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ABSTRACTThis paper was presented at the panel discussion Quality
of legislation, public action and development the objective of
which was to point out challenges and solutions for improving the
effectivity of legislation depending on interaction with other
public policies. Access to existing legislation and its
understanding need new strategies in elaborating, providing and
publishing normative actions. Considering the circulation of
juridical models Brazil and Canada both have equally complex legal
systems as well as lines of research trying to improve these
systems. Even so, the development of new disciplines in legislation
and further research activities are a contemporary necessity.
KEYWORDS: Lawmakingl. Legistics. Good practice. Pre-codified
juridical thinking. Simplification. Optimization of publicity.
De-codification of juridical information.
10.12818/P.0304-2340.2013vJJp153
NOTAS INTRODUTRIAS SOBRE ELABORAO LEGISLATIVA: RAZES E BOAS
PRTICAS ENTRE BRASIL E CANAD
ELEMENT ON THE LEGISLATIVE DRAFTING: ROOTS AND EXPERIENCE
REFERENCED TO BRAZIL AND CANADA
ELEMENT SUR LA ELABORATION LEGISLATIVE: RACINES ET EXPERIENCE
RFRENC AUX BRSIL ET CANADA
Fabiana de Menezes Soares*
RESUMOA presente comunicao foi apresentada no painel Qualidade
da legislao, ao pblica e desenvolvimento cujo objetivo foi apontar
os desafios e solues ao incremento de maior efetividade da legislao
face a existncia ou no de interao com as polticas pblicas conexas.
O acesso ao direito vigente e a sua compreenso reclamam novas
estratgias na elaborao, disponibilizao e publicidade de atos
normativos. Em sede de circulao de modelos jurdicos, Brasil e Canad
possuem sistema normativos igualmente complexos, bem como estudos
acerca da melhoria da legislao. A necessidade de novos estudos e
disciplinas em lawmaking uma demanda contempornea.
PALAVRAS-CHAVE: Elaborao legislativa. Compreenso do direito
vigente. Boas prticas. Simplificao. Otimizao da publicidade.
Decodificao da informao jurdica.
* Coordenadora do Grupo de pesquisa Observatrio para qualidade
da lei- Faculdade de Direito UFMG. Docente da Graduao e Ps-Graduao
onde ministra disciplinas no domnio da Teoria da Legislao e
Legstica.E-mail: [email protected]
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RESUMCest ce qui a amen la prsentation dans la session Qualit de
la lgislation, action publique et dveloppement concernant les dfis
et solutions vers laccroissement de l efficacit de la lgislation et
ses corrlations avec les politiques publiques. L accs au droit en
vigueur e sa comprhension exigent des nouvelles stratgies d
laboration, disponibilit et publicit des actes normatifs. Si on
parle de la circulation des models juridiques, Brsil et Canada ont
des systmes complexes: ce que justifier lexistence de leur
recherche dans le domaine de l amlioration de l ordre juridique. De
cette faon, les tudes sur la lgislation sont considres un besoin de
nos temps.
MOTS-CLS: Legistique. laboration lgislative. Bonnes pratiques.
Pense juridique avant la codification. Simplification. Optimisation
de la publicit officielle. Dcodification de l information
juridique.
INTRODUO
Prezados colegas com muita alegria que sado nossos colegas
canadenses, Pierre, Charles-Emmanuel, Louise, Bjarne, Marc, pela
disposio em participar deste conclave cujo fim discusso dos efeitos
da globalizao e dilogo entre as tradies de common law e droit civil
no contexto das aes governamentais em prol do desenvolvimento.
A legislao ocupa um papel central nesta temtica face o
protagonismo do executivo, a crise do legislativo, a criao
legislativo pelo judicirio. Estes fennemos contemporneos, longe de
serem, prima facie, classificados como negativos, na verdade
expressam os desafios da atividade de elaborao legislativa em
cenrios de tenses poltico-sociais e impactos de ordem
tecnolgica.
