CONCEPTO No
PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADOExpediente
(41168): 13-001-23-31-003-2000-00299 01
ACCIN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Demanda contra la Sociedad
Portuaria Regional de Cartagena S.A.RESTITUCIONES MUTUAS-Derivadas
de la declaratoria judicial de nulidad de contrato
estatalSUPERINTENDENCIAS-Tienen como funcin principal la vigilancia
del servicio pblico
EQUILIBRIO CONTRACTUAL-No se cuestion ni en las pretensiones de
la demanda principal ni en la de reconvencinTeniendo en cuenta que
tanto en las pretensiones de la demanda principal, como de la
demanda de reconvencin no se cuestiona el equilibrio contractual
del contrato, no haremos pronunciamiento al respecto, a pesar de
que el tema fue objeto de argumentacin tanto de las partes como de
los dictmenes periciales. Considera el Ministerio Pblico que este
tema sera objeto de otra demanda contractual y no de la presente,
en la cual el debate jurdico se centra en las causales de nulidad
absoluta tanto del acto administrativo que aprob la modificacin del
contrato como del contrato 005 de 1998, en el cual se concret dicha
modificacin.
Debe sealarse que tanto la demanda principal como la de
reconvencin presentan pretensiones econmicas indemnizatorias,
diferentes a la restitucin del equilibrio econmico, sin embargo
stas son presentadas como subsidiarias a la declaracin de nulidad
absoluta tanto del acto administrativo proferido por la
Superintendencia General de Puertos, Resolucin 0720 de junio 8 de
1998, como del Contrato de adicin No. 005 de junio de 1998. Por lo
anterior, estas pretensiones slo seran abordadas en el evento de
considerarse que proceden las declaraciones de nulidad
solicitadas.
CAUSALES DE NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Son de origen
legal y taxativas
Lo primero que debe sealarse es que las causales de nulidad de
los actos administrativos son taxativas, como lo seala el artculo
del Cdigo Contencioso Administrativo.
En este aspecto debemos recordar que las causales de nulidad
absoluta de los actos administrativos son de origen legal y
taxativas y que stas pueden ser las generales consagradas en el
inciso segundo del artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo,
stas son: la infraccin de las normas en que deberan fundarse, la
falta de competencia del funcionario o del organismo que lo expidi,
su expedicin irregular o con desconocimiento del derecho de
audiencia y defensa, fundarse en falsa motivacin o haberse expedido
con desviacin de las atribuciones propias del funcionario o
corporacin que los profiri, o las especiales que consagre la
ley.
CONTRATO DE CONCESIN PORTUARIA-El Superintendente General de
Puertos s estaba facultado para firmarlosComo se observa de la
simple lectura de las normas transcritas, el Superintendente
General de Puertos s estaba facultado para firmar los contratos de
concesin portuaria as como los contratos adicionales a nombre de la
Nacin, puesto que as lo autorizaban expresamente las normas legales
y reglamentarias vigentes al momento de celebrarse el contrato.
Obsrvese que el requisito de autorizacin del Gobierno Nacional
(artculo 8 Ley 1 de 1991) slo se requera cuando se autorizaba una
concesin o una prrroga por un plazo superior a 20 aos, una vez
otorgada la concesin, se puede prorrogar por acuerdo entre las
partes segn el artculo 17 de la Ley 1 de 1991 y la Resolucin 0113
de 1992, artculo 4. Cada vez hasta por 20 aos, como ocurri en el
presente caso.
Por lo anterior no se verifica la falta de competencia del
organismo o del funcionario, ni la violacin del artculo 115
Constitucional, alegada, sin ningn fundamento, por el demandante,
en contrava de las normas especiales que expresamente consagran
dicha competencia.
CONCESIN PORTUARIA-Requisitos para concederla o prorrogarlaEste
Despacho coincide con la apreciacin del Tribunal Administrativo en
cuanto a que algunos de los procedimientos a que hace referencia la
demanda como omitidos, rigen para otorgar la concesin pero no para
prorrogarla, en este sentido, no es de recibo la interpretacin
extensiva que propone el demandante con respecto a estos requisitos
y procedimientos, puesto que la Ley 91 de 1991 los exige para
conceder la concesin, mientras que al referirse a la prrroga, se
limita a mencionarlos para exigir que se observen los fines de
proteccin a la competencia que inspira estos procedimientos y en
general la normatividad sobre la materia, no exigiendo que se
vuelvan a realizar, as puede leerse en los artculos 9, 12 y 17 de
la Ley 1 de 1991, la cual seala:
El demandante insiste en la apelacin que estos procedimientos y
requisitos, los cuales considera desconocidos, son aplicables
indistintamente al otorgamiento y a la prrroga de la concesin, por
cuanto resultan son indispensables para garantizar la observancia
de las normas de competencia, interpretacin que an bien encaminada,
por cuanto atiende a los objetivos del derecho de audiencia, no
corresponde al texto de las normas citadas, ni a los precedentes
jurisprudenciales de la poca, por esta razn, no parece procedente,
que para entonces se exija que se tuviesen en cuenta los criterios
plasmados en la sentencia C-068 de 2009, la cual es presentada como
argumento por el demandante.En cuanto al desconocimiento del
requisito consagrado en el artculo 19 del Decreto 2681 de 1991
(Consejo Asesor), el cual consagra esta instancia como cuerpo
consultivo de la Superintendencia General de Puertos y consagra la
obligatoriedad de consultarlo cuando se proyecta el cambio de las
condiciones de la modificacin del contrato de concesin. En este
sentido, cabe razn al demandante en cuanto no obra en el expediente
prueba de que se haya expedido el concepto por parte del Consejo
Asesor, tambin considera este Despacho que el requisito de consulta
implica que debe expedirse el concepto de la instancia respectiva.
Sin embargo, en este caso puede comprobarse en las actas que el
tema fue tratado en varias de las sesiones del Consejo Asesor
(Consejo Asesor artculo 19 del Decreto 2681 de 1991 establece la
consulta obligatoria pero no obliga. fue sometida la solicitud de
prrroga al Consejo Asesor como consta en las Actas y que en la
ltima de ellas consta que el tema se discuti ampliamente,
manifestando los miembros del Consejo su opinin sobre las
modificaciones del contrato, quedando pendiente la entrega del
proyecto de Resolucin por parte del Superintendente General de
Puertos, no obra prueba de que esta ltima parte se haya
surtido.
Considera este Despacho que a pesar de que no se haya proferido
el concepto, s se debati el tema en el consejo, es decir, se cumpli
el objeto de la consulta, cual era que se debatiera la modificacin
del contrato. Especialmente teniendo en cuenta que el concepto del
Consejo Asesor no obligaba al Superintendente. Por lo anterior,
considera esta Agencia del Ministerio Pblico que el requisito se
cumpli, si bien de manera imperfecta, pero que esta falencia no es
suficiente para declarar la nulidad de la Resolucin, especialmente,
teniendo en cuenta que para la poca de los hechos no se haba
desarrollado la profusa jurisprudencia de la Corte Constitucional
con respecto a la observancia del requisito de consulta.
CONTRATO DE CONCESIN PORTUARIA-Afectacin de los principios de
competencia y daos a terceros Afirma el demandante que la
Superintendencia desconoci los propsitos de competencia en las que
se inspiran los procedimientos descritos en los artculos 9, 10, 11
y 12 de la Ley 01 de 1991, as como los derechos de terceros, por
cuanto al omitir los procedimientos consagrados en estos artculos,
impidi que estos intervinieran en el trmite de modificacin del
contrato de concesin portuaria con lo cual se vulneraran los
artculos 17 y 22 de la Ley 1 de 1991.
Al respecto, esta Agencia del Ministerio Pblico recuerda que las
condiciones de competencia en materia portuaria deben analizarse de
manera especfica con respecto a la naturaleza del servicio y la
naturaleza de estos contratos, de tal manera que este principio
hace referencia a la prohibicin fundamentalmente de tratamientos
preferenciales que favorezcan una concesin frente a las dems
concesiones otorgadas a otras Sociedades Portuarias.
CONCESIN PORTUARIA-Condiciones para otorgar permiso
Segn el marco normativo arriba citado tenemos que para que una
Sociedad Portuaria pueda cambiar las condiciones en las cuales se
le aprob una concesin portuaria debe, obtener permiso previ y
escrito de la Superintendencia General de Puertos y para que la
Superintendencia otorgue el permiso son necesarios las siguientes
condiciones negativas:
a.- que no se infiera perjuicio grave e injustificado a tercero.
b.- Si el cambio no es de tal naturaleza que desvirte los propsitos
de competencia, en los que se inspiran los procedimientos descritos
en los artculos 9 a 12 de la Ley 1 de 1991.
CONCESIN PORTUARIA-La ampliacin del plazo no afect a otras
concesionarias sino que mejor las condiciones de prestacin del
servicio
Como puede observarse en este dictamen, este cargo la demanda
carecen de fundamento. La ampliacin del Plazo a la concesin de la
Sociedad Portuaria Regional de Cartagena al parecer no slo no ha
afectado a otras concesionarias sino que adems, ha mejorado las
condiciones de prestacin del servicio tanto para los usuarios como
para el sector en general y se espera que al final de la concesin,
se revierta para el Estado una importante infraestructura y know
how, en materia de gestin portuaria por lo cual se solicitar que se
desestimen las suplicas de la demanda.
Por lo anterior, no fue demostrado que el cambio en este caso
desvirtu los propsitos de competencia que inspiraron los artculos
en cita. Adicionalmente, esa era una valoracin que tenia que hacer
la Superintendencia antes de otorgar el permiso.
CONCEPTO No. 85 /2012Bogot, D.C., 13 de marzo de 2012
SEORES
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIN TERCERA SUBSECCIN A
Consejera Ponente: doctora GLADYS AGUDELO ORDOEZ
E.
S.
D.
