repository.usu.ac.id › bitstream › handle › 123456789 › 67293... · BAB III KETERIKATAN TANAH TERLANTAR SEBAGAI …2017-08-18 · negara yang meliputi tanah dengan hak perorangan

35

BAB III

KETERIKATAN TANAH TERLANTAR SEBAGAI IMPLEMENTASI

PELAKSANAAN LANDREFORM

A. Pengertian Landreform

Secara harfiah istilah landreform berasal dari bahasa Inggris yang terdiri

dari kata “land” yang berarti tanah dan kata “reform” yang berarti perombakan.

Oleh karena itu secara sederhana landreform dapat diartikan sebagai perombakan

tanah. Akan tetapi dalam konsep landreform yang sesungguhnya tidaklah

sesederhana itu, artinya tidak hanya perombakan tanah atau perombakan struktur

penguasaan tanah melainkan perombakan terhadap hubungan manusia dengan

tanah, hubungan manusia dengan manusia yang berkenaan dengan tanah, guna

meningkatkan penghasilan petani dan perombakan ini sifatnya mendasar.20

Menurut Hj. Chadidjah Dalimunthe, landreform adalah suatu program

yang memuat tuntutan terhadap ketidakadilan sosial di bidang pertanahan

terutama terhadap tanah pertanian. Perbedaan tuan-tuan tanah dengan petani-

petani kecil yang begitu menyolok telah menimbulkan keinginan untuk menuntut

keadilan sosial dan politis guna mencapai taraf hidup yang lebih baik.

Landreform diartikan sebagai perubahan dasar (perombakan) struktur pertanahan

yang berarti bukan sekedar tambal sulam.

21

Pengertian landreform dalam Undang-Undang Pokok Agraria (Undang-

Undang Nomor 5 Tahun 1960) dan Undang-Undang Nomor 5 Prp Tahun 1960

20 Hustiati, Agrarian Reform Di Philipina Dan Perbandingannya Dengan Landreform Di Indonesia, Mandar Maju, Medan, 1990, hlm. 33. 21Chadidjah Dalimunthe, Op.Cit., hlm. 39

35

Universitas Sumatera Utara

36

adalah pengertian dalam arti luas sesuai dengan pengertian menurut rumusan FAO

(Food and Agriculture Organization) yaitu landreform adalah dianggap meliputi

suatu program tindakan yang saling berhubungan untuk menghilangkan

penghalang-penghalang di bidang ekonomi, sosial yang timbul dari kekurangan-

kekurangan yang terdapat dalam struktur pertanahan.

Disamping istilah landreform, istilah agrarian reform tidak kalah populer

penggunaannya terutama oleh lembaga-lembaga internasional. Boedi Harsono

membagi pengertian landreform menjadi dua (2) yaitu dalam arti sempit dan arti

luas. Landreform dalam arti sempit merupakan serangkaian tindakan dalam

rangka Agrarian Reform Indonesia. Dan dalam arti luas, landreform meliputi

perombakan mengenai pemilikan dan penguasaan tanah serta hubungan-hubungan

hukum yang bersangkutan dengan pengusahaan tanah.22

PBB memberikan pengertian landreform dan agrarian reform secara

berbeda dimana landreform dimaksudkan untuk menghilangkan penghalang-

penghalang terhadap perkembangan pembangunan ekonomi sosial dengan jalan

retribusi di bidang kekayaan, kesempatan, dan kekuasaan sebagai manifestasi dari

pemilihan dan pengawasan terhadap tanah, air dan sumber daya lainnya.

Sedangkan agrarian reform dimaksudkan untuk mengatasi semua aspek yang

berkaitan dengan pembangunan termasuk landreform. Penghasilan produksi dan

pelayanan termasuk hubungan lembaganya.

23

22 Boedi Harsono, Op Cit., hlm 364. 23Pengertian landreform dan agrarian reform oleh PBB (Perserikatan Bangsa-Bangsa), sebagaimana dikutip oleh Mariati Zendrato, Bahan Ajar Hukum Agraria Lanjutan (Penjabaran UUPA No. 5 Tahun 1960), Fakultas Hukum, Universitas Sumatera Utara, 2014, hlm. 18-19.


37

AP Parlindungan menyatakan bahwa kalaulah kita mau konsekuen dengan

pasal 1 dan 2 UUPA, seharusnya kita mempunyai agrarian reform dimana di

dalamnya terdapat landreform, water reform dan air reform. Dengan demikian kita

mengadakan perombakan dari hubungan manusia dengan bumi, air dan ruang

angkasa sebagai akibat hukum kolonial yang sampai kini masih saja ada beberapa

hukum atas ketiga unsur itu yang masih menguasai hukum di Indonesia. Istilah

landreform sering konotasinya pada sikap politik untuk memenangkan massa

dengan adagium yang dipergunakan di negara-negara komunis “land to the tillers”

(tanah untuk petani), sedangkan di negara lain yang bukan komunis mereka

mempergunakan agrarian reform dalam artian yang sempit yang lebih bersifat

teknis untuk meningkatkan kehidupan para petaninya.24

Landreform di Taiwan menurut Tseng Hsiao merupakan tantangan secara

fundamen terhadap perjuangan kelas dan perang internasional yang telah hancur

secara perlahan-lahan oleh keberadaan sistem sosial yang telah gagal

mempertahankan keberadaan hak asasi dan keadilan sosial. Sedangkan di Filipina

dalam Pasal 3 RA

25

Disamping istilah landreform dan agrarian reform di atas, Gunawan

Wiradi mengetengahkan istilah reforma agraria. Pemakaian reforma agraria

Nomor 6657 menyebutkan bahwa agrarian reform itu

ditujukan untuk membagi-bagikan tanah-tanah, memperhatikan hasilnya kepada

petani-petani yang tidak punya tanah.

24 AP Parlindungan, Komentar Atas Undang-Undang Pokok Agraria, 1991, hlm. 72-73, sebagaimana dikutip oleh Tampil Anshari, dalam : Tampil Anshari Siregar, Undang-Undang Pokok Agraria Dalam Bagan, Medan, Kelompok Studi Hukum dan Masyarakat Fakultas Hukum USU, Cetakan kelima, 2008, hlm. 76-77 25 RA 6657 atau Republic Act No. 6657 merupakan aturan hukum agarian reform di Filipina yang biasa disebut Comprehensive Agrarian Reform Program/CARP (Program Komprehensif Reforma Agraria).


38

digunakannya untuk mengganti istilah landreform dan agrarian reform dengan

pengertian sebagai usaha untuk melakukan perombakan struktur penguasaan

tanah.

Landreform sebagai usaha sistematis untuk memperbaiki hubungan antara

manusia dengan tanah yang dirasakan belum harmonis dan belum mencerminkan

keadilan sosial. Usaha perbaikan yang dilakukan melalui penataan kembali

struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah menjadi

tatanan keagrariaan baru yang dapat menjamin keadilan, harmoni sosial,

produktivitas dan keberlanjutan, berdasarkan prinsip bahwa “tanah pertanian

harus dikerjakan dan diusahakan secara aktif oleh pemiliknya sendiri”.

Pelaksanaan landreform dengan demikian bertujuan memperbaiki keadaan

sosial ekonomi rakyat melalui pembagian yang lebih adil atas sumber

penghidupan petani berupa tanah. Namun kemudian disadari bahwa dalam banyak

kejadian, petani yang telah memperoleh tanah dari kegiatan landreform kemudian

melepaskan kembali tanahnya karena petani tidak memiliki akses kepada kegiatan

ekonomi, sumber keuangan, manajemen usaha, dan teknologi pertanian.

Akibatnya keberadaan tanah tidak membantu petani meningkatkan

kesejahteraannya.

Kondisi ini kemudian mendorong dilaksanakannya konsep reforma

agraria, yaitu landreform dalam pengertian redistribusi pemilikan dan penguasaan

tanah (reforma aset) yang didukung oleh program penunjang seperti pengairan,

perkreditan, penyuluhan, pendidikan, pemasaran, dan sebagainya (reforma akses).


39

Dengan demikian dapat dikatakan bahwa reforma agraria terdiri dari 2 (dua) pilar

yaitu reforma aset dan reforma akses.

Dari uraian diatas dapat ditarik kesimpulan bahwa istilah landreform dan

agrarian reform tidak perlu dipertentangkan. Meskipun Indonesia menggunakan

istilah landreform bukan berarti pola pelaksanaan landreform tersebut mengikuti

atau mencontoh kegiatan di negara komunis yang biasanya menggunakan istilah

tersebut. Di Indonesia pelaksanaan landreform berlandaskan kepada Pancasila dan

UUD 1945 yang terwujud di dalam suatu rangkaian kegiatan dalam bidang

pertanahan yang bersifat menyeluruh, terarah, terpadu dan berkesinambungan di

dalam penataan pemilikan, penguasaan, penggunaan dan peralihannya sehingga

dapat meningkatkan kesejahteraan dan kemakmuran yang sebesar-besarnya bagi

rakyat secara adil dan merata.26

Dapat disimpulkan juga bahwa landreform dalam pengertian luas akhirnya

dapat disamakan dengan reforma agraria, yakni suatu upaya untuk mengubah

struktur agraria demi terciptanya tujuan sebagaimana disebutkan di atas. Jadi

reforma agraria dapat diartikan sebagai landreform plus.

27

B. Dasar Hukum Landreform

Dalam membicarakan masalah dasar hukum landreform berarti

membicarakan landreform baik sebagai suatu kebijakan pertanahan maupun

sebagai subsistem hukum pertanahan. Oleh karena itu dalam pembahasan ini tidak

terlepas dari politik hukum agraria nasional sebagaimana yang terdapat dalam 26 Tampil Anshari Siregar, Pendalaman Lanjutan Undang-Undang Pokok Agraria, Medan, Pustaka Bangsa Press, 2008, hlm. 69. 27 Oswar Mungkasa, Loc Cit.


40

Pancasila, Undang-Undang Dasar 1945, Undang-Undang Pokok Agraria dan

beberapa peraturan pelaksana lainnya.

1. Pancasila

Konsep keadilan sebagaimana yang dijelaskan oleh aristoteles dan para

pemikir sesudahnya, demikian juga konsep keadilan sosial yang tercantum dalam

sila ke-5 Pancasila, memang tidak mudah untuk dipahami terlebih bila harus

dihadapkan pada kasus yang konkrit.

Bagi Indonesia sesuai dengan Falsafah Pancasila, maka paling tepat

kiranya untuk menerapkan asas keadilan sosial. Keadilan itu sendiri bersifat

universal, jauh didalam lubuk hati setiap orang, ada kesepakatan tentang sesuatu

yang dipandang sebagai adil dan tidak adil itu.

Dalam pengertian keadilan, pada umumnya diberi arti sebagai keadilan

“membagi” atau “distributive justice” yang secara sederhana menyatakan bahwa

kepada setiap orang diberikan bagian atau haknya sesuai dengan kemampuan atau

jasa dan kebutuhan masing-masing. Namun perlu dipahami bahwa keadilan itu

bukanlah hal yang statis, tetapi sesuatu proses yang dinamis dan senantiasa

bergerak diantara berbagai faktor, termasuk equality atau persamaan hak itu

sendiri.

2. Undang-Undang Dasar 1945

Secara konstitusional pengaturan masalah perekonomian didalamnya

termasuk ekonomi sumber daya alam (SDA) di Indonesia telah diatur dalam UUD

1945. Hal tersebut dapat kita lihat Pasal 33 UUD 1945 yang selengkapnya

berbunyi :


41

1) Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasarkan atas asas kekeluargaan.

2) Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara.

3) Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

4) Perekonomian nasional diselenggarakan berdasarkan atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.

5) Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan pasal ini diatur dalam undang-undang.28

Selanjutnya dalam Penjelasan Pasal 33 tersebut dijelaskan bahwa :

“Dalam Pasal 33 tercantum dasar demokrasi ekonomi produksi dikerjakan oleh semua dibawah pimpinan atau pemilikan anggota-anggota masyarakat. Kemakmuran masyarakatlah yang diutamakan, bukan kemakmuran orang-perseorangan. Sebab itu perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasarkan atas asas kekeluargaan. Bangun perusahaan yang sesuai dengan itu adalah koperasi.”

Pada alinea berikutnya disebutkan :

“Perekonomian berdasarkan atas demokrasi ekonomi, kemakmuran bagi semua orang. Sebab itu cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hidup orang banyak dikuasai oleh negara. Kalau tidak tampuk produksi akan jatuh ke tangan orang seorang yang berkuasa dan rakyat yang banyak ditindasinya.”

Berdasarkan ketentuan Pasal 33 tersebut nampak jelas bahwa dalam

rangka meningkatkan kemakmuran rakyat peranan negara sangat diperlukan. Ikut

campurnya negara dalam urusan kesejahteraan rakyat sebagaimana ketentuan

dimaksud mengindikasikan bahwa dalam konstitusi kita dianut sistem negara

welfarestate. Hal ini sekaligus menunjukkan bahwa masalah ekonomi, bukan

hanya monopoli ekonomi yang didasarkan pada mekanisme pasar semata-mata

28 Pasal 33 Undang-Undang Dasar RI 1945


42

tetapi juga diperlukan peranan negara, terutama yang berkaitan dengan bidang-

bidang yang menguasai hajat hidup orang banyak.

Khusus mengenai pembangunan hukum agraria dalam UUD 1945 diatur

dalam Pasal 33 ayat 3 yang menyebutkan :

“Bumi air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan sebesar-besar kemakmuran rakyat.”

Lebih lanjut pengaturan masalah agraria yang didalamnya termasuk dalam

pertanahan diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960. Dengan demikian

secara historis dapat dijelaskan bahwa sebenarnya upaya pengaturan pertanahan

(yang didalamnya terdapat program landreform) di Indonesia telah dimulai sejak

Indonesia memproklamasikan kemerdekaannya.

3. Undang-Undang Pokok Agraria

Pasal 2 ayat 2 dan 3 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 (UUPA)

menjelaskan pengertian “dikuasai negara” yaitu memberi wewenang kepada

negara untuk :

a) mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut.

b) Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa.

c) Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.29

Wewenang tersebut harus digunakan untuk mencapai sebesar-besar

kemakmuran rakyat dalam arti kebangsaan, kesejahteraan dan kemerdekaan dalam

negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur.

29 Lihat Pasal 2 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 (UUPA)


43

Payung bagi pelaksanaan landreform di Indonesia adalah UUPA (Undang-

Undang Pokok Agraria/UU No. 5 Tahun 1960) dan UUPBH (Undang-Undang

Perjanjian Bagi Hasil/UU No. 2 Tahun 1960). Diperlukan waktu 12 tahun, sejak

tahun 1948 ketika panitia persiapan dibentuk, untuk menghasilkan kedua undang-

undang tersebut. Dengan lahirnya Undang-Undang Pokok Agraria atau yang kita

kenal dengan sebutan UUPA, maka UUPA menempati posisi yang strategis dalam

sistem hukum nasional Indonesia, karena UUPA mengandung nilai-nilai

kerakyatan dan amanat untuk menyelenggarakan hidup dan kehidupan yang

berprikemanusiaan dan berkeadilan sosial. Nilai-nilai tersebut dicerminkan oleh :

1) Tanah dalam tataran paling tinggi dikuasai oleh negara dan digunakan

sebesar-besar kemakmuran rakyat

2) Pemilikan/penguasaan tanah yang berlebihan tidak dibenarkan

3) Tanah bukanlah komoditas ekonomi biasa oleh karena itu tanah tidak

boleh diperdagangkan semata-mata untuk mencari keuntungan

4) Setiap warga negara yang memiliki/menguasai tanah diwajibkan

mengerjakan sendiri tanahnya, menjaga dan memelihara sesuai dengan

asas kelestarian kualitas lingkungan hidup dan produktivitas sumber daya

alam

5) Hukum adat atas tanah diakui sepanjang memenuhi persyaratan yang

ditetapkan.

Wewenang yang bersumber dari hak menguasai negara meliputi tanah

yang sudah sudah dilekati oleh suatu hak atau bekas hak perorangan, tanah yang

masih ada hak ulayat dan tanah negara. Menurut Imam Soetiknjo, hak menguasai


44

negara yang meliputi tanah dengan hak perorangan adalah bersifat pasif, dan

menjadi aktif apabila tanah tersebut dibiarkan tidak terurus atau ditelantarkan.

Terhadap tanah yang tidak dipunyai oleh seseorang/badan hukum dengan hak

apapun dan belum dibuka maka hak menguasai negara bersifat aktif.

Dalam lingkupnya dengan masalah landreform ketentuan tersebut diatas

mengisyaratkan meskipun UUPA mengakui adanya tanah kepemilikan tanah

secara perorangan, tetapi perlakuan terhadap hak-hak tersebut harus

memperhatikan kepentingan masyarakat, dan ini merupakan kewajiban bagi

pemegang hak tersebut. Hal ini tentunya sesuai dengan prinsip-prinsip landreform

sebagaimana yang tercantum antara lain dalam Pasal 7, 10 dan 17 UUPA.

Pasal 7 UUPA menyatakan :

“Untuk tidak merugikan kepentingan umum maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan”

Pasal 17 UUPA menyatakan :

1) Dengan mengingat ketentuan dalam Pasal 7 maka untuk mencapai tujuan yang dimaksud dalam Pasal 2 ayat (3) diatur luas maksimum dan/atau minimum tanah yang boleh dipunyai dengan sesuatu hak tersebut dalam Pasal 16 oleh satu keluarga atau badan hukum.

