· 2016-04-01 · (제7호) 대구경북개발연구원 2002. 12. ㅣ1)sh노 진 철*머리말. 낙동강 유역 개발의 역사적 전개과정 I. 낙동강 유역 개발에 따른

대구경북개발연구(제7호)대구경북개발연구원 2002. 12.

낙동강 유역 개발과 환경갈등의 해소방안

ㅣ1)sh노 진 철*

<目 次>

I. 머리말II. 낙동강 유역 개발의 역사적 전개과정III. 낙동강 유역 개발에 따른 지역갈등의 정치적, 경제적, 사회적 요인

IV. 낙동강 유역 개발을 둘러싼 환경갈등Ⅴ. 환경갈등이 해소 방안

<참고문헌>

I. 머리말

낙동강은 영남의 젖줄로써 이 유역의 개발은 오랜 옛날부터 지역의 각종 이해관계와

얽혀서 갈등이 잦았다. 최근에는 지방자치제도가 본격 가동되면서 또 다시 낙동강 유역

의 개발이 3차례의 지방선거를 치르는 과정에서 영남지역의 후보자들에 의해 지역경제

의 활성화 및 도시재개발을 위한 중요한 정책적 과제로서 급부상하고 있다. 자치단체들

이 대규모 공단 혹은 물류단지를 자기 지역에 유치하기 위한 경쟁을 벌리는 과정에서

낙동강 유역 개발이 지역의 발전과 떼어놓을 수 없는 밀접한 관련을 갖는다는 인식이

강화되고 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 낙동강 유역 개발은 지방자치시대 3기에 이

르는 현재까지 아직 구체적 시안조차 마련되지 못하고 있다.

이렇게 된 주요 이유는 낙동강 유역에 접하고 있는 자치단체들이 지역갈등 때문에 낙

동강 유역 개발의 방향에 대한 기초적인 합의조차 이끌어내지 못했다는 데 있다. 그러

나 최근의 갈등양상이 과거와 달라진 것은 경제적 이해관계에 기초하는 것이 아니라 환

경갈등에서 비롯된 지역갈등이라는데 있다. 영남지역의 각 자치단체들이 지역개발에는

모두 동의하면서도 환경적 수혜와 피해를 둘러싸고 낙동강 상류지역과 하류지역 간에

이해관계가 첨예하게 대립하고 있는 것이다. 즉 낙동강 유역 개발과 이를 둘러싼 환경

*경북대 사회학과 교수

갈등은 지방자치제도 하에서 지역개발과 환경보전을 둘러싸고 벌어지고 있는 딜레마의

전형을 보여주고 있다.

사실 1995년 7월 지방자치시대의 개막과 함께 거의 모든 지방정부가 지역경제의 활성

화를 행정목표로 내세우고 지역개발에 박차를 가하면서 지역간 환경갈등은 이미 예견된

것이었다. 그 이후 현재까지 자연자원의 활용 및 그에 수반되는 환경피해를 둘러싸고

정도의 차이는 있지만 전국이 모두 지역개발과 환경보전의 딜레마를 경험하고 있다고

해도 과언이 아니다. 따라서 지역주민들이 자치단체의 장을 직접 선출하는 지방자치시

대에서는 앞으로도 이와 유사한 지역간 마찰과 분쟁이 빈번하게 발생할 것으로 예상된다.

다만 영남지역의 경우 낙동강이 대구 경북지역과 부산 경남지역을 전체적으로 관통하

고 있어서 자치단체들이 지역개발에 나서자마자 다른 어떤 지역보다도 먼저 지역개발과

환경보전의 딜레마가 첨예하게 불거져 나온 것뿐이다. 낙동강은 영남지역의 공업용수의

유일한 공급원이면서 동시에 식수원일 수밖에 없는 지정학적 특성을 가지고 있기 때문

에, 낙동강에 대한 지역의 경제적 및 생태학적 의존도가 그 만큼 높은 것이다. 따라서

낙동강 유역 개발에 따른 상류-하류지역의 갈등이 환경갈등의 형태로 불거져 나오면서

두 지역의 주민들은 오랜 역사를 통해 형성된 영남문화라는 동일한 문화적 정체성의 위

협을 느낄 정도로 심각한 지경에 이르러 있다.

지방자치시대가 시작되던 1995년 8월 건설교통부는 국토개발연구원의 연구결과를 토

대로 대구 위천공단, 구미 제4공단, 상주 청리공단, 영주 장수공단, 안동 공업단지 등 18

개 공단을 신설한다는 내용의 ‘대구 경북권 광역개발계획’을 발표하였다. 그 즉시 대구

경북의 각 자치단체는 공단조성의 기본계획의 수립에 착수하였다. 그러나 조성계획 상

태에 있는 이들 공단들은 기존의 가동중인 공단들과 마찬가지로 낙동강 유역권에 입지

하도록 되어 있다는 문제점을 안고 있었다. 왜냐하면 영남지역은 지정학적 특성상 낙동

강에서 생산에 필수적인 공업용수를 공급받고, 또한 생산의 부수물인 폐수를 배출할 수

밖에 없기 때문이다. 이는 원료, 용지, 용수, 에너지 등 막대한 환경자원의 소모와 더불

어 낙동강의 엄청난 오염을 예고하고 있는 것이다.

지방자치시대가 본격적으로 실시되기 이전인 1994년 말 이미 낙동강 유역과 해안가에

는 사상공단, 창원기계공단, 마산수출자유지역, 울산석유화학공단, 온산공단, 구미공단,

포항제철공단 등 38개 공단이 가동 중이었다. 그 결과 1991년 낙동강 페놀오염사건을

필두로 하여 몇 차례의 대형 수질오염사고가 터졌으며, 1994년 이후에는 3년째 겨울가

뭄으로 인한 상류지역의 댐 방류량 감소에 따른 수질악화를 비롯하여 가을철 갈수기 때

마다 수돗물의 악취사건들이 빈번히 있어왔다. 따라서 영남지역의 주민들은 환경오염에

낙동강 유역 개발과 환경갈등의 해소방안(노진철)

대한 민감성이 다른 어떤 지역보다도 고조될 수밖에 없는 상황에 있었다. 특히 낙동강

하류지역인 부산 경남지역의 주민들은 90년대 초부터 식수확보 문제로 상시적인 고통을

겪으면서 낙동강 유역 개발에 대한 거부의 분위기가 강하게 형성되어 있었다.

이러한 상황에서 상류지역인 대구 경북지역에 추가적으로 새로운 대규모 공단들을 조

성하는 계획은 그 동안 식수확보의 어려움을 겪고 있던 하류지역 자치단체와 지역주민

들의 반대에 부딪힐 수밖에 없었다. 그럼에도 불구하고 제1, 2기의 민선시장으로 연속

당선된 문희갑 대구시장은 재임기간 동안 부산 경남지역의 자치단체와 지역주민들의 강

력한 반발을 해소할 수 있는 아무런 대비책도 마련되지 않은 채 위천국가공단 조성계획

을 무리하게 밀고 나갔다. 결국 이 위천국가공단 조성계획은 중앙정부의 중재 실패와

해당 지방정부들간 분쟁조정의 부재와 맞물려 7년 이상을 끌어오고도 마땅한 해결책을

찾지 못한 채 지금까지 표류하고 있다.

아무튼 지방자치제도의 실시는 낙동강 유역에 공단을 조성하려는 상류지역의 자치단

체들과 그에 따른 수자원의 고갈과 수질오염을 우려하는 하류지역의 자치단체들간의 마

찰로 지역개발과 환경보전 간의 부조화가 중앙정부의 통제로부터 벗어나 적나라한 환경

갈등으로 불거져 나오는 한 계기가 되었다. 특히 1995년 이후 대구지역과 부산 경남지

역 간의 갈등은 자치단체들간의 대립을 넘어서 두 지역의 주민들이 시민단체, 환경단체

를 중심으로 공단조성을 지지하거나 반대하는 집단적 시위행동에 대거 참여하면서 지역

감정으로까지 비화하고 있다. 이제 지역개발과 환경보전 간의 부조화는 제15, 16대 국회

의원 총선거와 제15, 16대 대통령선거, 그리고 제2, 3대 지방선거 과정에서 유권자의 표

를 의식한 정치인들의 인기영합적인 개입으로, 그리고 그에 편승한 지역 언론의 선정적

인 편향보도로 인하여 탈출구 없는 적대적인 정치대립의 양상을 띠고 있다.

최근 대구시는 전략적으로 대통령선거를 이용하여 후보자들에게서 공약의 형태로 지

역 공단조성의 건설비에 대한 중앙정부의 지원을 얻어내기 위한 한 방편으로 지역의 전

체 산업배치 및 도시구조계획에 대한 발상의 전환을 꾀하고 있다. 대구시는 조해녕 시

장이 지방선거 당시 공약으로 내세웠던 ‘낙동강 프로젝트’를 추진하던 중 실현가능성에

대한 회의와 대내외의 반발에 부딪히자 산업용지 공급 중심의 위천단지 개발을 전격 수

정하였다. 지난 10월말 210만평 규모의 달성군 위천산업단지 예정지에 과학기술연구단

지와 친환경적 신도시, 친수(親水)형 레저 위락단지를 포괄하는 ‘대구 테크노폴리스

(technopolis)’ 조성계획을 발표한 것이다. 위천에는 과학기술연구단지인 e밸리 및 한방바

이오밸리를 조성하여 ‘대구 테크노폴리스’를 건설하고, 인접한 현풍면에는 휴식과 오락,

체력단련을 겸한 전국 최대 규모의 수상레저 휴양시설 및 위락시설을 건설하고, 낙동강

프로젝트와 관련해선 제방을 겸한 낙동강변도로 등을 조성하여 친환경적인 신도시로 꾸

민다는 계획이다. 대구시는 전임 문희갑 시장이 추진했던 산 학 연 협동모델인 ‘대구 테

크노파크(technopark)’와 연계하여 사업구상을 점검하고, 사업 타당성조사와 기본계획의

수립을 전문기관에 발주하여 계획을 추진하고 있다.

그러나 ‘낙동강 프로젝트’와 ‘대구 테크노폴리스’ 두 사업계획도 위천산업단지 조성계

획과 마찬가지로 실현이 완전히 보장돼 있는 것은 아니다. 재정난에 허덕이는 대구시가

국비지원을 최대한 끌어내야 하겠지만 중앙정부의 재원에도 한계가 있기 때문에 민간자

본에 기대게 될 경우 문제가 생길 수 있다. 민자를 기대했던 수많은 계획들이 전국에서

흐지부지되었을 뿐만 아니라 분양가가 비싸져서 단지 조성이 이뤄질지가 의문이다. 또

한 테크노폴리스 조성계획에서 표면상 위천산업단지 조성이 전면 보류되었다고 해서 낙

동강의 오염에 대한 우려에 기인한 하류지역과의 갈등이 해소될 것이라는 보장은 없다.

위락 레저 시설 건설에 따른 수질오염 등을 이유로 부산 경남지역주민들이 다시 반발하

고 나선다면 계획 자체가 표류할 가능성도 없지 않다. 또다시 표류할 경우 7년 동안을

끌면서도 아무런 성과도 얻지 못한 위천산업국가단지 지정승인 실패의 재판이 될 위험

이 있으며, 그렇게 될 경우 위천산업공단 조성계획이 문희갑 전 시장의 발목을 잡았듯

이 새로이 내건 두 프로젝트가 앞으로 조해녕 시장의 시정운영에 덫이 될 소지가 있다.

