Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013 O MODELO DE MONITORAMENTO DE PROJETOS ESTRATÉGICOS NO GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: IMPLANTAÇÃO E DESAFIOS Iti Guimarães (Leonilse F. Guimarães) Beatriz Carlesso Fernando Ritzel Franco Vilmar Rama
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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
O MODELO DE MONITORAMENTO DE PROJETOS ESTRATÉGICOS NO GOVERNO
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: IMPLANTAÇÃO E DESAFIOS
Iti Guimarães (Leonilse F. Guimarães)
Beatriz Carlesso Fernando Ritzel Franco
Vilmar Rama
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Painel 54/205 Monitoramento estratégico de governo
O MODELO DE MONITORAMENTO DE PROJETOS ESTRATÉGICOS
NO GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: IMPLANTAÇÃO E DESAFIOS
Iti Guimarães (Leonilse F. Guimarães) Beatriz Carlesso
Fernando Ritzel Franco Vilmar Rama
RESUMO Este trabalho apresenta a Sistemática de Monitoramento Estratégico do Governo do Estado do Rio Grande do Sul, modelo de gestão desenvolvido pela Secretaria-Geral de Governo para o acompanhamento das obras e ações prioritárias da Gestão 2011-2014. A experiência gaúcha adota uma metodologia que associa ciclos continuados de análise dos projetos a um sistema web de informações (SME) alimentado pelos órgãos executores. O processo avalia a execução física e orçamentário-financeira dos projetos, bem como a efetividade de seus resultados segundo a percepção da população atendida. O objeto do monitoramento são os projetos selecionados para a concretização dos compromissos assumidos com a sociedade, que alinhados a objetivos estratégicos são aferidos semanalmente pelo Governador na Sala de Gestão. O monitoramento é parte da estratégia de gestão que organiza os órgãos governamentais e a sociedade numa rede - a Rede de Planejamento, Monitoramento e Gestão Estratégica - estruturada para atuar de forma integrada e transversal nos processos de decisão e execução das políticas públicas.
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1 INTRODUÇÃO
A crise do Estado, impulsionada pelo esgotamento e sobrecarga da
máquina pública e pela falta de capacidade para a manutenção da qualidade de
atendimento ao cidadão, dentre outros fatores, fizeram com que governos
começassem a buscar alternativas de gestão e de modelagem de políticas públicas.
Foi assim que o conceito de estratégia, que auxiliou grandes corporações a
alcançarem vantagens estratégicas e posições em seus mercados, passou a ser
incorporado por alguns estados em suas administrações.
A aplicação do conceito e de modelos de estratégia empresarial na
administração pública foi alcançada paralelamente a um abrupto aumento na
velocidade das mudanças econômicas, sociais e políticas do ambiente em que
estavam inseridas. Assim, veio à tona a necessidade por alternativas de melhor
direcionar as ações de instituições públicas (MOTTA, 2003), de modo racional e, na
medida do possível, controlável e previsível.
No setor público, tal conceito está mais fortemente vinculado à definição
de prioridades e à diminuição de ameaças às quais o Estado pode estar exposto
(PFEIFFER, 2000). Além disso, o Estado deve estar pautado tanto por resultados de
eficiência em produtos quanto em efetividade de resultados para a população,
possuindo funções únicas, tais como ser simultaneamente formulador e executor de
políticas e passível de uso do monopólio pela “força” (FERLIE, 2002). Tais
características obrigam, a partir de seu entendimento, a adaptação do que se
pretende implementar.
Para aplicação do ferramental de planejamento estratégico ao Governo
do Estado do Rio Grande do Sul, utilizou-se uma metodologia que evidencia os
processos de agilidade nas respostas aos anseios do cidadão.
O caminho estratégico (mapa estratégico) escolhido para a realização da
visão de futuro articulou objetivos estratégicos dispostos em dimensões, aos quais
foram alinhados projetos com metas capazes de atender as demandas do Programa
de Governo.