EXPEDIENTE: 13-001-23-31-003-2000-00299 01 (41168)
ACCION: Contractual
ACTOR: Nacin- Ministerio de Transporte
DEMANDADO: Sociedad Portuaria Regional de Cartagena S.A.Sentido
del Concepto: Se solicita CONFIRMAR la sentencia proferida por el
Tribunal Contencioso Administrativo de Bolvar el 10 de febrero de
2011, mediante la cual NIEGA tanto las pretensiones de la demanda
como las de la demanda de reconvencin. Temas: nulidad de actos
administrativos y contractual, modificacin plazo del contrato de
concesin portuaria, competencia del Superintendente de Puertos.
Falsa motivacin. Principio de competencia, principio de
audiencia.
El Ministerio Pblico presenta a consideracin de la Sala concepto
en el proceso de la referencia, teniendo en cuenta que la funcin de
la Procuradura General de la Nacin se centra en la vigilancia del
cumplimiento de la Constitucin Poltica y la Ley, la proteccin de
los Derechos Humanos y la defensa del Patrimonio Pblico.
1. ANTECEDENTES
1.1. La demanda.
La Nacin Ministerio de Transporte, actuando mediante apoderado
judicial, en ejercicio de la accin de controversias contractuales
instaur demandan contra la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena
S.A. con el fin de que se declare la nulidad absoluta de la
Resolucin 0720 del 8 de julio de 1998, Por la cual se otorga
permiso a la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena S.A. para la
modificacin de los trminos de la concesin portuaria establecida en
el contrato de concesin No. 007 del 08/07/93 y que como
consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad absoluta del
Contrato de Modificacin 005 del 19 de junio de 1993, celebrado
entre la Nacin- Superintendencia General de Puertos (hoy denominada
Superintendencia de Puertos y Transporte) y la Sociedad Portuaria
Regional de Cartagena S.A. As mismo, que se condene a la Sociedad
Portuaria Regional de Cartagena S.A. a pagar a la Nacin la suma en
pesos colombianos equivalente a ONCE MILLONES DOSCIENTOS CUATRO MIL
TRECIENTOS SESENTA Y NUEVE dlares de los Estados Unidos de Amrica,
a la tasa representativa del da en que se efecte el pago o la suma
que resulte probada dentro del proceso y que se condene en costas a
la parte demandada.
1.2. Contestacin de la demanda y demanda de reconvencin
El apoderado de la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena S.A.
instaur demandan de reconvencin contra la Nacin- Ministerio de
Transporte- Superintendencia General de Puertos con el fin de que
como consecuencia de la declaratoria de la nulidad absoluta del
Contrato de Modificacin No. 005 de 19 de junio de 1998, se condene
a la Nacin- Ministerio de Transporte- Superintendencia de Puertos y
Transporte, a pagar los daos causados a la Sociedad Portuaria
Regional de Cartagena S.A. por el Acto Unilateral, Resolucin 0720
de 8 de junio de 1998, por concepto de dao emergente la suma que
resulte excedente a los ONCE MILLONES DOSCIENTOS CUATRO MIL
TRECIENTOS SESENTA Y NUEVE dlares de los Estados Unidos de Amrica,
pactados en el Contrato No. 007 de 8 de julio de 1993, suscrito
entre las partes, que haya invertido la Sociedad Portuaria Regional
de Cartagena S.A. en la ejecucin del Plan de Inversiones
obligatorias determinado por el Contrato 005 de 19 de junio de 1998
y el valor actualizado de las cantidades pagadas por la Sociedad
Portuaria Regional de Cartagena S.A. por concepto de los intereses
pagados por los crditos adquiridos para realizar las mencionadas
inversiones excedentes y los dems gastos ocasionados con la
proyeccin y realizacin de dichas inversiones.
Como lucro cesante reclama la cantidad equivalente a los
rendimientos que habra producido el dinero utilizado en dichas
inversiones a la tasa de inters bancario corriente certificado por
la Superintendencia Bancaria en cada periodo y el costo de la
oportunidad perdida por la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena
S.A. por las sumas que dejar de percibir la contratista en el
periodo 2013- 2033 como consecuencia de la nulidad del Contrato de
modificacin No. 005 de 19 de junio de 1998.
La demandada interpuso las excepciones de insuficiencia de poder
y falta de legitimacin en la causa por pasiva del Ministerio de
Transporte, por no ser parte en el Contrato.
Las dos partes pidieron que se condene en costas a la
contraparte.
1.5. Sentencia de Primera Instancia.
El Tribunal Contencioso Administrativo de Bolvar, mediante
Sentencia del 10 de febrero de 2011, presenta las siguientes
consideraciones y declaraciones:
1.3.1. Seala que las excepciones presentadas por la demandada no
prosperan
1.3.2. Concluye que no se verifican las causales de nulidad
alegadas contra el Acto Administrativo demandado, Resolucin 0720
del 8 de junio de 1998 ni del contrato adicional No. 005 del 19 de
junio de 1998.
1.3.3. En consecuencia, deniega las pretensiones tanto de la
demanda como de la demanda de reconvencin.
1.4. Argumentos de la apelacin
Apelaron la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de
Bolvar el demandante, Nacin-Ministerio de Transporte, quien reiter
los cargos y argumentos de la demanda; el demandando, Sociedad
Portuaria Regional de Cartagena, pidiendo que se condene en costas
al demandante y la Corporacin Investigativa de la Gestin Pblica
Veedura Ciudadana Nacional. Posteriormente, el apoderado de la
demanda presenta escrito de solicitud de prelacin de fallo (Fl.
1067), teniendo en cuenta que la controversia debe definir si se
hace efectiva o no la prrroga del contrato de Concesin por el
trmino de 20 aos, a partir del prximo 8 de julio de 2013.
II.CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PBLICO2.1. Problema Jurdico.
Los problemas jurdicos planteados pueden ser expresados en los
siguientes trminos:
2.1.1. Esta viciada de nulidad absoluta la Resolucin No. 0720 de
1998, por violacin de los artculos 29, 209, 333 Y 334 de la
Constitucin Poltica, de la Ley 1 de 1991 y de sus decretos
reglamentarios o de la Ley 80 de 1993, por falta de competencia del
Superintendente de Puertos, por inobservancia de los requisitos,
procedimientos y conceptos previos, por falsa motivacin o por
violacin de las normas de competencia consagradas en las
mencionadas normas?
2.1.2. Por las mismas razones est viciado de nulidad el Contrato
Adicional No. 005 del de junio de 1998 celebrado entre la
Superintendencia de Puertos y la Sociedad Portuaria Regional de
Cartagena, mediante el cual se prorroga el plazo de la concesin y
se modifican las contraprestaciones de la Nacin?
2.1.3. Solamente en el evento de que se verifique la nulidad del
acto administrativo y del contrato arriba mencionados, se pasara a
estudiar las pretensiones econmicas, de carcter subsidiario, de la
demanda y de la demanda de reconvencin.2.2. Marco Terico.
A continuacin se presenta el marco normativo y jurisprudencial
que sirve de referente para el concepto que emite esta Agencia del
Ministerio Pblico.
2.2.1. Marco normativo
Como normas bsicas para resolver los problemas jurdicos
presentados tenemos:
2.2.1.1. La Constitucin Poltica, artculos 2, 29, y en particular
el artculo 333 el cual seala:
ARTICULO 333. La actividad econmica y la iniciativa privada son
libres, dentro de los lmites del bien comn. Para su ejercicio,
nadie podr exigir permisos previos ni requisitos, sin autorizacin
de la ley.
La libre competencia econmica es un derecho de todos que supone
responsabilidades.
La empresa, como base del desarrollo, tiene una funcin social
que implica obligaciones. El Estado fortalecer las organizaciones
solidarias y estimular el desarrollo empresarial.
El Estado, por mandato de la ley, impedir que se obstruya o se
restrinja la libertad econmica y evitar o controlar cualquier abuso
que personas o empresas hagan de su posicin dominante en el mercado
nacional.
La ley delimitar el alcance de la libertad econmica cuando as lo
exijan el inters social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nacin.
2.2.1.2. Ley 80 de 1993
Artculo 34 Contratos estatales ()
4o. Contrato de Concesin. Son contratos de concesin los que
celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una
persona llamada concesionario la prestacin, operacin, explotacin,
organizacin o gestin, total o parcial, de un servicio pblico, o la
construccin, explotacin o conservacin total o parcial, de una obra
o bien destinados al servicio o uso pblico, as como todas aquellas
actividades necesarias para la adecuada prestacin o funcionamiento
de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo
la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una
remuneracin que puede consistir en derechos, tarifas, tasas,
valorizacin, o en la participacin que se le otorgue en la
explotacin del bien, o en una suma peridica, nica o porcentual y,
en general, en cualquier otra modalidad de contraprestacin que las
partes acuerden.
ARTCULO 44. DE LAS CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA. Los contratos
del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el
derecho comn y adems cuando:
1o. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad
o incompatibilidad previstas en la Constitucin y la ley;
2o. Se celebren contra expresa prohibicin constitucional o
legal;
3o. Se celebren con abuso o desviacin de poder;
4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se
fundamenten; y
5o. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios
previstos en el artculo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales
y extranjeras o con violacin de la reciprocidad de que trata esta
ley.
ARTCULO 46. DE LA NULIDAD RELATIVA. Los dems vicios que se
presenten en los contratos y que conforme al derecho comn
constituyen causales de nulidad relativa, pueden sanearse por
ratificacin expresa de los interesados o por el transcurso de dos
(2) aos contados a partir de la ocurrencia del hecho generador del
vicio.
