Tipologas Departamentales y Municipales: una propuesta para
comprender las entidades territoriales colombianas Cristian Carmona
Sanchez Diego Supelano Gonzlez Ivn Osejo Villamil Resumen Colombia
est organizada por entidades territoriales (departamentos,
distritos y municipios), que
reflejanlaheterogeneidaddelterritorio,capacidadesinstitucionales,condicionessocialesy
culturales1.Actualmente,lacategorizacindelasentidadesterritorialesrespondealas
disposicionesdelaLey617de20002,queestablecelasdiferenciassegneltamaodela
poblacin y los ingresos corrientes anuales, dejando de lado otras
caractersticas que reflejan los niveles de desarrollo. Por ello,
este documento presenta una propuesta metodolgica que permite
identificargruposmshomogneosdeentidadesterritoriales.Lapropuestaconsideraseis
compementes: (i) Funcionalidad Urbana, (ii) Condiciones de Vida,
(iii) Econmico, (iv) Ambiental,
(v)Institucionaly(vi)Seguridad.Paraeldiseodelastipologasserealizunanlisisde
componentes principales (ACP. Los resultados permiten identificar
siete Tipologas Municipales,
cincoTipologasDepartamentalesydisponedeunaescaladeclasificacindeentornosde
desarrollo. Este estudio constituye un insumo para procesos de
focalizacin y diferenciacin de las polticas pblicas nacionales que
respondan a las caractersticas diferenciales de los territorios y
permitan emprender acciones en desarrollos regionales, desde la
consideracin de los entornos de desarrollo. JEL Classification:
O18, R11, R58. Palabras clave: Categorizacin Municipal, Ley 1551 de
2012, Ley 617 de 2000, Tipologas Departamentales y Municipales,
Anlisis regional.
AsesordelGrupodeEstudiosTerritoriales,DireccinDesarrolloTerritorialSostenible,DepartamentoNacionalde
Planeacin- DNP. Correo electrnico: [email protected].
ProfesionalespecializadoenelGrupodeEstudiosTerritoriales,DireccinDesarrolloTerritorialSostenible,
Departamento Nacional de Planeacin- DNP. Correo electrnico:
[email protected].
CoordinadordelGrupodeEstudiosTerritoriales,DireccindeDesarrolloTerritorialSostenible,Departamento
Nacional de Planeacin- DNP. Correo electrnico: [email protected].
LosautoresagradecenloscomentariosdeCamilaMaraAguilarLondoo,DirectoradelaDireccindeDesarrollo
Territorial Sostenible del DNP; y , especialmente a Juan Camilo
Taborda de la Tufts University por el material e ideas aportados
para la elaboracin de este documento. Los comentarios y errores son
responsabilidad de los autores y no comprometen a la institucin en
que trabajan. 1 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad
para todos Captulo 2: convergencia y desarrollo regional.2 Por la
cual se dictan normas tendientes a fortalecer la descentralizacin y
se dictan normas para la racionalizacin del gasto pblico nacional.
En el artculo 6 se establece que la categorizacin de los distritos
y municipios obedece a las variables de poblacin e ingresos
corrientes de libre destinacin. Tipologas Departamentales y
Municipales IntroduccinLa heterogeneidad del territorio colombiano
reflejada en sus entidades territoriales, sus diversas necesidades
y visiones de pas, es uno de los retos fundamentales en la
formulacin y ejecucin de polticas pblicas integrales, porque
requiere que los actores nacionales, regionales y locales
quelasdiseaneimplementan,entiendanlascaractersticasestructuralesdelterritorioylas
variables determinantes en la ejecucin de sus
funciones.Dichadiversidadseexpresaendiferentesnivelesdedesarrollo,capacidadesinstitucionalesy
condiciones sociales y culturales3, por lo que es relevante
entender las particularidades locales como inicio de la ruta de
focalizacin, diseo e implementacin de iniciativas para el
desarrollo
territorialsostenible.Loanteriorrequierepasardeunenfoquesectorialaunoterritorial,que
permitalaconstruccincoherentedelaspolticasconsiderandolaarticulacindelterritorioen
modelos integrales, de carcter estratgico, tanto de mediano como de
largo
plazo.Elretoesidentificarlaspotencialidades,carenciasynecesidadesrealesdelosentornos
territoriales, permitiendo mayores niveles de desarrollo y
competitividad desde el mbito local y
regional,fortaleciendoladescentralizacin,motivandolasalianzasregionalesyalineandola
gestin pblica a las necesidades de los territorios.Este documento
introduce una propuesta metodolgica para la creacin de tipologas
municipales
ydepartamentalesdentrodelterritorioColombiano,quepermitaidentificargruposms
homogneos de entidades territoriales, en la particularidad de sus
caractersticas y necesidades, facilitando la focalizacin de las
polticas pblicas sectoriales y dando un paso importante en la
comprensin de la heterogeneidad del territorio colombiano y las
caractersticas de su entorno.
