7 № 27 ИЮЛЬ 2012 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО Наталья МОРОЗОВА, к. ю. н., судья Третьего арбитражного апелляционного суда, доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета, г. Красноярск Законом предусмотрено уменьшение АПК И КоАП РФ предоставля- ют суду при рассмотрении жало- бы на постановление о привле- чении к административной ответ- ственности право изменить меру ответственности (ст. 211 АПК РФ, п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ). Изме- няя меру ответственности, суд, по существу, принимает на себя обязанности органа администра- тивной юрисдикции, то есть осу- ществляет функцию, ему несвой- ственную. В данной статье мы рассмотрим вопрос о пределах упомянутого полномочия по изме- нению меры ответственности, из- бранной органом. Суды нередко используют право на изменение постановле- ния в целях уменьшения нака- зания. Вместе с тем в некоторых случаях при рассмотрении жало- бы на постановление по делу об административном правонаруше- нии возникает вопрос о необходи- мости и возможности, либо невоз- можности усиления администра- тивного наказания. ВАС РФ акцентировал внима- ние судов на том, что, изменяя решение органа административ- ной юрисдикции, суду необходи- мо учитывать положения п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, в силу которых не допускается такое изменение оспариваемого решения, которое повлечет усиление администра- тивного наказания или иным об- разом ухудшит положение лица, привлеченного к административ- ной ответственности (п. 16 По- становления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2) 1 . Кроме того, надлежит иметь в виду специальное указание ВАС РФ о том, что исходя из положе- ний абз. 2 ч. 1 ст. 3.12 и п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ суд апелляцион- ной или кассационной инстанции, рассматривая жалобу на решение суда первой инстанции, которым лицо привлечено к администра- тивной ответственности с назна- чением ему иного наказания, не- жели административное приоста- новление деятельности, не впра- ве изменить решение, назначив лицу наказание в виде админи- стративного приостановления де- ятельности (п. 8.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10). Впрочем, до закрепления данного правила ВАС РФ некото- рые суды руководствовались ана- логичной логикой (Постановле- ние ФАС ПО от 22.02.2011 по делу № А55-16861/2010). Не ниже минимального предела Лицо, совершившее администра- тивное правонарушение, подле- жит ответственности на основа- нии закона, действовавшего во время совершения администра- тивного правонарушения (ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ). Административное наказание за совершение административ- ного правонарушения назначает- ся в пределах, установленных за- коном, предусматривающим от- ветственность за данное админи- стративное правонарушение (ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ). При определении конкретно- го размера штрафа судам необхо- димо исходить из невозможности, в силу ч. 1 и 2 ст. 4.1 КоАП РФ, установления размера штрафа ниже предела, предусмотренно- го соответствующей статьей КоАП РФ (п. 21 Постановления Пленума ВАС РФ № 2). В некоторых случаях орга- ны административной юрисдик- ции, привлекая виновных лиц к административной ответственно- сти, все же назначают наказание ниже минимального размера санк- ции статьи либо наказание мень- шей тяжести, не предусмотренное санкцией статьи. В случае обжалования поста- новления данное обстоятельство по-разному оценивается разны- ми арбитражными судами. В части случаев суды указывают, что на- значение наказания ниже мини- мального размера санкции ста- тьи недопустимо и в этом случае постановления административ- ных органов отменяются (Поста- новление Шестнадцатого арби- тражного апелляционного суда от 25.03.2009 № 16АП-182/09; ФАС ЗСО от 05.11.2009 по делу № А27- 8874/2009). С данным подходом следует со- гласиться. Установленный зако- ном порядок применения админи- стративного взыскания является обязательным для органов и долж- ностных лиц, рассматривающих дело об административном право- нарушении и применяющих взы- скание. Несоблюдение этого по- рядка свидетельствует о том, что взыскание применено незакон- но независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к от- ветственности, административное правонарушение (Постановление Первого арбитражного апелляци- онного суда от 28.02.2011 по делу № А79-10281/2010). Как верно указано А. Осипо- вым, если орган (должностное лицо) приходит к выводу о неце- лесообразности назначения нака- зания даже в минимальном в рам- ках санкции размере, то при на- личии установленных законом условий он вправе освободить на- рушителя от административной ответственности 2 . Суды также не вправе назна- чать наказание ниже минималь- ного предела санкции статьи. Суд же апелляционной инстанции, установив незаконность принято- го судом первой инстанции реше- ния о привлечении к администра- тивной ответственности, в силу п. 2 ст. 30.7 КоАП РФ не может из- менить решение суда первой ин- станции в сторону усиления ад- министративного наказания, в связи с чем решение суда пер- вой инстанции подлежит отме- не (постановления Седьмого ар- битражного