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PREDICTAMEN DE LA COMISION DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS recado
en los Proyectos de Ley Ns 3012/2013-CR y 2408/2012-CR, mediante
los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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Comisin de Justicia y Derechos Humanos
COMISIN DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
Periodo Anual de Sesiones 2013-2014
Seor Presidente:
Han venido para dictamen de la Comisin de Justicia y Derechos
Humanos los Proyectos de Ley Ns 2408/2012-CR y 3012/2013-CR
respectivamente, presentado el primero por el Grupo Parlamentario
Gana Per a iniciativa del Congresista Jos Antonio Urquizo Maggia y
el segundo por el Grupo Parlamentario PPC-APP a iniciativa del
Congresista Juan Carlos Eguren Neuenschwander, en virtud de los
cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal. I.- SINTESIS DEL
CONTENIDO DE LAS PROPUESTAS LEGISLATIVAS
a. Proyecto de Ley 2408/2012-CR mediante el cual se propone la
creacin de la Ley de la Carrera Fiscal, fundamentndose en que el
Ministerio Pblico requiere de un marco normativo moderno y eficaz,
que determine cabalmente una organizacin diferenciada de la del
Poder Judicial, de acuerdo a su naturaleza, lo que implica la
regulacin dentro de un sistema articulado que comprenda el acceso,
el desarrollo y la conclusin del ejercicio de la funcin fiscal, con
observancia de sus caractersticas peculiares asignadas
constitucionalmente y su rol frente a la sociedad y la justicia.
Este marco legal debe comprender la mutacin fctica y normativa que
coloca a la administracin de justicia, los actores intervinientes,
los operadores jurdicos y la sociedad en general, en una situacin
latente de respuesta a los nuevos retos de la criminalidad en todas
sus modalidades. En ese sentido, constituye un deber del Estado,
ejercer los mecanismos parta dotar al Ministerio Pblico de una Ley
que permita a los fiscales cumplir cabalmente sus funciones, en el
marco de su poltica de modernizacin, considerando de suma
importancia buscar el equilibrio entre las aptitudes del trabajador
y las necesidades del puesto que desempea. Aade que se evidencia la
necesidad de una ley de la carrera fiscal acorde con este tipo de
instrumentos nuevos, que requieren de un necesario control de la
capacitacin y garantice la eficiencia que un proceso penal con las
caractersticas del Nuevo Cdigo Procesal Penal, requiera un fiscal.
Por ltimo seala que es necesario contar con fiscales dotados de
adecuadas competencias personales, que incluyen conocimientos, una
formacin jurdica slida, aplicacin del mtodo cientfico, conciencia
de la realidad nacional, administracin del despacho, adems de
habilidades personales como adaptabilidad a los cambios
institucionales y/o sociales, efectiva comunicacin, creatividad,
intuicin y capacidad para distinguir lo urgente de lo importante, y
actitudes que pasan por el desarrollo personal, la prudencia,
responsabilidad, sensibilidad humana y proactividad. 1
1 Existen como antecedentes los Proyectos de Ley 2751/2008-MP,
675/2006-CR y 177/2006-CR. Presentados por iniciativa del
Ministerio Pblico, el Grupo Parlamentario Unin por el Per a
iniciativa del Congresista Aldo Estrada Choque y el Grupo
Parlamentario Unidad Nacional a iniciativa del Congresista Ral
Castro Stagnaro respectivamente. Respectos de los cuales existe
Dictamen.
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PREDICTAMEN DE LA COMISION DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS recado
en los Proyectos de Ley Ns 3012/2013-CR y 2408/2012-CR, mediante
los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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Comisin de Justicia y Derechos Humanos
b. Proyecto de Ley 3012/2013-CR mediante el cual se propone la
creacin de la Ley de la Carrera Fiscal, se sustenta esencialmente
en los artculos 158 y 159 de la Constitucin Poltica del Per y seala
que la iniciativa legislativa tuvo como fuente una de las
propuestas elaboradas por la Comisin Especial para la Reforma
Integral de la Administracin de Justicia CERIAJUS creada por Ley
28083, la cual en su Plan Nacional de Reforma Integral de la
Administracin de Justicia, incluye el eje temtico sobre recursos
humanos y, en ella la aprobacin de las bases para la regulacin de
la Carrera Judicial y Fiscal, teniendo en consideracin que parten
de una misma matriz, ya que los Jueces y Fiscales son actores del
sistema de justicia. Agrega que siguiendo las pautas del CERIAJUS,
la Comisin Especial de Estudio del Plan Nacional de Reforma
Integral de la Administracin de Justicia, elabor y present el
Proyecto de Ley de la Carrera Fiscal N 14049/2001-CR. El objetivo
es contar con un sistema de Carrera Fiscal, siguiendo la misma lnea
de lo establecido en la Ley de la Carrera Judicial Ley 29277, por
tanto propone estatuir un sistema de carrera fiscal coherente y
fundamentando en principios ticos y jurdicos con la finalidad de
hacer de la justicia un medio de servicio a la ciudadana.
II.- OPINIONES Se solicitaron las siguientes opiniones: 2
Proyecto de Ley 2751/2008-MP mediante el cual se propone la Ley
de la Carrera Fiscal dado que la actual Ley Orgnica del Ministerio
Pblico no regula la carrera fiscal sino que se l imita a desarrol
lar la funcin f isc al en sus diferentes niveles y especialidades.
En este contexto, la propuesta plantea regular los diferentes
componentes de la carrera orientados a establecer las condiciones
que permitan su desarrollo adecuado. Define adems sus competencias
en conocimientos, habilidades y actitudes que garanticen idoneidad
en el cargo; precisa su desarrollo desde el reclutamiento (proceso
de seleccin) hasta la conclusin del ejercicio de la funcin
fiscal.
Proyecto de Ley 675/2006-CR mediante el cual se propone la Ley
Orgnica de la Carrera Fiscal y el que perfeccione las leyes
vinculadas a la misma. Para lo cual se establecen los requisitos
profesionales y morales acordes con la responsabilidad que asumen
los fiscales (titularidad de la accin penal, defensa de la
legalidad, tutela de los intereses pblicos y garanta de
imparcialidad de los rganos judiciales e instituciones estatales
frente al ciudadano, entre otras). De la misma manera, para
armonizar los a lcances de su v igencia con lo dispuesto en el
artculo 51 de la Constitucin es necesario reconocerle la jerarqua
de Ley Orgnica.
Proyecto de Ley 177/2006-CR mediante el cual se propone la Ley
de la Carrera Fiscal y seala en su Exposicin de Motivos que el
punto de partida de la propuesta se define precisamente por la
ausencia de un sistema de carrera. En este sentido se propone
estatuir un sistema de carrera fiscal coherente y basada en
principios ticos y jurdicos que busquen materializar la propuesta
de la CERIAJUS, con la finalidad de hacer de la justicia una
aspiracin y un medio de servicio a la ciudadana.
2 Como antecedentes de las opiniones correspondientes a los
Proyectos de Ley 2751/2008-MP, 675/2006-CR y 177/2006-CR:
Ministerio Pblico: Mediante Oficio N 2909-2006-MP-FN de fecha 27
de septiembre de 2006, la Fiscal de la Nacin remite la opinin
institucional de su institucin sobre el proyecto de Ley de Carrera
Fiscal.
Consejo Nacional de la Magistratura: Mediante Oficio N
731-2009-P-CNM del 30 de abril del 2009, emite opinin sobre las
competencias sancionadoras y de evaluacin y ratificacin de
magistrados a cargo del Consejo Nacional de la
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los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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Sobre el Proyecto de Ley 2408/2012-CR: Por Oficio
1883-2012-2013-CJDH-CR, de fecha 04 de julio de 2013, se solicit
opinin
al Fiscal de la Nacin. Por Oficio 1884-2012-2013-CJDH-CR, de
fecha 04 de julio de 2013, se solicit opinin
al Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura.
Sobre el Proyecto de Ley 3012/2013-CR: Por Oficio P.O. N
0293-CJ-DDHH-CR/2013-2014 de fecha 03 de diciembre de 2013,
se solicit opinin al consultor Felipe Villavicencio Terreros.
Por Oficio P.O. N 0292-CJ-DDHH-CR/2013-2014 de fecha 03 de
diciembre de 2013,
se solicit opinin al Fiscal de la Nacin. Por Oficio P.O. N
0291-CJ-DDHH-CR/2013-2014 de fecha 03 de diciembre de 2013,
se solicit opinin al Ministro de Justicia y Derechos
Humanos.
a) OPINIONES E INFORMACIN RECIBIDAS 3 Se recibieron las
siguientes opiniones: Sobre el Proyecto de Ley 3012/2013-CR:
Mediante Oficio N 074-2014-MP-FN, el Fiscal de la Nacin remite las
observaciones, adiciones y precisiones formuladas por los Seores
Fiscales miembros de la Junta de Fiscales Supremos del Ministerio
Pblico.
III.- MARCO NORMATIVO
Magistratura. 3 Como antecedentes a las opiniones recibidas de
los Proyectos de Ley 2751/2008-MP, 675/2006-CR y 177/2006-CR:
Ministerio Pblico: La Fiscal de la Nacin, Dra. Gladys Echaz
Ramos, ha presentado a la Comisin el Documento denominado "Perfil
General Deseado del Fiscal", el cual ha sido elaborado por una
Comisin de Trabajo Multidisciplinario constituida mediante
Resolucin de Fiscala de la Nacin N 847-2003-MP-FN de fecha 09 de
junio de 2003. Esta Comisin ha estado integrada por representantes
del Ministerio Pblico, del Consejo Nacional de la Magistratura y la
Academia de la Magistratura.
Se recibi el Oficio N 1126/2008-MP-FN del 25 de noviembre del
2008, por el que comparte algunos extremos del predictamen
elaborado en dicha fecha.
Decanato Provincial de Lima del Ministerio Pblico: Documento
remitido a la Comisin con observaciones al Dictamen de la Ley de la
Carrera Fiscal, presentado por la Decana Provincial de Lima en
representacin de un grupo de Fiscales Provinciales, con fecha
02/04/07.
Corte Superior de Justicia de La Libertad: Oficio N
1915-2009-P-CSKUPJ del 05 de mayo del 2009, emite un informe sobre
el perfil del Fiscal aplicable al nuevo Cdigo Procesal Penal.
Corte Superior de Justicia de Huaura: Oficio s/N del 14 de abril
del 2009, remite propuestas al perfil del fiscal que se requiere
para contribuir con la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal
Penal.
Ministerio de Justicia: Oficio N 719-2008-JUS/AT del 02 de
diciembre del 2008, emite opinin sobre los tres proyectos de Ley y
los considera viable.