최근 20여 년간 대구 경북지역의 경제는 침체의 늪에서 헤어날 줄 모르고 공단지역과

공단이 입지해있는 낙동강의 수질오염은 개선될 줄을 모른다. 이러한 사실은 우리 지역

사회, 더 나아가 우리 사회가 단순한 의식의 변화나 정책적 배려로 해결될 수 없을 만

큼 심각한 경제 위기와 환경 위기에 직면해 있음을 분명히 보여준다. 따라서 이러한 위

기를 극복하려면 자치단체가 중앙집권시대의 연장선상에 있는 기존의 명목적이고 추상

적인 관념이나 형태로부터 벗어나서, 밑으로부터 일상적 시간과 공간 속에서 지역주민

과 함께 호흡하면서 이루어지는 실질적이고 구체적인 정책대안을 마련해야만 한다. 본

연구는 낙동강 유역 개발과 환경갈등의 딜레마를 해소하기 위한 정책대안을 마련할 수

있는 조건을 형성시키기 위하여 자치단체와 지역기업, 지역주민들이 어떠한 역할의 전

환을 해야 할 것인가를 모색하기 위한 시론적 작업이 될 것이다.

Ⅱ. 낙동강 유역 개발의 역사적 전개과정지방자치시대의 도래와 함께 지방정부는 침체된 지역경제의 활성화와 환경보전이라는

낙동강 유역 개발과 환경갈등의 해소방안(노진철)

상반되는 두 정책과제의 수행과 그 책임을 모두 떠 안게 되었다, 선거를 통해 집권한

자치단체의 장은 지역경제의 활성화를 의식하지 않을 수 없고, 그 결과 임기 중에 가시

적 성과를 내려고 확실한 세수원(稅收源)인 대기업을 지역에 유치하기 위한 공단조성을

서두르고 위락 레저 시설의 건설에 전심전력하게 되었다. 그렇지만 지역주민들은 지역

의 경제개발에는 우선권을 두면서도 환경문제에 대한 관심도 높아져 있어서 삶의 질을

내세우면서 공해시설, 혐오시설 등의 유치를 꺼리는 이중적인 태도를 보이고 있다. 소위

님비(Nimby) 현상은 지역 주민들의 이러한 이중적인 태도가 사회적 딜레마로 표출된 것

이다. 더욱이 이러한 지역개발과 환경보전의 딜레마가 인접지역간에 걸쳐서 일어날 경

우 분쟁의 강도는 합리적인 문제해결의 범주를 넘어서 극단적인 지역대립으로 치닫는

다. 이제 지역개발과 환경문제의 딜레마는 인접지역들간의 이해관계가 복잡하게 얽혀서

중앙정부나 정치권에서도 더 이상 통제하기 어려운 현안으로 등장하고 있다.

지방자치제도 실시 이후 지역주민들은 양적 생활수준뿐만 아니라 질적 생활수준의 저

하에 대해서도 점점 더 민감하게 반응하고 있다. 불황, 빈곤, 실업 등 삶의 양적 측면과

관련된 ‘현재적’ 문제뿐만 아니라 환경, 건강, 복지 등 삶의 질적 측면과 관련된 ‘미래의

현재 선취적’ 문제도 정치적 결정의 대상이 되고 있다. 따라서 지역주민들의 양적-질적

욕구를 모두 의식하지 않을 수 없는 지방정부는 너나없이 21세기를 이끌 장기발전계획

을 제시하면서 지역개발 정책 및 환경보전 정책의 수립과 집행을 서두르고 있지만, 모

순되는 두 정책이 동시에 추진되지 않으면 안 되는 상황에서 그에 따른 갈등도 적지 않다.

영남지역의 자치단체들이 침체된 지역경제의 활성화와 첨단기술산업으로의 주력산업

구조변경을 이유로 경쟁적으로 낙동강 유역에 추가적인 대규모 공단조성과 물류유통단

지 조성, 첨단기술산업의 유치를 계획하거나 중앙정부에 계획승인을 요청하면서, 중앙정

부와 자치단체 간, 자치단체들 간, 그리고 자치단체와 지역기업 간, 자치단체와 지역시

민 간에 다차원적 갈등이 초래되었다. 특히 위천국가공단 지정승인과 관련하여 대구지

역과 부산 경남지역 간에 불거진 지역간 마찰과 분쟁은 영남지역의 오래된 사회문화적

정체성의 분열을 초래할 정도의 심각한 갈등양상을 드러내고 있다.

영남지역에는 현재 30여개의 공단이 가동 중이며 조성공사가 진행중인 공단을 포함하

면 40여개의 산업단지가 위치하고 있다. 부산 경남지역에서는 이미 명지녹산(국가공단),

신호, 지사(과학산업연구단지) 등 부산지역 내 3개 공단과 진해, 칠서, 어곡, 안정 등 경

남지역 10개 공단을 조성하여 가동하고 있다. 그러나 대구 경북지역에서는 조성 완료된

기존의 19개 산업단지 이외에 포항, 구미, 김천 등에 9개의 신규공단을 추가적으로 조성

하고 있기도 하지만, 대구, 안동, 풍산 등 3개 자치단체의 경우에는 하류지역인 부산 경

남지역의 반대로 새로운 공단의 조성에 난항을 겪고 있다. 왜냐하면 산업공단의 폐수방

류로 인한 수질오염은 비록 일정한 지역에서 발생했다고 할지라도 하류지역으로 이동하

면서 강안의 인접지역에 광범위하게 영향을 미치는 탈국지성과 월경성으로 인해 언제나

지역간 환경갈등을 겪을 가능성을 잠재하고 있기 때문이다(노진철, 1998). 즉 하류지역

인 부산 경남지역에서는 공단조성이 다른 인접지역의 반발이 적기 때문에 비교적 쉽게

이루어졌던 반면, 상류지역인 대구 경북지역에서는 상수원의 오염과 피해를 우려한 하

류지역 주민들의 강력한 저항으로 인해 환경갈등에 시달리고 있는 것이다.

대구시가 위천국가공단 지정승인을 본격 추진했던 1996년 당시 낙동강권역에는 인구

가 1318만여 명, 배출업소수가 1만 3672 개소, 가축 286만 9천 두가 오염원으로 자리 잡

고 있었다.1) 이것은 한강권역, 금강권역, 영산강권역과 비교하여 월등히 높은 수치였다.

이에 따라 낙동강 수계 전체의 오 폐수발생량 504만 4000 톤/일 중에서 생활하수가 388

만 4000 톤/일으로 77%를 차지하고 있었고, 산업폐수는 22%인 110만 7000 톤/일을, 축

산폐수는 5만 3000 톤/일을 쏟아 붓고 있었다. 더욱이 유역내 배출업소수는 대구시가 포

함된 중류지역에 전체의 53%가 집중적으로 위치하고 있어서, 이 지역에서의 신규 공단

의 조성은 하류지역과의 분쟁의 소지를 구조적으로 안고 있을 수밖에 없었다.

낙동강 수질은 안동댐에서 대구 다사취수장 유역까지는 대체로 BOD기준 2급수(3mg/l

이하) 이하의 양호한 수질을 유지하고 있었다. 그러나 대구시의 주거지역 및 염색공단,

성서공단 등에서의 생활하수와 공장폐수의 집중 유입으로 금호강 직하류인 고령지점은

BOD기준 3급수(6mg/l 이하)를 초과하여 공업용수로도 쓸 수 없을 정도였다. 이후 마산

취수장인 남지 유역에서는 자정작용에 의하여 3급수를 겨우 유지하였으나 겨울철과 봄

철 갈수기에는 3급수를 초과하는 경우가 자주 발생했다.

이 위천국가공단 조성계획은 1980년대 말 정부의 환경규제 강화로 비산염색공단 밖에

산재한 180여개 업체의 사업주들이 공동폐수처리 시설을 갖춘 새로운 염색공단의 개발

을 추진하는 과정에서 경상북도가 1990년 중앙정부에 56만평 규모의 공단지정을 신청하

면서 시작되었다. 그 이후 수 차례에 걸친 중앙정부와의 조정과정에서 수정되었음에도

불구하고 부산 경남지역의 끈질긴 반대로 그 실행은 계속 지연될 수밖에 없었다. 그러

던 중 1995년 대구직할시가 대구광역시로 확대 개편하는 과정에서 경북 달성군 전체가

대구시로 편입되어 들어오면서 위천국가공단 조성계획도 대구시로 이관되었다. 1995년

4월 부산 경남지역 주민들은 ‘부산지역 시민(단체)공청회’를 열고, 낙동강 수질의 악화를

1) 낙동강은 대구, 부산 등 2개 광역시, 경남, 경북 등 2개도, 안동, 김천, 구미, 진주 등 11개시, 선산, 군

위, 창령, 밀양 등 18개 군의 여러 자치단체에서 생활용수, 농공용수로 이용하고 있다(환경부, 1997).

낙동강 유역 개발과 환경갈등의 해소방안(노진철)

방지하기 위한 대안으로서 공단을 임해지역으로 변경하거나 유해물질 배출업체를 낙동

강 유역 밖으로 이전할 것을 요구했다(노진철, 1998).

그러나 대구시는 1990년대 들어 수많은 섬유업체들이 연쇄도산하고 실업률이 급증하

는 상황에서, 지역경제의 활성화를 위해서는 이미 사양길에 접어든 섬유산업 중심으로

부터 핵심 산업구조를 조정할 필요가 있었다. 따라서 지방자치시대의 첫 민선시장의 선

거과정에서는 자연스럽게 위천국가공단 지정승인이 핵심쟁점으로 떠올랐다. 부산 경남

지역의 주민들은 이러한 선거분위기에 대해 민감하게 반응했다. 그들은 위천공단의 조

성을 저지하려는 자신들의 의견을 관철시키기 위해 시민궐기대회를 열었고, 중앙정부에

대한 규탄성명을 발표했고, 선거 기간중 정당들을 항의 방문했다.

1995년 7월 문희갑 첫 민선 대구시장은 취임하자마자 선거공약으로 제시했던 위천국

가공단 지정승인을 따내기 위해 준비위원회를 구성하고 조직적으로 움직였다. 그러자

부산시장, 경남도지사, 부산시의회, 경남도의회, 부산시 상수도수질감시위원회, 부산발전

연구원, 마산시의회, 창원시의회, 울산시의회, 시민환경단체 등은 시민서명운동, 중앙정

부 관련부처에의 건의 등을 통해 공단조성 유보 또는 반대 의사를 표명했다. 부산시와

경상남도, 부산발전연구원은 그 해 8월 제시한 건의안을 통해 낙동강 수질이 2급수 이

상으로 개선될 때까지 공단조성의 유보, 공해업종에 대한 입주제한 등 낙동강 오염부하

량 저감대책의 강구, 낙동강의 오염원이 되고 있는 대구 도심지의 기존 공업지역의 단

계별 이전을 요구했다. 1996년 1월 대구시는 그 동안 진행되어 왔던 공단조성 계획을

‘위천국가산업단지조성 중간보고서’라는 형식을 빌어 중앙정부에 지정승인을 신청했다

(노진철, 1998).