Loanterior,haciendousodelosfactoresqueparaefectosdedelegacinyasignacinde
competencias y funciones se establecieron en la Ley 1551 de 20124,
y que no han sido de mayor
desarrolloenelcampolegislativo,reglamentario,nideejecucindepolticapblicao
presupuestal.Esimportantesealarquenosepretendenireemplazarlacategorizacin
existente, ni generar un ndice para evaluar las entidades
territoriales. El documento est organizado en siete captulos. En el
primero, se presenta una revisin de la
literaturarelevanteylosavanceslegislativosmedianteloscualesseharealizadola
categorizacin de municipios colombianos, as como las propuestas
acadmicas e institucionales en la caracterizacin de entidades
territoriales. El segundo, aparte explica la metodologa usada en la
propuesta y detallalas variables elegidas para realizar el
ejercicio, as como la forma de ponderacin de variables dentro de
cada dimensin. La tercera seccin, presenta los resultados
obtenidosdelejerciciodetipologasparamunicipiosydepartamentos.Elcuartoacpite,
desarrollaanlisisparticularesdelasEntidadesTerritoriales,enrelacinconelejerciciode
categorizacin.Enlaquintasesintetizanalgunascomparacionespreliminaresconotros
ejerciciosdecategorizacinocaracterizacindeentidadesterritoriales.Elsextoapartado,
3 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos
Captulo 2: convergencia y desarrollo regional. 4 Ley 1551 de 2012:
Por la cual se dictan normas para moernizar la organizacin y el
funcionamiento de los municipios Departamento Nacional de Planeacin
- Direccin de Desarrollo Territorial SostenibleGrupo de Estudios
Territoriales 3
exponeunapropuestaparaaproximarsealcomponentetnicoyunapropuestasimilarpara
aproximarse a entidades territoriales con presencia significativa
del conflicto armado. Finalmente,
sepresentanlasconclusionesypropuestasdeestudiosfuturosapartirdelapropuestade
generacin de tipologas para entidades territoriales.1.Marco
ConceptualEl anlisis de tipologas para entidades territoriales
parte de una reflexin sobre las categoras de
municipiosvigentesenelmarcolegaldelpasydeunarevisindeanlisisestratgicos
regionales realizados por entidades nacionales e internacionales.
Lo anterior con el objetivo de
identificarsilapropuestaseadecaalaproduccindeanlisisregionalesdeentidades
nacionales e internacionales con acreditada experiencia en la
formulacin y asesoramiento en la
construccindepolticaspblicas,comoelDepartamentoNacionaldePlaneacin(DNP),el
InstitutoGeogrficoAgustnCodazzi(IGAC),elBancoMundialylaOrganizacinparala
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). 1.1.Marco terico5
Elejerciciodetipologasmunicipalesydepartamentalespartedelconceptodedesarrollo
territorial, que comprende el espacio como elemento activo del
desarrollo de un rea geogrfica
especfica,dondehabitanpersonasquecompartenhistoria,cultura,aspiraciones,medios
socialesypolticos,unambienteconsusrespectivosrecursosnaturales,mediosproductivos,
econmicosydeinfraestructuraquedebenserencadenadosparapotenciareldesarrollo
(GobiernodeChile-SubsecretaradeDesarrolloRegionalyAdministrativo,2014).Eneste
sentidoelentornodedesarrolloeslacaracterizacindeunrea
geogrficaespecfica quese analiza de manera integral a partir de
diferentes componentes tangibles e intangibles que tienen el
potencial de generar sinergias, al interior y con su entorno,
consiguiendo las transformaciones requeridas para alcanzar un
desarrollo sustentable (DNP - DDTS, 2012). Es importante reiterar
quelacondicindeintegralesunainvitacinacomprenderelentornodeldesarrollocomo
elemento estructurante e integrador tanto en la prevencin como en
la solucin de los problemas regionales (Querol, 2004).A partir de
la conceptualizacin del entorno del desarrollo, el ejercicio de
tipologas organiz las
entidadesterritorialesengruposconcaractersticassimilaresconbaseen6dimensiones,