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Marco Normativo Nacional: Ley Orgnica del Ministerio Pblico
Decreto Legislativo N 52 4 5
IV.- ANLISIS DE LAS PROPUESTAS
Antecedentes del Ministerio Pblico en el Mundo El Ministerio
Pblico, como institucin, tiene una data muy antigua originada en la
cultura romana en la que se le otorgaba al Fiscal (Fiscus) la
atribucin de recoger el tesoro del prncipe para que, ms tarde, en
el medioevo, se le cambie la nomenclatura por la de Fisco o Cmara
del Rey (Espaa), al tesoro de la Casa Real y el erario estatal.
Respecto de la actual denominacin, Ministerio Pblico, El
Diccionario Casares y el Diccionario Corominas, refiere que en el
concepto amplio, la palabra Ministerio alude a todo aquello que es
necesario para la ejecucin de la ley; mientras que, lo Pblico,
implica una relacin de pertenencia con todo el pueblo refirindose a
la aplicacin jurisdiccional. En la actualidad, priman tres
denominaciones, la de Ministerio Fiscal (de origen espaol), la de
Ministerio Pblico (francs) y la de Pblico Ministerio (italiano) de
las cuales, nuestro pas, ha adoptado la segunda: Ministerio Pblico.
En el Per se ha preferido la denominacin de Ministerio Pblico del
Per - Fiscala de la Nacin. 6
Antecedentes del Ministerio Pblico en el Per a. En la Colonia en
la Recopilacin de las Leyes de Indias, por la Ley J expedida
por el Rey Felipe III, promulgada en Madrid el 05-10-1626 y en
Valencia el 22-04-1632, se determin que en las Reales Audiencias de
Mxico y Lima se estableciera el funcionamiento de dos Fiscalas.
b. Por Ley XIJ dictada por el mismo Felipe II en junio de 1574,
se orden que los Fiscales asumieran la defensa de los delitos de
Hacienda Real, pudiendo ser citados ante los Oficiales Reales para
dar cuenta de sus actos y el desempeo de sus funciones.
c. Mediante Ley XXXIIJ de 1563, se determin que los Fiscales
adscritos a las Reales Audiencias tambin se convirtieran en
protectores de los indios de ambos virreinatos.
d. Durante el Protectorado del General San Martn en 1821, se
dict el Estatuto Provisional. Este fue concebido como la primera
Constitucin del pas del dominio
4 La legislacin complementaria est conformada por: La
Constitucin Poltica del Estado, la Ley 26397, Ley Orgnica del
Consejo Nacional de la Magistratura, la Ley 29277, Ley de Carrera
Judicial y el T.U.O. de la Ley Orgnica del Poder Judicial, aprobado
por Decreto Supremo 017-93-JUS. 5 Reglamento de la Carrera Fiscal
de El Salvador (El reglamento regula la carrera fiscal en igualdad
de oportunidad en el ingreso, ascenso, traslado, estabilidad en el
cargo; desarrollo profesional y mejora en la prestacin de
servicios.) Ley de la Carrera del Ministerio Pblico de Nicaragua
Ley 586 Aprobada el 20 de Junio del 2006 - Publicada en La Gaceta
No. 192 del 04 de Octubre de 2006 Ley 50/1981 regula el Estatuto
Orgnico del Ministerio Fiscal de Espaa aprobada por Real Decreto
26/1982 Ley N 01 su fecha 06 de enero del 2009, que instituye la
Carrea del Ministerio Pblico de Panam y deroga y subroga
disposiciones del Cdigo Judicial 6
http://javierjimenezperu.files.wordpress.com/2012/04/02-yann-ministerio-pc3bablico-historia-constit-presente-pasado-futuro.pdf
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los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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espaol e. En la Constitucin de 1823 se determina la conformacin
de la Corte Suprema de
Justicia y de las Cortes Superiores. En lo que respecta a la
Corte Suprema se dispuso que actuaran dos Fiscales al igual que en
las Cortes Superiores al lado de su Vocales.
f. En la Constitucin de 1826 se determina la participacin de un
Fiscal ante la Corte Suprema.
g. En la Constitucin de 1828 se determina al crearse el Consejo
de Estado con atribuciones para para funcionar durante el receso
del Congreso, el Fiscal de la Corte Suprema asuma el cargo de
acusador en algunos delitos. En esta Constitucin se crean los
Agentes Fiscales que son hoy los Fiscales Provinciales.
h. En la Constitucin de 1834 se mantiene la existencia de un
Fiscal ante la Corte Suprema y Agentes Fiscales ante las Cortes
Superiores.
i. En la Constitucin de 1839 se mantiene la existencia de un
Fiscal ante la Corte Suprema y Agentes Fiscales ante las Cortes
Superiores.
j. La Constitucin de 1860 se nombran varios Fiscales ante la
Corte Suprema y Agentes Fiscales ante las Cortes Superiores.
k. El 28-07-1912 se dicta la Primera Ley Orgnica del Poder
Judicial y en su artculo 53 se fija la conformacin de los miembros
de la Corte Suprema disponindose la existencia de tres Fiscales. En
las Cortes Superiores se establece la existencia de dos Fiscales y
un Fiscal en cada Capital de Departamento.
l. El ao 1981 se dicta la actual Ley Orgnica del Ministerio
Pblico, Decreto Legislativo N 052.
m. En las Constituciones de 1933 y 1920 se establece la
existencia de Fiscales en la Corte Suprema y Corte Superiores y
Agentes Fiscales.
n. El Cdigo de Procedimientos Penales de 1940 utiliza el nombre
actual de la institucin Ministerio Pblico.
o. En el ao 1963 se promulga el Decreto Ley 14605 Ley Orgnica
del Poder Judicial donde en varios artculos se hace mencin al
Ministerio Pblico.
p. Entre los aos 1968 y 1975 se suprime la participacin de los
Fiscales ante la Corte Suprema.
q. Posteriormente se promulga el Decreto Ley 18200 por el que se
acuerda la designacin de Representantes del Ministerio Pblico Ad
Hoc para la tramitacin y resolucin de los procesos penales que se
siguieran al Presidente de la Repblica, Ministros, funcionarios
pblicos y autoridades.
r. El Cdigo de Procedimientos en Materia Criminal de 1920 hace
mencin al Ministerio Pblico con la denominacin Ministerio
Fiscal.
s. Fue la Constitucin Espaola de 1978 y los Proyectos de 1856 y
el Anteproyecto de la Constitucin de 1931, las que inspiraron a los
Constituyentes de 1978 para determinar que el Fiscal dela Nacin sea
la mxima autoridad del Ministerio Pblico y que dicha institucin sea
un rgano autnomo del Poder Judicial y los otros Poderes del
Estado.
t. Las Constituciones de 1979 y 1993 adems de reconocer
encomienda al Ministerio Pblico como un ente autnomo le encomienda
la defensa de los derechos de los ciudadanos.
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los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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El Ministerio Pblico en la actualidad El Ministerio Pblico es el
organismo autnomo del Estado que tiene como funciones principales
la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y los intereses
pblicos, la representacin de la sociedad en juicio, para los
efectos de defender a la familia, a los menores e incapaces y el
inters social, as como para velar por la moral pblica; la
persecucin del delito y la reparacin civil. Tambin velar por la
prevencin del delito dentro de las limitaciones que resultan de la
presente ley y por la independencia de los rganos judiciales y la
recta administracin de justicia y las dems que le sealan la
Constitucin Poltica del Per y el ordenamiento jurdico de la Nacin.
7 Se ha dicho (tanto en la Constitucin como en la Ley Orgnica del
Ministerio Pblico en el Per) que el Ministerio Pblico acta en
defensa de la legalidad. Sin embargo, qu implica esta defensa? La
legalidad en este caso no debe de ser entendida como la defensa del
positivismo de las normas, sino como un defensor del ordenamiento
legal, en el cual, prepondera la Constitucin, entonces, conforme se
seala en la doctrina del derecho administrativo, debemos entender a
la defensa de la legalidad como defensa de la juricidad. Pero el
Ministerio Pblico, no es un organismo que sea parte del Gobierno
Central, tampoco es un poder del Estado, pero si es
constitucionalmente autnomo (Artculo 158 de la Constitucin Poltica
del Per). 8 A partir de esta posicin jurdica, qu puede justificar
que el Ministerio Pblico tenga esta condicin tan ambigua como su
naturaleza jurdica? Esta condicin de defensor de la juricidad y de
la sociedad 9 presenta al Ministerio Pblico, como una entidad
bisagra entre la sociedad y el Estado, es decir que sirve de
intermediario entre el Estado y los ciudadanos, entre la sociedad y
el Poder Judicial incisos 3 y 5 del artculo 159 de la Constitucin
Poltica del Per en tal virtud en l se monopoliza la accin penal y
es slo a travs de l a excepcin de los denominados delitos privados-
que se puede buscar la sancin del agresor. Este ejercicio de la
accin penal es la que resulta la labor ms caracterstica y conocida
de los ministerios pblicos y es la que ha sido su punto de origen.
Pero no slo tiene esta funcin. En efecto, por esa condicin de gran
defensor de la ciudadana, del pueblo (No se debe de dejar de lado
que en la Constitucin de 1979 la labor de Defensora del Pueblo, era
ejercida por el Ministerio Pblico) es que debe de ponerse al frente
de los intereses de la ciudadana, y para lograr ese cometido, debe
de vigilar la independencia de los rganos jurisdiccionales (inciso
2 del artculo 159 de la Constitucin Poltica del Per). Pero sin
embargo, pese a su condicin de defensor y de representante de la
sociedad tanto en la persecucin del delito como en los procesos
penales, tambin es defensor de la juricidad, por eso, con el mismo
rigor que persigue el delito (inciso 4 del artculo 159 de la
Constitucin Poltica del Per) debe de velar por los derechos que
otorga la misma constitucin al inculpado, es decir, el respeto a la
presuncin de inocencia, a la declaracin sin tortura en presencia de
su abogado defensor y del 7
http://www.monografias.com/trabajos-pdf4/fiscales-y-ministerio-publico/fiscales-y-ministerio-publico.pdf
8 En pases como el Uruguay, el Ministerio Pblico es un rgano
dependiente del Ministerio de Educacin y Cultura.
http://www.mec.gub.uy/mpf/html/quienes.html.
9 Ntese que en el caso peruano, es defensor de la sociedad
inciso 3 del artculo 159 de la Constitucin- y no
defensor del Estado. Esta distincin es importante porque en
pases como Argentina la defensa judicial del Estado
(labor que cumplen en el Per las Procuraduras Pblicas) es
ejercida por el Ministerio Pblico, lo cual no slo lo hace
defensor de la sociedad sino del Estado.