그 직후 부산에서는 90여개 시민단체로 구성된 ‘위천공단저지 부산시민대책위원회’가

결성되었고, 대구지역과 부산 경남지역 간의 갈등관계는 첨예하게 드러났다. 부산 경남

지역의 자치단체 및 시민단체들은 이 위원회를 중심으로 지역주민들을 동원하고 곧 도

래한 15대 국회의원 총선거를 통해 환경갈등을 극대화시켜 표출하였다. 그들은 서너 차

례에 걸친 시민궐기대회와 지지자 서명운동, 중앙정부 규탄성명과 대정부건의안 발표,

청와대 국무총리 정당의 항의방문 등 다양한 갈등표출 형식을 통해 위천국가공단 지정

승인에 대한 반대의견을 제시하는 방법으로 중앙정부와 정치권에 압력을 가했다. 그 결

과 중앙정부는 환경갈등으로 야기된 정치적 위험부담을 우려하여 대구시에 계획의 축소

를 요구하고 국가공단의 지정을 유보했다. 그러자 대구 경북지역의 자치단체와 시민단

체들도 적법한 절차에 따른 문제해결을 포기하고, 국회의원 총선거 과정에서 다시 중앙

정부와 정치권을 자극하여 위천국가공단의 지정승인을 정치적 쟁점으로 표면화시켰다.

1996년 5월 대구시의회에 구성된 ‘위천국가산업단지 추진특별위원회’는 조기 지정을 촉

구하기 위해 중앙정부 관계부처와 정당을 방문했다. 그 해 9월 대구지역의 117개 시민

사회단체들이 모여서 위천국가공단조성을 관철시키기 위한 ‘위천국가공단조성추진 범시

민대책위원회’를 결성했다. 그 후 이 위원회가 중심이 되어 부산 경남지역의 시민단체들

이 행했던 것과 동일한 방법으로 서명운동과 시민궐기대회를 주관하고 대정부건의안들

을 내놓았다.

그 과정에서 양 지역의 자치단체와 시민단체들은 자신의 의사를 중앙의 정치적 결정

을 통해 관철시키기 위해 각종 궐기대회, 서면운동을 개최하거나 범시민대책위원회를

결성하는 등 지역주민들을 선동하여 의도적으로 지역갈등을 유발시켰다. 그들은 다른

지역의 자치단체나 주민들의 의견을 고려에 넣지 않았을 뿐 아니라 다른 지역과의 의견

조율이나 타협을 시도하지도 않았다. 대구시가 위천국가공단조성 계획을 발표했던 초기

에는 두 차례에 걸쳐 부산(1995년 10월 30일)과 대구(1995년 11월 24일)에서 ‘영남지역

공동토론회’가 시민단체들을 중심으로 개최되었으나, 양 지역의 의견차이가 전혀 좁혀지

지 못하였다. 이러한 실패 이후에는 양 지역의 모임 자체가 불가능하였다. 특히 하류지

역의 부산 경남지역 시민단체들은 낙동강 오염실태 보고회, 수질오염 세미나, 정책 워크

샵 등을 여러 차례 열고 ‘낙동강 수질보전을 위한 환경조례’를 공동 채택하면서도 상류

지역인 대구 경북지역 시민단체들의 참여는 배제하였다.

양 지역의 자치단체들이 내세우는 ‘공단 수질개선 병행추진안’과 ‘수질개선후 공단추

진안’이 맞물려 타협이 거부되는 상황에서, 중앙정부는 상수원수질개선특별조치법 을

제정하여 낙동강 수질을 앞당겨 개선하고, 낙동강의 오염부하량을 최소화하기 위해 위

천공단의 규모를 210만평 규모로 축소한다는 중재안을 제시하였다.2) 그에 따라 대구시

는 1996년 2월 건설교통부가 요구한 1차 수정안에서 ‘위천국가산업단지 개발계획’과 함

께 ‘낙동강 수질보전대책’을 제시하였다. 단지 규모의 축소 조정하는 안을 받아들였으

며, 유치업종의 재검토에 착수하여 섬유, 염색산업 등 공해업종의 입주를 배제하고 첨단

전자산업, 반도체, 정보산업, 패션디자인산업 등 저공해의 기술집약적인 첨단산업단지로

변경하였다. 그리고 위천공단 자체의 환경오염 발생을 최대한으로 줄이기 위해 오 폐수

2) 중앙정부의 낙동강 수질개선 대책은 2001년까지 부산시의 상수원인 물금취수장 지역의 수질을 2급수

로 개선하기 위한 수질개선사업과 상수원확보사업으로 짜여져 있다. 전자는 낙동강 유역에 하수처리

장 시설을 43개소(10→53개소) 확충하고, 낙동강 수계 28개 시, 군의 하수관거 보급률(55.9→86.9%)을

향상하며, 축산폐수공동처리시설 11개소(3→14개소)를 확충하고, 폐수종말처리시설 10개소(40→50개소)

를 증설하는 것으로 되어 있으며, 후자는 1999년까지 낙동강 수계에 3개 다목적댐(4→7개소)을 증설하

고, 2001년까지 광역상수도(부산경남권, 밀양권, 남강권, 울산권, 포항권, 영남내륙권, 경북북부권)를 단

계적으로 건설하며, 2000년까지 고도정수처리시설 10개소(1→11개소)를 확충하는 것으로 되어 있다.

낙동강 유역 개발과 환경갈등의 해소방안(노진철)

의 3차 고도처리시설, PACT공법과 전해활성탄공법 사용 등 여러 조치들이 계획되었다

(노진철, 1998).

중앙정부는 1996년 8월 당 정 협의 과정을 거쳐 대구시의 수정안을 받아들여 위천공

단 조성과 낙동강 수질개선의 병행추진을 정책결정하고, 12월에는 국토개발연구원과 환

경기술개발원의 조사연구 결과를 토대로 공단의 개발면적을 210만평 규모로 확정하였

다. 그러나 부산 경남지역에서는 이러한 중앙정부의 중재도 받아들여지지 않았다.

이에 따라 건설교통부의 보완 요청이 있었고 대구시는 1997년 2월 2차 수정안을 내놓

았다. 대구시는 이번에는 공단 단지 내의 오 폐수 전량을 낙동강으로 흘려보내지 않고

Recycling하여 재이용하는 계획안을 내놓았다. 오 폐수는 3차 처리에 중급고도처리(GAC)

가 더 첨가되었고, 만족스럽지 못한 것으로 지적된 공법은 A2/O공법과 고급산화활성탄

공법으로 전환되었고, 처리수는 다시 전량 저류조에 약 7일간 저류한 후 공업용수나 생

활잡용수로 재이용된다는 획기적인 계획이었다. 나아가 대구시는 1997년 2월 부산 경남

지역의 건의안을 받아들여 대구 도심지에 산재한 비산염색공단, 제3공단, 서대구공단 등

공업지역 8개소(306만평)를 폐지하고 주거 상업지역으로 용도 변경하는 도시기본계획

을 확정 고시했다. 그리고 하류지역 주민들의 신뢰를 얻기 위해 낙동강의 주된 오염원

인 금호강의 수질을 2급수 이상으로 개선시키기 위한 조치들도 실행되었다. 달서천, 신

천, 서부, 북부의 하수종말처리장이 확충됐으며, 유량 부족으로 자정능력을 상실한 금호

강의 유지수 확보를 위해 임하댐에서 영천댐으로의 도수로 공사를 실시했으며, 신천의

유지수 확보를 위해 신천처리장의 처리수를 상류로 끌어올려 방류시켰다.

그해 제15대 대통령 선거를 치르는 과정에서도 양 지역의 자치단체들이 내세우는 ‘공

단 수질개선 병행추진안’과 ‘수질개선후 공단추진안’은 합의점을 찾지 못했다. 당시 김

대중 대통령 당선자는 6개월 이내에 문제해결을 약속했고, 1998년 8월 부산, 경남, 대구,

울산, 강원도의 관련 시민단체, 민간전문가, 해당 행정기관 등으로 ‘낙동강 수질개선 및

위천공단대책위원회’가 구성되었으나 그의 재임기간 중 가시적인 특별한 조치 없이 지

나갔다. 중앙정부는 위천국가공단 지정승인 문제에 대해 직접적인 조치를 취하는 것보

다는 낙동강 수계에 대한 효율적인 수질관리에 비중을 두었다. 1999년 12월 ‘낙동강수계

물관리종합대책’이 발표되고 이 대책을 법적으로 뒷받침하기 위하여 2001년 12월 낙동

강수계물관리및주민지원등에관한법률안 이 제정되었다(류병윤, 2002). 그의 재임기간 동

안 대구시는 위천국가공단 지정승인에 대한 의지를 더 이상 적극적으로 보이지 않았고

양 지역의 갈등도 어느 정도 소진되었다.

그러다가 이번 지방선거에서 당선된 제3기 조해녕 대구시장이 낙동강 연안에 첨단산

업 벨트와 종합 레저타운을 조성하는 ‘낙동강 프로젝트’를 공약으로 내걸면서 위천공단

조성문제가 4년여만에 다시 정치적 쟁점으로 떠올랐다. 이 프로젝트는 남한강 물을 낙

동강으로 끌어들이는 도수용 터널을 문경새재에 뚫고 점촌, 상주, 영풍, 예천 등 낙동강

유역 7곳에 댐을 추가적으로 건설하여 남한강과 낙동강의 수위를 조절함과 동시에 사시

사철 풍부한 물이 흐르도록 유지수를 확보하여 낙동강의 수질을 보존함으로써 낙동강

전 유역에 걸쳐 ‘맑은 물’을 제공하는 한편으로, 하천준설 및 고수부지 정비를 통해 강

연안 곳곳에 하천물류기지, 레저단지, 청정공단 등을 조성하고 운하 건설을 통해 ‘물류

대동맥’을 만들어 낙동강을 끼고 있는 영남권 지역의 종합적인 장기발전 전략을 모색한

다는 대규모 사업계획이다. 조해녕 시장은 이 사업을 통해 달성군 지역의 위천국가산업

단지 조성을 둘러싸고 불거진 대구와 부산 경남지역 주민들 간의 해묵은 갈등도 해소한

다는 복안이다(최병두, 2002).