agrupndolas finalmente enentornos territoriales similares.A
continuacin se describirn cada una de las dimensiones de las cuales
se vale el ejercicio.El anlisis de la dimensin urbano-regional,
parte de identificar el soporte fsico territorial de los
asentamientos poblacionales y de las actividades sociales y
econmicas en la base natural. Se expresa en la estructura espacial
de nodos y flujos urbanos, rurales y regionales a travs de 5 El
marco terico conceptual ac presentado parte de ejercicios
anteriores realizados por la DDTS: i)Documento de
CaracterizacinTerritorialEstratgicadelPlanIntegraldeOrdenamientoAmbiental;ii)DesarrolloTerritorialdela
Mojana realizado en 2012. Tipologas Departamentales y Municipales
lasredesdeinfraestructuras,equipamientos,viviendayserviciosnecesariosparasustentarel
crecimiento y el desarrollo. La caracterizacin de estos elementos y
su comprensin de manera
interrelacionadacomosistema,permiteestablecerlascondicionesdelentornoterritorial
construido como soporte o limitante del desarrollo regional. Este
enfoque, en lnea con la Nueva
GeografaEconmica,buscaexplicarlaformacindeunaampliavariedaddeaglomeraciones
econmicasenelespaciogeogrfico,cadaunacomoprestadoradediferentesservicios
funcionales en razn de su densidad, distancia y divisin funcional
(Fujita & Krugman, 1999). La dimensin de las condiciones
sociales generalmente tiende a restringirse a la descripcin
delascarencias,dficitsynecesidadesbsicasinsatisfechasyaplantearcomosoluciones
principalmenteobrasdeinfraestructura,servicios,equipamientosyviviendas.Losdesarrollos
ms recientes de polticas y estrategias para el mejoramiento de la
calidad de vida hacen nfasis
enlaimportanciadetenerpresentelasnocionesdenecesidadesysatisfactores(ManfredA.,
1998). Consecuentemente el anlisis de esta dimensin en el ejercicio
de tipologas se traduce en el componente de calidad de
vida.Ladimensineconmicabuscaanalizarlaestructuraeconmico-productivadelaentidad
territorial.Poresoseexaminanelementosrelacionadosconeltamaodelaeconoma,las
tendencias de crecimiento, la comparacin con entornos externos de
otras entidades territoriales,
lasinfraestructurasycapacidadesenCienciaTecnologaeInnovacinyalgunoselementos
relacionados con la disponibilidad de recursos que potencian la
economa local. Se parte de que la dinmica y competitividad
territorial requieren la interrelacin virtuosa de empresas y el
territorio
comofactordedesarrolloqueposibilitalaconstruccindecadenasdevalorysistemas
productivos territoriales (Esser, Illebrand, Messner, &
Meyer-Stamer, 1996). La dimensin ambiental pretende identificar las
estructuras bsicas ecosistmicas del territorio que califican la
riqueza ambiental y las capacidades de gobernanza ambiental de los
territorios.
Estaconcepcindeladimensinambientalestenlneaconlosprincipioscontenidosenla
Convencin Ramsar que plantea el uso racional de los ecosistemas,
como el mantenimiento de sus caractersticas ecolgicas, logrado
mediante la implementacin de enfoques por ecosistemas dentro de un
concepto de desarrollo sostenible (Ramsar, 1971).La dimensin
institucionalexamina tres conceptos: i) Gobernar, como ejercer una
delegacin para liderar, gestionar y representar el conjunto de lo
pblico con idoneidad y transparencia, de
formaparticipativaydemocrtica,enelejerciciodeunaautoridadlegtima,buscandoelbien
comnenelterritorio(Torres-Melo,2011).ii)Gobernabilidad,comolacapacidadquetienela
sociedad para construir y decidir participativa y legtimamente su
propio desarrollo y bienestar, gestionndolo con equidad,
transparencia y democracia (DNP-DDTS, 2010). Y iii) Gobernanza,
comoelprocesoatravsdelcualseorganizanycoordinanlasmltiplesrelacionese
interaccionesestablecidasentreactoresynivelesdegobiernodiversosque,operandoa
diferentes escalas, estn presentes en un territorio (Abad Aragn,
2010).