2.2.1.3. Ley 1 de 1991 Por la cual se expide el Estatuto de
Puertos Martimos y se dictan otras disposicionesARTICULO 2o. Planes
de expansin portuaria. El Ministerio de Obras Pblicas y Transporte
presentar al CONPES para su aprobacin, cada dos aos los planes de
expansin portuaria que se referirn a:
2.1. La conveniencia de hacer inversiones en nuevas
instalaciones portuarias, para facilitar el crecimiento del
comercio exterior colombiano; para reducir el impacto de los costos
portuarios sobre la competitividad de los productos colombianos en
los mercados internacionales y sobre los precios al consumidor
nacional; para aprovechar los cambios en la tecnologa portuaria y
de transporte; y para conseguir el mayor uso posible de cada
puerto.
2.3. Las inversiones pblicas que deben hacerse en actividades
portuarias, y las privadas que deben estimularse. Los planes sin
embargo, no se referirn, en lo posible a empresas especficas.
()
Las inversiones pblicas que se hagan, las concesiones que se
otorguen, las contraprestaciones que se establezcan, y las tarifas
que se autoricen, se ceirn a tales planes.
Los planes de expansin portuaria se expedirn por medio de
decretos reglamentarios de los planes y programas de desarrollo,
econmico y social, de los de obras pblicas que apruebe el Congreso,
y de esta Ley. En ausencia de los planes que debe expedir el
Congreso, se harn por decreto reglamentario de esta Ley.
Artculo 8o. Plazo y Reversin. El plazo de las concesiones ser de
veinte aos por regla general. Las concesiones sern prorrogables
hasta 20 aos ms. Pero excepcionalmente podr ser mayor, a juicio del
Gobierno, si fuere necesario para que en condiciones razonables de
operacin, las sociedades portuarias recuperen el valor de las
inversiones hechas, o para estimularlas a prestar servicio al
pblico en sus puertos.
Todas las construcciones e inmuebles por destinacin que se
encuentren habitualmente instalados en las zonas de uso pblico
objeto de una concesin sern cedidos gratuitamente a la Nacin, en
buen estado de operacin, al terminar aqulla.
Artculo 9o. Peticin de concesin. Las personas que deseen que se
otorgue una concesin portuaria, harn la peticin respectiva a la
Superintendencia General de Puertos.
La solicitud debe llenar los siguientes requisitos ().Artculo
12. Aprobacin de la concesin.()La resolucin que aprueba la concesin
se comunicar al peticionario, a las autoridades a que se refiere el
artculo anterior, y a todos los intervinientes.
Dentro de los diez das siguientes a la expedicin de la
resolucin, cualquiera de las autoridades a las que se refiere el
artculo 11 podr oponerse a ella,()Artculo 17. Cambio en las
condiciones de la concesin. Para que una sociedad portuaria pueda
cambiar las condiciones en las cuales se le aprob una concesin
portuaria, debe obtener permiso previo y escrito de la
Superintendencia General de Puertos, que slo lo otorgar si con ello
no se infiere perjuicio grave e injustificado a terceros, y si el
cambio no es de tal naturaleza que desvirte los propsitos de
competencia en los que se inspiran los procedimientos descritos en
los artculos 9o, 10, 11, y 12, de esta Ley. Al hacer cualquier
cambio en las condiciones de la concesin, podr variarse la
contraprestacin que se paga a la Nacin, as como el plazo.
"Artculo 20. Planes de expansin portuaria. El Ministerio de
Obras Pblicas y Transporte presentar al CONPES para su aprobacin,
cada dos aos los planes de expansin portuaria que se referirn
a:
2.5. Las metodologas que deben aplicarse de modo general al
autorizar tarifas a las sociedades portuarias; o los criterios que
deben tenerse en cuenta antes de liberar el sealamiento de
tarifas.
Las inversiones pblicas que se hagan, las concesiones que se
otorguen, las contraprestaciones que se establezcan, y las tarifas
que se autoricen, se ceirn a tales planes.
Los planes de expansin portuaria se expedirn por medio de
decretos reglamentarios de los planes y programas de desarrollo
econmico y social, de los de obras pblicas que apruebe el Congreso,
y de esta Ley. En ausencia de los planes que debe expedir el
Congreso, se harn por decreto reglamentario de esta Ley.
Artculo 22. Restricciones indebidas a la competencia. Se prohbe
realizar cualquier acto o contrato que tenga la capacidad, el
propsito, o el resultado, de restringir en forma indebida, la
competencia entre las sociedades portuarias. Se entienden por
restricciones indebidas a la competencia, entre otras, las
siguientes:
22.1. El cobro de tarifas que no cubra los gastos de operacin de
una sociedad u operador portuario.
22.2. La prestacin gratuita o a precios o tarifas inferiores al
costo, de servicios adicionales a los que contempla la tarifa.
22.3. Los acuerdos para repartiese cuotas o clases de carga, o
para establecer tarifas.
22.4. Las que describe el Ttulo V del Libro Primero del Decreto
410 de 1971 (Cdigo de Comercio) sobre competencia desleal, y las
normas que lo complementen o sustituyan.
Artculo 24. Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social y
adopcin de Planes de Expansin Portuaria. Corresponde al Gobierno
Nacional, por recomendacin del Consejo Nacional de Poltica Econmica
y Social, CONPES, y previo estudio del Departamento Nacional de
Planeacin, adoptar por medio de decretos los Planes de Expansin
Portuaria. El mismo procedimiento se seguir para reformar tales
planes.
Artculo 26. Competencia de la Superintendencia General de
Puertos. La Superintendencia General de Puertos, ejercer sus
facultades respecto de las actividades portuarias relacionadas con
los puertos, embarcaderos y muelles costeros, y en aquellas partes
de los ros donde Puertos de Colombia tena instalaciones.
()
Artculo 27.4. Otorgar por medio de resolucin motivada las
concesiones portuarias, modificarlas y declarar su caducidad;
controlar la reconstruccin de puertos, muelles y embarcaderos.
El Consejo Asesor ser un cuerpo consultivo y sus opiniones y
dictmenes no obligarn al Superintendente General de Puertos. Este
ltimo podr convocarlo cada vez que lo crea conveniente y ser
obligatorio que lo consulte en los siguientes casos:
1. Para aprobar o negar una concesin portuaria o cuando se
proyecte el cambio de las condiciones de la misma.2.2.1.4. Decreto
2681 de 1991 Por el cual se establece la estructura y se determinan
las funciones de las dependencias internas de la Superintendencia
General de Puertos.Artculo 4o. funciones. La Superintendencia
General de Puertos ejercer las siguientes funciones:
()9. Otorgar por medio de resolucin motivada las concesiones,
autorizaciones y licencias portuarias, modificarlas y declarar su
caducidad o su prrroga; controlar la reconstruccin de puertos,
muelles y embarcaderos.
10. Tramitar y celebrar a nombre de la Nacin los contratos
administrativos de concesiones portuarias de conformidad con el
ordinal 5.2 del artculo 5o. de la Ley 01 de 1991.
Artculo 6o. del Superintendente General de Puertos. El
Superintendente General de Puertos es agente del Presidente de la
Repblica, de su libre nombramiento y remocin. Como jefe del
organismo le corresponde ejercer las siguientes funciones:11. Por
medio de resolucin motivada aprobar y otorgar las concesiones,
autorizaciones o licencias portuarias, aprobar sus modificaciones y
declarar su caducidad; o su prrroga; controlar la reconstruccin de
puertos, muelles y embarcaderos, as mismo, otorgar permiso escrito
para cambiar las condiciones en las cuales se aprob una concesin
portuaria en los casos a que se refiere el artculo 17 de la Ley 01
de 1991.Artculo 19. Consejo Asesor ()El Consejo Asesor ser un
cuerpo consultivo y sus opiniones y dictmenes no obligarn al
Superintendente General de Puertos. Este ltimo podr convocarlo cada
vez que lo crea conveniente y ser obligatorio que lo consulte en
los siguientes casos:
1. Para aprobar o negar una concesin portuaria o cuando se
proyecte el cambio de las condiciones de la misma.
2.2.1.5. Decreto 838 de 1992 reglamentario de la Ley 1 de
991Articulo 28. Modificacin de los trminos de la concesin. Si una
Sociedad Portuaria desea cambiar las condiciones en las cuales se
aprob una concesin portuaria deber obtener permiso previo y escrito
de la Superintendencia General de Puertos. Esta entidad, previa
comprobacin de que con ello no se limita en forma indebida la
competencia, ni se infiere perjuicio grave e injustificado a
terceros, expedir la resolucin que otorgue el permiso."
2.2.1.5. Cdigo Civil
Artculo 1741 (nulidad absoluta y relativa). La nulidad producida
por un objeto o causa ilcita, y la nulidad producida por la omisin
de algn requisito o formalidad que las leyes prescriben para el
valor de ciertos actos o contratos en consideracin a la naturaleza
de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los
ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas. Hay as mismo nulidad
absoluta en los actos y contratos de personas absolutamente
incapaces. Cualquiera otra especie de vicio produce nulidad
relativa, y da derecho a la rescisin del acto o contrato.2.2.1.5.
Resolucin 113 de 1992 Por la cual se definen los trminos para
otorgar concesiones portuarias y se invita a participar en la
constitucin de estas sociedades
Artculo 4.- "Trmino de la concesin. El trmino por el cual se
darn las concesiones de que trata esta Resolucin ser de veinte aos
prorrogables de acuerdo entre las partes y siguiendo las pautas
dadas por la presente reglamentacin para los cambios en las
condiciones de la concesin."2.2.1.6. Cdigo Contencioso
Administrativo
Los artculos pertinentes art. 87, 149, 207, entre otros. En
particular, debe recordarse que el artculo 84 de esta normatividad
al referirse a las causales de nulidad de los actos administrativos
seala en su inciso segundo:Artculo 84. ()
Proceder no slo cuando los actos administrativos infrinjan las
normas en que deberan fundarse, sino tambin cuando hayan sido
expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma
irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y
defensa, o mediante falsa motivacin, o con desviacin de las
atribuciones propias del funcionario o corporacin que los
profiri.