апелляционного суда от 02.06.2008 № 07АП-2695/08; ФАС СКО от 28.12.2009 по делу № А63-4463/2009-С6-36). Вместе с тем в научной литера- туре и судебной практике выска- зывается и противоположная по- зиция. А. Гришаев указывает, что отсут- ствие в КоАП РФ правовой нормы, предоставляющей субъекту адми- нистративной юрисдикции право применения наказания ниже низ- шего предела, в конечном итоге не способствует укреплению автори- тета закона, а также реализации закрепленного в многочисленных нормативных актах принципа гу- манизма, поскольку часть право- нарушителей, привлекаемых к ад- министративной ответственности, либо уклоняются от уплаты штра- фа ввиду отсутствия денежных средств, либо, уплачивая штраф, существенно подрывают бюджет семьи 3 . Исходить из надлежащей квалификации В судебной практике также выска- зана точка зрения о том, что, если административным органом в ре- зультате арифметической ошиб- ки назначен штраф ниже санк- ции, установленной соответству- ющей статьей КоАП РФ, то такое обстоятельство не является без- условным основанием для отме- ны постановления при доказанно- сти административного правона- рушения, соблюдения порядка и срока давности привлечения к ад- министративной ответственности. Кроме того, при соблюдении пе- речисленных условий нельзя при- знать нарушенными права и охра- няемые интересы лица, привле- ченного к административной от- ветственности 4 . Представляется все же, что в случае, если неверный выбор раз- мера санкции был связан со счет- ной ошибкой и она не была ис- правлена органом административ- ной юрисдикции в рамках предо- ставленной ему ст. 29.12.1 КоАП РФ возможности, то такое поста- новление о привлечении к адми- нистративной ответственности подлежит отмене. В противном случае создается широкое поле для злоупотреблений со стороны административных органов. Возможна ситуация, когда в ре- зультате неверной квалификации совершенного деяния орган ад- министративной юрисдикции на- значает наказание ниже, чем сле- довало бы за действительно до- пущенное правонарушение. Воз- никает вопрос: вправе ли суд изменить наказание, если это ухудшит положение лица, при- влекаемого к административ- ной ответственности (например, норма КоАП РФ, по которой необ- ходимо было привлечь лицо к ад- министративной ответственности, предусматривает больший раз- мер минимального штрафа, чем норма, указанная административ- ным органом)? Ответ на данный вопрос пред- ложен в Рекомендациях о практи- ке применения законодательства об административных правонару- шениях, выработанных Научно- консультативным советом при ФАС ВВО 5 . Согласно данным Ре- комендациям принцип запрета на ухудшение положения лица, при- влеченного к административной ответственности, закреплен в п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ. Однако эта норма применима только к слу- чаю, когда лицо уже привлечено к административной ответствен- ности. Соответственно суд впра- ве принять решение исходя из надлежащей квалификации даже в том случае, если это повлечет применение более строго наказа- ния. Данная позиция представля- ется спорной. Более того, до вы- работки названных рекоменда- ций ФАС ВВО высказывал и иную точку зрения по данному во- просу (Постановление ФАС ВВО от 30.12.2008 по делу № А82- 5198/2008-39: в удовлетворении заявления о привлечении к ад- министративной ответственности за осуществление строительства объекта недвижимости после при- остановления действия разреше- ния на данное строительство от- казано правомерно, так как ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ предусматривает более строгую санкцию по срав- нению с ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, по- этому привлечение предпринима- теля к административной ответ- ственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ ухудшает его положение, что не- допустимо). Следует указать на ситуации, когда суд либо орган, привлекав- ший к ответственности, выбрал иное наказание, не предусмотрен- ное санкцией статьи (например, предупреждение, в то время как в статье указан в качестве при- меняемой меры только штраф). Назначение иного наказания, не предусмотренного санкцией ста- тьи, недопустимо, что подтверж- дается многочисленной судебной практикой (Постановление ФАС СЗО от 11.06.2009 по делу № А56- 35945/2008) и является общепри- знанным правилом. Лестница наказаний Во многих из рассмотренных слу- чаев, обосновывая свою позицию в судебном акте, суды ссылают- ся на правило недопустимости на- значения наказания «ниже низ- шего предела» (постановления ФАС СКО от 26.11.2007 № Ф08- 7748/07-2887А; от 08.10.2007 № Ф08-6557/2007-2430А). Ссылка в мотивировочной части именно на этот принцип связа- на с наличием в теории права та- кого понятия, как «лестница на- казаний». Под ним подразумева- ется расположение наказаний в обязательном и внутренне упо- рядоченном перечне видов нака- заний, расположенных в опреде- ленном порядке от более мягкого к более строгому 6 . Данный тер- мин используется, как правило, в научной литературе по уголов- ному праву (рассматривать его нужно применительно к админи- стративной ответственности) 7 . Это связано с тем, что к уголов- ной ответственности привлекает- ся единственный субъект – фи- зическое лицо, и в этой