Ladimensindeseguridadhacereferenciaalaseguridadciudadanaqueprotegealas
personascontralasamenazasqueatentencontrasuvida,suintegridadysupatrimonio,en
especial la propiedad privada. La seguridad ciudadana hace
referencia a amenazas refirindose, nicamente, a aquellas que
derivan de las acciones violentas de los grupos delictivos comunes
u Departamento Nacional de Planeacin - Direccin de Desarrollo
Territorial SostenibleGrupo de Estudios Territoriales 5
organizados. Por ello mismo, puede concebirse como la proteccin de
determinadas opciones u oportunidades de las personas respecto del
delito (PNUD, 1994, pg. 31). 1.2.Revisin del marco normativo En la
actualidad la caracterizacin de los departamentos, distritos y
municipios responde a las disposiciones de laLey 617 de 20006, que
reform parcialmente la Ley 136 de 1994, la
cualestableceunacategorizacindeentidadesterritorialesbasadaensuscapacidadesde
gestin administrativa y fiscal, medidos a partir del tamao de la
poblacin y del valor de ingresos corrientes anuales. Bajo estos
parmetros se identifican cinco categoras departamentales y siete
demunicipiosydistritos.Sibien,estacategorizacinhasidotilparaelcontroldegastosde
funcionamiento,nopermitediferenciarlascaractersticasdelosentornosdedesarrollodelos
entes territoriales.Como seobservaenla Tabla1,debidoa quela gran
mayorade municipiostienenpoblacin igual o inferior a diez mil
(10.000) habitantes e ingresos corrientes de libre destinacin
anuales no superiores a quince mil (15.000) salarios mnimos legales
mensuales, con la categorizacin vigente el 88,8% de ellos quedan
concentrados en la categora 6.Tabla 1. Categoras de municipios Ley
617/00 Categora# de municipios% de municipios Especial60,5% 1181,6%
2171,5% 3222,0% 4272,5% 5333,0% 697888,8% Total1101100,0% Fuente:
Elaborado DDTS-DNP (2014)
Elresultadodeesteanlisisnopermiteidentificarcaractersticasdiferenciadorasquepuedan
encontrarse entre los municipios y departamentos, y con las cuales
pudieran establecerse grupos ms
homogneos.Enlamismalnea,laLey1551de2012,queregulalaorganizacinyfuncionamientodelos
municipios, propone una nueva categorizacin para distritos y
municipios e incorpora un nuevo criterio: la importancia econmica.
La categorizacin propuesta agrupa a los municipios y distritos en
tres grupos, a saber: (i) grandes municipios, conformado por
municipios y distritos de categora especial y primera; (ii)
municipios intermedios, conformado por municipios de segunda,
tercera y
cuartacategora;y(iii)municipiosbsicos,conformadopormunicipiosdequintaysexta
6 Por la cual se dictan normas tendientes a fortalecer la
descentralizacin y se dictan normas para la racionalizacin del
gasto pblico nacional. En el artculo 6 se establece que la
categorizacin de los distritos y municipios obedece a las variables
de poblacin e ingresos corrientes de libre destinacin. Tipologas
Departamentales y Municipales
categora.Estapropuesta,defineunnuevocriteriodeagrupacin,sinmodificarlasvariables
observadas por la Ley 617 de 2000. En la Tabla 2 se ilustra el
nmero de municipios por grupo definido en esta ley, evidencindose
la misma limitante que la contenida en la Ley 617 de 2000,
alagregarmunicipiosenconjuntosdemasiadoampliosquenopermitenidentificardiferencias
entre ellos.Tabla 2. Categoras de municipiosLey 1551/12. GrupoNmero
de municipios Grandes municipios27 Municipios intermedios63
Municipios bsicos1011 Total1101 Fuente: Elaborado DDTS-DNP (2014)
No obstante, en la Ley 1551 de 2012 se introduce una tabla de
factores que deben ser tenidos en cuenta para la delegacin y
asignacin de atribuciones y funciones de los municipios. A partir
de esta normatividad, el ejercicio de tipologas empez a considerar
algunas variables que deban ser includas en la generacin de un nico
indicador que agrupe a las entidades territoriales que tengan
caractersticas homognas. 1.3.Revisin de otros ejercicios de