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los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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Comisin de Justicia y Derechos Humanos
Fiscal, a no permanecer detenido por ms de 24 horas etc.
(principios y garantas tambin de rango constitucional). Esto que
parece una contradiccin, luego, de lo explicado no aparece como
tal, sino como una funcin de velar por la recta aplicacin de un
proceso justo y debido sin dejar indefensa la dignidad de todo
ciudadano sea cual fuere su situacin procesal. Esta labor de
defensa de la sociedad (es bueno reiterar que no defiende al
gobierno o al Ejecutivo, sino a la sociedad y pese a que no es un
poder del Estado, si es un organismo constitucionalmente autnomo)
es por la que se le precisa para la defensa de los intereses
difusos previsto en las normas adjetivas. De esa misma manera se
justifica su presencia en algunos tipos de procesos en los cuales
la defensa del emplazado se ha llevado adelante con la presencia de
un curador procesal como lo son en los casos de la Prescripcin
Adquisitiva de Dominio. Ahora bien, los agravios, de los cuales son
defendidos los ciudadanos por un Ministerio Pblico, no slo pueden
provenir del delito, sino incluso de la actuacin de la propia
Administracin Pblica a travs de los organismos pblicos que por ley
ejercen la autotutela (situaciones que provienen del encuentro del
inters general y el inters particular explicado por el Derecho
Administrativo) quienes al resolver los pedidos de los
administrados una licencia de funcionamiento, un beneficio laboral,
una pensin de jubilacin, la adjudicacin de licitacin pblica, etc.
muchas veces incumplen con las normas y evitan la concesin de
derechos a los ciudadanos, ms an cuando estos irrogan costos al
Estado -negativa que, en su gran mayora, puede explicarse a partir
de cuestiones presupuestarias o a una mala labor del funcionario
pblico y con cuya actitud se genera el conflicto. Es en estos casos
que dichas decisiones pueden ser revisadas en sede jurisdiccional
10 sin embargo, la existencia de un proceso contencioso
administrativo denota una desatencin o un desacuerdo del
administrado con la actuacin o decisin adoptada por la
administracin que muchas veces implica afectaciones de normas de
carcter constitucional. Es por esta razn que se puede justificar,
desde la naturaleza del Ministerio Pblico, su presencia como
dictaminador en este tipo de procesos. Esta norma garantiza que un
funcionario autnomo (Fiscal), cuya funcin de defensa se cie a lo
que establece la Constitucin y la Ley, pueda emitir una opinin
sobre la pretensin del administrado la cual contiene un desacuerdo
por incumplimiento de la legalidad o la denuncia implcita de un
abuso de la administracin ya que en la relacin ciudadano-Estado, el
primero est en clara desventaja frente al aparato burocrtico con
que cuenta este ltimo. Esta es una manera de defensa del ciudadano
frente al posible incumplimiento o abuso de la administracin, por
ende la opinin previo a emitir la sentencia de fondo permitir
verificar los argumentos del administrado y advertir cualquiera de
las posibles iniquidades que se han dado en el procedimiento
administrativo, pero tambin las que pueda advertir dentro del
propio proceso judicial. Ahora bien, esta idea puede plantear el
temor que se presente una duplicidad de funciones (Ministerio
Pblico y Poder Judicial). En efecto, se puede pensar que siendo el
Poder Judicial un poder del Estado autnomo, su actuacin no puede
implicar parcialidad a favor de uno o de otro, y que su sola
presencia puede bastar para garantizar la solucin de un conflicto
proveniente de una decisin estatal; sin embargo sta duplicidad no
se aprecia para este tipo de casos, sino que estamos ante una
funcin de verificacin y de advertencia que efecta el Fiscal en su
dictamen y la posibilidad que la Judicatura
10 Artculo 1 de la Ley 27584: La accin contencioso
administrativa prevista en el Artculo 148 de la Constitucin Poltica
tiene por finalidad el control jurdico por el Poder Judicial de las
actuaciones de la administracin pblica sujetas
al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e
intereses de los administrados. Para los efectos de esta
Ley, la accin contencioso administrativa se denominar proceso
contencioso administrativo.
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los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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pueda considerar los argumentos para luego emitir una decisin
acorde con el ordenamiento. De otro lado su actuacin no slo
proviene de una norma de rango regular, sino de la propia
Constitucin y de la ley orgnica que le encarga la defensa de la
legalidad y de la sociedad. En tal sentido, no puede considerarse
una duplicidad de funciones sino la garanta de una doble
verificacin que toda pretensin amparable justifica. 11
Esta defensa se aprecia, adems, en la legislacin nacional y se
justifica en lo concerniente al tema de familia y sobre todo cuando
existen de por medio intereses de menores de edad, lo cual es una
constante preocupacin de las sociedades. Dentro de la praxis puede
que existan problemas como los que implica la demora en emitir la
opinin lo cual denota problemas puntuales, sin embargo, este hecho
no justifica que se prescinda del escenario de los indicados
procesos a la institucin en s. Las deficiencias son reales pero
resultan superables a travs de la exigencia ciudadana o del inters
e iniciativa del propio funcionario. Estas son en esencia las ideas
centrales de la naturaleza jurdica del Ministerio Pblico y a partir
de ellas, se pueden justificar sus funciones e intervenciones en
los procesos judiciales conforme lo he reseado y pese a que no se
puede pensar que todos los ciudadanos conocen de esta naturaleza
jurdica, sin embargo, existe una casi reaccin instintiva o un
natural medio de defensa de las personas que ante cualquier
situacin delicada o urgente suele pedirle a la Polica que se
convoque al Fiscal para garantizar sus derechos. Por eso, no slo
los plazos (causa invocada por algunos para obviar la intervencin
del Ministerio Pblico en procesos no penales) puede ser considerado
argumento para cuestionar a una institucin que, al igual que
muchas, se desempea y esfuerza en busca de su legitimidad, la cual
slo pueden obtenerla a travs de su actuacin. Adems de lo expresado,
podemos extraer de la naturaleza jurdica del Ministerio Pblico una
reflexin lateral, pero que no por su obviedad, quiero dejar de
mencionar, es el tema del perfil de funcionario que se quisiera
para el desarrollo del cargo de Fiscal. En efecto, desde hace
algunos aos se ha ido desarrollando la idea de los perfiles de los
funcionarios que se quieren para cada institucin, sobre todo para
quienes se desempean en el sistema de la administracin de justicia,
o estn relacionados con l. A manera de referencia puedo decir que
su independencia y su compromiso con la juricidad resulta
esenciales, pero no slo nos basta su compromiso, sino tambin su
defensa. Esta defensa no corresponde a la que realiza un abogado
defensor, sino una que se obtiene de una verificacin objetiva de la
situacin que se analiza.
Al respecto, no slo se puede considerar tal virtud como nica
sino que se requieren de otras igual de necesarias y que sean
compatibles para el desarrollo de la labor de fiscal, empero esto
resulta un tema de anlisis que requiere el detalle que merece y
que, obviamente, excede los lmites de este trabajo, sin embargo
quera resaltar su conexidad a lo que se ha analizado
precedentemente.
11 Claus Roxin en una conferencia dictada con motivo del festejo
de los cien aos de existencia del ministerio pblico
en Hamburgo y que ha sido denominado: Posicin jurdica y tareas
futuras del Ministerio Pblico al hacer referencia a esta posible
duplicidad, justifica esta situacin en el entendido que una
apreciacin de dos funcionarios dejan menos
margen de error a las decisiones. Seala: El doble control a
travs del ministerio pblico y del tribunal, que cada imputacin debe
desde entonces sobrepasar, ofrece, por lo dems una mayor garanta de
correccin, no slo por la
objetividad del cargo de Juez, asegurada por esa va, sino antes
bien, porque dos funcionarios, que examinan
recprocamente los resultados de su trabajo, rinden naturalmente
ms que aquellos que podra hacer con la mejor de
las voluntades, una nica instancia de investigacin.
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PREDICTAMEN DE LA COMISION DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS recado
en los Proyectos de Ley Ns 3012/2013-CR y 2408/2012-CR, mediante
los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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Comisin de Justicia y Derechos Humanos
12 La eficacia de las instituciones est matemticamente
relacionada con la calidad de la labor que desarrollan las personas
seleccionadas para la funcin. Ninguna norma puede determinar la
eficiencia de los funcionarios; puede establecer parmetros de
requerimiento y metas, pero de ninguna manera asegurar el buen
trabajo. Esa siempre ser una determinacin personal y acadmica de
quien desarrolla la labor. Pensar que se est en la excelencia no
corresponde a la realidad, pero tambin es verdad que la competencia
implica un desarrollo que toma tiempo. En la mayora de pases de
donde se ha extrado la idea del Ministerio Pblico, tiene una data
antigua a diferencia de la experiencia peruana que apenas supera
los 25 aos de existencia. Esto no implica una justificacin. Lo
cierto es que a partir de la decisin personal, de la exigencia de
la sociedad y de la crtica de quienes abordan el tema, es de donde
se podr extraer conclusiones interesantes y provechosas para el
desarrollo de la funcin. Este fenmeno no es ajeno al Ministerio
Pblico en el Per, en el cual, se apreciar que sus opiniones
(emitidas a travs de un documento denominado "Dictamen") permiten
el reconocimiento de su legitimidad y de su autoridad.
A manera de conclusin se puede colegir que el Ministerio Pblico,
requiere de un marco normativo moderno y eficaz, que determine
cabalmente una organizacin diferenciada de la del Poder Judicial,
de acuerdo a su naturaleza, esto implica la regulacin dentro de un
sistema articulado que comprenda el acceso, el desarrollo y la
conclusin del ejercicio de la funcin fiscal, con observancia de sus
caractersticas peculiares asignadas constitucionalmente y su rol
frente a la Sociedad y la Justicia . Este marco legal debe
comprender la mutacin fctica y normativa que coloca a la
administracin de justicia, los actores intervinientes, los
operadores jurdicos y la Sociedad en general, en una situacin
latente de respuesta a los nuevos retos de la criminalidad en todas
sus modalidades. En ese sentido, constituye un deber del Estado,
ejercer los mecanismos para dotar al Ministerio Pblico de una Ley
que permita a los fiscales cumplir cabalmente sus funciones, en el
marco de su poltica de modernizacin, considerando de suma
importancia buscar el equilibrio entre las aptitudes del trabajador
y las necesidades del puesto que desempea.
A continuacin, para mejor comprensin del tema, presentamos un
organigrama de la estructura del Ministerio Pblico: 13
12 Al respecto en la pgina del Ministerio Pblico se encuentra un
documento denominado: El Perfil del Fiscal:
http://www.mpfn.gob.pe/prensa/pesp_perfil_fiscal.php. Otras ideas
se pueden apreciar en el artculo del doctor Alonso
Cornejo Alpaca: El nuevo perfil del fiscal publicado en el
Diario Oficial El Peruano el da 12 de Mayo de 2004.
