2ª Guerra Mundial que permitiram

uma análise do quadro geral do conflito, possibilitando conclusões sobre possíveis reflexos na

sociedade mundial e brasileira da época.

3 Edição de 1975, Editora Civilização Brasileira. 4 Edição de 2005, Editora Jorge Zahar. 5 Edição de 2007, Editora Scortecci. 6 Edição de 1995, Editora Companhia das Letras.

14

Fausto Bóris, Organizador do TOMO 2, BRASIL REPUBLICANO, da obra

HISTÓRIA GERAL DA CIVILIZAÇÃO BRASILEIRA7, discorreu sobre os principais fatos

históricos do período republicano brasileiro, no qual estava inserido o objeto dessa pesquisa.

Permitiu que fossem verificados os acontecimentos relevantes que tiveram relação com a

evolução do Sistema Previdenciário do Exército Brasileiro, a partir da análise da participação

da Força Terrestre no cenário político, no período alvo deste trabalho.

Leonardo Trevisan, autor de O PENSAMENTO MILITAR BRASILEIRO8, realizou

uma retrospectiva contemporânea das motivações, ideologias, projetos políticos, doutrinas,

enfim, características que delineavam, parte ou integralmente, a classe dos militares das

Forças Armadas e, em particular, dos militares do Exército Brasileiro, a qual contribuiu

sobremaneira para o delineamento de fatos históricos de relevância, no nosso período

republicano.

Tasso Fragoso, em sua obra HISTÓRIA DA GUERRA ENTRE A TRÍPLICE

ALIANÇA E O PARAGUAI, Volume II9, discorreu, em detalhes, sobre a situação do

Exército Brasileiro no período do Império, por ocasião da deflagração da guerra contra o

Paraguai. Assim, permitiu uma melhor compreensão dos fatores que culminaram, em última

análise, com a proclamação da República e suas características iniciais.

A fim de se atingir o objetivo geral proposto neste trabalho, buscou-se analisar as

normas que versavam sobre a Previdência Social das Forças Armadas, em particular do

Exército Brasileiro, de 1930 a 1945, a partir da caracterização e concepções identificadas no

período imediatamente anterior (antecedentes). Paralelamente, procurou-se identificar e

descrever as principais mudanças e evoluções daqueles dispositivos legais, ao longo dos 15

(quinze) anos da 1ª Era Vargas. O trabalho, todavia, não se limitou apenas a analisar as leis e 7 Edição de 1976, Editora Difel. 8 Editora Ridendo Castigat Mores, Edição 2000. 9 Edição de 1957.

15

descrever a sua modificação ao longo dos anos. Tencionou-se, finalmente, identificar os

principais fatores ou circunstâncias históricas intervenientes, de caráter social, político,

econômico, jurídico e/ou cultural, que tenham contribuído para a evolução das normas, no

período alvo desta pesquisa.

A discussão sobre a melhor forma de reorganizar a Previdência Social é uma das mais

recorrentes no Brasil contemporâneo, e uma expressiva parcela do esforço do Congresso

Nacional tem sido dedicada a ela. Todas as medidas que têm sido tomadas na tentativa ou na

busca do equacionamento da questão, estão sendo chamadas de “Reforma de Previdência”. O

assunto se reveste de grande importância, pois diz respeito e poderá afetar, direta e

indiretamente, a esmagadora maioria da sociedade, a curto, médio e longo prazo. Por esse

motivo, os meios de comunicação têm destinado grande atenção à temática “previdência

social”, em geral. Para ilustrar a repercussão de tal tema na mídia contemporânea,

transcrevemos, a seguir, trechos de um episódio da série “O valor do amanhã”, intitulado “O

desafio de envelhecer”10, apresentada pelo economista e filósofo Eduardo Giannetti. Assim o

autor se manifesta, em determinado momento da reportagem:

Hoje, a velhice é um fenômeno de massa. Em 2.020 teremos mais de um bilhão de pessoas no mundo com idade acima de 60 anos, grande parte das quais em países pobres. No Brasil, a população com mais de 60 anos também cresce rapidamente. O que isso significa? (REDE GLOBO DE TELEVISÃO, 2007).

O episódio prossegue com a entrevista e depoimento de Luiz Roberto Ramos11:

10 REDE GLOBO DE TELEVISÃO. Programa Fantástico: O valor do amanhã: o desafio de envelhecer. Disponível em <http://video.globo.com/videos/player/noticias/0,,gim724873-7823-o+valor+do+amanha+o+desafio+de+envelhecer,00.html>. Acesso em: 02 set. 2007. 11 Pesquisador de geriatria da UNIFESP.

16

A população na Europa envelheceu em 200 anos. O Brasil vai envelhecer em menos de 100. O Brasil, em 1950, quando esse processo de envelhecimento estava começando, deveria ter um pouco mais de 2 milhões de indivíduos com mais de 60 anos. Na virada do século, ele já estava com quase 15. E nós devemos chegar até 2025 a 32/ 33 milhões de pessoas. Talvez o impacto mais direto, mais óbvio, e mais importante, que o envelhecimento populacional traz para uma população, é para o seu sistema previdenciário, ou seja, muda a relação de dependência social, e por um tempo cada vez maior. O que não se deve esquecer é que o Brasil, embora esteja envelhecendo, ainda retém vários problemas do sub-desenvolvimento. As crianças continuam morrendo de problemas infecciosos. Gente continua tendo dengue, malária e tuberculose. Convivendo com essa nova realidade, então, nós vamos ter que, realmente, fazer um bom equacionamento de recursos para conseguir dar conta da tarefa de cuidar da população daqui pra frente. (REDE GLOBO DE TELEVISÃO, 2007, grifo nosso).

O pesquisador refere-se ao envelhecimento populacional como a principal causa do

impacto que o sistema previdenciário vem, e continuará, sofrendo. E isso ocorreria em

decorrência de mudança na “relação de dependência social”. Para que se entenda tal assertiva,

valer-nos-emos da exposição de uma situação que, apesar de ser reducionista e simplória12,

em essência, e em linhas gerais, caracterizava o sistema de seguridade social em épocas

passadas: os mais idosos, que não reuniam mais condições físicas e mentais de trabalho13, e

que existiam em menor quantidade na sociedade, eram sustentados por uma força de trabalho

mais numerosa e composta de pessoas mais jovens14. Os inativos seriam “dependentes

sociais” dos ativos.

Ocorre que, conforme bem explicitou o pesquisador, a população envelheceu. Em

decorrência, principalmente, da melhoria da qualidade de vida e do desenvolvimento de novas

tecnologias, medicamentos e vacinas, no campo da medicina em geral.

O quantitativo de pessoas mais velhas passou a ser, significativamente, maior. E não

pára de crescer. Por outro lado, a legislação que trata e regula o assunto não evoluiu na mesma

12 Posto que o tema é muito mais complexo e abrangente. 13 Inativos. 14 Ativos.

17

velocidade do envelhecimento populacional. Prova disso é o fato de que pessoas, de ambos os

sexos, são legalmente consideradas inativas quando ainda estão “longe” de perderem suas

capacidades laborativas. É neste ponto onde passa a ocorrer a mudança na “relação de

dependência social”, a qual o pesquisador Luiz Roberto Ramos se referiu.

Para continuar ilustrando a importância do assunto na atualidade, atendo-nos agora a

números, apresentamos, a seguir, uma tabela com dados extraídos do SIAFI/ SIDOR15,

relativos à evolução das despesas com pessoal e encargos sociais (dentre os quais se inserem

os gastos com previdência), em R$ Milhões correntes, dos Poderes Legislativo e Executivo de

nossa República, no ano de 1995 e no ano de 2006:

PODER 1995 2006 % de aumento Legislativo 1.213,1 5.468,4 Ativos 888,7 3.736,2 320,4% Inativos e Pensão 324,4 1732,2 434% Executivo 31.337,2 83.129,8 Ativos (Civis) 15.034,5 32.578,7 116,7% Ativos (Militares) 4.317,2 9.631,7 123,1% Inativos e Pensão (Civis) 6.891,2 24.603,6 257% Inativos e Pensão (Militares) 5.094,3 16.315,8 220,3% Tabela 1: Evolução das despesas com pessoal e encargos sociais, em R$ Milhões correntes – Legislativo e Executivo – 1995 e 2006. Fonte: SIAFI / SIDOR

Da análise dos dados da tabela, verificamos que o aumento dos encargos (despesas)

relacionados aos inativos e ao pagamento de benefícios e pensões aumentou mais, de 1995 a

2006, do que os encargos (despesas) com ativos. Se verificarmos, por exemplo, os dados do

Poder Executivo, verificamos que enquanto o percentual de aumento das despesas com

funcionários ativos civis foi de 116,7%, o percentual de aumento com inativos civis e pensões

foi de 257% (diferença de 140,3%). Quando analisamos os dados do Poder Legislativo,

15 Disponível em: <http://www.mp.gov.br/arquivos_down/sof/estatistica/despesa_pessoal.pdf >. Acesso em 14 set. 2007.

18

verificamos que enquanto o percentual de aumento das despesas com funcionários ativos foi

de 320%, o percentual de aumento com inativos e pensões foi de 434% (diferença de 114%).

Em outras palavras, com o passar dos anos, os gastos com inativos e pensões têm crescido

significativamente mais, e em maior escala, que os gastos com ativos. Tal constatação reforça

a necessidade de equacionamento do problema da previdência e de uma nova “relação de

dependência social”.

Finalmente, ratificando as informações anteriormente colocadas, que reforçam

indiscutivelmente a importância da reforma da previdência, citamos a evolução do orçamento,

de 1995 a 2005, de alguns programas do Governo Federal: enquanto o orçamento16 da

Fundação de Educação e Cultura e da Fundação de Defesa e Segurança Pública cresceram no

período em questão, respectivamente, 274,3% e 127%, o orçamento do programa de

Previdência teve um crescimento da ordem de 335,6%. Cabe salientar que nenhum outro

programa cresceu ou vem crescendo mais do que o programa de previdência.

Apesar de restar comprovada a necessidade premente de reforma da previdência, a

discussão em torno do tema não pode ser feita de forma intempestiva, superficial, parcial,

setorizada, apaixonada e/ ou irracional, sob pena de os resultados serem perniciosos para a

sociedade e para o país. A solução para o problema deverá passar por um estudo financeiro e

atuarial profundos, contemplando-se todos os complexos fatores intervenientes que o

norteiam, simultaneamente à discussão e negociação com representantes de todas as classes

de trabalhadores, empresas e governo.

Entretanto, ao analisarmos alguns discursos distorcidos a cerca do tema, observa-se

que, na maioria das vezes, os mesmos ocorrem por desconhecimento da legislação, da

16 SECRETARIA DO ORÇAMENTO FEDERAL (SOF). Orçamento 1995 - 2006 (1995/2005-realizado): exclui dívida. Disponível em: < http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/estatistica/evolucao_desp_funcao.pdf >. Acesso em 14 set. 2007.

19

realidade e peculiaridades das diversas instituições e fatores envolvidos. O desconhecimento

das peculiaridades da profissão militar está inserido nesse contexto. Para colaborar com essa

assertiva, transcrevemos trecho do Boletim Periódico nº 4, de 7 de abril de 200317, que

divulga o pronunciamento do, então, Ministro da Defesa, José Viegas Filho:

A questão da remuneração dos militares federais na reserva e dos reformados, bem como das pensões, é percebida a partir de conceitos, de entendimentos e de uma suposta racionalidade que não se amparam na legislação vigente e nem na realidade. O que se observa, quanto a essa discussão, na maioria das vezes, é um verdadeiro exercício de ficção e de total desconhecimento do assunto, que se tomam evidentes até mesmo no emprego de conceitos básicos. (AERONÁUTICA, 2003, grifo nosso).

Nesse quadro de alienação, podemos inserir o desconhecimento de motivações

históricas de caráter político, econômico e/ ou social que possam justificar e/ ou explicar a

evolução da Previdência Social do Exército Brasileiro.

Neste ínterim, o presente trabalho se propõe a analisar os dispositivos legais e os

fatores históricos, ou motivos, que culminaram com a evolução da legislação que trata da

previdência da Força Terrestre, no período compreendido entre 1930 e 1945, posto que a

mesma, bem como os demais integrantes das Forças Armadas, faz parte e integra a sociedade

brasileira. Não se propõe a realizar uma análise técnica, financeira ou atuarial do sistema

naqueles 15 anos, mas sim levantar elementos históricos que expliquem, justifiquem ou

possam ter contribuído para a evolução no período considerado. Tudo com a finalidade

enriquecer a discussão em torno do tema, para um posterior debate e tomada de decisões com

maior imparcialidade, isenção e racionalidade.

Tal conhecimento é fundamental para que, a partir de lições aprendidas no passado, a

sociedade (civil e militar), empresas em geral, o governo e classes de trabalhadores tenham

17 Do Centro de Comunicação Social da Aeronáutica.

20

condições de chegar, no futuro, a um denominador comum, num esforço conjunto e

convergente em busca de soluções pertinentes e adequadas para a questão.

Buscando atingir os objetivos deste trabalho, levantamos as seguintes hipóteses:

a. a influência política, intervenção e prestígio da classe dos militares, em dados

momentos de nossa história, a partir do início do período republicano, contribuiu

significativamente para que fossem implementadas mudanças da legislação que tratava da

Previdência Social das Forças Armadas, em particular do Exército Brasileiro;

b. a evolução das normas afetas à Previdência Social das Forças Armadas, em

particular do Exército Brasileiro, ocorreu em virtude de circunstâncias e fatores históricos

significativos, de ordem econômica, política e social; e

c. a 2ª Guerra Mundial contribuiu significativamente para a promulgação de novas

normas relacionadas às pensões militares.

Haja vista a natureza das variáveis a serem trabalhadas, será conduzida uma discussão

técnica (história política institucional e econômica), por meio de uma pesquisa descritiva e

explicativa, com a finalidade de se comprovar, ou não, as afirmações inseridas nas hipóteses.

Os meios empregados na pesquisa foram a análise de fontes primárias (normas, leis,

projetos de lei e relatórios) e a pesquisa bibliográfica, pois permitiam aplicar, em melhores

condições, o método comparativo-dedutivo.

O assunto é pouco explorado por historiadores, por jornalistas e por pesquisadores

brasileiros. As fontes primárias conhecidas (normas, leis, projetos de lei e relatórios) estão

disponíveis e concentradas em instituições sediadas na cidade do Rio de Janeiro (arquivos e

bibliotecas) e na capital federal (Congresso Nacional).

Algumas dessas fontes primárias (bibliografias jurídicas e compêndios de normas)

podem ser encontradas na Internet. A rede mundial de computadores possui, também,

21

considerável disponibilidade de artigos, periódicos, jornais e revistas versando sobre o assunto

em tela, que devem, entretanto, ser pesquisados com cautela, verificando-se a origem e a

veracidade do material (prudência no estilo).

Os termos técnicos empregados nessa pesquisa devem ser assim compreendidos:

a. Seguridade Social18: trata-se do “conjunto integrado de ações de iniciativa dos

Poderes Públicos e da Sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à

previdência e à assistência social.” . Pode ser entendido como um sistema de cobertura de

contingências sociais, destinado a todos os que se encontram em estado de necessidade, não

restringindo os benefícios nem aos contribuintes nem à perda da capacidade laborativa.

Auxílios a famílias numerosas, pensões não-contributivas, bem como complementações de

renda, constituem benefícios de seguridade, porque ou não resultam de perda/ redução da

capacidade laborativa ou dispensam a contribuição pretérita. Compreende tanto a previdência

social quanto a assistência social. No conceito utilizado no Brasil, compreende também as

ações destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde. Previdência e assistência se

distinguem porque na primeira os participantes pagam para ter acesso aos benefícios,

enquanto nos programas de assistência social, os benefícios são oferecidos sem a

contrapartida das contribuições dos participantes.

b. Previdência Social19: é organizada sob a forma de regime geral, de caráter

contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio

financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: I - cobertura dos eventos de doença,

invalidez, morte e idade avançada; II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;

III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; IV - salário-família e

auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; V - pensão por morte do

18 Segundo o Art. 194 da CF/ 88. 19 De acordo com o Art 201 da CF/ 88.

22

segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes. Em outras palavras,

trata-se de um sistema de cobertura dos efeitos de contingências associadas ao trabalho,

resultante de imposição legal e lastreado nas contribuições dos afiliados para seu custeio; tem

por objetivo ofertar benefícios aos contribuintes – previdentes – quando, em ocasião futura,

ocorrer perda ou redução da capacidade laborativa dos mesmos.

c. Sistema Previdenciário Militar (ou Regime Previdenciário Militar): Em todos os

diplomas legais e na própria Constituição Federal, nunca houve e não há qualquer referência a

sistema ou a regime previdenciário dos militares federais. Portanto, não há regime

previdenciário dos militares. Entretanto, tais expressões são usualmente encontradas e

utilizadas na literatura e bibliografia disponíveis, para caracterizarem o instituto da pensão

militar. Nesse trabalho, tais expressões, quando usadas, serão apenas com fins didáticos, de

modo a facilitar a inserção do tema no contexto do Sistema Previdenciário Nacional.

d. Montepio Militar: calculado sobre o valor de uma certa contribuição, assegura a

pensão à família, como salário continuado estatutário. Juntamente com a pensão de “meio-

soldo”, e as pensões especiais, constituía a pensão militar.

e. Pensão Militar: É a importância paga, mensalmente, aos beneficiários do militar

falecido ou assim considerado, nos termos da Lei. De acordo com o Art. 71, do Estatuto dos

Militares, a pensão militar destina-se a amparar os beneficiários do militar falecido ou

extraviado e será paga conforme o disposto em legislação específica. Todos os militares são

contribuintes obrigatórios da pensão militar correspondente ao seu posto ou graduação, com

as exceções previstas em legislação específica.

f. Ativos20: são equivalentes as expressões "na ativa", "da ativa", "em serviço

ativo", "em serviço na ativa", "em serviço", "em atividade" ou "em atividade militar",

20 Conforme o Art. 6º do Estatuto dos Militares.

23

conferidas aos militares no desempenho de cargo, comissão, encargo, incumbência ou missão,

serviço ou atividade militar ou considerada de natureza militar, nas organizações militares das

Forças Armadas, bem como na Presidência da República, na Vice-Presidência da República e

nos demais órgãos quando previsto em lei, ou quando incorporados às Forças Armadas.

Compreendem os seguintes militares: I - os de carreira; II - os incorporados às Forças

Armadas para prestação de serviço militar inicial, durante os prazos previstos na legislação

que trata do serviço militar, ou durante as prorrogações daqueles prazos; III - os componentes

da reserva das Forças Armadas quando convocados, reincluídos, designados ou mobilizados;

IV - os alunos de órgão de formação de militares da ativa e da reserva; e V - em tempo de

guerra, todo cidadão brasileiro mobilizado para o serviço ativo nas Forças Armadas.

g. Inativos: de acordo com o Estatuto dos Militares, são militares que se encontram

na seguinte situação: I - os da reserva remunerada, quando pertençam à reserva das Forças

Armadas e percebam remuneração da União, porém sujeitos, ainda, à prestação de serviço na

ativa, mediante convocação ou mobilização; II - os reformados, quando, tendo passado por

uma das situações anteriores estejam dispensados, definitivamente, da prestação de serviço na

ativa, mas continuem a perceber remuneração da União; e lll - os da reserva remunerada, e,

excepcionalmente, os reformados, executado tarefa por tempo certo, segundo regulamentação

para cada Força Armada.

h. Força Terrestre: o mesmo que Exército Brasileiro.

24

1. A 1ª ERA VARGAS

A revolução de 1930 assinala o início de um período de grandes mudanças em nosso

país. Foi escolhido como ponto de partida para o nosso estudo, pois a estrutura do Estado

brasileiro modifica-se profundamente depois de 1930, tornando-se mais ajustada às

necessidades econômicas e sociais do país. Nesse contexto de “evolução social”, e em

conseqüência dela, observamos uma significativa mudança em áreas ditas “sociais”, entre elas

a Previdência.

Nesse contexto, tivemos expressiva participação dos militares, proporcionando

garantias ao governo civil e participando do cenário político. Confirmando essa assertiva,

valer-nos-emos de comentários de Adriano Nervo Codato, em seu artigo “Uma história

política da transição brasileira: da ditadura militar à democracia”, publicado na Revista de

Sociologia e Política nº 25, de novembro de 200521 (Rev. Sociol. Polit. nº

25, Curitiba, Nov. 2005):

A garantia política que as Forças Armadas emprestaram aos governos civis, notadamente no pós-1930, convertia-se agora num governo militar. (...) Se essa ação está na origem da autonomia do aparelho militar sobre o ‘mundo civil’ depois de 1964, recorde-se que a presença dos oficiais na cena política nacional nunca foi novidade, principalmente depois da Revolução de 1930. (CODATO, 2005, grifo nosso).

Confirmando e ratificando o raciocínio de Codato (2005), o escritor José Murilo de

Carvalho descreve a amplitude da participação e influência das Forças Armadas no cenário

político, naquele período:

A era Vargas (...) foi marcada por mudança radical nas relações entre o presidente e as Forças Armadas. A primeira fase dessas relações (...) vai da

21 Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-44782005000200008&script=sci_arttext>. Acesso em 15 out. 2005.

25

revolução de 1930 ao estabelecimento do Estado Novo em 1937. Ao chegar ao governo em 1930 no vácuo de poder aberto pela crise oligárquica, Vargas incentivou a transformação das Forças Armadas em ator político. Mais ainda: fez delas um dos pilares de sua sustentação, um contrapeso às forças oligárquicas. O auge do entendimento (...) deu-se durante o Estado Novo (1937-45) quando houve total coincidência dos interesses do presidente e da corporação militar. (CARVALHO, 2005).