Todavia no poderamos iniciar esta reflexo, objeto desse painel,
sem levarmos em conta a existncia de uma grave deficincia nos
currculos de direito que reduziram, significativamente, a
quantidade de disciplinas relativas elaborao do direito, nas
perspectivas da Teoria do Direito, Legstica, Direito Parlamentar,
Avaliao Legislativa, Legimtica, Redao Parlamentar, Processo
Legislativo, Comunicao entre Governo e Sociedade (no quadro da
insero do Brasil nas aes em prol do governo de dados abertos).
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Desse modo, na tentativa de contrapor a ausncia de justificao
sobre a assimetria da elaborao legislativa nos currculos de
direito, em detrimento da proeminncia da hermenutica processual,
faz-se necessrio evidenciar um iter da elaborao legislativa e
algumas aes que vo desde teorizaes sobre a legislao, ate o
relacionamento entre sociedade e governo no sentido de decodificar
a linguagem do direito.
1. O SENTIDO SIMBLICO DAS AES EM PROL DA LEGISLAO
Detalhe de mosaico bizantino da Baslica de So Vital, em Ravena,
datado do ano de 547 depois de Cristo. O imperador Justiniano
encontra-se no
centro, ladeado pelo seu squito.
A Divina Comdia, dividiu e situou personagens histricas e
acontecimentos em trs partes: purgatrio, inferno e paraso.
Justiniano, imperador romano responsvel pela consolidao de leis
romanas, foi enaltecido e colocado no paraso de Dante,
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em razo de sua obra no Sec VI, o Corpus Iuris Civilis, a base do
direito civil, em todo ocidente. Este vigoroso trabalho legislativo
se ocupou tambm da adaptao da legislao s demandas daquele momento
histrico. Naquele tempo, coube ao executivo a funo de elaborar o
ordenamento legislativo, e hoje identificamos o protagonismo dessa
funo responsvel pela realizabilidade do direito de grande parte do
direito.
A preocupao com uma maior efetividade do Direito e que as leis
oferecessem condies de serem obedecidas, remonta tempos antigos e
terminou por orientar toda a teoria que envolve a atividade de ao
legislativa ou legislao de nossos dias. Indicador de um elemento
civilizatrio, por leis diferenciava povos, organizava servios,
evitava conflitos, evidenciava hierarquia e as condies para
manuteno da ordem.
A relao entre o que as decises judiciais (jurisprudncia) diziam,
quais costumes e prticas eram prevalentes, e o qu as autoridades
executavam ou legislavam, influenciava, reciprocamente, o
ordenamento jurdico, o contedo das leis: quais matrias seriam mais
importantes, prioritrias em serem legisladas. A autoridade que
intermediava este dilogo entre a jurisprudncia, as demandas sociais
foi o executivo, na figura de reis e/ou imperadores.
A disciplina da obrigatoriedade da publicao das leis, o fim de
atos conhecidos somente por poucos (particularmente instrudos e
letrados em assuntos jurdicos), a redao de leis na lngua do pas ( e
no em latim), as condies para aplicao da lei, o conhecimento prvio
das sanes pela sua violao, a separao de matrias por meio de
princpios gerais e especiais, os efeitos da lei no tempo (ato
jurdico perfeito, coisa julgada e direito adquirido), princpios
para interpretao do direito, enfim todo um conjunto fundante de
regras e princpios foram herdados por todas os cdigos (e
incorporadas ao sistema jurdico).
A autoridade da lei posta como princpio democrtico, por
excelncia, e a figura do legislador surge como o grande
representante desta nova ordem via lei, primado da
racionalidade.
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Essa por sua vez, historicamente, se confrontava figura do juiz,
submetido vontade do soberano, por ele escolhido.
Todavia, como sabemos, o parlamento, tal como o compreendemos
hoje, uma instituio relativamente recente, desenvolvida na
Inglaterra do sculo XII( herdeira do modelo consagrado pelo perodo
romano republicano), a partir de demandas sociais, e , no sec
XVIII, conformada pelos ideais da Revoluo Francesa, que consagrou a
supremacia da lei como fonte do legtimo poder.