13 Fuente: Portal de la Fiscala de la Nacin del Per
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PREDICTAMEN DE LA COMISION DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS recado
en los Proyectos de Ley Ns 3012/2013-CR y 2408/2012-CR, mediante
los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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Comisin de Justicia y Derechos Humanos
El Ministerio Pblico en el Sistema de Justicia 14
14 FUNDAMENTOS DEL DICTAMEN POR UNANIMIDAD DE LA COMISIN DE
JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, recado en los Proyectos de Ley Nos.
177/2006-CR, 67512006-CR y 2751/2008-CR, que proponen la Ley de la
Carrera Fiscal.
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PREDICTAMEN DE LA COMISION DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS recado
en los Proyectos de Ley Ns 3012/2013-CR y 2408/2012-CR, mediante
los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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Comisin de Justicia y Derechos Humanos
Despus de 25 aos sirviendo de base para la regulacin del
Ministerio Pblico , el Decreto Legislativo N 052 del 18 de marzo de
1981, necesitaba incorporar una serie de modificaciones para
adaptarse a las nuevas exigencias de la sociedad, sobre todo luego
de la aprobacin de la Constitucin Poltica de 1993, que le concede
al Fiscal, en exclusiva, la titularidad para la investigacin. Ms an
si la Ley Orgnica del Ministerio Pblico - Decreto Legislativo N
052, viene a regular una institucin de la Constitucin de 1979, que
no conceptualizaba instituciones como el Consejo Nacional de la
Magistratura, la Defensora del Pueblo, Academia de la Magistratura,
entre otros, han generado una suerte de indefinicin del rol del
Ministerio Pblico y de sus integrantes en el Estado constitucional.
De otra parte, la implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal,
tras una dcada de intentos por cambiar un modelo inquisitorio por
uno de vanguardia de corte acusatorio garantista, tambin coadyuvan
hacia la reforma de las leyes que estatuyen el Ministerio
Pblico.
Finalmente, la ausencia de una carrera fiscal, en donde los
recursos humanos tengan los elementos necesarios para su
capacitacin y promocin sobre la base del mrito, son aspectos que
cualquier reforma del sistema de justicia necesariamente debe
resolver.
Y precisamente, la reforma implica dotar de cambios
estructurales, que pasan por sincerar la situacin de las
instituciones de la justicia. En ese orden de ideas, debemos sealar
que el Ministerio Pblico cuenta con el respaldo de la opinin
pblica, es dejar de observar el da a da judicial, en donde el
Ministerio Pblico tarda para emitir dictmenes en la va civil, en
donde las investigaciones muchas veces no conducen a optimizar la
persecucin del delito, y el Estado se ve en la necesidad de crear
instituciones cuasi paralelas como procuraduras ad hoc, unidades de
investigacin, y procura mayores facultades a la Contralora.
Durante los aos 90 el Ministerio Pblico no desarroll
investigaciones que debieron conducir a la judicializacin de muchos
casos de corrupcin sino hasta que el Parlamento formulara
acusaciones constitucionales con mandatos imperativos para la
acusacin y la apertura de instruccin. Hoy mismo, se registran
informes que dan cuenta que, por ejemplo, en los procesos por
violencia familiar, la intervencin del Ministerio Pblico retrasa la
solucin de este tipo de conflictos. Solucionar este tipo de
falencias implica establecer un marco normativo que le permita al
fiscal actuar con independencia de cualquier presin externa; que
cuente con las herramientas legales para su capacitacin,
profesionalizacin y promocin. Solamente con una normatividad que
permita fortalecer los recursos humanos, a la par del
perfeccionamiento de la estructura institucional, tendremos un
Ministerio Pblico que cumpla cabalmente sus funciones en el sistema
de justicia. Esta norma que se proyecta, apunta hacia el segmento
recursos humanos (Ley de la Carrera Fiscal). 15
15 En e l Per e l M in is te r io Pb l ico organ iz sendas comis
iones para e l p roceso de modernizacin y reorganizacin de dicha
entidad (Ver Resolucin N 847-2003- MP-FN), esencialmente orientadas
a la modernizacin del Despacho Fiscal. En lo que concierne a la
reforma de la institucin, como competencia del parlamento, la
propuesta viene de la Comisin Especial de Reforma Integral de la
Administracin de Justicia (en adelante La CERIAJUS). No olvidemos
que la CERIAJUS en su Plan Nacional de Reforma Integral de la
Administracin de Justicia, incluye el Eje Temtico sobre Recursos
Humanos, y en ella la aprobacin de las Bases para la regulacin de
la Carrera Judicial y Fiscal, tomando en cuenta que parte de una
misma matriz, ya que Jueces y Fiscales son actores del sistema de
justicia, y una suerte de funcionarios coetneos. Estas bases,
fueron aprobadas por unanimidad. En su elaboracin y discusin
participaron importantes fiscales
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PREDICTAMEN DE LA COMISION DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS recado
en los Proyectos de Ley Ns 3012/2013-CR y 2408/2012-CR, mediante
los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
12
Comisin de Justicia y Derechos Humanos
Qu principios y garantas jurisdiccionales deben regir en la
Carrera Fiscal?
Los principios y garantas que deben regir en la Ley de la
Carrera Fiscal son:
Autonoma.- 16 Segn la Real Academia Espaola la autonoma (Del
lat. autonoma, y este
del gr. ) es la condicin de quien, para ciertas cosas, no
depende de nadie.
Jurdicamente segn lo expresado por Mixn Mass 17.- La autonoma
del Ministerio Pblico es explicable y justificable , pues las
funciones que se le encomiendan slo pueden ser cumplidas con
decisin, oportunidad y eficacia, actuando con plena autonoma.. En
todo caso la autonoma es uno de los presupuestos indispensables
para la libre y eficiente actuacin del Ministerio Pblico. Por su
parte Angulo 18 indica que.- La autonoma resulta de extrema
necesidad para garanta del Estado de Derecho (Ministerio Pblico
como contrapeso de poder) y de los justiciables (Ministerio Pblico
garante de la legalidad procesal penal) La autonoma es conceptuada
como la libertad a la aptitud para proceder
Organizacin Jerrquica.- Esta referida a que la norma
organizativa del Misterio Pblico se sustentan en un esquema
ascendente y descendente ligados entre s. Este esquema permite un
control dentro de la estructura jerrquica y piramidal en donde el
Fiscal de la Nacin es la mxima autoridad del Ministerio Pblico y
los dems rganos ejercen a su vez un control en sus respectivos
niveles jerrquicos.
Inamovilidad.- Siendo equiparable la funcin fiscal con la funcin
judicial, se corresponde a los Fiscales la misma garanta de
inamovilidad. Se dice que la inamovilidad garantiza la
independencia del Magistrado, quien no ser separado no ser separado
abruptamente del cargo que ostenta, que no ser trasladado de un
lugar a otro sin su consentimiento previo y que no perder su
estabilidad, en tanto observe conducta e idoneidad propias de su
funcin.
como los Dres. Percy Pearanda, Gilberto Cabanillas, y la abogada
Lorena Gamero, adems de la entonces Fiscal de la Nacin, Dra. Nelly
Caldern Navarro. Precisamente siguiendo las pautas, estatuidas por
La CERIAJUS, la Comisin Especial de Estudio del Plan Nacional de
Reforma Integral de la Administracin de Justicia, creada por el
parlamento en el ao 2005, elabor y present el Proyecto de Ley de la
Carrera Fiscal, registrado con el N 14049-20051CR. Propuesta
legislativa que ha sido recogida por el congresista Ral Castro
Stagnaro, y nuevamente presentada (P. Ley N177/2006-CR).
Posteriormente, el congresista Aldo Estrada Choque ha presentado un
proyecto de Ley sobre la materia (P. Ley N 67512006-CR). 16
Ministerio Pblico Artculo 158 de la Constitucin Poltica del
Per.- El Ministerio Pblico es autnomo. El Fiscal de la Nacin lo
preside. Es elegido por la Junta de Fiscales Supremos. El cargo de
Fiscal de la Nacin dura tres aos, y es prorrogable, por reeleccin,
slo por otros dos. Los miembros del Ministerio Pblico tienen los
mismos derechos y prerrogativas y estn sujetos a las mismas
obligaciones que los del Poder Judicial en la categora respectiva.
Les afectan las mismas incompatibilidades. Su nombramiento est
sujeto a requisitos y procedimientos idnticos a los de los miembros
del Poder Judicial en su respectiva categora. .- El Ministerio
Pblico es autnomo. El Fiscal de la Nacin lo preside. Es elegido por
la Junta de Fiscales Supremos. El cargo de Fiscal de la Nacin dura
tres aos, y es prorrogable, por reeleccin, slo por otros dos. Los
miembros del Ministerio Pblico tienen los mismos derechos y
prerrogativas y estn sujetos a las mismas obligaciones que los del
Poder Judicial en la categora respectiva. Les afectan las mismas
incompatibilidades. Su nombramiento est sujeto a requisitos y
procedimientos idnticos a los de los miembros del Poder Judicial en
su respectiva categora. 17 Mixn Mass, Florencio, Derecho Procesal
Penal, Lima, Ediciones Jurdicas, 1984, Tomo I, p. 222. 18 Angulo
Arana Pedro, El Ministerio Pblico: Orgenes, principios, misiones,
funciones y facultades, Lima, Tarea Grfica Educativa, 2001, p.
110-111.
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los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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Comisin de Justicia y Derechos Humanos
Independencia.- Constituye otra de las garantas propias de la
funcin del Ministerio Pblico. Esta es inherente a la imparcialidad
con la que tiene que desarrollar sus actuaciones el Fiscal en las
diversas especialidades asignadas en la Ley Orgnica. Independencia
es sinnimo de autonoma de integridad, de neutralidad y de firmeza.
Slo cuando un Fiscal acta en el desempeo de su cargo, en prctica
constante de estos valores ticos, cumple a plenitud con la delicada
labor que se le ha encomendado. 19
Cul es el perfil del Fiscal que espera la sociedad? En primer
lugar consideramos que un Fiscal debe reunir las siguientes
caractersticas con la finalidad de lograr el perfil ptimo:
PERFIL DEL FISCAL
Vocacin de servicio hacia la justicia y hacia el logro de la paz
social
Conocer los principios institucionales sobre los cules ha sido
creado el Ministerio Pbl ico y su misin debe tener mstica, y estar
comprometido con sus fines.
Deber ser una persona con un conjunto de conocimientos jurdicos
suficientes para que lo hagan competente para realizar su
funcin.