신임 조해녕 대구시장은 지난 7월 15일자로 낙동강수계물관리및주민지원등에관한법

률 이 시행됨으로써 낙동강 수질문제와 관련한 법적인 보완책이 마련되었다고 판단하고

‘낙동강 프로젝트’라는 범영남권 거대 개발사업의 형태로 위천국가산업단지 지정승인을

중앙정부에 재건의 하였다. 대구시는 위천국가산업단지 지정의 재추진을 위해 1999년이

래 중단된 ‘낙동강 수질개선 및 위천공단대책위원회’의 개최도 요청하였다. 1998년 구성

된 총리실 국무조정실의 위천공단대책위는 1999년 부산 경남지역 위원들의 불참으로 4

차 회의가 무산되면서 활동이 중단되었다. 대구시는 이 건의서에서 중앙정부가 위천국

가산업단지를 조기에 지정하는 대신 오는 2004년부터 시행되는 오염총량제에 의한 공단

지정 요건을 충족시키지 못할 경우 지정을 취소토록 하는 ‘조건부 조기지정’ 방안을 정

부에 제시하였다.3)

대구시는 이 같은 ‘조건부 조기지정’ 요구가 부산 경남지역의 ‘수질개선후 공단추진

안’을 충족시킬 수 있는 방안이라는 점에서 정부로부터 긍정적인 반응을 얻을 것으로

기대하였다. 그러나 부산시와 부산지역 시민환경단체들은 이에 대해 자연 하천의 생태

학적 기능을 무시한 비현실적 계획이라며 강하게 반발하고 있다. 나아가 부산시는 ‘낙동

강 프로젝트’가 영남지역에 국한되었던 위천국가공단 지정을 둘러싼 지역갈등을 전국적

인 지역갈등으로 확산시킬 뿐만 아니라 생태계 파괴 등의 우려가 커 현실적으로 실현이

불가능한 위험한 사업이라는 입장이다. ‘낙동강살리기 위천공단저지 부산 울산 경남 시

민총궐기본부’는 ‘낙동강 프로젝트’를 대구지역의 이익에 기반한 극단적인 지역이기주의

3) 이 오염총량제는 4대강 유역의 광역 기초자치단체에 대해 연간 오염물질 배출량의 상한선을 정한 뒤

이를 초과할 수 없도록 환경관리를 강화하는 내용의 정책이다.

낙동강 유역 개발과 환경갈등의 해소방안(노진철)

에 다름이 아니라고 비난하고 있다. 그리고 대구지역 내부에서도 지역 국회의원들과 시

의회가 ‘낙동강 프로젝트’가 도수로 및 7개 댐, 낙동강운하 등의 거대한 토목사업으로

인한 지역분쟁, 환경문제, 재정문제 등을 고려하지 않은 비현실적 정책이라는 회의론을

제기하고 있다(노진철, 2002).

더욱이 제16대 대통령 선거를 맞이하여 어느 대통령 후보도 위천산업단지 건설을 공

약하지 않는 상황에서, 지난 10월 대구시는 제16대 대통령 선거의 후보자들로부터 위천

국가공단 조성을 선거공약으로 얻어내려는 전략에 입각하여 전격 수정된 ‘대구 테크노

폴리스’ 계획을 발표했다. 대구시는 위천을 생산 제조 위주의 일반산업단지로 건설하려

던 종전의 계획을 전면 백지화하고 고부가가치형, 지식집약형 산업인 정보통신기술(IT),

한방바이오기술, 생명공학(BT), 나노산업, 신소재산업 등을 유치하는 e밸리 및 한방바이

오밸리 중심의 테크노폴리스 조성 계획을 제시했다. 테크노폴리스 조성 계획은 종래의

공단이나 학술이나 연구기능만으로 구성된 연구단지와는 달리, 학술연구 기능과 첨단산

업 기능, 쾌적한 거주환경을 조화롭게 연계하여 기술혁신과 산업발전을 이룩함으로써

지역 경제를 성장시키고, 그 발전의 여파가 주변 지역으로 확산되어 지역개발의 효과를

가져오게 하려는 것이다.

150만평 정도로 조성되는 e밸리에는 경북대를 중심으로 한 지역대학의 IT분야 대학원

과정을 확대 개편한 '대구과학기술원'을 핵으로 외국인학교. 국제고등학교, 과학고등학

교 등 산학협동교육시설과 정부출연연구소 및 대기업기술개발연구소가 연계되는 연구

개발(R&D) 시설들을 집적시키고, 남은 3분의 1에는 외국인 전용공단과 첨단IT부품 산업

단지를 조성하여 구미전자공단과의 연계 및 연구 개발기능과의 시너지 효과를 발휘할

수 있도록 한다는 계획이다. 위천공단 예정지 중 나머지 60만평에는 전국 최대 규모의

미국 ‘워터파크'형 친수(親水) 첨단 레저 휴양 단지를 건설할 구상이다. 대구시는 나아가

인근의 현풍 신도시를 건물 용적률을 최소화하고 녹지공간 확보는 최대화하여 연구인력

과 산업체에 종사할 생산인력 약 3만 명 정도가 거주하는 중 저밀도 전원형 환경도시

(Eco-city)로 꾸미고, 대니산 도시자연공원과 묶어 500만평 규모의 전원형 복합첨단산업

주거단지인 ‘대구 테크노폴리스'로 조성할 방침임을 밝히고 있다.

그리고 지방선거 과정에서 대구와 경북의 공통 공약으로 관심을 모았던 ‘낙동강 프로

젝트’는 다른 시 도 자치단체와 연계돼야 하는 사업인 만큼 대구지역의 집중적 투자에

대한 인접 자치단체들의 견제와 반발을 초래할 수 있다는 등의 이유로 상당히 후퇴했

다. 사업의 목표가 ‘첨단산업 벨트의 물류 대동맥’에서 ‘주민편익을 위한 낙동강수계 관

리'로 축소됐으며, 구체적인 사업도 수질개선사업과 홍수조절, 환경보전 등으로 제한됐

고 낙동강 유역 개발이란 측면은 거의 배제됐다. 즉 수질개선을 위해서는 낙동강변에

대형 하수관을 매설하여 홍수방지와 제방을 겸한 낙동강변도로를 건설하고, 용수량 확

보와 홍수조절을 위해서는 소규모 다목적 댐을 건설할 계획인 것이다.

Ⅲ. 낙동강 유역 개발에 따른 지역갈등의 정치적, 경제적, 사회적 요인‘낙동강 프로젝트’와 ‘대구 테크노폴리스’의 연계사업은 대구시를 영남권의 중추관리

도시로서의 기능을 제고하려는 야심 찬 계획이다. ‘대구 테크노폴리스’ 사업은 대구가

중심이 되어 대전의 대덕연구단지(840만평), 광주의 첨단산업단지(240만평)와 삼각 축을

형성하는 영남권 산 학 연 협동의 첨단과학기술단지를 만들겠다는 취지이다. 그리고 이

계획은 위천국가산업단지화를 재추진하는 데 따른 부산 경남지역 등의 반발을 고려하여

범영남권 공동개발 공약인 ‘낙동강 프로젝트’와 연계되어 있다.

여기서는 우선 영남지역의 공동발전을 추진할 수 있는 물리적 및 사회적 여건이 어떻

게 조성되느냐가 관건이다. 물리적 여건의 조성을 위해 대구시는 경북의 경제권과 유기

적으로 연결될 수 있도록 유통 물류의 허브기지화를 추진할 계획이다. 대구시와 경북의

각 지역은 성서산업단지와 e밸리, 구지공단을 잇는 낙동강변도로, 구미∼경주간 경부고

속도로, 구미∼성주∼현풍을 연결하는 중부내륙고속도로 등의 확장 및 연계, 그리고 대

구∼포항간 대구선 복선전철화, 대구∼영천∼경산을 잇는 지하철노선 연장 등 인프라를

확충하여 연결하며, 대구지역 공단들을 산업 재배치가 이루어질 수 있도록 전체적으로

조정하고, 물류시설, 위락시설, 관광개발 등을 통해 양 지역을 연계시킨다는 것이다.

그러나 이 계획에는 유통 물류의 허브 기능이 대구 경북지역에 제한될 뿐 부산 경남

지역과의 유기적인 연결은 전혀 고려하지 않고 있다. 대구 경북지역은 대구를 유통 물

류의 허브기지로 하는 테크노벨트 조성을 계획하고 있는 반면에, 부산 경남지역은 그

지역대로 부산을 유통 물류의 허브기지로 하는 동남권 테크노벨트 조성을 계획하고 있

는 것이다. 현재 대구 경북지역과 부산 경남지역간에는 경제적 연계성, 즉 기업들 및 업

종들 간의 산업연관 효과, 유통 물류의 연계성, 고용시장의 연계성 등이 부족하여 따로

독립된 경제권을 형성하고 있다. 비록 두 지역이 공간적으로는 인접해 있다 하더라도

두 지역간의 경제적 연계성은 자치단체들 간의 협력 없이는 높일 수 없다.

그리고 낙동강 프로젝트를 추진하기 위하여 소요되는 사업비 5조 원 이상에다가 4조7

천억 원에 달하는 것으로 예상되는 대구 테크노폴리스 사업비를 어떻게 조달하느냐가

낙동강 유역 개발과 환경갈등의 해소방안(노진철)

관건이다. 대구시는 국비지원을 최대한 끌어낸다는 계획이지만 정부 재원에도 한계가

있다. 재정난에 허덕이는 대구시가 예산을 쏟아 부을 수도 없어 민자를 최대한 동원해

야 하는데 이럴 경우 분양가가 비싸져서 단지조성이 이뤄질지가 의문이다. 당초 위천공

단을 지방공단이 아닌 국가공단 방식으로 만들려 했던 것도 진입도로 등 공단 기반시설

을 중앙정부 부담으로 건설하여 공장부지 분양가를 낮춤으로써 경쟁력 있는 좋은 대기

업들을 유치하려는 계산에 바탕 했었다. 설사 민자를 유치하려 해도 워낙 규모가 큰 사

업이라 외부의 대기업들이 참여할지가 미지수이다. 지역의 기업들은 거의가 중소규모로

서 영세하여 완제품 생산보다는 하청 방식이 주력인데다가 첨단IT산업과는 동떨어진 섬

유 기계금속산업이기 때문에 참여 자체가 불투명하다.

또한 산업용지 공급 중심의 위천단지 개발을 전면 보류했다고 해서 부산 경남지역 주

민들이 식수원 오염을 들어 저항하지 않을 것이라는 보장도 없다. 비록 대구시가 위천

단지에 유치하려는 정보통신기술, 한방바이오기술, 생명공학, 나노산업, 신소재산업 등이

부가가치가 높으면서도 부산 경남지역의 반대를 피할 수 있는 무공해 산업이긴 하지만,

하류지역 주민들이 위락 레저시설의 건설에 따른 수질오염 등을 이유로 다시 반발하고

나서면 계획 자체가 표류할 가능성도 없지 않은 것이다.

상류지역의 공단조성에 대한 하류지역의 반대는 비록 환경갈등이라는 형태로 표출되

고 있기는 하지만, 각 자치단체가 낙후된 주력산업의 구조 개편 및 지역경제의 활성화

를 위해 미래형 첨단산업을 유치하려는 과열 경쟁 속에서 인접 자치단체들의 제약으로

인해 발생한 지역분쟁에 기인하는 것이기도 하다(노진철, 1998). 부산 경남지역에서도

이미 조성된 부산 IT미디어집적화 단지를 연구 개발의 허브기지로 하여 부산∼울산∼경

남을 연결하는 동남권 테크노벨트를 구축하여 주력산업 구조의 개편에 따른 지역경제의

활성화에 기대를 걸고 있기는 마찬가지이다. 더구나 부산 경남지역이 대구 경북지역보

다 환경의식이 높다거나 환경친화적인 행정 및 기업경영을 한다고 보기는 어렵다.4) 대

구시가 지난 10년간 1조 원 이상을 금호강 수질개선을 위한 환경사업에 투자하여 낙동

강 수질이 2000년 현재 4년 전에 비하여 전체적으로 좋아졌다.5) 그리고 임하댐과 영천

4) 1996년 말 당시 대구시의 하수도 보급률은 90%이었던 반면 부산시는 46%, 경남이 19.5%에 지나지 않

았으며, 하수관거 보급률도 대구시가 87.1%이었던 반면 부산시는 52.6%, 경남이 61.5%에 그치고 있었

다. 그에 상응하게 대구시는 하수처리율이 85.8%에 달했던 반면 부산시는 64.5%, 경남은 33.2%에 머

물고 있었다.