Assim, o mapa estratégico do Governo gaúcho é a representação gráfica
de sua estratégia, mostrando a integração dos seus objetivos estratégicos nas três
perspectivas “gestão pública”, “focos de atuação” “e sociedade”, com as ações
governamentais.
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Visão: RETOMAR O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL COM EQUIDADE E PARTICIPAÇÃO
MAPA ESTRATÉGICO: Governo do Estado do Rio Grande do Sul
2.5Promover políticas
públicas de proteção, inclusão social e combate à
miséria
2.4Expandir a
infraestruturasocial
3.3Qualificar a gestão e o controle público do Estado, atuando de
maneira inovadora, participativa e transversal
3.2Recuperar as instituições públicas,
aprimorando os serviços e estabelecendo uma nova relação com os servidores públicos
2.1Aumentar o investimento produtivo e
tecnológico e fortalecer as
cadeias produtivas e os APLs
2.2Fomentar a
cooperação e integração
federativa e a cooperação
internacional, em especial com o
Mercosul
3.1Melhorar a capacidade de Investimento do Estado
Proposta v4
PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE
1.1Alcançar o crescimento do
investimento, do emprego e da renda
1.3Elevar a
qualidade de vida e erradicar
a pobreza extrema
1.2Promover o
desenvolvimento regional
1.4Aprimorar a cidadania,
promover a paz e os valores republicanos
2.3Fortalecer a infraestruturaeconômica, energética e logística com
sustentabilidadeambiental
2.6Desenvolver
políticas públicas de promoção dos
direitos humanos com equidade de
gênero e da diversidade cultural
Econômico Regional Social Democrático
O conceito central adotado no desenho do modelo de gerenciamento e
avaliação de ações e projetos estratégicos do Governo do Estado do Rio Grande
do Sul está inserido na perspectiva do desenvolvimento institucional da esfera
pública, ou seja, de criação de melhores condições para que o desempenho das
funções seja mais eficiente e eficaz.
No entanto, as ações de desenvolvimento institucional empreendidas,
devem corresponder às estratégias de fortalecimento do modelo de governança do
Estado. No caso do Rio Grande do Sul, a gestão estratégica das ações de governo
foi estruturada em rede, traduzindo a integração entre os diversos setores
governamentais e da sociedade, envolvidos nos processos de planejamento,
execução, monitoramento e avaliação dos projetos e programas.
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Mapa estratégico
Gestão de projetos e programas
$$Financiamento da
carteira de projetos
Planejamento dos projetos
-- Produtos e Metas
-- Indicadores e Prazos
-- Orçamento e Captação
-- Responsáveis: Secretários/Gerentes
Monitoramento da execução
Solução de problemas
Rede de planejamento, gestão e monitoramento
Assim, o modelo de monitoramento das ações do Governo foi estruturado
na perspectiva de uma gestão matricial, contribuindo para o desenvolvimento da
rede de controle das ações, do fluxo de informações verticais e transversais entre os
órgãos, e do processo de tomada de decisões do Governador e secretariado.
3 HISTÓRICO DO PROCESSO
O monitoramento das prioridades do Governo gaúcho foi iniciado em
2011, adotando uma metodologia que associa ciclos continuados de análise dos
projetos a um sistema de informações (SME) alimentado pelos órgãos executores.
Elaborados e alinhados a objetivos estratégicos, os projetos são
monitorados dentro de uma sistemática que inicia com gerentes, analistas e
coordenadores e culmina na Sala de Gestão, para apreciação do Governador.
A sistemática é apoiada por uma ferramenta digital totalmente web,
especialmente desenvolvida para dar suporte ao monitoramento e pode ser
consultada e alimentada por diversos atores, armazenando informações e
indicadores de execução física, de execução financeira, análises, evidências e atas.