Desarrollar ciertas aptitudes y destrezas de liderazgo.
Deber ser dinmico, intuitivo, con visin y se proyecto hacia la
sociedad a quien ha decidido servir, busca la calidad y la
eficiencia en el servicio y debe lograr sus fines.
Debe buscar la verdad y su actividad debe estar sustentada en el
principio de inocencia, velando por la legalidad.
DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA IDONEIDAD EXTRA ACADMICA EL FISCAL
DEBER SER:
Independiente e imparcial
Con personalidad firma y decidida
Actuar con equilibrio y ponderacin
Criterio vinculado con la prudencia, equidad y buen sentimiento;
dado que para emitir sus opiniones y dictmenes requiere una
capacidad de argumentacin y claridad expositiva que convenzan a los
destinatarios de los mismos.
Debe estar consciente de las consecuencias e impacto de sus
decisiones
En segundo lugar se nos viene al pensamiento para tratar de
esbozar un perfil del Fiscal es que dentro de todas las cualidades
que han de acompaar a este ser humano est el hecho que debe
tratarse de una persona dinmica, no el tradicional hombre de
escritorio a la espera de sus expedientes para dictaminar, sino que
este en la permanente bsqueda del esclarecimiento de la verdad, en
la persecucin del delito. Se debe tratar de una persona que no slo
tenga conocimientos del Derecho, sino que tambin deber tener
conocimientos de psicologa, sociologa, economa, y otras ramas del
saber humano. Creemos pertinente que debe tener una gran calidad
humana para entender que los casos que enfrenta no son papeles, son
seres humanos con sus conflictos sus pesares, que estn esperando
que se haga justicia. Su vocacin de servicio habr de ser a prueba
de todo. Debe ser una persona
19 Pelez Bardales Jos Antonio, El Ministerio Pblico, Editoria
Jurdica Grijley, 2003, pp. 51 a 55.
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los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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Comisin de Justicia y Derechos Humanos
con sistema tico impecable, su mayor arma ha de ser el ejemplo
vivenciando la justicia y la integridad de todos los actos de su
vida. La honestidad es el principal valor que ha de cultivar. Debe
tratarse de una persona valiente que pueda defender su
independencia basndose nicamente en lo que le dictan las leyes
(Haciendo prevalecer en su actuar la norma constitucional y los
derechos fundamentales) y su criterio de conciencia. Ha de merituar
las circunstancias de manera objetiva, defendiendo por sobre todo
la verdad , de modo que no persiga denodadamente la condena de un
procesado, sino el esclarecimiento de los hechos que pueda devenir
en un absolucin de los cargos por demostrarse su inocencia , para
ello es importante que sea detallista y perseverante. Es importante
que est en constante aprendizaje no slo en lo referente al derecho,
sino en todas la materia de la vida que le sean tiles a su funcin,
el hecho de no cerrase a la tecnologa sino ms bien obtener de ella
los mayores beneficios, como es el caso de los ordenadores, de la
internet y de todo medio de comunicacin moderno que le ayude a
conectarse con el mundo. 20
Por otro lado, es importante, destacar que entre otros, cuerpos
normativos novedosos como el Nuevo Cdigo Procesal Penal, implican
no slo una voluntad individual, colectiva o institucional por dar
tpicos o capacitaciones aisladas, sino que stas junto a las
actualizaciones y especializaciones se conviertan en una poltica
institucional obligatoria, que no slo dote a sus integrantes de una
solvencia profesional y competente, sino que sirva de mecanismo de
exigencia de los mismos, cuando no, para la evaluacin constante de
capacidades, eficiencia y eficacia en el desempeo. Es as, que se
evidencia la aprobacin de la ley de la carrera fiscal acorde con
este tipo de instrumentos nuevos, que requieren de un necesario
control de la capacitacin y garantice la eficiencia que un proceso
penal de dichas caractersticas requiere de un fiscal. Por ello es
necesario contar con f iscales dotados de adecuadas competencias
personales, que incluyen conocimientos, una formacin jurdica slida,
aplicacin del mtodo cientfico, conciencia de la realidad nacional,
administracin del despacho; adems de habilidades personales como
adaptabilidad a los cambios institucionales y/o sociales, efectiva
comunicacin, creatividad, intuicin y capacidad para distinguir lo
urgente de lo importante, y actitudes que pasan por el desarrollo
personal, la prudencia, responsabilidad, sensibilidad humana y
proactividad. Con estas competencias no slo se obtendr un sistema
institucional funcional que contribuir a superar las falencias del
sistema actual, sino que se pretende un verdadero cambio de
estructuras y de comportamiento organizacional, en bsqueda de la
eficaz y eficiente administracin de justicia, que comprende una
sinergia fiscal institucin, en tanto el primero responde conforme a
las armas que se le proporciona y el segundo exige una gestin por
resultados, claramente medible o cuantificable. Consecuentemente,
es necesario regular, mediante ley orgnica, la ley de la carrera
fiscal que garantice el ingreso y el desarrollo profesional de los
fiscales por sus mritos personales y profesionales, segn las
competencias establecidas en cada nivel de la carrera as como la
permanencia en el cargo, la observancia de una conducta tica, proba
e idnea, como la aplicacin de las regulaciones sancionatorias
establecidas. Principales fundamentos para aprobar la propuesta
legislativa: Tomando como fuente a los principales fundamentos de
los proyectos de ley materia del
20 Pelez Bardales Jos Antonio, Op cit. 159 a 161.
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los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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Comisin de Justicia y Derechos Humanos
presente documento, podemos establecer que la aprobacin de las
propuestas legislativas no slo pretende un cambio organizacional en
el Ministerio Pblico, que contribuya a mejorar el sistema de
administracin de justicia en favor de los usuarios del servicio,
sino que adems implica generar una serie de beneficios
cualitativos, que perfectamente pueden ser cuantificados a travs de
indicadores de gestin y por ende de eficacia y eficiencia que
inciden directamente en un retorno de la inversin institucional.
Este nuevo modelo permitir mejorar la calidad profesional de los
fiscales del Ministerio Pblico.
Las iniciativas legislativas responde a una necesidad de
regulacin interna de los funcionarios de una institucin tan
importante como es el Ministerio Pblico, organismo autnomo del
Estado que tiene como funciones trascendentes la defensa de la
legalidad, los derechos ciudadanos y los intereses pblicos, la
representacin de la sociedad en juicio, para los efectos de
defender a la familia, a los menores e incapaces y el inters
social, as como para velar por la moral pblica, la persecucin del
delito y la reparacin civil. El desarrollo en la carrera fiscal,
desde el reclutamiento hasta la conclusin, se realiza en base a
mritos por competencias y productividad, medidos a travs de
indicadores cualitativos y cuantitativos; diferenciar la ley de
carrera de los fiscales de la de los jueces, atendiendo a la
naturaleza de las distintas funciones que la Constitucin y las
leyes les asignan, generando una ley cuyo mbito corresponda
exclusivamente a los fiscales.
Asimismo, esta propuestas normativas, permitir no slo su
articulacin y concordancia con textos normativos nuevos, como la
Ley de la Carrera Judicial, el Nuevo Cdigo Procesal Penal, las
leyes sobre seguridad ciudadana, crimen organizado, entre otros;
sino que adems permitir que se hagan viables sus instrumentos de
gestin con objetivos, actividades y metas, que orientados a la
capacitacin para el trabajo del fiscal sean efectivos, con
trascendencia a los dems mbitos de su competencia institucional
como mdico legal, de ciencias forenses y administrativas,
investigacin en el mbito jurdico -forense y de promocin en la
formacin institucional descentralizada, a fin de contribuir al
fortalecimiento del Sistema de Administracin de Justicia.
Las presentes iniciativas legislativas por su naturaleza
regulatoria de ingreso permanencia y conclusin de la funcin fiscal,
basada en mritos y resultados, a travs de una exigencia de dotacin
de medios de capacitacin, actualizacin y especializacin, constituye
junto a otros instrumentos legales, la incorporacin dentro del
sistema nacional de un cuerpo normativo indispensable para la
administracin de justicia, que repercute directamente en el
requerimiento y observancia por los instrumentos legales
supranacionales en torno a un sistema jurdico que permita combatir
cabalmente el crimen en todas sus modalidades. Asimismo, repercute
en la visin del operador jurdico internacional y la comunidad
transnacional en torno a un clima de seguridad jurdica y de un
sistema judicial donde el Ministerio Pblico garantiza una
intervencin competente. En ese orden de ideas, se puede establecer
que para un sistema de justicia ptimo, que supere las falencias del
actual, que permita avizorar un verdadero cambio de estructuras, y
contar con los mejores recursos humanos, se hace, hoy ms que nunca,
impostergable regular la carrera fiscal en el Per. Dentro de este
contexto, se debe tener presente los avances que en la materia han
desarrollado la mayora de pases de Amrica Latina, los que han
tomado como punto de partida, para permitir que el Ministerio
Pblico pueda cumplir sus nuevas funciones, la creacin de
disposiciones
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los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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Comisin de Justicia y Derechos Humanos
constitucionales y de leyes orgnicas, que contienen las
definiciones bsicas de la Institucin. El Ministerio Pblico hoy en
da est llamado a cumplir roles procesales de suma importancia para
que el sistema pueda funcionar. La separacin de funciones
acusatorias y decisorias en el proceso distingue y fortalece no slo
la capacidad del Poder Judicial de sancionar el delito, sino del
Ministerio Pblico de perseguir dicha sancin.
De otra parte, es necesario echar una mirada a lo que ocurre con
los procesos civiles, a efectos de evaluar en qu casos el
Ministerio Pblico debe participar, y no donde inversamente, termine
por dilatar la culminacin de los procesos. La experiencia en los
procesos constitucionales, en donde se ha suprimido la participacin
del Ministerio Pblico es una situacin que merece ser analizada. Y
es que los fiscales deben desempear una funcin crucial en la
administracin de justicia. El respeto de los derechos humanos y del
estado de derecho presupone una autoridad acusatoria fuerte a cargo
de investigar y acusar los delitos con independencia y objetividad
(tal vez es all donde debe concentrar sus funciones). Dentro de la
institucin acusatoria, cada fiscal debe estar facultado para
cumplir sus obligaciones profesionales de una manera independiente,
imparcial y objetiva Por ello, en este nuevo esquema, los recursos
humanos para llevar adelante la delicada tarea acusatoria, no
pueden ser menos que para la asuncin a Juez en el Per, guardando
las peculiaridades propias de la funcin. 21 Se debe precisar que
durante el periodo congresal 2006-2011 se presentaron tres
iniciativas legislativas proponiendo la Ley de la Carrera Fiscal,
(una de ellas del Ministerio Pblico), las cuales fueron
dictaminadas por la entonces Comisin de Justicia, aprobada por el
Pleno del Congreso, pero fue observada por el Poder Ejecutivo. Los
presente proyecto de ley recogen el contenido de dichas
iniciativas, lo aprobado por el Pleno, pero superando las
observaciones planteadas. Las iniciativas legislativas tiene como
fuente una de las propuestas elaboradas por la Comisin Especial
para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia CERIAJUS
creada por Ley N 28083, la cual en su Plan Nacional de Reforma
Integral de la Administracin de Justicia, incluye el Eje Temtico
sobre Recursos Humanos, y en ella la aprobacin de las bases para la
regulacin de la Carrera Judicial y Fiscal, tomando en cuenta que
parten de una misma matriz, ya que jueces y fiscales son actores
del sistema de justicia, y una suerte de funcionarios coetneos.