5) 상류인 봉화, 안동, 상주 지역에서는 2000년 현재 자연환경보전 기준인 BOD(생물화학적 산소요구량)

1급수(1mg/l 이하)를 유지하고 있으며, 중류구간은 김천과 구미공단의 폐수와 생활하수가 유입되면서

수질이 다소 나빠지긴 하나 BOD기준 1급수에 근접하고 있다. 비록 대구시 지류하천인 금호강 하류의

강창교 지점의 경우 아직 BOD가 2000년 평균 5.6mg/l로 3급수(6mg/l 이하)로 떨어지고, 그 결과 금호

강 합류점부터 고령교 지점까지는 BOD 4.2mg/l로 3급수로 떨어지고는 있으나 과거에 비해서는 개선

댐의 수로공사로 금호강의 하천 유지수가 확보됨으로써 앞으로는 낙동강 수질이 나아질

것으로 기대되고 있다. 따라서 대구 경북지역이 부산 경남지역보다 환경개선에 적극적

인 투자를 해오고 있는 점을 고려한다면, ‘낙동강 프로젝트’ 및 ‘대구 테크노폴리스’에

대한 하류지역의 반발은 하류지역이 ‘먹는 물 문제’와 연계하여 첨단산업단지 유치 경

쟁에서 일방적 우위를 확보하기 위한 고도의 전략이라는 혐의를 벗기 어렵다.

다시 말하면, 지방자치시대에 들어서면서 지역개발과 환경보존은 장기적으로 인접지

역에 미치는 효과 때문에 따로 분리하여 다룰 수 없는 민감한 지역갈등의 원인이 된 것

이다. 그 결과 낙동강 유역 개발에 따른 상류-하류지역간 환경갈등을 해소할 수 있는 방

안을 강구하기 위해서는 갈등을 유발한 정치적, 경제적, 사회적 요인에 대한 분석이 선

행되지 않으면 안 된다.

영남지역은 1960, 70년대를 거치면서 국가주도의 급격한 산업화과정의 중심에 위치하

여, 지역주민들은 자연스럽게 행복한 삶의 의미를 지역경제의 발전을 통한 삶의 양적

성장에서 찾았다. 영남지역에 집중적으로 배치된 대규모 공단들은 1980년대에 이르러

지역간 불균형발전이 정치적 문제로 비화될 정도로 다른 지역의 주민들에게 소외의식을

조장하기까지 하였다.6) 그러나 이들 대규모 공단은 대부분 자원다소비 공해다발형 산업

들로 구성되어 있었다. 따라서 지역주민들은 생산과정에서 대량으로 배출된 오염물질들

이 수십년간 누적된 결과로 다른 어떤 지역보다도 삶의 질에 대한 지속적인 위협에 시

달려야 했고 지금도 시달리고 있다. 그들은 거의 매년 반복되는 낙동강 식수원의 오염

사고 외에도 일상생활 속에서 가시적으로 드러난 크고 작은 환경오염 사건들을 통해 지

속적으로 악화되고 있는 생활환경의 오염을 경험하면서 삶의 질의 향상에 대한 요구도

그만큼 크다.

그에 상응하게 영남지역에는 다른 어떤 지역보다도 다양한 환경단체들이 결성되어 환

경운동이 활발하게 이루어지고 있다. 전문 환경운동단체를 표방하는 시민단체인 환경운

동연합과 배달녹색연합이 대부분의 지역에 연계조직을 두고 환경감시 및 환경교육을 주

도하고 있으며, 각 공단에는 환경오염방지협의회가 설치되어 있다. 그밖에도 1990년대

초 서너 차례 있었던 식수원오염사건을 계기로 ‘낙동강살리기운동협의회’, ‘자연사랑 낙

동강1300리회’, ‘대자연환경보존회’, ‘영남자연생태보존회’ 등 환경단체들이 활동하고 있

으며, 그리고 ‘경실련’, ‘YMCA’, ‘크리스천 아카데미’, ‘산업보건연구회’, ‘건강사회를 위

된 것이다.

6) 경제의 불균형발전이 영남지역과 호남지역간의 정치적 갈등의 주요한 동인이었다는 지적은 문석남

(1985), 김문조(1993) 등에 의해 제기되었다.

낙동강 유역 개발과 환경갈등의 해소방안(노진철)

한 약사회’, ‘치과의사회’, ‘아카데미 주부협의회’, 종교운동단체인 ‘푸른운동본부’ 등 시

민단체들이 환경운동에 간접적으로 관여하고 있어서, 영남지역에서는 환경운동이 재정

및 전문성 부족의 어려운 여건 속에서도 지속적으로 전개되고 있다.

다른 한편으로 노동집약적이고 저부가가치인 기존의 사양산업을 기술집약적이고 고부

가가치인 첨단기술산업으로 대체해야 한다는 주력산업의 구조조정을 통한 지역경제의

활성화 요구도 끊임없이 증가하고 있다. 영남지역의 경제는 기본적으로 노동집약적이고

저부가가치 산업인 신발, 섬유, 의복 등 경공업과 전자조립, 그리고 자본집약적이고 다

에너지소비산업인 석유화학, 제철 등 중화학공업에 의존하고 있다. 그러나 1980년대 말

부터 우리나라에서 경공업 및 전자조립분야에서 고임금화가 진행된 반면 중국, 태국, 인

도네시아와 같은 후발국은 저임금으로 도전하고 선발국은 자동화공정을 도입하여 임금

변수를 퇴색시키면서, 이들 산업분야는 급격히 국제경쟁력을 상실하였다. 다에너지소비

산업인 중화학공업도 기후변화협약의 체결로 CO2 발생량에 제한을 받으면서 급격히 사

양화할 것으로 전망된다. 영남지역의 경제가 다른 지역에 비해 상대적으로 침체되면서,7)

그동안 3차례에 걸쳐 치러진 지방선거에서 입후보자들은 경쟁적으로 정보통신기술(IT),

생명공학(BT) 등 첨단기술개발을 바탕으로 한 지역개발 공약을 내놓고 있다.

자치단체들은 제각기 침체된 지역경제의 활성화를 명분으로 대기업을 유치하기 위한

대규모 공단 및 물류 유통단지의 조성, 그리고 극소전자공학, 정보통신기술, 생명공학,

신소재공학 등 첨단기술분야의 벤처기업의 유치를 위해 첨단기술산업에 적합한 산업-연

구-주거 복합형 도시기반의 정비에 나서고 있는 것이다. 영남지역에서만도 대구, 부산

등 기존의 지역 거점도시뿐만 아니라 구미, 포항, 울산 등도 테크노폴리스의 구축에 지

역경제의 사활을 걸고 있다. 이미 서울(상암동 디지털미디어시티), 인천(송도 지식정보산

업단지), 천안, 광주(대불 첨단연구단지), 대전(대덕 과학기술연구단지), 제주도 등은 테

크노폴리스 혹은 첨단산업벨트를 조성하고 외국기업 및 국내기업의 유치에 경쟁적으로

나서고 있다. 그들은 대규모의 과학연구단지의 조성을 통해 경쟁력 있는 기술집약적 첨

단산업을 유치하고 새로운 이윤창출 및 고용창출의 기회를 확보하려 한다.

이처럼 전국의 자치단체들이 탈제조업 열풍 속에서 침체된 지역경제의 돌파구를 고부

7) 1980년대 이후 전국적으로 진행된 산업구조의 조정 과정에서 영남지역은 과거의 양적 성장기조에 안

주하여 산업구조의 조정에 소극적이었다. 따라서 영남지역의 경제성장률은 서울 경기의 수도권에 비

해 점차 둔화되는 경향을 보이고 있다. 특히 대구 경북지역은 노동집약적인 섬유산업과 포드주의적

생산설비 혹은 표준화된 기술에 의존한 전자산업과 제철산업이 고임금화와 기술혁신의 저조로 국제경

쟁력을 상실하면서 지역경제 전체가 침체되고 있다. 부산 경남지역은 섬유의복업이 급속히 쇠퇴하면

서도 기술집약적인 조립금속업이 급성장하여 지역경제는 전국 평균 이상으로 성장할 수는 있었다(최

병두, 1999).

가가치의 첨단산업기술의 개발에 두고 테크노폴리스 건설을 선언하고 나선 것은 지역갈

등의 수준을 넘어서 ‘포성 없는 전쟁’을 방불케 하고 있다. 왜냐하면 테크노폴리스 구상

이 낙후된 지역의 우수한 지역개발 전략이라는 점에서는 성공이 기대되나 선언한 모든

지역이 그렇게 될 수는 없기 때문이다. 일본의 경우 13개 과학기술지구가 결정되어 정

부와 자치단체가 첨단산업기술단지를 개발했으나 기업이 유치되지 않은 유휴지로 된 예

도 적지 않다. ‘선택과 집중’은 어쩔 수 없이 요구되고 있는 것이다.

그러나 자치단체들은 기존의 지역산업 및 지역대학의 연구역량과 연계시킨, 차별화된

테크노폴리스 구상을 내놓지 못하고 있다. 부산과 대구지역의 기업인들은 당장 시급한

것은 급작스러운 대체산업의 육성이 아니라 지역에 발달된 전통적인 자동차 기계금속

부품산업의 명맥을 살려서 서울에 집중된 대기업들의 공장을 지방에 설립하도록 유인하

는 것이 선결이라고 본다. 그리고 지역기업의 부품공급 능력 및 지역대학의 고급 연구

인력과의 연계를 통해 첨단기술화 및 산업구조의 고도화를 도모해야 한다는 것이다. 즉

대구의 중소 기계부품업체, 구미의 중소 전자업체, 부산의 중소 정보업체들은 지역 인재

및 지역 자본의 역외유출을 막기 위해서는 지방소재 기업들에게 전자제어, 바이오, 신소

재, 환경 등 첨단기술을 접목시켜 자생력을 가질 수 있도록 여건을 조성해줄 것을 요구

한다. 또한 지역의 벤처기업들도 수도권 벤처기업들의 테크노폴리스 유치에 저항하여

대덕, 광주를 비롯한 지방소재 벤처기업들 간에 정보 기술교류 및 공동마케팅의 네트워

크를 구축하던 것에서 한 걸음 더 나아가 이들이 자생력을 가질 수 있도록 중앙정부와

자치단체에 금융 및 세제지원을 요구하고 있다. 이것은 자치단체가 테크노폴리스 계획

을 독단적으로 추진함으로 인해서 지역의 기업인들과도 심각한 갈등관계에 있음을 의미

한다.