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Até o presente momento, o monitoramento avalia a execução física e
orçamentário-financeira dos projetos. No entanto, ainda em 2013, em continuidade
do seu desenvolvimento passará a avaliar também a efetividade de seus resultados
segundo a percepção da população beneficiada.
O processo é coordenado pela Secretaria-Geral de Governo e executado
em conjunto com a Secretaria de Planejamento, Gestão e Participação Cidadã,
tendo sido desenvolvido com a consultoria da Fundação Getúlio Vargas. A
Secretaria do Planejamento é dirigida por João Motta. A Secretaria-Geral foi dirigida
em 2011 por Estilac Xavier, eleito Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado. Em
2012 a tarefa foi entregue à Míriam Marroni, Deputada Estadual que retomou seu
mandato. Em 2013 a secretaria passou a ser dirigida por Vinícius Wu, que nos anos
anteriores foi Secretário Chefe-de-Gabinete do Governador.
A seguir passamos a relatar a experiência de implantação da Sistemática
de Monitoramento Estratégico, desenvolvida em 2011 e 2012.
2011: definição do modelo, início da implantação e identificação de entraves
O primeiro semestre de 2011 foi dedicado à definição da carteira de
projetos e à preparação dos instrumentos de gestão do monitoramento. O desafio
era construir uma carteira de projetos fortemente alinhada ao Programa de Governo,
com previsão de financiamento assegurada e com condições estruturais de
execução nos respectivos órgãos.
Nesse período o Governo trabalhava para retomar a capacidade de
financiamento do Estado, ampliando os convênios com a União e contratando
empréstimos tanto com organizações financeiras nacionais, como o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social/BNDES, quanto internacionais, como o
Banco Mundial/BIRD e o Banco Interamericano de Desenvolvimento/BID.
No segundo semestre de 2011 a metodologia e a ferramenta de apoio,
ainda em desenvolvimento, foram utilizadas em três ciclos completos de avaliação
da execução dos projetos estratégicos.
A Sala de Gestão foi instalada em 12 de Julho, quando 132 projetos
estratégicos, de 30 secretarias, passaram a ser monitorados. Vários destes projetos
eram inéditos no Estado, estando muitos ainda em fase de planejamento de ações e
captação de recursos para seu financiamento.
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Os dois principais resultados do monitoramento em 2011 foram: a
avaliação da viabilidade dos projetos; e a identificação de gargalos sistêmicos e
entraves administrativos para sua execução.
A experiência mostrou que, se a consistência técnica e a aderência
política ao Mapa Estratégico são as diretrizes essenciais para um projeto ser
considerado estratégico, a priorização de meios e recursos pelo órgão executor é o
fator decisivo para torná-lo viável.
Ao final do ano a carteira inicial de projetos foi reavaliada segundo os
critérios de alinhamento ao Mapa Estratégico, viabilidade financeira e estrutura para
sua efetiva execução. A carteira foi reduzida para 87 programas e projetos
estratégicos. Ao longo de 2012 a carteira chegou a ser composta por 102 projetos.
2012: continuidade da implantação e criação dos instrumentos de apoio ao monitoramento
A Sistemática de Monitoramento Estratégico foi aperfeiçoada ao longo do
ano de 2012, com a criação e implementação de instrumentos e estruturas de apoio
para a qualificação da coleta de informações, e, principalmente, para auxiliar na
agilização da execução dos projetos.
O Comitê de Acompanhamento de Recursos Federais, o selo físico e
eletrônico associado aos expedientes administrativos, o Comitê de Gestão de
Entraves e a integração da ferramenta de apoio (SME) com o sistema de controle
financeiro e orçamentário do Estado (FPE) são complementos essenciais ao modelo
pois, para além das suas funções operacionais, possibilitam a integração com as
áreas-meio, auxiliando na disseminação de uma cultura de gestão transversal e
cooperativa.