Estas bases, fueron aprobadas por unanimidad. En su elaboracin y
discusin participaron importantes fiscales como los Drs. Percy
Pearanda, Gilberto Cabanillas y la abogada Lorena Gamero, adems de
la entonces Fiscal de la Nacin, Dra. Nelly Caldern Navarro.
Siguiendo las pautas estatuidas por la CERIAJUS, la Comisin
Especial de Estudio del Plan Nacional de Reforma Integral de la
Administracin de Justicia, creada por el Parlamento en el ao 2005,
elabor y present el Proyecto de Ley de la Carrera Fiscal, signado
con el N 14049/2001-CR. El objetivo, es contar con un Sistema de
Carrera Fiscal, siguiendo la misma lnea de lo establecido en la Ley
de la Carrera Judicial, Ley N 29277. En ese sentido, lo que se
propone es estatuir un sistema de carrera fiscal coherente y basado
en principios ticos y jurdicos con la finalidad de hacer de la
justicia un medio de servicio a la ciudadana.
21 FUNDAMENTOS DEL DICTAMEN POR UNANIMIDAD DE LA COMISIN DE
JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, recado en los Proyectos de Ley Nos.
177/2006-CR, 67512006-CR y 2751/2008-CR, que proponen la Ley de la
Carrera Fiscal.
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los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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Comisin de Justicia y Derechos Humanos
Despus de 32 aos sirviendo de base para la regulacin del
Ministerio Pblico , el Decreto Legislativo N 052 del 18 de marzo de
1981, necesita incorporar una serie de modificaciones para
adaptarse a las nuevas exigencias de la sociedad, sobre todo luego
de la aprobacin de la Constitucin Poltica de 1993, que le concede
al Fiscal, en exclusiva, la titularidad para la investigacin. Ms an
si viene a regular una institucin de la Constitucin de 1979, que no
conceptualizaba instituciones como el Consejo Nacional de la
Magistratura, la Defensora del Pueblo, Academia de la Magistratura,
entre otros, lo que ha generado una suerte de indefinicin del rol
del Ministerio Pblico y de sus integrantes en el Estado
constitucional. De otra parte, la implementacin del nuevo Cdigo
Procesal Penal, tras ms de una dcada de intentos por cambiar un
modelo inquisitorio por uno de vanguardia de corte acusatorio
garantista, tambin coadyuvan hacia la reforma de las leyes que
estatuyen el Ministerio Pblico. La ausencia de una carrera fiscal,
en la que los recursos humanos tengan los elementos necesarios para
su capacitacin y promocin sobre la base del mrito, son aspectos que
cualquier reforma del sistema de justicia necesariamente debe
resolver. Solamente con una normatividad que permita fortalecer los
recursos humanos, a la par del perfeccionamiento de la estructura
institucional, tendremos un Ministerio Pblico que cumpla cabalmente
sus funciones en el sistema de justicia. La carrera fiscal como la
judicial, es la organizacin sistemtica de los diferentes aspectos
que determinan el ingreso a la funcin fiscal (requisitos, seleccin,
nombramiento y designacin), la permanencia (evaluacin del
desempeo); el ascenso en ella y su conclusin. Las aludidas
propuestas legislativas establecen un sistema de carrera fiscal,
similar al contenido en la Ley N 29277, Ley de la Carrera Judicial,
ya que la propia Constitucin Poltica da un trato igualitario a los
fiscales con los jueces al denominarles "magistrados". Entre otros
puntos se plantea hacer ms idneas y exigentes las evaluaciones de
los candidatos a fiscales; regular un sistema especial de evaluacin
para los candidatos que quieren ser fiscales supremos, por la
importancia del cargo; diferenciar entre el ingreso a los dos
primeros niveles de la funcin fiscal y el ingreso a los dos ltimos,
en razn del perfil y exigencias tambin distintas de los candidatos
a estos niveles; establecer un mecanismo legal mediante el cual se
garantice que los candidatos sean nombrados segn el orden que
ocuparon en los resultados de las evaluaciones (orden de mritos), y
no por la voluntad, subjetividad o arbitrariedad de los integrantes
del Consejo Nacional de la Magistratura. Tambin se propone
(siguiendo el modelo de la carrera judicial) que cada una de las
etapas del proceso de seleccin sea cancelatoria, para evitar que
sean nombrados como fiscales aquellos postulantes que han
demostrado falta de conocimiento (por haber desaprobado el examen),
pero que llegan hasta la entrevista y al nombramiento gracias a un
currculum vitae inflado, cuya nota se promedia con la del examen.
En efecto, este modelo de ingreso busca fortalecer los dos primeros
niveles de la carrera para consolidar la base de la cual podr
esperarse en el futuro un rendimiento de mayor calidad y eficiencia
de los fiscales. Tambin se propone la implementacin de un sistema
de evaluacin integral de todos los aspectos del desempeo del
fiscal, lo cual es un paso trascendental y an pendiente, pues
constituye un hito en la regulacin de la funcin fiscal, en
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PREDICTAMEN DE LA COMISION DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS recado
en los Proyectos de Ley Ns 3012/2013-CR y 2408/2012-CR, mediante
los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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Comisin de Justicia y Derechos Humanos
la que hasta la fecha no existe una institucin que evale la
calidad, eficiencia y eficacia del desempeo fiscal. Ello no ha
permitido, en consecuencia, contar con el instrumento adecuado para
identificar sus problemas y aplicar medidas correctivas para
mejorar la funcin. En efecto, lo nico que se ha controlado hasta la
fecha, y que responde a un supuesto muy diferente, es el
cumplimiento de los deberes funcionales (la puntualidad, la
asistencia, etc.). Sobre el rgimen disciplinario y sanciones para
los Fiscales: Previamente debemos destacar que el Tribunal
Constitucional ha establecido que segn el artculo 154, inciso 3 de
la Constitucin, que son funciones del Consejo Nacional de la
Magistratura aplicar la sancin de destitucin a los vocales de la
Corte Suprema y Fiscales Supremos, y a solicitud de la Corte
Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los
jueces y fiscales de todas las instancias. La resolucin final
motivada, y con previa audiencia del interesado, es inimpugnable.
Esta facultad constitucional se complementa con aquellas otras
funciones que desempea un rgano constitucional como el Consejo
Nacional de la Magistratura dentro de nuestro ordenamiento
constitucional; es decir, con la de nombrar, previo concurso pblico
de mritos y evaluacin personal, a los jueces y fiscales de todos
los niveles (artculo 154, inciso 1 de la Constitucin), con la de
ratificar, cada siete aos, a los jueces y fiscales de todos los
niveles (artculo 154, inciso 2 de la Constitucin), y con la de
otorgar el ttulo oficial que acredita a los jueces y fiscales como
tales (artculo 154, inciso 4 de la Constitucin). Evidentemente, el
ejercicio de estas funciones constitucionales ha de hacerse dentro
del marco jurdico establecido por la Constitucin, la que, en tanto
norma jurdico-poltica, disea tanto las facultades de los rganos
constitucionales como los lmites a su ejercicio. Y esos lmites,
principalmente, vienen determinados por el principio jurdico de
supremaca constitucional con lo que todo ello implica y por el
respeto de los derechos fundamentales. La irrestricta observancia
de uno y otro convierte el ejercicio de las funciones del Consejo
Nacional de la Magistratura en constitucionalmente legtimas; caso
contrario, se colisiona el ordenamiento jurdico y se vulneran los
derechos de las personas, lo que en un estado constitucional y
democrtico no puede ser tolerado. La exigencia de observar estos
lmites es an ms intensa si de lo que se trata es de ejercer
funciones en el mbito de la imposicin de sanciones. En estos casos,
los derechos fundamentales se erigen no slo como facultades
subjetivas e instituciones objetivas valorativas, sino tambin como
autnticos lmites a la facultad sancionadora de un rgano
constitucional. Slo de esta manera la sancin impuesta incidir
legtimamente en los derechos fundamentales de las personas, pues
estos, cuando se trata de imponer sanciones, son, a su vez, garanta
y parmetro de legitimidad constitucional de la sancin a imponer.
Ahora bien, a juicio del Tribunal Constitucional, en el artculo
154, inciso 3 de la Constitucin subyace tanto la habilitacin al
Consejo Nacional de la Magistratura para imponer sanciones, como el
lmite para tal facultad. En el primer caso, dicho rgano
constitucional est facultado para aplicar la sancin de destitucin a
los vocales de la Corte Suprema y Fiscales Supremos; y, a solicitud
de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos,
respectivamente, puede sancionar a los jueces y fiscales de todas
las instancias. En el segundo, la Constitucin exige que la sancin
deba ser impuesta 1) a travs de una resolucin final debidamente
motivada y 2) con previa audiencia del interesado. Slo en el
supuesto de que la sancin haya observado estas dos exigencias
constitucionales se puede considerar legtima. En lo que toca a la
facultad sancionadora del Consejo Nacional de la Magistratura, es
la propia Constitucin la que establece que la resolucin que impone
la sancin debe estar debidamente motivada. Al respecto, el Tribunal
Constitucional tambin considera que la debida motivacin de las
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los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
19
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resoluciones que imponen sanciones no constituye slo una
exigencia de las resoluciones judiciales, sino que se extiende a
todas aquellas resoluciones al margen de si son judiciales o no que
tienen por objeto el pronunciamiento sobre el ejercicio de una
funcin; es imperativo, entonces, que las resoluciones
sancionatorias contengan de una motivacin adecuada a Derecho, como
una manifestacin del principio de tutela jurisdiccional e
interdiccin de la arbitrariedad. 22
Especficamente para el caso del Ministerio Pblico estara la
Fiscala Suprema de Control Interno del Ministerio Pblico, que es el
rgano encargado del control disciplinario y de la evaluacin
permanente de la funcin y servicio fiscal, para mantener los
niveles de eficacia, transparencia y probidad en el accionar del
Ministerio Pblico. Su mbito de competencia comprende a todos los
Fiscales de la Repblica, en todos sus niveles, con excepcin de los
Fiscales Supremos. Se compone de los siguientes rganos: a. Oficina
Central de Control Interno, b. Oficinas Desconcentradas de Control
Interno del Ministerio Pblico que est a cargo de un Fiscal Supremo
en actividad, designado por la Junta de Fiscales Supremos por un
plazo improrrogable de tres (3) aos. Tiene competencia para conocer
las quejas funcionales presentadas contra los Fiscales Superiores y
Adjuntos Supremos a nivel nacional, imponiendo en primera instancia
las sanciones de amonestacin, multa, y suspensin. Sus resoluciones
son apelables ante la Junta de Fiscales Supremos. Bajo ese
contexto, consideramos que la presente propuesta legislativa en lo
que respecta a las sanciones para los Fiscales reposa en dos
pilares fundamentales, como son los principios de proporcionalidad
y razonabilidad; por cuanto se prev en el artculo 49 que las
sanciones disciplinarias aplicables a los fiscales son: 1.