결론적으로 말해서 자치단체와 지역기업, 그리고 지역주민들은 너나할 것 없이 지역

경제의 활성화를 통해 더 많은 취업기회와 소득의 향상, 보다 풍요로운 물질적 생활을

영위하기를 바란다. 동시에 사람들은 그 대가로 유발되는 자연파괴와 환경오염을 피해

서 깨끗한 물, 맑은 공기, 오염되지 않은 땅에서 쾌적하게 살기를 기대한다. 영민한 지

역주민들은 자치단체와 지역기업에게 지역사회의 부를 창출하기 위해 필요한 대규모 공

단의 조성과 인프라의 확충을 요구하는 한편으로, (특히 하류지역에서는) 환경문제로 인

해 직 간접적으로 피해를 입거나 자신의 삶의 질 향상에 필요한 여건이 보장되지 않을

땐 피해보상 및 환경보존을 요구하는 환경운동을 전개하는 것이다. 이제 사람들은 단순

히 양적 성장만을 추구하던 데서 벗어나서 질적으로 새로운 가능성과 도전을 부화시키

려고 한다. 바로 이렇게 삶의 양적 성장과 질적 향상을 모두 포기할 수 없다는 데, 또한

낙동강 유역 개발과 환경갈등의 해소방안(노진철)

중앙의 막강한 경제적-지적 지배력에 대항하여 지역의 자생력을 키워야 한다는 데 지역

사회가 안고 있는 딜레마가 있는 것이다.

Ⅳ. 낙동강 유역 개발을 둘러싼 환경갈등현재 낙동강의 방류수량은 댐하류의 죽곡과 매곡(121만 톤/일), 칠서(40만 톤/일), 물금

(60만 톤/일), 매리 (155만 톤/일) 등 20여 개 정수장의 하루 취수량 485만 톤과 농공업용

수를 감안하면 최소한 하루 600만 톤 이상을 유지하여야 한다. 그러나 각 자치단체가

신규 공단조성 공업용수의 급격한 사용증가와 가뭄 등 기후적 요인을 고려한다면 앞으

로 물부족 현상이 점차 심화될 것임을 예상할 수 있다. 만일 조성중인 공단들이 모두

완공되어 가동된다면, 낙동강에 유입되는 오염원의 총량이 강의 환경용량을 초과할 수

도 있는 것이다.

낙동강 상류지역과 하류지역의 주민들은 양 지역이 물리적으로 서로 연계되면서도바로 그렇기 때문에다르다고 하는 단순한 지리적 사실에 의해 수질오염의 월경 현상

과 관련하여 일방적인 영향관계에 선다. 상류지역과 하류지역은 고유한 지형의 물리적

차이 때문에 불평등한 상호의존의 연쇄 고리에 연결되어 있는 것이다. 비록 실제적인

물리적 차이와 그것이 지각되는 것 사이에 일대일 대응관계가 필연적으로 존재하는 것

은 아니지만, 이와 같은 물리적 차이가 존재한다는 것 자체가 양 지역의 주민들로 하여

금 낙동강이라는 동일한 환경자원으로부터 의 식 주를 획득하여 삶의 수준을 조작하는

것과 관련된 구조적 불가피성을 상이하게 해석하도록 제약한다.

바로 지방자치제도는 자치단체장이나 지방의회의원을 지역주민들이 직접 선출함으로

써 이와 같은 물리적 차이로 말미암은 상이한 해석이 정책결정에 반영될 수 있는 계기

로 작동하고 있다. 비록 상류지역과 하류지역의 자치단체와 주민들이 어느 정도 환경친

화적인 의식을 공유한다 할지라도 그들은 지역사회를 어떻게 조직할 것이며, 자치단체

나 시민단체가 어떻게 작동해야 하는가에 대해선 상이한 국지적 해석을 낳는다. 그들은

삶의 질의 향상에 대한 요구 이외에도 침체된 지역경제의 활성화와 ‘TK세력’, ‘PK세력’,

‘영남지역차별’ 등이 개입된 각종 선거 및 광범한 정치활동을 포괄하는 삶의 일상적 측

면을 무시할 수 없는 것이다. 두 지역 모두다 자연이 삶의 안정을 위협할 정도로 심하

게 파괴되거나 오염되지 않는 한 경제발전은 지속되어야 하는 것이고, 정치다.

또한 대통령 선거, 국회의원 총선거, 지방선거 등 계속되는 각종 정치적 선거는필연

적인 것은 아니지만인접지역간에 지리적 차이의 맥락에서 독특한 의사소통 구조를 만들 수 있다. 인접지역간에 정치적 권력과 경제적 이해관계에서 충돌이 일어날 경우 선

거과정에서 형성된 의사소통 구조가 그 후에도 지속적으로 자치단체나 주민들의 활동을

조건짓게 된다. 우연적인 국지적 환경이 양 지역간의 상호작용을 일정한 형태로 틀 짓

는 것이다. 과거에는 모든 권력이 국가에 집중되어 있었기 때문에, 지역개발 사업도 중

앙정부의 계획과 예산에 의해 집행되었고, 양 지역의 갈등이나 주민들 간의 마찰도 중

앙 정치권에 의해 조정되기가 용이했다. 그러나 지방자치제도가 실시되면서 지리적으로

인접된 지역들 간의 월경 환경오염이 정책결정 과정에서 첨예한 지역갈등으로 표출되고

있다. 인접된 양 지역이 동일한 결정영역 내에 속하느냐, 서로 다른 결정영역에 속하느

냐에 따라 갈등의 표출 형식이 달라지고 있는 것이다.

낙동강 유역 개발에 따른 환경갈등은 정책결정이 이루어지는 단위가 상이한 집단들이

동일한 환경자원을 이용하는 과정에서 발생한 지역갈등이 몇 차례의 선거과정에서 TK

세력 대 PK세력의 정치적 갈등에서 연유된 양 지역의 정치적 정서와 복잡하게 얽힌 사

태인 것이다. 인접지역간의 대립이 현존하고 있는 정치적 마찰과 연계되거나 남다른 피

해의식 속에서 물리적 집단행동으로 표출되면서 쉽사리 양 지역의 다소간 배타적인 지

역정서를 자극한 것이다. 그러면 극도의 사회불안이 조장되면서 문제해결의 실마리를

찾기가 어려워진다.

사실 위천산업단지 지정승인이 환경갈등으로 정치쟁점화된 것은 부산시와 부산지역

시민단체들이 식수원오염 문제와 연계하여 정책결정 과정에서 소외된 주민들의 불만과

미래에 대한 불안을 정치적으로 동원할 수 있는 계기를 만들었기 때문이다. 이에 대응

하여 대구시와 대구지역 시민단체들도 지역사회의 경제적 낙후에 대한 주민들의 불만과

중앙권력을 둘러싼 정치적 소외의식을 국가공단조성의 지연과 연계하여 정치적으로 동

원하였다. 특히 낙동강 상류와 하류지역의 월경 환경오염 문제가 유독 부산시와 대구시

의 갈등 구도로 가시화된 것은 양 지역이 정치적 동원력을 가지고 있기 때문이었다. 설

사 부산시 주민들이 위천공단의 조성으로 생존의 위협을 받는다고 믿었더라도, 그것이

두 차례의 대통령 선거와 국회의원 총선거, 세 차례의 지방선거, 그리고 여/야 정치권의

권력경쟁과 연계되지 않았다면 그로 인한 지역갈등이 양 지역의 대립상황으로까지 극화

되진 않았을 것이다. 선거와 권력경쟁을 이끄는 상징적 어휘가 부산 경남지역에선 ‘수질

개선후 공단추진안’으로, 대구 경북지역에선 ‘공단 수질개선 병행추진안’으로 수렴되면

서 지역개발과 환경보존의 전형적인 정치적 선택 문제로 극화되었다.

중앙권력의 결단에 지향된 7년간에 걸친 두 지역 주민들의 장기적인 정치적 동원은

낙동강 유역 개발과 환경갈등의 해소방안(노진철)

한 치의 양보도 없는 투쟁으로 이른바 ‘맹목적 지역감정’을 강화시키는 한 요인이 되었

다. 그리고 중앙정부는 상류지역과 하류지역의 주민들이 ‘지역개발 우선’과 ‘환경보존

선행’이라는 모순적인 요구를 선거를 통해 민감한 사안으로 쟁점화시키는 경우 적절하

게 대처할 수 없다는 조정능력의 한계를 드러냈다. 결과적으로 중앙정부는 무결단이나

결단의 보류로 일관할 수밖에 없었고, 정치권도 판단을 내리지 못하고 그때그때 상황에

따라 임기응변으로 일관하게 되었다. 심지어 지역출신 정치인들은 같은 당에 적을 두고

서도 한 지역에서는 공단조성을 약속하고 다른 지역에서는 절대불가를 주장하면서 서로

자기주장을 당론이라고 내거는 상황이 벌어졌다. 그와 함께 정치권력의 조정능력에 대

해 중대한 의문이 제기되고 중앙정부나 정치권에 대한 신뢰는 형편없이 추락하게 되었

다. 양 지역의 주민들에게는 지역개발이든 환경보존이든 오직 정치논리로서만 처리한다

는 한계성을 확인시켰다.

두 지역이 모두 만족할 수 있는 해결책이 없는 상황에서, 만일 중앙정부가 선거를 의

식하여 의도적으로 어느 하나의 안을 선택한다면, 대체로 결정의 결과가 확실하게 평가

되지 못하는 상황에서 그러한 결정은 단지 불확실성을 위험부담으로 변형시키는 것이

될 뿐이다. 왜냐하면 이미 정치화된 문제를 다뤄야 하는 중앙정부는 환경오염의 근본적

인 해결보다는 지역갈등의 형태로 일어난 소요를 어떡하든 해소하는 데만 관심을 기울

이기 때문이다. 또한 두 지역의 자치단체와 주민들이 상호협력보다 상호배제를 선호하

는 상황에서는 중앙정부나 정치권이 어떤 결정을 내리더라도 받아들여지지 않고 정치적

소요가 일어난다. 중앙정부가 내놓은 ‘4대강 수질개선 대책’은 하류지역의 주민들에겐

상류지역의 공단조성을 승인해 주기 위한 구색 맞추기로, 상류지역 주민들에겐 확고한

정책 의지의 결여에 따른 조정능력의 결여로 비춰진다. 비록 오염으로 인한 갈등에 대

비하여 환경오염피해분쟁 조정법 에 의한 ‘중앙환경분쟁조정위원회’가 설치되어 있지

만, 이미 몇 차례의 선거를 통해 정치성이 부과되어 있는 민감한 사안에 대해서는 위원

회의 직권조정권도 어쩔 수 없다는 한계를 보여준다.

다행스러운 것은 정치적 쟁점화 과정에서 누가 지역의 변화 방향을 결정하는가에 대

해서 논란이 벌어진다는 사실이다. 중앙권력의 조정능력의 약화 경향에 실망한 두 지역

의 주민들은 선거 이외의 정치과정에서 더 이상 정치논리의 처리 대상이 되는 것을 원

치 않게 된다. 지방자치제도의 실시로 그들이 정치의 주체가 될 수 있는 사회적 여건이

마련된 상황에서, 이제 지역주민들은 지역의 이해관계가 얽힌 정책결정에의 직접적인

참여를 요구하고 있는 것이다.