Antecedentes de 30

A Crise de 1929

De acordo com a Fundação Getúlio Vargas (1997),

A depressão que afetou a economia mundial entre 1929 e 1934 foi a mais longa e profunda recessão econômica já experimentada até hoje. Ela se anunciou, ainda em 1928, por uma queda generalizada nos preços agrícolas internacionais. Mas o fator mais marcante foi a crise financeira detonada pela quebra da Bolsa de Nova Iorque. Desde 1927, a economia norte-americana vinha experimentando um crescimento artificial, alimentado por grandes movimentos especulativos nas bolsas e pela supervalorização de ações sem a cobertura adequada. Em 24 de outubro de 1929 - a chamada "quinta-feira negra" -, um movimento generalizado de vendas levou à brusca queda nos preços das ações e ao pânico generalizado. Até o final do mês, seguiram-se novas vendas maciças e novas derrubadas de preços, acompanhadas por uma crise bancária e uma onda de falências22. (FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS, 1997).

Configurava-se a historicamente conhecida “Crise de 1929”. A crise assumiu

proporções mundiais, haja vista a posição hegemônica da economia dos EUA. A repatriação

de capital norte-americano, e a significativa redução das importações pelos Estados Unidos,

geraram o crescimento vertiginoso do desemprego, com repercussões na Europa e na América

Latina. A economia desta última, eminentemente agrário-exportadora, foi altamente afetada

22 FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS. Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil. A Era Vargas – 1º tempo – dos anos 20 a 1945: Anos 20: café e indústria, 1997. CD-ROM. Disponível em: <http://www.cpdoc.fgv.br/nav_historia/htm/anos20/ev_cafeeind_crise1929.htm>. Acesso em: 15 set. 2007.

26

pela retração nos investimentos estrangeiros e a redução das exportações de matérias-primas.

Houve, logicamente, reflexos para o Brasil.

Efeitos da crise no Brasil

A crise nos países “centrais” provocara uma queda acentuada na procura, e,

conseqüentemente, no valor dos produtos primários que eram, então, nossa fonte quase

exclusiva de divisas. Exportando menos, recebendo menos ainda do que antes pelo que

exportava, o País era forçado a também conter suas importações. Com uma economia

fundamentalmente dependente do seu setor externo, os reflexos dessa situação logo iriam se

fazer sentir no interior do País.

Um setor particularmente afetado pela crise, e que nos interessa mais de perto, foi o

orçamento da União, o qual foi submetido, simultaneamente, à diminuição da arrecadação e

ao aumento das despesas, resultando em pesados déficits no imediato pós-30. Segundo nos

reporta Oliveira (1985),

os impostos sobre o comércio exterior, importante fonte tributária no período, diminuíram com a queda no volume dos negócios nos dois sentidos. Por outro lado, as atribuições da União aumentavam cada vez mais. (OLIVEIRA, 1985).

Pressionado pelos produtores de produtos primários exportáveis a defender a

sobrevivência desse pólo dinâmico da economia, o Estado foi levado a intensificar a política

de “socialização” de perdas do setor. Não mais apenas através de mecanismos cambiais, mas

agora comprando e estocando, ou queimando, estes bens e, com isso, garantindo seu mercado

e tentando, simultaneamente, evitar uma queda maior nos preços a nível internacional.

27

A Revolução de 1930

A vitória do candidato governista Júlio Prestes nas eleições de março de 1930,

derrotando a candidatura de Getúlio Vargas, deu início a uma nova rearticulação de forças de

oposição que culminou na Revolução de 1930. Os revolucionários de 30 tinham como

objetivo comum impedir a posse de Júlio Prestes e derrubar o governo de Washington Luís.

Os jovens políticos que se uniram em torno do levante pretendiam reformular o sistema

político vigente. Os tenentes, que haviam participado do movimento tenentista, tinham como

meta particular a introdução de reformas sociais e a centralização do poder.

Em 26 de julho, João Pessoa, presidente da Paraíba, e candidato derrotado à vice-

presidência na chapa da Aliança Liberal, foi assassinado. Tal fato estimulou as adesões e

acelerou os preparativos para a deflagração da revolução. João Pessoa foi enterrado no Rio de

Janeiro. Sua morte contribuiu para que setores do Exército, antes reticentes em apoiar a causa

revolucionária, aderissem ao movimento.

Sob a liderança civil do gaúcho Getúlio Vargas, e sob o comando militar do Tenente-

Coronel Góes Monteiro, começaram as diversas ações militares.

O presidente Washington Luís recebeu um ultimato de um grupo de oficiais-generais,

que exigia a sua renúncia. Por não ter cedido à pressão dos militares, estes determinaram a

prisão daquele em 24 de outubro. A seguir, formou-se a Junta Provisória de governo, que,

posteriormente, transmitiu o poder a Getúlio Vargas.

Em 3 de novembro chegava ao fim a Primeira República e começava um novo período

da história política brasileira, com Getúlio Vargas à frente do Governo Provisório. Era o

início da Era Vargas.

Segundo a Fundação Getúlio Vargas (1997),

28

o movimento político-militar que determinou o fim da Primeira República (1889-1930) originou-se da união entre os políticos e tenentes que foram derrotados nas eleições de 1930 e decidiram pôr fim ao sistema oligárquico através das armas. [...] Em menos de um mês a revolução já era vitoriosa em quase todo o país. (FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS, 1997, grifo nosso).

A política social da Era Vargas

Lindolfo Collor, primeiro ministro do Trabalho, nomeado quando da criação do

ministério, procurou implementar mudanças no padrão das relações de trabalho no país.

Acreditava que apenas com a intervenção direta do poder público seria possível amortecer os

conflitos entre capital e trabalho presentes no mundo moderno. Com esse intuito, em março

de 1931, foi promulgado o Decreto n° 19.770, que versava sobre a sindicalização e visava

colocar em prática um modelo sindical corporativista (os sindicatos como colaboradores do

Estado).

Para tanto, rompeu com a pluralidade sindical. Apenas um sindicato por categoria

profissional passava a ser reconhecido pelo governo. A lei estabelecia que apenas as

agremiações reconhecidas pelo governo poderiam ser beneficiadas pela legislação.

A reação foi imediata por parte de lideranças católicas, empresariais e de

trabalhadores.

Apesar das críticas, o governo prosseguiu com o seu projeto. Tratou, então, de

introduzir uma série de novas leis trabalhistas e previdenciárias. Podemos destacar a Lei de

Férias; o Código de Menores; a regulamentação do trabalho feminino; e o estabelecimento de

convenções coletivas de trabalho.

De acordo com a Fundação Getúlio Vargas (1997):

29

No campo da assistência social, o governo também introduziu importantes mudanças. Ao lado das Caixas de Aposentadoria e Pensões (que vinham desde a década de 1920), foram criados os Institutos de Aposentadoria e Pensões, órgãos controlados pelo Estado, responsáveis pela extensão de direitos sociais a categorias nacionais de trabalhadores. Durante a década de 1930, foram criados Institutos de Aposentadoria e Pensões de várias categorias como industriários, comerciários, bancários, funcionários públicos, dentre outras. (FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS, 1997, grifo nosso)23.

A criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões, sob o controle do Estado, já

materializava, em tese, a preocupação com a política social no governo Vargas. “Em tese”

pois, conforme veremos adiante, há evidências de que, mais do que uma preocupação com o

“social”, o Governo Vargas tinha interesse no controle das Caixas e Institutos de

Aposentadorias e Pensões, por perceber o potencial de arrecadação financeira e acúmulo de

riquezas daquelas instituições, capaz de contribuir com o projeto econômico central do

governo no período, qual seja, o apoio à industrialização.

Segundo, ainda, a Fundação Getúlio Vargas (1997),

[...] a Revolução de 1930 colocou na ordem do dia a necessidade de se pôr em prática uma nova política social no país. A criação do Ministério do Trabalho, menos de um mês depois da vitória do movimento revolucionário, indicava a disposição do Governo Provisório de alterar os rumos da política trabalhista, previdenciária e sindical, até então adotada pelos governos da Primeira República. Na avaliação de membros do governo revolucionário, chegara o momento de abandonar a postura vacilante e defensiva dos governos anteriores frente à questão social e estabelecer um novo tratamento para um problema que voltava a preocupar as autoridades. A crise econômica continuava a ceifar empresas e empregos; eclodiam greves e manifestações contra a fome em importantes cidades, ao mesmo tempo em que crescia a ação sindical. O Governo Provisório tinha consciência de que era necessário fazer algo mais do que reprimir as manifestações operárias e suspender as comemorações do 1º de maio de 1931. (FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS, 1997, grifo nosso).

23 FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS. Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil. A Era Vargas – 1º tempo – dos anos 20 a 1945: Anos de incerteza (1930-1937): Política Social, 1997. CD-ROM. Disponível em: <http://www.cpdoc.fgv.br/nav_historia/htm/anos30-37/ev_politica_social.htm>. Acesso em: 15 set. 2007.

30

Ideologia e papel das Forças Armadas no pré-Estado Novo

No início da década de 20, os tenentes pregavam uma intervenção reformista a ser feita

pelos militares independente da organização, ou mesmo contra ela. Bertoldo Klinger24 já

defendia, no editorial do primeiro número25 da revista A Defesa Nacional, que o

Exército precisa estar aparelhado para sua função conservadora e estabilizante dos elementos sociais em marcha e preparado para corrigir as perturbações internas, tão comuns na vida tumultuária das sociedades que se formam. (A DEFESA NACIONAL, 1913)26.

Dessa forma, Klinger propunha uma intervenção controlada, a ser levada pela cúpula da

organização, ou seja, pelo Estado-Maior. Assim, em 1930, após a vitória da revolução, voltou

a pregar, em A Defesa Nacional, o direito dos militares de intervir na política, chegando,

conforme Carvalho (2005, p. 42), “ao extremo de afirmar que ‘o posto supremo de direção

[do país] é problema de Estado-Maior’ ”.

Mister fazer referência a tal ideologia, inerente às intervenções militares, porque ela foi

determinante para o desenrolar dos acontecimentos a partir da 1930, particularmente os

relacionados à participação e influência do Exército no cenário político, bem como as

conseqüências decorrentes. Isso porque Góes Monteiro, considerado por muitos autores como

um dos principais mentores do Exército durante todo o período varguista, desenvolveu o

pensamento de Klinger. O General Góes, em seu livro A Revolução de 30 e a finalidade

política do Exército, escrito após a revolução que alçou Vargas ao poder, mencionou que

“ficam só o Exército e a Marinha como instituições nacionais, únicas forças com este caráter,

24 segundo Carvalho (2005, p. 41), foi “o mais brilhante dos Jovens Turcos e o líder do grupo de A Defesa Nacional”. 25 Ibid (p. 27), fundada um ano após o retorno da última (terceira) turma (1910) de oficiais da Alemanha (Jovens Turcos), ou seja, em 1913. 26 apud CARVALHO, 2005, p. 203.

31

e só à sombra delas é que, segundo a nossa capacidade de organização, poderão organizar-se

as demais forças da nacionalidade”27. E mais adiante afirmou que “sendo o Exército um

instrumento essencialmente político, a consciência coletiva deve-se criar no sentido de se

fazer a política do Exército e não a política no Exército.”28.

A consolidação do poder militar, no entanto, e a definição do conteúdo de sua ação

política exigiria, ainda, um longo esforço e o choque entre correntes antagônicas dentro e fora

da organização. Isso por várias razões. A primeira delas é que a revolução não fora resultado

de consenso dentro das Forças Armadas. Segundo Carvalho (2005, p. 63), “pode-se dizer que

a maioria dos oficiais [do Exército] não aderiu [à Revolução de 30] ou, se o fez, foi quando já

não havia condições de resistência”. A segunda razão é que a minoria rebelde era composta

principalmente de oficiais subalternos, muitos deles remanescentes das revoltas da década de

20, cujas reintegrações e rápidas promoções perturbariam profundamente a hierarquia e o

sistema de promoções. Sendo assim, reporta-nos Carvalho (2005, p. 63) que o

Exército que emergiu da revolução era uma organização fragmentada que teve dificuldade em sobreviver no ambiente quase caótico que se seguiu. A divisão interna era agravada pelo conflito externo, que vinha de longa data, entre militares e lideranças civis, sobretudo as dos grandes estados. (CARVALHO, 2005, p. 63).

Em meio a esses conflitos, que perpassou pela Revolução Constitucionalista de São

Paulo, em 1932, ganhou força um projeto de um setor do Exército, que já se vinha

desenvolvendo há algum tempo. Após derrotar propostas alternativas, e após desistência de

um golpe em 1935 (por falta de consenso dentro da própria corporação), o projeto se tornou

vitorioso com o golpe de 1937, mais precisamente com a derrota do levante integralista de

27 MONTEIRO, G. A Revolução de 30 e a finalidade política do Exército. Rio de Janeiro: Andersen Editores, [193-]. p. 156 apud CARVALHO, 2005, p. 203. 28 Ibid., p. 163 apud CARVALHO, 2005, p. 203.

32

1938. Tal projeto, idealizado por Góes, incluía a criação de um Conselho Superior de Defesa

Nacional. Na política interna, sugeria a promoção da indústria nacional, sobretudo de

motores, aviões, viaturas e siderúrgicas; planos que envolviam a educação moral, cívica e

física; a imprensa; e a organização sindical. Em outras palavras, tratava-se de um projeto,

segundo Carvalho (2005, p. 96), de controle intervencionista, com ampla interferência estatal

em todos os setores. Um projeto que visava a eliminação do conflito social e político,

enfatizava a defesa externa, a segurança interna e a liderança das Forças Armadas na

condução das mudanças.

O Estado Novo

O Estado Novo foi um período autoritário da nossa história, que durou de 1937 a

1945. Foi instaurado por um golpe de Estado que garantiu a continuidade de Getúlio Vargas à

frente do governo central, tendo a apoiá-lo importantes lideranças políticas e militares. “Em

embates sucessivos, fortaleceram-se as Forças Armadas e perderam poder as oligarquias

estaduais.” (CARVALHO, 2005).

Política e administração no Estado Novo

No dia 10 de novembro de 1937, depois de fechar o Congresso e assinar uma nova

Constituição, Vargas fez um pronunciamento, transmitido pelo rádio, em que procurava

justificar a instauração do novo regime. Em sua "Proclamação ao povo brasileiro", defendia o

golpe como a única alternativa possível diante do clima de desagregação e de afronta à

autoridade em que mergulhara a nação. Referia-se, entre outras coisas, ao perigo do

33

comunismo, lembrando a radicalização política que atingira o país. Anunciava, ainda, uma

série de medidas com que pretendia promover o bem-estar e o desenvolvimento da nação.

Entre essas medidas, destacavam-se a submissão dos governadores dos estados ao

governo federal e a eliminação dos órgãos legislativos, o que levaria à criação de novas

interventorias e departamentos administrativos. O jogo político representativo era eliminado

em nome da eficiência e da racionalidade do Estado. O argumento para fortalecer o Poder

Executivo era que a Constituição de 1934, com seu liberalismo, havia enfraquecido e tornado

vulnerável aos interesses privados. Por isso fora outorgada a Constituição de 1937, que

concentrava o poder político nas mãos do presidente da República.

Fiel ao princípio de que era necessário aplacar as disputas políticas para promover o

desenvolvimento do país, também no plano administrativo o governo do Estado Novo buscou

eficiência e racionalidade. Procurou implantar, no recrutamento do funcionalismo, a lógica da

formação profissional, da capacidade técnica e do mérito, em substituição à da filiação

partidária ou da indicação política. Para tanto, foi criado um órgão especialmente voltado para

a reforma e a modernização da administração pública, o Departamento Administrativo do

Serviço Público (DASP), previsto pela Constituição de 1937 e criado em 30 de julho de 1938.

O DASP, que era diretamente subordinado à Presidência da República, tinha como objetivo

aprofundar a reforma administrativa destinada a organizar e a racionalizar o serviço público

no país, iniciada anos antes por Getúlio Vargas. Segundo a Fundação Getúlio Vargas

(1997)29, o DASP via uma incompatibilidade entre a “racionalidade” da administração e a

“irracionalidade” da política, coerente com os princípios do Estado Novo. Pretendia, assim,

estabelecer uma maior integração entre os diversos setores da administração pública e

29 FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS. Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil. A Era Vargas – 1º tempo – dos anos 20 a 1945: Diretrizes do Estado-Novo (1937-1945): Política e Administração, 1997. CD-ROM. Disponível em: <http://www.cpdoc.fgv.br/nav_historia/htm/anos37-45/ev_poladm_dasp.htm>. Acesso em: 15 set. 2007.

34

promover a seleção e aperfeiçoamento do pessoal administrativo por meio da adoção do

sistema de mérito, o único capaz de diminuir as injunções dos interesses privados e político-

partidários na ocupação dos empregos públicos. Entre as atribuições do DASP, estavam

previstas também a elaboração da proposta do orçamento federal e a fiscalização

orçamentária. Desde a sua criação, o órgão conheceu um contínuo processo de fortalecimento,

chegando a exercer forte influência sobre as políticas governamentais então implementadas.

A Constituição de 1937 e o intervencionismo estatal

Em 10 de novembro de 1937, foi outorgada uma nova Constituição. A nova Carta

tinha características autoritárias. O Congresso Nacional foi fechado e foram decretadas

rigorosas leis de censura. Dessa forma, Vargas pôde conduzir o país sem qualquer oposição

legal. Para os idealizadores desse novo Estado, a crise da liberal-democracia exigia uma

solução que somente um poder forte e autoritário, estaria em condições de oferecer. O

intervencionismo estatal iniciado em 1930 foi intensificado. O desenvolvimento econômico

através da industrialização era a grande meta do Estado Novo. A política econômica do

Estado Novo caracterizou-se pela renegociação da dívida externa e pela criação de conselhos

regulatórios nas áreas de finanças, comércio e recursos energéticos, tais como o Conselho

Nacional do Petróleo e o Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica.

A política econômica do Estado Novo

O período que caracterizou o Estado Novo foi também o tempo da entrada do Brasil

na guerra. Este fato criou dificuldades, impondo limites à importação. Todavia, conduziu à

retomada do crescimento, com estímulo à industrialização. Como o preço dos produtos

primários voltou a subir, o Brasil passou a acumular reservas e negociar melhores termos para

35

o pagamento de sua dívida externa. Estabilizada a situação das contas externas, o governo

brasileiro, diante dos entraves colocados à importação, passou a incentivar a indústria, o que

lentamente conduziu à retomada do crescimento.

Paralelamente a esse processo, outras iniciativas importantes foram sendo tomadas no

sentido da intervenção do Estado na economia. O Conselho Federal de Comércio Exterior

(CFCE), criado em 1934 como um aparato pioneiro de planejamento econômico, foi

fortalecido no Estado Novo. A ele cabia decidir em que áreas seriam despendidos os escassos

recursos externos. Já com o objetivo de controlar as finanças estaduais e municipais, foi

criado em 1937 o Conselho Técnico de Economia e Finanças. A mesma preocupação

regulatória foi estendida ao setor energético, com a criação do Conselho Nacional do Petróleo

(CNP), em 1938, e do Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica (CNAEE), em 1939. A

criação desses Conselhos foi acompanhada da promulgação de uma extensa legislação

nacionalista.

A par disso, o Estado foi gradativamente assumindo a responsabilidade pela produção

de alguns insumos básicos, como parte do esforço de guerra ou movido por uma visão mais

estratégica, acerca do futuro desenvolvimento do país. Nos primeiros anos da década de 1940,

foram sendo criadas as primeiras grandes empresas estatais brasileiras. Em 1940, assistiu-se à

criação da Companhia Siderúrgica Nacional, em decorrência de acordo com os Estados

Unidos. Em 1942, foi criada a Companhia Vale do Rio Doce, para a exploração das jazidas de

ferro de Minas Gerais. Em 1943, foi a vez da Companhia Nacional de Álcalis, e da Fábrica

Nacional de Motores. Por fim, em 1945, foi constituída a Companhia Hidrelétrica do São

Francisco (CHESF), com vistas ao abastecimento de energia elétrica para o Nordeste do país.

Criaram-se, ainda, na área econômica, durante o Estado Novo, inúmeros conselhos e

órgãos técnicos cuja função era promover estudos e discussões, assessorar o governo na

36

elaboração e na execução de suas decisões, e ainda propiciar o acesso de setores empresariais

ao aparelho estatal. Dentre eles, podemos citar o Serviço Nacional de Aprendizagem

Industrial (SENAI) e o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC).

A tendência à intervenção na atividade econômica, expressa no aparecimento das

primeiras companhias estatais, fez com que, a partir de 1937, ficasse difícil separar o binômio

Estado e economia.

A forte participação estatal no estímulo ao crescimento industrial marcaria,

profundamente, o desenvolvimento do país nas décadas seguintes.

Direitos trabalhistas

A Constituição de 1937 fixou as diretrizes da política trabalhista que seria

implementada no Estado Novo. Foram confirmados direitos trabalhistas já fixados na

Constituição de 1934, como salário mínimo, férias anuais e descanso semanal, e foi também

mantida a Justiça do Trabalho, encarregada de dirimir conflitos entre empregados e

empregadores.

O salário mínimo foi regulamentado em abril de 1938, devendo corresponder às

necessidades básicas de um trabalhador. Outra regulamentação importante feita durante o

Estado Novo foi a da Justiça do Trabalho, inaugurada em 1º de maio de 1941.

O novo formato da legislação social brasileira acabaria por ser ordenado e

sistematizado na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Aprovada por decreto de 1° maio

de 1943, a CLT representou a reunião e sistematização da vasta legislação trabalhista

produzida no país após a Revolução de 1930. O processo de elaboração dessa legislação nem

sempre obedeceu a um plano coerente, resultando num conjunto de leis desconexas e, por

vezes, até mesmo contraditórias. Com o objetivo de superar essa situação, em janeiro de 1942

37

o presidente Vargas nomeou uma comissão encarregada de estudar e organizar um anteprojeto

que unificasse a legislação até então produzida. Do trabalho dessa comissão surgiu o texto

encaminhado ao ministro do Trabalho que daria origem à CLT. Ainda que tenha recebido o

nome de "consolidação", a CLT não se limitou a reunir uma legislação dispersa. Introduziu

também novos direitos e regulamentações trabalhistas até então inexistentes. Constituindo um

código de considerável abrangência, tratou minuciosamente da relação entre patrões e

empregados e estabeleceu regras referentes a horários a serem cumpridos pelos trabalhadores,

férias, descanso remunerado, condições de segurança e higiene dos locais de trabalho. O

aperfeiçoamento das relações empregador/ empregado, provocado pela CLT, tem relação

direta com o desenvolvimento da legislação previdenciária nacional no período, contribuindo

para que o tema “Previdência Social” fosse discutido ampla e abertamente.