2.2.1.5. El Contrato 007 de 8 de julio de 1993Clausula Octava:
Plazo. El plazo de la concesin portuaria otorgada en virtud del
presente contrato es de veinte (20) aos contados a partir de la
fecha de perfeccionamiento del mismo. Antes del vencimiento del
plazo indicado, las partes podrn prorrogar el trmino de concesin
por periodos de veinte (20) aos mximo, cada vez y as sucesivamente.
Para los fectos de las prrrogasel CONCESIONARIO deber solicitar por
escrito a la SUPERINTENDENCIA el otorgamiento de la prrroga, con
una antelacin por lo menos de seis (6) meses calendario a la fecha
de expiracin del respectivo plazo. Si la solicitud no se presenta o
se hace sin la antelacin indicada. Si la solicitud no se presenta o
se hace sin la antelacin indicada, el CONCESIONARIO perder el
derecho a continuar con la concesin. Presentada en tiempo la
solicitud de prorroga, la SUPERINTENDENCIA, la estudiar y emitir su
decisin, mediante la suscripcin de un contrato adicional, en el
cual se indicar el trmino de la prrroga y se pactar la obligacin
del CONCESIONARIO de ampliar las garantas, por un tiempo igual al
de la prrroga y de conformidad con las disposiciones vigentes. La
tramitacin del contrato adicional no impide la continuidad del
contrato de concesin principal.
2.2.2. Marco Jurisprudencial
Con respecto a las restituciones mutuas derivadas de la
declaratoria judicial de nulidad de un contrato estatal, ha sealado
el Consejo de Estado:"( ... ) 2.8 Restituciones mutuas.
"La nulidad absoluta del contrato hace desaparecer del mundo
jurdico la relacin que naci viciada -o la clusula pactada cuando el
vicio de nulidad absoluta recae solamente sobre alguna de ellas-,
para que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de
la expedicin del acto o contrato anulado; cada una de las partes
est en el deber de devolver a la otra aquello que ha recibido como
prestacin durante la vigencia.. (Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia de 18 de
marzo de 2010, expediente 14.390, C.P.: Mauricio Fajardo Gmez).2.3.
Premisas fcticas
De los copiosos documentos aportados al expediente, se
relacionan a continuacin los que resultan necesarios para analizar
los problemas jurdicos planteados:
2.3.1. Copia autntica del Contrato de Concesin 007 del 02 de
agosto de 1993 celebrado entre la Superintendencia General de
Puertos y la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena S.A (Fls. 39
a 90, Cuaderno principal 01).
2.3.2. Copia autntica de la peticin fechada el 4 de octubre de
1997 en la cual la Concesionaria solicita a la Superintendencia
General de Puertos con base en el artculo 8 de la Ley 1a de 1991,
la prorroga en su periodo de concesin por 20 aos adicionales a los
concedidos inicialmente; as como la revisin de las
contraprestaciones como lo dispone el documento CONPES
2550-VINS-MOPT de septiembre 4 de 1991, Plan de Expansin. (Fl. 94
cuaderno principal 01)2.3.3. Carta de abril 15 de 1998 respuesta de
la Superintendencia General de Puertos en la cual manifiesta la
inconveniencia de la prorroga pedida; pero le sugiere a la petente
que haga uso de la facultad que tienen las sociedades portuarias,
para solicitar la aprobacin a dichas modificaciones de conformidad
con lo consagrado en el artculo 17 de la Ley 1 a de 1991. (Fl. 95
cuaderno 01 principal)2.3.4. Carta de abril 17 de 1998 del Dr.
SALAS TRUJILLO a la Superintendencia de Puertos (Fls. 96 a 97
cuaderno 01).
2.3.5. Copia de la solicitud de la Sociedad Portuaria Regional
de Cartagena S.A. a la Superintendencia General de Puertos sobre
modificacin del contrato de concesin portuaria No. 007 de.1993. Con
fecha de mayo 8 de 1998 (Fl. 98 a 107).2.3.6. Comunicacin del 21 de
mayo de 1997 de la Superintendencia de Puertos a la Sociedad
Portuaria Regional de Cartagena sobre aprobacin del Plan Maestro de
Desarrollo 1997-2002 (Fl. 102).
2.3.7. Copia de las siguientes Actas del Consejo Asesor:
Acta18 del Consejo Asesor (Fls. 113 a 120. Punto 5 del orden del
da).
Acta 19 del Consejo Asesor (Fls. 121 a 129. Punto 5 del orden
del da).
Acta 20 del Consejo Asesor (Fls. 130 a 139. Punto 6 orden del da
CONPES).
Acta 21 del Consejo Asesor (Fls. 140a 150. Punto 6 orden del
da).
Acta 22 del Consejo Asesor (Fls. 151 a 163. Punto 4 orden del
da, se debate en extenso el tema de la adicin contractual objeto
del presente litigio).
Constancia de revisin del proyecto de acta 22 del 4 de junio de
1998 (fls 164 y 165). Acta No. 23 del Consejo Asesor (fls 166 a
202). 2.3.8. Resolucin No. 0720 del 8 de junio de 1998 por medio de
la cual se otorga permiso a la Sociedad Portuaria Regional de
Cartagena para la modificacin de los trminos de la concesin
portuaria establecidos en el contrato No. 007 del 8 de julio de
1993 (Fls. 203 a 218)2.3.9. Contrato de Modificacin No. 005 del
junio de 1993 (Fls. 220 a 236).
2.3.10. Resolucin 0113 del 5 de noviembre de 1992 por medio de
la cual se definen los trminos para otorgar concesiones portuarias
a las Sociedades Portuarias Regionales (Fls. 360 a 364 cuaderno No.
03).
2.3.11. Peritaje de Eduardo Vsquez Villegas, ingeniero naval
(Fl.1-72) 2.3.12. Peritaje Jorge Gonzlez Rodrguez, economista
(folios 484 a 515 ltimo cuaderno).
2.3.13. Peritaje de Juan Carlos Fras, contador (Fls. 517 a
533)
.
2.3.14. Peritaje de Guaneme Pinilla y Bteman Durn (folio 4 del
cuaderno 8 del despacho comisorio al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca)
2.4. El caso concreto
A partir del marco terico y de las pruebas allegadas al
plenario, se pasa a analizar los problemas jurdicos planteados.
2.4.1. Introduccin
2.4.1.1. En este caso, se trata de un tema de considerable
complejidad, en primer lugar por cuanto est regido por una
normatividad especfica, que represent para el momento de la
celebracin del contrato, la trasformacin del sistema portuario en
Colombia, muchas de cuyas normas han sido posteriormente objeto de
reforma. El contexto fctico en el cual se produjeron los actos
jurdicos demandados, es el contexto de modernizacin del tema
portuario en Colombia, las normas adoptadas buscan desarrollar la
poltica pblica en este sector, proceso que implicaba la tanto el
direccionamiento de la inversin pblica como el estmulo de la
inversin privada hacia la organizacin, desarrollo de
infraestructura, portuaria, estabilizacin de las condiciones de
prestacin del servicio, estmulo de la competencia,
profesionalizacin en la prestacin del servicio portuario y
relacionados, seguridad jurdica, garanta de las reversin de las
inversiones a favor de la Nacin, de conformidad con lo consagrado
en la Ley 80 de 1993, para los contratos de concesin.
Las contraprestaciones para la Nacin se calculaban con
fundamento en la metodologa establecida para determinar el monto
que deba ser pagado por el uso de la infraestructura existente y de
las playas y bajamar dados en concesin, as como lo correspondiente
a la tasa porcentual de vigilancia y las cargas impositivas del
orden nacional sobre los ingresos de estas Sociedades.
Esta poltica corresponda al proceso de apertura econmica fijada
por el Gobierno de la poca, la cual requera la modernizacin y
ampliacin de la capacidad portuaria y el mejoramiento de la
eficiencia en estos servicios. Transformacin indispensable y
urgente para responder a las necesidades del comercio exterior y a
sus proyecciones.
En este contexto, se transforma la Superintendencia General de
Puertos y se otorgan al Superintendente funciones que no
corresponden, en principio, a los objetivos misionales de las
superintendencia, las cuales, tienen como funcin principal la
vigilancia del servicio pblico que se les encomienda y no la gestin
administrativa del mismo. Sin embargo, a pesar de lo sui generis de
esta situacin y de la forma en que en ese momento se celebraban los
contratos de concesin de puertos, debe considerarse que ese es el
contexto normativo al que debemos referirnos para analizar la
presunta nulidad tanto de la Resolucin 0720 de 1998 como del
contrato adicional 005 de 1998 celebrado entre las partes del
litigio.
2.4.1.2. De otra parte, el tema mismo, representa complejidad
tcnica en lo atinente a los trminos del contrato, la cual slo debe
ser abordada en lo estrictamente necesario para determinar tanto
las posibles causales de nulidad del acto administrativo y del
contrato demandados, como para observar si se present o no la
alegada violacin de las normas de competencia al favorecer a la
Sociedad Portuaria Regional de Cartagena S.A. con esta prrroga del
contrato inicial, 007 de 1993.2.4.1.3. Teniendo en cuenta que tanto
en las pretensiones de la demanda principal, como de la demanda de
reconvencin no se cuestiona el equilibrio contractual del contrato,
no haremos pronunciamiento al respecto, a pesar de que el tema fue
objeto de argumentacin tanto de las partes como de los dictmenes
periciales. Considera el Ministerio Pblico que este tema sera
objeto de otra demanda contractual y no de la presente, en la cual
el debate jurdico se centra en las causales de nulidad absoluta
tanto del acto administrativo que aprob la modificacin del contrato
como del contrato 005 de 1998, en el cual se concret dicha
modificacin.