이러한 사실로부터 우리가 관찰할 수 있는 것은 인접한 양 지역이지역개발에 따른

월경 환경오염에 공동대처하기 위한 노력을 회피하면서지역개발과 환경보존의 딜레마를 환경갈등의 형태로 정치쟁점화시킬 경우 중앙권력의 조정자 역할이 한계에 부딪힌다

는 사실이다. 두 지역이 직접적인 타협과 조정의 대화를 단절한 채 중앙권력을 통한 우

회적인 방법을 구사하여 자신들의 주장을 정책결정으로 관철시키려 한다면, 비록 중앙

권력이 양 지역의 의사를 고려하여 과학적인 자료를 근거로 합리적인 조정을 시도한다

하더라도 실패할 수밖에 없다. 왜냐하면 외부의 결정에 의해 야기된 위험에 대한 주민

들의 수용가능성은 정책결정기구에 대한 신뢰와 불신, 정책집행결과에 대한 확신과 불

안의 차이에 의해 강한 영향을 받기 때문이다(Luhmann, 1990). 다시 말하면, 하류지역의

주민들이 상류지역의 지역개발에 동의할 수 없는 것은 끊임없이 확대재생산되고 있는

불신과 불안 때문인 것이다.

하류지역 주민들은 낙동강 페놀오염 사태 직후 중앙정부가 발표한 ‘맑은 물 공급대

책’과 1996년 8월 발표된 ‘물관리 종합대책’으로부터 낙동강 수질에 대한 어떤 가시적인

개선효과도 경험하지 못했기 때문에, 환경오염이 더 이상 중앙정부의 환경정책이나 환

경행정에 의해 해결될 수 있다고 믿지 않는다.8) 더욱이 지방자치제도 실시 이후 개발주

체와 환경관리의 주체가 동일할 수밖에 없다는 사실은 그들의 불신을 정당화시키는 근

거가 된다. 지방정부들은 과거나 지금이나 생활하수와 우수를 제대로 분리하여 처리하

지 못할 뿐 아니라 산업용수로 쓰고 난 폐수의 정화처리를 철저히 감시 감독하는 것도

소홀히 하기 때문에 그에 따르는 주민들의 강한 불신이 도사리고 있다. 지역주민들은

이렇게 자기 지역의 자치단체도 지역개발을 앞세워 환경오염의 처리를 등한시하는 것을

목격하면서, 다른 지역의 자치단체가 자신들의 삶의 질을 고려하여 모든 정책을 환경친

화적으로 집행하고 기업체의 오염처리를 철저히 관리하리라고 믿지 않는다.

부산 경남지역 주민들은 과거 발암물질 THM(트리할로메탄)파동, 페놀원액 유출사건,

중금속오염파동 등 여러 차례에 걸쳐 식수파동을 겪으면서 이미 형성된 강한 불신을 떨

쳐버리려고 하지 않는다. 1980년대 초 비산염색공단의 조성시 대구시는 첨단환경시설을

갖추고 수질을 개선하기로 약속했음에도 불구하고 지역기업들이 폐수를 무단방류하여

금호강을 오염시키는 것을 막지 못했다. 따라서 대구시가 산재해 있는 폐수무단방류업

체들을 위천공단내로 끌어들여 체계적으로 관리하고 오 폐수 무방류시스템을 갖추어 낙

8) 중앙정부가 1993년부터 맑은 물 공급대책을 적극 추진하면서 환경예산의 80% 이상을 투입하고도 주

요 하천의 수질은 큰 변화가 없거나 일부 하천은 오히려 악화되고 있다는 사실은 환경문제의 해결이

얼마나 어려운가를 단적으로 보여주고 있다. 그러나 정부의 의지만 있으면 해결안 될 문제가 없다는

신화 속에 살고 있는 많은 시민들은 당연히 정책내용의 비효율성과 정책집행의 불철저성, 오염행위에

대한 관리 소홀을 의심한다.

낙동강 유역 개발과 환경갈등의 해소방안(노진철)

동강 수질을 개선할 수 있다고 약속했지만, 하류지역의 주민들이 대구시의 환경관리 능

력에 대해 가지고 있는 기존의 불신을 해소하지는 못했다.

최근 대구시는 테크노폴리스로 계획을 수정하여 새로이 조성되는 공단에 저공해 첨단

기술산업이 유치되고 레저 위락단지에 환경기초시설이 설치될 것이라고 주장하고 있다.

그렇더라도 하류지역의 주민들은 여전히 배출되는 새로운 오염물질에 대한 지식이 불완

전한 상태에서 자신의 의사와 관계없이 일어날 수 있는 위험에 대해 과도한 불안을 경

험한다. 누구도 발생할 위험을 완전히 알지 못하는 상황에서 불안을 떨쳐 버릴 수가 없

는 것이다. 첨단기술산업에서 배출되는 아연, 크롬, 동, 시안, 유기용제, 벤젠, 페놀 등

중금속 무기물과 난분해성 물질이 제대로 처리될 수 있을지는 실제로 가동해 봐야만 알

수 있는 일이다. 미래에 닥칠 위험을 우려하는 주민들은 불안할 수밖에 없는 것이다. 불

안을 해소하고자 하는 어떠한 시도도 불안에 새로운 자양분과 논쟁을 제공해줄 뿐이다.

이처럼 불안은 스스로를 확대재생산하는 기제를 가지고 있기 때문에 해소하기가 매우

어렵다. 더욱이 아직 이루어지지 않은 미래 상황의 불확실성에 대한 불안은 정치권력에

의해서는 금지할 수도 막을 수도 없다. 여기에 정치권력에 의한 문제 해결의 한계가 있

는 것이다. 왜냐하면 폭력에 대해 폭력으로 맞설 수는 있으나, 불안에 대해 두려움은 전

혀 통하지 않기 때문이다. 더 나빠질 사태에 대한 불안은 두려움에 부딪히면 오히려 정

치적 소요를 통해 정치에 부의 되먹임(negative feed-back)을 일으키면서 다시 영향을 미

친다. 그들 이해집단이 의존하는 환경의 오염이 심하면 심할수록 부의 되먹임은 더욱더

강하게 진행되고, 문제가 되는 환경오염을 수정하는 방향으로 집단의사를 조정하려는

경향이 더욱더 많이 생기게 된다. 미래의 환경오염을 막기 위한 현재의 어떠한 합리적

인 조치도 과도한 불안 앞에서는 속수무책인 상황에서, 이의 해결을 약속하는 중앙정부

나 지방정부는 신뢰의 상실을 경험할 수밖에 없다.

Ⅴ. 환경갈등의 해소 방안여기서는 하류지역의 주민들이 어떻게 자신을 둘러싸고 있는 잠재적인 위험을 무시하

고 상류지역의 지역개발에 동의하느냐는 것이 관건이다. 부산 경남의 시민단체와 주민

들은 상류지역의 공단조성으로 인한 경제적 효과에 대해서는 관심이 없다. 대구 경북지

역의 공단 조성으로 그들에게 어떤 가시적인 삶의 향상도 기대되지 않는 상황에서, 상

류지역의 공단 조성은 단지 삶의 질을 무시한 지역 이기주의의 연장일 뿐이다. 두 지역

은 대기업과 중소기업간의 계열화 관계, 원료 및 제품의 유통관계 등 산업간 연관관계,

노동시장의 고용관계 등에 있어 사회공간적 연쇄관계가 매우 약하며, 도로, 항만, 비행

장 등 인프라의 유기적 접속관계도 미약하다. 따라서 부산 경남지역의 주민들은 애써

상류지역의 공단조성 문제를 수질문제로서만 접근하려고 한다.9) 현재의 상황에서도 각

종 상수원오염 사고가 끊이질 않는데, 상류지역에 추가적으로 공단이 조성되어서는 절

대 안 되는 것이다. 그들은 공단에 어떤 종류의 업종이 들어서든 어떤 환경기초시설이

설치되든 결국 오염물질의 총량을 증가시켜서 식수원의 추가적 오염은 불가피하다고 보

고, 하류지역의 낙동강 수질이 2급수 이상으로 개선되기 전까지는 어떤 형태의 공단조

성이든 반대한다는 주장이다.

이처럼 인접지역간에 첨예한 환경갈등은 앞에서 본 것처럼 지역사회의 발전 방향에

큰 혼란을 초래하고, 나아가 인접지역간에 소모적인 분쟁을 초래한다는 점에서 부정적

인 측면이 있다. 그러나 이러한 환경갈등이 있으므로 해서 환경오염과 관련하여 제반

사항을 면밀히 검토할 수 있는 계기가 마련된다는 긍정적 측면도 있다. 우선 대구시는

위천공단 조성에 대한 부산 경남지역의 동의를 얻어내기 위해 그들이 중앙부처에 제시

한 건의사항들을 여러 차례에 걸쳐 수용하고 있다. 사실상 대구시가 취한 제반 조치들

은 환경갈등이 없었더라면 무시하거나 추후에 고려할 만한 것들이다. 그러나 대구시가

그때마다 부산 경남지역의 요구사항을 수용하여 오염최소화의 계획안을 제시했음에도

불구하고, 수정안은 부산 경남지역 주민들의 동의를 얻어내는 데 실패하고 있다.

즉 해당 자치단체들은 낙동강 유역 개발에 따른 환경갈등으로 인해 지역사회에 정치

적 긴장이 고조되면서 심각한 파장을 일으킴에도 불구하고 자율적으로 문제를 해결하려

고 하지 않는다. 왜냐하면 선거직인 자치단체장과 지방의회의원, 지역 국회의원들은 공

천을 받아야 하는 중앙당의 중립적인 태도와 지역의 이해관계에 따라 움직이는 지역주

민들의 표를 동시에 의식해야 하기 때문이다. 차라리 자치단체들은 지역개발과 환경보

존 딜레마의 해결을 외부인 중앙정부에 전가시킴으로써 책임 논의로부터 벗어나려고 한다.

또한 위천공단 조성에 대한 환경영향평가단 회의는 전문가들도 이미 정치화된 문제를

다룰 때에는 결코지역적 연고성에 얽힌가치판단으로부터 자유로울 수 없음을 보여

주었다. 비록 평가가 과학적인 자료의 제시를 통해 이루어졌다 하더라도 전문가에 따라

평가가 상반되게 나온다는 사실은 그들의 권위를 형편없이 추락시켰다. 따라서 공단조

성이 몰고 올 환경위험에 대한 평가가 보다 확실하고 명백한 사실을 발견하기 위한 노

9) 부산지역의 이런 입장은 류병순(1995)과 강성철(1997)에 의해 대변된다.

낙동강 유역 개발과 환경갈등의 해소방안(노진철)

력의 과정과 민주적 의사결정, 즉 주민참여적인 의사결정의 결과가 충분히 반영된 것이

아니라면, 그 판단이 도덕적 값어치를 얻을 수 없게 되었다. 따라서 주민들이 정책결정

자와 전문가들이 환경영향의 사실을 실제로 잘 통제할 수 있다고 믿지 않을 경우, 그들

은 정책결정 과정의 합법성과 환경영향평가의 객관성에 대해 의문을 제기하고 그들 스

스로 조사, 평가하려고 한다.