Além disso, a promulgação da CLT conferiu grande prestígio popular ao regime e em

particular a Getúlio Vargas, que fortaleceu sua imagem de protetor da classe trabalhadora.

O Brasil na Guerra

O rompimento de relações diplomáticas do Brasil com os países do Eixo, anunciado

ao final da Reunião de Chanceleres do Rio de Janeiro, em 28 de janeiro de 1942, tornou os

navios brasileiros alvo de ataques dos submarinos alemães. Nos sete meses seguintes, cerca de

19 navios mercantes brasileiros foram torpedeados na costa do país, causando centenas de

perdas humanas.

A indignação provocada pelos torpedeamentos fortaleceu a campanha em favor da

entrada do Brasil na guerra, da qual participavam diversas entidades. Em resposta aos apelos

38

da sociedade, finalmente o Brasil decretou o estado de beligerância30 e, a seguir, o estado de

guerra31 contra a Alemanha e a Itália.

Iniciaram-se então as conversações sobre o envio de um contingente brasileiro à frente

de combate. A formação de uma força expedicionária correspondia a um duplo projeto

político de Vargas: de um lado, fortalecer as Forças Armadas brasileiras internamente e aos

olhos dos vizinhos do Cone Sul, em especial a Argentina, e com isso garantir a continuação

do apoio militar ao regime do Estado Novo; de outro lado, assegurar uma posição de

significativa importância para o Brasil no cenário internacional, na qualidade de aliado

especial dos Estados Unidos.

A Força Expedicionária Brasileira (FEB) foi, finalmente, estruturada em agosto de

1943.

Além de ter viabilizado o reequipamento das Forças Armadas, a participação militar

direta do Brasil na guerra, num primeiro momento, fortaleceu o regime e ampliou o poder e o

prestígio de setores civis e militares da classe governante.

Também, em decorrência da guerra, a classe militar ficava ainda mais em evidência.

Por esse motivo, era inevitável o aumento dos debates à cerca da natureza e peculiaridades da

profissão castrense. Os riscos decorrentes do conflito impunham o aperfeiçoamento da

legislação que visava amparar o militar ou sua família, em caso de sinistro. A evolução, em

particular, dos dispositivos legais que regulamentavam as pensões militares e, em última

análise, a Previdência Social nas Forças Armadas, é objeto deste trabalho e será tratada com

mais profundidade mais adiante32.

Não podemos deixar de mencionar, também, que a própria conjuntura da guerra

evidenciou uma contradição, na medida em que o Brasil apoiava as forças aliadas na sua luta 30 22 de agosto de 1942. 31 31 de agosto de 1942. 32 No Capítulo III.

39

contra os regimes autoritários nazi-fascistas e, ao mesmo tempo, mantinha internamente um

regime ditatorial que restringia a participação popular. Não demorou muito para que o Estado

Novo sofresse os efeitos desse contra-senso.

Em decorrência disso, o governo do Estado Novo começou a realizar remanejamentos

internos. Procurou-se elaborar uma estratégia para preparar o fim da ditadura, mantendo,

porém, a força e o prestígio do presidente da República. A partir daquele momento, a política

social de Vargas ganhou maior intensidade e visibilidade.

Estratégia de Vargas: popularização a partir de políticas sociais

O grande articulador desse projeto de popularização da figura de Vargas foi o

advogado paulista Alexandre Marcondes Filho, que havia sido nomeado ministro do Trabalho

em dezembro de 1941. Para estreitar as relações entre o Estado e as classes trabalhadoras,

Marcondes Filho tratou de intensificar a sindicalização e, ao mesmo tempo, de utilizar

instrumentos de comunicação de massa como o rádio. Foi nesse contexto que ganhou maior

dimensão o programa radiofônico oficial "Hora do Brasil".

A despeito das medidas liberalizantes adotadas pelo governo, procurando atender às

demandas das oposições, um golpe desfechado em 29 de outubro 1945, sob a liderança do alto

comando do Exército, provocou a queda de Vargas e o fim do Estado Novo.

Queda de Vargas e fim do Estado Novo

A partir de 1942, o governo Vargas começou a se movimentar no sentido de preparar a

transição controlada de um Estado autoritário para um regime mais aberto. O objetivo era

assegurar maior base de apoio para o governo entre as classes trabalhadoras. Esta era também

40

a raiz da preocupação de consolidar os direitos sociais e trabalhistas, expressa em medidas

aprovadas em 1943, como a CLT e o aumento do salário mínimo.

A partir de 1943, a oposição passou a intensificar suas ações, a despeito da ação da

censura e de outros órgãos repressivos. Durante todo o ano sucederam-se passeatas de

estudantes.

A tensão política manteve-se no ano seguinte. Tornou-se muito difícil para o governo

conservar unida a sua base de sustentação no momento em que se abria a possibilidade de

retorno ao regime da competição política. As dissensões internas tornaram-se inevitáveis.

As oposições, por seu lado, partiram para uma atuação mais agressiva e começaram a

costurar alianças com um ator que ganhava cada vez mais prestígio naqueles anos de guerra:

os militares. Em outubro de 1944, a candidatura presidencial do Brigadeiro Eduardo Gomes,

herói dos “18 do forte”, começou a ser articulada nos meios militares e civis. Em janeiro de

1945, no I Congresso Brasileiro de Escritores, intelectuais de renome defenderam a imediata

redemocratização do país.

A redemocratização mobilizou a sociedade brasileira. Surgiram partidos políticos

nacionais que teriam, a partir daquele momento, até a década de 1960, grande importância.

Mesmo com a campanha nas ruas, continuavam as dúvidas quanto à candidatura de

Vargas. Setores oposicionistas e alguns segmentos temiam os projetos continuístas do ditador.

Temiam, também, seu prestígio junto às forças populares. Por esse motivo, queriam afastá-lo

do poder o mais rápido possível.

Aceleravam-se as articulações conspiratórias. Entre os principais envolvidos estavam

o ministro da Guerra, General Góes Monteiro, e o candidato do PSD à presidência da

República, e ex-ministro da Guerra, General Eurico Gaspar Dutra.

41

No dia 25 de outubro, Getúlio nomeou seu irmão, Benjamim Vargas, chefe de Polícia

do Distrito Federal. Circulavam rumores de que, ao assumir o cargo, Benjamim prenderia

todos os generais que estivessem conspirando contra o regime. No dia 29 de outubro, Getúlio

Vargas foi deposto pelo Alto Comando do Exército. Declarando publicamente que

concordava com a deposição, retirou-se para São Borja, sua cidade natal. No dia seguinte,

José Linhares, presidente do Supremo Tribunal Federal, assumiu a presidência da República,

para transmiti-la, em janeiro de 1946, ao candidato Eurico Gaspar Dutra, vitorioso nas

eleições.

Segundo Carvalho (2005, p. 100 e 101),

As motivações que levaram a cúpula militar a agir novamente em 1945 foram em parte semelhantes às de 1937. As grandes mobilizações de massas promovidas no bojo do queremismo, os discursos populistas do presidente, o exemplo do peronismo, constituíam agora uma ameaça mais concreta à ordem social e política do que a percebida em 1937. O golpe de 1945 foi consistente como o de 1937 e não por acaso teve a sua frente os mesmos chefes militares. (CARVALHO, 2005, p. 100-101).

Em resumo, o regime do Estado Novo, instaurado pela Constituição de 1937 em pleno

clima de contestação da liberal-democracia na Europa, trouxe para a vida política e

administrativa brasileira as marcas da centralização e da supressão dos direitos políticos.

Foram fechados o Congresso Nacional, as assembléias legislativas e as câmaras municipais.

Os governadores que concordaram com golpe do Estado Novo permaneceram, mas os que se

opuseram foram substituídos por interventores diretamente nomeados por Vargas. Os

militares tiveram grande importância no novo regime, definindo prioridades e formulando

políticas de governo, em particular nos setores estratégicos, como siderurgia e petróleo. Em

linhas gerais, o regime propunha a criação das condições consideradas necessárias à

42

modernização da nação. Um Estado forte, centralizador, interventor, agente fundamental da

produção e do desenvolvimento econômicos.

Segundo Carvalho (2005, p. 99), “desaparecera totalmente a idéia de Exército como

vanguarda do povo e firmava-se a do Exército coexistindo com a estrutura do Estado, como

elemento dinâmico deste [...]”.

43

2. PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Considerações iniciais

Para a determinação das fases no tempo (períodos), para o estudo e análise da

Previdência Social no Brasil, desde a sua origem, valer-nos-emos da proposta didático-

metodológica estabelecida por Jaime A. de Araújo Oliveira, em sua obra (Im) Previdência

Social: 60 anos de história da Previdência no Brasil33. Em seu livro, o autor compartimenta a

análise em três períodos distintos: de 1923 a 1930; de 1930 a 1945; e de 1945 a 1960.

Tal divisão não é, segundo o autor, fortuita. Respalda-se levando em consideração a

caracterização dos modelos de previdência, segundo critérios de abrangência e amplitude na

concessão dos benefícios. Por esse motivo, optamos por adotar aquela proposta, por estar de

acordo com o corte temporal definido na presente pesquisa.

Relação: política econômica e social (industrialização e previdência) na Era Vargas

Como vimos no capítulo anterior, a primeira Era Vargas caracterizou-se por um

intervencionismo estatal marcante e significativo na economia, principalmente visando abolir

as posturas liberais predominantes anteriormente.

Não podemos, entretanto, deixar de mencionar que a intervenção estatal não foi

sentida apenas na economia. A mesma ocorreu, também, de forma significativa, nas áreas,

ditas, “sociais”.

33 Petrópolis: Editora Vozes, Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva, 1985.

44

Apesar do caráter “social” com o qual Vargas se “identificava”, foram tomadas pelo

Governo, já a partir do pós-revolução, e com mais intensidade a partir de 1937, na vigência do

Estado Novo, medidas francamente contencionistas que afetaram, particularmente, a

Previdência e Assistência Social. Em decorrência dessas medidas contencionistas, eram

restituídos “aos segurados (em benefícios e serviços)”, naquele período (1935 a 1945), “em

média de 30 ou 40 % do arrecadado” (OLIVEIRA, 1985, p.133). Pouco se comparado aos 65

% do total arrecadado que foram restituídos aos segurados em 193034. Surge então uma

primeira questão inevitável: por que o governo estaria disposto a enfrentar um desgaste no

plano político e social, sabendo que a adoção de uma postura de contenção de gastos na

Previdência Social poderiam gerar insatisfações e conseqüências negativas para ele? E uma

segunda questão que se apresenta: o que a atitude e postura do governo, no que se refere à

contenção de gastos com a Previdência, teria a ver, ou se relacionaria, com a política

econômica do Estado? Procuramos responder a essas perguntas no presente capítulo. O

esclarecimento de tais questões contribuirá para caracterizarmos, em linhas gerais, o modelo

civil de previdência social adotado no Brasil, no período alvo desta pesquisa, visando uma

posterior tentativa de comparação com o modelo militar de previdência social, no mesmo

período.

Em síntese, veremos que as medidas intervencionistas tomadas pelo governo de

Vargas, prioritariamente contencionistas em relação à Previdência Social, “sem ônus aos

cofres do país”, como exigia a “crise” econômica, tornaram-se um poderoso instrumento de

acumulação em mãos do Estado e nova fonte de receita do orçamento da União. Os recursos

arrecadados dessa maneira, por intermédio das instituições previdenciárias, foram utilizados

no projeto econômico central do governo no período: o apoio à industrialização. 34 TABELA I (a): Evolução da Receita, Despesas, Saldo e Reservas da Previdência Social Brasileira (1923-1966). (Im) Previdência Social: 60 anos de história da Previdência no Brasil. Petrópolis: Editora Vozes, 1985. 335 p. Inclui tabelas e gráficos.

45

Antecedentes

No Brasil, a previdência teve início de forma voluntária. A primeira instituição de

previdência começou em 10 de janeiro de 1835, com a criação do Montepio Geral de

Economia dos Servidores do Estado (Mongeral). Originalmente voltado para atender aos

servidores públicos, o Mongeral sempre teve caráter privado, com os benefícios cobertos

pelas contribuições dos associados. Existente até os dias de hoje, passou a ser uma entidade

do tipo aberta, isto é, qualquer pessoa pode a ela associar-se. De uma maneira geral, até o

início da década de 20, os sistemas previdenciários brasileiros eram privados e de cunho

fechado, isto é, só acessíveis a indivíduos de uma mesma instituição, constituindo os

chamados fundos mútuos e caixas beneficentes.

O modelo de Previdência Social estabelecido a partir de 1923, até 1930, é considerado

abrangente e pródigo de funcionamento. Tais características iniciais de nossa previdência

derivavam de um contexto em que as questões da legitimidade e do consenso se colocavam de

maneira marcante. Para que se entenda a razão disso, é necessário retroceder no tempo.

Ao contrário do que ocorria no Império, a República Velha vai se constituir, até o

início dos anos 20, como um regime aferrado rigidamente aos princípios do liberalismo

econômico, no que tange ao mercado de força de trabalho, com uma conseqüente postura não

intervencionista na área do que hoje se conhece como política “trabalhista” e “social”.

O Estado alegava a impossibilidade de atender a reivindicações trabalhistas,

argumentando que isso feriria a independência e autonomia da livre empresa. Ou seja, a

aplicação do conceito liberal resultava pura e simplesmente na omissão do Estado diante das

questões do trabalho.

46

Nesse sentido, a postura liberal do Estado, na conjuntura anterior aos anos 20,

caracterizava-se na quase inexistência de disposições legais relativas às questões trabalhistas e

sociais. No entanto, o setor social, obviamente mais interessado nessas questões, vinha

reagindo de maneira cada vez mais intensa à postura liberal do Estado.

De acordo com Oliveira (1985), “o boom da economia cafeeira”, a partir de meados do

século XIX, o seu declínio no final do século, “o deslocamento do pólo dinâmico da economia

nacional para a região centro-sul”, o “crescimento urbano-industrial” nessas áreas, a

“expansão e modernização da infra-estrutura de transportes”, e os “investimentos em

empreendimentos industriais”, são fatores que provocaram o nascimento de um “moderno”

setor na economia, onde se expandiam o secundário e o terciário. Assim, começava a surgir a

“classe operária” no país.

Essa massa de trabalhadores que surgia era composta, em grande medida, por

imigrantes que começaram a se deslocar para os centros urbanos com a crise do café. A

experiência política deste trabalhador, oriundo de outro contexto social (europeu), parece

explicar o surgimento precoce de uma massa de trabalhadores com aguda expressão na cena

política, através de movimentação operário-sindical. Ocorrem greves de diferentes

amplitudes, que chegam a ser gerais, em 1917 e 1919.

Ocorre o surgimento e o crescimento de inúmeras associações, grupos, sindicatos e

partidos políticos de base operária. Tais grupos cobravam do Estado, principalmente, uma

ruptura com sua postura liberal frente à problemática trabalhista social e a promulgação de

leis que fossem, efetivamente, colocadas em prática. Em síntese, o movimento operário foi, de

forma crescente, tomando o Estado como interlocutor no jogo da política.

Manifestações públicas de massas se tornam comuns no final da década de 20 e, em

linhas gerais, a intensificação das pressões operárias marcou o começo do fim do liberalismo,

47

no que tange à problemática trabalhista e social nas áreas urbanas. Mas isso não ocorreu de

forma pacífica.

Os anos 20 são marcados por um crescente de repressões sobre a movimentação das

classes trabalhadoras. É aprimorada a legislação repressiva, os governos transcorrem sob

estado de sítio e sucedem-se prisões e deportações das lideranças estrangeiras. O governo

percebe, por outro lado, que o comportamento repressor não pode ser a única medida a ser

adotada para conter as manifestações.

Paralelamente à crise do liberalismo, que começava a balançar a própria política dos

governadores, começa a surgir um importante movimento de contestação no nível das

camadas médias e dos estratos médios da corporação militar35. Em síntese, além das classes

de trabalhadores, as oligarquias agrárias regionais, as camadas médias urbanas e setores da

corporação militar começam, também, a questionar a estrutura de poder vigente.

Tudo isso vai resultar, mais à frente, na sua transformação em 30. A “questão social”

passa a vir à luz nos debates na sociedade. Já eleito presidente, Epitácio Pessoa declara

“reconhecer as reivindicações operárias justas”36. A partir de 1919, a legislação sobre

trabalhismo e previdência social começa a encontrar passagem no Congresso. Ocorre a

promulgação e a regulamentação de várias leis trabalhistas.

Em janeiro de 1923, é promulgada a “Lei Eloy Chaves”37, que foi a primeira norma a

instituir no Brasil a Previdência Social, com a criação das Caixas de Aposentadorias e

Pensões para os ferroviários, de nível nacional. Previa os benefícios de aposentadoria por

invalidez, ordinária (por tempo de serviço), pensão por morte e assistência médica. Daí

(promulgação da Lei Eloy Chaves) já decorre a idéia e conceito de Previdência Social como

35 Já mencionada no capítulo anterior. 36 PINHEIRO, 1975 apud OLIVEIRA, 1985. 37 Decreto nº 4.682, de 24 de janeiro de 1923.

48

sendo constituída por 03 (três) vertentes, quais sejam, assistência médico hospitalar,

aposentadoria e pensões. Assim rezava o artigo 9º da “Lei Eloy Chaves”:

Os empregados ferroviários a que se refere o artigo 2º desta lei, que tenham contribuído para os fundos da Caixa com descontos referidos no artigo 3º letra “a” terão direito: 1º - a socorros médicos em caso de doença em sua pessoa ou pessoa de sua família, que habite sob o mesmo teto e sob a mesma economia; 2º - a medicamentos obtidos por preço especial determinado pelo Conselho de Administração; 3º - aposentadoria; 4º - a pensão para seus herdeiros em caso de morte. (DECRETO Nº 4.682, 1923 apud OLIVEIRA, 1985, p. 24, grifo nosso).

A partir da citação acima, já temos condições de confirmar o que já foi dito

anteriormente quanto à abrangência e amplitude do modelo previdenciário estabelecido

naqueles tempos. Percebemos que se alia à concessão de benefícios pecuniários38 a prestação

de serviços39. Ainda, notamos a amplitude na definição dos beneficiários dos serviços

médicos (não somente ao segurado, mas a todos que habitem sob o mesmo teto e estejam sob

a mesma economia).

Além dos benefícios enumerados acima, a artigo 45 daquela lei ainda previa a

concessão do benefício de “pagamento de 50 % dos respectivos vencimentos” aos segurados

que fossem “chamados ao serviço militar, [...] pelo período que durasse aquele serviço”40.

A Lei também garantia estabilidade aos trabalhadores com mais de 10 (dez) anos de

empresa. O Estado não participava do custeio no pagamento da aposentadoria.

Em 1923, havia 24 caixas de aposentadorias e pensões, que cobriam 22.991 segurados.

Tinham natureza privada.

38 Aposentadorias e pensões. 39 Médicos e farmacêuticos. 40 DECRETO Nº 4.682, 1923 apud OLIVEIRA, 1985, p. 24.

49

No Brasil, as pessoas passaram a se reunir em um mesmo grupo profissional, mediante

cotização, para assegurar entre si determinados benefícios.

O Decreto legislativo nº 5.109, de 20 de dezembro de 1926, estendia os benefícios da

Lei Eloy Chaves aos empregados portuários e marítimos. Tal norma ampliava, ainda mais, as

características de abrangência do decreto anterior. Assim, em relação à assistência médica,

acrescentava o item “internação hospitalar, em casos de intervenção cirúrgica”. Era, também,

estabelecido o “auxílio para funeral”. A clientela abrangida pela assistência médica ampliava-

se ainda mais: os herdeiros dos segurados falecidos continuariam tendo direito aquele serviço.

Era também diminuído o prazo de carência para a concessão de aposentadoria por invalidez,

de 10 (dez) para 5 (cinco) anos.

A Lei nº 5.485, de 30 de junho de 1928, estendeu o regime da Lei Eloy Chaves ao

pessoal das empresas de serviços telegráficos e radiotelegráficos.

O surgimento das primeiras leis trabalhistas e leis previdenciárias, mais voltadas para

a questão social, caracterizou, até o final dos anos 20, um modelo de previdência com um

padrão muito elevado de despesas. A “despesa total”, por segurado ativo, “correspondia a

cerca de 65% da receita (OLIVEIRA, 1985, pág 58). A Previdência Social, como se viu, tinha

um caráter pródigo e abrangente, dada a relativa amplitude do plano de benefícios pecuniários

e serviços, a liberalidade na definição de seus beneficiários, e a progressiva ampliação dos

gastos nominais com assistência médica. Nesta primeira fase da vida de nossa previdência

social, não apenas concedia-se um espectro relativamente amplo de benefícios e serviços e

facilitavam-se as condições para o recebimento destes, mas também os gastos por segurado,

por aposentado e por pensionista eram significativamente mais elevados.

De 1930 a 1945

50

Nos anos que se seguem a 1930, este padrão pródigo e abrangente vai ser modificado.

Os gastos por segurado passam a cair, atingindo valores mínimos, em 1938 e 1939, ou seja,

“cerca de ¼ do nível alcançado em 1930”, segundo Oliveira (1985, p. 58). Esta queda nos

valores dos gastos ocorreu tanto nos benefícios pecuniários tradicionais41, quanto na

assistência médico-hospitalar.

