农业综合执法及办案要求

农业综合执法及办案要求

刘德萍农业部产业政策与法规司

农业综合执法有关情况

案卷评查标准及主要问题

主要内容

农业综合执法

背景

依据

发展历程

遵循的原则

现状评价

应对措施及要求

案卷评查

执法主体

当事人认定

事实及证据

法律适用

执法程序

文书制作

一、农业综合执法

（一）背景

背景一：农业执法薄弱、力量分散、体制不顺

◇ 薄弱：重生产、轻执法；重事前审批，轻事后监管

◇ 力量分散：一法一机构，一法一人

◇ 体制不顺：政事企不分，既当运动员，又当裁判员

背景二：行政处罚法出台

◇ 行政处罚法规定：

行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职责范围内实施（第 15 条）

法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚（第 17 条）

背景二：行政处罚法出台

◇ 行政处罚法规定：

行政机关依照法律法规规章，可以委托符合本法规定条件的组织实施行政处罚。不得委托其他组织或者个人实施行政处罚（第 18 条）

背景三：浙江人大评议

1996 年，浙江省人大常委会评议省农业厅农业执法工作。明确指出：

长期以来农业执法力度不大的主要原因：一是体制不顺，政事、政企不分 ; 二是执法机构分散，形不成合力。要求农业厅整改。

（二）依据

依据一：行政处罚法

依据二：农业法

依据三：国务院文件

依据四 ：中央文件

国务院或者经国务院授权的省级人民 政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权（第 16 条）

依据一：行政处罚法

依据二：农业法

县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平（第 87条）

依据三：国务院文件

◇ 《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔 2002 〕 5

6 号）

国办发〔 2002 〕 56 号：

“ 一个政府部门下设的多个行政执法机构，原则上归并为一个机构。在此基础上，重点在城市、文化、资源环境、农业、交通运输以及其他适合综合行政执法的领域，合并组建综合行政执法机构。”

◇ 《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》（国发〔 2011 〕 8 号）

“ 强化市场监督管理。……全面推进县级农业综合执法，加强种子行政许可事后监管和日常执法，加大对种子基地和购销环节的管理力度，严厉打击抢购套购、套牌侵权、生产经营假劣种子等行为，切实维护公平竞争的市场秩序。”

依据四 ：中央文件

◇ 中发〔 2005 〕 1 号 推进农村法制建设，加强农村普法教育，搞好农业综合执法。

◇ 中发〔 2010 〕 1 号 推进农业综合执法。

（三）发展过程

1996 年 6月农业部确定浙江省农业厅在种植业

范围开展相对集中行政处罚权试点。 1997 年 2月 19日，浙江舟山市定海区率先成立

农业综合执法大队

或许谁也没有想到，这个只有或许谁也没有想到，这个只有 1111 人的综合执法队伍却标志着全省人的综合执法队伍却标志着全省乃至全国的农业综合执法从此在这个小岛起步乃至全国的农业综合执法从此在这个小岛起步

◇起步探索阶段（ 1999-2001 年）

1999 年 1月，农业部下发《意见》（农政发 [1999]1

号） ,选择 5 省、 5

市地、 10 县市为第一批综合执法试点单位。

◇ 稳步推进阶段（ 2002-2006 年）

2002 年 2月，杜青林部长主持召开部综合执法试点工作领导小组会议，指出：对于综合执法，党中央、国务院有指示，人民群众有要求，现实工作有需要，要大力推进。

第二批 80 个试点

第三批 100 个试点；“六要六禁止”

◇ 完善发展阶段（ 2007-2011 年）

★规范机构和队伍建设 ★规范执法行为 ★规范执法监督 ★规范能力建设 自 2007 年每年选择

一定数量的县市开展规范化建设示范

“ 三所在”、“两要”、“三好”

• 农业执法是农业部门职责所在、职能所在、形象所在。

• 要以发展的眼光和改革的精神看待农业综合执法，要以积极的态度和有效的措施推动综合执法。

• 部有关司局和省级有关部门要按照职能分工，建设和利用好这支队伍，指导和监督好这支队伍，支持和保护好这支队伍。

力争三年内，在全国农业县（市、区）全部实行综合执法

截止 2011 年底，全国已有 237 个市、2286 个县开展了农业综合执法，县级覆盖率达到应建比例的 98.2% 。

◇ 全面规范提高阶段（ 2012 年起）

“ 对于农业综合执法，部党组已有明确要求和部署，要抓好落实，全面推进规范化建设。”