Tais medidas concretizam a mudança de foco da sistemática, no período
de planejamento dos projetos mais direcionado a levantar dados, analisar
viabilidades e apontar entraves a serem tratados na Sala de Gestão com o
Governador.
O primeiro passo de transparência para a cidadania foi dado com a
divulgação dos projetos estratégicos no site Portal de Acesso à Informação que
implementou a Lei de Acesso à Informação no Governo do Estado.. O mecanismo
de controle social pode ser conferido no endereço www.informacao.rs.gov.br .
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No segundo semestre de 2012 foram realizados ajustes na metodologia,
de modo a torná-la ainda mais adequada à necessidade de enfrentar entraves e
preparar os projetos para a chegada dos recursos de financiamento captados.
O novo ciclo, de seis reuniões, visou reforçar o protagonismo do gerente e
atribuir à equipe de monitoramento um papel mais reforçado na gestão de
problemas e identificação de oportunidades geradas pelos projetos e seu contexto
no período de Governo em curso.
Também foi concluída a adequação da sistemática para indicadores
relativos aos objetivos estratégicos e serviços públicos, tendo sido a equipe
capacitada para a sua utilização no processo analítico do monitoramento em 2013.
Entre as novas funcionalidades introduzidas destaca-se a gestão
orçamentária dos projetos, cujo desenvolvimento é descrito adiante.
Replanejamento da carteira de projetos estratégicos
Concluída a primeira metade do período de governo, se tornou necessária
uma avaliação pormenorizada do cumprimento das ações previstas pelo Programa
de Governo e Carta aos Gaúchos. Essa análise considerou a disponibilidade
orçamentária e as condições de recuperação das metas não executadas na primeira
metade da gestão governamental.
Para o replanejamento foram inicialmente realizadas 25 reuniões nas
secretarias, com a presença de mais de 300 gestores, envolvendo os titulares das
pastas, responsáveis pelas prioridades estratégicas, gerentes de projetos e
servidores dos setores de apoio administrativo e orçamentário. Após a rodada de
orientações ocorreram reuniões de diagnóstico e a revisão das metas 2013/2014
para cada projeto, com validação da programação orçamentária, revisão dos
indicadores e cronogramas. O processo resultou na aprovação, pelo Governador e
secretariado, da carteira de Projetos Estratégicos para o biênio 2013-2014.
No segundo ano de implantação do monitoramento a superação dos
gargalos e entraves, identificados já no primeiro ano, foi parcial e de difícil solução,
indicando que a gestão de problemas seguirá sendo tarefa essencial do
monitoramento. Contribui para isto o fato de que a máquina administrativa assimila
muito lentamente os novos métodos e procedimentos de gestão, sendo essencial a
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ação que o Governo vem desenvolvendo na qualificação de seus mecanismos de
comunicação interna para orientação de seus gestores, e de comunicação externa,
para informar a cidadania e coesionar sua base social de sustentação.
O ano de 2012 encerrou com oito ciclos de monitoramento concluídos.
Foram cerca de 800 reuniões e 56 Salas de Gestão realizadas e um conjunto muito
importante de informações acumuladas e sistematizadas para o apoio da tomada de
decisões dos dirigentes de Governo, em especial do Governador.
Os textos, documentos e figuras apresentados a seguir desenvolvem os
conteúdos enunciados neste histórico.
4 MARCO LEGAL
Em 18 de junho de 2012, o Decreto Nº 49.249 deu caráter formal e legal
ao monitoramento dos projetos estratégicos, instituindo o Sistema de
Acompanhamento e Monitoramento das Ações Prioritárias da Administração Pública
do Estado do Rio Grande do Sul – SME.
O texto pode ser consultado no Diário Oficial do Estado de 20 de junho de
Iti Guimarães (Leonilse F. Guimarães) – Secretaria-Geral de Governo do Estado do Rio Grande do Sul /Diretora do Departamento de Monitoramento Estratégico.