Segundo Oliveira (1985, p. 59), dentre outros motivos, esta queda nos valores das

despesas corresponde a um “fenômeno meramente técnico”, decorrente do aumento

expressivo de associados ativos, particularmente entre 1930 e 1945. A quantidade de

associados aumentou 20 vezes nesse período, fazendo com que esse número chegasse a

2.800.000 segurados em atividade, em 1945, contra 140.000 existentes, em 193042. Como é

óbvio, os momentos imediatamente seguintes à entrada maciça de novos segurados em uma

instituição de previdência social correspondem, naturalmente, em curto prazo, a um aumento

maior da receita, do que da despesa.

Houve, também, segundo Oliveira (1985), no período em questão, “um esforço ativo

de restrição de despesas por parte das instituições previdenciárias”. Os gastos, por exemplo,

com assistência médico-hospitalar, não acompanharam (proporcionalmente) o aumento do

número de segurados. Em 1930, a previdência gastava Cr$ 141,25 com serviços médico-

hospitalares, por associado ativo. Em 1945, esse valor caiu para apenas Cr$ 25,37, chegando a

Cr$ 22,14 em 194343. Observa-se, já de posse desses dados, que houve uma transformação

significativa no modelo de Previdência Social, que se tornava menos “pródigo”, menos

benevolente, mais restritivo e mais preocupado com a acumulação de reservas do que com a

ampla prestação de serviços.

41 Aposentadorias e pensões. 42 Segundo Oliveira (1985, p. 59) 43 Segundo Oliveira (1985, p. 61)

51

Houve, também, diminuição do valor pago a cada beneficiário, referente a

aposentadorias e pensões. Em 1930, cada aposentado recebia, em média, Cr$ 12.113,67 por

ano. Em 1945, tal valor era de apenas Cr$ 3.742,51 anuais. Cada pensionista recebia, em

média, Cr$ 2.000 anuais em 1929-1930, enquanto que, em 1944-1945, este valor reduziu-se

para Cr$ 1.000,00, por ano44.

O que poderia, então, explicar tal fenômeno, de restrição e contenção, no período em

questão?

Uma resposta surge ao identificarmos a existência de um determinante inicial, nos

primeiros anos do período, que foi o processo mais geral de contenção de despesas públicas,

adotado pelo Estado no imediato pós-30, como forma de fazer face à crise econômica

herdada.

Segundo Oliveira (1985), “a Revolução de 1930 herdara do regime anterior a profunda

crise econômica que convulcionava o país nos últimos anos, conseqüência, por sua vez, da

crise a nível internacional, e da maneira como o Brasil estava articulado ao mercado

mundial”.

E prossegue:

Um setor particularmente afetado pela crise, e que nos interessa mais de perto, foi o orçamento da União. Submetido, simultaneamente, à diminuição da arrecadação e ao aumento das despesas, resultando em pesados déficits no imediato pós-30. Os impostos sobre o comércio exterior, importante fonte tributária no período, diminuíram com a queda no volume dos negócios nos dois sentidos. Por outro lado, as atribuições da União aumentavam cada vez mais. (OLIVEIRA, 1985, p. 134).

44 TABELA IX: Evolução da Receita, Despesas, Saldo e Reservas da Previdência Social Brasileira (1923-1966). (Im) Previdência Social: 60 anos de história da Previdência no Brasil. Petrópolis: Editora Vozes, 1985. 335 p. Inclui tabelas e gráficos.

52

A União que já tinha problemas com a sua arrecadação, foi obrigada, também, a

assumir compromissos financeiros internos, auxiliando, os Estados e subsidiando o café e

produtos semelhantes. O déficit orçamentário, dessa forma, cresce.

Sendo assim, o Estado viu-se obrigado a conter despesas públicas, em setores não-

produtivos, para conseguir injetar recursos nos setores produtivos da economia.

Nesse clima, é perfeitamente compreensível que o Estado não estivesse disposto, no

pós-30, a realizar gastos, segundo Oliveira (1985), “improdutivos”, “para fins de valor

econômico duvidoso”, nas áreas sociais. Aí estava incluída a Previdência.

Em dezembro de 1930 (apenas dois meses após a Revolução), Vargas já

mencionava45:

O exame meticuloso e contínuo da situação financeira das Caixas, cujas despesas têm aumentado de modo considerável, deu margem a que se verificasse ser a mesma precária e reclamar a adoção de providência pronta e eficaz, que lhes garantisse melhor funcionamento. Em vista disso, o Governo resolveu, como medida de emergência, até que seja reformulada a legislação a respeito, suspender, pelos Decretos n. 19.554, de 31 de dezembro de 1930, e 20.048, de 28 de maio último (1931) a concessão das aposentadorias ordinárias e extraordinárias, permitindo, apenas, a das que se concedem por invalidez e as pensões a herdeiros. (VARGAS, 1938 apud OLIVEIRA, 1985, grifo nosso).

Tal decisão do Governo causou, segundo Oliveira (1985, p. 77) grande “impacto sobre

o orçamento”, haja vista tratar-se do “item46 mais oneroso47 dos gastos previdenciários”.

Até aqui, a principal razão do processo de contenção de despesas na Previdência

Social seria o quadro crítico em que se achava a economia nacional no imediato pós-30.

45 VARGAS, G. Mensagem lida perante a Assistência Nacional Constituinte no ato de sua instalação, 15 nov. 1933. In: A nova política do Brasil, 1938 apud OLIVEIRA, 1985. 46 Aposentadorias ordinárias. 47 42,9 % da receita em 1930. Em 1932, este valor já havia diminuído para 32,8 %. Tal redução significava acúmulo de riquezas e aumento do orçamento. Segundo a TABELA I (a): Evolução da Receita, Despesas, Saldo e Reservas da Previdência Social Brasileira (1923-1966). (Im) Previdência Social: 60 anos de história da Previdência no Brasil. Petrópolis: Editora Vozes, 1985. 335 p. Inclui tabelas e gráficos.

53

Entretanto, segundo Oliveira (1985, p. 140), “esta situação não perdurou por todo o

período [...]. Em torno de 1933/34, a economia já recuperava seu ritmo normal.”. O que

explicaria, então, a persistência das medidas contencionistas com relação à Previdência, dali

em diante?

De acordo com Oliveira (1985, p. 142), a persistência das medidas contencionistas se

deu após “descoberta”, pelo Governo, do “potencial da Previdência enquanto instituição

financeira poderosa”. Os recursos arrecadados com as instituições previdenciárias seriam

“utilizados como um elemento importante para um dos projetos econômicos centrais do

governo no período, qual seja: o apoio à industrialização.”.

A canalização das reservas da Previdência para investimentos do governo foi um

processo que efetivamente se desenvolveu em grande escala. Uma sucessão de decretos

produzidos no período passou a impor (ou autorizar), às instituições previdenciárias, o

investimento de suas reservas em áreas definidas como estratégicas pelo Estado. Legalmente

amparado, o Estado aumentava o seu poder para orientar o rumo das instituições de

previdência. Ilustrando essa assertiva, Oliveira (1985, p. 141) ensina:

[...] o “modelo de capitalização” ou de “seguro social” funciona na base da constituição de reservas financeiras, que são investidas, de modo a defender o seu valor dos desgastes inflacionários, ou mesmo crescer em termos reais [...]. Ocorre que estes investimentos eram feitos basicamente, à época, em “papéis” do Estado, tais como títulos da dívida pública ou ações de empresas semi-estatais que começavam a ser criadas no período, seja por imposições legais formais que obrigavam as instituições de Previdência a comprar estes “papéis”, seja porque eram efetivamente as melhores e mais seguras opções de investimentos em nosso incipiente mercado financeiro no período em questão. Intervinha ainda outro mecanismo compulsório: de vez em quando, parte da crônica dívida da União para com a Previdência era saldada [...], mas o era, habitualmente, ou através da transferência de bens imóveis da União para as instituições previdenciárias credoras, ou através de títulos da dívida pública e papéis semelhantes. (OLIVEIRA, 1985, p. 141).

54

Para que se tenha uma idéia do que isso representava, dos 273.700:000$000 (duzentos

e setenta e três mil e setecentos contos de réis), que correspondiam ao total das reservas da

Previdência, em 1933, 64,2 % correspondiam à títulos da dívida pública. Em 1937, esse

percentual já era de 85,2 % do total48!

Dessa maneira, dado o grande montante de recursos mobilizados e o tamanho de suas

reservas investidas, a Previdência Social foi se transformando, aos poucos, num dos mais

importantes “sócios” da União e das empresas semi-estatais que Vargas fez nascer. Em outras

palavras, a Previdência tornou-se um importante mecanismo de acumulação financeira em

mãos do Estado, graças ao “regime de capitalização”.

Analisaremos, a seguir, os principais acontecimentos no período, que ocorreram

paralelamente e em decorrência das novas leis previdenciárias.

A partir de 1930, época da Revolução, o sistema previdenciário deixou de ser

estruturado por empresas, passando a abranger categorias profissionais.

Os Institutos de Aposentadorias e Pensão surgiram nos moldes italianos. Cada

categoria profissional passava a ter um fundo próprio. Havia tríplice contribuição: do

empregado, do empregador e do governo.

Há, a partir de 1930, um esforço em distinguir a prestação de “serviços” (médicos e

outros) da concessão de “benefícios” pecuniários. Tal distinção inexistia nos decretos de 1923

e 1926, que definiam as atribuições obrigatórias das instituições previdenciárias. A legislação,

a partir de 30, procurou demarcar bem essa diferença, num primeiro momento definindo

limites orçamentários máximos para as despesas com assistência médico-hospitalar, e,

posteriormente, chegando a estabelecer que apenas os benefícios pecuniários de longo prazo

(aposentadorias e pensões) eram obrigações contratuais obrigatórias da Previdência Social.

48 De acordo com Oliveira (1985, p. 141-142).

55

A “orientação contencionista”, imposta pelo Estado ao modelo previdenciário, no

período em questão, não era, em princípio, explícita nem defendida de maneira formal. Mas

isso começa a mudar efetivamente a partir dos anos 40, quando é desenvolvido um esforço

neste sentido, por parte de técnicos e dirigentes previdenciários.

A crise política que gerou a Revolução de 30 e a temporária indefinição das relações

de poder e hegemonia nos anos que se seguem, assim como os propósitos manifestados pelo

novo regime de buscar ampliar sua base de apoio, incluindo nela as classes trabalhadoras

urbanas, criaram a possibilidade de um novo surto de manifestações destes setores, entre os

anos 30 e 35.

Um fator adicional era a crise econômica, provocando desemprego e queda dos

salários.

O tema Previdência Social passa a vir à tona de forma freqüente:

[...] em fevereiro (de 1932) [...] é a (greve) da Estrada de Ferro São Paulo Railway, chamada também de Santos-Jundiaí. Iniciada no dia 1º do mês, é motivada pelo aumento da contribuição para as Caixas de Pensões e Aposentadorias, de acordo com o decreto do Ministério do Trabalho (VIANA, 1976 apud OLIVEIRA, 1985).

As reivindicações eram, quase sempre, em decorrência das medidas de contenção

impostas pela legislação. Requeria-se que o valor das contribuições fosse diminuído; que as

leis previdenciárias fossem ampliadas; que o auxílio-doença fosse concedido; que houvesse

“maior flexibilidade” dos Institutos; dentre outras. Entretanto, tal debate, sobre as questões

previdenciárias, detinham um caráter político, entre os anos 30 e 35.

Em 1933, por intermédio do Decreto nº 22.872, datado de 29 de junho, foi criado o

Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos (IAPM), que foi seguido de outros

56

institutos de aposentadoria e pensão, sempre estruturados por categorias profissionais, e não

mais por empresas, como ocorria à época das Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAP).

O Decreto nº 24.273, de 1934, criou o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos

Comerciários49 e, no mesmo ano, o Decreto nº 24.615 cria o Instituto de Aposentadoria e

Pensões dos Bancários50.

A Constituição de 1934 estabelecia competência para a União fixar regras de

assistência social e dava, aos Estados-membros, a responsabilidade para cuidar da saúde e

assistência públicas e para fiscalizar a aplicação das leis sociais. Mantinha a competência do

Poder Legislativo para instituir normas sobre aposentadorias e fixava a proteção social ao

trabalhador. Tratava da assistência médica e sanitária do trabalhador e à gestante,

assegurando, a esta, descanso, antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego.

Instituía a previdência, mediante contribuição51 igual da União, do empregador e do

empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade, nos casos de acidentes do

trabalho e em casos de morte. Previa a aposentadoria compulsória para os funcionários

públicos que atingissem 68 anos de idade. Assegurava-se aposentadoria por invalidez, com

salário integral, ao funcionário público que tivesse no mínimo 30 anos de trabalho. O

funcionário público acidentado tinha direito a benefícios integrais. Os proventos da

aposentadoria não poderiam exceder os vencimentos da atividade. Fazia menção à

acumulação de benefícios, desde que houvesse previsão legal, para as pensões de montepio, e

vantagens de inatividade, ou que resultassem de cargos legalmente acumuláveis. Esta

Constituição faz referência, pela primeira vez, à expressão “previdência”, embora não

49 IAPC. 50 IAPB. 51 Obrigatória.

57

adjetivasse de “social”. Para corroborar com as assertivas acima, Gomes (1992, p.72)52

afirma:

A Constituição de 1934 consagra esta organização previdenciária corporativista, submetendo-a, todavia, à tutela do Estado. Financeiramente, o sistema previdenciário, quer através dos chamados institutos, quer das CAP que foram mantidas com este nome (embora agora congregando empregados de uma mesma categoria profissional), era mantido por contribuições do empregador e dos empregados e por uma parcela, tomada residualmente, do Estado. Isto é, como até hoje, a contribuição do Estado era estabelecida de modo a cobrir eventuais déficits. Deste modo, em vez do chamado regime de capitalização, em que os benefícios são definidos em função das contribuições prévias, institucionalizou-se o denominado regime de repartição. A receita total, incluída aí a participação do Estado, é usada para fazer face às despesas administrativas e dos benefícios concedidos. (GOMES, 1992, p. 72).

De 1935 a 1937, desaparece toda a possibilidade de continuação da resistência

organizada dos segurados às medidas contencionistas na Previdência, conforme se verifica

abaixo:

O movimento grevista e operário fica tolhido após a revolta aliancista de novembro de 1935. A repressão policial e burguesa aproveita-se da situação para fechar os sindicatos mais independentes e as prisões enchem-se de líderes operários que nada têm a ver com os acontecimentos revolucionários. Entre 1936 e 1937 não se registra nenhuma greve, pois a Lei de Segurança Nacional, Estado de Sítio e Estado de Guerra são ‘argumentos’ de força contra qualquer pretensão. As prisões e intimidações levam ao recuo operário, o que, por sua vez, permite ao Ministério do Trabalho começar a substituir gradativamente a verdadeira liderança sindical operária. Os ‘pelegos’, isto é, os operários de confiança do Governo, tornam-se os representantes ‘oficiais’ do proletariado. Este processo que é tênue entre 1935-1937, acaba sendo total durante o Estado-Novo. Desta maneira, para o operariado, o Estado Novo começa em novembro de 1935. (CARONE, 1976 apud OLIVEIRA, 1985).

Do exposto até o presente momento, e corroborando com o que foi apresentado até

aqui, verificamos, em todo o período posterior a 30, dada a baixa relação despesa / receita da

52 GOMES, A. C.. et al. Trabalho e Previdência: 60 anos em debate. Rio de Janeiro: Ed da Fundação Getúlio Vargas/ CPDOC, 1992. 105 p.

58

Previdência, que os superávits que vinham sendo acumulados tinham constituído um

respeitável patrimônio nestas Instituições. Com isso, a riqueza da Previdência Social,

materializada em grandes reservas financeiras, ações, imóveis, dentre outros, começava a

chamar a atenção.

Para que se tenha uma idéia da evolução dos superávits da Previdência, apresentamos,

por meio da Tabela 2 e do Gráfico 1 abaixo, a diferença entre ‘receita’ e ‘despesa’ da

Previdência Social Brasileira, no período de 1923-1945 (Valores correntes grafados em Cr$

1.000,00):

Ano 1923 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 1935

Diferença 11,9 15,3 13,6 13,3 15,0 36,4 34,9 24,3 21,6 42,1 45,2 61,2 146,1

Ano 1936 37 38 39 40 41 42 43 44 1945

Diferença 181,1 234,7 396,4 478 518,2 606,7 647,7 808,2 1.062,6 1.363,7

Tabela 2: Diferença entre Receita e Despesa (1923-1945) - Previdência Social Fonte: IBGE – Anuários Estatísticos do Brasil, citado por Oliveira, 1985

59

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

C

r

$

1

0

0

0

,

0

0

1923 25 27 29 31 33 1935 37 39 41 43 1945

Ano

Gráfico 1: Diferença entre Receita e Despesa (1923-1945) - Previdência Social Fonte: IBGE – Anuários Estatísticos do Brasil, citado por Oliveira, 1985

Da simples observação e análise do Gráfico 1, não é difícil notar o significativo

crescimento dos valores e a conseqüente ascensão da curva, particularmente a partir de 1932.

Os superávits da Previdência já eram, em 1935, seis vezes maior que os de 1930, e os de 1945,

56 vezes maior que os de 1930!

Para corroborar e ilustrar ainda mais as informações prestadas até o momento,

apresentamos, a seguir, a evolução anual do percentual da receita total da Previdência Social

Brasileira, destinado às despesas com aposentadorias, pensões e serviço médico hospitalar, no

período compreendido entre 1923 e 1945.

Para isso, valer-nos-emos, do Gráfico 2, apresentado a seguir:

60

0

10

20

30

40

50

60

70

23-31 24-32 25-33 26-34 27-35 28-36 29-37 30-38 39 40 41 42 43 44 45

Ano

%

1923-1930 1931-1945

Gráfico 2: Evolução anual do % da Receita Total da Previdência Social Brasileira destinado às despesas com aposentadorias, pensões, serviço médico hospitalar e outras despesas (1923-1945) Fonte: IBGE – Anuários Estatísticos do Brasil, citado por Oliveira, 1985

A sobreposição de informações, em um único gráfico, é interessante na medida em que

demonstra, em melhores condições, a evolução daquele parâmetro e para que se permita a

comparação entre os dois períodos.

Confirmando o que já dissemos anteriormente, o período de 1923 a 1930, conhecido

como “pródigo”, caracterizou-se pela liberalidade na definição de benefícios e a relativa

amplitude do plano de benefícios pecuniários e serviços. Isso acarretou, logicamente, custos

elevados no sistema de previdência. Em 7-8 anos houve um aumento da ordem de 65% da

61

receita, destinado às despesas, conforme se verifica ao se analisar a curva relativa ao período

(de cor azul), no Gráfico 2.

Por outro lado, quando analisamos a curva do percentual de gastos, relativa período de

1931 a 1945 (de cor vermelha), resta caracterizada, claramente, a orientação contencionista do

governo e o apogeu do chamado “regime de capitalização”.

Para que se configurasse a situação acima evidenciada, favorável ao Governo, a

insatisfação dos segurados tinha que ser evidente.

Volta neste momento, mais uma vez, a dúvida recorrente: como justificar a

manutenção de medidas contencionistas, a resistência à ampliação do alcance e dos valores

dos planos de benefícios e serviços, se a previdência dispunha de grandes reservas e realizava

investimentos em áreas não “sociais”?

Conforme já adiantado anteriormente, a “orientação contencionista”, imposta pelo

Estado ao modelo previdenciário, no período em questão, não era (apesar de existir), explícita

nem defendida de maneira formal. Mas isso começa a mudar efetivamente a partir dos anos

40, quando é desenvolvido um esforço neste sentido, por parte de técnicos e dirigentes

previdenciários. Dessa forma, as medidas de natureza autoritária eram explicadas como se

fosse algo meramente “técnico”, objetivo e indiscutível. Até então (desde 1923), os problemas

da forma, amplitude e valor das prestações e dos benefícios e serviços nos sistemas de

Previdência Social eram questões de natureza essencialmente política. Em outras palavras:

quem pagava, e o quanto se pagava, eram questões que dependiam do poder de barganha de

cada um dos elementos envolvidos no jogo. Entretanto, o movimento de explicitação,

organização e defesa das teses contencionistas, realizado por dirigentes e técnicos

previdenciários, fazia crer que a Previdência não cobrava menos dos trabalhadores, nem

gastava mais com eles, simplesmente porque não podia. E isso era um dado técnico,

62

atuarialmente definível. Quem não compreendesse tal sistema, com seus dados atuarialmente

definidos, seria, segundo Oliveira (1985, p. 111), um “ignorante das leis atuariais” ou “mal-

intencionado”. Configurava-se a “teoria do Seguro Social” ou “teoria do modelo de

capitalização”.

Com tais argumentos técnicos, o Governo justificava explicitamente as medidas

contencionistas relacionadas à Previdência Social.

Do exposto neste capítulo, constatamos claramente que o modelo de Previdência

Social da década de 20 (1923-1930) caracterizou-se por ser pródigo e abrangente,

particularmente quanto à concessão de benefícios e serviços. Por outro lado, o modelo de

Previdência Social do período seguinte, correspondente à 1ª Era Vargas (1930-1945),

caracterizou-se por uma orientação contencionista, com conseqüente acumulação de riquezas

nas mãos do Estado. Esta percepção e entendimento são fundamentais para que mais à

frente53, após termos caracterizado a Previdência Social e sua evolução no âmbito das Forças

Armadas, particularmente no Exército Brasileiro, tenhamos condições de estabelecer

comparação entre eles.