Debe sealarse que tanto la demanda principal como la de
reconvencin presentan pretensiones econmicas indemnizatorias,
diferentes a la restitucin del equilibrio econmico, sin embargo
stas son presentadas como subsidiarias a la declaracin de nulidad
absoluta tanto del acto administrativo proferido por la
Superintendencia General de Puertos, Resolucin 0720 de junio 8 de
1998, como del Contrato de adicin No. 005 de junio de 1998. Por lo
anterior, estas pretensiones slo seran abordadas en el evento de
considerarse que proceden las declaraciones de nulidad
solicitadas.Sorprende observar que la demanda principal tiene como
pretensin las mencionadas declaraciones de nulidad pero, de otra
parte, pretende mostrar que el cambio de las condiciones fcticas ha
conllevado a un desequilibrio contractual en detrimento del
patrimonio pblico y en particular de la Nacin; sin embargo, no
presenta la declaracin y valoracin de dicho desequilibrio ni
siquiera como una pretensin subsidiaria, en caso de que no prospere
la declaracin de nulidad absoluta de los actos jurdicos demandados,
estrategia jurdica que impide al juez contencioso administrativo
pronunciarse sobre el tema. Por lo anterior, nos centraremos en el
debate jurdico planteado en las apelaciones, el cual implica
fundamentalmente una confrontacin normativa, con excepcin de lo que
corresponde a la valoracin de las condiciones de competencia, para
lo cual, adems, nos apoyaremos en los dictmenes periciales.Lo
primero que debe sealarse es que las causales de nulidad de los
actos administrativos son taxativas, como lo seala el artculo del
Cdigo Contencioso Administrativo.2.4.2. Presunta nulidad absoluta
de la Resolucin 0720 de 1998 proferida por la, entonces denominada,
Superintendencia General de Puertos.
Esta Agencia del Ministerio Pblico considera que asiste razn al
Tribunal Administrativo de Bolvar, al concluir que la Resolucin
0720 de 1998 no est viciada de nulidad.
En este aspecto debemos recordar que las causales de nulidad
absoluta de los actos administrativos son de origen legal y
taxativas y que stas pueden ser las generales consagradas en el
inciso segundo del artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo,
stas son: la infraccin de las normas en que deberan fundarse, la
falta de competencia del funcionario o del organismo que lo expidi,
su expedicin irregular o con desconocimiento del derecho de
audiencia y defensa, fundarse en falsa motivacin o haberse expedido
con desviacin de las atribuciones propias del funcionario o
corporacin que los profiri, o las especiales que consagre la
ley.
El demandante presenta varias de estas causales genricas en la
demanda, e insiste en sus argumentos en el recurso de apelacin, con
respecto a los argumentos presentados en el recurso esta Agencia
del Ministerio Pblico considera que la causal de infraccin de las
normas en que debera fundarse, (en particular las normas
constitucionales, los artculos 8, 9, 10, 11, 12, 17 Y 22 de la Ley
1a de 1991, el artculo 19 del Decreto 2681 de 1991, la Ley 80 de
1993 y las clusulas del Contrato No. 007 de 1993), se analizar al
evaluar las dems causales as: 2.4.2.1. La Resolucin 0720 de 1998,
proferida por la Superintendencia General de Puertos, fue expedida
por el funcionario competente.
As, en las normas citadas en el marco normativo de este concepto
observamos que carece de fundamento la afirmacin del demandante,
segn la cual el competente para aprobar la adicin del contrato y
celebrar el correspondiente contrato adicional era el Gobierno
Nacional, representado por el Ministerio de Transporte y no por el
Superintendente General de Puertos. Adicionalmente, el apoderado de
la demanda no cita ninguna norma que consagre esa supuesta
competencia, como corresponde al principio de legalidad consagrado
en el artculo 6 de la Constitucin Poltica. Lo anterior se desvirta
con la simple cita de las siguientes normas:Artculo 17. Cambio en
las condiciones de la concesin. Para que una sociedad portuaria
pueda cambiar las condiciones en las cuales se le aprob una
concesin portuaria, debe obtener permiso previo y escrito de la
Superintendencia General de Puertos ().Artculo 26. Competencia de
la Superintendencia General de Puertos. La Superintendencia General
de Puertos, ejercer sus facultades respecto de las actividades
portuarias relacionadas con los puertos, embarcaderos y muelles
costeros, y en aquellas partes de los ros donde Puertos de Colombia
tena instalaciones.
()
Artculo 27.4. Otorgar por medio de resolucin motivada las
concesiones portuarias, modificarlas y declarar su caducidad;
controlar la reconstruccin de puertos, muelles y embarcaderos.
Por su parte, el Decreto 2681 de 1991 Por el cual se establece
la estructura y se determinan las funciones de las dependencias
internas de la Superintendencia General de Puertos, seala
expresamente:
Artculo 4o. funciones. La Superintendencia General de Puertos
ejercer las siguientes funciones:
()
9. Otorgar por medio de resolucin motivada las concesiones,
autorizaciones y licencias portuarias, modificarlas y declarar su
caducidad o su prrroga; controlar la reconstruccin de puertos,
muelles y embarcaderos.
10. Tramitar y celebrar a nombre de la Nacin los contratos
administrativos de concesiones portuarias de conformidad con el
ordinal 5.2 del artculo 5o. de la Ley 01 de 1991.
Artculo 6o. del Superintendente General de Puertos. El
Superintendente General de Puertos es agente del Presidente de la
Repblica, de su libre nombramiento y remocin. Como jefe del
organismo le corresponde ejercer las siguientes funciones:
11. Por medio de resolucin motivada aprobar y otorgar las
concesiones, autorizaciones o licencias portuarias, aprobar sus
modificaciones y declarar su caducidad; o su prrroga; controlar la
reconstruccin de puertos, muelles y embarcaderos, as mismo, otorgar
permiso escrito para cambiar las condiciones en las cuales se aprob
una concesin portuaria en los casos a que se refiere el artculo 17
de la Ley 01 de 1991.
Como se observa de la simple lectura de las normas transcritas,
el Superintendente General de Puertos s estaba facultado para
firmar los contratos de concesin portuaria as como los contratos
adicionales a nombre de la Nacin, puesto que as lo autorizaban
expresamente las normas legales y reglamentarias vigentes al
momento de celebrarse el contrato. Obsrvese que el requisito de
autorizacin del Gobierno Nacional (artculo 8 Ley 1 de 1991) slo se
requera cuando se autorizaba una concesin o una prrroga por un
plazo superior a 20 aos, una vez otorgada la concesin, se puede
prorrogar por acuerdo entre las partes segn el artculo 17 de la Ley
1 de 1991 y la Resolucin 0113 de 1992, artculo 4. Cada vez hasta
por 20 aos, como ocurri en el presente caso.
Por lo anterior no se verifica la falta de competencia del
organismo o del funcionario, ni la violacin del artculo 115
Constitucional, alegada, sin ningn fundamento, por el demandante,
en contrava de las normas especiales que expresamente consagran
dicha competencia.
2.4.2.2. Expedicin irregular o con desconocimiento del derecho
de audiencia y defensa.
Seala el demandante que no se cumpli con el requisito de
publicacin de la solicitud de modificacin y tampoco se observ la
obligacin de citacin a terceros y a otras autoridades indicadas en
el artculo 10 de la Ley 01 de 1991 para que expresaran sobre la
legalidad y conveniencia de la solicitud ni la notificaciones
sealadas en el artculo 12 de la misma ley.
Este Despacho coincide con la apreciacin del Tribunal
Administrativo en cuanto a que algunos de los procedimientos a que
hace referencia la demanda como omitidos, rigen para otorgar la
concesin pero no para prorrogarla, en este sentido, no es de recibo
la interpretacin extensiva que propone el demandante con respecto a
estos requisitos y procedimientos, puesto que la Ley 91 de 1991 los
exige para conceder la concesin, mientras que al referirse a la
prrroga, se limita a mencionarlos para exigir que se observen los
fines de proteccin a la competencia que inspira estos
procedimientos y en general la normatividad sobre la materia, no
exigiendo que se vuelvan a realizar, as puede leerse en los
artculos 9, 12 y 17 de la Ley 1 de 1991, la cual seala:Artculo 9o.
Peticin de concesin. Las personas que deseen que se otorgue una
concesin portuaria, harn la peticin respectiva a la
Superintendencia General de Puertos.
La solicitud debe llenar los siguientes requisitos ().
Artculo 12. Aprobacin de la concesin.
()La resolucin que aprueba la concesin se comunicar al
peticionario, a las autoridades a que se refiere el artculo
anterior, y a todos los intervinientes.
Dentro de los diez das siguientes a la expedicin de la
resolucin, cualquiera de las autoridades a las que se refiere el
artculo 11 podr oponerse a ella,()Artculo 17. Cambio en las
condiciones de la concesin. Para que una sociedad portuaria pueda
cambiar las condiciones en las cuales se le aprob una concesin
portuaria, debe obtener permiso previo y escrito de la
Superintendencia General de Puertos, que slo lo otorgar si con ello
no se infiere perjuicio grave e injustificado a terceros, y si el
cambio no es de tal naturaleza que desvirte los propsitos de
competencia en los que se inspiran los procedimientos descritos en
los artculos 9o, 10, 11, y 12, de esta Ley. Al hacer cualquier
cambio en las condiciones de la concesin, podr variarse la
contraprestacin que se paga a la Nacin, as como el plazo.
El demandante insiste en la apelacin que estos procedimientos y
requisitos, los cuales considera desconocidos, son aplicables
indistintamente al otorgamiento y a la prrroga de la concesin, por
cuanto resultan son indispensables para garantizar la observancia
de las normas de competencia, interpretacin que an bien encaminada,
por cuanto atiende a los objetivos del derecho de audiencia, no
corresponde al texto de las normas citadas, ni a los precedentes
jurisprudenciales de la poca, por esta razn, no parece procedente,
que para entonces se exija que se tuviesen en cuenta los criterios
plasmados en la sentencia C-068 de 2009, la cual es presentada como
argumento por el demandante.En cuanto al desconocimiento del
requisito consagrado en el artculo 19 del Decreto 2681 de 1991
(Consejo Asesor), el cual consagra esta instancia como cuerpo
consultivo de la Superintendencia General de Puertos y consagra la
obligatoriedad de consultarlo cuando se proyecta el cambio de las
condiciones de la modificacin del contrato de concesin. En este
sentido, cabe razn al demandante en cuanto no obra en el expediente
prueba de que se haya expedido el concepto por parte del Consejo
Asesor, tambin considera este Despacho que el requisito de consulta
implica que debe expedirse el concepto de la instancia respectiva.