Com o desenvolvimento da democracia no sculo XX, somado ao
fortalecimento do constitucionalismo, aps a segunda guerra mundial,
vimos na segunda metade do sec.
Esta a pgina inicial do Cdigo Civil Francs, comumente conhecido
como Cdigo de Napoleo. Para o estadista francs, a codificao, a
ordenao do direito, na lngua de todos os franceses, foi a sua
grande
conquista.
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XX uma preocupao com a efetividade dos direitos e com o
aperfeioamento de tcnicas para sua elaborao. No incio, grande parte
dos estudos na seara do direito parlamentar dizia respeito redao
legislativa e ao procedimento de elaborao, disciplinado pela
Constituio e pelos regimentos/regulamentos das casas
legislativas.
A complexizao das atuaes do Estado, culminou com um novo
incremento da atividade legislativo/regulatria do executivo e a ao
estatal de cunho legislativo assumiu um carter estratgico diante
dos desafios em consolidar planos de governo e efetivar polticas
pblicas.
Ao lado disso, os reclames sociais por uma maior transparncia no
trato do dinheiro pblico que incluiu toda a concepo de mecanismos
legais para garantia de maior responsabilidade fiscal (cuja grande
contribuio veio de pases de lngua inglesa) inseriu preocupaes
acerca do custo para implementao da lei, para a efetivao de
direitos fundamentais, tema ainda em desenvolvimento no Brasil.
Foi neste contexto, que a teoria da legislao, a legstica
ganharam espao.
Tanto nos pases de direito escrito, onde a legislao a principal
fonte do direito (Europa continental, dos quais o Brasil recebeu
sua grande influncia) quanto de direito consuetudinrio, aquele onde
o precedente judicirio, ou o costume a principal fonte (pases de
lngua inglesa, conhecido como sistema da common law) a preocupao
com a qualidade da legislao, do aumento do seu nvel de eficcia, foi
expressa numa grande quantidade de estudos, polticas de boa
legislao, desenvolvimento de metodologias e de sistemas de
tecnologia da informao a servio da atividade de legislao
(legimtica).
Partiu dos executivos (inclusive Unio Europia), ou de organismos
internacionais como OCDE, OMC, FAO grande parte das iniciativas
para planejar a ao legislativa e o desenvolvimento de rotinas para
gesto dos projetos de lei.
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No Brasil, esta questo mereceu especial destaque do executivo
federal, como podemos ver ilustrado abaixo:
Todavia se a melhoria da legislao ganha ares de ao
governamental, a viso de mundo que leva em conta a otimizao da
eficcia encontra suas razes na virada dos sculos XVIII e XIX. Coube
a Gaetano Filangieri (fim do Sec.XVIII) denunciar o que ele chamava
de caos da legislao em toda a Europa, motivada por uma quantidade
excessiva de leis, grande parte anacrnica, inadequada e
obscura.
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Fac. Smile da contra capa da obra A cincia da legislao publicada
originalmente em 1780
Influenciado pelo iluminismo, ele sustentava a necessidade da
existncia da figura do censor da lei encarregado de remediar a
multiplicidade de leis e de adapt-las s mudanas Tal estado seria
causa de felicidade e propiciaria uma educao cidad. Sua concepo de
legislao propunha que esta atividade levasse em conta a economia e
a poltica e que fosse um fator para gerao de riquezas.
Outros sinais de que a legislao necessitava de uma maior
aprimoramento, e o desafio que isto comporta, j foram enunciados
por Bentham (Normografia ou arte de fazer Direito, Princpios de
Moral e Legislao 1838/1843).
Para o filsofo ingls, era necessria uma maior racionalizao do
contedo da legislao, compreendida como atividade precpua do
legislativo, atravs da utilizao da estatstica e dos meios para
realizao do princpio da utilidade.
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Neste sentido, Bentham foi precussor da avaliao prospectiva,
anlise custo-benefcio e legislaes experimentais.