2) Penetapan batas maksimum termaksud dalam ayat (1) pasal ini dilakukan dalam peraturan perundang-undangan di dalam waktu yang singkat.

3) Tanah-tanah yang merupakan kelebihan dari batas maksimum termaksud dalam ayat (2) pasal ini diambil oleh pemerintah dengan ganti kerugian, untuk selanjutnya dibagikan kepada rakyat yang membutuhkan menurut ketentuan-ketentuan dalam peraturan pemerintah.

4) Tercapainya batas minimum termaksud dalam ayat (1) pasal ini, yang akan ditetapkan dengan peraturan perundangan, dilaksanakan secara berangsur-angsur.

Pasal 10 menyatakan :


45

1) Setiap orang dan badan hukum yang mempunyai sesuatu hak atas tanah pertanian pada asasnya diwajibkan mengerjakan atau mengusahakannya secara aktif, dengan mencegah cara-cara pemerasan.

2) Pelaksanaan dari pada ketentuan dalam ayat (1) ini akan diatur lebih lanjut dengan peraturan perundangan.

3) Pengecualian terhadap asas tersebut pada ayat (1) pasal ini diatur dalam peraturan perundangan.

Dalam penjelasan Umum UUPA (II.7) disebutkan pada asasnya tanah

pertanian harus dikerjakan atau diusahakan secara aktif oleh pemiliknya sendiri.

Ketentuan tersebut merupakan suatu asas umum yang menjadi dasar dari

perubahan-perubahan dalam struktur pertanahan yang hampir berlaku diseluruh

negara yang telah ataupun sedang melakukan landreform ataupun agrarian reform.

Agar supaya ketentuan tersebut dapat dilaksanakan perlu dilakukan

ketentuan-ketentuan batas maksimum (ceilling) penguasaan tanah pertanian oleh

suatu keluarga petani. Adanya pembatasan maksimum itu adalah untuk

menghindari terjadinya penguasaan tanah yang sangat luas, sementara orang lain

hanya menguasai tanah yang sangat sempit, bahkan tidak mempunyai tanah sama

sekali. Oleh karena itu pengaturan mengenai penguasaan tanah yang melampaui

batas adalah merupakan suatu hal yang sangat logis. Dalam UUPA hal tersebut

diatur dalam Pasal 7 dan Pasal 17 sebagaimana yang telah disebutkan di atas.

Dalam hubungannya dengan penguasaan tanah tersebut Notonegoro antara

lain menyebutkan bahwa perlunya diadakan batas maksimum penguasaan tanah

didasarkan pada alasan-alasan. Pertama, terjadinya akumulasi penguasaan tanah

pada sekelompok kecil orang, sementara banyak orang petani yang tidak

mempunyai tanah. Kedua, adanya pengelompokan tanah yang luas pada

sekelompok orang dapat berpengaruh terhadap orang-orang yang mempunyai


46

tanah yang sempit (dikesampingkan) baik secara ekonomi maupun psikologis.

Ketiga, akibat penguasaan tanah yang sangat luas, kemungkinan penelantaran

tanah juga lebih besar. Keempat, kemungkinan beralihnya tanah tersebut kepada

orang yang tidak berminat terhadap tanah pertanian juga lebih besar (khususnya

dalam hal peralihan karena warisan).

Lebih lanjut dikatakan bahwa secara ekonomi penguasaan tanah yang luas

akan sangat menguntungkan, yaitu dapat meningkatkan kesejahteraan bagi

pemiliknya, juga merupakan sumber penghasilan bagi masyarakat dan negara

dibandingkan apabila tanah tersebut dikuasai oleh orang banyak dengan luasan

yang sangat sempit. Demikian juga dalam hal pengelolaannya dapat dilakukan

dengan efisien dengan menggunakan teknologi modern, karena biasanya para

pemilik tanah yang luas kemungkinan memperoleh fasilitas kredit, dan

penguasaan modal cukup baik, sehingga yang diuntungkan terhadap penguasaan

tanah yang besar tersebut hanya sekelompok-sekelompok orang yang mempunyai

tanah yang luas, sedangkan bagi petani kecil justru sebaliknya, bahkan bagi petani

yang mempunyai lahan yang sempit dalam pengelolaan tanah tersebut ada

kecenderungan minus.

Keuntungan dan kelemahan penguasaan tanah yang luas dan sempit

tersebut di Indonesia telah diantisipasi dengan adanya ketentuan batas minimum

penguasaan tanah oleh rumah tangga petani yaitu minimum 2 (dua) hektar

berdasarkan ketentuan Pasal 8 Undang-Undang Nomor 56 Prp 1960, demikian


47

juga dengan adanya larangan fragmentasi lahan pertanian.30

4. Beberapa Ketentuan Pelaksanaan Landreform

Adanya batas

minimum dan larangan fragmentasi tanah pertanian tersebut tidak lain adalah

untuk meningkatkan kesejahteraan keluarga petani, dengan harapan bahwa dengan

luasan tanah pertanian tersebut secara ekonomis dapat meningkatkan taraf hidup

para petani.

Jika menelusuri beberapa ketentuan lain pelaksanaan dari UUPA, maka

akan dijumpai beberapa peraturan yang jika dipelajari secara mendalam

sesungguhnya adalah ketentuan landreform.

a. Undang-undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 yaitu tentang Penetapan Luas

Tanah Pertanian. Undang-undang ini merupakan tindak lanjut dari

ketentuan Pasal 7 dan 17 UUPA. Undang-undang ini mengatur tiga

masalah pokok yaitu penetapan luas maksimum penguasaan tanah,

masalah gadai tanah dan luas minimum tanah pertanian. Berdasarkan

penjelasan umum undang-undang tersebut dinyatakan bahwa perlunya

penetapan luas tanah pertanian tersebut didasarkan pada kenyataan.

Pertama, pada saat ini lebih kurang 60% dari petani Indonesia adalah

petani tidak bertanah, sebagian dari mereka adalah buruh tani dan sebagian

lagi adalah mengerjakan tanah orang lain sebagai penyewa atau sebagai

penggarap dalam hubungan bagi hasil. Sedangkan petani yang mempunyai

tanah hanya menguasai tanah hanya rata-rata 0,6 hektar sawah atau 0,5

30 Fragmentasi lahan pertanian ialah penyusutan kepemilikan tanah pertanian atau terpencarnya tanah pertanian milik seseorang atau badan hukum. Fragmentasi lahan pertanian terjadi melalui proses peralihan hak yaitu pewarisan, jual beli dan hibah sebagian tanah pertanian. Fragmentasi tanah pertanian menyebabkan berkurangnya tanah pertanian, sehingga berdampak terhadap efisiensi teknis dan pendapatan petani.


48

hektar tanah kering. Disamping pada petani-petani yang tidak mempunyai

tanah pada sisi yang kontradiktif terdapat sebagian kecil petani yang

menguasai tanah yang luasnya berpuluh-puluh hektar atau sampai ribuan

hektar. Perlu diketahui tanah-tanah itu tidak semuanya dipunyai mereka

dengan hak milik, tetapi dikuasai dengan hak gadai atau sewa. Kedua,

bahwa ada orang yang mempunyai tanah yang berlebih-lebihan,

sedangkan yang sebagian besar lainnya tidak mempunyai atau tidak cukup

tanahnya adalah terang bertentangan dengan asas sosialisme Indonesia,

yang menghendaki pembagian yang merata atas sumber penghidupan

rakyat tani yang berupa tanah itu, agar ada pembagian yang adil pula atas

hasil tanah-tanah tersebut. Oleh sebab itu perlu dilakukan penetapan batas

maksimum dan minimum tanah pertanian. Ketiga, banyak gadai yang telah

berlangsung bertahun-tahun, berpuluh-puluh tahun bahkan sampai pada

ahli warisnya karena penggadai tidak mampu untuk menebus tanahnya.31

b. Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 yang telah diubah dengan

Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 1964 tentang Pelaksanaan

Pembagian Tanah dan Pembagian Ganti Kerugian. Pasal 1 PP 24 Tahun

1961 antara lain mengatur tentang tanah-tanah yang menjadi objek

program landreform yang meliputi, tanah-tanah yang melebihi batas

maksimum sebagaimana yang diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor

56 Prp 1960, tanah-tanah guntai yang diambil oleh pemerintah, tanah-

tanah swapraja dan bekas swapraja yang telah beralih kepada negara, dan

31 Ira Sumaya, Tesis : “Analisis Hukum Landreform Sebagai Upaya Meningkatkan Pendapatan Ekonomi Masyarakat (Studi Pada Kegiatan Redistribusi Tanah Di Kota Medan Periode 2007-2008)” (Medan: Universitas Sumatera Utara, 2009), hlm 55.


49

tanah-tanah lain yang dikuasai secara langsung oleh negara untuk

selanjutnya tanah tersebut akan dibagikan kepada petani. Disamping

mengatur masalah objek landreform dan subjek program landreform

peraturan ini juga mengatur tentang lembaga-lembaga pendukung

landreform seperti koperasi pertanian. Keberadaan koperasi ini ditujukan

untuk mengatur tentang pengusahaan tanahnya, membantu

penggarapannya, mengusahakan kredit dan memberikan pembinaan dalam

mengelola tanah pertanian.

c. Undang-undang Nomor 2 Tahun 1960 tentang Perjanjian Bagi Hasil.

Keluarnya undang-undang ini dimaksudkan untuk melindungi golongan

yang ekonominya lemah terhadap praktek-praktek yang merugikan mereka

dari golongan yang kuat secara ekonomis dalam perjanjian bagi hasil.

Peraturan ini pada prinsipnya menghendaki adanya keadilan serta jaminan

hukum antara para pihak, khususnya penggarap. Meskipun pada

kenyataannya undang-undang ini dalam praktek perjanjian bagi hasil

sangat jarang dilaksanakan.

d. Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 yang telah diubah dengan

Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.

Dalam hubungannya dengan landreform pendaftaran tanah pada

hakikatnya bukan saja bertujuan memberikan kepastian hak bagi

pemiliknya akan tetapi juga merupakan sebagai alat untuk mengontrol,

mengenai luas pemilikan dan penguasaan tanah yang dimiliki oleh

seseorang atau badan hukum.


50

Selain dari beberapa ketentuan diatas sebagai tindak lanjut dari ketentuan

tersebut, terdapat beberapa peraturan landreform yang lain seperti : Peraturan

Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1974 tentang Pedoman Tindak Lanjut

Pelaksanaan Landreform. Dalam ketentuan Pasal 2 peraturan tersebut antara lain

disebutkan bahwa penguasaan tanah yang melebihi batas maksimum dan belum

dikuasai oleh pemerintah wajib dilaporkan oleh yang menguasainya dalam waktu

6 (enam) bulan terhitung sejak berlakunya peraturan ini kepala Bupati/Walikota

cq.Kepala Sub Direktorat Agraria setempat.

Selanjutnya kepada pihak yang menguasai tanah yang melebihi batas

maksimum tersebut diatas selambat-lambatnya dalam waktu 1 (satu) tahun sejak

berlakunya peraturan ini diharuskan mengakhiri penguasaan tanah kelebihan

tersebut. Ketentuan ini juga berlaku terhadap tanah-tanah yang dimiliki secara

guntai.

Peraturan Kepala BPN Nomor 3 Tahun 1991 tentang Pengaturan

Penguasaan Tanah Objek Landreform Secara Swadaya. Pengaturan penguasaan

tanah objek landreform secara swadaya adalah pembagian/redistribusi tanah objek

landreform oleh pemerintah yang ditunjang partisipasi aktif dan dibiayai oleh

petani penerima pembagian tanah tersebut. Tujuan program ini adalah untuk

meningkatkan pembagian tanah kepada para petani penggarap yang sanggup

berperan serta dalam pelaksanaannya dan pembiayaannya untuk meningkatkan

kesejahteraannya. Sasarannya adalah untuk tertatanya penggunaan tanah objek

landreform, terselenggaranya pembagian tanah yang merata dengan tidak

menimbulkan perbedaan pemilikan tanah yang besar, dan tersedianya tanah yang


51

dapat dimanfaatkan dan dapat menjadi modal kehidupan petani yang dikelola

secara koperatif.

Instruksi Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional

Nomor 2 Tahun 1995 tentang Inventarisasi Atas Tanah Terlantar, Tanah

Kelebihan Maksimum dan Tanah Absentee Baru. Instruksi ini ditujukan kepada

Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan Provinsi dan Kabupaten/Kotamadya

seluruh Indonesia untuk melakukan inventarisasi subjek dan objek serta

pemanfaatan atas tanah-tanah terlantar baik sebagian maupun seluruhnya yang

dengan sengaja tidak digunakan sesuai dengan keadaannya atau sifat dan

tujuannya, tanah perkebunan/HGU yang tidak diusahakan, dan tanah kelebihan

maksimum dan absentee baru.

Keputusan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional

Nomor 11 Tahun 1997 tentang Penertiban Tanah Objek Redistribusi Landreform.

Keputusan ini mengatur antara lain, pertama, penertiban tanah objek landreform

yang telah diredistribusikan kepada petani yang setelah lima belas tahun tidak

memenuhi kewajibannya sesuai dengan surat keputusan pemberian hak milik atas

tanah tersebut dinyatakan batal. Kedua, menyatakan tanah tersebut sebagai tanah

negara objek pengaturan penguasaan tanahnya didata kembali sesuai dengan

peruntukan dan pemanfaatannya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang

berlaku.

Kemudian pada tahun 1998, MPR mengeluarkan Ketetapan MPR (TAP

MPR) Nomor 16/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi

Ekonomi. Pada pasal 7 ayat (1) disebutkan bahwa pengelolaan dan pemanfaatan


52

tanah dan sumberdaya alam lainnya harus dilaksanakan secara adil dengan

menghilangkan segala bentuk pemusatan penguasaan dan pemilikan dalam rangka

pengembangan kemampuan usaha ekonomi kecil, menengah, koperasi dan

masyarakat luas. Tidak banyak yang menyadari bahwa TAP MPR ini yang

mengawali komitmen kita menjalankan reforma agraria, yang ditindaklanjuti oleh

Pemerintah dengan mengeluarkan Keputusan Presiden Nomor 48 Tahun 1999

tentang Tim Pengkajian Kebijaksanaan dan Peraturan Perundang-Undangan

dalam Rangka Pelaksanaan Landreform.

Pada tahun 2001, MPR mengeluarkan TAP MPR Nomor IX/MPR/2001

tentang Pembaharuan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam, yang

mencantumkan prinsip dan arah kebijakan pembaharuan agraria Indonesia. TAP

MPR ini kemudian ditindaklanjuti dengan diterbitkannya Keputusan Presiden

Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan, yang

secara jelas mencantumkan langkah-langkah percepatan reforma agraria berupa

penyempurnaan UUPA No 5/1960 dan regulasi lainnya, serta pembangunan

sistem informasi dan manajemen pertanahan.

Pada tahun 2006, pelaksanaan reforma agraria dinyatakan secara tegas

sebagai program pemerintah dengan menetapkannya sebagai salah satu fungsi

Badan Pertanahan Nasional (BPN) melalui Peraturan Presiden (Perpres) Nomor

10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional. Dari 21 fungsi yang diemban

BPN, secara jelas dicantumkan salah satunya adalah reformasi agraria. Selain itu

BPN bertanggungjawab langsung kepada presiden. Dengan demikian, Perpres ini


53

merupakan upaya memperkuat aspek kelembagaan dari pelaksanaan reforma

agraria.

Untuk lebih memudahkan dalam memperoleh tanah sumber redistribusi

kemudian diterbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2010 tentang

Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar, yang memberi peluang bagi

penetapan tanah terlantar jika tanah tidak dipergunakan sesuai dengan keadaan

atau sifat dan tujuan haknya.

C. Tujuan dan Prinsip Landreform

Tujuan umum dari pelaksanaan landreform di masing-masing negara di

dunia adalah untuk meningkatkan taraf hidup, kesejahteraan dan kemakmuran

rakyatnya khususnya petani melalui penetapan pemilikan/penguasaan tanah secara

adil dan merata. Secara khusus tujuan pelaksanaan landreform di Indonesia dapat

dikemukakan antara lain :

a. Usul yang dikemukakan oleh Dewan Pertimbangan Agung Sementara

sehubungan dengan diajukannya undang-undang tentang landreform

tersebut pada tahun 1960 yaitu :

“... bahwa landreform bertujuan : “agar masyarakat adil dan makmur dapat terselenggara dan khususnya taraf hidup meninggi dan taraf hidup seluruh rakyat jelata meningkat”. Selanjutnya landreform bertujuan untuk : memperkuat rakyat Indonesia, terutama kaum tani”.32

b. Pendapat yang lebih terperinci yang dikemukakan Menteri Agraria

Sadjarwo dalam pidato Pengantar Penyerahan Rancangan UUPA di depan

sidang Pleno Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong tanggal 12

32 Boedi Harsono, Log Cit.


54

September 1960 mengatakan bahwa tujuan pelaksanaan landreform di

Indonesia adalah sebagai berikut :

1) Untuk mengadakan pembagian yang adil atas sumber penghidupan

rakyat tani yang berupa tanah dengan maksud agar ada pembagian

hasil yang adil pula, dengan merombak struktur pertanahan sama

sekali secara revolusioner, guna merealisir keadilan sosial.