Amonestacin. 2. Multa. 3. Suspensin. 4. Destitucin.
Lo que se haya concordado con el artculo subsiguiente que regula
el artculo 50 y que consagra el principio de proporcionalidad entre
tipos de faltas y sanciones, el mismo que establece que la relacin
de proporcionalidad prevista entre los tipos de faltas y las
sanciones imponibles es la siguiente: 1. Las faltas leves solo
pueden sancionarse en su primera comisin, con
amonestacin; y, en su segunda comisin, con multa. 2. Las faltas
graves se sancionan con multa o suspensin. La suspensin tiene una
duracin
mnima de quince (15) das y una duracin mxima de seis (6) meses.
3. Las faltas muy graves se sancionan con suspensin, con una
duracin mnima de cuatro (4)
meses y una duracin mxima de seis (6) meses, o con
destitucin.
No obstante ello, los rganos disciplinarios competentes pueden
imponer sanciones de menor gravedad que las que tienen
ordinariamente atribuidas, salvo el supuesto de amonestacin, si al
examinar el caso resulta que los hechos objeto del procedimiento
merecen un inferior reproche disciplinario. En la imposicin de
sanciones, debe observarse la debida adecuacin o proporcionalidad
entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la
sancin aplicada. Tambin se debe valorar el nivel del
22 Sentencia del Tribunal Constitucional Exp.
5156-2006-PA-TC
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los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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magistrado en la carrera fiscal, el grado de participacin en la
infraccin, el concurso de otras personas, as como el grado de
perturbacin del servicio prejudicial o judicial, la trascendencia
social de la infraccin o el perjuicio causado. Tambin debe
atenderse el grado de culpabilidad del autor, el motivo
determinante del comportamiento, el cuidado empleado en la
preparacin de la infraccin o, entre otros, la presencia de
situaciones personales excepcionales que aminoran la capacidad de
autodeterminacin.
Como se puede apreciar, dichos supuestos normativos guardan
armona con el numeral 1.4. del Artculo IV del Ttulo Preliminar de
la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444, que
sanciona el principio de razonabilidad por el que entiende lo
siguiente: 1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la
autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen
infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los
administrados, deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad
atribuida y manteniendo la debida proporcin entre los medios a
emplear y los fines pblicos que deba tutelar, a fin de que
respondan a lo estrictamente necesario para la satisfaccin de su
cometido.
Asimismo, en el Captulo II del Ttulo IV de la Ley del
Procedimiento Administrativo General, regula el Procedimiento
Sancionador, y en el numeral 3 de su Artculo 230 seala lo
siguiente: 3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la
comisin de la conducta sancionable no resulte ms ventajosa para el
infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sancin.
Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas debern ser
proporcionales al incumplimiento calificado como infraccin,
debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelacin
se sealan a efectos de su graduacin: a) La gravedad del dao al
inters pblico y/o bien jurdico protegido; b) El perjuicio econmico
causado; c) La repeticin y/o continuidad en la comisin de la
infraccin; d) Las circunstancias de la comisin de la infraccin; e)
El beneficio ilegalmente obtenido; y f) La existencia o no de
intencionalidad en la conducta del infractor.
Por su parte segn la doctrina, el principio de razonabilidad se
define como: El principio de razonabilidad es un parmetro de
valoracin de los actos del Poder Pblico para verificar si stos estn
de acuerdo con el valor superior inherente a todo el ordenamiento
jurdico: la justicia. 23 Se entiende que la razonabilidad supone
equilibrio, moderacin y armona. Es decir que no se trata de una
accin caprichosa o arbitraria 24 sino que corresponda al sentido
comn 25 y a los valores vigentes 26.
23 Barroso, Lus Roberto. Interpretaao e aplicaao da constituiao.
Sao Paulo: Saraiva, 1998. p. 209. 24 Barroso, Lus Roberto. Op. Cit.
p. 205. 25 Quintana, Linares. Derecho Constitucional e
instituciones polticas. Buenos Aires: Plus Ultra, 1981. p. 122. 26
Barroso, Lus Roberto. Op. cit. loc cit.
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los cuales se propone la Ley de la Carrera Fiscal.
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El principio general de proporcionalidad se divide en tres
subprincipios: idoneidad 27 y necesidad 28 y proporcionalidad en
sentido estricto. Este ltimo principio de proporcionalidad se
entiende como.- La proporcionalidad en sentido estricto) verifica
la relacin costo beneficio de la medida (norma), esto es, de la
ponderacin entre los daos causados y los resultados a ser
obtenidos. Se trata de una cuestin de medida o desmedida para
alcanzar un fin. 29 En conclusin, es viable la presente propuesta
legislativa en lo que se refiere al rgimen disciplinario y
sanciones para los Fiscales.
V.- CONCLUSIN Por las consideraciones expuestas la Comisin de
Justicia y Derechos Humanos recomienda aprobar por .los Proyectos
de Ley 3012/2013-CR y 2408-2012-CR, de conformidad a lo establecido
en el inciso b) del Artculo 70 del Reglamento del Congreso, con el
siguiente texto sustitutorio:
NOTA: PALABRAS EN NEGRITA SON OBSERVACIONES DEL MINISTERIO
PBLICO PALABRAS SOMBREADAS SON OBSERVACIONES DEL DR. ALCIDES
CHINCHAY (Fiscal Supremo Adjunto)
TEXTO SUSTITUTORIO
El Congreso de la Repblica Ha dado la Ley siguiente:
LEY DE LA CARRERA FISCAL
TITULO PRELIMINAR
PRINCIPIOS RECTORES DE LA CARRERA FISCAL Artculo I.- Autonoma,
Independencia e imparcialidad 30 El Ministerio Pblico es un
organismo constitucionalmente autnomo, ejerce sus funciones de
manera independiente y objetiva, con arreglo a la Constitucin y a
la Ley.
27 La sancin administrativa, como afectacin de derechos
patrimoniales as como de otros como el de contratar, debe ser
adecuada para fomentar un objetivo constitucionalmente legtimo.
Este subprincipio exige un mnimo de idoneidad, y no un mximo. Ver:
p. BERNAL PULIDO, Carlos. El derecho de los derechos. Escritos
sobre la aplicacin de los derechos fundamentales. Bogot:
Universidad Externado de Colombia, 2005. p. 135. El autor analiza
ampliamente la aplicacin del principio de proporcionalidad en la
legislacin penal. Mas no es nuestra pretensin asimilar el sistema
sancionador administrativo al penal. Entendemos que esta cuestin es
discutida hasta la fecha y su problemtica tiene serias
consecuencias en la recta construccin dogmtica del Ordenamiento
Jurdico (HUERGO LORA, Alejandro. Las sanciones administrativas.
Madrid: Iustel, 2007. p. 32 y ss.). 28 De acuerdo con este
subprincipio, no debe existir otro medio alternativo que revista
por lo menos la misma idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto
y que sea ms benigno con el derecho afectado (BERNAL PULIDO,
Carlos. Op. Cit. 136.). 29 Lus Roberto Barroso. Op. cit. p. 209. 30
Los artculos II y XI del presente Ttulo Preliminar han sido aadido,
el texto fuente es el Proyecto de Ley del 2008. El texto de los
artculos I y X fueron reemplazados por su homlogos del Proyecto del
2008.
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Articulo II.- Ingreso y desarrollo de la carrera fiscal El
ingreso a la carrera fiscal es voluntario, su desarrollo guarda
relacin con las competencias institucionales y personales
requeridas por la presente ley. Articulo III.- Permanencia e
inamovilidad de los fiscales La carrera fiscal garantiza la
permanencia de los Fiscales en la funcin que ejercen, sin perjuicio
de lo establecido en la presente ley en cuanto al rgimen
disciplinario. Asimismo, garantiza el derecho de los fiscales a no
ser trasladados de su cargo sin su consentimiento, salvo por
necesidad del servicio debidamente comprobado. Artculo IV.- Mrito
El ingreso, la permanencia y la promocin en la carrera fiscal, y
cualquier beneficio que se otorgue a los fiscales, se rigen por un
sistema de mritos que reconozca y promueva a quienes demuestren
capacidad e idoneidad. Artculo V.- Eticidad y prctica de virtudes
La tica y la probidad son componentes esenciales de los fiscales en
la carrera fiscal. Artculo VI.- Capacitacin permanente La carrera
fiscal garantiza propicia la permanente y ptima capacitacin de los
fiscales. Artculo VII.- Especializacin La carrera fiscal garantiza
y preserva la especializacin de los fiscales, salvo el caso de los
Fiscales Supremos y las excepciones de Ley. Artculo VIII.- Debido
proceso, legalidad, proporcionalidad y razonabilidad La carrera
fiscal asegura que las decisiones que afecten la permanencia de los
fiscales en sus cargos se adopten previo procedimiento, en el que
se observen las garantas del debido proceso; y, en el caso que se
trate de la imposicin de una sancin, los principios
constitucionales de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad.
Artculo IX.- Unidad de actuacin institucional Los fiscales actan en
concordancia con los lineamientos y criterios institucionales para
el logro de sus objetivos, emitido por el rgano competente. Artculo
X.- Rol Social El Ministerio Pbico es una institucin de servicios
que ejerce sus funciones y acta en representacin de la sociedad en
juicio con el propsito de establecer el orden legal quebrantado,
defiende a la familia, los nios, a las nias y a los adolescentes
incapaces; previene, investiga y persigue el delito. Sus decisiones
causan impacto en la sociedad y asume la responsabilidad de stas.
Artculo XI.- Eficiencia y Eficacia
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El Ministerio Pblico adopta una administracin moderna para
brindar a la sociedad un servicio eficaz y eficiente que contribuya
al cumplimiento de sus fines institucionales, con una cultura
humanista. Artculo XII.- Responsabilidad Los fiscales actan bajo
responsabilidad administrativa, civil y penal.