2. A AO LEGISLATIVA COMO MEIO PARA O DESENVOLVIMENTO
Curiosamente, foram necessrios cerca de 150 anos, para que no
incio do ano 2000, foi constitudo um Grupo de Alto Nvel para a
Melhoria da Qualidade da Legislao, no Conselho Europeu, que ento
publicou os resultados dos trabalhos, sob o ttulo de Relatrio
Mandelkern. Ao discutirem as dificuldades de harmonizao dos
diversos ordenamentos jurdicos da Unio Europia, com suas origens,
no direito continental/civil law, na common law, na hibridizao
desses dois sistemas, nos ordenamentos com ou sem codificaes
tardias, na presena ou ausncia de estruturas democrticas e
transparentes de interao governo, sociedade, cidado o Conselho
Europeu estabeleceu um novo patamar de vinculao entre a legislao e
o desenvolvimento econmico- social.
O grupo estimou entre 2 a 5% o percentual de impacto negativo de
problemas decorrentes da m legislao sobre o PIB dos pases europeus.
Vale a pena lembrar que nestes pases h uma consolidada atuao do
estado em prol da boa legislao atravs de polticas, boas prticas,
guias, capacitao continuada de funcionrios e desenvolvimento de
ferramentas para propiciar a circulao de informaes idneas durante a
atividade legislativo/regulatria.
As diretrizes desse trabalho que orientaram normativas para
melhoria da atividade legislativa e do seu comprometimento com o
desenvolvimento econmico-social, podem ser assim resumidas:
a) Opes de aplicao de polticas
b) Avaliao de impacto da legislao
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c) Consulta
d) Simplificao de procedimentos
e) Acesso legislao
f) Estruturas eficazes capazes de executar e realizar a
legislao
Na prtica, considerando que o Brasil ainda tem muito a avanar
nesta seara, notadamente no legislativo, o grupo de pesquisa
Observatrio para qualidade da lei vem discutindo diversas linhas de
atuao apontadas pelo Relatrio Mandelkern, tais como:
a) A sistematizao dos estudos de impacto (notadamente aqueles
destinados aos legislativos j que a maioria dos estudos sobre o
assunto se referem ao executivo).
b) A anlise transparncia dos processos de consulta antes da
elaborao dos textos (reforada no caso brasileiro, por exemplo, com
a interface amigvel, do novo site da CD e bem como com o projeto de
E-Democracia).
c) Simplificao dos textos e procedimentos, naquele particular,
alguns exemplos de simplificao da linguagem da lei foram realizados
pela Radio Cmara atravs de novela que decodificou textos legais
para uma linguagem leiga.
d) Anlises de codificao e consolidao como estratgias para
sistematizar legislao esparsa, sobre um mesmo assunto, articulada
por princpios comuns, modelos jurdicos funcionais identificados por
outras fontes do direito.
e) Vejamos um exemplo inovador de decodificao da informao
jurdica:
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Imagem do link da Radionovela na pagina da Radio Cmara
3. O ACESSO AO CONTEDO DA LEI COMO MEIO PARA A INCLUSO E
COMPROMETIMENTO COM A EFICCIA SOCIAL.
A compreenso da relao da Legstica com diversas questes e etapas
do isso pode ser sintetizadacomo a melhoria da compreenso do texto
legal que visa aproximar o legislador do cidado, ento, mais
abrangente do que redigir, pois significa considerar o texto, mas
tambm o contexto de quem recebe a mensagem, portanto o verbo mais
adequado seria elaborar, como acertadamente disps a Lei
Complementar 95/98. neste sentido, que a Legstica, usa a tecnologia
da informao para auxiliar o legislador e o legista (tcnico que
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assessora o legislativo), para pensar novas formas de difuso da
mensagem em outros ambientes e de outras formas, que no s nos
dirios oficiais.
Vejamos o esquema abaixo, conforme concebida pelo Prof.