2) Untuk melaksanakan prinsip tanah untuk tani, agar tidak terjadi

lagi tanah sebagai obyek spekulasi dan obyek pemerasan.

3) Untuk memperkuat dan memperluas hak milik atas tanah bagi

setiap warga negara Indonesia, baik laki-laki maupun wanita, yang

berfungsi sosial, suatu pengakuan dan perlindungan terhadap privat

bezit yaitu hak milik sebagai hak yang terkuat, bersifat perorangan

dan turun temurun tetapi yang berfungsi sosial.

4) Untuk mengakhiri sistem tuan-tuan tanah dan menghapuskan

pemilikan dan penguasaan tanah secara besar-besaran dengan hak

terbatas dengan menyelenggarakan batas maksimum dan batas

minimum untuk tiap keluarga. Sebagai kepala keluarga bisa

seorang laki-laki ataupun wanita. Dengan demikian menyingkirkan

sistem liberalisme dan kapitalisme atas tanah dan memberikan

perlindungan terhadap golongan ekonomis lemah.

5) Untuk mempertinggi produksi nasional dan mendorong

terselenggaranya pertanian yang intensif secara gotong royong

dalam bentuk koperasi dan bentuk gotong royong lainnya, untuk


55

mencapai kesejahteraan yang merata dan adil, dibarengi dengan

suatu sistem perkreditan yang khusus ditujukan kepada golongan

tani.33

c. Dilihat dari berbagai aspek, pelaksanaan landreform Indonesia meliputi :

Tujuan Sosial Ekonomi :

1) Memperbaiki keadaan sosial ekonomi rakyat dengan memperkuat

hak milik serta memberi isi fungsi sosial pada hak milik.

2) Memperbaiki produksi nasional khususnya sektor pertanian guna

mempertinggi penghasilan dan taraf hidup rakyat.

Tujuan Sosial Politik :

1) Mengakhiri sistem tuan tanah dan menghapuskan pemilikan yang

luas.

2) Mengadakan pembagian yang adil atas sumber-sumber

penghidupan rakyat tani berupa tanah dengan maksud agar ada

pembagian hasil yang adil pula.

Tujuan Mental Psikologis

1) Meningkatkan kegairahan kerja bagi para petani penggarap dengan

jalan memberikan kepastian hak mengenai pemilikan tanah.

2) Memperbaiki hubungan kerja antara pemilik tanah dan

penggarapnya.34

33 Sudargo Gautama, 1986 : 22 sebagaimana dikutip oleh Tampil Anshari Siregar, Op Cit, hlm 71-72. 34 Departemen Penerangan Republik Indonesia, Pertanahan Dalam Era Pembangunan Nasional, Jakarta, 1982, hlm 43.


56

Undang-Undang Pokok Agraria merupakan induk landreform Indonesia,

hal ini dapat dilihat dari tujuan UUPA yang juga merupakan tujuan landreform,

yaitu :

1) Meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan Hukum Agraria Nasional yang

akan merupakan alat untuk membawa kemakmuran, kebahagiaan dan

keadilan bagi negara dan rakyat terutama rakyat tani dalam rangka

masyarakat adil dan makmur.

2) Meletakkan dasar-dasar untuk mengadakan kesatuan dan kesederhanaan

dalam hukum pertanahan.

3) Meletakkan dasar-dasar untuk memberikan kepastian hukum mengenai

hak-hak atas tanah bagi rakyat seluruhnya.35

Jelaslah kiranya, bahwa tujuan landreform yang diselenggarakan di

Indonesia adalah untuk mempertinggi penghasilan dan taraf hidup para petani

terutama petani kecil dan petani penggarap tanah, sebagai landasan atau prasyarat

untuk menyelenggarakan pembangunan ekonomi menuju masyarakat yang adil

dan makmur berdasarkan Pancasila.

36

35 Zaidar, SH., M.Hum, Dasar Filosofi Hukum Agraria Indonesia, Medan, Pustaka Bangsa Press, 2010, hlm. 81. 36 Boedi Harsono, Op Cit, hlm 367.

Di Indonesia prinsip dan landasan landreform beralaskan pada prinsip hak

menguasai negara. Landreform diatur oleh siapa yang berhak mempunyai hak

milik, pembatasan luas minimal dan maksimal luas tanah, pencegahan tanah

menjadi terlantar, dan tanda bukti kepemilikan atas tanah. Adapun

prinsip/landasan dari landreform adalah :


57

1) Adanya hak negara untuk menguasai seluruh kekayaan alam Indonesia

yang bersumber pada pasal 33 ayat 3 UUD 1945. Hak menguasai dari

negara bukan hak kepemilikan dari negara (kolonial) seperti asas domain

tetapi sama dengan hak ulayat dalam hukum adat.

2) Memberikan kewenangan kepada negara dalam membuat tanda bukti atas

kepemilikan tanah yang memiliki hak milik atau hanya warga negara

Indonesia tanpa membedakan jenis kelamin, ras, dan agama. Sedangkan

warga negara asing tidak diberikan hak yang demikian itu.

3) Luas tanah dengan status hak dibatasi haknya. Pertimbangannya adalah

luas maksimal pemilikan tanah dibatasi agar tidak tumbuh lagi tuan tanah

yang menghisap tenaga kerja petani melalui sistem persewaan tanah atau

gadai tanah.

4) Pemilikan yang berhak atas tanah haruslah menggarap sendiri tanahnya

secara aktif sehingga membawa manfaat bagi dirinya, keluarganya,

maupun masyarakat banyak. UUPA melarang pemilikan tanah yang tidak

mengerjakan sendiri oleh pemiliknya karena akan menyebabkan tanahnya

akan terlantar (tanah guntai/absentee) atau meluasnya hubungan buruh tani

dan pemilik tanah yang mempunyai kecenderungan yang memeras.

5) Panitia landrefrom mendaftarkan mereka yang ingin mendapatkan bukti

atas kepemilikan tanah atau memulai hak atas tanah yang selanjutnya

memberikan tanda bukti pemilikan hak atas tanah untuk menjamin

kepastian hukum atas tanahnya.


58

Prinsip-prinsip landreform ini dibuat untuk mencegah beralihnya

keuntungan sumber daya alam Indonesia seperti tanah partikelir yang

menyebabkan rakyat Indonesia harus menjadi buruh tani ditanah milik warga

negara asing. Pemilik adalah penguasa yang mengambil hasil kerja buruh tani dan

pengaturan batas minimal ditujukan agar keluarga petani tidak hidup dari luas

tanah yang kecil. Korelasi yang saling menguat antara kecilnya produktivitas

dengan kecilnya kepemilikan atas tanah.

Pemilik tanah yang terlalu kecil tidak hanya berakibat kecilnya pendapatan

pemiliknya tetapi juga secara makro merugikan, karena rendahnya produktivitas.

Kepemilikan tanah yang tidak terbatas terbatas akan membuka peluang bagi

sekelompok kecil orang untuk menguasai tanah yang sangat besar dan

sekelompok orang lain akan menguasai tanah yang sangat kecil dan terpaksa

hanya mengandalkan tenaga untuk menjadi buruh.

Dalam berbagai kesempatan, istilah Pembaruan Agraria dan landreform

seringkali digunakan secara bergantian. Namun demikian, seyogianya disepakati

bahwa landreform sebagai restrukturisasi pemilikan, penggunaan dan

pemanfaatan tanah merupakan salah satu program pembaruan agraria, dan dengan

demikian maka pembaruan agraria mempunyai dimensi yang lebih luas dari

landreform.37

Kemiskinan dan terpinggirkannya hak-hak masyarakat, termasuk

masyarakat adat, karena ketidakadilan dalam akses untuk memperoleh dan

memanfaatkan tanah sumber-sumber agraria lainnya mengarahkan pembaruan

Dengan kata lain dapat diartikan sebagai landreform plus.

37 Maria S.W. Sumardjono, Tanah Dalam Perspektif Hak Ekonomi Sosial Dan Budaya, Jakarta, Penerbit Buku Kompas, Januari 2008, hlm 80.


59

agraria pada dua hal pokok, yakni keadilan dan pemberdayaan masyarakat,

khususnya masyarakat petani di pedesaan.38

1) Menjunjung tinggi hak asasi manusia, karena hak atas sumber-sumber

agraria atau sumber daya alam merupakan hak ekonomi setiap orang.

Ketika ketimpangan dalam struktur pemilikan dan penguasaan tanah dan

sumber-sumber agraria lainnya masih terjadi, dan diperlukan upaya untuk

merestrukturisasi hubungan yang tidak adil antara manusia dengan tanah dan

sumber-sumber agraria lainnya, maka diperlukan pembaruan agraria.

Pembaruan agraria merupakan upaya untuk memberdayakan masyarakat,

yang operasionalisasinya dapat dijumpai dalam beberapa prinsip. Prinsip-prinsip

dasar pembaruan agraria tersebut adalah sebagai berikut :

2) Unifikasi hukum yang mampu mengakomodasi keanekaragaman hukum

setempat (pluralisme).

3) Keadilan dalam penguasaan dan pemanfaatan sumber-sumber agraria atau

sumber daya alam (keadilan gender, keadilan dalam satu generasi dan

antargenerasi, serta pengakuan kepemilikan masyarakat adat terhadap

sumber-sumber agraria/sumber daya alam yang menjadi ruang hidupnya).

4) Fungsi sosial dan ekologi tanah dan sumber-sumber agraria/sumber daya

alam lainnya; bahwa hak yang dipunyai seseorang menimbulkan

kewajiban sosial bagi yang bersangkutan karena haknya dibatasi oleh

orang lain dan hak masyarakat yang lebih luas.

5) Penyelesaian konflik pertanahan.

38 Ibid.


60

6) Pembagian tanggung jawab kepada daerah berkenaan dengan alokasi dan

manajemen sumber-sumber agraria/sumber daya alam.

7) Transparansi dan partisipasi dalam pembuatan kebijakan.

8) Landreform/restrukturisasi dalam pemilikan, penguasaan, pemanfaatan

sumber-sumber agraria/sumber daya alam.

9) Usaha-usaha produksi di lapangan agraria.

10) Pembiayaan program-program pembaruan agraria.39

D. Keterikatan Tanah Terlantar dengan Landreform

Tanah terlantar mempunyai implikasi yang luas terhadap kehidupan

masyarakat Indonesia, karena tanah terlantar menutup kemungkinan bagi

masyarakat lain untuk memanfaatkan tanahnya bagi kehidupan dan

penghidupannya. Penggunaan dan pemanfaatan tanah yang tidak optimal berarti

terjadi kehilangan peluang untuk memperoleh manfaat dari tanah terlantar

dimaksud. Sementara di lain pihak masyarakat luas mempunyai akses yang sangat

terbatas terhadap pemanfaatan sumber daya tanah. Oleh karena itu perlu usaha

penertiban dan pendayagunaan tanah terlantar tersebut.

Pada penjelasan umum UUPA angka II, poin (4) tentang fungsi sosial

ditegaskan bahwa hak atas tanah apapun yang ada pada seseorang tidaklah dapat

dibenarkan, bahwa tanahnya itu akan dipergunakan (atau tidak dipergunakan)

semata-mata untuk kepentingan pribadinya, apalagi jika hal itu menimbulkan

kerugian pada masyarakat. Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan keadaan

39 Ibid, hlm 81.


61

dari sifat haknya, hingga bermanfaat bagi kesejahteraan dan kebahagiaan yang

mempunyainya, maupun bermanfaat pula bagi masyarakat dan negara.

Tanah-tanah terlantar yang tidak dimanfaatkan oleh pemiliknya

sebagaimana mestinya dapat diambil oleh pemerintah sebagai objek landreform

dan dibagi-bagikan kepada para petani yang berhak.40

Tanah merupakan komponen dasar dalam reforma agraria, maka pada

dasarnya tanah yang ditetapkan sebagai objek reforma agraria adalah tanah-tanah

negara dari berbagai sumber yang menurut peraturan perundang-undangan dapat

dijadikan sebagai objek reforma agraria. Karenanya kegiatan penyediaan tanah

merupakan langkah strategis bagi keberhasilan reforma agraria. Salah satu contoh

sumber tanah objek reforma agraria adalah tanah terlantar. Menurut pasal 9 PP

Nomor 11 Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar

yang sudah ditetapkan menjadi tanah negara akan menjadi salah satu objek

reforma agraria.

41

Hasil penertiban tanah terlantar, selain langsung untuk kepentingan

peningkatan kesejahteraan rakyat melalui reforma agraria, juga diperlukan untuk

kepentingan program strategis guna memenuhi kebutuhan sektor pangan, energi,

Tanah-tanah yang telah ditetapkan sebagai tanah terlantar dikuasai

langsung oleh negara dalam hal ini Badan Pertanahan Nasional Republik

Indonesia, merupaka tanah cadangan umum negara yang dapat didayagunakan

untuk kepentingan masyarakat dan negara melalui reforma agraria, program

strategis negara, dan cadangan negara lainnya.

40 Chadidjah Dalimunthe, Op Cit, hlm. 118. 41 http://www.bpn.go.id/Layanan-Publik/Program/Reforma-Agraria diakses pada tanggal 18 April 2017


http://www.bpn.go.id/Layanan-Publik/Program/Reforma-Agraria�

62

perumahan rakyat dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat. Disamping

itu tanah negara bekas tanah terlantar digunakan juga untuk cadangan negara guna

memenuhi kebutuhan tanah bagi kepentingan pemerintah, pertanahan dan

keamanan, kebutuhan tanah akibat adanya bencana alam, relokasi dan pemukiman

kembali masyarakat yang terkena pembangunan untuk kepentingan umum.

Disebutkan diatas bahwa tanah-tanah yang telah ditetapkan menjadi tanah

terlantar menjadi tanah cadangan umum negara yang dapat digunakan untuk

kepentingan masyarakat dan negara antara lain untuk reforma agraria. Reforma

agraria sesungguhnya adalah penyelenggaraan landreform yang dilanjutkan

dengan pembangunan akses (access reform) terhadap berbagai keperluan untuk

berbudidaya dengan tanah yang telah didistribusikan kepada masyarakat.

Sehingga formula Reforma Agraria (RA) = Landreform (LR) + Akses Reform

(AR). Reforma agraria didahului dengan penataan sistem politik dan hukum

pertanahan berdasarkan Pancasila, UUD 1945 dan UUPA yang kemudian

dilanjutkan dengan penyelenggaraan landreform dan access reform secara

simultan.42

Sehubungan dengan itu maka pelaksanaan reforma agraria tidak cukup

dengan membagikan tanah negara kepada masyarakat yang dilanjutkan dengan

pemberian hak atas tanah dan pendaftaran tanah, namun kegiatan ini harus

dilanjutkan dengan pembangunan akses berbagai keperluan masyarakat untuk

membudidayakan tanahnnya. Akses yang umumnya diperlukan masyarakat adalah

akses teknologi dan kelembagaan, akses terhadap permodalan, akses terhadap

42 Tanah Terlantar : Penertiban dan Pendayagunaannya Untuk Landreform, oleh Budi Mulyanto, ,http://ejurnal.litbang.pertanian.go.id/files/journals/27/articles/538/submission/review/538-1435-1-RV.doc diakses pada tanggal 18 April 2017


http://ejurnal.litbang.pertanian.go.id/files/journals/27/articles/538/submission/review/538-1435-1-RV.doc�

http://ejurnal.litbang.pertanian.go.id/files/journals/27/articles/538/submission/review/538-1435-1-RV.doc�

63

perbankan, akses terhadap pasar atas hasil-hasil budidaya yang dilakukan

masyarakat dengan menggunakan tanahnya. Menghubungkan landreform dengan

access reform diperlukan upaya pendampingan dalam bentuk pemberdayaan

masyarakat. Pelaksanaan reforma agraria yang demikian diproyeksikan dapat

menyelesaikan berbagai permasalahan yang dihadapi oleh bangsa ini secara

fundamental.

Landreform telah dilaksanakan oleh pemerintah Indonesia sejak tahun 60-

an sebagai salah satu bentuk pelaksanaan UUPA, namun proses pendistribusi atau

redistribusi tanah ini berjalan kurang optimal. Sumber tanah untuk pelaksanaan

landreform selain tanah negara bekas tanah terlantar yang ditegaskan menjadi

objek landreform, juga tanah-tanah yang terkena ketentuan landreform (berasal

dari kelebihan maksimum, absentee, dan bekas swapraja), tanah-tanah yang telah

ditegaskan menjadi objek landreform serta tanah-tanah yang dikuasai langsung

oleh negara.


64

BAB IV

PENGATURAN KEWENANGAN PENERTIBAN DAN

PENDAYAGUNAAN TANAH TERLANTAR DALAM PELAKSANAAN

LANDREFORM

A. Kewenangan Dalam Penertiban Tanah Terlantar

1. Pengertian Kewenangan

Kewenangan (authority) berasal dari kata “wenang” yang artinya adalah

kuasa atau berhak.43

Menurut H.D Stout, kewenangan adalah pengertian yang berasal dari

hukum pemerintah, yang dapat dijelaskan sebagai keseluruhan aturan-aturan yang

berkenaan dengan perolehan-perolehan dan penggunaan kewenangan dari

pemerintah oleh subjek hukum publik di dalam hubungan hukum publik.

Wewenang adalah hak dan kekuasaan untuk bertindak

sehingga kewenangan berarti kekuasaan untuk membuat atau melakukan sesuatu.