53 No capítulo seguinte.

63

3. PREVIDÊNCIA SOCIAL NAS FORÇAS ARMADAS E NO EXÉRCITO BRASILEIRO

Antes mesmo de iniciarmos a abordagem do objeto de nossa pesquisa, no presente

capítulo, consideramos importante e oportuno salientarmos que o uso de expressões como

“regime previdenciário dos militares” ou “sistema previdenciário dos militares” é equivocado,

haja vista a inexistência de regime previdenciário militar estatuído. Do exposto, esclarecemos,

desde já, que, por ocasião das tentativas de comparação entre a Previdência Social no Brasil e

a Previdência Social dos Militares, não estaremos nos referindo a um ou outro sistema (civil

ou militar), mas sim a alguns aspectos que caracterizam ou se relacionam com a legislação ou

história da Previdência Social, civil ou militar. Além disso, informamos que sempre que nos

referirmos às pensões militares, pensões de montepio, pensões de meio-soldo, pensões

especiais ou assistência médico-hospitalar dos militares, estaremos, indiretamente, nos

referindo e caracterizando a Previdência Social dos militares, no período em questão.

Corroborando com as informações passadas anteriormente, apresentamos a palavra

oficial da Força Terrestre54:

[...] Assim, com muita freqüência, constata-se a referência ao regime previdenciário dos militares. Ora, os militares federais nunca tiveram e não têm um regime previdenciário estatuído, seja em nível constitucional, seja no nível da legislação ordinária. Essa característica é histórica no Brasil. [...] As condições de transferência do militar para a inatividade e de percepção de pensões estão estabelecidas no Estatuto dos Militares (Lei n° 6.880, de 09 de dezembro de 1980), na Lei de Remuneração dos Militares (Medida Provisória n° 2.215-10, de 31 de agosto de 2001) e na Lei de Pensões (Lei n° 3.765 de 04 de maio de 1960). Em todos esses diplomas legais e na própria Constituição Federal, como já foi dito, nunca houve e não há qualquer referência a sistema ou a regime previdenciário dos militares federais. Portanto, não há regime previdenciário dos militares e, logicamente, não há o que referir a equilíbrio atual do regime previdenciário dos militares federais, porque ele não existe e por essa razão, quase que

54 Segundo EXÉRCITO BRASILEIRO. A Profissão Militar: 6. A Profissão Militar. [S.l.: s.n.], [19-]. Disponível em: < http://www.exercito.gov.br/02ingr/Profmili.htm#6 >. Acesso em 20 set. 2007.

64

ontológica, porque não existe, não pode ser predicado e, conseqüentemente, não pode ser contributivo, nem de repartição. A remuneração dos militares na inatividade, dos reformados e os da reserva, é total e integralmente custeada pelo Tesouro Nacional. (EXÉRCITO BRASILEIRO, [19-], grifo nosso).

Nos dias de hoje, a pensão militar é, reconhecidamente, um direito essencial e

fundamental para que o militar tenha condições de exercer a sua profissão que é,

notadamente, repleta de peculiaridades que as distinguem das demais, dentre as quais

podemos citar: “risco de vida”, “dedicação exclusiva”, “sujeição a preceitos rígidos de

hierarquia e disciplina”, “restrições a direitos sociais”, “mobilidade geográfica”, “vínculo com

a profissão”, dentre outras55.

Especificamente com relação às pensões militares, Duarte (1995, p. 130) nos ensina,

destacando algumas peculiaridades da profissão militar:

Seja com natureza puramente securital, ou com índole alimentar, ou ainda como bem hereditário, o certo é que a constituição da pensão militar é direito de suma importância no sentido de assegurar a mantença dos familiares que se virem repentinamente órfãos daquele servidor militar e chefe de família. O relevante é que o exercício da função militar acarreta, não raras vezes, situações de perigo, onde o servidor se vê compelido a demonstrar a sua bravura e o seu destemor. Nestas circunstâncias, a constituição da pensão militar torna-se, sob vários matizes, verdadeiro seguro em prol da família do militar. Tanto que (...) morto o militar com qualquer tempo de serviço, automaticamente verte, em prol dos seus beneficiários, o direito à percepção integral da pensão militar, obedecida, em qualquer caso, a ordem vocacional instituída pela lei. (DUARTE, 1995, p. 130, grifo nosso).

Histórico

55 Peculiaridades da profissão militar, segundo MARINHA DO BRASIL. Como ingressar na Marinha: 1. Características da Profissão Militar. [S.l.: s.n.], 2006. Disponível em: <https://www.mar.mil.br/menu_v/ingresse_na_marinha/caracteristicas_profissao.htm> Acesso em 20 set. 2007.

65

Segundo Duarte (1995, p. 130), o embrião da previdência militar surgiu quando, por

meio do alvará de 16 de dezembro de 1790, a rainha D. Maria I, rainha de Portugal de 24 de

março de 1777 a 20 de março de 1816, mãe de D. João VI, “invocando o seu arbítrio real e

supremo, entendeu por bem destinar determinada parcela de rendimento para a formação de

dote para as viúvas e órfãos dos oficiais beneméritos das tropas que lhe serviam”.

Em 26 de agosto de 1790, no entanto, foi aprovado, pela mesma rainha, um plano de

montepio que instituía uma série de medidas tendentes à concessão da pensão.

As origens da pensão militar, no Brasil, remontam, também, ao final do século XVIII,

quando foi criado o Plano de Montepio Militar dos Oficiais do Corpo da Marinha, em 23 de

setembro de 1795. Este documento foi o primeiro ensaio no sentido de assegurar, à família do

militar falecido, assistência condigna e compatível com o ambiente social em que vivia.

Segundo Silva (1954, p. 7)56, o montepio era definido como o “quantum” que o Estado se

obrigava a pagar aos herdeiros dos seus servidores, ou um amparo de finalidade econômica

que o Estado concedia e garantia aos herdeiros dos contribuintes do montepio militar. Ainda,

segundo o mesmo autor, “o montepio militar é diferente dos demais institutos de previdência,

não tem fundo próprio, nem se pauta por um orçamento de receita e despesa. Por ele se

responsabiliza o Estado, para o que elabora as leis de caráter ‘sui generis’. É um Seguro

Estatal”.

Verifica-se, portanto, que o advento da pensão militar tem uma historicidade que

antecede57 mesmo ao movimento previdenciário no Brasil, cuja origem é atribuída à Lei Eloy

Chaves de 1923.

Antecedentes 56 SILVA, A. Teoria e Prática do Montepio e Pensões Militares. Rio de Janeiro: Conquista, 1954. 252 p. Inclui tabelas e índice. 57 128 anos antes da promulgação da Lei Eloy Chaves.

66

Para que tenhamos condições de adentrar no período objeto desta pesquisa, e entender,

em melhores condições, como se processou a evolução da previdência social, de 1930 a 1945,

precisamos retroagir no tempo até o final do século XVIII, marco da criação do que hoje

conhecemos como sendo a previdência social dos militares das Forças Armadas.

Como já vimos anteriormente, bem antes da promulgação da Lei Eloy Chaves,

ocorrida em 1923, era criado o Plano de Montepio Militar dos Oficiais do Corpo da Marinha,

em 23 de setembro de 1795 (128 anos antes), considerado a origem da pensão militar no

Brasil. Tal norma instituía, como dito, o Montepio para oficiais da Marinha. Visava assegurar,

à família do militar falecido, assistência condigna e compatível com o ambiente social em que

vivia. Tinha o caráter obrigatório de contribuição e a cota de contribuição variava conforme o

posto58. A pensão deixada aos herdeiros equivalia à metade do soldo (Montepio). Ao

analisarmos a norma mais detalhadamente, observamos que ela tinha um caráter de seguro

(apenas) e atingia somente os oficiais da Marinha.

Em 6 de novembro de 1827, pouco após os conflitos decorrentes da Independência do

Brasil, e três anos após a promulgação da Constituição de 1824, que marca o nascimento

oficial da Instituição Exército Brasileiro, é promulgada lei que cria o “meio-soldo” para

oficiais do Exército. O “meio-soldo” também tinha um caráter de seguro, não havendo,

porém, o ônus da contribuição59 por parte do titular. O aludido dispositivo foi promulgado

para resolver o problema dos oficiais do Exército, que não tinham direito de deixar montepio.

A pensão deixada (“meio-soldo”) era proporcional ao tempo de serviço prestado pelo

militar60. Eram beneficiários da pensão de “meio-soldo”: a viúva, os filhos61, e a mãe62 do

58 Um dia dos respectivos soldos. 59 Primeira grande diferença para o Montepio da Marinha. 60 Integral se maior que 25 anos. 61 Caracterizada a companhia (filhas) e dependência (filhos com mais de 21 anos).

67

oficial falecido. A pensão deixada aos herdeiros equivalia à metade do soldo (“meio-soldo”),

se fossem reformados segundo a Lei de 6 de novembro de 1790; e integral, quando o oficial

falecesse em combate ou na defesa da pátria. Interessante salientar que a pensão de “meio-

soldo” desaparecia quando havia concessão de pensão especial (não eram acumuláveis).

Verifica-se nitidamente, com o advento da lei de 1827, que o legislador, ao instituir aos

oficiais do Exército um direito que era apenas dos oficiais da Marinha, tentou reparar uma

injustiça que vinha desde 1795 (direito à pensão), mas acabou gerando uma situação

desconfortável, em relação aos oficiais da Marinha, posto que os da Marinha contribuíam para

o Montepio, enquanto que os do Exército estavam isentos daquela obrigação.

Configurava-se, dessa forma, uma situação vantajosa para os oficiais do Exército,

posto que praticamente passavam a ter os mesmos benefícios dos oficiais da Marinha, sem

que, no entanto, tivessem que contribuir. Por qual ou quais motivos a lei teria sido

promulgada? Quais teriam sido as conjunturas históricas e os “jogos de pressão” que

determinaram a efetivação da norma? Acredita-se que a lei tenha sido promulgada, primeiro

porque a própria Instituição Exército Brasileiro acabara de ser criada (1824) e, segundo,

porque, provavelmente, o Império tenha se sentido obrigado a atender o pleito dos oficiais do

Exército para garantir, em última análise, pela força, sua capacidade de manutenção do

território e da ordem pública, contra as revoltas e lutas internas que suceder-se-iam após a

proclamação da Independência do Brasil. Portanto, talvez por este estado de necessidade

configurado, os oficiais do Exército gozassem de algum prestígio e influência junto ao

Império, para que tal solicitação fosse atendida.

Salienta-se, por oportuno, que a legislação que tratava das pensões permaneceu

inalterada em todo o transcurso do Império no Brasil, não sofrendo alteração, nem mesmo

62 Viúva e solteira.

68

com o advento ou em decorrência do grande conflito internacional ocorrido no início da

segunda metade do século XIX, qual seja, a Guerra da Tríplice Aliança, na qual participaram

o Brasil, a Argentina, e o Uruguai, em aliança, contra o Paraguai. O Decreto nº 3607, de 10 de

fevereiro de 1866, promulgado naquele período, limitou-se, apenas, a regulamentar a Lei de 6

de novembro de 1827, que tratava da concessão do “meio-soldo”, ou seja, não modificou nem

alterou o conteúdo da norma vigente (de 1827).

Quanto a isso, evidenciando que as forças armadas regulares foram relegadas a

segundo plano naquele período, reportou-nos Nelson Werneck Sodré63:

Criando a Guarda Nacional, em 1831, a classe dominante dos senhores de terras e de escravos ou de servos, numa fase em que tratava intensa luta para manter-se no controle do aparelho de Estado, estava forjando o instrumento militar de que necessitava, e empreendendo a neutralização das forças armadas regulares, que seriam relegadas a segundo plano, as de terra particularmente. A partir de 1834, com a lei interpretativa do Ato Adicional, os senhores governavam o país, sem peias e sem limites. (SODRÉ, 1975).

E prosseguiu salientando a situação lastimável em que se encontrava o Exército

naquele interregno:

A criação da Guarda Nacional, porém, representava apenas uma parte da política da classe dominante, a outra parte estava no papel secundário conferido ao Exército. Em prolongamento, aliás, à posição que cabia à força armada no tempo da colônia: ‘Durante muitos meses e às vezes até anos inteiros deixavam os soldados de receber os seus suprimentos de soldo e fardamento. E isto levava, naturalmente, ao afrouxamento da disciplina, que só pode coexistir com a moralidade’ [...]. O estado da tropa era lastimável: ‘Péssimo o estado em que o novo general encontrou a divisão. Os homens estavam quase famintos, os uniformes em farrapos, o armamento estragado [...]. (SODRÉ, 1975).

Tasso Fragoso64, mencionou o papel da oposição liberal nas câmaras, que contribuíam

para o desprestígio do Exército no período:

63 SODRÉ, N. W. História Militar do Brasil. [S.l.]: Editora Civilização Brasileira, 1975.

69

Desde 1861 a oposição liberal nas câmaras pedia que se reduzissem as nossas pequenas forças militares; e não faltou quem por esse tempo, sustentasse que não precisávamos, nem de exército, nem de marinha. (FRAGOSO, 1957).

A tentativa para reparar a desigualdade entre a Marinha e o Exército surgiu apenas em

189065, já na República, no Governo Provisório do Marechal Deodoro, com a promulgação do

Decreto nº 475, de 11 de junho, que criou o “meio-soldo” para os oficiais da Marinha.

Importante salientar que cerca de 5 (cinco) meses antes da promulgação do Decreto nº

475, já era promulgado o Decreto nº 108-A, datado de 30 de dezembro de 1889, também na

vigência da República (à época governada por militares), que criava e versava sobre pensões

especiais. Abordaremos as pensões especiais e a sua evolução no período em questão mais à

frente66, a fim de facilitar a exposição de idéias e evitar confusão com a pensão de meio-soldo

e com a de Montepio.

Assim como o “meio-soldo” do Exército, não havia o ônus da contribuição67 no

“meio-soldo” da Marinha. Em outras palavras, o problema da contribuição mensal que era

paga somente pelos oficiais da Marinha (para o Montepio) foi solucionado com a concessão

(cumulativa com o Montepio) do mesmo benefício (pensão) que era pago aos beneficiários do

oficial do Exército. A Marinha passava, assim, a contar com o Montepio e com o “meio-

soldo” (acumuláveis), enquanto o Exército permanecia apenas com o benefício do “meio-

soldo”68.

64 FRAGOSO, T. História da Guerra entre a Tríplice Aliança e o Paraguai, Volume II. Rio de Janeiro, 1957. 65 63 (sessenta e três) anos depois. 66 A partir da página 91 deste trabalho. 67 Nem pelo titular, nem pelos beneficiários. 68 Àquela altura, as pensões militares já eram classificadas em normais (montepio), de meio-soldo, e especiais, segundo Silva (1954).

70

Interessante notar, e salientar, dois aspectos: o debate a cerca da problemática das

pensões (dos militares) veio à tona (visando-se um equacionamento para a questão) somente,

e imediatamente, após a Proclamação da República, a qual contou com expressiva

participação e apoio dos militares; e ocorreu justamente quando os desígnios da nação

estavam nas mãos de um militar69.

O benefício do “meio-soldo” era pago, inicialmente, somente aos oficiais do Exército

e da Marinha que viessem a falecer no serviço ativo. Mais tarde, o benefício foi estendido,

também, aos reformados, por meio do Decreto nº 1232-E, de 31 de dezembro de 1890, que

corrigia injustiça relacionada à percepção do “meio-soldo”. A extensão do benefício, aos

reformados, configurava, nitidamente, a preocupação do legislador em reconhecer iniqüidades

e corrigir falhas apontadas no Decreto nº 193-A, de 30 de janeiro de 1890, na medida em que

já reconhecia, ainda que indiretamente, as peculiaridades da profissão militar, conforme se

verifica com a leitura de trecho do daquele Decreto70:

[...] considerando que o determinado pelo Decreto nº 193-A, de 30 de janeiro último, só teve em vista o bem do serviço público, atentas as razões que justificaram tal decreto; que obtendo as vantagens de ordem moral e política ali expedidas, não deseja o Governo ferir interesses de entes tão caros, como sejam as famílias dos servidores da Pátria; que, antes, pelo contrário, no seu próprio interesse, a Pátria deve velar por esses entes com o mesmo zelo com que seus chefes velam pelas suas instituições, tranqüilidade e integridade. (DECRETO Nº 1232-E, 1890).

A concessão do “meio-soldo” não invalidava nem prejudicava o Montepio da

Marinha, ou seja, eram cumulativos. Somente em caso de pensão especial a pensão de “meio-

soldo” desaparecia (não eram acumuláveis).

69 Marechal Deodoro da Fonseca. 70 Decreto nº 1232-E, de 31 de dezembro de 1890.

71

Entretanto, conforme mencionado anteriormente, estava caracterizada nova

desigualdade entre o Exército e Marinha, que foi logo equacionada com a promulgação do

Decreto nº 695, de 28 de agosto de 1890, pouco mais de dois meses após ter sido instituído o

“meio-soldo” para os oficiais da Marinha. Tal decreto criava o Montepio para as famílias dos

oficiais do Exército, similar ao da Armada. Ou seja, a contribuição também era obrigatória e a

cota de contribuição era estabelecida conforme o posto (um dia dos respectivos soldos, de

acordo com o posto). A pensão deixada aos beneficiários também equivalia à metade do soldo

(Montepio). Dessa forma, além do “meio-soldo”, as famílias dos oficiais do Exército

passavam a ter direito à percepção do montepio (cumuláveis), configurando o reconhecimento

do Chefe do Governo Provisório, Generalíssimo Manoel Deodoro da Fonseca, “que é de toda

a eqüidade colocar as famílias dos Oficiais do Exército em condições análogas às que se

encontravam os Oficiais da Marinha”71.

Na seqüência, no período em tela, foi promulgada a Lei nº 1473, de 9 de janeiro de

1906, já na vigência do terceiro governo civil da República Velha (Presidente Rodrigues

Alves), a qual determinava que as pensões de “meio-soldo” fossem calculadas com base na

tabela de vencimentos da Lei nº 247, de 15 de dezembro de 1894. Assim, uma pensão

deixada, a partir daquela norma, seria calculada com base em tabela de vencimentos vigente

em 1894. Restava caracterizada uma defasagem de 12 anos, com evidentes perdas e prejuízos

aos beneficiários daquela pensão militar.

Em seguida, a Lei nº 2.290, de 13 de dezembro de 1910, estabeleceu que o desconto

no soldo para o montepio acompanharia a tabela anexa àquela lei, mas que as pensões de

montepio e “meio-soldo” continuariam a ser pagas de acordo com a tabela vigente (de 1894).

71 Segundo Silva (1954, p. 152).

72

À medida que havia aumento no vencimento dos militares, aumentava-se o soldo72 e as

gratificações73. Esperava-se que a vigência de uma nova tabela com vencimentos maiores,

redundasse em um aumento da pensão do montepio e da pensão do “meio-soldo”. Entretanto,

em decorrência da Lei nº 2290, a pensão do “meio-soldo” continuava sendo paga conforme a

tabela da Lei nº 1473, de 9 de janeiro de 1906 (que mencionava a tabela datada de 1894) e a

do Montepio continuava sendo paga conforme norma (tabela) anterior. Ou seja, a contribuição

do titular (desconto no soldo para o montepio) aumentava com o aumento dos vencimentos,

mas as pensões deixadas eram calculadas com base em tabela de vencimento anterior. Dessa

forma, visava-se, claramente, aumentar a arrecadação e diminuir a despesa. Assim, a pensão

do Montepio não equivalia mais à metade do soldo (valor inferior à metade do soldo) e o

“meio-soldo” ficava definitivamente “congelado”, ou seja, com valor vinculado

permanentemente a uma tabela datada de 1894.

Em 1927, é promulgado o Decreto-lei nº 5167-A, que modificava as tabelas de

vencimentos dos oficiais e praças do Exército e da Armada. Os sargentos foram admitidos, a

partir daquela norma, a contribuir para o Montepio, apesar de o Poder Executivo já ter sido

autorizado a fazer o montepio extensivo aos sargentos, guardas-marinha e marinheiros, desde

o Decreto nº 40, de 2 de fevereiro de 1890. Entretanto, aqueles só vieram a contribuir,

efetivamente, por força da Lei nº 488, de 15 de novembro de 1948.

Conforme demonstrado anteriormente, a partir de 1906, até o fim do período em

questão (1929), na vigência do período de nossa história que ficou conhecido como

“República do Café com Leite” (República Velha), foram promulgadas normas que diziam

respeito ao Montepio e ao “meio-soldo” que em nada beneficiaram os militares, familiares

e/ou pensionistas. Ao contrário, geraram defasagens e perdas crescentes nos benefícios

72 Que correspondia a 2/3 dos vencimentos. 73 Que correspondiam a 1/3 dos vencimentos.

73

daqueles. Todas as leis citadas anteriormente, que tratavam de tabelas de vencimentos e

contribuições dos militares e pensionistas, objetivavam claramente uma diminuição das

despesas e um aumento na arrecadação, na medida em que o valor dos benefícios deixava de

acompanhar o reajuste no vencimento dos militares, e na medida em que as contribuições para

o Montepio aumentavam proporcionalmente com o aumento do valor do soldo. Tal período

coincide com um período de grande desprestígio político da classe dos militares, após terem

passado a direção da Nação (Deodoro e Floriano) aos civis, por vários motivos, dentre os

quais podemos citar: o atentado contra o Presidente Prudente de Morais, no qual foi

assassinado o Ministro da Guerra, Marechal Carlos Machado de Bittencourt (“anti-florianista

radical”); fracasso na Campanha de “Canudos”; e a suposta “crise de imagem” da Instituição,

resultado das próprias concepções filosóficas do positivismo. Leonardo Trevisan74 confirmou:

Circunstâncias históricas mataram esse primeiro momento do militarismo como método de governo. E de verdade, tão repentina foi a morte do fantasma que deixou os militares assim meio desprotegidos, perdidos, meio sem rumo. Foi a vez de os civis se aproveitarem. Instituíram a política dos governadores, poder absoluto dos civis. Mas como o milagre aconteceu? Que circunstâncias históricas eliminaram o militarismo como ideologia de poder? A primeira dessas circunstâncias foi o assassinato do general Carlos Machado de Bittencourt, anti-florianista radical, escolhido por Prudente de Morais para ser seu ministro da Guerra. Em um atentado que visava ao presidente da República, acerta-se o general. Aqueles fatos “pegaram muito mal”. Os “métodos” do florianismo ficaram muito à vista. O poder civil do presidente cresceu muito, logo após o atentado. Mas este é só um episódio. A segunda circunstância histórica que realmente desagregou o militarismo foi a Revolta de Canudos. Esta sim desmistificou todo o militarismo, seja o salvacionismo de Floriano, seja a visão positivista de Benjamin Constant. O Exército chamado a enfrentar um grupo de miseráveis, famintos, deixa todo mundo ver suas fraquezas. Para debelar Canudos (1896/97) o Exército precisou de 4 expedições diferentes. Todos, até mesmo os próprios oficiais, começaram a desconfiar da eficiência desse Exército quando posto à prova. Expulsos do poder político pelos civis, confirmada a ineficiência de seu próprio preparo profissional, a inutilidade ostensiva de suas doutrinas filosóficas, o Exército entra no século XX desorientado, sem rumo certo. Despreparado até para cumprir suas funções constitucionais. (TREVISAN, 2000).