이러한 모든 상황을 고려해 볼 때, 하류지역의 주민들이 자신이 처해 있는 잠재적인

환경위험을 무시하고 상류지역의 개발에 동의할 수 있기 위해서는 상류지역의 자치단체

가 낙동강 유역을 개발할 때는 모든 이해당사자가 사건을 상대방의 관점에서 인식하고

이를 자신의 입장결정에 함께 고려할 수 있도록 사회적 여건을 조성하지 않으면 안 된

다. 모든 당사자는 자기 이익을 위해 행동하려고 하기 때문에, 그러한 입장 전환은 저절

로 이루어지는 것이 아니다. 비록 상대방의 요구가 더욱 절실하고 사회적으로 보다 긴

급한 문제라고 하더라도 이해당사자들은 자신이 당면하고 있는 일이 최우선적으로 해결

되어야 한다고 주장하기 때문이다. 따라서 인접지역간의 갈등처리의 유동성은 두 지역

간의 공동발전을 추진할 수 있는 물리적 및 사회적 여건이 어떻게 조성되느냐에 달려있다.

갈등하는 두 지역은 상대를 적대적으로 대하면서 공식적인 의사소통의 기회가 줄어드

는 경향이 있으며, 그 결과 상대방을 신뢰하거나 이해할 수 있는 기회도 줄어든다. 따라

서 공식적인 의사소통이 행정구역의 경계를 초월하여 확대될 수 있기 위해서는 양 지역

의 상호작용의 기회를 증대시킬 필요가 있다. 다시 말하면, 낙동강 유역을 따라 인접해

있는 자치단체와 지역기업, 그 외 주민 대표조직들이 참여하여 강유역의 지역개발과 환

경보존을 위한 종합적인 계획을 세워 지속적으로 수행하고 협상을 통해 갈등을 조정할

수 있는 민 관 기업의 협의체가 조직될 필요가 있다. 이는 정책결정에의 참여범위가 자

치단체의 행정구역 단위의 한계를 넘어 갈등문제와 연관된 인접지역들의 모든 당사자로

확대되는 것을 의미한다. 낙동강 유역에 인접한 지역들의 이해관계를 대변하는 다양한

집단들이 그들의 참여가 법적으로 보장된 정책결정 과정에서 지역개발과 환경보존이라

는 현실의 목표 달성을 위해 경쟁적 환경을 만들어낼 경우, 지역갈등은 파괴적 힘이라

기보다는 창조적인 힘으로 작동할 수 있을 것이다. 그 이유는 양쪽의 입장을 갈라놓는

경계가 명확히 구분되기 때문이며, 갈등당사자들이 완전한 확신을 가지고 협상할 수 있

는 대표를 서로에게 제공할 수 있기 때문이다.

궁극적으로 위천공단 지정승인을 둘러싸고 빚어지고 있는 환경갈등이 진정되기 위해

서는 절차를 통한 결정의 정당성이 확보되지 않으면 안 된다. 결정의 절차적 정당성 확

보는 갈등 당사자들로 하여금 비록 개별적인 결정에 불만족스럽더라도 결정과정 자체가

정당하다면 그 결정을 수용하도록 하는 구속 효과가 있다. 당사자들은 합법적인 절차에

따라 내려진 결정을 어떤 근거에서든 그 자신의 행동의 전제로서 받아들이고 그들의 기

대 수준을 그에 맞춰 조정하게 된다. 그것은 절차적 정당성을 확보한 결정의 경우 사람

들이 정책의 긍정적/부정적 효과를 외부로부터의 결정의 결과로서가 아니라 자발적인

타당한 결정의 결과로서 간주하기 때문이다. 정당한 절차에 따른 결정은 해당 자치단체

의 정책결정과 집행을 어느 정도 통제하거나 행동원칙을 제시해 줌으로써 사람들의 기

대를 조정할 수 있다.

대구시가 ‘낙동강 프로젝트’라는 범영남권 거대 개발사업과 연계된 ‘대구 테크노폴리

스’ 계획의 형태로 지역개발 사업을 제시함에도 불구하고, 부산 경남지역의 동의를 얻어

내기 어려운 것은 양자가 모두 인정할 수 있는 절차를 통한 정당성 확보가 되지 않기

때문이다. 낙동강 유역의 일부에 불과한 대구시가 이해관계를 가진 다른 자치단체들과

의 의견조정 및 사업대상 지역주민들의 의견수렴 없이 독단적으로 ‘낙동강 프로젝트’라

는 범영남권 개발사업을 기획하고 추진한다는 것은 설득력이 없다. 대구시가 범영남권

개발사업을 주도적으로 추진하려는 시도는 다른 자치단체들의 반발을 가져올 뿐이다.

그리고 대구뿐만이 아니라 부산, 구미, 포항, 울산 등 영남지역의 다른 주요 자치단체들

이 테크노폴리스 건설을 통해 정보통신기술(IT), 생명공학(BT), 신소재산업 등 첨단기술

산업의 유치에 지역경제의 사활을 걸고 경쟁하는 상황에서는 인접지역간의 갈등이 증폭

될 뿐이며, 개별 테크노폴리스가 지녀야할 지역 내 연구 개발의 허브 기능도 불명확해

질 수밖에 없다.

입주 기업들이 다른 기업들의 연구진행 방향을 살피고 전략적 제휴 등 합종연횡이 자

연스럽게 이루어지는 허브 기능은 동종기업들이 한 곳에 모여야 작동가능하고, 동종기

업들이 한 곳에 모이려면 확실한 유인 요소가 있어야 한다. 그것은 ‘전문가의 집

적’(Center of Expertise)이다. 즉 산 학 연 협동체제가 구축되어 있어서, 지역대학과 연구

소들이 특정한 첨단기술분야에 특성화되어 벤처 생태계 형성에 필수적인 기업가를 양성

하고 테크노폴리스에 입주해있는 기업들에게 새로운 기술개발과 공동연구의 장을 제공

해줄 수 있어야 한다. 지역대학과 연구소가 세계적인 수준의 상업화 이전의 원천기술을

개발하고 이를 산업계와 공유할 수 있어야 하는 것이다. 또한 벤처기업들은 기술개발을

주 업무로 하기 때문에 자금조달, 마케팅, 생산 등이 취약하여 벤처 혼자서 기업 활동에

필요한 다양한 기능을 감당하기가 어렵다. 따라서 지방정부는 벤처기업들이 자신의 분

야에서 기술개발에만 몰두해도 별 다른 어려움 없이 성장할 수 있도록 여건을 조성해주

어야 한다.

낙동강 유역 개발과 환경갈등의 해소방안(노진철)

그러나 ‘대구 테크노폴리스’가 외지의 벤처기업이나 대기업들이 탐을 낼 수 있는 IT연

구 개발의 허브로서의 기능을 할 수 있을지는 의문이다. 왜냐하면 아직 IT산업 및 BT산

업에 대한 연구 개발의 공유된 축적이 없는 상황에서 외지의 관련 벤처기업이나 대기업

들에 대한 유인효과를 기대한다는 것은 시기상조이기 때문이다. 정부차원의 연구 개발

프로그램도 제대로 가동되지 않는 상황에서 자치단체들이 허브구축에 필요한 제도를 마

련하고 인력, 장비 등을 공급하기는 쉽지 않을 것이다. 결국 개별 테크노폴리스는 지역

의 벤처기업이나 지역대학의 연구 기술개발 능력을 적극 활용하지 않을 수 없다. 또한

동종기업들끼리 한 곳에 모으는 ‘지리적 근접성’의 살아있는 네트워크가 구축되려면, 대

구, 부산, 구미, 포항, 울산 등 영남지역의 주요 자치단체들간, 지역기업들간, 지역대학들

간의 협의를 통해 지역대학들의 특성화에 맞추어 테크노폴리스의 주력산업들을 전체적

으로 재배치하는 작업이 선행되어야 한다. 이것은 개별 테크노폴리스가 인접지역과 연

계하여 연구 개발의 허브 기능을 구축하고 중복투자를 피하는 방법이다. 나아가 개별

자치단체가 낙동강 유역 개발을 독단적인 계획으로 밀고 나가기보다는 이해당사자들의

협의를 거친 하나의 통합된 범영남권 계획의 틀 안에서 수립하는 것이 환경갈등으로 인

한 소모적 분쟁과 사회적 비용을 줄일 수 있는 첩경이기도 하다.

결론적으로 말하면, 낙동강의 경제적 및 생태학적 이용과 관련된 결정은 상류부터 하

류에 이르는 유역 내 자치단체장으로 구성되는 ‘낙동강수계광역단체장협의회’ 이외에

지역기업들과 지역주민을 참여시키는 ‘낙동강수계합의회의’를 두어서 정책의 입안과정

에서부터 그들의 의견과 기대, 우려를 반영하고 조정할 수 있어야 한다. 만일 낙동강 유

역 전체의 개발과 환경보존을 위한 종합적인 장기발전계획이 그들 이해당사자들이 합법

적인 절차에 따라 정책결정 과정에 참여하여 세워진다면, 개별 자치단체는 합의된 공동

목표를 바탕으로 개발계획을 용이하게 수행하면서도 동시에 강유역의 환경오염을 공동

으로 감시하고 관리할 수 있을 것이다. 이와 같이 자치단체와 지역기업, 주민대표들의

참여를 통한 학습, 즉 기대구조의 지속적인 변화를 제도화한 전담기구는 행정기구이기

보다는 위험부담의 사회적 분산을 통해 지역갈등을 조정하는 ‘느슨한 유기적 협력체’가

되어야 한다. 그렇지만 이 기구의 결정사항은 여론에 의해 좌우되는 우연에 방치되어서

는 안되며, 강유역내 모든 자치단체가 결정사항에 기초하여 자체적으로 적절한 법률을

입안하고 그에 상응하게 정책을 추진하여야 한다.

만일 낙동강 유역의 자치단체와 지역기업, 지역주민들이 유기적인 관계를 가지고 강

유역의 개발계획과 환경보존계획에 참여한다면, 협상과정에서 상호 입장을 형평성 있게

반영할 수 있을 것이고, 특히 낙동강 전 수계에 대한 효율적인 관리가 가능할 것이다.

또한 지방자치제도 실시 이후 개별 자치단체가 경쟁적으로 지역개발을 하여 낙동강 유

역의 환경을 파괴하던 구태에서 벗어나서 영남지역 전체가 공생적이고 균형된 지역발전

과 환경보존을 이루어낼 수 있을 것이다. 그것은 그 동안 여러 차례의 선거를 통해 지

역개발과 환경보존의 딜레마와 강하게 연계되어 있던 양 지역의 정치적 갈등고리를 끊

는 일이기도 하다.

따라서 위천단지를 둘러싼 환경갈등도 관련된 이해당사자 모두가 참여하는 지속적인

협상을 통해 ‘대구 테크노폴리스’가 대구 경북지역의 경제뿐만 아니라 영남지역 전체의

발전에 기여하도록 조성될 수만 있다면, 그리고 낙동강의 관리에 대해 공동책임을 지는

상시적이고 광역적인 전담기구가 설치될 수만 있다면, 부산 경남지역에서도 환경보존을

내세워 공단조성을 마다할 이유는 없는 것이다. 그들에게도 위천단지는 더 이상 외부의

결정에 따른 위험이 아니라 내부에서 결정된 위험부담이 되기 때문이다.

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