44

43 Kamus Besar Bahasa Indonesia, opcit. 44 Ridwan HR. Hukum Administrasi Negara. PT Raja Grafindo Persada. Jakarta 2013. hal 71.

Sedangkan P. Nicholai disebutkan bahwa kewenangan adalah kemampuan untuk

melakukan tindakan hukum tertentu, yaitu tindakan-tindakan yang dimaksudkan

untuk menimbulkan akibat hukum dan mencakup mengenai timbul dan lenyapnya

akibat hukum tertentu. Hak berisi kebebasan untuk atau tidak melakukan tindakan

tertentu atau menurut pihak lain untuk melakukan tindakan tertentu, sedangkan

kewajiban memuat keharusan untuk melakukan atau tidak melakukan tindakan

tertentu.

64


65

Menurut Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi

Pemerintahan, kewenangan Pemerintahan yang selanjutnya disebut kewenangan

adalah kekuasaan Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan atau penyelenggara

negara lainnya untuk bertindak dalam ranah hukum publik.45

Bedanya antara kekuasaan dan wewenang ialah bahwa setiap kemampuan

untuk mempengaruhi pihak lain dinamakan kekuasaan, sedang wewenang adalah

kekuasaan yang ada pada seseorang atau sekelompok orang dengan mendapat

pengakuan dari masyarakat. Karena memerlukan pengakuan dari masyarakat itu

maka di dalam suatu masyarakat yang sudah kompleks susunannya dan sudah

mengenal pembagian tugas yang terperinci wewenang itu biasanya terbatas

mengenai hal-hal yang diliputinya, waktunya dan caranya menggunakan

kekuasaan itu.

Kewenangan adalah hak untuk melakukan sesuatu atau memerintah orang

lain untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu agar tercapai tujuan tertentu.

Kadangkala istilah wewenang dikaitkan dengan suatu kekuasaan hukum. Terkait

dengan kekuasaan hukum maka ada hal yang perlu dicermati yaitu berkaitan

dengan keabsahan suatu tindak pemerintahan dan kekuasaan hukum. Suatu tindak

pemerintahan dianggap sah jika dapat diterima sebagai suatu bagian dari

ketertiban hukum dan suatu tindak pemerintah mempunyai kekuasaan hukum jika

dapat mempengaruhi pergaulan hukum.

46

Berdasarkan sumbernya wewenang dibedakan menjadi dua yaitu

wewenang personal dan wewenang ofisial. Wewenang personal bersumber pada

45 Pasal 1 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. 46 Jusmadi Sikumbang, Mengenal Sosiologi Dan Sosiologi Hukum, Cetakan Ketiga, Pustaka Bangsa Press, Medan, 2013, hlm. 77.


66

intelegensi, pengalaman, nilai atau norma, dan kesanggupan untuk memimpin.

Sedangkan wewenang ofisial merupakan wewenang resmi yang diterima dari

wewenang yang berada diatasnya.

Kewenangan diperoleh oleh seseorang melalui tiga (3) cara yaitu dengan

atribusi, delegasi dan mandat.

a) Atribusi adalah pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat undang-

undang kepada organ pemerintahan.47

b) Delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ

pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya.

Artibusi dikatakan sebagai cara

normal untuk memperoleh wewenang pemerintahan. Juga dikatakan

bahwa atribusi juga merupakan wewenang untuk membuat keputusan

(besluit). Rumusan lain mengatakan bahwa atribusi merupakan

pembentukan wewenang tertentu dan pemberiannya kepada organ tertentu.

Yang dapat membentuk wewenang adalah organ yang berwenang

berdasarkan peraturan perundang-undangan. Pembentukan wewenang dan

distribusi wewenang utamanya ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar.

Pembentukan wewenang pemerintahan didasarkan pada wewenang yang

ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan.

48

47

Delegasi diartikan

sebagai penyerahan wewenang (untuk membuat “besluit”) oleh pejabat

pemerintahan (pejabat tun) kepada pihak lain dan wewenang tersebut

menjadi tanggung jawab pihak lain tersebut.

http://www.hukumonline.com/klinik/detail/lt5816ab6ea74a7/pengertian-atribusi--delegasi-dan-mandat. Diakses pada tanggal 22 April 2017. 48 Ibid.


http://www.hukumonline.com/klinik/detail/lt5816ab6ea74a7/pengertian-atribusi--delegasi-dan-mandat�

http://www.hukumonline.com/klinik/detail/lt5816ab6ea74a7/pengertian-atribusi--delegasi-dan-mandat�

67

c) Mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangan

dijalannya oleh organ lain atas namanya.49

Kewenangan harus dilandasi oleh ketentuan hukum yang ada (konstitusi),

sehingga kewenangan tersebut merupakan kewenangan yang sah. Dengan

demikian, pejabat (organ) dalam mengeluarkan keputusan didukung oleh sumber

kewenangan tersebut. Stroink menjelaskan bahwa sumber kewenangan dapat

diperoleh bagi pejabat atau organ (institusi) pemerintahan dengan cara atribusi,

delegasi dan mandat. Kewenangan organ (institusi) pemerintah adalah suatu

kewenangan yang dikuatkan oleh hukum positif guna mengatur dan

mempertahankannya. Tanpa kewenangan tidak dapat dikeluarkan suatu keputusan

yuridis yang benar.

Mandat merupakan suatu

pelimpahan wewenang kepada bawahan. Pelimpahan itu bermaksud

memberi wewenang kepada bawahan untuk membuat keputusan a.n

pejabat tun yang memberi mandat. Keputusan itu merupakan keputusan

pejabat tun yang memberi mandat. Dengan demikian tanggung gugat dan

tanggung jawab tetap pada pemberi mandat. Untuk mandat tidak perlu ada

ketentuan perundang-undangan.

50

2. Pengertian Penertiban

Penertiban yaitu proses, cara, dan perbuatan menertibkan.51

49 Ibid. 50 A.M. Stroink dalam Abdul Rasyid Thalib, Wewenang Mahkamah Konstitusi dan Aplikasinya dalam Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia, Bandung: Citra Aditya Bakti, 2006, hlm. 219.

Dalam Hukum

Tata Ruang, penertiban adalah usaha atau kegiatan untuk mengambil tindakan

agar pemanfaatan ruang sesuai rencana dapat terwujud. Kegiatan penertiban dapat

51 https://id.m.wiktionary.org/wiki/penertiban diakses pada tanggal 22 April 2017


https://id.m.wiktionary.org/wiki/penertiban�

68

dilakukan dalam bentuk penertiban langsung dan penertiban tidak langsung.

Penertiban langsung dilakukan melalui mekanisme penegakan hukum yang

diselenggarakan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Sedangkan penertiban tidak langsung dilakukan dalam bentuk sanksi disinsentif,

antara lain melalui pengenaan retribusi secara progresif atau membatasi

penyediaan sarana dan prasarana lingkungannya.

Bentuk-bentuk pengenaan sanksi yang berkenaan dengan penertiban

antara lain :52

a) Sanksi administratif, dikenakan atas pelanggaran penataan ruang yang

berakibat pada terhambatnya pelaksanaan program pemanfaatan ruang.

Sanksi dapat berupa tindakan pembatalan izin dan pencabutan hak.

b) Sanksi perdata, dikenakan atas pelanggaran penataan ruang yang berakibat

terganggunya kepentingan seseorang, kelompok orang, atau badan hukum.

Sanksi dapat berupa tindakan pengenaan denda atau ganti rugi.

c) Sanksi pidana, dikenakan terhadap pelanggaran penataan ruang yang

berakibat terganggunya kepentingan umum. Sanksi dapat berupa tindakan

penahanan dan kurungan.

3. Organ yang Berwenang dalam Penertiban Tanah Terlantar dan Ruang

Lingkup Kewenangannya

Kewenangan penertiban tanah terlantar merupakan kewenangan delegasi

dari pemerintah (presiden) kepada Badan Pertanahan Nasional Republik

52 http://digilib.unila.ac.id/7132/13/BAB%20II.pdf diakses pada tanggal 22 April 2017.


http://digilib.unila.ac.id/7132/13/BAB%20II.pdf�

69

Indonesia. Ketentuan ini tersirat dalam pasal 17 PP No. 11 Tahun 2010 yang

menyatakan bahwa :53

1) “identifikasi dan penelitian sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 ayat (2) dilaksanakan oleh Panitia.

“pelaksanaan penertiban tanah terlantar dan pendayagunaan tanah negara bekas tanah terlantar dilakukan oleh Kepala dan hasilnya dilaporkan berkala kepada Presiden”.

Dalam pelaksanaan penertiban tanah terlantar dibentuk sebuah panitia. Sebagaimana dinyatakan dalam pasal 5 PP No. 11 Tahun 2010 yaitu :

2) Susunan keanggotaan Panitia sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terdiri dari unsur Badan Pertanahan Nasional dan unsur instansi terkait yang diatur oleh Kepala”.54

Pasal 14 menyatakan :

“ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara penertiban tanah terlantar diatur dalam Peraturan Kepala”.55

a. Ketua : Kepala Kantor Wilayah

Sebagai tindak lanjut dari ketentuan Pasal 14 PP No. 11 Tahun 2010,

dikeluarkan Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 4 Tahun 2010

tentang Tata Cara Penertiban Tanah Terlantar. Dalam Peraturan Kepala BPN No.

4 Tahun 2010 ini dijelaskan panitia yang dimaksud dalam Pasal 5 PP No. 11

Tahun 2010. Panitia tersebut adalah Panitia C yang terdiri dari Kanwil BPN,

Pemerintah Daerah, dan instansi yang berkaitan dengan peruntukkan tanah yang

mempunyai wewenang untuk melakukan identifikasi dan penelitian tanah

terindikasi terlantar. Berdasarkan pasal 10 Peraturan Kepala BPN No. 4 Tahun

2010, susunan keanggotaan panitia C terdiri atas :

b. Sekretaris : Kepala Bidang Pengendalian Pertanahan dan 53 Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar. 54 Ibid. 55 Ibid


70

Pemberdayaan Masyarakat merangkap anggota

c. Anggota : 1. Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota

2. Dinas/Instansi Provinsi yang berkaitan dengan

peruntukan tanahnya

3. Dinas/Instansi Kabupaten/Kota yang berkaitan dengan

peruntukan tanahnya

4. Kepala Kantor Pertanahan.56

1) Kegiatan identifikasi dan penelitian yang meliputi :

Dengan demikian maka organ yang berwenang dalam penertiban tanah

terlantar adalah panitia C yang terdiri dari Kanwil BPN, Kantor Pertanahan,

Pemerintah Daerah dan instansi yang berkaitan dengan peruntukan tanah yang

bersangkutan berwenang dalam melakukan identifikasi dan penelitian terhadap

tanah yang terindikasi terlantar. Sedangkan penetapan tanah terlantar merupakan

kewenangan Kepala Badan Pertanahan Nasional.

Berdasarkan pasal 7 PP No. 11 Tahun 2010 dan pasal 11 Peraturan Kepala

BPN No. 4 Tahun 2010, panitia C memiliki wewenang untuk melakukan :

57

a. Melakukan verifikasi data fisik dan data yuridis

b. Mengecek buku tanah dan/ atau warkah dan dokumen lainnya untuk

penggunaan dan pemanfaatan tanah pada saat pengajuan hak

c. Meminta keterangan dari pemegang hak dan pihak lain yang terkait,

dan pemegang hak dan pihak lain yang terkait tersebut harus memberi

keterangan atau menyampaikan data yang diperlukan 56 Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Nomor 4 Tahun 2010 tentang Tata Cara Penertiban Tanah Terlantar. 57 Ibid.


71

d. Melaksanakan pemeriksaan fisik

e. Melaksanakan ploting letak penggunaan dan pemanfaatan tanah pada

peta pertanahan

f. Membuat analisis penyebab terjadinya tanah terlantar

g. Menyusun laporan hasil identifikasi dan penelitian

h. Melaksanakan sidang panitia

i. Membuat berita acara.

2) Menyampaikan laporan hasil identifikasi, penelitian dan berita acara

kepada Kepala Kantor Wilayah.

Adapun kewenangan dari Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan

Nasional yaitu :

1) Memberikan peringatan kepada pemegang hak yang telah menelantarkan

tanahnya berdasarkan hasil identifikasi dan penelitian yang telah dilakukan

oleh panitia C. Berdasarkan pasal 8 PP No 11 Tahun 2010 dan pasal 14

Peraturan Kepala BPN No. 4 Tahun 2010 dinyatakan :

1) Apabila berdasarkan hasil identifikasi dan penelitian sebagaimana dimaksud dalam pasal 7 ayat (2) disimpulkan terdapat tanah terlantar, maka Kepala Kantor Wilayah memberitahukan dan sekaligus memberikan peringatan tertulis pertama kepada pemegang hak, agar dalam jangka waktu 1 (satu) bulan sejak tanggal diterbitkannya surat peringatan, menggunakan tanahnya sesuai keadaannya atau menurut sifat dan tujuan pemberian haknya atau sesuai izin/ keputusan/ surat sebagai dasar penguasaannya.

2) Apabila pemegang hak tidak melaksanakan peringatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Kepala Kantor Wilayah memberikan peringatan tertulis kedua dengan jangka waktu yang sama dengan peringatan pertama.

3) Apabila pemegang hak tidak melaksanakan peringatan sebagaimana dimaksud pada ayat (2), Kepala Kantor Wilayah


72

memberikan peringatan ketiga dengan jangka waktu yang sama dengan peringatan kedua.58

2) Mengusulkan kepada Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik

Indonesia untuk menetapkan tanah yang bersangkutan sebagai tanah

terlantar. Ketentuan ini diatur dalam pasal 8 ayat (6) yang menyatakan

bahwa, apabia pemegang hak tetap tidak melaksanakan peringatan

sebagaimana dimaksud dalam ayat (3), kepala kantor wilayah

mengusulkan kepada kepala untuk menetapkan tanah yang bersangkutan

sebagai tanah terlantar.

Sedangkan Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia

berwenang untuk membuat keputusan penetapan tanah terlantar terhadap tanah

yang diusulkan oleh Kepala Kantor Wilayah BPN. Ketentuan ini diatur dalam

pasal 9 PP No. 11 Tahun 2010 dan pasal 19 Peraturan Kepala BPN No. 4 Tahun

2010. Pasal 19 Peraturan Kepala BPN No. 4 Tahun 2010 menyatakan bahwa :

1) Kepala menetapkan Keputusan Penetapan Tanah Terlantar atas usulan Kepala Kantor Wilayah

2) Keputusan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), memuat hapusnya hak atas tanah, pemutusan hubungan hukumnya, dan sekaligus menegaskan bahwa tanah yang dimaksud dikuasai langsung oleh negara.59

4. Tata Cara Penertiban Tanah Terlantar

Penertiban tanah terlantar akan dilakukan secara sistematis, teliti, adil, dan

transparan. Oleh sebab itu, penertiban tanah terlantar akan mengikuti tahapan-

tahapan yang jelas dan mudah diikuti oleh semua pihak. Berdasarkan PP No. 11

Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar yang

58 Lihat pasal 8 PP Nomor 11 Tahun 2010. 59 Peraturan Kepala BPN, opcit.


73

ditindaklanjuti dengan Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 4

Tahun 2010 tentang Tata Cara Penertiban Tanah Terlantar, penertiban tanah

terlantar dilakukan dengan 4 (empat) tahap yaitu :

1. Tahapan Inventarisasi Tanah Terindikasi Terlantar

Tahap inventarisasi ini dimaksudkan untuk mengendalikan penggunaan

dan pemanfaatan tanah hak dan dasar penguasaan atas tanah oleh pemegang hak.

Dengan demikian dapat diketahui pemegang hak telah menggunakan dan

memanfaatkan tanahnya sesuai dengan keadaan atau sifat dan tujuan pemberian

hak atau dasar penguasaan atas tanahnya, atau sebaliknya masih terdapat tanah

yang tidak diusahakan atau diterlantarkan.

Informasi tanah hak sekala besar terindikasi terlantar (HGU, HGB induk,

Hak Pakai berjangka waktu), Hak Pengelolaan, dan dasar penguasaan atas tanah

(Ijin Lokasi) diperoleh dari hasil pemantauan lapangan oleh Kanwil Badan

Pertanahan Nasional, Kantor Pertanahan, atau dari laporan dinas/instansi lainnya,

laporan tertulis dari masyarakat atau dari laporan pemegang hak.

Pemegang hak atas tanah dan pemegang dasar penguasaan atas tanah

wajib mengusahakan, menggunakan, dan memanfaatkan tanahnya sesuai dengan

keadaan atau sifat dan tujuan pemberian hak dan dasar penguasaan atas tanahnya.

Oleh karena itu pemegang hak berkewajiban melaporkan penggunaan dan

pemanfaatan tanahnya secara berkala setiap triwulan kepada Kepala Kantor

Wilayah Badan Pertanahan Nasional, dengan tembusan kepada Kepala Kantor

Pertanahan.


74

Hasil inventarisasi tanah terindikasi terlantar, meliputi data tekstual dan

spasial. Data tekstual diantaranya adalah nama dan alamat pemegang hak, nomor,

dan tanggal keputusan pemberian hak, nomor, tanggal, dan berakhirnya sertipikat,

letak tanah, luas tanah, penggunaan tanah, luas tanah terindikasi terlantar, dan data

spasial merupakan data grafis berupa peta yang dilengkapi dengan koordinat

posisi bidang tanah terindikasi terlantar. Hasil inventarisasi tanah terindikasi

terlantar selanjutnya dilakukan rekapitulasi oleh Kanwil Badan Pertanahan

Nasional menjadi basis data tanah terindikasi terlantar.