2012 年起全面推进以“五有”为主要内容的规范化建设；

开展示范窗口创建活动

（四）遵循的原则

一是综合的内容依照法律法规规定；

二是综合的范围在现行体制内进行；

三是综合的职能主要是监督处罚权；

四是综合执法的重点在县级；

五是综合的形式因地制宜。

◇ 综合的内容依照法律法规规定

法律法规赋予农业部门的执法职能应当由一个综合执法机构实施。

法律、行政法规授权的执法机构，各自在授权范围内履行相应的执法职能。

在县一级，授权执法机构可以与综合执法机构实行统一调度管理。

◇ 综合的范围在现行体制内进行

综合执法在本级农业部门的职责范围内进行，不跨部门综合。

畜牧兽医、水产等部门单独设置的，在各自职责范围内实行综合。

◇ 综合的职能主要是监督处罚权

国办〔 2002 〕 56 号综合执法遵循“两个相对分开”原则：政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开。

综合的执法职能主要是行政处罚权及相关的监督检查、行政强制等

◇ 综合执法的重点在县级

县级是农业执法的基本主体，承担着绝大部门农业执法任务。

重点在县有利于达成共识。

◇ 综合的形式因地制宜

机构要经当地政府或编制部门批准 ,

有与承担任务相适应的编制和人员。 综合执法模式，可根据本地实际情况

进行选择，不搞一刀切。

（五）现状评价

之一：体系日益健全

之二：作用日益显现

之三：影响日益加深

之四：责任日益加重

之五：困难问题日益突出

体系日益健全

冀晋桂青宁川等 6 省区 市县两级全覆盖

苏、浙、闽、湘、黔 5 省三级全覆盖

作用日益显现

作用日益显现

作用日益显现

• 北京市朝阳区：一个机构统一办案，一个主体统一对外；

• 大队性质为行政执法机构，人员编制为行政执法专项编制；

• 执法领域由“管生产”向主要“管流通、管消费”转变；

• 执法方式由过去单一专业性执法向复合型执法转变

减损就是增产增收

• 据江西组织专家测算，每个百分点的假劣水稻、蔬菜种子造成的生产损失相当于减少 55万亩耕地，假劣农药造成的生产损失相当于减少 18.7万亩耕地，假劣肥料造成的生产损失相当于减少 4.8万亩耕地。

减损就是增产增收

• 通过加强执法，使农资合格率每上升 1 个百分点，其对生产的贡献等于再造了 78.5

万亩，可以新增 30.1万吨稻谷、或新增 85

万吨蔬菜、或新增 26万吨水果的生产能力。养殖业方面，饲料合格率每上升 1 个百分点，将新增 4008吨肉类，新增 1270吨水产品。

影响日益加深内蒙古、宁夏、甘肃、冀、贵州等省政府；湖北、浙江、福建、山西等多部门出台农业综合执法意见

社会广泛知晓； 获得诸多荣誉

责任日益加重

法治建设新阶段

法律体系形成； 7.23讲话

人民群众的期待与监督

执法问责逐步常态化

“ 不惧千山万水地横跨东南亚雨林前去，这是怎样的一种精神？” “ 执法者真敬业，国庆节都不休息，真是太辛苦了！”

困难问题日益突出

定编定员及参公

执法经费手段

人员素质形象

执法环境

法律依据

（六）应对措施及要求

◆ 严格执法，充分发挥作用

农业执法体系：综合执法为主干，与法律法规授权执法机构相结合；执法办案义不容辞

执法与服务相结合

（六）应对措施及要求

◆ 规范执法，提高执法水平

执法为民理念； 执法质量是生命线； 程序意识； 做到主体规范、程序规范、法律适用规范、

文书规范。

◆ 公正执法，提升执法效果

“恒山脚下最美女交警”

“她的底气来源于法律赋予她的职责 ”