caracterizacin territorial El ejercicio de tipologas parte de
reconocer la necesidad de abordar diferentes componentes que
contengan las dimensiones del desarrollo, de modo que se
puedacaracterizar a las entidades
territorialesdemaneraintegralentendiendoqueelespacioesunfactoractivo,quetieneel
potencialdegenerardesarrolloterritorialatravsdelainteraccindesubasenatural,
infraestructuras, equipamientos, sistema de centros urbanos,
recursos humanos, conocimiento, innovacin, identidad, organizacin
social e institucional(DNP - DDTS,
2012).Comprendiendoqueserequeraunenfoquemultidimensionalseprocedialarevisinde
diferentestiposdeestudiosdeanlisisterritorial paraprecisarlalistade
variablesquedeban incluirse en cada uno de los componentes del
ndice.Tambin se realizaron caracterizaciones que permitieron
validartanto la metodologa utilizada, como las variables que
incluidas en cada uno de los componentes del ejercicio de
tipologas.As mismo, durante el barrido de literatura relevante se
revisaron algunos estudios sectoriales que permitieron validar la
aproximacin metodolgica para la sntesis de variables.2.Metodologa
2.1.Variables y componentes del ejercicio de Tipologas A partir de
la revisin de los diferentes estudios y de los factores presentados
en la Ley 1551 de
2012,setomladeterminacindeincluirseiscomponentesenelejerciciodetipologas:(i)
Departamento Nacional de Planeacin - Direccin de Desarrollo
Territorial SostenibleGrupo de Estudios Territoriales 7
Funcionalidad Urbano-regional, (ii) Dinmica Econmica, (iii) Calidad
de Vida, (iv) Ambiental, (v) Seguridad e (vi)
Institucional7.Estoscomponentesabarcanlasdiferentesdimensionesdeldesarrolloregionalquepermiten
caracterizardemanerasistmicaalosentesterritoriales.Entotalseeligieron19variables
(algunas compuestas) para incluir en el ejercicio departamental y
18 variables para incluir en el
ejerciciomunicipal,resumidasenlaTabla3.Brevementesedescribirnlosproblemasms
relevantes y la justificacin en la eleccin de variables en cada
componente.Tabla 3. Variables incluidas en cada componente
Componente temtico Tipologa Municipal Urbano Regional Poblacin
Municipal Porcentaje de Poblacin rural Promedio de Crecimiento
poblacional Densidad Poblacional Pertenencia a Sistemas de ciudades
Condiciones de Vida ndice de Pobreza Multidimensional - IPM
Municipal8 Econmico Valor Agregado Municipal Ingresos Municipales
Penetracin de Internet Disparidades Econmicas Ambiental rea de
Bosques municipal Inversin per cpita del Sector Ambiental
Institucional Desempeo Fiscal Municipal Requisitos Legales
Municipales Seguridad Homicidios por 100 mil habitantes Secuestros
por 100 mil habitantes Hurto por 100 mil habitantes rea de cultivo
de coca Total18 Fuente: Construccin propia Componente
Urbano-regionalEstadimensinanalizaelsoporte
fsicoterritorialdelosasentamientos poblacionalesydelas actividades
sociales y econmicas en la base natural. El anlisis de las
variables elegidas permite establecer las condiciones del entorno
territorial construido como soporte o limitante del desarrollo 7 Lo
anterior est en lnea con las caracterizaciones estratgicas
territoriales que ha desarrollado la DDTS: i) Apoyo a la elaboracin
de visiones departamentales (2011-2012); ii) caracterizacin
estratgica territorial de La Mojana (2012); iii) piloto para la
poltica general de ordenamiento territorial que se adelanta para la
macrorregin de la Orinoqua.8 Se utiliza el IPM con base en censo
2005 debido a que son los datos disponibles a nivel departamental y
municipal. Tipologas Departamentales y Municipales
regional,denotandolafuncionalidaddelasentidadesterritorialesenelsistemanacionalde
ciudades9.Paraestecomponentesetomaronvariablesquepermitieranidentificarelroldelasentidades
territorialesenelmarcodelsistemaurbano,caracterizandoeltamaodelasentidades