2. Tahapan Identifikasi dan Penelitian.

Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional menetapkan target

tanah hak atau dasar penguasaan atas tanah yang terindikasi terlantar untuk

dilakukan identifikasi dan penelitian, dengan mempertimbangkan lamanya tanah

hak tersebut diterlantarkan dan/atau luas bidang tanah yang terindikasi terlantar.

Untuk mempercepat proses identifikasi dan penelitian, Kepala Kantor Wilayah

Badan Pertanahan Nasional menyiapkan data dan informasi tanah terindikasi

terlantar, meliputi:

a. Verifikasi terhadap data fisik dan data yuridis meliputi jenis hak dan letak

tanah

b. Mengecek buku tanah, warkah dan dokumen lainnya untuk mengetahui

keberadaan pembebanan, termasuk data, rencana, dan tahapan penggunaan dan

pemanfaatan tanah saat pengajuan hak

c. Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional memberitahukan secara

tertulis kepada pemegang hak bahwa dalam waktu yang telah ditentukan akan


75

dilaksanakan identifikasi dan penelitian tanah terindikasi terlantar. Apabila

pemegang hak tidak diketahui alamat dan domisilinya, maka pemberitahuan

dilakukan melalui pengumuman di Kantor Pertanahan dan di lokasi, bahwa

tanah tersebut sedang dilaksanakan identifikasi dan penelitian oleh Kanwil

Badan Pertanahan Nasional

d. meminta keterangan pemegang hak dan pihak lain yang terkait

e. melaksanakan pemeriksanaan fisik lapangan untuk menentukan letak batas

penggunaan dan pemanfaatan tanah dengan menggunakan GPS hand-held

f. melaksanakan ploting letak penggunaan dan pemanfaatan tanah

g. Membuat analisis penyebab terjadinya tanah terlantar antara lain menyangkut

permasalahan-permasalahan penyebab terjadinya tanah terlantar, kesesuaian

dengan hak yang diberikan, dan kesesuaian dengan tata ruang

h. menyusun konsep (draft) laporan hasil identifikasi dan penelitian

i. menyusun konsep (draft) Berita Acara Panitia C.

Setelah proses tersebut dilaksanakan, Kepala Kantor Wilayah Badan

Pertanahan Nasional membentuk Panitia C, dan Sekretariat Panitia C. Panitia C

melaksanakan sidang panitia dengan menggunakan bahan konsep (draft) laporan

hasil identifikasi dan penelitian yang telah dilaksanakan Kepala Kantor Wilayah

Badan Pertanahan Nasional, dan apabila diperlukan Panitia C dapat melakukan

pengecekan lapang. Panitia C menyampaikan laporan akhir hasil identifikasi dan

penelitian serta Berita Acara kepada Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan

Nasional.

3. Tahapan Peringatan


76

Apabila berdasarkan hasil identifikasi dan penelitian dan saran

pertimbangan Panitia C (Berita Acara Panitia C), disimpulkan terdapat tanah

tersebut diterlantarkan, Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional

memberitahukan dan sekaligus memberikan peringatan tertulis pertama, agar

dalam jangka waktu 1 (satu) bulan pemegang hak telah mengusahakan,

menggunakan dan memanfaatkan tanahnya sesuai dengan keadaan atau sifat dan

tujuan pemberian hak atau dasar penguasaannya. Jika pemegang hak tidak

melaksanakan peringatan pertama, setelah memperhatikan kemajuan penggunaan

dan pemanfaatan tanah pada akhir peringatan pertama, Kepala Kantor Wilayan

Badan Pertanahan Nasional memberikan peringatan tertulis kedua dengan jangka

waktu sama dengan peringatan pertama. Apabila pemegang hak tidak

melaksanakan peringatan kedua, setelah memperhatikan kemajuan penggunaan

dan pemanfaatan tanah pada akhir peringatan kedua, Kepala Kantor Wilayan

Badan Pertanahan Nasional memberikan peringatan tertulis ketiga yang

merupakan peringatan terakhir dengan jangka waktu sama dengan peringatan

kedua. Pada setiap peringatan disebutkan tindakan konkret yang harus dilakukan

pemegang hak dan sanksi yang dapat dijatuhkan apabila pemegang tidak

melaksanakannya.

Dalam masa peringatan (pertama, kedua, dan ketiga) pemegang hak wajib

melaporkan kemajuan penggunaan dan pemanfaatan tanah secara berkala setiap 2

(dua) mingguan kepada Kepala Kantor Wilayan Badan Pertanahan Nasional

dengan tembusan kepada Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota, dan


77

dilakukan pemantauan dan evaluasi lapangan oleh Kantor Wilayan Badan

Pertanahan Nasional pada setiap akhir peringatan.

4. Tahap Penetapan Tanah Terlantar

Apabila pada akhir peringatan ketiga, setelah dilakukan pemantauan dan

evaluasi, masih terdapat tanah yang diterlantarkan (berarti pemegang hak tidak

mematuhi peringatan tersebut), maka Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan

Nasional mengusulkan kepada Kepala Badan Pertanahan Nasional RI agar bidang

tanah tersebut ditetapkan sebagai tanah terlantar. Yang dimaksud tidak mematuhi

peringatan, adalah apabila :

a. seluruh bidang tanah hak tidak digunakan sesuai dengan sifat dan tujuan

pemberian hak;

b. sebagian tanah belum diusahakan sesuai dengan SK hak atau dasar

penguasaan tanah;

c. sebagian tanah digunakan tidak sesuai dengan SK hak atau dasar

penguasaan tanah;

d. seluruh tanah telah digunakan tetapi tidak sesuai dengan SK hak atau dasar

penguasaan tanah;

e. tanah yang telah diberikan dasar panguasaan dan sebagian atau seluruhnya

telah digunakan sesuai dengan peruntukkannya, tetapi belum mengajukan

permohonan hak; dan/atau

f. tidak ada tindak-lanjut penyelesaian pembangunan.


78

Sebagai bahan pertimbangan penetapan tanah terlantar dengan

memperhatikan luas tanah terlantar terhadap tanah hak/dasar penguasaan,

dilakukan pengelompokan berdasarkan persentasenya sebagai berikut:

a. seluruh hamparan tanah hak/dasar penguasaan terlantar atau 100%

diterlantarkan;

b. sebagian besar terlantar, dengan kisaran > 25% - < 100% diterlantarkan;

c. sebagian kecil terlantar, dengan kisaran ≤ 25 % diterlantarkan.

Tanah yang telah diusulkan sebagai tanah terlantar dinyatakan dalam

kondisi status quo sampai terbitnya penetapan tanah terlantar.

Atas usulan Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional, Kepala

Badan Pertanahan Nasional RI menerbitkan Keputusan Penetapan Tanah

Terlantar, sekaligus memuat hapusnya hak atas tanah, pemutusan hubungan

hukum dan menegaskan tanahnya dikuasai langsung oleh negara. Keputusan

Kepala Badan Pertanahan Nasional RI tersebut disampaikan kepada pemegang

hak atau bekas pemegang hak, dengan tembusan kepada Gubernur, Kepala Kantor

Wilayah, Bupati/Walikota, Kepala Kantor Pertanahan, instansi terkait serta

kepada pemegang Hak Tanggungan apabila terdapat Hak Tanggungan. Tanah

yang telah ditetapkan sebagai tanah terlantar, dalam jangka waktu 1 (satu) bulan

wajib dikosongkan oleh bekas pemegang hak.

Apabila tanah terlantar tersebut dibebani hak tanggungan, maka hak

tanggungan tersebut juga menjadi hapus dengan hapusnya hak atas tanah yang

telah ditetapkan sebagai tanah terlantar. Akan tetapi hapusnya hak tanggungan


79

tersebut tidak menghapus perjanjian kredit atau utang piutang yang terjadi antara

kreditur dengan debitur, karena hubungan hukum tersebut bersifat keperdataan.

Terhadap pemegang hak yang hanya menterlantarkan tanahnya sebagian,

dan pemegang hak mengajukan permohonan hak baru atau revisi atas luas bidang

tanah yang benar-benar diusahakan, dipergunakan dan dimanfaatkan, maka

setelah hak atas tanahnya yang baru terbit, pemegang hak dapat melakukan

pembebanan hak tanggungan sesuai ketentuan Undang-undang Nomor 4 Tahun

1996 tentang Hak Tanggungan Atas Tanah Beserta Benda-benda Yang Berkaitan

Dengan Tanah.

Penertiban tanah terlantar sebagai implementasi Peraturan Pemerintah

Republik Indonesia Nomor 11 Tahun 2010, hanya diberlakukan terhadap

pemegang hak atas tanah atau dasar penguasaan atas tanah yang menelantarkan

tanahnya sebagai bentuk sanksi terhadap penyimpangan yang dilakukan para

pemegang hak. Sedangkan bagi pemegang hak yang melaksanakan kewajibannya

sesuai dengan Surat Keputusan Pemberian Hak atau dasar penguasaan atas tanah,

tidak terkena Peraturan Pemerintah ini.

B. Pendayagunaan Tanah Terlantar Dalam Pelaksanaan Landreform

1. Pengertian Pendayagunaan

Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, pendayagunaan memiliki arti

pengusahaan agar mampu mendatangkan hasil dan manfaat; pengusahaan (tenaga

dsb) agar mampu menjalankan tugas dengan baik; efisien.60

60

Kemudian menurut

https://www.kamusbesar.com/pendayagunaan diakses pada tanggal 24 April 2017


https://www.kamusbesar.com/pendayagunaan�

80

Nurhattati Fuad, pendayagunaan sering juga diartikan sebagai pengusahaan agar

mampu mendatangkan hasil dan manfaat.61

Penelantaran tanah merupakan pelanggaran terhadap kewajiban yang harus

dipenuhi para pemegang hak atau pihak yang memperoleh dasar penguasaan

tanah, sehingga dampak lainnya yakni terhambatnya pencapaian berbagai program

pembangunan, rentannya ketahanan pangan dan ketahanan ekonomi nasional,

tertutupnya akses sosial-ekonomi masyarakat khususnya petani pada tanah, serta

Maka dapat disimpulkan bahwa

pendayagunaan adalah suatu usaha untuk mendatangkan hasil atau manfaat yang

lebih besar dan lebih baik dengan mamanfaatkan segala sumber daya dan potensi

yang dimiliki. Pendayagunaan ditujukan untuk memanfaatkan segala potensi yang

melekat pada sumber daya yang dimiliki secara optimal.

Pendayagunaan tanah sebagai sumber daya tidak hanya sebatas tanah

dalam batas yang sempit, tetapi lebih luas berupa lahan. Lahan mempunyai

peranan penting dalam kehidupan manusia, tumbuhan, dan makhluk lainnya.

Manusia selalu berusaha memiliki dan menguasai lahan, yang ikut menentukan

status sosialnya. Kebutuhan hidup manusia yang beragam, penguasaan teknologi,

kondisi sosial budaya, dan ekonomi masyarakat yang berbeda merupakan faktor

yang menentukan dalam penggunaan lahan. Pengelolaan lahan merupakan upaya

yang dilakukan manusia dalam pemanfaatan lahan sehingga produktivitas lahan

tetap tinggi secara berkelanjutan (jangka panjang).

61 Nurhattati fuad, Manajemen Pendidikan Berbasis Masyarakat, Jakarta: FIP PRESS, 2012, hlm. 82 sebagaimana dikutip oleh Wening Yuni, Hakikat Pendayagunaan Sumber, http://www.kompasiana.com/weyea/hakikat-pendayagunaansumber_553107c86ea8347a558b4574 diakses pada tanggal 24 April 2017.


http://www.kompasiana.com/weyea/hakikat-pendayagunaansumber_553107c86ea8347a558b4574�

81

terusiknya rasa keadilan dan harmoni sosial yang dapat dihindari apabila tanah

dimanfaatkan atau didayagunakan secara baik.

2. Status Hukum Tanah Yang Ditetapkan Sebagai Tanah Terlantar

Menurut pasal 15 dan pasal 16 PP No. 11 Tahun 2010 tentang Penertiban

dan Pendayagunaan Tanah Terlantar, tanah yang ditetapkan sebagai tanah

terlantar dimuat dalam sebuah keputusan yang memuat berakhirnya hak atas

tanah, pemutusan hubungan hukumnya, dan sekaligus menegaskan bahwa tanah

terlantar tersebut dikuasai langsung oleh negara. Tanah terlantar tersebut

kemudian berubah status menjadi tanah negara yang siap untuk dilakukan

tindakan pendayagunaannya.

Dalam pasal 1 angka 3 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997, yang

dimaksud dengan tanah negara adalah tanah yang dikuasai langsung oleh negara

yang tidak dipunyai dengan sesuatu hak atas tanah. Jadi, tanah negara atau tanah

yang dikuasai langsung oleh negara adalah tanah yang diatasnya tidak terdapat

hak atas tanah tertentu atau tanah yang diatasnya tidak sedang dibebani dengan

hak atas tanah tertentu.

Menurut Maria S.W Sumardjono, ruang lingkup tanah negara meliputi :62

1) Tanah-tanah yang diserahkan secara sukarela oleh pemiliknya

2) Tanah-tanah yang berakhir jangka waktunya dan tidak diperpanjang lagi

3) Tanah-tanah yang pemegang haknya, meninggal dunia tanpa ahli waris

4) Tanah-tanah yang ditelantarkan oleh pemegang haknya

62 Maria S,W Sumardjono, sebagaimana dikutip oleh Urip Santoso, Hukum Perumahan, Jakarta : Kencana Prenadamedia Group, 2014, hlm. 104.


82

5) Tanah-tanah yang diambil alih untuk kepentingan umum sesuai dengan

tata cara pencabutan hak atas tanah yang diatur dalam peraturan

perundang-undangan yang berlaku.

Tanah yang dapat dikategorikan sebagai tanah negara menurut Urip

Santoso, yaitu sebagai berikut :63

1) Bekas hak atas tanah yang tunduk pada hukum Barat, yaitu eigendom,

opstal, erfpacht, van gebruik yang tidak diajukan penegasan konversi

hingga tanggal 24 September 1980.

2) Hak atas tanah yang dilepaskan oleh pemilik atau pemegang haknya dalam

rangka pengadaan tanah untuk kepentingan umum atau pengadaan tanah

untuk kepentingan perusahaan swasta.

3) Hak atas tanah yang dicabut untuk kepentingan umum berdasarkan

ketentuan Pasal 18 UUPA jo Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961

tentang Pencabutan Hak Atas Tanah dan Benda-Benda yang Ada di

Atasnya

4) Hak milik, Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan atas tanah Negara dan

Hak Pakai atas tanah Negara yang ditelantarkan oleh pemegang haknya.

5) Hak Milik, Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan atas tanah Negara dan

Hak Pakai atas tanah Negara, yang pemegang haknya meninggal dunia

dan tidak meninggalkan ahli waris.

63 Ibid, hlm. 104-105.


http://www.hukumonline.com/pusatdata/detail/21152/node/850/uu-no-20-tahun-1961-pencabutan-hak-hak-atas-tanah-dan-benda-benda-yang-ada-diatasnya�



83

6) Hak Milik, Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan atas tanah Negara dan

Hak Pakai atas tanah Negara, yang pemegang haknya tidak lagi memenuhi

syarat sebagai subjek hak atas tanah.

7) Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan atas tanah Negara dan Hak Pakai

atas tanah Negara yang telah berakhir jangka waktunya dan tidak diajukan

permohonan perpanjangan jangka waktu oleh pemegang haknya.

8) Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan atas tanah Negara dan Hak Pakai

atas Tanah Negara yang telah berakhir perpanjangan jangka waktunya dan

tidak diajukan permohonan pembaruan hak oleh pemegang haknya.

9) Hak Pengelolaan yang dilepaskan oleh pemegang haknya.

10) Kawasan hutan yang dikeluarkan statusnya sebagai kawasan hutan.

11) Tanah yang berasal dari hasil konsolidasi tanah.

12) Tanah yang berasal dari reklamasi pantai.

13) Tanah absente/ guntai.

14) Tanah yang merupakan kelebihan dari batas maksimal tanah pertanian

yang dapat dimiliki atau dikuasai.

15) Bekas tanah partikelir.

Pendayagunaan tanah terlantar lebih lanjut diatur di dalam Peraturan

Kepala BPN No. 5 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pendayagunaan Tanah Negara

Bekas Tanah Terlantar. Dalam peraturan tersebut, tanah negara yang dimaksud

adalah tanah negara bekas tanah terlantar. Pasal 1 angka 1 Peraturan Kepala BPN

No. 5 Tahun 2011 menyatakan bahwa tanah negara bekas tanah terlantar adalah

tanah yang sudah ditetapkan sebagai tanah terlantar, dihapuskan haknya, diputus


84

hubungan hukumnya, dan ditegaskan menjadi tanah yang dikuasai langsung oleh

negara merupakan Tanah Cadangan Umum Negara, yang selanjutnya disebut

TCUN.

