土地产权制度与征地补偿问题

土地产权制度与征地补偿问题

梁雪峰哈尔滨工业大学管理学院

土地产权制度与征地补偿问题 ▲ 产权与经济效率▲ 英美普通法下的土地产权制度▲ 个人是否应为公共利益承担代价 -- 帕累托改进：一个简单的道德判别标准▲“ 集体 -国有”土地制度下的利益博弈问题 -- 地方政府的双向垄断与“劫贫济富”现象▲ 新伦敦案的法律判决及其争议 --“公用”与“公共利益”的区别附注：如何看待高额补偿费问题 -- 涨价归公（公平）与土地单一税（效率）及其弊端

1. 产权与经济效率引言：征地、拆迁纠纷与政府的合法行危机

群体事件： 2005 年 8万多起， 2010 年高达 18万起，且呈矛盾激化状态

北京国际城市发展研究院（ 15日）报告：九类纠纷 征地纠纷、拆迁纠纷、物业纠纷、改制纠纷、医患纠纷、劳资纠纷、

污染纠纷、借贷纠纷以及本地人与外地人的纠纷 张木生：“击鼓传花”论：“权贵资本主义”的存在是左右共识，现

在是抱着定时炸弹击鼓传花

1. 产权与经济效率（ 1 ）产权的含义

产权是指人们拥有的对物品或资源的用途、收入和可转让性的权利。 a. 规定了人们相互交往中与物有关的行为规范 b. 同样的物品，附着其上的产权不同，其市场价值通常也不同 c. 产权通常指一组权利（权利束）。最重要的产权包括： 所有权 使用权 收益权 处置权和转让权

（ 2 ）产权的类型

私有产权：物品或资源的所有者在其使用、收益、处置和转让方面的权利是排他的

共有产权：物品或资源由多人共同拥有，对这些人而言，使用权和收益权是不排他的。

1. 产权与经济效率（ 3 ）产权与经济效率 多数情况下，私有产权是最有效率的（人是追求自身利益最大化的） a. 公地悲剧：共有产权情况下资源的过度使用问题（私有化、政府管

制） b.非所有者缺乏将资源配置到最有价值的用途的激励 另一类情形—反公地悲剧：私人所有权过度分散，导致资源利用不足，抑制了资源更大价值的实现。如莫斯科商店、城市拆迁困局

（ 4 ）私有产权的界定 a. 法律（产权是历史形成的，法律将历史形成的秩序形式化） b. 社会习俗与惯例 清晰界定产权是有成本的。发达国家的产权界定更为清晰（地役权）。

2. 普通法下的土地产权制度（ 1 ）普通法的突出特点 判例是普通法国家最重要的法律来源之一。 案例：连带责任过失不得索赔； 连带责任过失不得索赔，除非被告有最后的避免事故发生的 挽救机会而没有利用这种机会。

（ 2 ）英国土地制度 所有的土地都为国王所有，但个人掌握着土地的永久使用权。土地的这种权

利称作“ fee simple”, 意为你可以终身使用，而且对继承者没有限定，但国王对土地具有征税、征用等权立。其中征用权力的行使，必须以公权力的名义，即代表全民利益。

这种规定相当于赋予私人对土地的绝对权力，别人无法剥夺。

2. 普通法下的土地产权制度（ 3）美国的土地制度 在殖民地时期，美国移植了英国的土地制度。独立后，原来国王掌握的

所有权（征税、征用等权利）就自然而然地归于政府。

关于政府征用问题，美国宪法“第五修正案”特别规定：“任何私有财产不得在没有正当补偿的条件下公用”。

注意：“公用”与“公共利益”或出于“公共目的”的使用是有区别的。

形式上，英美的土地产权制度与中国国有土地制度有一定相似性， 但使用权的权利范围与力度更大。

3. 个人是否应为公共利益承担代价（ 1）经济学与价值判断 国内经济学界的主流观点：经济学注重效率方面的分析，在价值判断上

不具有优势。 代表性观点：腐败有助于提升的效率

（ 2）帕累托改进：一个简单的判别标准 帕累托效率 : 有人境况变好，必有人境况变坏 帕累托改进：在有人境况变好时，没有人变坏 有道德的政策：至少是帕累托改进的政策 不道德的政策：一部分人的境况变好是以另一部分人的境况变坏为代价的。 例外：不适用于再分配政策

依照个人主义价值观，政府的合法性来源有两个：保护每个人的基本权利和统治者经由被统治者同意。让个人承担公共利益的代价是不正当或非正义的（每个人都享有的一些不可剥夺的基本权利）。

3. 个人是否应为公共利益承担代价（ 3）英美征地补偿标准的确定

a.按市场价格补偿，目的是节约交易成本 b. 由陪审团听取双方的估价后确定 c.租户也应获得相应的补偿

需要注意的两个问题 a. 市场价格与保留价格的差别 有些情况下，按市场价格补偿会损害土地所有者的利益 b.严格区分商业利益和公共利益 商业利益：自愿交易，不能强迫征用 美国城市复兴计划，起于 1949年住宅法案，终止于 1973年。联邦政府授权地方政

府旧城改造权利，并提供资金支持。地方政府征用、清理平整后，或建公共设施，或以低于成本卖给开发商，联邦政府承担三分之二的损失。

3. 个人是否应为公共利益承担代价 -- 土地租金决定模型

租金

土地供给数量s

S

D1

D2

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3. 个人是否应为公共利益承担代价 --商业利益：双方协商解决