territoriales,sufuncionalidaddentrodelsistemadeciudades,ladistanciaconotroscentros
poblados, el tamao de la poblacin en cabecera y fuera de ella, la
concentracin de la poblacin, y la tendencia en su crecimiento
poblacional10. Componente Condiciones de Vida
Estecomponenteproponeevaluarlascondicionessocialesdelapoblacinidentificandolas
privaciones de los habitantes en diferentes aspectos como la
educacin, las condiciones de la
niezyjuventud,lasituacinlaboral,elaccesoaserviciosdesalud,serviciospblicosylas
condiciones de vivienda. Para su anlisis se utiliza el ndice de
Pobreza Multidimensional (IPM)11 departamental o municipal,
reconociendo que ste un indicador que refleja el grado de privacin
de las personas en el conjunto de dimensiones antes descritas (DNP,
2011).Componente Dinmica Econmica Esta dimensin recoge los
siguientes elementos: 1) recursos fiscales de los municipios como
el Sistema General de Regalas12 (SGR), el Sistema General de
Participaciones13 (SGP)y recursos propios, para efectos de analizar
la capacidad de cada administracin territorial de dinamizar su
desarrolloatravsdelainversinpblica,2)contribucinalPIBdepartamentalparamedirla
capacidaddecadaentidadterritorialdecrearvaloragregado,3)facilidaddeaccederala
informacinporpartedesushabitantesydelainversinenCienciayTecnologa14y4)las
9MayorinformacinsobreelalcancededichosubsistemapuedeconsultarseenlaCaracterizacinEstratgica
Territorial de La Mojana (DNP-DDTS, 2012).10 Las variables
incluidas son las proyecciones de poblacin para el ao 2012, el
promedio de crecimiento poblacional de las proyecciones DANE entre
los aos 2010 y 2014 y las variables del anlisis realizado por la
DDRS DNP en su propuesta de definicin de categoras de ruralidad
(Misin para transformar el campo 2014) . No se incluye crecimiento
poblacional para la tipologa departamental porque en ese caso no
existe una relacin de tendencia significativa con ninguna de las
otras 4 variables, contrario al caso de los municipios donde por el
mayor nmero de observaciones se alcanza a presentar estadsticamente
dicha correlacin. 11 Se utiliza el IPM con base en censo 2005
debido a que son los datos disponibles a nivel departamental y
municipal.12ElSistemaGeneraldeRegalasSGR,eselcualdeterminaladistribucin,objetivos,fines,administracin,
ejecucin,control,elusoeficienteyladestinacindelosingresosprovenientesdelaexplotacindelosrecursos
naturales no renovables precisando las condiciones de participacin
de sus beneficiarios. 13 El Sistema Genera de Participaciones SGP
corresponde a los recursos que la Nacin debe transferir a las
entidades
territoriales(Departamentos,DistritosyMunicipios)encumplimientodelosartculos356y357delaConstitucin
Poltica, para la financiacin de los servicios a su cargo en
Educacin, Salud, agua potable y los definidos en el Artculo 76 de
la Ley 715 de 2001. 14 Las variables de PIB o valor agregado
municipal son tomadas del DANE y no requieren mayores explicaciones
en su formulacin. La variable de dinmica econmica se calcula con
base en los resultados del PIB. Por su parte las variables de
disparidades econmicas se calculan comparando la diferencia entre
el PIB per cpita departamental y el PIB per cpita departamental, o
el valor agregado per cpita municipal y el promedio del valor
agregado per cpita departamental. Algunas variables no se
incluyeron en el ejercicio municipal en virtud de la inexistencia
de series de tiempo para calcular el valor agregado municipal. De
manera similar no se incluye la variable inversin en ciencia y
tecnologa pues no existe dicha cifra para todas las municipalidades
del pas. Departamento Nacional de Planeacin - Direccin de
Desarrollo Territorial SostenibleGrupo de Estudios Territoriales 9
disparidadeseconmicascomomedidaconvergenciaregional(reflejandolasdisparidades
econmicas).Las variables relacionadas con ingresos de las
administraciones estn incluidas, entendiendo que