Istilah “tanah negara bekas tanah terlantar” merupakan penegasan bahwa

status tanah yang dilakukan tindakan pendayagunaan adalah tanah negara setelah

sebelumnya telah dilakukan penertiban dan penetapan sebagai tanah terlantar yang

kemudia dihapuskan haknya, diputus hubungan hukumnya, dan ditegaskan

menjadi tanah yang dikuasai langsung oleh negara. Tanah negara bekas tanah

terlantar yang akan didayagunakan ini selanjutnya secara yuridis berdasarkan

ketentuan pasal 1 angka 1 Peraturan Kepala BPN No. 5 Tahun 2011 disebut

sebagai Tanah Cadangan Umum Negara (TCUN).

3. Pelaksanaan Pendayagunaan Tanah Terlantar

Tanah- tanah yang telah ditetapkan sebagai tanah terlantar akan menjadi

tanah negara. Sebagai langkah selanjutnya tanah- tanah terlantar tersebut akan

didayagunakan untuk kepentingan masyarakat . Berdasarkan Pasal 15 PP No. 11

Tahun 2010, dinyatakan bahwa Peruntukan penguasaan, pemilikan, penggunaan

dan pemanfaatan tanah negara bekas tanah terlantar didayagunakan untuk

kepentingan masyarakat melalui reforma agraria, program strategis negara, dan

untuk cadangan Negara lainnya. Dengan demikian pendayagunaan tanah negara

bekas tanah terlantar adalah pemanfaatan tanah negara bekas tanah terlantar

melalui peruntukan dan pengaturan peruntukan penguasaan, pemilikan,

penggunaan, dan pemanfaatan tanah untuk kepentingan masyarakat melalui

reforma agraria, program strategis negara, dan untuk cadangan negara lainnya.


85

1) Reforma Agraria

Praktek reforma agraria sebagaimana yang diamanatkan dalam UUD

1945, diantaranya bertujuan untuk meningkatkan kemakmuran rakyat melalui

pemerataan pendapatan, meningkatkan keadilan sosial melalui distribusi/retribusi

tanah bagi kepentingan rakyat, kesatuan dan kesederhanaan dalam hukum agraria

melalui kodefikasi aturan hukum agraria yang bersifat nasional untuk mengakhiri

politik hukum agraria kolonial yang bersifat dualistis dan rumit. Tujuan dimaksud

harus pula didukung dengan prinsip nasionalitas, hak menguasai dari negara,

tanah mengandung fungsi sosial, dan perencanaan agraria.

Tanah yang ditetapkan sebagai tanah terlantar, peruntukan penguasaan,

pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah negara bekas tanah terlantar

tersebut didayagunakan untuk kepentingan masyarakat dan negara melalui

reforma agraria dam program strategis negara untuk cadangan negara lainnya.

Reforma Agraria merupakan kebijakan pertanahan yang mencakup penataan

sistem politik dan hukum pertanahan serta penataan aset masyarakat dan penataan

akses masyarakat terhadap tanah sesuai dengan jiwa Pasal 2 Ketetapan Majelis

Permusyawaratan Rakyat Nomor IX/MPR-RI/2001 tentang Pembaruan Agraria

dan Pengelolaan Sumberdaya Alam, dan Pasal 10 Undang-Undang Nomor 5

Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria. Penataan aset

masyarakat dan penataan akses masyarakat terhadap tanah dapat melalui distribusi

dan redistribusi tanah negara bekas tanah terlantar.

Redistribusi tanah menurut Boedi Harsono yaitu tanah-tanah yang

selebihnya dari maksimum diambil oleh pemerintah untuk kemudian dibagi-


86

bagikan kepada rakyat yang membutuhkan.64 Menurut Arie Sukanti, redistribusi

tanah adalah pembagian tanah-tanah yang dikuasai langsung oleh negara dan telah

ditegaskan menjadi objek landreform yang diberikan kepada para petani

penggarap yang telah memenuhi syarat ketentuan PP Nomor 224 Tahun 1961

tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah-Tanah dan Pemberian Ganti Kerugian.65

Redistribusi tanah dilatarbelakangi oleh suatu keadaan dimana terdapat

sebagian besar tanah pertanian dipunyai oleh beberapa orang saja, di lain pihak

adanya bagian-bagian tanah yang sangat kecil yang dipunyai oleh sebagian besar

rakyat. Ini terjadi terutama di negara-negara berkembang yang tekanan

penduduknya pada umumnya sangat tinggi dan fasilitas industri untuk

menampung kelebihan penduduk pedesaan terbatas.

66

64 Boedi Harsono, opcit, hlm. 378. 65 Arie Sukanti Hutagalung, Program Redistribusi Tanah di Indonesia, Suatu Sarana ke Arah Pemecahan Masalah Penguasaan dan Pemilikan Tanah, CV. Rajawali, Jakarta, 1985, hlm.57. 66 Ibid, hlm. 58.

Kebijakan pemerintah dalam pendayagunaan tanah negara bekas tanah

terlantar melalui pendistribusian tanah negara merupakan suatu usaha untuk

mewujudkan keadilan terhadap tanah untuk semua orang Indonesia. Melalui

reforma agraria tanah-tanah negara bekas tanah terlantar dalam

pendayagunaannya dapat dibagikan kepada masyarakat. Pendayagunaan tanah

negara bekas tanah terlantar memberikan kesempatan kepada masyarakat

khususnya para petani penggarap untuk memanfaatkan tanah negara bekas tanah

terlantar tersebut.


87

Pendayagunaan tanah terlantar yang dilakukan dengan cara redistribusi

tanah, dilakukan berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2008

tentang Objek Redistribusi Tanah.

2) Program Strategis Negara

Menurut PP No. 11 Tahun 2010, Pendayagunaan tanah terlantar melalui

Program Strategis Negara adalah untuk pengembangan sektor pangan, energi, dan

perumahan rakyat dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat.

a. Sektor Pangan

Pasal 33 UUD 1945 menyebutkan bahwa :

(1) Perkonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan; (2) Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara; (3) Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara, dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat; (4) Perekonomian nasional diselenggarakan berdasarkan demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi, berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandiriaan serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.

Pangan merupakan hak yang paling mendasar dari warga negara serta

salah satu unsur dari kekuatan nasional dalam politik antar bangsa. Untuk itu

sangat diperlukan perlindungan negara kepada produksi pangan bagi rakyat dan

kedaulatan negara. Sebagai hak dasar, pangan merupakan hak asasi manusia

dimana Negara memiliki kewajiban untuk menghormati, melindungi, dan

memenuhi hak atas pangan masyarakat. Pasal 45 ayat (1) UU No. 7 Tahun 1996

tentang Pangan menyatakan bahwa “Pemerintah bersama masyarakat bertanggung

jawab untuk mewujudkan ketahanan pangan.


88

Jika peranan negara ini dikaitkan dengan Pasal 33 UUD 1945, maka

produksi pangan adalah cabang produksi yang harus dikuasai oleh negara.

Cabang-cabang produksi yang penting bagi Negara dan menguasai hajat hidup

orang banyak, di dalam penjelasan Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 disebutkan

sebagai “Produksi dikerjakan oleh semua, untuk semua di bawah pimpinan atau

pemilikan anggota-anggota masyarakat. Kemakmuran masyarakatlah yang

diutamakan, bukan kemakmuran orang perorang. Sebab itu, perekonomian

disusun bersama berdasar asas kekeluargaan “.

Penguasaan Negara dalam Pasal 33 UUD 1945, mengandung pengertian

bahwa hak menguasai negara bukan dalam makna Negara memiliki, tetapi dalam

pengertian bahwa Negara merumuskan kebijakan, melakukan pengaturan,

melakukan pengurusan, melakukan pengelolaan, dan melakukan pengawasan.

Pemerintah bersama masyarakat bertanggungjawab untuk mewujudkan

ketahanan pangan sebagai bagian program strategis negara. Untuk mewujudkan

ketahanan pangan, program yang perlu diperkuat adalah pembangunan sektor

pertanian. Pembangunan pertanian sebagai bagian dari pembangunan nasional

adalah pembangunan yang berkelanjutan dan berwawasan lingkungan diarahkan

pada berkembangnya pertanian yang maju, efisien, dan tangguh, serta bertujuan

untuk meningkatkan hasil dan mutu produksi, meningkatkan pendapatan dan taraf

hidup petani.

Terkait pemanfaatan tanah negara bekas tanah terlantar melalui program

strategis Negara di sektor pangan, pemerintah menetapkan wilayah


89

pengembangan budidaya tanaman untuk memperkuat pembangunan sektor

pertanian dalam mewujudkan ketahanan pangan.

b. Sektor Energi

Sumber daya energi sebagai kekayaan alam merupakan anugerah Tuhan

Yang Maha Esa kepada rakyat dan bangsa Indonesia. Selain itu, sumber daya

energi merupakan sumber daya alam yang strategis dan sangat penting bagi hajat

hidup rakyat banyak terutama dalam peningkatan kegiatan ekonomi, kesempatan

kerja, dan ketahanan nasional maka sumber daya energi harus dikuasai negara dan

dipergunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat sebagaimana

diamanatkan dalam Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945.

Pengelolaan energi yang meliputi penyediaan, pemanfaatan, dan

pengusahaannya harus dilaksanakan secara berkeadilan, berkelanjutan, rasional,

optimal, dan terpadu guna memberikzn nilai tambah bagi perekonomian bangsa

dan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Penyediaan, pemanfaatan, dan pengusahaan energi yang dilakukan secara

terus menerus guna meningkatkan kesejahteraan rakyat dalam pelaksanaannya

harus selaras, serasi, dan seimbang dengan fungsi lingkungan hidup. Mengingat

arti penting sumber daya energi, Pemerintah perlu menyusun rencana pengelolaan

energi untuk memenuhi kebutuhan energy nasional yang berdasarkan kebijakan

pengelolaan energi jangka panjang.

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2007 tentang Energi mendefinisikan

Pengelolaan energi adalah penyelenggaraan kegiatan penyediaan, pengusahaan,


90

dan pemanfaatan energi serta penyediaan caclangan strategis dan konservasi

sumber daya energi.67

Dan dalam hal itu, masyarakat, baik secara perseorangan maupun

kelompok, dapat berperan dalam hal penyusunan rencana umum energi nasional

dan rencana umum energi daerah serta pengembangan energi untuk kepentingan

umum.

68

c. Perumahan Rakyat

Selain Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2007 tentang Energi, terdapat

pula sejumlah peraturan perundangan sektoral yang terkait dengannya yaitu,

Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2003 tentang Panas Bumi, Undang-Undang

Nomor 22 Tahun 2001 tentang Migas, Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1997

tentang Ketenaganukliran, Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2009 tentang

Ketenagalistrikan dan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Mineral dan

Batubara.

Pemanfaatan tanah negara bekas tanah terlantar bagi program strategis

Negara sektor energi dapat dilakukan dengan menetapkannya sebagai wilayah

pertambangan rakyat yang dapat dimanfaatkan sebagai tempat dilakukannya

kegiatan usaha pertambangan rakyat.

Untuk memajukan kesejahteraan umum sebagaimana dimuat di dalam

Undang-Undang Dasar 1945, dilaksanakan pembangunan nasional, yang pada

hakikatnya adalah pembangunan manusia Indonesia seutuhnya dan pembangunan

seluruh masyarakat Indonesia yang menekankan pada keseimbangan

67 Pasal 1 angka 17 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2007 tentang Energi. 68 Pasal 19 ayat (2), Ibid.


91

pembangunan kemakmuran lahiriah dan kepuasan batiniah, dalam suatu

masyarakat Indonesia yang maju dan berkeadilan sosial berdasarkan Pancasila.

Perumahan dan permukiman merupakan kebutuhan dasar manusia dan

mempunyai peranan yang sangat strategis dalam pembentukan watak serta

kepribadian bangsa, dan perlu dibina serta dikembangkan demi kelangsungan dan

peningkatan kehidupan dan penghidupan masyarakat.

Perumahan adalah kumpulan rumah sebagai bagian dari permukiman, baik

perkotaan maupun pedesaan, yang dilengkapi dengan prasarana, sarana dan

utilitas umum sebagai hasil upaya pemenuhan rumah yang layak huni. Sedangkan

permukiman adalah bagian dari lingkungan hunian yang terdiri atas lebih dari

satu-satuan perumahan yang mempunyai prasarana, sarana, utilitas umum, serta

mempunyai penunjang kegiatan fungsi lain di kawasan perkotaan atau kawasan.

Dengan demikian penyediaan rumah saja tidak cukup, karena bila hanya sampai

pada penyediaan rumah, maka bisa saja dibangun di atas tanah yang tidak ada

daya dukung untuk membentuk suatu lingkungan tempat hunian.69

Sistem penyediaan tanah untuk perumahan dan permukiman harus

ditangani secara nasional karena tanah merupakan sumberdaya alam yang tidak

dapat bertambah akan tetapi harus digunakan dan dimanfaatkan sebesar-besarnya

Perumahan dan permukiman tidak dapat dilihat sebagai sarana kebutuhan

kehidupan semata-mata, tetapi lebih dari itu merupakan proses bermukim manusia

dalam menciptakan ruang kehidupan untuk memasyarakatkan dirinya, dan

menampakkan jati dirinya.

69 Muhammad Yamin Lubis - Abdul Rahim Lubis, Kepemilikan Properti Di Indonesia, Termasuk Kepemilikan Rumah Oleh Orang Asing, Bandung, Penerbit Mandar Maju, 2013, hlm. 41.


92

bagi kesejahteraan masyarakat. Proses penyediaannya harus dikelola dan

dikendalikan oleh pemerintah agar supaya penggunaan dan pemanfaatannya dapat

menjangkau masyarakat secara adil dan merata tanpa menimbulkan kesenjangan

ekonomi dan sosial dalam proses bermukimnya masyarakat.

Untuk mewujudkan perumahan dan permukiman dalam rangka memenuhi

kebutuhan jangka pendek, menengah dan panjang dan sedang dengan rencana tata

ruang, suatu wilayah permukiman ditetapkan sebagai kawasan siap bangun yang

dilengkapi jaringan prasarana primer dan sekunder lingkungan.

Terhadap pengadaan, pembangunan atau penyelenggaraan rumah dan

perumahan tersebut sesuai ketentuan pasal 19 Undang-Undang Nomor 1 Tahun

2011 tentang Perumahan dan Kawasan Pemukiman, dilakukan untuk memenuhi

kebutuhan rumah sebagai salah satu kebutuhan dasar manusia bagi peningkatan

dan pemerataan kesejahteraan rakyat yang dilaksanakan oleh pemerintah,

pemerintah daerah dan/atau setiap orang untuk menjamin hak setiap warga negara

untuk menempati, menikmati, dan/atau memiliki rumah yang layak dalam

lingkungan yang sehat, aman dan teratur.70

70 Ibid, hlm. 42.

Pembangunan perumahan oleh pemerintah dimaksudkan untuk memenuhi

kebutuhan khusus antara lain transmigrasi, pemukiman kembali korban bencana

dan pemukiman yang terpencar-pencar dan pembangunan rumah dinas.

Sedangkan pembangunan perumahan oleh badan-badan sosial atau keagamaan

antara lain untuk menampung orang lanjut usia (jompo) dan yatim piatu.


93

Obyek dari pembangunan perumahan dan pemukiman berdasarkan Pasal

32 UU No.4 Tahun 1992 tentang Perumahan dan Pemukiman juncto UU No. 1

Tahun 2011 tentang Perumahan dan Kawasan Permukiman, antara lain :

1. Tanah yang langsung dikuasai Negara;

2. Konsolidasi tanah oleh pemilik tanah;

3. Pelepasan hak atas tanah oleh pemilik tanah yang dilakukan sesuai dengan

peraturan perundang-undangan.

Dengan keluarnya kebijakan pemerintah tentang pendayagunaan tanah

terlantar yang diatur dalam PP No.11 Tahun 2010, maka tanah-tanah negara bekas

tanah terlantar dapat didayagunakan dalam pembangunan sektor perumahan dan

pemukiman rakyat yang merupakan program strategis negara. Penyediaan tanah

untuk perumahan dan pemukiman melalui penggunaan tanah negara, selain

ditujukan untuk penyediaan kaveling tanah dengan penerapan subsidi silang, juga

ditujukan sebagai modal untuk cadangan tanah negara secara berkelanjutan.

Penerimaan hasil pengusahaan tanah negara tersebut digunakan untuk penyediaan

tanah di lokasi lain sehingga selalu tersedia cadangan tanah negara dalam jumlah

yang memadai untuk pembangunan perumahan dan pemukiman pada waktu yang

akan datang.

3) Cadangan Negara

Berdasarkan PP No.11 Tahun 2010, Pendayagunaan tanah Negara Bekas

tanah terlantar sebagai cadangan Negara diperuntukkan untuk memenuhi

kebutuhan tanah untuk kepentingan pemerintah, pertahanan dan keamanan,


94

kebutuhan tanah akibat adanya bencana alam, relokasi dan pemukiman kembali

masyarakat yang terkena pembangunan untuk kepentingan umum.

Pasal 33 UUD 1945, mengamanatkan kekayaan alam dan cabang produksi

yang menyangkut hajat hidup orang banyak dikuasai Negara dengan tujuan untuk

kemakmuran rakyat. Untuk mengimplementasikan Pasal 33 UUD 1945 di

lapangan agraria (kekayaan alam), UUPA menegaskan bahwa setiap hak atas

tanah memiliki fungsi sosial. Artinya pemanfaatan tidak hanya memberi manfaat

bagi pemiliknya, tetapi juga masyarakat sekelilingnya dan tidak boleh merugikan

kepentingan umum.