4.“集体 -国有”土地制度下的利益博弈问题（ 1）中国土地所有权制度 城市：国有土地（ 82年宪法，国家所有制） 农村：集体所有（ 82年宪法，集体所有制； 75 年宪法，三级集体所有制， 自留地； 54年宪法，农民土地所有权）

土地征用指对农村土地的征用，但公共利益界定相对模糊（布坎南）

（ 2）双向垄断 征用：地方政府是唯一的买家（商业利益与公共利益采用同一方式） 使用权出售：地方政府是唯一的卖家

（ 3）土地征用上的利益相关者 地方政府、开发商、农民。 许多事例带有“劫贫济富”的特点

5. 新伦敦案的法律判决及其争议（ 1 ）新伦敦案背景 新伦敦： 2600 人小城， 1970 年代衰落 1997年，市政府运用非盈利机构“新伦敦发展组织”，启动复兴计划。 整个计划包括会议中心、饭店、州级公园、公寓与商业投资。 1998 年，一家著名制药公司（辉瑞制药公司）来当地投资。 征用 115块居住、商业用地。其中 15户不愿意拆迁。

（ 2 ）最高法院以 5:4 一票之差，赞成拆迁决定 赞成的主要理由： 1）非盈利组织主持，出于公共目的；程序正当合理。

2 ）制药公司是启动开发计划之后选择的，可以解决就 业、促进当地社会经济发展，符合公共利益 反对的主要理由： 以“公共目的”取代“公用”，以这种理由收夺个人 财产权已经非常糟糕了。颠倒了劫富济贫的“罗宾汉 法则”。此例一开，任何私人财产都可能被剥夺而交 给另一个人。

5. 新伦敦案的法律判决及其争议（ 3 ）社会反应 多次民调显示：百姓反对这一判决的比例高达 60%到 90%，个别民调高达

97%。 钉子户凯洛的“可以搬迁，但要就近保留她的房子”的要求得到满足 在判决之前， 47个州议会已经针对新伦敦案的判决，在提交、考虑或通

过法案，加强私有产权的保护，限制政府征用的权利。

显然，在美国，如何破解“反公地悲剧”困局，比中国难得多。 秦晖：低人权优势（低工资、低福利、环境污染）

5. 新伦敦案的法律判决及其争议

附注 1：如何看待高额补偿费问题 1. 土地用途与租金（价值）差异

2. 涨价归公问题与乔治的“土地单一税”

土地所有者无贡献，是社会经济发展的结果。涨价归公是公平的。

乔治的“土地单一税”：对土地租金收取 100%税率。 乔治的理由： 一方面公平，另一方面有效率。

反对的理由：对土地所有者不公平，土地价值为零，相当于土地国有化。

土地使用无效率，因为官员没有有效配置土地资源的激励。 土地及其附着物的价值很难区分。 白菜涨价是不是也要归公？

x1

x2

x3

价格 办公楼

制造业

住宅农业

x=到市中心的距离

附注 2：政府合法性问题（ 1）政治哲学关注的问题：正当性或合法性（英语：

Legitimacy） 政府的正当性或合法性通常用来指政府与法律的权威为民众所认

可的程度（ 2）社会契约论与政府正当性：三个代表人物 霍布斯： 人是理性利己的，无政府的自然状态下，人与人之间彼此算计争斗。自然权利指人人无所不为，没有限制，为保全自己的生命，可采取任何手段。人生活孤独、贫乏、凶残、短命。

订立契约，创建一个主权者（一个人或一批人，立法与执行法律）。主权者自己留在自然状态，其权力是绝对的，利用恐惧使臣民服从。有主权者（国家或政府）总比无秩序的自然状态好。

政府的正当性或合法性来源于其维护秩序和社会稳定，保护人不受他人之害。

附注 2：政府合法性问题洛克： 人虽理性自利，但自然状态下，人受自然法约束，人

的自然权利来自于自然法——上帝律法，本质上有三种权利：生命权、自由权和财产权（天赋人权）。理性告诉每个人，其他人亦享有这些权利。自然状态下，人与人可和谐相处，尽管有些不方便。

人们通过契约创建政府，是为了更好地保护这些自然权利。但政府宁缺毋滥，因为政府也会侵犯人权。

政府的正当性或合法性来自于保护人权。

附注 2：政府合法性问题卢梭： 自然状态不像霍布斯所说的那样，一片混乱，毫无秩序，“而是社会恒稳，所以革命无妨”。因此，在卢梭看来，社会契约（通过它成立政府）不是用来解释社会稳定的道理，而是说明社会如何可臻正义。社会契约变成重塑社会与政治谈判的工具。契约的实质是“个体将一切权利转让给整个的集体。普遍意志是全体成员的共同意志，服从其，就服从自己，像以往一样自由。

只有人民的大量同意，国家才具有正当性。

卢梭观点隐含这样一个意思，为了达成集体目标（日耳曼种族统治世界、大国崛起、一个无阶级的按需分配的平等社会），人们可以放弃个人自由。所以，卢梭的思想也被视为极权主义的来源之一。

极权主义的特点

附注 2：政府合法性问题（ 3）政治与行政分离

政治或政策：民主选举的政治官员，制定政策。代议制民主，由 民选 代表制定政策，体现选民利益。

行政：考试录用的官员，强调专业性和效率。行政中立

如果行政不中立，主要官员的任期随民选政治政治官员而变，会出现“政治分肥”现象。

现代公务员制度就是为克服政治分肥、买官卖官等现象而出现的。“没有

共和党或民主党的修路方式”。

如果制定政策和执行政策的是用同一类人，而且民众对他们难以形成有效制约，官员群体就会渐渐演变成一个利益集团（与民争利）（中国古代官僚体制如此，现代依然如此）