ellassonmotorasdelasactividadeseconmicasdesujurisdiccincomofuentesdeingresos
para sostener los gastos que dinamizan la economa.Componente
AmbientalPor su parte, este componente hace una aproximacin de los
recursos ambientales y la gestin
delosmismosporpartedelasentidadesterritoriales.Enteoraestedeberadenotarlas
estructurasbsicasecosistmicasdemanerainterrelacionada,utilizandoprincipalmente
nociones como desarrollo sostenible y gobernanza ambiental15.Con
base en la revisin hecha de documentos y la informacin disponible
para la mayora de los
municipiossedeterminutilizarcomovariableinstrumentallashectreasdebosques,
controlando por rea de municipios, as como la variable de inversin
en el sector ambiental. Esto con la intencin de aproximarse a la
medicin de los activos ambientales con los que cuenta cada
entidadterritorialysusaccionesencaminadasalaconservacindelmedioambiente.Estas
variables se deben comprender en el marco de sus limitaciones, como
categoras de anlisis que permiten una aproximacin a esta dimensin
desde variables con confiabilidad y recientes fechas de
actualizacin.Componente Institucional Este componente se concentra
en las capacidades institucionales de las autoridades
territoriales, y por ello evala la capacidad fiscal de las
administraciones mediante el ndice de Desempeo Fiscal (DNP - DDTS,
2013) y el cumplimiento del componente de Requisitos Legales del
ndice de Desempeo Integral Municipal (DNP), que se valora
observando el cumplimiento del marco normativo previsto por la Ley
715 de 2001, la ley 1176 de 2007 y los decretos reglamentarios,
relacionados con la ejecucin de los recursos del SGP(DNP - DDTS,
2013).ParaelejerciciodepartamentalalnotenerlavariabledeRequisitosLegalesserealizuna
aproximacin, donde se calcula el porcentaje de municipios con
cumplimiento mayor o igual al 80% en el componente de requisitos
legales16.Componente Seguridad El componente, visto en negativo,
evidenca la inseguridad e indefensin que experimentan las
comunidades, familias e individuos en sus condiciones de vida como
consecuencia del impacto 15 Al respecto ver (DNP - DDTS, 2012) 16
Esto equivale a cumplimiento ptimo o incumplimiento bajo en la
calificacin del indicador Requisitos Legales. Tipologas
Departamentales y Municipales
provocadoporalgntipodeactividadesdegruposarmadosilegales,ascomolacapacidad
institucional para responder a estas amenazas17.2.2.Mtodo
estadstico para sintetizar componentes y generar tipologa A partir
de la experiencia en el diseo y anlisis del desempeo fiscal de las
entidades territoriales
realizadoporelDNP-DDTS,setomladeterminacindeutilizarelmtodoestadsticode
componentes principales (PCA) para elaborar un indicador sinttico a
partir de cada uno de los
componentesdelejerciciodetipologas,buscandoreducirunnmerodevariables
quetengan cierto grado de correlacin a una sola18.
Luegoderevisarlascorrelacionesdelasvariablesdecadacomponenteseeligieronpor
dimensinlasdescritasenlaseccin2.1deestedocumento.Conbaseenestaeleccinse
redireccionaronlasvariables,esdecirquelacorrelacinseapositivaentodosloscasos,
buscando que mayores valores representenla situacin deseada
asociada a la dimensin que estn integrando. Teniendo las variables
en el mismo sentido y previendoque stas van a ser agrupadas, el
siguiente paso metodolgico fue normalizar todas las series para
evitar problemas asociados a las diferencias de escala, por lo que
la media de todas las variables va a ser cero luego de efectuada la
normalizacin. Una vez se tienen las variables normalizadas y con
correlacin positiva se procede a implementar el mtodo de PCA
mediante el uso de un paquete estadstico que calcula tantos
componentes
principalescomovariablessepretendanagrupar.Cadaunodeestoscomponentestieneun
coeficiente que describe la intensidad de cada una de las variables
en relacin con la totalidad de la dimensin.