ситуа- ции можно сравнивать тяжесть видов наказаний. В то же время КоАП РФ предусматривает при- влечение к ответственности трех видов субъектов – физических, юридических и должностных лиц. К разным субъектам применяются разные наказания, что затрудня- ет сравнение тяжести наказаний между собой и делает невозмож- ным выстраивание единой лест- ницы наказаний для всех указан- ных субъектов. Исключительные случаи В судебной практике имеется ряд дел, в которых индивидуальные предприниматели, будучи привле- ченными к административной от- ветственности, сами просили за- менить назначенный им штраф на административное приостановле- ние деятельности, указывая, что в конкретной финансовой ситуа- ции, в которой находится предпри- ниматель, ему сложнее выплатить сумму штрафа, нежели приостано- вить свою деятельность на какой- либо период. В большинстве слу- чаев суды отказывали в такой за- мене, мотивируя это положения- ми ч. 1 ст. 3.12, п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ (постановления ФАС ВСО от 06.12.2011 по делу № А33- 6218/2011; ФАС СЗО от 29.07.2011 по делу № А21-9646/2010). Однако в небольшом числе слу- чаев суды, исходя из конкретных обстоятельств, находят возможным заменить штраф на администра- тивное приостановление деятель- ности. Пример такой замены на- казания содержится в Постановле- нии ФАС ПО от 18.12.2009 по делу № А55-20564/2009. Сумма штра- фов, назначенных индивидуаль- ному предпринимателю, составила 1250 тыс. руб. Исполнение такого наказания при небольших оборо- тах хозяйственной деятельности, наличии на иждивении несовер- шеннолетнего ребенка, воспиты- ваемого без участия отца, отсут- ствии ценного имущества являлось для индивидуального предприни- мателя непосильным. Принимая во внимание цели административно- го наказания, а также положения ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ, суд изме- нил назначенное наказание в виде штрафа на приостановление дея- тельности. Такой подход должен привет- ствоваться, так как применение норм закона без учета общей цели его применения – превенции и без принятия во внимание личности конкретного человека, привлека- емого к ответственности, не соот- ветствует конституционно закре- пленному принципу справедливо- сти наказания. Формальный подход к решению данного вопроса продемонстриро- ван, например, в Постановлении ФАС СКО от 09.12.2009 по делу № А15-1628/2009. Суд кассацион- ной инстанции, совершенно верно указав, что административное приостановление деятельности, указанное в Кодексе последним в перечне видов наказаний, пред- ставляет собой наиболее жесткую санкцию, носящую исключитель- ный характер, отменил замену на- казания в виде штрафа на админи- стративное приостановление де- ятельности в ситуации, схожей с вышеописанной. Представляется, что приведение индивидуального предпринимателя к банкротству не будет способствовать достижению цели административного наказа- ния. Однако наличие исключений не отменяет общего правила: ад- министративное приостановление деятельности является наиболее тяжким наказанием для хозяй- ствующего субъекта и его назна- чение возможно только в исклю- чительных случаях. А этот вывод, в свою очередь, свидетельству- ет о непреложности основного принципа: по результатам оспа- ривания постановления по делу об административном правонару- шении наказание не должно ме- няться в сторону ухудшения поло- жения лица, привлеченного к от- ветственности. 1 Вестник ВАС РФ. 2003. № 3. 2 Осипов А.А. Правила назначения административного наказания // Адми- нистративное право. 2008. № 1. 3 Гришаев А.Н. Содержание принци- па законности на стадии назначения административного наказания // Адми- нистративное право и процесс. 2007. № 2. 4 ФАС ВВО «Рекомендации Научно- консультативного совета о практике применения КоАП РФ» (выработаны НКС при ФАС ВВО по итогам заседания Совета от 24.01.2007 в г. Нижнем Нов- городе, одобрены президиумом ФАС ВВО от 25.01.2007 № 1). 5 ФАС ВВО «Рекомендации о прак- тике применения законодательства об административных правонаруше- ниях» (выработаны НКС при ФАС ВВО по итогам работы заседания совета от 08.10.2009 в г. Костроме, одобрены президиумом ФАС ВВО от 25.11.2009 № 7). 6 Данилова С.И., Завидов Б.Д., Липа- тенков В.Б. Вина и наказание в уголов- ном праве России. Уголовно-правовой анализ (постатейный); Комментарий к УК РФ (постатейный) / Т.К. Агузаров, А.А. Ашин, П.В. Головненков и др. // Под ред. А.И. Чучаева. М.: КОНТРАКТ, 2012; Таганцев Н.С. Русское уголов- ное право: Лекции. Часть общая: В 2 т. Т. 2. М., 1994. 7 Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009. ИЗМЕНЕНИЕ МЕРЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ: УМЕНЬШИТЬ МОЖНО, УСИЛИТЬ НЕЛЬЗЯ? Согласно АПК и КоАП РФ суд при рассмотрении жа- лобы на постановление о привлечении к админи- стративной ответственности вправе изменить меру ответственности – изменить постановление по делу об административном правонарушении в части на- значенного лицу административного наказания. Но КоАП РФ не допускает изменения оспариваемого ре- шения, которое повлечет усиление административ- ного наказания. Существует ли возможность изме- нения меры ответственности в сторону ухудшения положения лица, в отношении которого вынесено постановление?