Morand:
Legstica trata tambm do comprometimento da gesto do procedimento
de legislar com a a sua eficacia tcnica e social. Isto significa um
procedimento compreensivo que considere os envolvidos e possveis
afetados pela futura legislao, inclusive administrao pblica,
judicirio. Esta gesto tambm deve ser capaz de trazer o mximo de
informao sobre a matria a ser regulada : assim uma rede que garanta
a sua implementao poder ser planejada.
O desafio a elaborao de uma metodologia adequada ao direito
brasileiro e sobretudo ao legislativo, j que a grande maioria das
prticas foi desenvolvida para os executivos e no pelos
legislativos, no obstante o seu potencial compreensivo, ou seja, o
legislativo por excelncia a casa do povo.
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A iniciativa do site canadense EDUCALOI, formado inicialmente
pelo esforo de magistrados, nos parece singular. Aps identificarem
os conflitos mais recorrentes, iniciaram um projeto de educao cidad
. Uma das aes consistiu em decodificar a linguagem da lei, por meio
do que denominaram de cpsulas jurdicas, resumos de fcil compreenso
(de direitos e deveres de diversos tipos) veiculados por temas
dispostos no site. No caso dos povos indgenas, nos quais a violncia
contra mulher um problema social, a decodificao foi mais incisiva.
Sintonizada com a importncia da tradio oral nestes povos, os
arquivos disponibilizados so sonoros, e nas lnguas faladas pelas
diversas etnias da regio de Quebec.
Vejamos o esquema de gesto da ao legislativa , tambm desenhado
pelo Prof Morand:
Em 2007, a Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais,
lanou um projeto pioneiro para discutir aes em prol do incremento
da qualidade da legislao. Atravs de um conjunto de aes que incluiu
um congresso, com a participao de diversos matizes ideolgicos, o
legislativo mineiro, iniciou a discusso sobre as possibilidades e
limites para um planejamento na gesto de projetos de lei.
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A Legstica oferece ferramentas para auxiliar o processo de
elaborao legislativa que podem ser resumidas da seguinte forma
(conforme a sntese de modelos de avaliao suo, canadense, britnico,
europeu):
1. Anlise da situao existente (suporte da deciso de
legislar)
2. Determinao dos objetivos a serem atingidos pela ao
legislativa
3. Definio do Problema que a ao legislativa pretende
solucionar
4. Busca dos possveis meios e instrumentos que podem ser usados
para solucionar o problema
5. Anlise das possveis alternativas e a escolha da soluo
6. Desenho da legislao
7. Aes para publicao e entrada em vigor
8. Implementao da Legislao
9. Avaliao e Retrospectiva dos Efeitos10. Adaptao da Legislao
/Regulao
Todavia, segundo Prof. Mader, no campo da avaliao legislativa,
sobretudo a avaliao ex ante, ou prvia, no se trabalha com certezas,
mas sim com probabilidades. No se pode dar provas absolutas acerca
dos efeitos que uma norma ir produzir na realidade.
Neste particular, a tecnologia da informao tm um importante
papel a cumprir, pois possibilita trazer ao processo legislativo
varias perspectivas da realidade a ser regulada, alm de propiciar
possibilidades de interao com a sociedade civil. Esse procedimento
que garanta a comunho de horizontes hermenuticos, pre- compreenses,
encontram um espao fecundo de dialogo entre as fontes e de
justificao da juridicidade que se pretenda positivar.
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O desafio que temos pela frente, e que colocamos como questo
para os debates desse painel, refere-se tambm reflexo sobre modelos
processuais de elaborao legislativa que possam maximizar o
contraditrio e permitir uma transparncia de informaes que possa ser
dividida e compreendida pelos repertrios de dos envolvidos e
possveis afetados por uma ao legislativa.
A cooperao entre nossas instituies permitir o aprofundamento dos
estudos sobre bijuridismo e multilinguismo o que implica no esforo
para a constituio de redes de pesquisa aptas a re-pensar
tradicionais conceitos face um contexto de mundializao e emancipao
social por demandas locais: eis um dos desafios do desenvolvimento
que tocam o ensino jurdico.
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