Sin embargo, en este caso puede comprobarse en las actas que el
tema fue tratado en varias de las sesiones del Consejo Asesor
(Consejo Asesor artculo 19 del Decreto 2681 de 1991 establece la
consulta obligatoria pero no obliga. fue sometida la solicitud de
prrroga al Consejo Asesor como consta en las Actas Nos. 18 del 18
de diciembre de 1997 (Fl 113 C. Tribunal) No. 19 del 15 de enero de
1998(Fl. 121 C. Trib.), No. 20 del 11 de febrero de 1998 (Fl. 130
C. Tribunal) No. 21 del 28 de abril de 1998 (Fl.140 C. Tribunal)
No. 22 del 4 de junio de 1998 (Fl. 151 C. Tribunal)) y que en la
ltima de ellas consta que el tema se discuti ampliamente,
manifestando los miembros del Consejo su opinin sobre las
modificaciones del contrato, quedando pendiente la entrega del
proyecto de Resolucin por parte del Superintendente General de
Puertos, no obra prueba de que esta ltima parte se haya surtido.
Considera este Despacho que a pesar de que no se haya proferido el
concepto, s se debati el tema en el consejo, es decir, se cumpli el
objeto de la consulta, cual era que se debatiera la modificacin del
contrato. Especialmente teniendo en cuenta que el concepto del
Consejo Asesor no obligaba al Superintendente. Por lo anterior,
considera esta Agencia del Ministerio Pblico que el requisito se
cumpli, si bien de manera imperfecta, pero que esta falencia no es
suficiente para declarar la nulidad de la Resolucin, especialmente,
teniendo en cuenta que para la poca de los hechos no se haba
desarrollado la profusa jurisprudencia de la Corte Constitucional
con respecto a la observancia del requisito de consulta. 2.4.2.3.
Vulneracin de las normas que lo fundamentan por el contenido de la
Resolucin No. 0720 del 8 de junio de 1998 Seala el apelante que la
norma est viciada de nulidad por conceder una prrroga de veinte aos
al contrato inicial, otorgado igualmente por un plazo de veinte aos
y por hacerse otorgado dicha prrroga a menos de cinco aos de
alebrado el contrato inicial, con lo cual, seala, se vulneran los
artculos 8 y 22 de la Ley 01 de 1991.
Sin embargo, como se seal, el artculo 8 hace referencia al
otorgamiento inicial de una concesin, caso en el cual es posible
que excepcionalmente, a juicio del Gobierno Nacional, se haga por
un plazo superior a 20 aos, situacin que no corresponde al caso que
nos ocupa, relativo a la adicin del contrato y no a su celebracin
inicial.
En cuanto a la presunta vulneracin del artculo 22 de la misma
ley, lo abordaremos ms adelante, al analizar el desconocimiento de
las normas de competencia.
2.4.2.4. Falsa motivacin
Al respecto, considera esta Agencia del Ministerio Pblico que no
se observa falsa motivacin si se observan los fines consagrados en
el artculo 2 de la Ley 1 de 1991, el cual seala:
ARTICULO 2o. Planes de expansin portuaria. El Ministerio de
Obras Pblicas y Transporte presentar al CONPES para su aprobacin,
cada dos aos los planes de expansin portuaria que se referirn
a:
2.1. La conveniencia de hacer inversiones en nuevas
instalaciones portuarias, para facilitar el crecimiento del
comercio exterior colombiano; para reducir el impacto de los costos
portuarios sobre la competitividad de los productos colombianos en
los mercados internacionales y sobre los precios al consumidor
nacional; para aprovechar los cambios en la tecnologa portuaria y
de transporte; y para conseguir el mayor uso posible de cada
puerto.
2.3. Las inversiones pblicas que deben hacerse en actividades
portuarias, y las privadas que deben estimularse. Los planes sin
embargo, no se referirn, en lo posible a empresas especficas.
()
Las inversiones pblicas que se hagan, las concesiones que se
otorguen, las contraprestaciones que se establezcan, y las tarifas
que se autoricen, se ceirn a tales planes.
Los planes de expansin portuaria se expedirn por medio de
decretos reglamentarios de los planes y programas de desarrollo,
econmico y social, de los de obras pblicas que apruebe el Congreso,
y de esta Ley. En ausencia de los planes que debe expedir el
Congreso, se harn por decreto reglamentario de esta Ley.
En atencin al contenido del contrato adicional 005 del 19 de
junio de 1998, se observa que la Sociedad Portuaria se compromete
con un plan de inversiones mucho mayor a la inicialmente planteada,
lo que justifica la ampliacin del plazo de la concesin y coincide
con la finalidad de modernizar la infraestructura portuaria,
ampliar la capacidad y eficiencia del servicio e incentivar la
inversin privada en este sector. Esta es la apreciacin expresada
por los peritos, segn los cuales tanto el contrato como la ejecucin
del mismo se ajustan plenamente a los fines de la ley y a las
normas que rigen estos contratos
En concepto del demandante, la Resolucin 0720 de 1998 fue
falsamente motivada porque en ella se indican como fundamentos, los
planes de expansin portuaria de 1996, 1997, 1998 y 1999 del COMPES,
los cuales no fueron expedidos mediante decretos reglamentarios,
como lo disponen los artculos 2 y 24 de la Ley 01 de 1991.
Si bien los documentos CONPES, contentivos de los planes de
expansin portuaria a que alude el acto administrativo como uno de
sus fundamentos no haban sido adoptados por medio de decretos del
Gobierno, de ello no deriva nulidad absoluta por falsa motivacin el
acto, por cuanto la justificacin del mismo por las razones
financieras y tcnicas se ajusta a la poltica portuaria y por lo
tanto no dependa de los planes de expansin, que no son requisito de
la adicin del contrato. Adicionalmente, los documentos CONPES si
existan efectivamente en ese momento y desarrollaban los fines de
la ley, con la cual eran concordantes, algunos de ellos fueron
inmediatamente adoptados por el Gobierno mediante Decreto
Reglamentario, as el Documento CONPES 2992 que estableci el plan de
expansin portuaria 1998-1999; el cual se adopto mediante el Decreto
1775 del 27 de agosto de 1998, si bien otros no fueron adoptados
(Documento CONPES 2839 del 28 de febrero de 1996).
No prob el demandante que la Resolucin o el contrato, al haber
tomado como referencia los documentos CONPES, contraren los fines
perseguidos por la Ley 1 de 1991, por el contrario, observa este
Despacho que el artculo 2. de la mencionada ley, seala:
Las inversiones pblicas que se hagan, las concesiones que se
otorguen, las contraprestaciones que se establezcan, y las tarifas
que se autoricen, se ceirn a tales planes.
Exigencia que no se refiere expresamente a las adiciones a los
contratos ya existente, sino a las concesiones que se otorguen, si
bien lo lgico es que haya armona entre dichos planes y cualquier
decisin que se adopte en esta materia, sin embargo, como se dijo,
el contenido de la adicin no contrara los lineamientos de la ley 1
de 1991, independientemente de la adopcin o no de dichos planes de
expansin.
As, todos los dictmenes apuntan a la concordancia del acto
administrativo y del contrato demandados con la poltica portuaria.
As mismo, sealan que es frecuente en este campo que las inversiones
inicialmente programadas resulten insuficientes con respecto a las
necesidades del servicio, por lo cual, una mayor inversin resulta
previsible y recomendable para la prestacin del servicio, as,
sealan los conceptos de los expertos que el avance de las
inversiones de la Sociedad Portuaria Regional Cartagena es de 61% y
que la actividad ms avanzada del muelles es de 94% y que la
concesionaria Sociedad Portuaria Regional de Cartagena S.A., con
apenas 5 aos de vigencia de la concesin haba superado metas de
inversin generando unas condiciones de servicio y competitividad
que tornaban indispensable la revisin de las condiciones del
contrato; por fuerza de una realidad que superaba la visin inicial
del ao 1993, cuando el negocio fue recibido. Segn el peritaje
presentado por el economista Jorge Gonzlez Rodrguez (folios 484 a
515 ltimo cuaderno), la ampliacin de la inversin era indispensable
para la prestacin del servicio, as seala el experto:
"() Desde el punto de vista metodolgico, del anlisis de la
modelacin desarrollada por la SPRC como sustento de su solicitud de
prrroga en Octubre de 1997 y posterior revisin de condiciones en el
ao 1998, se concluye lo siguiente:
1) El modelo fue construido basado en normas financieras y
contables aceptadas nivel de detalle que le permite proyectar, con
suficiente nivel de certeza, el desempeo financiero futuro de la
SPRC.
3) Las consideraciones y valores dadas a las variables que lo
rigen a futuro resultan razonables para el momento en que fue
desarrollado.
4) Los resultados obtenidos constituyeron una fuente confiable
para orientar una decisin en torno a la solicitud de prrroga o
revisin posterior de condiciones al contrato de concesin de la
SPRC, como constaba en la solicitud que motiv la Modificacin No,
005 de 1998.
Toda vez que la figura de desequilibrio econmico en favor o
contra de la SPRC o el Estado en detrimento del otro, se funda en
la aceptacin de los argumentos que sustentaron la solicitud de
revisin del contrato de concesin inicial, y muy particularmente de
las proyecciones financieras que se tuvieron para este propsito, la
validez metodolgica encontrada en el modelo usado por la SPRC en la
solicitud, permite concluir:
1) Con la aplicacin de la modificacin No. 005, modificando
inversiones, tiempo y contraprestaciones. no se produce
desequilibrio econmico y financiero del contrato de concesin
portuarias en favor de la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena,
ni detrimento en contra de los intereses patrimoniales de la
Nacin.