74 O Pensamento Militar Brasileiro

74

Mais adiante menciona:

O Brasil do final do século XIX e início do XX era um país de bacharéis, de “doutores” em muitas ciências, principalmente as jurídicas. Pretendíamos ser um país civilizado, educado, e isto queria dizer, naquele tempo, falar bem, assuntos cultos, com boa oratória. O assunto guerra não propiciava grande tema para oratória. Assim, os oficiais, que já ganhavam um baixo soldo, não iriam aumentar seu de prestígio social falando de guerra, quando todas as pessoas finas e cultas falavam de literatura, de poesia, de política, de arte. O general Tito Escobar, na primeira década do século XX, escrevia: “Raros soldados de escola produziram as escolas militares. Sobraram-nos, entretanto, enraizados burocratas, literatos publicistas e filósofos, engenheiros e arquitetos notáveis, políticos sôfregos e espertíssimos, eruditos professores de matemáticas, ciências físicas e naturais, bons amigos da santa paz universal, do desarmamento geral, inimigos da guerra, adversários do exército permanente”. O quadro pintado pelo general era lamentável, mas verdadeiro. De fato, logo após a República, em 1890, a reforma Benjamin Constant, do ensino militar, consagra a figura do “soldado político”, a quem estava reservada “a missão altamente civilizadora, eminentemente moral e humanitária, que no futuro estaria destinada aos exércitos no continente sul-americano”. (...) As pretensões da reforma de Constant foram alcançadas — os oficiais saídos da Escola Militar exibiam o título de “doutor”. Murilo de Carvalho, um estudioso de História Militar lembra, em artigo na História Geral da Civilização Brasileira, que esses oficiais de formação positivista, muito distantes dos problemas da caserna, eram, na verdade, “bacharéis fardados”, competindo com “bacharéis sem farda”. Feliz expressão. Pois foi muito fácil aos “bacharéis fardados”, mesmo depois de terem o poder político nas mãos, devolverem-no aos civis. Esses “bacharéis fardados”, que preferiam ser chamados de “doutor” em lugar de sua patente, em muito pouco questionavam a ordem vigente, não pensavam em golpes ou cercos ao poder, adaptavam-se a ele. Dividiam os cargos com os civis e não os enfrentavam. Mas guerra não se faz com oficiais “doutores”. (TREVISAN, 2000).

Infelizmente não foram encontradas, em pesquisas no Arquivo Histórico do Exército,

obras ou documentos que tratem do orçamento da Força Terrestre, ou da destinação

orçamentária para o pagamento de aposentadorias e pensões, naquele período pré-30. Na

realidade, como se verá mais adiante, há uma carência de informações, nesse sentido, não só

no período em tela, mas também nos subseqüentes. Nem mesmo os relatórios dos, então,

Ministros da Guerra, trazem tais dados. Tal consideração é feita pois, de posse de tais

75

informações, poder-se-ia traçar um paralelo entre o modelo civil de previdência social em

vigor no Brasil, naquele momento (considerado pródigo e abrangente em decorrência de uma

“despesa total”, por segurado ativo, correspondente “a cerca de 65% da receita”75), com o

modelo de previdência social das Forças Armadas e, em particular, da Força Terrestre.

Temos condições, entretanto, com base nas informações disponíveis, de tecer algumas

considerações: partindo-se da assertiva de que os gastos com assistência médico-hospitalar,

no modelo civil, eram os grandes responsáveis pelo aumento significativo das despesas com a

previdência (conforme demonstrado anteriormente), podemos supor que o modelo militar era

menos oneroso, sob esse aspecto, ou seja, não havia a idéia de desequilíbrio entre arrecadação

(receita) e pagamento de benefícios (despesas com pensões), até porque, conforme

demonstrado anteriormente, o Montepio tinha, tão somente, um caráter securital. Em outras

palavras, o dinheiro arrecadado com a contribuição obrigatória dos servidores militares, bem

como dos beneficiários, destinava-se apenas ao amparo da família, por meio do pagamento do

benefício76, após o falecimento do militar, e este benefício não englobava a assistência

médico-hospitalar.

Não podemos deixar de mencionar, porém , que o “meio-soldo” era um benefício

(pensão) para o qual nem o titular nem os beneficiários contribuíam. A responsabilidade pelas

despesas e gastos recaía, integralmente, no Estado. Sem informações relacionadas a esses

montantes (arrecadação do montepio e gastos com o “meio-soldo”) não temos condições de

dizer se o montante arrecadado pela Fazenda (Estado) com as cotas de contribuição do

Montepio era integralmente suficiente, parcialmente suficiente, ou insuficiente, para arcar

75 TABELA I (a) EVOLUÇÃO DA RECEITA, DESPESAS, SALDO E RESERVAS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA (1923-1966)* (VALORES CORRENTES, GRAFADOS EM Cr $ 1.000,00), da obra (Im) Previdência Social: 60 anos de história da Previdência no Brasil, de Jaime A. de Araújo Oliveira, Sônia M. Fleury Teixeira. – Petrópolis, Vozes; (Rio de Janeiro): Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva, 1985. 360 p. 76 Pensão de montepio mais pensão de “meio-soldo”.

76

com as despesas relacionadas ao pagamento da pensão de “meio-soldo”, para a qual não havia

contribuição.

Temos, entretanto, condições de evidenciar algumas diferenças entre o modelo civil e

o militar.

A legislação “civil” que tratava da Previdência Social no Brasil, naquele período (Lei

Eloy Chaves, de 1923), discorria sobre todos os aspectos que, em essência, a integram

(assistência médico-hospitalar, aposentadorias e pensões), todos reunidos em um mesmo

instituto legal. Todavia, quando analisamos a legislação afeta à previdência social dos

militares, verificamos que a mesma era compartimentada. Não havia, para os militares, um

único instituto legal que englobasse todos os ramos que integram a idéia de previdência e

assistência social, ou seja “Seguridade Social”. A legislação que tratava das pensões militares,

por exemplo, não mencionava benefício de assistência médico-hospitalar. Em outras palavras,

existiam normas específicas que tratavam somente das pensões militares, outras que tratavam

somente da remuneração dos militares (ativos e inativos) e, outras que tratavam somente da

assistência médico-hospitalar.

Até os dias de hoje, essa característica se mantém. A Lei de Pensões (Lei n° 3.765 de

04 de maio de 1960), por exemplo (em vigor até hoje), em momento algum discorre sobre a

assistência médico-hospitalar destinada aos servidores militares. Por ocasião da pesquisa, o

primeiro instituto legal, localizado e identificado, que versava, dentre outros assuntos, sobre a

assistência médico-hospitalar dos militares, foi o Códigos de Vencimentos e Vantagens dos

Militares do Exército, datado de 1940 (Decreto-lei nº. 2.186, de 13 de maio de 1940), sobre o

qual teceremos comentários posteriormente77.

77 Vide página 78.

77

Outra diferença significativa entre os dois modelos é que, enquanto o civil

caracterizou-se por ser “pródigo e abrangente”, com ampla e desmedida concessão de

benefícios, havendo uma tendência ao desequilíbrio na balança “receita e despesa”, o modelo

militar apresentava um viés de estagnação78, de contenção de gastos e de aumento na

arrecadação/ receita79.

De 1930 a 1945

Tal período, conforme visto anteriormente, caracterizou a primeira “Era Vargas”,

iniciada com o sucesso da Revolução de 1930. Tal período foi encerrado com a deposição de

Vargas, em 1945.

Em 1938, já na vigência do Estado Novo, foi promulgado o Decreto-lei nº 196, de 22

de janeiro, que versava sobre a contribuição e contribuintes para o Montepio Militar. Aquela80

continuava obrigatória e o valor deveria ser igual a um dia de soldo da tabela de vencimentos

resultante da Lei nº 287, de 28 de outubro de 1936. A pensão resultante corresponderia a

quinze vezes a cota mensal das contribuições81. Criou-se esta relação, mas a

proporcionalidade ainda estava mantida pois, no final das contas, o resultado final (pensão)

equivalia a meio soldo. Aparentemente, a defasagem do valor das pensões, há 44 (quarenta e

quatro) anos sem reajuste, era sanada. Entretanto, vincular o valor a uma tabela, e não ao

valor dos vencimentos, poderia provocar, novamente, novas perdas no futuro, caso essas

tabelas não fossem reajustadas à medida que houvesse aumento dos vencimentos. Este último

decreto foi regulamentado pelo Decreto-lei nº 3695, de 06 de fevereiro de 1939, que tinha o

78 Tabelas congeladas e benefícios defasados. 79 Decorrente do aumento do valor da cota de contribuição para o Montepio que não foi seguido de ‘aumento’ dos benefícios. 80 Contribuição. 81 1 (um) dia de soldo (cota mensal de contribuição) X (vezes) 15 = metade do soldo.

78

caráter de consolidação, pois confirmou e reuniu vários dispositivos relativos às pensões

militares. Tal norma especificava:

Os oficiais de todas as armas e serviços e das classes anexas, efetivos ou agregados, do Exército e da Marinha, descontarão obrigatoriamente, para o Montepio, uma contribuição mensal correspondente a um dia de soldo que percebam pela Tabela da Lei nº 287, de 28 de outubro de 1936 (Art. 1º, do Decreto-lei nº 196, de 22 de janeiro de 1938).” [...] Os oficiais da reserva ou reformados do Exército e da Marinha contribuirão, também, obrigatoriamente, com um dia de soldo que percebam na inatividade. (DECRETO-LEI Nº 3695, 1939).

Unificava-se a contribuição para o Montepio para o Exército e para a Marinha num

único dispositivo. Teve aplicação, também, para a Aeronáutica, que não foi citada na lei, pois

o respectivo Ministério não havia sido, ainda, criado. Confirmava-se a obrigatoriedade de

contribuição, nos mesmos moldes, para militares da reserva e reformados. Continuavam em

vigor as leis, decretos, regulamentos e decisões tratando do montepio, meio-soldo, pensão

especial e pensão por acidente anteriores, desde que não contrariassem o Decreto-lei nº 196,

de 22 de janeiro de 1938.

Em seguida, foi promulgado o Decreto-lei nº. 2.186, de 13 de maio de 1940, que

dispunha sobre o Código de Vencimentos e Vantagens dos Militares do Exército. Tal norma é

importantíssima, pois foi o primeiro dispositivo, identificado durante a pesquisa, que

mencionava e definia, claramente, parâmetros para a assistência médico-hospitalar dos

militares e dos seus familiares:

Art. 30 Os oficiais terão vencimentos integrais, quando, licenciados: a) para tratamento de saúde, até um ano, mediante inspeção por junta médica. A esta licença somente terão direitos os militares que num período de 10 anos de serviço não hajam gozado de qualquer outra. Só será concedida nova licença da mesma natureza após 10 anos da terminação que desta haja decorrido;

79

b) para tratamento de saúde, até dois anos, por motivo de ferimento recebido em combate ou na manutenção da ordem pública, moléstia adquirida em campanha, acidente ocorrido em serviço ou moléstia que esta haja decorrido; c) por motivo de baixa a hospital, até dois anos, em conseqüência de ferimento ou moléstia de que trata a letra b; d) para tratamento de pessoa de família, até três meses, das condições constantes na letra a deste artigo; e) quando em trânsito, nojo, gala, férias, dispensa como recompensa, dentro dos prazos legais. (DECRETO-LEI Nº. 2.186, 1940).

Apesar de continuarem percebendo vencimentos, por ocasião dos tratamentos de

saúde, observa-se que as despesas corriam por conta do militar, e não do Estado:

Art. 179. Os oficiais baixados aos hospitais pagarão diárias constantes da tabela I, em cujos preços estão compreendidos: assistência médica, tratamento geral com drogas manipuladas nas farmácias dos hospitais militares, regime dietético, extraordinários exames e tratamento de Raio X, clínicas especializadas, como olhos, nariz, garganta, ouvidos, vias urinárias, pele e sífilis, pequena e alta cirurgia; exames de laboratórios; devendo ser imputados à conta de extraordinários especiais os preparados estrangeiros e demais artigos extra-tabelas. Art. 180. O oficial indenizará as despesas da sala de operações, qualquer que seja o seu posto, descontando as importâncias a que alude a tabela I. As pessoas de família de tais doentes, quando permanecerem no hospital, pagarão a diária constante da tabela I. [...] Art. 182. O oficial baixado a hospital, poderá fazer-se acompanhar de pessoas de sua família, indenizando a diária a que se refere a tabela I, para desconto nos vencimentos. (DECRETO-LEI Nº. 2.186, 1940).

A exceção ocorria quando a baixa ao hospital era em decorrência de acidentes,

ferimentos ou moléstias conseqüentes de acidente em serviço, devidamente comprovado.

Neste caso, as despesas seriam custeadas pelo Estado82.

Medicamentos em geral, mesmo os fabricados pelo Laboratório Químico

Farmacêutico Militar, também eram pagos pelos militares83. A exceção dizia respeito à esposa

82 Art. 186 do Decreto-lei nº. 2.186, de 13 de maio de 1940. 83 Art. 192 do Decreto-lei nº. 2.186, de 13 de maio de 1940.

80

e aos filhos menores das praças, os quais tinham direito à aquisição gratuita de medicamentos,

desde que manipulados no Laboratório Químico Farmacêutico Militar84.

Quanto aos militares que participaram das Campanhas no Uruguai e no Paraguai, o

código estabelecia que os vencimentos e vantagens seriam regidos por leis especiais85.

O código trazia anexa, ainda, a tabela de soldo dos oficiais da Lei nº 1.473, de 9 de

janeiro de 1906, para oficiais em inatividade, o valor do meio-soldo e a Tabela I, que versava

sobre os custos de hospitalização, despesa da sala de operações e diárias para pessoa da

família que acompanhasse o enfermo.

Quase um ano depois, era promulgado o Decreto-lei nº 3084, de 01 de março de 1941,

ou “Estatuto dos Militares”. Dentre outros aspectos afetos à profissão militar, o Estatuto

discorria, também, sobre os direitos dos militares, neles incluídos os vencimentos e herança

militar (pensões militares). Quanto a estes últimos, o Estatuto praticamente ratificava o

conteúdo do Código de Vencimentos e Vantagens dos Militares, só que de forma mais

abrangente. Interessante salientar, porém, que tal norma (Estatuto dos Militares) não

mencionava assistência médico-hospitalar dos militares e dos seus familiares, apesar de o

Código de Vencimentos e Vantagens dos Militares já ter se referido a ela. Dentre os

dispositivos do Estatuto, destacamos:

Art. 75. Os oficiais, os aspirantes a oficial, os guardas-marinha, sub-tenentes, sub-oficiais e os sargentos do Exército e da Armada deixarão, por morte, às suas famílias, uma pensão que constitui a herança militar. § 1º A herança militar dos oficiais é constituída pelo montepio e pelo meio-soldo, os quais podem ser acrescidos de outros benefícios criados em leis especiais; a herança militar das praças é constituída pelo montepio militar de conformidade com as leis em vigor. § 2º Os militares contribuirão mensalmente, para o montepio, com um dia de soldo, deixando aos herdeiros uma pensão mensal igual, no

84 Art. 195 do Decreto-lei nº. 2.186, de 13 de maio de 1940. 85 Art. 230 do Decreto-lei nº. 2.186, de 13 de maio de 1940.

81

mínimo, a 15 vezes a contribuição. (DECRETO-LEI Nº 3084, 1941, grifo nosso).

Verifica-se que o parágrafo 2º, do Art 75, ordenava que a contribuição para o

Montepio deveria ser igual a um dia de soldo percebido pelo militar, sem fazer referência à

tabela alguma, devendo, portanto, a contribuição ser descontada de conformidade com a

relação proporcional prevista com os soldos subseqüentes. Entretanto, o Decreto-lei nº 3695,

de 06 de fevereiro de 1939, anterior ao Estatuto, e que consolidava os dispositivos referentes a

pensões militares, especificava, conforme já mencionado anteriormente, que:

Os oficiais de todas as armas e serviços e das classes anexas, efetivos ou agregados, do Exército e da Marinha, descontarão obrigatoriamente, para o Montepio, uma contribuição mensal correspondente a um dia de soldo que percebam pela Tabela da Lei nº 287, de 28 de outubro de 1936 (Art. 1º, do Decreto-lei nº 196, de 22 de janeiro de 1938). (DECRETO-LEI Nº 3695, 1939).86

E menciona, mais adiante, quanto ao valor das pensões:

As pensões de montepio dos herdeiros dos contribuintes serão sempre iguais a quinze vezes a cota mensal de contribuições (Art 5º, do Decreto-lei nº 196, de 1938). (DECRETO-LEI Nº 3695, 1939).87

Observa-se, claramente, uma contradição relacionada ao valor da contribuição, em

duas leis distintas. Na prática, porém, observava-se que a Administração se baseava no

Decreto-lei nº 3695, de 06 de fevereiro de 1939, para fins de recolhimento da contribuição, até

porque este último tinha “status” de “consolidação”, enquanto que o “Estatuto” era uma

norma considerada mais abrangente e menos específica. Sendo assim, o valor das pensões não

acompanhava, proporcionalmente, o aumento do vencimento dos militares e, dessa forma, os

86 Art. 1º. 87 Art. 12.

82

beneficiários ficariam prejudicados na hipótese de aumento de vencimentos, pois a pensão de

montepio seria calculada sempre com base em uma tabela fixa, estagnada, “congelada”. E foi

o que realmente ocorreu, conforme se verificará mais adiante.

Ainda, o Estatuto dos Militares, datado de 01 de março de 1941, referia-se apenas ao

Exército e à Marinha. Discorria, brevemente, sobre as Forças Aéreas Nacionais, pois, como

afirmado previamente, a Aeronáutica não havia sido, ainda, criada. Para corrigir tal lacuna, foi

promulgado, cerca de oito meses depois, o Decreto-lei nº 3864, de 24 de novembro de 194188,

visando inserir peculiaridades da recém criada Aeronáutica. Em linhas gerais, o conteúdo do

“novo” Estatuto era praticamente igual ao conteúdo do anterior.

Na seqüência, foi instituído o Decreto-lei nº 5976, de 10 de novembro de 1943, que

apresentava nova tabela de vencimentos para militares. A referida lei nada dispôs quanto à

contribuição para o Montepio. Apesar da determinação contida no Estatuto dos Militares89

quanto às contribuições (sem fazer menção à tabela alguma), continuava-se, erroneamente, a

se descontar o valor da contribuição conforme a tabela de 193690. Na oportunidade da

promulgação da nova tabela de vencimentos dos militares, os beneficiários das pensões já

estavam com seus benefícios defasados em sete anos. Na prática, sendo menor o valor da

contribuição, menor e mais defasado seria o valor da pensão deixada.

O Decreto-lei nº 6280, de 17 de fevereiro de 1944, tentou solucionar aquele problema.

Concedeu, aos que tinham mais de 30 anos de serviço, o direito a deixar o meio-soldo do

posto imediato91, e alterou a tabela base de vencimentos para fins de desconto da contribuição

para o Montepio, somente para os oficiais92. As contribuições para o Montepio basear-se-iam

88 Novo “Estatuto dos Militares”. 89 Decreto-lei nº 3864, de 24 de novembro de 1941. 90 Lei nº 287, de 28 de outubro de 1936. 91 Norma anterior definia a idade de 35 anos para que se tivesse tal direito. 92 Norma imperfeita.

83

na nova tabela de vencimentos resultante do Decreto-lei nº 5976, de 10 de novembro de 1943,

e não mais na tabela de 1936 (Lei nº 287, de 28 de outubro de 1936).

Atualizou-se a tabela, porém deixava o legislador outra lacuna para o futuro, quando

fosse aprovada nova tabela de vencimentos. Mister salientar que o legislador continuava a

desconsiderar a previsão legal do Estatuto dos Militares, segundo o qual os descontos

deveriam ser feitos proporcionalmente, de acordo com o soldo em vigor, desconsiderando-se

qualquer tabela.

A mesma norma era, também, imperfeita, pois fazia menção apenas aos oficiais. Tal

óbice gerou nova dúvida na Administração. E quanto aos outros contribuintes? O problema

foi solucionado com a promulgação do Decreto-lei nº 7610, de 5 de junho de 1945.

O Decreto-lei nº 7565, de 21 de maio de 1945, determinou que Músicos (do Exército e

da Marinha) passassem a contribuir para o Montepio, por terem sido equiparados aos

sargentos para fins de vencimento, pelo Decreto nº 5073, de 11 de novembro de 1926.

O Decreto-lei nº 7610, de 5 de junho de 1945, por sua vez, enquadrou contribuintes

esquecidos pelo Decreto-lei nº 6280, de 17 de fevereiro de 1944. Naquela oportunidade os

guardas-marinha passaram a serem contribuintes do Montepio, muito embora o Decreto-lei nº

3864, de 1941 (Estatuto dos Militares), já os autorizasse a contribuírem.