（六）应对措施及要求

因为公正执法而美丽

公正执法： ◇ 以事实为根据，以法律为准绳 ◇ 同等情形同等对待 ◇ 过罚相当 ◇ 揆情度理 ◇ 清正廉洁

（六）应对措施及要求

◆ 文明执法，服务大局

沈阳、鞍山、抚顺、本溪、大连等地商铺关门

满城尽是卷帘门

文明执法：

◇ 执法方式 ◇ 尊重当事人（态度；语言；举止）

服务大局： ◇ 重心摆布 ◇ 顺势而为 ◇ 协调配合

（六）应对措施及要求

◆ 共同努力，攻坚克难，再创佳绩 部级：根本性、基础性、长远性 省级：体制机制、手段、队伍建设 市级：协调督导与支持；办案 县级：有位有为，有为有位

• 农业法“实行综合执法”。• 农业处罚程序规定“农业综合执法机构具体实施行政处

罚” • 2003 年财政预算科目增设“农业执法监管”科目（ 21

30110 ）• 1999 年起综合执法试点示范项目、执法车• 2004 年起轮训综合执法人员，至今已 19 期；第二轮支持各省培训

• 2005 年起案卷评查• 统一执法证件、文书、标识• 举办全国执法技能比武、申报中国法治政府奖、表彰等

广西累计投入 1000 多万元，为 112

个综合执法机构全部配备了执法专用面包车等执法装备 → 2008 年始至今已全面支持建设听证室、罚没物品贮存室等 →自 2012 年始，每年支持 20 个左右县市用于设备更新等。

新疆 2011 年争取农产品质量安全专项资金 5

千万，其中 1千万为执法监管，用于支持基层综合执法机构

浙江、江苏、湖南、福建、宁夏、山西、内蒙古、辽宁、吉林等每年安排农业综合执法体系建设项目资金，用于支持地方开展工作。

浙江、福建、湖南已为所有基层综合执法机构配备了执法专用车；四川、贵州、陕西、湖北等地为部分基层执法机构配备执法车。

重庆：财政、农业、环保建立罚没物品销 毁机制， 2012 年争取 270万元并列入专项预算

上海、浙江、重庆、四川、贵州等参公广东、湖南、江苏、重庆等统一着装

有位有为，有为有位

☆ 有位当有为，是基本的职业操守。 “ 当一天和尚撞一天钟” ☆ 克服“懒、懈”思想，有为有位 邓小平：“世界上的事都是干出来的，

不干，半点马克思主义也没有。”

再好的婚姻也会有 200次想离婚，再好的工作也有 400次想辞职。

二、案卷评查标准及主要问题

◆ 执法主体 当事人认定 事实及证据 法律适用 执法程序 文书制作

行政处罚决定书：简单、问题多、填写非制作 , 原则不上

（一）执法主体 例 ：琼海种子案

（一）执法主体

例 ：告知书 -草原监理站 决定书 -畜牧水利局 （机关代码：畜牧水务局）

（二）当事人认定

◆公民、法人或其他组织不分

◆ 认定不准

唐克军

荆蔬种业白石坡分公司

安徽春禾种业有限公司

农作物种子委托购销合同

安徽春禾种业有限公司

湖北荆门市荆蔬种业有限公司

唐克军

◇ 法人∕法定代表人或其他组织∕负责人混同

例：当事人—— XX 农资公司经理刘某

XX 农资公司是刘某、张某和王某出资设立的有限责任公司，刘某是经理和法定代表人。

三穗县农资公司保锋连锁店

莫保锋

莫保锋

◆ 称谓混淆

法人；

法定代表人；

法人代表；

负责人

投资人

具有民事权利能力和民事行为能力， 依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，是拟制的人 。

依照法律或者法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人（确定的法律概念 ）

不是一个独立的法律概念 ，依授权而产生

◇ 个体工商户

定性—个人 当事人认定（字号问题）

最高法《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第 46 条“ 在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。”

◆ 分支机构

区别：有无营业执照 《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题意见》第 40 条：民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：……（ 5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；

例：

请问：在分店发现其销售的由总公司生产的绿茶冒用无公害农产品标志 --？

◇ 与登记信息不符

例：白银汇丰农资有限公司东关经营部 法定代表人：滕保林

白银汇丰农资有限责任公司东关经营部 负责人：滕宝林

（三）事实与证据

√ 违法所得未认定—较普遍问题；

√ 证据欠缺

行政处罚决定书：已超载 112只羊

例：宝坻区种子案 询问笔录 --天津市邮电局农资分销业务局（进货）

证据材料（发货单） --天津市邮政公司分销业务局

决定书—天津市邮政局农资分销业务局

（四）执法程序

◆ 简易、一般程序不分

◆ 告知

（期间：次日起算；最后一日节假日顺延至节后第一日；行政强制法： 10日内指工作日）

◆ 先行登记保存物品处理

√ 无处理 √ 未在规定时间做出处理 √ 处理决定内容不妥 --将依法立案查处 --待案件调查清楚再做处理 -- 可以销售 --继续保存 --异地保存在农业局

（五）关于法律适用

◆ 适用不全面

缺警告、没收物品、没收违法所得等

◆ 从轻、减轻处罚不分；未说明理由

陕西定边经营应当审定而未审定通过的玉米种子案—罚款 340元

◆ 适用不准 青铜峡经营劣质兽药案：处违法所得 2倍罚款 《兽药管理条例》第五十六条“……生产经营假、劣兽药的……，并处违法生产、经营的兽药（包括已出售的和未出售的兽药）货值金额2倍以上 5倍以下罚款”