2) De no haberse modificado el contrato inicial que llegaba
hasta el ao 2013, la SPRC corno concesionario no habra tenido
medios para ejecutar las inversiones, toda vez que las proyecciones
sealaban que se requera de mayor tiempo al inicialmente
concesionado para lograr una TIR superior al 12%, la mnima
aceptable.
2.4.2.5. Afectacin de los principios de competencia y daos a
terceros
Afirma el demandante que la Superintendencia desconoci los
propsitos de competencia en las que se inspiran los procedimientos
descritos en los artculos 9, 10, 11 y 12 de la Ley 01 de 1991, as
como los derechos de terceros, por cuanto al omitir los
procedimientos consagrados en estos artculos, impidi que estos
intervinieran en el trmite de modificacin del contrato de concesin
portuaria con lo cual se vulneraran los artculos 17 y 22 de la Ley
1 de 1991.
Al respecto, esta Agencia del Ministerio Pblico recuerda que las
condiciones de competencia en materia portuaria deben analizarse de
manera especfica con respecto a la naturaleza del servicio y la
naturaleza de estos contratos, de tal manera que este principio
hace referencia a la prohibicin fundamentalmente de tratamientos
preferenciales que favorezcan una concesin frente a las dems
concesiones otorgadas a otras Sociedades Portuarias.Segn el marco
normativo arriba citado tenemos que para que una Sociedad Portuaria
pueda cambiar las condiciones en las cuales se le aprob una
concesin portuaria debe, obtener permiso previ y escrito de la
Superintendencia General de Puertos y para que la Superintendencia
otorgue el permiso son necesarios las siguientes condiciones
negativas:
a.- que no se infiera perjuicio grave e injustificado a
tercero.
b.- Si el cambio no es de tal naturaleza que desvirte los
propsitos de competencia, en los que se inspiran los procedimientos
descritos en los artculos 9 a 12 de la Ley 1 de 1991.
Por esta razn, para analizar la presunta violacin de estos
principios es necesario analizar los elementos que nos aportan los
peritajes que obran en el expediente, sobre este aspecto. As, en
estos dictmenes, se observa que las variables que determinan las
condiciones de competencia entre las sociedades portuarias son: a.
Tarifas
b. El volumen de carga movilizada
c. El tiempo de concesin (plazo)
d. El nivel de inversin
e. Las contraprestaciones
Sobre el plazo de concesin expresaron:
"c) Tiempo (plazo de concesin): Siendo el monto de inversiones
necesarias sustancialmente ms elevado que las inicialmente
estimadas, y que las condiciones de mercado no siempre lucen
favorables para brindar el retorno que las inversiones exigen,
queda la va de que las inversiones se paguen contra mayor tiempo de
concesin en aquellos casos de concesionarios comprometidos con el
proceso.
Usualmente, los tiempos de concesin portuarios en el mundo
oscilan entre 30 y 50 aos. La inversin en infraestructura portuaria
es por naturaleza duradera: Los j muelles de concreto y hormign
tienen una vida til mayor de 60 aos, 10sf pavimentos de concreto y
adoquines entre 30 y 40 aos, el dragado en casos de no sedimentacin
perduran sin necesidad de mayores mantenimientos".
As mismo, la Clusula Octava del contrato seala que el plazo podr
ampliarse por periodos de 20 aos, solicitando la prorroga por lo
menos seis meses antes de la fecha de expiracin de vencerse el
plazo de la concesin, la cual se formalizar con la suscripcin de un
contrato adicional, esta clausula es comn a los contratos de
concesin portuaria como puede observarse en las copias de los
contratos 009 (Fl. 74 a 113) y 012 aportados al proceso. El
demandante afirma que se afect el principio de competencia pero no
aporta elementos para probarlo, as como tampoco el dao causado a
terceros o al menos la amenaza a estos derechos. Teniendo en cuenta
que cada negocio de concesin portuaria tiene sus caractersticas
propias. Se observa entonces que todas las sociedades estn en
posicin de igualdad en cuanto a la posibilidad de solicitar dichas
prrrogas, en los mismos plazos y condiciones, por lo tanto, este
aspecto se deduce que no ha habido dao a las dems sociedades
portuarias. As lo seala el dictamen pericial presentado por los
peritos Gilma Guaneme Pinilla (economista- contadora) y Jaime
Bateman Durn (Ingeniero Civil) indica que la ampliacin del plazo no
afecta a las dems sociedades portuarias ni implica trato preferente
que afecte la competencia. As se lee en dicho dictamen con respecto
a la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena S.A. en el punto 4.25
(folios 13 y 14):"Tras el anlisis de toda la estructura portuaria
en Colombia, y los hechos y bases alrededor de los cuales giraron
los cambios de condiciones a la concesin de la SPRC, no se
evidencia ningn tipo de procedimiento que permita direccionar
servicios o dar preferencias a ninguno de los participantes con
base en la aplicacin de la normativa vigente Por el contrario,
histricamente, desde el ao 1993, ha probado ser una base normativa
vlida para promover competencia y fomentar libre participacin en la
bsqueda de mejores niveles de servicio para la comunidad."
... Con el pasar de los aos, desde 1993 a la fecha, la vocacin
de algunos terminales fue especializndose, mostrando a SPR
Buenaventura como un terminal tpico multipropsito, con cargas en
contenedor, cargas sueltas de toda especie, y grneles variados,
respondiendo a su condicin de nico puerto del Pacfico. Santa Marta
haca Carga a Granel y algo de contenedores, Barranquilla igualmente
terminal multipropsito, y Cartagena se ha desempeado
definitivamente en contenedores en el terminal de la Sociedad
Portuaria Regional de Cartagena, y terminal multipropsito en
Contecar y Terminal Muelles El Bosque."
A fin de saber si los estados financieros de las otras
sociedades portuarias en la Baha de Cartagena podran arrojar una
seal de tratos discriminatorios, los peritos descartaron esta
posibilidad como puede verse en las siguientes razones:"( ... )
Como complemento a las respuestas de las siguientes tres (3)
preguntas se parte de Los Estados Financieros de las tres
sociedades portuarias en la Babia de Cartagena:
Terminal Martimo Muelles el Bosque - TMEB -, Terminal de
Contenedores de Cartagena - CONTECAR -, y Sociedad Portuaria
Regional de Cartagena - SPRC -, desde el ao 1993 y hasta el ao
2007, con base en los cuales se elabor el Anexo No. 1, en el cual
se presentan los Estados de Resultados Comparativos para I mismo
periodo.
Para el debido anlisis de estos resultados, deben tenerse en
cuenta los siguientes aspectos:
a) Desde el punto de vista de tipos de carga, existen
importantes diferencias entre los terminales, resumidas en:
SPRC: ha estado histricamente mas concentrada en carga
contenerizada, V
TMEB: lo ha estado hacia grneles slidos, y CONTECAR: en cargas
generales.
b) Segn el alcance de servicios prestados, se tiene que:
SPRC acta como Operador Portuario desde 1998 y desde entonces ha
venido aumentando su cubrimiento de servicios al interior del
terminal.
TMEB siempre ha actuado como operador portuario al interior del
terminal, pero histricamente ha tenido cambios en su estructura de
ingresos por estos servicios, como puede apreciarse en los
registros de ingresos por rubros en los diferentes aos.
CONTECAR ha funcionado bajo esquema mixto prestando servicios de
manera directa y permitiendo que terceros operen al interior de las
instalaciones.
c) Desde el punto de visa de movilizacin de carga, los
terminales son sustantivamente diferentes, toda vez que mientras en
contenedores SPRC lleg a movilizar 795,380 TEUs, TMEB moviliz
86,868 TEUs, y CONTECAR alcanz 28,362 TEUs en el ao 2007."
... d) Sin duda las estructuras financieras de los tres
terminales no son comparables de manera directa, toda vez que los
argumentos aportados en 1) Diferencia en variedad de servicios
prestados entre los tres terminales, y 2) Los volmenes alcanzados.
A pesar de que todos son terminales portuarios, sus estructuras
financieras no son homologa bies bajo un esquema cerrado en el
mercado sobre el cual se centra la actividad de la SPRC, que son
los contenedores.
e) Tras los argumentos citados, no caben apreciaciones sobre la
gestin en trminos de las utilidades alcanzadas, o los mrgenes
obtenidos ...
... Tal como se expuso ampliamente en el punto anterior y luego
de haber hecho la\ homologacin de los costos y las proyecciones de
las ganancias para las tres sociedades, se concluye que las
estructuras financieras de las tres sociedades no son comparables
de manera directa, ni homologables, razn por la cual sera muy
aventurado afirmar o negar que las ganancias frente a los costos
generados son proporcionalmente equivalentes ...
... Al respecto ratificamos lo expresado en la respuesta al
punto anterior, en el sentido de que las tres sociedades no son
comparables ni homologables, sustentado en el hecho de que:
Desde el punto de vista de tipos de carga, existen importantes
diferencias entre los terminales, resumidas en:
SPRC: ha estado histricamente mas concentrada en carga
contenerizada,
TMEB: lo ha estado hacia graneles slidos, y
CONTECAR: en cargas generales.
Segn el alcance de servicios prestados, se tiene que:
SPRC acta como Operador Portuario desde 1998 y desde entonces ha
venido aumentando su cubrimiento de servicios al interior del
terminal.
TMEB siempre ha actuado como operador portuario al interior del
terminal, pero histricamente ha tenido cambios en su estructura de
ingresos por estos servicios, como puede apreciarse en los
registros de ingresos por rubros en los diferentes aos.
CONTECAR ha funcionado bajo esquema mixto prestando servicios de
manera directa y permitiendo que terceros operen al interior de las
instalaciones.