Quanto ao contexto histórico apresentado no período ora analisado, Carvalho (2005,

p.105) nos ensina:

A desunião inicial dos militares permitiu a Vargas, mestre da manipulação, utilizá-los em benefício de seus interesses políticos. Interessava ao chefe da revolução a existência de uma força armada suficientemente forte para servir de contrapeso às remanescentes lideranças oligárquicas e às novas lideranças civis que despontavam, mas não tão forte que ameaçasse sua própria liderança. Era um jogo complexo e arriscado a que Vargas se dedicou com êxito durante 15 anos. O jogo incluía o fortalecimento da organização militar e o controle simultâneo de seus chefes. A tática permitiu

84

que Vargas se mantivesse no poder nos momentos de crise [...]. (CARVALHO, 2005, p. 105).

E complementa:

A primeira fase do relacionamento de Vargas com as Forças Armadas foi, assim, algo turbulenta. Góes e seus aliados contaram com Vargas para promover expurgos e reformas. [...] O presidente pôde contar com seus chefes militares nos momentos difíceis como a revolta paulista de 1932, a eleição de 1934, as revoltas de 1935, o golpe de 1937. Ao longo do processo, não só se consolidaram as Forças Armadas como novo ator, como se redefinira seu papel político. (CARVALHO, 2005, p. 102).

Os comentários de Carvalho (2005), aliados ao contexto histórico retratado no

Capítulo I desta pesquisa93, talvez expliquem o vácuo observado no período, de 1930 a 1937,

sem promulgação de leis que discorressem sobre a Previdência Social dos militares, as quais

estavam defasadas desde 1910. Ao mesmo tempo, esclarecem o porquê da situação ter

evoluído a partir de 1938, já na vigência do Estado Novo, quando sucessivas leis relacionadas

ao tema foram promulgadas, se não para proporcionar vantagens aos militares, pelo menos

buscando uma reparação de perdas. Não por coincidência, conforme nos explicitou o

historiador citado anteriormente, o período de 1937 a 1945 caracterizou-se por um sucessivo

fortalecimento das Forças Armadas, posto que tutelava a ditadura do Presidente Vargas.

Confirmando o significativo aumento do prestígio e influência dos militares no cenário

político, ao final do ano de 1945, o Decreto-Lei nº 8512, datado de 31 de dezembro, concedeu

aumento para o funcionalismo público civil e militar, atingindo também as pensionistas94.

Porém, nada dispôs quanto à contribuição para o Montepio. Logo, para fins de contribuição,

continuava em vigor o contido no Decreto-lei nº 5976, de 10 de novembro de 1943. Por esse

93 Vide subseção Ideologia e papel das Forças Armadas no pré-Estado Novo, no Capítulo I desta pesquisa, da página 30. 94 Estendidos os benefícios às pensões de meio-soldo e especiais.

85

motivo, configurou-se uma situação diferente da tendência caracterizada em todo o período.

Pela primeira vez o valor da contribuição mantinha-se inalterado95, enquanto o benefício

sofria reajuste e era aumentado, em decorrência do Decreto-Lei nº 8512:

Art 4º - Fica concedido aos reformados, inativos, pessoal em disponibilidade e pensionistas, civis e militares, da União, o aumento dos respectivos proventos e pensões na mesma base estabelecida no aumento concedido aos servidores civis e militares por este decreto-lei e conforme a tabela de porcentagens anexa (IX). [...] TABELA IX QUE ACOMPANHA O DECRETO-LEI Nº 8.512, DE 31 DE DEZEMBRO DE 1945 – PORCENTAGEM PARA CONCESSÃO DO AUMENTO A INATIVOS E PENSIONISTAS.96

Dessa forma, o montepio passava a corresponder a mais de quinze vezes o valor da

contribuição. Para se chegar a esta constatação óbvia, bastaria dividir o valor da nova

pensão97 pelo valor da antiga contribuição98.

Interessante notar que esta lei, um pouco mais vantajosa aos militares e beneficiários,

foi promulgada no final do ano de 1945. Naquele ano, ocorreu o término da 2ª Guerra

Mundial, com a capitulação da Alemanha nazista em 8-9 de maio, seguida da rendição final

do Japão em 2 de setembro de 1945. Ratificando as idéias apresentadas anteriormente,

relacionadas à influência dos militares brasileiros naquele momento histórico, e corroborando

com as citações de Carvalho (2005), citamos Trevisan (2000):

95 Conforme Tabela do Decreto-lei nº 5976, de 10 de novembro de 1943. 96 Artigo e Tabela constantes do Decreto-Lei nº 8512, de 31 de dezembro de 1945. 97 Que sofreu aumento com o Decreto-Lei nº 8512. 98 definido na tabela de vencimentos resultante do Decreto-lei nº 5976, de 10 de novembro de 1943.

PROVENTO OU PENSÃO AUMENTO % Cr$ Até Cr$ 250,00 200 - De Cr$ 250,00 Até Cr$ 1.000,00 - 500 De Cr$ 1.000,00 50 - (DECRETO-LEI Nº 8.512, 1945, grifo nosso).

86

A política interna brasileira, a partir de 1945, com o fim do Estado Novo, passa a conviver, devido ao contexto internacional, com a ameaça do perigo comunista e com a hipótese da proteção dos militares. Porém, a vitória dos Aliados na guerra significava a vitória da democracia liberal frente ao totalitarismo, isto é, a derrota do conceito de Estado forte como sistema de governo. As eleições de 1945 e, principalmente, a Constituinte de 1946, foram feitas dentro desse espírito, consagrando princípios da democracia liberal como forma de poder. Os militares, em sua imensa maioria aficcionados da Doutrina Góes, tiveram de manter suas idéias dentro dos quartéis. Importante: foram eles, os militares, através de seus comandantes supremos — o próprio Góes Monteiro e o general Dutra — que derrubaram Vargas, como vimos. Um deles, Dutra, é eleito, com voto livre e direto para a Presidência. (...) o espírito democrata-liberal do pós-guerra, consagrado na Constituinte, provocou o refluir do poder absoluto ostensivo dos militares; não o seu desaparecimento e sim um refluxo. (TREVISAN, 2000, grifo nosso).

Mais adiante, complementa:

Os políticos eram incompetentes demais, a classe produtora era muito medrosa em relação ao comunismo, [...]. Não demorou muito para que ‘eles’ (militares) novamente voltassem ao centro das atenções. (TREVISAN, 2000, grifo nosso).

Tais citações, e a própria vitória do General Dutra nas eleições presidenciais,

evidenciam e comprovam o prestígio do qual gozavam os militares naquele momento

histórico.

Da breve explanação, a cerca da evolução e peculiaridades dos dispositivos legais que

discorriam sobre o modelo previdenciário e assistência médico-hospitalar dos militares, no

período que vai de 1930 a 1945, podemos chegar a algumas conclusões.

Manteve-se, no período, a tendência do legislador em separar os dispositivos que

tratam da Previdência Social militar, em normas distintas. Dessa forma, a legislação que

tratava das pensões militares (montepio, meio-soldo e pensões especiais) não tratava, em

nenhum momento, de assistência médico-hospitalar dos militares. Os vencimentos,

aposentadorias, vantagens e assistência médico-hospitalar eram abordados no Código de

87

Vencimentos e Vantagens dos Militares do Exército. No que tange a este último dispositivo

legal, ficou evidenciado que se mantinha, no âmbito do Exército Brasileiro, a mentalidade de

“Seguro Social”, e não de “Seguridade Social”, da Previdência Social, particularmente porque

todos os gastos, com exames, cirurgias, medicamentos, internações, dentre outros

procedimentos eram custeados integralmente pelo próprio militar. As exceções (gratuidade)

eram o tratamento médico decorrente de acidentes ocorridos em serviços, ou em campanha, e

medicamentos para esposas e filhos menores dos praças, desde que manipulados no

Laboratório Químico Farmacêutico Militar. Nesses casos, a despesa era custeada pelo Estado.

Na tentativa de comparação entre o modelo militar e o civil de previdência, para o

período em questão, enfrentamos o mesmo problema, já mencionado anteriormente, quando

se analisava o período anterior a 1930: a carência de informações, obras ou documentos que

tratem do orçamento da Força Terrestre, ou da destinação orçamentária para o pagamento de

aposentadorias e pensões, naquele período. Os relatórios dos Ministros da Guerra não trazem

tais dados.

Na tentativa de levantar dados ou informações, fora do acervo do Arquivo Histórico

do Exército, foram confeccionados dois expedientes oficiais99, assinados pelo Comandante da

Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais100, e enviados, um, ao CPEX101 e, outro, à DGO102.

Ambos são órgãos que tratam de finanças e orçamentos, no âmbito do Exército Brasileiro.

Tais expedientes solicitavam que fosse preenchida uma tabela103 que discriminaria gastos com

ativos e inativos do Exército Brasileiro, de 1930 a 1960. Em resposta, o CPEx informou que

“não possui informações, datadas de 1930 a 1960, que atendam às necessidades do trabalho

de pesquisa histórica”. A DGO, por sua vez, também não atendeu à solicitação. Remeteu

99 Anexos à presente pesquisa. 100 General de Brigada Eduardo Dias da Costa Villas Bôas. 101 Centro de Pagamento do Exército. 102 Diretoria de Gestão Orçamentária. 103 Anexa aos expedientes.

88

apenas um “histórico das atividades orçamentárias”, no Brasil, e um gráfico do percentual da

participação do Exército no Orçamento Geral da União, desde o ano de 1954 (Presidente Café

Filho) até os dias atuais. Do exposto, verifica-se, também no período em questão, não ser

possível realizar, nas melhores condições, comparação entre o modelo militar e o civil de

previdência, para o período em questão.

Entretanto, de posse das informações levantadas por meio da análise da legislação,

tivemos condições de chegar a algumas conclusões.

O modelo civil de previdência imposto por Vargas, a partir de 1930, caracterizava-se,

como dito anteriormente, por um alto intervencionismo e controle estatal que, em última

análise, favoreceram medidas contencionistas que diminuíam e restringiam os benefícios dos

segurados o que, por outro lado, geraram uma arrecadação de receita para os cofres públicos

nunca antes vista. A Previdência Social dos militares, por sua vez, continuava restrita às

pensões militares (montepio, meio-soldo e pensões especiais), não vinculando o benefício da

assistência médico-hospitalar. Esta última, conforme previsão do Código de Vencimento e

Vantagens dos Militares, datado de 1940, era integralmente paga pelos militares e

pensionistas, com exceção das situações, previstas em lei.

A primeira norma de relevância promulgada no período (em 1938), relativa à

Previdência Social dos militares, restabelece a antiga proporção entre o vencimento e o valor

da pensão (metade do soldo). Ou seja, não concedia vantagem. Apenas corrigia uma

defasagem de 44 anos, no valor da pensão, oriunda de legislação do período anterior. Naquele

período, observou-se claramente, também, uma contradição relacionada ao valor da

contribuição, em duas leis distintas. Na prática, porém, observava-se que a Administração se

baseava no Decreto-lei nº 3695, de 06 de fevereiro de 1939104 (e não no Estatuto dos

104 Menos favorável aos pensionistas.

89

Militares), para fins de recolhimento da contribuição. Assim, o valor das pensões não

acompanhava, proporcionalmente, o aumento do vencimento dos militares e, dessa forma, os

beneficiários ficavam prejudicados quando ocorria aumento dos vencimentos dos militares,

posto que a pensão de montepio era calculada sempre com base em uma tabela fixa. Mesmo

com a promulgação do Decreto-lei nº 5976, de 10 de novembro de 1943, que apresentava

nova tabela de vencimentos para militares, continuava-se, erroneamente, a se descontar o

valor da contribuição conforme a tabela de 1936105. Dessa forma, os beneficiários das pensões

já estavam com seus benefícios defasados em sete anos. A situação só começou a mudar um

ano antes do término do período, com o Decreto-lei nº 6280, de 17 de fevereiro de 1944, que

alterava a tabela base de vencimentos para fins de desconto da contribuição para o Montepio.

Mais uma vez, não se concedia vantagem, apenas corrigia-se uma defasagem, apesar de o

legislador continuar a desprezar previsão legal do Estatuto dos Militares106. A última norma

do período foi o Decreto-Lei nº 8512, de 31 de dezembro de 1945, que concedia aumento para

o funcionalismo público civil e militar, atingindo também as pensionistas107, sem dispor

quanto à contribuição para o Montepio. Pela primeira vez o valor da contribuição mantinha-se

inalterado108, enquanto o benefício sofria reajuste e era aumentado, em decorrência do

Decreto-Lei nº 8512. Configurava-se assim, pela primeira vez no período, uma situação

vantajosa para os pensionistas militares, pois o montepio passava a corresponder a pouco mais

de quinze vezes o valor da contribuição. Essa realidade de correção de defasagens, e relativo

aumento do valor da pensão militar, coincidem, em linhas gerais, com o período que vai da

entrada do Brasil na 2ª Guerra Mundial, posterior término do conflito, passa pela crise do

105 Lei nº 287, de 28 de outubro de 1936. 106 Descontos proporcionais ao soldo em vigor, desconsiderando-se qualquer tabela. 107 Estendidos os benefícios às pensões de meio-soldo e especiais. 108 Conforme tabela de 1943.

90

Estado Novo e culmina com o aumento do prestígio dos militares no cenário nacional,

materializado com a eleição do General Dutra.

Pelas teses relacionadas ao “jogo de pressões” políticas, defendidas por Marshall109,

não haveria surpresa se, justamente nesse período (de 1938 a 1945), as reivindicações dos

militares, relacionadas à Previdência Social dos militares, fossem atendidas. Como explicar

então, justamente em um período de grande prestígio das Forças Armadas, o fato de as

normas promulgadas serem, por vezes, contraditórias, e, algumas vezes, desvantajosas para

os beneficiários das pensões militares? Por que a administração cumpria a lei menos

favorável, que provocava defasagens de até 9 (nove) anos110 e “achatamento” das pensões?

A explicação parece estar nas feições e modelos contencionistas, técnicos e atuariais

que caracterizaram a política econômica no período. Um grupo de advogados especialistas em

seguro social (atuarial), e um grupo de técnicos altamente gabaritados e com excelente

formação nas questões estatístico-atuariais111, que integravam o Conselho do Trabalho112 do

Ministério do Trabalho, praticamente inviabilizavam e impossibilitavam qualquer pretensão

que redundasse em aumento das despesas do Estado. Dessa forma, com argumentos

pretensamente imparciais, os tecnocratas contrapunham-se a qualquer medida que provocasse

ônus aos cofres públicos. Estes especialistas em previdência foram os grandes responsáveis

pela consolidação, implantação e manutenção do modelo contencionista que caracterizou a

109 Afirmou que os temas e critérios do seguro social público compulsório não seriam “fixos e resultantes de decisões de natureza exclusivamente técnica”. Ao contrário, tratar-se-iam “essencialmente de uma decisão política e, apenas subsidiariamente, atuarial”, ao sabor, portanto, do jogo de pressões a que, em cada conjuntura concreta, está submetido o sistema de Previdência Social. 110 Período compreendido entre a promulgação da Lei nº 287, de 28 de outubro de 1936 e a promulgação do Decreto-lei nº 7.610, de 05 de junho de 1945. 111 Os quais difundiam e executavam teses contencionistas explícitas e sistemáticas, com suas argumentações pretensamente isentas e “objetivas”, para justificar as medidas políticas de contenção de gastos, e a necessidade de acúmulo de riquezas. 112 Funcionava como um dos principais organismos consultivos da área previdenciária no governo, segundo Malloy (1976) apud Oliveira (1985, p. 112).

91

Previdência Social no Brasil, de 1930 a 1945, e que visava o acúmulo de reservas financeiras,

para, em última análise, possibilitar a consecução do plano nacional de industrialização.

Segundo Oliveira (1985, p. 114) “a tentativa de ‘tecnificação’ de questões

eminentemente políticas foi, aliás, uma característica mais geral de todo o primeiro governo

Vargas”.

Do exposto, podemos concluir, em linhas gerais, que o modelo militar de Previdência

Social, no período de 1930 a 1945 estava alinhado e, de certa forma, assemelhava-se ao

modelo civil de Previdência, particularmente devido ao caráter contencionista evidenciado por

aquele e tendo em vista, principalmente, a observada diminuição das despesas com a

concessão de benefícios, de uma maneira geral.

E as pensões especiais?

Haja vista a natureza das pensões especiais, distinta da das pensões de montepio ou

das de meio-soldo, e visando não confundir institutos legais diferentes113, discorreremos

separadamente sobre as pensões especiais e sua evolução de 1930 a 45. Antes, porém,

retroagiremos até o ano de sua origem e procuraremos descrever a evolução das normas que

as regulavam, no período que antecedeu a década de 30 (de modo a nos situarmos quando

adentrarmos ao período alvo desta pesquisa).

A pensão especial teve início no Brasil com o Decreto nº 108-A, de 30 de dezembro

de 1889, já na vigência da República (conduzida por militares) que, no seu artigo 9º,

preceituava:

113 Apesar de todos serem afetos à previdência social do militares.

92

As viúvas e os herdeiros dos oficiais que morreram em combate, ou por desastre ocorrido em serviço, perceberão o soldo e a gratificação adicional correspondentes ao posto imediatamente superior aquele que tiverem os mesmos oficiais e ao tempo de serviço que contarem. Nesse soldo é incluído o Montepio. (DECRETO Nº 108-A, 1889).

Do preceito transcrito, notamos que os herdeiros tinham direito à pensão equivalente

ao soldo do posto imediatamente superior, mais uma gratificação adicional em

correspondência a este posto e ao tempo de serviço que contassem os oficiais falecidos. A

gratificação adicional constava de única tabela regulada pelos artigos 16 a 20 do Decreto nº

9.697, de 15 de janeiro de 1877, e mais tarde alterada pelo Decreto 22.893, de 05 de julho de

1933.

Esta pensão foi modificada a partir de 1º de novembro de 1890, pelo Decreto nº 946-

A, que regulou o abono dos militares e fez desaparecer a gratificação adicional, passando o

mesmo a constar de soldo, etapa e gratificação de exercício. Este é o ponto de partida das

pensões especiais militares em nosso país. Mais tarde, diversas outras normas foram surgindo

e diversas modificações foram se apresentando, inclusive no período ora analisado. A reunião

e padronização dessas diversas normas só ocorreram no ano de 1953, com o advento do

Decreto nº 32.389, de 09 de março, que consolidou as disposições legais referentes às pensões

militares.

Segundo Silva (1954, p. 75),

As pensões especiais regem-se por legislação própria, diferente da que estabelece normas para as pensões de Montepio e meio-soldo, e têm por finalidade amparar em melhores condições econômicas os herdeiros dos servidores cujo óbito ocorreu em circunstâncias especiais, conseqüentes de desempenho de serviço do Estado. Não é, portanto, como a pensão normal – tipo essencialmente estabelecido pelo instituto do montepio, – mas, excepcional mesmo, visto terem algumas delas seu período próprio de aplicação. (SILVA, 1954, p. 75, grifo nosso).

93

Dentre a legislação que estabelecia critérios para a concessão, notamos duas

modalidades de pensões especiais: as pensões determinadas pela legislação permanente,

aplicável aos casos ocorridos em tempo de paz e as pensões exclusivamente concedidas em

conseqüência de guerras.

No período estudado na presente pesquisa, em regra, a pensão normal (montepio) era

concedida tomando-se por base o resultado de 15 vezes a contribuição paga. Mas o Estado,

querendo melhor amparar os herdeiros de seus servidores que falecessem em virtude de

acidente em serviço, ou moléstia nele adquirida, na defesa da ordem, das instituições e do

regime, em campanha ou em conseqüência de agressão inimiga, idealizou uma pensão que,

economicamente, expressasse esse intuito: a especial.

Para a concessão da pensão especial, não era exigido que o militar falecido tivesse

contribuído até o dia de sua morte, nem era cobrada de seus herdeiros quantia alguma, pois a

pensão era concedida independente de contribuição.

A pensão especial, que equivalia a um valor maior, substituía o meio-soldo e o

montepio e, no corte temporal estabelecido para esta pesquisa, era regulada pelas seguintes

normas: Decreto-lei nº 3.269, de 14 de maio de 1941; Decreto-lei nº 4.819, de 08 de outubro

de 1942; Decreto-lei nº 4.839, de 16 de outubro de 1942; Decreto-lei nº 6.239, de 03 de

fevereiro de 1944; e Decreto-lei nº 9.698, de 02 de setembro de 1946.

Dependendo do caso, o valor das pensões especiais era igual ao vencimento ou ao

soldo do posto ou graduação do militar. Correspondia ao vencimento quando o militar falecia

em conseqüência de ferimentos ou moléstias adquiridas em campanhas, ou na defesa da

ordem constituída ou das instituições, ou em conseqüência de naufrágio, acidente ou

quaisquer atos de agressão causados pelo inimigo. Correspondia ao soldo quando o militar

falecia em conseqüência de acidente em serviço ou moléstia nele adquirida.

94

Como exemplo de pensões especiais criadas em virtude de situações de conflito ou em

decorrência de agressão inimiga, particularmente no período alvo desta pesquisa, podemos

citar a pensão vitalícia concedida a viúvas e filhas dos veteranos do Paraguai e Uruguai e a

pensão dos herdeiros dos militares vitimados no combate à revolução comunista (1935) e nos

movimentos revolucionários de 1930 e 1932.

Apesar de corresponderem a outro período histórico, a pensão concedida a viúvas e

filhas dos veteranos do Paraguai e Uruguai foi regulamentada apenas no período ora estudado

(1939).

A pensão dos militares que faleceram na 2ª Guerra Mundial, apesar de

corresponderem a evento histórico ocorrido no período estabelecido nessa pesquisa, foi

regulada por decretos promulgados pouco tempo depois (Decreto-lei nº 8.794, de 23 de

janeiro de 1946, Decreto-lei nº 9.878, de 16 de setembro de 1946, Lei nº 458, de 28 de

outubro de 1948 e Lei nº 1.027, de 30 de dezembro de 1949).