Pasal 7 UUPA menegaskan bahwa untuk tidak merugikan kepentingan

umum, maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak

diperkenankan. Kemudian dalam Pasal 18 UUPA dinyatakan bahwa untuk

kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan negara serta kepentingan

bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah dapat dicabut, dengan mengganti kerugian

yang layak dan menurut cara yang diatur dengan undang-undang. Artinya dengan

alasan kepentingan umum Negara dapat mengambil alih tanah-tanah masyarakat

maupun swasta.

Tanah-tanah negara bekas tanah terlantar sebagai cadangan negara selain

dapat dimanfaatkan untuk memenuhi kebutuhan tanah untuk kepentingan

pemerintah, dapat dimanfaatkan untuk memenuhi kebutuhan tanah untuk

pertahanan dan keamanan.

UUPA juga memberikan kewajiban kepada negara untuk melaksanakan

pembaruan agraria atau landreform melalui pembaruan struktur penguasaan dan


95

pengusahaan sumber-sumber agraria yang merdeka dari penjajahan, demokratis,

berkeadilan sosial dan berwawasan lingkungan serta menjadi basis pembangunan

nasional. Untuk itu, fungsi sosial tanah kemudian haruslah dikontekskan dengan

pembaruan agraria, di mana UUPA 1960 telah memberikan kewajiban kepada

negara dan hak kepada warga negara. Pertama, pemerintah membuat rencana

semesta penggunaan sumber-sumber agraria; mengelola sumber-sumber agraria

agar mempertinggi produksi dan kemakmuran rakyat serta menjamin bagi setiap

warga negara derajat hidupnya sesuai dengan martabat manusia; dalam lapangan

agraria mencegah adanya monopoli swasta; memajukan kepastian dan jaminan

sosial sosial termasuk di bidang perburuhan dalam usaha-usaha di lapangan

agraria dan dalam rangka mengatur untuk tidak merugikan kepentingan umum

maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak

diperkenankan. Kedua, perlindungan negara atas hak-hah masyarakat antara lain,

hanya warga negara Indonesia dapat mempunyai hubungan yang sepenuhnya

dengan bumi, air dan ruang angkasa; tiap-tiap warga negara Indonesia, baik laki-

laki maupun wanita mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh suatu

hak atas tanah serta untuk mendapatkan manfaat dan hasilnya baik bagi diri

sendiri maupun keluarganya; setiap orang dan badan hukum yang mempunyai

suatu hak atas tanah pertanian pada azasnya diwajibkan mengerjakan atau

mengusahakannya sendiri secara aktif, dengan mencegah cara-cara pemerasan;

perlindungan terhadap kepentingan golongan ekonomi yang lemah; usaha

bersama dalam lapangan agraria dalam bentuk koperasi dan gotong royong.


96

Menurut Pasal 1 UU No.3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara,

disebutkan bahwa sistem pertahanan Negara adalah sistem pertahanan yang

bersifat semesta yang melibatkan seluruh warga negara, wilayah, dan sumber daya

nasional lainnya, serta dipersiapkan secara dini oleh pemerintah dan

diselenggarakan secara total, terpadu, terarah dan berlanjut untuk menegakkan

kedaulatan negara, keutuhan wilayah, dan keselamatan segenap bangsa dari segala

ancaman. Yang dimaksud sumber daya nasional termasuk di dalamnya adalah

sumber daya manusia, sumber daya alam, dan sumber daya buatan. Sumber daya

alam adalah potensi yang terkandung dalam bumi, air, dan dirgantara yang dalam

wujud asalnya dapat didayagunakan untuk kepentingan pertahanan Negara.

Dengan demikian sumber daya nasional yang berupa sumber daya

manusia, sumber daya alam dan buatan, dapat didayagunakan untuk

meningkatkan kemampuan pertahanan negara termasuk tanah-tanah negara bekas

tanah terlantar dapat dialokasikan untuk kebutuhan pertahanan dan keamanan.

Tanah negara bekas tanah terlantar yang diperuntukkan sebagai tanah

cadangan negara dapat dimanfaatkan untuk memenuhi kebutuhan tanah akibat

adanya bencana alam. Negara kesatuan Republik Indonesia memiliki wilayah

yang luas dan terletak digaris khatulistiwa pada posisi silang antara dua benua dan

dua samudra dengan kondisi alam yang memiliki berbagai keunggulan, namun

dipihak lain posisinya berada dalam wilayah yang memiliki kondisi geografis,

geologis, hgidrologis, dan demografis yang rawan terhadap terjadinya bencana

dengan frekwensi yang cukup tinggi, sehingga memerlukan penanganan yang

sistematis, terpadu, dan terkoordinasi.


97

Dalam UU No. 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana

menyebutkan, Penanggulangan Bencana merupakan salah satu bagian dari

pembangunan nasional yaitu serangkaian kegiatan penanggulangan bencana

sebelum, pada saat maupun sesudah terjadinya bencana. Untuk melaksanakan

penanggulangan bencana, pemerintah (Badan Penanggulangan Bencana)

mempunyai tugas secara terintegrasi yang meliputi prabencana, saat tanggap

darurat, dan pasca bencana (Pasal 16 UU No.24 Tahun 2007 ).

Proses penanggulangan bencana memiliki keterkaitan erat dengan

pemanfaatan tanah. Pasal 32 UU No.24 Tahun 2007 menyatakan bahwa dalam

penyelenggaraan penanggulangan bencana, pemerintah dapat menetapkan daerah

rawan bencana menjadi daerah terlarang untuk pemukiman dan/atau mencabut

atau mengurangi sebagian atau seluruh hak kepemilikan setiap orang atas suatu

benda.

Keterkaitan kebijakan penanggulangan bencana dengan pemanfaatan dan

penggunaan tanah adalah dalam tahap rehabilitasi dan rekonstruksi. Dalam tahap

rehabilitasi, akan dilakukan perbaikan dan pemulihan semua aspek pelayanan

publik atau masyarakat sampai tingkat yang memadai pada wilayah pascabencana

dengan sasaran utama untuk normalisasi atau berjalannya secara wajar semua

aspek pemerintahan dan kehidupan masyarakat pada wilayah pascabencana.

Dalam tahap rekonstruksi, akan dilakukan pembangunan kembali semua

prasarana dan sarana, kelembagaan pada wilayah pasca bencana, baik pada tingkat

pemerintahan maupun masyarakat dengan sasaran utama tumbuh dan

berkembangnya kegiatan perekonomian, sosial dan budaya, tegaknya hukum dan


98

ketertiban dan bangkitnya peranserta masyarakat dalam segala aspek kehidupan

bermasyarakat pada wilayah pascabencana. Berdasarkan hal tersebut, maka tanah

negara bekas tanah terlantar memungkinkan untuk dialokasikan atau

dimanfaatkan untuk memenuhi kebutahan tanah untuk penanggulangan bencana

khususnya dalam hal relokasi.

Walaupun melalui kebijakan pendayagunaan tanah negara bekas tanah

terlantar, pemerintah dapat memanfaatkan tanah terlantar untuk kebutuhannya

namun dalam prosesnya harus tetap merujuk pada UU No. 26 Tahun 2007 tentang

Penataan Ruang. Dalam Pasal 4 ayat (1) Perpres Nomor 65 Tahun 2006

disebutkan bahwa Pengadaan dan rencana pemenuhan kebutuhan tanah yang

diperlukan bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum hanya dapat

dilakukan apabila berdasarkan pada Rencana Tata Ruang Wilayah yang telah

ditetapkan lebih dahulu.

4. Organ Yang Berwenang Dalam Pendayagunaan Tanah Terlantar

Kewenangan pendayagunaan tanah terlantar yang diatur dalam PP No. 11

Tahun 2010 merupakan kewenangan delegasi dimana Presiden mendelegasikan

kewenangannya kepada Badan Pertanahan Nasional untuk melaksanakan

pendayagunaan tanah Negara bekas tanah terlantar untuk kepentingan

masyarakat.Ketentuan ini diatur dalam Pasal 17 PP No.11 tahun 2010 yang

menyatakan bahwa pelaksanaan penertiban tanah terlantar dan pendayagunaan

tanah negara bekas tanah terlantar dilaksanakan oleh Kepala dan hasilnya

dilaporkan kepada Presiden. Selanjutnya berdasarkan Pasal 15 ayat (2) PP No.11

Tahun 2010 dinyatakan bahwa “Peruntukan dan pengaturan peruntukan


99

penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah Negara bekas tanah

terlantar dilaksanakan oleh Kepala. Berdasarkan ketentuan tersebut maka yang

berwenang dalam pendayagunaan tanah terlantar adalah Kepala Badan Pertanahan

Nasional Republik Indonesia.

Berdasarkan Pasal 2 ayat (4) UUPA hak menguasai dari negara tersebut

diatas pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada daerah-daerah swatantra dan

masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan

kepentingan nasional, menurut ketentuan-ketentuan peraturan pemerintah. Dengan

ketentuan pasal ini daerah diberi kewenangan untuk mengatur dan mengurus

bidang pertanahan. Kemudian diterbitkan Kepres Nomor 34 Tahun 2003 tentang

Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan yang menentukan bahwa penyerahan

sebagian kewenangan pemerintah dibidang pertanahan kepada pemerintah daerah

Kabupaten//Kota. Selanjutnya dalam UU No.32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah, ditentukan bahwa daerah berwenang untuk mengarur dan

mengurus bidang pertanahan sebagai urusan pemerintahan yang bersifat wajib.

Dalam Pasal 2 Kepres No.34 tahun 2003, dinyatakan bahwa sebagian

kewenangan Pemerintah Pusat di bidang Pertanahan dilimpahkan kepada daerah.

Pemerintah melalui Kepres No.34 Tahun 2003 telah menentukan pembagian

kewenangan BPN (Pemerintah) beserta ruang lingkup tugasnya dengan

Pemerintah Daerah dalam bidang pertanahan yaitu :

1) Wewenang BPN Pusat meliputi : a. Pengaturan penyelenggaraan, peruntukan, penggunaan, persediaan dan

pemeliharaan tanah. b. Penetapan dan pengaturan hubungan-hubungan hukum antara orang-

orang dengan tanah.


100

c. Pengurusan hak atas tanah. d. Penetapan dan pengaturan hubungan-hubungan hukum antara orang-

orang dengan tanah.

2) Wewenang Kantor Wilayah BPN Provinsi meliputi : a. Perencanaan tata guna tanah dan tata ruang provinsi. b. Pengawasan dan pengendalian pelaksanaan tata guna tanah dan tat

ruang c. Pengawasan, pengendalian, dan penetapan pedoman pelaksanaan

landreform. d. Penetapan dan pengurusan hak atas tanah. e. Pengukuran dan pendaftaran tanah.

3) Wewenang Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota meliputi : a. Penyelenggaraan tata guna tanah dan tata ruang. b. Penyelenggaraan pengaturan penguasaan tanah (landreform) c. Penyelenggaraan pengurusan hak atas tanah d. Penyelenggaraan pendaftaran tanah. e. Penyelenggaraan pengukuran tanah.

4) Wewenang Pemerintah Daerah dibidang pertanahan meliputi : a. Pengaturan penguasaan tanah dan tata ruang b. Hal-hal yang berkaitan dengan tanah. c. Hal-hal yang berkaitan dengan keuangan.

Kemudian dalam Pasal 3 Perpres No. 10 Tahun 2006 disebutkan bahwa

dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2, Badan

Pertanahan Nasional menyelenggarakan fungsi :

a. Perumusan kebijakan nasional di bidang pertanahan; b. Perumusan kebijakan teknis di bidang pertanahan; c. Koordinasi kebijakan, perencanaan dan program di bidang pertanahan; d. Pembinaan dan pelayanan administrasi umum di bidang pertanahan; e. Penyelenggaraan dan pelaksanaan survei, pengukuran dan pemetaan di

bidang pertanahan; f. Pelaksanaan pendaftaran tanah dalam rangka menjamin kepastian

hukum; g. Pengaturan dan penetapan hak-hak atas tanah; h. Pelaksanaan penatagunaan tanah, reformasi agraria dan penataan

wilayah-wilayah khusus;


101

i. Penyiapan administrasi atas tanah yang dikuasai dan/atau milik negara/daerah bekerjasama dengan Departemen Keuangan;

j. Pengawasan dan pengendalian penguasaan pemilikan tanah; k. Kerjasama dengan lembaga-lembaga lain; l. Penyelenggaraan dan pelaksanaan kebijakan, perencanaan,dan di

bidang pertanahan; m. Pemberdayaan masyarakat di bidang pertanahan; n. Pengkajian dan penanganan masalah, sengketa, perkara dan konflik di

bidang pertanahan; o. Pengkajian dan pengembangan hukum pertanahan; p. Penelitian dan pengembangan di bidang pertanahan; q. Pendidikan, latihan dan pengembangan sumber daya manusia di

bidang pertanahan; r. Pengelolaan data dan informasi di bidang pertanahan; s. Pembinaan fungsional lembaga-lembaga yang berkaitan dengan bidang

pertanahan; t. Pembatalan dan penghentian hubungan hukum antara orang dan/atau

badan hukum dengan tanah sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan;

u. Fungsi lain di bidang pertanahan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Selanjutnya ruang lingkup kewenangan Pemerintah Daerah dalam

mengurus bidang pertanahan sebagaimana disebutkan dalam Kepres No. 34

Tahun 2003 dapat dijabarkan sebagai berikut :

1) Pengaturan, penguasaan tanah dan tata ruang, meliputi : a. Ijin lokasi, pengaturan persediaan dan peruntukan; b. Penyelesaian tanah garapan; c. Wide occupatie, penguasaan pendudukan tanah oleh yang tidak

berhak; d. Penyelesaian ganti rugi dalam pengadaan tanah; e. Penyelesaian dan penetapan hak ulayat masyarakat hukum adat; f. Penyelesaian tanah terlantar; g. Pemanfaatan lahan tidur; h. Pengaturan reklamasi; i. Penetapan obyek, subyek redistribusi landreform tanah kelebihan

absentee; j. Penetapan harga dasar tanah;


102

k. Penetapan penyelenggaraan perjanjian bagi hasil tanah pertanian.

2) Hal-hal lain yang berkaitan dengan tanah, meliputi : a. Penetapan nilai obyek pajak bumi dan bangunan; b. Ijin mendirikan bangunan; c. Ijin usaha; d. Undang-undang gangguan yang berkaitan dengan penanaman

modal; e. Penetapan koefisien dasar bangunan dan koefisien lantai bangunan; f. Lingkungan siap bangun dan kawasan siap bangun.

3) Hal-hal lain yang berkaitan dengan keuangan, meliputi : a. Mendapatkan bagian dari uang pemasukan ddari pemberian hak

atas tanah sebesar 80% dari total pemasukan; b. Mendapatkan bagian dari Bea Perolehan Hak atas Tanah dan

Bangunan (BPHTB) serta Pajak Penghasilan (PPh) sebesar 80% untuk daerah dimana BPHTB serta PPh diperoleh, sedangkan sebesar 20% didistribusikan/dibagikan kembali kepada daerah-daerah lain sebagai subsidi silang secara merata.

Berdasarkan pada Kepres No. 34 Tahun 2003, dikaitkan dengan kebijakan

pemerintah dalam pendayagunaan tanah Negara bekas tanah terlantar yang diatur

dalam PP No. 11 Tahun 2010, maka organ yang berwenang dalam pendayagunaan

tanah Negara bekas tanah terlantar adalah Badan Pertanahan Nasional Republik

Indonesia dalam hal penetapan kebijakan pendayagunaan tanah terlantar.

Sedangkan pemerintah daerah berwenang dalam inventarisasi dan identifikasi

tanah terlantar yang akan didayagunakan atau dimanfaatkan untuk reforma

agraria, program strategis Negara, dan cadangan Negara lainnya.

C. Hambatan Yang Ada Dalam Mengatasi Tanah Terlantar

Penelantaran tanah merupakan tindakan yang tidak berkeadilan, yang

dapat menyebabkan hilangnya peluang untuk mewujudnyatakan potensi ekonomi

tanah. Selain itu, penelantaran tanah juga berdampak pada terhambatnya


103

pencapaian berbagai tujuan program pembangunan, rentannya ketahanan pangan

dan ketahanan ekonomi nasional, tertutupnya akses sosial-ekonomi masyarakat

khususnya petani, serta terusiknya rasa keadilan dan harmoni sosial. Penelantaran

tanah merupakan pelanggaran terhadap kewajiban yang harus dijalankan para

pemegang hak atau pihak yang telah memperoleh dasar penguasaan tanah.

Negara memberikan hak atas tanah atau hak pengelolaan kepada

pemegang hak untuk diusahakan, dipergunakan, dan dimanfaatkan serta dipelihara

dengan baik selain untuk kesejahteraan bagi pemegang haknya juga harus

ditujukan untuk kesejahteraan masyarakat, bangsa dan negara.

Untuk itu, lahirlah PP no. 11 tahun 2010 mengenai penertiban dan pendayagunaan

tanah terlantar sebagai pelaksanaan amanat UUPA tahun 1960, untuk

menyelesaikan persoalan kesenjangan sosial, ekonomi, dan kesejahtaraan rakyat

serta penurunan kualitas lingkungan. PP ini juga lahir sebagai pengganti Peraturan

Pemerintah Nomor 36 Tahun 1998 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah

Terlantar, yang dipandang tidak dapat lagi dijadikan acuan penyelesaian

penertiban dan pendayagunaan tanah terlantar. Aturan pelaksanaan untuk

penertiban tanah terlantar juga sudah dikeluarkan melalui Peraturan Kepala BPN

no. 4 tahun 2010 mengenai tata cara penertiban tanah terlantar.