Desde el punto de vista de movilizacin de carga, los terminales
son sustantivamente diferentes, toda vez que mientras en
contenedores SPRC lleg a movilizar 795,380 TEUs, TMEB moviliz
86,868 TEUs, y CONTECAR alcanz 28,362 TEUs en el ao 2007.
... Las cifras permiten inferir que el mercado portuario de
contenedores en Colombia se ha movido con relativa consistencia a
lo largo de los aos., sin que se perciban cambios de tendencias que
puedan haberse originado por aplicacin de tratamientos
preferenciales a algn terminal en particular. Por el contrario, la
aplicacin detallada seala cambios puntuales que obedecen a gestin y
a las fuerzas naturales
Es natural que al ejecutar la Sociedad Portuaria Regional de
Cartagena obras de dragado se ampliaran las reas concesionadas y
con ello la lnea de playas; pero reiteramos: dentro del espacio a
ellos dada en concesin.
En los anteriores trminos se da por presentado el dictamen
pericial encomendado, () (Subrayamos).
Como puede observarse en este dictamen (explicados en el anexo
e-8), este cargo la demanda carecen de fundamento. La ampliacin del
Plazo a la concesin de la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena
al parecer no slo no ha afectado a otras concesionarias sino que
adems, ha mejorado las condiciones de prestacin del servicio tanto
para los usuarios como para el sector en general y se espera que al
final de la concesin, se revierta para el Estado una importante
infraestructura y know how, en materia de gestin portuaria por lo
cual se solicitar que se desestimen las suplicas de la demanda.
Por lo anterior, no fue demostrado que el cambio en este caso
desvirtu los propsitos de competencia que inspiraron los artculos
en cita. Adicionalmente, esa era una valoracin que tenia que hacer
la Superintendencia antes de otorgar el permiso.
2.4.3. Cargos contra el contrato de modificacin No. 005 del 19
de junio de 1998El demandante solicita la declaracin de nulidad del
contrato de modificacin 005 del 19 de junio de 1998, al contrato de
concesin No. 007 del 8 de julio de 1993 con base en las causales:
ordinal 2 y 4 Ley 80 de 1993 y artculo 1741 Cdigo Civil concordante
con el artculo 8 Ley 1 a de 1991 y artculo 115 Constitucin
Nacional.
La Ley 80 de 1993, seala expresamente las causales de nulidad de
los contratos. En el presente caso, se alegan las causales 2 y 4
del artculo 44 de esta Ley, los cuales sealan:
Artculo 44. De las causales de nulidad absoluta. Los contratos
del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el
derecho comn y adems cuando:
()
2o. Se celebren contra expresa prohibicin constitucional o
legal;
4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se
fundamenten; y
Como ya se analiz en el punto anterior, esta Agencia del
Ministerio Pblico considera que la Resolucin 0720 de 1998 no est
viciada de nulidad, por lo tanto, no procediendo la causal 4
citada, slo queda evaluar si se verifica la causal segunda, es
decir si el contrato se celebr contra expresa prohibicin legal. Al
especto, baste remitirnos tambin a las consideraciones en las
cuales se seala que la Ley 1 de 1991 y los decretos que la
reglamentan no slo no prohben la prrroga de 20 aos al contrato de
concesin portuaria sino que por el contrario consagran expresamente
esta posibilidad y otorgan la competencia al Superintendente
General de Puertos para su celebracin.
Quedara entonces nicamente el argumento de que se realiz con
expresa prohibicin legal por violar las normas de competencia, sin
embargo, en este sentido nos remitimos igualmente a las
consideraciones que al respecto se hicieron al estudiar la nulidad
de la Resolucin 0720 de 1998.
En particular, no se encuentra fundamento al argumento del
apoderado de la parte actora segn el cual la existe una prohibicin
legal que obligaba a que dicho contrato fuese celebrado con
autorizacin del Gobierno Nacional y que ste era el nico facultado
para autorizar la ampliacin del plazo. Esta Agencia del Ministerio
Pblico no encontr norma alguna que contenga ese requisito o
prohibicin legal y por el contrario, ha citado ya las normas que
autorizaban dicha prrroga (Decreto Reglamentario No. 838 de 1992,
artculo 28 y Ley 1 de 1991 artculo 17). Independientemente de que
el demandante considere que no resulta lgico, transparente o
conveniente que se permita que un contrato a veinte aos, despus de
cinco aos de celebrado, sufra una modificacin que implique que se
prorrogue por veinte aos ms, y que dicha modificacin se realice sin
mayor control del Gobierno Nacional o de terceros. Sin embargo,
independientemente de la valoracin de estas circunstancias, no
puede confundirse la conveniencia o no de dicha adicin contractual
con el hecho de que la misma est prohibida por la ley.
Obsrvese que para solicitar dicha adicin, la ley sealaba que la
Sociedad Portuaria debera presentarla por lo menos con seis meses
de antelacin al vencimiento del plazo. Como puede verse, la
redaccin del artculo no indica un tiempo mximo para presentar dicha
solicitud, as que nada prohbe que se haga en cualquier momento de
la ejecucin del contrato.
En cuanto a otro procedimientos que posiblemente no se
observaron, debe sealarse que si ellos no constituyen causal de
nulidad absoluta, constituiran eventualmente causales de nulidad
relativa, las cuales, como lo seala el artculo 46 de la Ley 80 de
1993, quedan saneadas por acuerdo entre las partes o por el
transcurso de dos aos a partir de la ocurrencia del hecho generador
del vicio, en el presente caso, el trmino habra vencido para este
tipo de causales de nulidad relativa, al momento de la presentacin
de la demanda (15 de agosto de 2000) y por tanto tampoco procedera
su evaluacin.
Tampoco se observa que se verifique alguna de las causales
absolutas consagradas en el artculo 1741 del Cdigo Civil, al no
haber objeto ni causa ilcita ni la omisin de un requisito o
formalidad esencial del contrato, ni la incapacidad absoluta de las
partes, tema que se desarrollo arriba.
Por las anteriores razones, asiste razn al Tribunal
Administrativo de Bolvar al concluir que no procede la declaracin
de nulidad del Contrato 005 de 1998 celebrado entre la Sociedad
Portuaria Regional de Cartagena y la Nacin Superintendencia General
de Puertos.
Al respecto, debe sealarse que la demanda de reconvencin, de una
parte defiende la legalidad de estos actos y de otra, sin indicar
ninguna causal por la cual se debera declarar la nulidad de la
Resolucin 0720 de 1998 ni del Contrato adicional 005 de 1998, se
pasa directamente a presentar como pretensiones:
Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Contrato
de Modificacin No. 005 de 19 de junio de 1998, se acojan las
siguientes pretensiones:
PRIMERA: Se condene a la Nacin colombiana, Ministerio de
Transporte-Superintendencia de Puertos y Transporte a pagar los
daos causados a la sociedad Portuaria Regional de Cartagena por el
acto unilateral- Resolucin No. 0720 de 8 de junio de 1998- que por
sentencia se estime ilegal, sobre las siguientes bases:.. Y procede
a sealar los presuntos daos causados.
As mismo, obsrvese que el recurso de apelacin el apoderado de la
Sociedad Portuaria Regional de Cartagena se limita a solicitar al
Consejo de Estado pronunciarse sobre la solicitud de condena en
costas contenida en la pretensin tercera de la demanda de
reconvencin. Al respecto debe sealar esta Agencia del Ministerio
Pblico que dicha solicitud resulta improcedente, por cuanto dicha
pretensin fue presentada como subsidiaria, sujeta a la eventual
declaracin de nulidad del contrato 005 de 1998. No habindose
realizado tal declaracin no procede pronunciarse sobre dicha
pretensin.De otra parte, de conformidad con el artculo 171 del
Cdigo Contencioso Administrativo, la condena en costas es un
arbitrio del Juez, quien, con excepcin de las acciones pblicas,
teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podr
condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso,
en los trminos del Cdigo de Procedimiento Civil. 2.4.4. De las
pretensiones relativas a condenas econmicas por presunto
rompimiento del equilibrio econmico
Partiendo de que se declarara la nulidad del acto administrativo
y del contrato demandados, solicita el demandante principal que se
condene a la contraparte al pago de indemnizaciones derivadas del
presunto rompimiento del equilibrio contractual, de conformidad con
los artculos 27 y 28 de la ley 80 de 1993.
A pesar de que el tema fue tratado por las dos partes y fue as
mismo objeto de los dictmenes periciales, no habindose declarado la
nulidad de la Resolucin 0720 de 1998 y del contrato de adicin No.
005 de 1998, no procede pronunciarse sobre ste aspecto, el cual
podra ser el eventual objeto de otra demanda.
Finalmente, con respecto a la apelacin presentada por la
Corporacin Investigativa de la Gestin Pblica Veedura Ciudadana
Nacional. Considera este Despacho que sta ltima no es parte en el
proceso a la luz de lo consagrado en los artculos 87, 149 y 207 del
Cdigo Contencioso Administrativo y los artculos 50 y siguientes del
Cdigo de Procedimiento Civil. Por lo tanto no tiene inters para
apelar la providencia. Por esta razn esta Agencia del Ministerio
Pblico solicita al Honorable Consejo de Estado no pronunciarse con
respecto a dicha apelacin.
A partir de las consideraciones presentadas, esta Agencia del
Ministerio Pblico solicita al Honorable Consejo de Estado CONFIRMAR
la sentencia recurrida.III.CONCLUSIN
De conformidad con lo anteriormente expuesto, esta Agencia del
Ministerio Pblico solicita al honorable Consejo de Estado CONFIRMAR
la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo
de Bolvar el 10 de febrero de 2011, mediante la cual se deniegan
las pretensiones de la demanda principal y de la demanda de
reconvencin.
Respetuosamente, de los Honorables Magistrados,MARA PATRICIA
ARIZA VELASCO
Procuradora Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado
G. Robles.CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
[email protected] 5 No 15-80 Piso 20 PBX:
5 878750 FAX 12094 www.procuraduria.gov.co4