克什克腾旗经营劣质兽药案 --货值按购进价认定

《兽药管理条例》第七十一条：本条例规定的货值金额以违法生产、经营兽药的标价计算；没有标价的，按照同类兽药的市场价格计算。

◆ 法律援引不规范

未明确到款项； 款项表述不规范

• 依据“第二十七条第三项” 《肥料登记管理办法》 第二十七条：有下列情形之一的，由县级以上农业行政主管部门给予警告，并处违法所得 3倍以下罚款，但最高不得超过 30000元；没有违法所得的，处 10000元以下罚款：

（一）生产、销售未取得登记证的肥料产品； （二）假冒、伪造肥料登记证、登记证号的； （三）生产、销售的肥料产品有效成分或含量与登记批准的内容不符的。

• 种子法“第四十六条第二款第二项”

《种子法》第四十六条：禁止生产、经营假、劣种子。 下列种子为假种子： （一）以非种子冒充种子或者以此种品种种子冒充他种品种种子的； （二）种子种类、品种、产地与标签标注的内容不符的。 下列种子为劣种子： （一）质量低于国家规定的种用标准的； （二）……

（六）文书制作

◆ 文书选用错误

√ 行政处罚事先告知书一般案件与听证案件文书；

湖北种子案：罚款 2 万，告知听证（ 3 万）

双辽农药案： 7 月 27 日制作并送达事先告知书， 8 月 1 日制作并送达行政处罚决定书（同日制作并送达听证告知书）

√ 登记保存与查封扣押文书

互助假农药案、楚雄假种子案：适用查封扣押

当前赋予农业部门实施查封、扣押强制措施的法律、法规有 3 法 7 条例 +特别规定

注意： 1. 有法定依据； 2. 有证据证明； 3. 遵循程序； 4.承担法律后果

农产品、动物防疫、渔业；兽药、饲料、农机、植物新品种、农业转基因、乳品、植检

◆案号编写不规范 -- 第 2520105011 号； -- 农药罚 [2011]001 号； --昌州（农肥）罚 [2011] 第 01 号； -- 三亚（农药）农罚 [2011]06 号； 成农（种子）罚〔 2011 〕 2 号

行政区划简称 + 执法机关简称 + 执法类别 + 行为种类简称（如立、告、罚等） + 年份 + 序号。特殊情况，执法类别可略； 4 个文书→ 9 个文书应当编注案号

◆案由不规范 例：违法经营无生产许可证饲料案；经营假冒“海禾一号”杂交玉米种子案；销售质量不合格肥料；经营标签不合格农药案

“违法行为定性＋案”

◆ 现场检查（勘验）笔录制作不规范

√ 内容无意义

如：“经查，该产品标签扩大使用作物和防治范围，属标签不合格农药。”

（案卷无标签证据）

√ 内容多余

如：时间、地点、登记保存的内容、提取相关证据内容

◆ 行政处罚决定书问题突出

• 过于简单• 综合反映不够• 不规范 -- 提示语 -- 责令改正 --从轻、减轻不分 --复议机关（政府缺

/ 多） -- 文字表达及马虎

马虎

如：决定书最后一段重复 实现销售收入 7500 公斤 依据《肥料登记管理法》 本关机 以事实 续站

2012 年 11月 1日起，适用新的执法文书及制作规范

◇ 修订的必要性 -- 行政强制法 --党政机关公文处理工作条例 -- 执法实际需要

◇ 修订的主要内容

--新增查封（扣押）现场笔录、行政处罚决定审批表、履行行政处罚决定催告书、强制执行申请书、案件移送函 5 种基本文书格式。

◇ 修订的主要内容

--修改有关格式要素，如成文日期应当使用阿拉伯数字，加盖印章处应当有发文机关署名，决定类等 11 个外部文书增加发文机关标志。

◇ 修订的主要内容

--修改有关内容，如案号、执法人员及见证人签名、法制机构审核、处罚决定书内容、归档顺序等。

• 增加案件来源、立案情况、证据说明

• 明确写明事先告知情况、自由裁量说明

• 要求引用法条原文• 规范责令改正写法• 提示罚没款• 发文机关署名及日期

大家辛苦了！