Meskipun telah dikeluarkan peraturan-peraturan yang terkait dengan

pelaksanaan penertiban tanah terlantar, tetap saja masih ada kendala atau

hambatan dalam mengatasi permasalahan mengenai tanah terlantar tersebut. Hal

yang paling terpenting dalam melaksanakan penanggulangan atau penertiban

tanah-tanah terlantar adalah Law Enforcement atau penegakan hukum dalam


104

bidang pertanahan. Peraturan perundang-undangan telah melandasi kegiatan

tersebut, namun apabila tidak ada penegakannya dari instansi pemerintah yang

terkait atau tidak ada goodwill, penanggulangan dan penertiban tanah-tanah

terlantar tidak akan berjalan dengan baik, sehingga sampai saat ini pun masih

banyak tanah-tanah terlantar yang tidak tersentuh atau tidak ditanggulangi dan

ditertibkan.

Adanya ulah pedagang atau spekulan tanah yang umumnya memiliki tanah

lebih dari satu bidang dan dibiarkan begitu saja tanpa dikelola atau difungsikan

berpeluang besar menyebabkan tanah menjadi terlantar. Diberbagai daerah di

Indonesia, nilai guna tanah begitu tinggi sekali. Hal ini disebabkan oleh iklim

pariwisata yang kini sudah tidak bisa dikatakan sekedar meningkat tetapi terus

berkembang. Investor membeli tanah berhektar-hektar karena diperkirakan akan

mempunyai potensi positif di masa depan, tetapi tanah itu justru dibiarkan atau

tidak dimanfaatkan atau diusahakan. Ada ratusan hak atas tanah yang dikuasai

investor yang ditelantarkan dan mesti diambil langkah-langkah oleh Pemerintah

agar segera dapat dimanfaatkan sesuai dengan permohonan peruntukannya.71

Biasanya kendala yang ditemukan berasal dari dalam, seperti adanya

kesepakatan tidak resmi antara pemegang hak dengan pegawai instansi

pertanahan, sehingga tanah-tanah terlantar tersebut tidak pernah teridentifikasi.

Kesepakatan tidak resmi ini dapat pula terjadi dalam pemberian izin lokasi atau

71 Arion Euodia Saragih, Kewaspadaan Nasional terhadap Pemanfaatan Lahan Terlantar Dapat Mewujudkan Ketahanan Pangan, http://www.kompasiana.com/arioneuodia/kewaspadaan-nasional-terhadap-pemanfaatan-lahan-terlantar-dapat-mewujudkan-ketahanan-pangan_552c70fb6ea834860b8b4650 diakses pada tanggal 29 April 2017


http://www.kompasiana.com/arioneuodia/kewaspadaan-nasional-terhadap-pemanfaatan-lahan-terlantar-dapat-mewujudkan-ketahanan-pangan_552c70fb6ea834860b8b4650�



105

izin penguasaan tanah untuk kegiatan usaha tertentu yang tidak sesuai dengan

rencana tata ruang.72

D. Upaya Yang Dilakukan Dalam Mengatasi Tanah Terlantar

Permasalahan lainnya adalah kurangnya kesadaran hukum dan kepekaan

pemilik hak atas tanah atas pentingnya pemanfaatan dan penggunaan tanah sesuai

dengan fungsi dan tujuan pemberian haknya dan rencana tata ruang serta

ketidaktahuan masyarakat atau para pemilik tanah terhadap keberadaan peraturan

perundang-undangan yang melarang penelantaran tanah.

Sebelum dikeluarkannya PP No 36 Tahun 1998 juncto PP No 11 Tahun

2010, pemerintah telah mengambil langkah-langkah dalam mengantisipasi tanah

terlantar melalui inventarisasi tanah-tanah terlantar terutama yang dikuasai oleh

Badan Hukum yang telah memperoleh izin lokasi, hak guna bangunan dan hak

guna usaha. Disamping itu pemerintah melakukan usaha-usaha pencegahan

terjadinya tanah terlantar melalui :

a. Penertiban tanah perkebunan seperti yang diatur dalam Undang-Undang

Nomor 29 Tahun 1956 tentang Peraturan-Peraturan dan tindakan-tindakan

mengenai tanah. Tanah perkebunan, yang telah diubah dan disesuaikan

dengan Keputusan Menteri Pertanian Nomor 167/KPTS/KB.110/3/90,

Tahun 1982 tentang Pembinaan dan Penertiban Perkebunan Besar Swasta,

khususnya kelas IV dan V. 72 Joni Harianto, Penyelesaian Masalah Tanah Terlantar dan Konsekuensi Hukumnya serta Perlindungan Hukum yang dapat Diberikan kepada Pemagang Hak atas Tanah Terlantar, https://joeharry-serihukumbisnis.blogspot.co.id/2009/06/penyelesaian-masalah-tanah-terlantar.html diakses pada tanggal 29 April 2017


https://joeharry-serihukumbisnis.blogspot.co.id/2009/06/penyelesaian-masalah-tanah-terlantar.html�

https://joeharry-serihukumbisnis.blogspot.co.id/2009/06/penyelesaian-masalah-tanah-terlantar.html�

106

b. Penertiban di daerah perkotaan diatur dalam Instruksi Menteri Dalam

Negeri Nomor 2 Tahun 1982 tentang Penertiban Tanah di Daerah

Perkotaan yang dikuasai Badan Hukum/perorangan yang tidak

dimanfaatkan/ditelantarkan. Di dalam ketentuan tersebut, dimuat sanksi

yang apabila sampai dengan tanggal 24 September 1982, tidak ada

kegiatan Badan Hukum/perorangan yang bersangkutan untuk

memanfaatkan/menggunakan tanah sesuai dengan maksud dan syarat yang

ditetapkan dalam Surat Keputusan Pencadangan Tanah/penunjukan lokasi,

maka izin tersebut dibatalkan.

c. Permendagri Nomor 268 Tahun 1982, tentang Pokok-pokok

Kebijaksanaan Penertiban Pemanfaatan Tanah yang dicadangkan bagi dan

dikuasai oleh perusahaan-perusahaan.

d. Penertiban tanah berupa pembatasan waktu perolehan tanah dengan

memungkinkan pencabutan kembali izin lokasi sebagaimana diatur dalam

Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala BPN Nomor 2 Tahun 1993,

tentang Tata Cara Memperoleh Izin Lokasi dan Hak Atas Tanah Bagi

Perusahaan dalam Rangka Penanaman Modal. (Raker DPR-RI dengan Ka.

BPN tanggal 30 Juni 1994.

e. Kepastian hukum hak-hak atas tanah dengan lebih menyederhanakan

ketentuan pendaftaran tanah dengan mempergunakan teknologi modern

dan dalam kegiatan survey, pengembangan sistem informasi pertanahan

(Land Information System/LIS) dan pengembangan sistem informasi


107

geografis (Geografic Information System/GIS) dapat menunjang

penatagunaan tanah.73

Upaya secara juridis untuk menangani tanah terlantar telah dilakukan

Pemerintah, antara lain melalui Peraturan Pemerintah Nomor 36 Tahun 1998

Tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar yang ditetapkan tanggal

5 Maret 1998. PP itu dimaksud untuk memperjelas kriteria tanah terlantar

sebagaimana dinyatakan dalam penjelasan Pasal 27 UUPA, bagaimana melakukan

penilaian serta sanksi terhadap pihak yang dipandang telah melakukan

penelantaran tanah.

Dalam rangka menanggulangi banyaknya tanah-tanah yang dapat

digolongkan ke dalam kriteria tanah terlantar, PP. No. 36 Tahun 1998

memberikan beberapa cara penanggulangannya sebagai berikut :

1. melakukan identifikasi adanya tanah yang dapat dinyatakan tanah terlantar,

identifikasi ini dilakukan oleh kepala Kantor Pertanahan;

2. menerima laporan dari masyarakat mengenai adanya tanah yang diterlantarkan.

Walaupun telah ada instrumen hukumnya, namun pelaksanaan penertiban

dan pendayagunaan tanah terlantar belum sesuai yang diharapkan Hasil penelitian

Puslitbang pada tahun 2000 menunjukkan bahwa pelaksanaan PP 36/98 belum

efektif. Hal-hal yang masih menjadi kendala pelaksanaan peraturan itu antara lain,

belum ada kesamaan persepsi terhadap tujuan peraturan tersebut, objek tanah

terlantar yang belum jelas, masalah keperdataan bekas pemegang hak, tidak

adanya jangka waktu tanah tersebut dianggap menjadi tanah terlantar, asas

73 Chadidjah Dalimunthe, Op Cit, hlm. 119-120.


108

publisitas, serta pendanaan untuk mengidentifikasi dan menginventarisasi tanah

terlantar. Menindaklanjuti hal tersebut dikeluarkanlah Peraturan Pemerintah

Nomor 11 Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar

sebagai pengganti Peraturan Pemerintah Nomor 36 Tahun 1998 Tentang

Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar yang dianggap kurang efektif.

Sesuai dengan TAP MPR No.IX /MPR/2001 tentang Pembaharuan

Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam, permasalahan tanah terlantar yang

berkaitan dengan upaya penertibannya oleh pemerintah merupakan hal yang

penting untuk dikaji, karena hal itu merupakan perwujudan salah satu upaya

pembaharuan di bidang agraria. Dengan demikian penertiban tanah terlantar

merupakan persoalan yang baru berkembang sehingga belum banyak penelitian

yang mengkaji persoalan tanah terlantar. Data dari BPN menyatakan bahwa

sebanyak 7,3 juta hektar tanah dipastikan tanah yang subur dan berada di luar

tanah hutan. Pemerintah berencana akan memanfaatkan tanah-tanah terlantar itu

antara lain untuk:

1) Diperuntukkan untuk masyarakat dalam rangka reforma agraria.

2) Diperuntukkan untuk kepentingan strategi negara dan pemerintah di

antaranya yaitu untuk ketahanan pangan, ketahanan energi, dan

pengembangan perumahan rakyat.

3) Diperuntukkan untuk cadangan umum negara, tujuannya di antaranya

untuk relokasi masyarakat jika ada bencana, relokasi masyarakat jika ada

keperluan penting dan kepentingan hankam juga pemerintah.


109

Dalam upaya mengatasi tanah terlantar saat ini, pemerintah mengambil

langkah tegas yaitu dengan melakukan reformasi agraria , salah satunya dengan

memberikan sertifikasi lahan kepada masyarakat di seluruh Indonesia supaya

legalitas terjamin . pemerintah akan menerbitkan 5 juta ‎sertifikasi tanah di 2017.

Lalu targetnya naik menjadi 7 juta di 2018, dan meningkat lagi menjadi 9 juta

sertifikat tanah pada tahun berikutnya. "Jadi seluruh tanah di Indonesia akan

tersertifikat pada 2025.74

74

Penegakan hukum di bidang pertanahan, pengetatan pemberian izin

pemanfaatan tanah atau izin lokasi, serta melakukan sertifikasi, tidak cukup

dilakukan apabila masyarakat pada umumnya tidak memiliki kesadaran hukum,

dan juga tidak cukup dilakukan apabila partisipasi masyarakat sangat rendah

dalam memberikan laporan mengenai tanah-tanah terlantar. Keseluruhannya harus

berjalan secara sinergi, tidak saja menjadi tanggung jawab pemerintah, khususnya

instansi pertanahan baik di pusat maupun di daerah tetapi juga menjadi tanggung

jawab seluruh lapisan masyarakat.

Untuk itulah diperlukan dukungan pengembangan kelembagaan pada

tingkat terbawah, yaitu meningkatkan peran pemerintah daerah dalam mendorong

berfungsinya pengawasan, penertiban dan pendayagunaan tanah terlantar oleh

pemerintah desa dan masyarakat setempat.

http://bisnis.liputan6.com/read/2841777/kepala-bpn-negara-bakal-sita-tanah-terlantar diakses pada tanggal 29 April 2017


http://bisnis.liputan6.com/read/2841777/kepala-bpn-negara-bakal-sita-tanah-terlantar�

110

BAB V

PENUTUP

A. Kesimpulan

1. Tanah terlantar adalah tanah yang sudah diberikan hak oleh negara berupa

Hak Milik, HGU, HGB, Hak Pakai, Hak Pengelolaan, atau dasar penguasaan

atas tanah yang tidak diusahakan, tidak dipergunakan, atau tidak dimanfaatkan

sesuai dengan keadaannya atau sifat dan tujuan pemberian hak atau dasar

penguasaannya. Dasar hukum dari tanah terlantar yaitu UUPA Pasal 2 ayat

(2), Pasal 6, Pasal 10 ayat (1), Pasal 15, Pasal 27 huruf a angka 3, Pasal 34

huruf e, Pasal 40 huruf e. Sebagai peraturan pelaksanaannya, pemerintah

mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 36 Tahun 1998 tentang

Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar juncto Peraturan Pemerintah

Nomor 11 Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah

Terlantar. Peraturan pelaksana lainnya yang mengatur tentang tanah terlantar

yaitu Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 4 Tahun 2010

tentang Tata Cara Penertiban Tanah Terlantar dan Peraturan Kepala BPN No.

5 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pendayagunaan Tanah Negara Bekas Tanah

Terlantar.

2. Tanah-tanah terlantar yang tidak dimanfaatkan oleh pemiliknya sebagaimana

mestinya dapat diambil oleh pemerintah sebagai objek landreform dan dibagi-

bagikan kepada para petani yang berhak. Sebagaimana diatur di dalam PP No.

224 Tahun 1961 juncto PP No. 41 Tahun 1964 tentang Pelaksanaan

110


111

Pembagian Tanah dan Pembagian Kerugian. Tanah merupakan komponen

dasar dalam reforma agraria, maka pada dasarnya tanah yang ditetapkan

sebagai objek reforma agraria adalah tanah-tanah negara dari berbagai sumber

yang menurut peraturan perundang-undangan dapat dijadikan sebagai objek

reforma agraria. Salah satu contoh sumber tanah objek reforma agraria adalah

tanah terlantar. Menurut pasal 9 PP Nomor 11 Tahun 2010 tentang Penertiban

dan Pendayagunaan Tanah Terlantar yang sudah ditetapkan menjadi tanah

negara akan menjadi salah satu objek reforma agraria.

3. Berdasarkan PP No. 11 Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan

Tanah Terlantar yang ditindaklanjuti dengan Peraturan Kepala Badan

Pertanahan Nasional Nomor 4 Tahun 2010 tentang Tata Cara Penertiban

Tanah Terlantar, penertiban tanah terlantar dilakukan dengan 4 (empat) tahap

yaitu: (1) Tahapan Inventarisasi Tanah Terindikasi Terlantar, (2) Tahapan

Identifikasi dan Penelitian, (3) Tahapan Peringatan, (4) Tahap Penetapan

Tanah Terlantar. Tanah- tanah yang telah ditetapkan sebagai tanah terlantar

akan menjadi tanah negara. Sebagai langkah selanjutnya tanah- tanah terlantar

tersebut akan didayagunakan untuk kepentingan masyarakat . Berdasarkan

Pasal 15 PP No. 11 Tahun 2010, dinyatakan bahwa Peruntukan penguasaan,

pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah negara bekas tanah terlantar

didayagunakan untuk kepentingan masyarakat melalui reforma agraria,

program strategis negara, dan untuk cadangan Negara lainnya.


112

B. Saran

1. Penertiban dan pendayagunaan terhadap tanah terlantar hendaknya dapat

menjadi sedikit solusi mengatasi kesenjangan yang ada. Terhadap tanah

terlantar yang telah ditetapkan sebagai tanah yang dikuasai langsung oleh

negara dapat diredistribusikan untuk kepentingan masyarakat sesuai dengan

kebutuhan yang utama, apakah sebagai tempat tinggal atau sebagai lahan

pertanian atau dibangun fasilitas umun dan fasilitas pemerintah. Dalam hal ini,

BPN diharapkan harus lebih agresif dan proaktif dalam menjalankan tugasnya

di bidang pengawasan dan pengendalian penguasaan tanah, dan melakukan

pembatalan dan penghentian hubungan hukum antara orang, dan/atau badan

hukum dengan tanah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan

yang berlaku. Hal ini demi terciptanya cita-cita konstitusi yakni bumi, dan

kekayaan alam yang terkandung didalamnya digunakan untuk sebesar-

besarnya kemakmuran rakyat.

2. Pada dasarnya sebagus apapun sebuah peraturan, namun yang tak kalah

pentingnya adalah sosialisasi yang berkesinambungan kepada masyarakat

tentang dampak negatif adanya tanah terlantar serta regulasi tanah terlantar itu

sendiri, baik sebelum tanah tersebut terindikasi sebagai tanah terlantar sampai

mekanisme pendayagunaan terhadap tanah yang telah ditetapkan sebagai

tanah terlantar oleh Badan Pertanahan Nasional dan lembaga-lembaga yang

terkait untuk mencegah bertambahnya keberadaan tanah terlantar.


repository.usu.ac.id › bitstream › handle › 123456789 › 67293... · BAB III KETERIKATAN TANAH TERLANTAR SEBAGAI …2017-08-18 · negara yang meliputi tanah dengan hak perorangan

Documents