Em linhas gerais, o Decreto-lei nº 8.794, de 23 de janeiro de 1946, diferentemente da

legislação anterior, previa promoção post-mortem ao posto imediato e pensão especial

correspondente aos vencimentos do posto ou graduação da hierarquia normal subseqüente ao

da promoção, aos que tivessem falecido em conseqüência de ferimentos verificados na zona

de combate, em cumprimento de missão ou desempenho de serviço ou em qualquer situação,

decorrente de ação inimiga. Assim, um soldado falecido nessas condições seria promovido a

3º sargento e deixaria uma pensão equivalente aos vencimentos de um 2º sargento. Se o óbito

ocorresse em conseqüência de moléstias adquiridas ou agravadas em zona de combate ou de

acidente em serviço fora da zona de combate, a pensão deixada equivalia à do posto

subseqüente114. Assim, um soldado falecido nessas condições deixaria uma pensão de 3º

114 Nesse caso não haveria promoção post-mortem.

95

sargento. Caso houvesse falecimento por quaisquer outros motivos, que não os citados

anteriormente, desde que ocorresse no teatro de operações da Itália, a pensão deixada

correspondia ao vencimento do posto ou graduação que tinham em vida. Assim, um soldado

falecido nessas condições deixaria uma pensão equivalente à graduação de soldado. Outra

mudança significativa observada com o Decreto-lei nº 8.794, de 23 de janeiro de 1946,

inexistente na legislação anterior, foi a previsão de amparo aos herdeiros dos militares que

viessem, tardiamente, a ser acometidos dos males conseqüentes da guerra. Além disso, o

legislador determinou, no art 8º do aludido decreto que “as pensões a que se refere o presente

decreto-lei serão devidas segundo as tabelas vigentes, de modo que estejam sempre

atualizadas.”. Dessa forma, foi corrigida iniqüidade recorrente na legislação anterior, na qual

as pensões, com o passar dos anos, ficavam defasadas, na medida em que não sofriam

reajustes.

O que pudemos concluir preliminarmente, da análise do material reunido na pesquisa,

no que se refere à pensão especial, é que a mesma foi instituída justamente num momento no

qual os militares começavam a exercer plenamente a sua influência no cenário político (após

um longo período de desprestígio no Império), pois a República havia sido, há pouco,

proclamada. A promulgação do Decreto nº 108-A, de 30 de dezembro de 1889, imediatamente

após a Proclamação da República, é um indício de que, talvez, a pensão especial fosse uma

requisição antiga dos militares, provavelmente com origem na Guerra da Tríplice Aliança,

desconsiderada em função do pouco prestígio dos militares na vigência do Império115.

Outra constatação é que, sem sombra de dúvidas, a pensão especial onerava (e onera

até os dias de hoje) o Estado, e essa constatação é óbvia quando sabemos que a sua concessão

independia de contribuição prévia. Entretanto, o benefício concedido às famílias de cidadãos

115 Vide citações de Nelson Werneck Sodré e de Tasso Fragoso, nas páginas 68 e 69 desta pesquisa.

96

convocados para a guerra que viessem a falecer ou ficassem incapacitados era mais do que

justa, na medida em buscava reparar, pelo menos economicamente, a falta do ente falecido ou

incapacitado.

Observou-se que as diversas críticas relacionadas à concessão das pensões especiais

não questionavam o próprio instituto da pensão especial em si, nem mesmo os seus

benefícios, mas os critérios de concessão que foram, ao longo dos anos, se modificando. Para

ilustrar o comentário, citamos trecho de entrevista do historiador Oliveira, D. (2005)116:

Ao longo do tempo, várias leis de apoio aos ex-combatentes foram sendo promulgadas, até chegarmos à famigerada Lei da Praia, criada nos anos 50. De acordo com esta lei, qualquer pessoa que tivesse sido enviada à ‘zona de guerra’ teria direito aos auxílios, pensões e promoções que estavam sendo reservados para aqueles que, de fato, foram à Itália. Mas acontece que todo o litoral do Brasil, vias navegáveis e cidades economicamente importantes se encontravam dentro dessa ‘zona de guerra’. Dessa forma, o sujeito que estava de sentinela num fox hole (abrigo individual) nos Montes Apeninos, suportando temperaturas subárticas e todos os riscos de morte e invalidez, estava na ‘zona de guerra’ tanto quanto o bancário ou policial militar que havia sido transferido para uma cidade litorânea do Brasil. Ou seja, se essa lei auxiliou de fato os ex-combatentes, beneficiou também um enorme conjunto de servidores públicos, civis e militares que, ainda hoje, gozam de polpudas pensões, que fazem deles autênticos ‘marajás’ entre os aposentados do serviço público. (OLIVEIRA, D., 2005).

Outra constatação a que chegamos, é que a promulgação de leis específicas que

visassem ou regulassem, de forma mais justa, o amparo das famílias dos militares falecidos,

ou incapacitados, por ocasião da 2ª Guerra Mundial, começou a ocorrer após o fim do Estado

Novo e da Era Vargas, já na presidência do General Dutra, somente após cerca de 4 (quatro)

anos do início da guerra117.

Quanto a isso, reporta-nos Silva (1954, p. 88), ressaltando que a legislação anterior era

obsoleta e injusta:

116 OLIVEIRA, Dennison. O Brasil e a Segunda Guerra Mundial. Portal Aprende Brasil. [S.l], 15 abr. 2005. Disponível em < http://www.aprendebrasil.com.br/entrevistas/entrevista0124.asp >. Acessado em 21 out. 2007 117 Para o Brasil.

97

Durante algum tempo as pensões especiais deixadas pelos militares que foram atingidos pelos males da guerra durante o último conflito mundial (1939-1945), regeram-se pela legislação até aqui apreciada [...] Mas, como vimos, aquelas normas apresentavam inúmeras falhas e, face ao progresso, ao mérito dos serviços prestados e à evolução econômica por que passou a humanidade tornaram-se obsoletas, necessitando, portanto, de revisão, mas, de uma revisão total e, diante disso, querendo o Estado fazer melhor justiça aos herdeiros dos militares da Força Expedicionária Brasileira (FEB), que participaram das operações de guerra na Itália, houve por bem baixar o Decreto-lei nº 8.794, de 23 de janeiro de 1946 [...] que foi a norma que melhor solução apresentou para o assunto. (SILVA, 1954, p. 88).

Evidencia-se, mais uma vez, no presente estudo, situação de correspondência entre a

influência e prestígio dos militares, na política ou no cenário nacional, com a promulgação

das leis de pensão mais justas que amparassem os militares e seus familiares.

98

CONCLUSÃO

Ao analisarmos o histórico da pensão militar, pudemos constatar que tal direito,

quando foi instituído em 1795, já evidenciava, em essência, o mesmo objetivo que tem nos

dias de hoje: assegurar a mantença de familiares que se virem, repentinamente, órfãos.

Entretanto, apesar de a concepção e destinação gerais serem as mesmas a mais de dois

séculos, pudemos verificar que as pensões militares em geral evoluíram e passaram por

significativas mudanças, particularmente relacionadas aos aspectos que integram o conceito,

ou percepção, do que conhecemos como sendo “previdência social”. Sendo assim,

constatamos, no período estudado, alterações nos dispositivos legais, concernentes ao valor da

contribuição em vida, sua obrigatoriedade, beneficiários, escala de herdeiros, condições de

habilitação, regras para a concessão do benefício, critérios de reversão, dentre outros.

Ao analisarmos as mudanças ocorridas nos períodos, procuramos identificar, na

medida do possível, circunstâncias ou fatores históricos que tivessem ou pudessem contribuir

para a evolução, particularmente normativa, da Previdência Social militar. Para isso,

partíamos sempre do pressuposto de que, se fosse observada evolução nos dispositivos legais,

a mesma teria ocorrido em decorrência de algum imperativo ou fator externo.

Procuramos identificar, na bibliografia pesquisada, teses ou teorias que confirmassem

o pressuposto anteriormente citado. Marshall118 afirmou que os temas e critérios do seguro

social público compulsório119 não seriam “fixos e resultantes de decisões de natureza

exclusivamente técnica”. Ao contrário, tratar-se-iam “essencialmente de uma decisão política

118 MARSHALL, T. H. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967 apud Oliveira (1985, p. 62). 119 Valor das contribuições, quem as paga (e quanto), valor e tipo de benefícios, prazos de carência, limites mínimos de idade para a obtenção de benefícios.

99

e, apenas subsidiariamente, atuarial”, ao sabor, portanto, do jogo de pressões a que, em cada

conjuntura concreta, está submetido o sistema de Previdência Social.

Oliveira (1985) também sinalizou neste sentido:

A atuação do Estado capitalista em cada formação social e período concreto representa a condensação de um conjunto heterogêneo, complexo e muitas vezes conflitante de funções que precisam ser desempenhadas simultaneamente (...) Resulta daí uma primeira tensão na base da dinâmica estatal, que é a produzida pelos freqüentes choques entre os interesses econômicos gerais do conjunto das classes e frações dominantes, por um lado, e, por outro, interesses individualizados de grupos e frações com diferentes graus de poder ao interior desse conjunto. (OLIVEIRA, 1985, grifo nosso).

Portanto, a evolução ou mudança da legislação inerente à Previdência Social militar

teria ocorrido em virtude de um “jogo de pressões” que determinasse ou motivasse a

promulgação de determinada lei.

Seguindo esta linha de raciocínio, procuramos identificar, no período abordado por

essa pesquisa, momentos nos quais eram marcantes e evidentes a participação, influência e

intervenção das Forças Armadas no cenário político, particularmente do Exército, e outros

momentos nos quais, por outro lado, a influência e prestígio eram reduzidos.

Dessa forma, teríamos condições de correlacionar a época da promulgação das leis

com o grau ou nível de prestígio ou influência, particularmente do Exército Brasileiro,

naquele mesmo momento.

Constatamos, não raras vezes, situações nas quais havia coincidência e sobreposição

da intensa participação e influência dos militares no poder político com a promulgação de leis

mais justas ou mais vantajosas aos militares. Em outras palavras, na grande maioria dos casos

em que o debate sobre a Previdência Social dos militares era trazido à tona, havia a

participação e intervenção efetiva, direta ou indireta, de representantes dos militares, para que

100

tais mudanças, ou evolução, das normas ocorressem de modo a beneficiar a classe. Constatou-

se, por outro lado, que a contra-partida também era verdadeira.

Quando analisamos o período anterior à Revolução de 30, pudemos constatar algumas

poucas situações nas quais houve evolução da legislação a favor dos militares. No decorrer

dos 67 (sessenta e sete) anos da vigência do Império, apenas uma lei promulgada foi favorável

e vantajosa aos oficiais do Exército, pois concedia a estes, com isenção de contribuição, os

mesmos benefícios dos oficiais da Marinha. A promulgação desta lei ocorreu pouco após a

proclamação da Independência e coincidiu com um momento no qual era imperiosa, para o

Império, a manutenção do território, da ordem pública e a capacidade de fazer frente às

revoltas e lutas internas no pós-independência. Assim, é aceitável supor que, naquele

momento, os militares gozassem de algum prestígio e influência junto ao Império. Afora a Lei

de 6 de novembro de 1827, que criara o meio-soldo para os oficiais do Exército, não mais se

observou, até a proclamação da República, evolução, para melhor, da legislação que tratava

das pensões. Nem mesmo com o advento, ou em decorrência, do grande conflito internacional

ocorrido no início da segunda metade do século XIX120 a situação se modificou.

Confirmamos, mais uma vez, a tese de Marshall pois, como é sabido, durante quase todo o

Império as forças armadas regulares foram relegadas a segundo plano, com pouco ou nenhum

prestígio junto ao Império.

Pouco após a proclamação da República, entretanto, a situação se modificava

novamente. A concessão do “meio-soldo” para os oficiais da Marinha veio a reparar

desigualdade entre a Marinha e o Exército, consubstanciada 63 (sessenta e três) anos antes.

Naquela oportunidade, os militares estavam, mais uma vez, protagonizando no cenário

120 A Guerra da Tríplice Aliança, na qual participaram o Brasil, a Argentina, e o Uruguai, em aliança, contra o Paraguai.

101

político. A data de promulgação do Decreto nº 475 coincide com o período no qual os

desígnios da nação estavam nas mãos de um militar: o Marechal Deodoro da Fonseca.

Na seqüência, no período em tela, foram promulgadas, nos anos de 1906 e 1910, leis

que eram perniciosos para os pensionistas, pois provocaram defasagens no valor das pensões.

Quando analisamos o contexto histórico, constatamos que o período em questão coincide com

um momento de grande desprestígio político da classe dos militares, gerado após terem

passado a direção da Nação (Deodoro e Floriano) aos civis. Sem prestígio, e sem força

política, constatou-se, mais uma vez, que os militares estavam impossibilitados de exercerem

“pressões” visando dispositivos mais satisfatórios e mais justos.

Com base no material colhido na pesquisa, tivemos condições de, pelo menos

superficialmente121, realizar alguma comparação entre o modelo de previdência civil

brasileiro e o modelo militar, no período pré-30. Constatamos que o modelo militar era menos

oneroso, pois não arcava com despesas relacionadas com assistência médico-hospitalar. Dessa

forma, o dinheiro arrecadado com a contribuição obrigatória dos servidores militares, bem

como dos beneficiários, destinava-se tão somente ao pagamento da pensão de montepio, após

o falecimento do militar, sem abranger a assistência médico-hospitalar. Em resumo, enquanto

o modelo civil de previdência era pródigo e abrangente, com ampla e desmedida concessão de

benefícios, o militar apresentava um viés de estagnação, com tabelas congeladas e benefícios

defasados, havendo, portanto, uma tendência de equilíbrio (despesa X receita). Tal tendência

modificou-se para uma orientação contencionista, no final do período122.

Este era o quadro que caracterizava a Previdência Social dos militares no período

anterior ao corte temporal estabelecido nesta pesquisa.

121 Dada a inexistência de dados relacionados aos gastos com a previdência social nas Forças Armadas. 122 Decorrente do aumento do valor da cota de contribuição para o Montepio, que não foi seguido do aumento dos benefícios.

102

De 1910 até o nascer do ano de 1938, já no período objeto desta pesquisa, não foi

promulgada sequer uma lei que dispusesse ou alterasse os dispositivos da pensão militar. Ou

seja, do início da 1ª Era Vargas, até o ano de 1938, a situação era a mesma, já caracterizada

anteriormente. Apesar de ascender ao poder com o respaldo de militares, o clima na

Instituição Exército Brasileiro era tumultuado e isso talvez explique as razões deste retardo na

promulgação de leis mais aperfeiçoadas às novas realidades. “Fragmentada” no pós-30,

segundo Carvalho (2005, p.63), a Instituição Exército Brasileiro e seus representantes não

estavam em condições de exercer qualquer “pressão” para que a realidade da Previdência

Social militar fosse alterada, naqueles primeiros anos que transcorreram até o início da

vigência do Estado-Novo. A partir daí, a situação volta a se modificar, a favor dos militares,

dada a influência e aumento do prestígio dos militares junto a Vargas.

Observou-se, todavia, que apesar do aumento do prestígio dos militares, a partir de

1937, com o início do Estado-Novo, nenhum dispositivo legal relacionado à Previdência

Social dos militares, promulgado no período123, concedeu vantagem à classe. Em geral, tais

normas eram promulgadas apenas para corrigir defasagens e perdas.

A situação só começou a mudar um ano antes do término do período, com o Decreto-

lei nº 6280, de 17 de fevereiro de 1944, que alterava a tabela base de vencimentos para fins de

desconto da contribuição para o Montepio. Mais uma vez, não se concedia vantagem, apenas

corrigia-se uma defasagem, apesar de o legislador continuar a desprezar previsão legal do

Estatuto dos Militares124.

A última norma do período foi o Decreto-Lei nº 8512, de 31 de dezembro de 1945,

que concedia aumento para o funcionalismo público civil e militar, atingindo também as

123 Até a queda de Vargas em outubro de 1945. 124 Descontos proporcionais ao soldo em vigor, desconsiderando-se qualquer tabela.

103

pensionistas125, sem dispor quanto à contribuição para o Montepio. Pela primeira vez o valor

da contribuição mantinha-se inalterado126, enquanto o benefício sofria reajuste e era

aumentado, em decorrência do Decreto-Lei nº 8512.

Configurava-se assim, pela primeira vez no período, uma situação vantajosa para os

pensionistas militares, pois o montepio passava a corresponder a pouco mais de quinze vezes

o valor da contribuição. Ressalta-se que quando da promulgação deste decreto, vantajoso para

os beneficiários da pensão militar, Getúlio Vargas já havia sido deposto pelos militares e estes

últimos estavam gozando de grande prestígio e influência na política.

Em síntese, do exposto até aqui, podemos concluir que, de 1930 a 1945, Vargas

propiciou a inserção e o fortalecimento das Forças Armadas no cenário político. Entretanto, o

período inicial (até 1937) foi de turbulências para o Exército, geradas pelos problemas já

mencionados anteriormente127. No período final (de 1938 a 1945) as Forças Armadas firmam-

se como protagonistas no processo político, participando ativamente dos desígnios da nação e

fortalecendo-se cada vez mais, a ponto de afastar Getúlio Vargas da Presidência, em outubro

de 1945.

Entretanto, pelas teses relacionadas ao jogo de “pressões políticas”, defendidas por

Marshall, as reivindicações dos militares, relacionadas à Previdência Social, deveriam ter sido

atendidas, a partir de 1938, dado o crescente prestígio dos militares. Observou-se, todavia,

que a legislação promulgada, no período em questão (até o ano de 1945), foi, por vezes,

contraditória, e desvantajosa para os beneficiários das pensões militares. A possível

explicação teria sido a participação e influência, no Governo, de um grupo de técnicos

altamente gabaritados e com excelente formação nas questões estatístico-atuariais, que

125 Estendidos os benefícios às pensões de meio-soldo e especiais. 126 Conforme tabela de 1943. 127 Inversão da hierarquia (em decorrência das rápidas promoções de Góes Monteiro e substituição dos generais da Velha República) e expectativas não atendidas de sargentos comissionados ao posto de 2º Tenente (por terem lutado a favor da Revolução de 30).

104

praticamente inviabilizava e impossibilitava qualquer pretensão que redundasse em aumento

das despesas do Estado. Estes especialistas em previdência foram os grandes responsáveis

pela consolidação, implantação e manutenção do modelo contencionista que caracterizou a

Previdência Social no Brasil, de 1930 a 1945, e tinham como objetivo o acúmulo de reservas

financeiras, visando, em última análise, a consecução do plano nacional de industrialização.

A legislação promulgada de 30 a 45, que tratava das pensões militares (montepio,

meio-soldo e pensões especiais) continuavam sem versar sobre a assistência médico-

hospitalar dos militares. Os vencimentos, aposentadorias, vantagens e assistência médico-

hospitalar eram abordados no Código de Vencimentos e Vantagens dos Militares do Exército.

No que tange a este último dispositivo legal, ficou evidenciado que se mantinha, no

âmbito do Exército Brasileiro, a mentalidade de “Seguro Social”, e não de “Seguridade

Social”, da Previdência Social, particularmente porque todos os gastos, com exames,

cirurgias, medicamentos, internações, dentre outros procedimentos eram custeados

integralmente pelo próprio militar.

Na tentativa de comparação entre o modelo militar e o civil de previdência, para o

período objeto de nossa pesquisa, esbarramos no mesmo problema já mencionado

anteriormente, quando analisamos o período anterior a 1930: a carência de informações, obras

ou documentos que tratem do orçamento da Força Terrestre, ou da destinação orçamentária

para o pagamento de aposentadorias e pensões, naquele período.

Apesar disso, pela natureza e peculiaridades das normas promulgadas no período,

pudemos concluir que o modelo de Previdência Social militar, de 1930 a 1945, assemelhava-

se ao modelo civil, particularmente nos aspectos relativos à não abrangência de benefícios e à

diminuição das despesas com o pagamento de pensões. Apesar de ser essa a tendência

evidenciada em todo o período, a crise do Estado Novo, que culminou com mudanças

105

profundas nas políticas e concepções econômicas e sociais (início da redemocratização),

aliada à ocorrência do grande conflito mundial (1939-1945), provocam alterações a partir de

1945. E isso fica claro com a promulgação de leis, particularmente as afetas às pensões

especiais, reconhecidamente mais justas, e socialmente mais aperfeiçoadas, já a partir de

1946.

Quanto às pensões especiais, constatamos que, no período alvo da presente pesquisa,

foi demonstrada preocupação, por parte do Estado, em melhor amparar os herdeiros de seus

servidores que falecessem em virtude de acidente em serviço, ou moléstia nele adquirida, na

defesa da ordem, das instituições e do regime, em campanha ou em conseqüência de agressão

inimiga. Essa preocupação foi materializada economicamente, na medida em que as pensões

especiais eram maiores que as deixadas pelo Montepio.

As pensões especiais criadas em virtude de situações de conflito, ou em decorrência de

agressão inimiga, particularmente no período alvo desta pesquisa, foram: a pensão vitalícia

concedida a viúvas e filhas dos veteranos do Paraguai e Uruguai128 e a pensão dos herdeiros

dos militares vitimados no combate à revolução comunista129 e nos movimentos

revolucionários de 1930 e 1932. Apesar de corresponderem a outro período histórico, a

pensão especial concedida a viúvas e filhas dos veteranos do Paraguai, e Uruguai, foi

regulamentada apenas no período ora estudado (1939).

A pensão dos militares que faleceram na 2ª Guerra Mundial, apesar de

corresponderem a evento histórico ocorrido no período estabelecido nessa pesquisa, foi

regulada por decretos promulgados pouco tempo depois130.

128 Decreto-lei nº 1.544, de 25 de agosto de 1939. 129 1935. 130 Decreto-lei nº 8.794, de 23 de janeiro de 1946; Decreto-lei nº 9.878, de 16 de setembro de 1946; Lei nº 458, de 28 de outubro de 1948; e Lei nº 1.027, de 30 de dezembro de 1949.

106

REFERÊNCIAS

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