TTULO I DISPOSICIONES GENERALES
Artculo 1.- Concepto y objetivos de la carrera fiscal La carrera
fiscal regula el ingreso, la permanencia, el ascenso y la
terminacin en el cargo de fiscal; los derechos y las obligaciones
esenciales de la funcin fiscal, as como el rgimen disciplinario. La
carrera fiscal tiene como objetivos:
1. Garantizar la independencia, idoneidad, permanencia y
especializacin de los fiscales. 2. Optimizar las funciones
constitucionales y legales de los fiscales.
Artculo 2.- Perfil del fiscal El perfil del fiscal est
constituido por el conjunto de capacidades y cualidades personales
y profesionales que aseguran que, en el ejercicio de sus funciones,
los fiscales respondan idneamente a los roles constitucionales de
defensa de la legalidad, de los intereses pblicos tutelados por el
Derecho, de representacin de la sociedad en juicio y de
investigacin del delito. En tal sentido, las principales
caractersticas de un fiscal son:
1. Formacin jurdica slida. 2. Capacidad para interpretar y
razonar jurdicamente a partir de casos concretos. 3. Vocacin de
servicio a la sociedad y sentido de justicia. 4. Capacidad para
identificar y prevenir el delito y los conflictos sociales dentro
del mbito de
su competencia. 5. Rectitud y firmeza para conducir la
investigacin a su cargo y para defender la legalidad y
el inters pblico. 6. Independencia y objetividad en el ejercicio
de la funcin. 7. Conocimiento de la organizacin y manejo del
despacho fiscal. 8. Conocimiento de la realidad nacional y prcticas
culturales del lugar donde desempee su
funcin. 9. Compromiso con la promocin y defensa de los derechos
humanos. 10. Propensin al perfeccionamiento del sistema de
justicia. 11. Trayectoria personal ticamente irreprochable.
A efecto de la implementacin de la presente norma, los rganos
competentes del Ministerio Pblico, Consejo Nacional de la
Magistratura y Academia de la Magistratura desarrollarn,
coordinadamente, las disposiciones previstas sobre el perfil del
fiscal, segn sus atribuciones. Artculo 3.- Niveles y sistema de
acceso a la carrera fiscal La carrera fiscal se organiza en los
siguientes niveles:
1. Cuarto nivel, que comprende a los Fiscales Supremos.
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2. Tercer nivel, que comprende a los Fiscales Superiores o
Fiscales Adjuntos Supremos.
3. Segundo nivel, que comprende a los Fiscales Provinciales o
Fiscales Adjuntos Superiores.
4. Primer nivel, que comprende a los Fiscales Adjuntos
Provinciales. El acceso al primer y cuarto nivel de la carrera
fiscal, Fiscales Adjuntos Especializados o mixtos y Fiscales
Supremos, es abierto. En el segundo y tercer nivel, Fiscales
Provinciales o Fiscales Adjuntos Superiores, y Fiscales Superiores
o Fiscales Adjuntos Supremos, el acceso es abierto con reserva del
treinta por ciento (30%) de plazas para los fiscales que pertenecen
a la carrera. El concurso de ascenso para acceder al 30% de plazas
reservadas para los fiscales de carrera se convoca y realiza
previamente, en forma independiente del concurso de seleccin para
cubrir las plazas vacantes del porcentaje abierto. El ascenso para
los fiscales titulares se produce obligatoriamente al nivel
inmediato superior sea en el porcentaje abierto o cerrado. En ningn
caso, los fiscales de carrera pueden ser impedidos de postular en
igualdad de condiciones en el proceso de seleccin para las plazas
del porcentaje abierto, siempre que cumplan los requisitos
establecidos por la Constitucin y la Ley en cada uno de los niveles
a los que postula. Artculo 4.- Requisitos generales para acceder y
permanecer en Ia carrera fiscal Son requisitos generales para el
ingreso y permanencia en la carrera fiscal:
1. Ser peruano de nacimiento. 2. Tener el pleno ejercicio de la
ciudadana y los derechos civiles. 3. Tener ttulo de abogado
expedido o revalidado conforme a ley, as como encontrarse hbil
en el ejercicio profesional. 4. No haber sido condenado ni haber
sido pasible de una sentencia con reserva de fallo
condenatorio por la comisin de un delito doloso ni encontrarse
dentro del Registro Judicial de Deudores Morosos. La rehabilitacin,
luego de cumplida una sentencia condenatoria, no habilita para el
acceso a la carrera fiscal.
5. No encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta ni
ser deudor alimentario moroso.
6. No presentar discapacidad mental, fsica o sensorial
debidamente acreditada, que lo imposibilite a cumplir con sus
funciones.
7. No haber sido destituido por medida disciplinaria del
Ministerio Pblico o del Poder Judicial ni despedido de cualquier
otra dependencia de la Administracin Pblica, empresas estatales o
de la actividad privada por falta grave.
8. No estar incurso en ninguna de las otras incompatibilidades
sealadas por ley. 9. Cumplir con los requisitos exigidos para cada
nivel por la presente ley.
TITULO II
INGRESO A LA CARRERA FISCAL
CAPITULO I DISPOSICIONES GENERALES
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Artculo 5.- Sistema de ingreso a la carrera fiscal El sistema de
ingreso a la carrera fiscal se realiza mediante un concurso de
seleccin a cargo del Consejo Nacional de la Magistratura, basado en
el criterio de mritos por competencias, y culmina con el
nombramiento y la juramentacin a cargo de esa misma institucin.
CAPITULO II REQUISITOS ESPECIALES
Artculo 6.- Requisitos especiales para Fiscal Supremo Para ser
elegido Fiscal Supremo se exige, adems de los requisitos
generales:
1. Ser mayor de cuarenta y cinco (45) anos. 2. Si es magistrado,
haber ejercido el cargo de Fiscal Superior Titular o Fiscal
Adjunto
Supremo cuando menos diez (10) aos y si no lo es, haber ejercido
la abogaca o desempeado docencia universitaria en materia jurdica
por quince (15) aos.
3. Haber aprobado la evaluacin prevista por el Consejo Nacional
de la Magistratura. 4. Participar en el programa de induccin.
Artculo 7.- Requisitos especiales para Fiscal Superior o Fiscal
Adjunto Supremo Para ser elegido Fiscal Superior o Fiscal Adjunto
Supremo se exige, adems de los requisitos generales:
1. Ser mayor de treinta y cinco (35) aos. 2. Si es magistrado,
haber ejercido el cargo de Fiscal Provincial Titular, Fiscal
Adjunto
Superior Titular, o Juez Especializado o Mixto Titular durante
cinco (5) aos y si no lo es, haber ejercido la abogaca o desempeado
docencia universitaria en materia jurdica, por un periodo no menor
de diez (10) aos.
3. Haber aprobado la evaluacin prevista por el Consejo Nacional
de la Magistratura. 4. Aprobar el curso de ascenso del nivel
correspondiente en la Academia Nacional de la
Magistratura, para el porcentaje de acceso cerrado o abierto si
se trata de magistrados titulares, o aprobar el curso de formacin
de aspirantes para este nivel de la Academia de la Magistratura
para postulantes que ingresen a la carrera fiscal que no sean
magistrados titulares, en este ltimo caso no es requisito para
postular pero s para juramentar al cargo.
Artculo 8.- Requisitos especiales para Fiscal Provincial o
Fiscal Adjunto Superior Para ser elegido Fiscal Provincial o Fiscal
Adjunto Superior se exige, adems de los requisitos generales:
1. Ser mayor de treinta (30) aos. 2. Haber sido Fiscal Adjunto
Provincial, Juez de Paz Letrado o Secretario o Relator de Sala
al menos por cuatro (4) aos o haber ejercido la abogaca o
desempeado docencia universitaria en materia jurdica, por un
periodo no menor de cinco (5) aos.
3. Haber aprobado la evaluacin prevista por el Consejo Nacional
de la Magistratura. 4. Aprobar el curso de de ascenso del nivel
correspondiente en la Academia de la
Magistratura, para el porcentaje de acceso cerrado o abierto si
se trata de magistrados titulares, o aprobar el curso de formacin
de aspirantes para este nivel de la Academia de
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la Magistratura para postulantes que ingresen a la carrera
fiscal que no sean magistrados titulares, en este ltimo caso no es
requisito para postular pero s para juramentar el cargo.
Artculo 9.- Requisitos especiales para ser Fiscal Adjunto
Provincial Para ser Fiscal Adjunto Provincialo se exige, adems de
los requisitos generales:
1. Ser mayor de veintisis (26) aos. 2. Haber ejercido la abogaca
o desempeado la docencia universitaria en materia jurdica,
por periodo no menor de tres (3) aos; o haberse desempeado como
Secretario o Relator de Sala por ms de dos (2) aos o como
Secretario de Juzgado por ms de cuatro (4) aos. Para el caso del
ejercicio de la abogaca y la docencia universitaria, los periodos
en una y otra condicin son acumulables, en tanto no se hayan
prestado de forma simultnea.
3. Haber aprobado la evaluacin prevista pare tal caso por el
Consejo Nacional de la Magistratura.
4. Aprobar el programa de induccin.
CAPITULO III SELECCION
Artculo 10.- Finalidad y alcance El proceso de seleccin, a cargo
del Consejo Nacional de la Magistratura, responde a la evaluacin de
mritos y su finalidad es nombrar a los postulantes que cumplan con
el perfil y los requisitos establecidos en la presente ley. Artculo
11.- Fases del proceso de seleccin El ingreso a la carrera fiscal
comprende las siguientes etapas:
1. Convocatoria pblica al concurso. 2. Seleccin de los
postulantes. 3. Declaracin de los candidatos aptos. 4. Participacin
en los programas de habilitacin y de induccin segn corresponda. 5.
Nombramiento y juramentacin en el cargo de fiscal.
Artculo 12.- Convocatoria La convocatoria para el ingreso a la
carrera fiscal comprende las vacantes existentes. Adems pueden
preverse las que resulten inminentes conforme a las necesidades del
servicio del Ministerio Pblico. La convocatoria debe indicar el
nivel, la especialidad, los plazos de las etapas del proceso de
seleccin, la nota mnima aprobatoria y la valoracin que se le da a
los distintos componentes de la evaluacin. Dicha convocatoria se
realizar mediante publicacin, por tres (3) veces consecutivas en el
Diario Oficial El Peruano, y en uno de mayor circulacin del
distrito fiscal donde se realiza el concurso; adems, y en el portal
web del Consejo Nacional de la Magistratura. Artculo 13.- Proceso
de seleccin Los postu