Considerandoquetodaslasvariablesescogidasaportanalaconstruccindelavariableque
sintetiza la dimensin, se opt por utilizar una estrategia que
pondera el peso de cada una de
ellassobrelavariablesinttica,construyendolanuevavariablecontodosloscomponentes
generados.Parahacerestosetomacadaunodeloscoeficientesdeloscomponentesconuneigenvalue
mayor a uno19, se elevan al cuadrado y se suman, a ese resultado se
le llama comunalidad. El paso siguiente es sumar las comunalidades
y determinar el peso de cada una sobre el total; este
pesooproporcinserelponderadorparacadaunadelasvariables(verTabla4).Los
17 Al respecto se revis el documento de trabajo y versin preliminar
para la construccin de dicho ndice en el 2012, (en revisin por el
DNP y la Unidad de Vctimas. Con base en esta revisin por parte del
Grupo de Proyectos Especiales es que se presenta la propuesta para
la inclusin en el
componente.18i)Elprimerpasoconsistiencerciorarsematemticamentequeefectivamenteexistaalgngradodecorrelacin
entre las variables. ii)Se debe anotar que no es necesario
identificar una correlacin exacta, pues ello implicara que se podra
elegir solo una de las variables para explicar la totalidad del
componente.19 Este indicador mide la significancia de cada
componente para explicar todas las variables en conjunto, por
inferencia se toma mayor o igual a 1 como significativa y menor
como no significativa. Departamento Nacional de Planeacin -
Direccin de Desarrollo Territorial SostenibleGrupo de Estudios
Territoriales 11 ponderadoresluegose
multiplicanporcadaunadelasrespectivasvariablesysesumanpara
construir la variable sinttica final (ver Tabla 5).Tabla 4.Clculo
de comunalidades y ponderadores
ComponentEigenvalueProportionCumulativa Comp11,1000,3670,367
Comp21,0060,3350,702 Comp30,8940,2981,000
ComunalidadesFrmulasResultadoPonderador Comunalidad V1(0,7176)2 +
(0,0069)20,5150,26 Comunalidad V2(0,4464)2 + (0,7612)20,7780,39
Comunalidad V3(0,5346)2 + (0,6485)20,7060,35 Suma
Comunalidades2,0001 Fuente: Elaboracin propia Tabla 5. Construccin
de la variable sinttica ObservacionesV1V2V3FrmulaSinttica
01-0,26-0,45-0,07(0,26*-0,26)+(0,39*-0,45)+(0,35*-0,07)-0,2676
02-0,24-0,12-0,03(0,26*-0,24)+(0,39*-0,12)+(0,35*-0,03)-0,1197
0n0,810,960,47(0,26*-0,81)+(0,39*-0,91)+(0,35*0,47)0,73 Fuente:
Elaboracin propia
Siguiendolospasosanteriormentedescritossereducenlas13variablesparaelcasodelos
municipiosy15paralosdepartamentosa6variablessintticasasociadasacadaunadelas
dimensiones20. Dado que todas las variables tienen el mismo peso,
se hace unpromedio simple de las variables sintticas habiendo
previamente re-escalado dichas variables a valores entre 0 y 1. El
resultado de dicha variable se denomin: indicador de tipologa. Cabe
recordar que los indicadores de tipologa municipal y departamental
son variables con igual
nmerodeobservacionesquelasvariablestomadasparasuconstruccin,porestaraznel
mtodoutilizadoparadefinirlastipologasfinaleseseldecortesnaturales,enelpaquete
estadsticoseseleccionaelnmerodecortesquesequierenhacer,enestecaso7parael
indicadordetipologamunicipaly5paraeldepartamental.Elpaqueteestadsticoaplicauna
frmula que minimiza la variacin al interior de cada clase o grupo,
reduciendo el coeficiente de variacin para lograr mayor
homogeneidad en los grupos deseados y maximizando la variacin entre
grupos.3.Resultados 20 Se habla de 13 y 15 variables pues ya se han
sintetizado las del componente de seguridad en una sola para que
corresponda con la propuesta metodolgica de la DJSG del DNP.
Tipologas Departamentales y Municipales 3.1.A continuacin se
presentan las tipologas de municipios y
departamentos21.3.2.Resultados Tipologas municipales De acuerdo a
la metodologa propuesta, los 1.10022 municipios y distritos del pas
se distribuyen
en7tipologasconcaractersticasrelativamentehomogneasalinterioryheterogneasentre
grupos,loqueconstituyeunvaliosoinsumoparalaformulacindepolticaspblicas
diferenciadas, para la focalizacin del gasto pblico entre entidades
territoriales y la clasificacin para emprender acciones en la
reduccin de brechas regionales. Los municipios tpicos son una
medida general y aceptable de las caractersticas de los dems
integrantes de su propia tipologa, que en el presente trabajo y en
esta dimensin est definido como la media de cada una de las
variables.
EnlaTabla6serelacionaelnmerodemunicipiosportipologayseobservaqueelmayor
nmero se encuentra en la Tipologa (en adelante TIP) E con el 26,6%
del total. Por su parte, la tipologa con menor nmero de municipios
es la TIP-A, con el 0,5% del total (Ver Mapa 1). Mapa 1. Tipologas
municipales Fuente: Elaboracin DDTS DNP. 21 Para facilitar la
lectura del documento se presentan al final de texto los mapas de
las tipologas departamentales y municipales. 22 No incluye a Bogot
D.C., slo se incluy en la Tipologa Departamental. Departamento
Nacional de Planeacin - Direccin de Desarrollo Territorial
SostenibleGrupo de Estudios Territoriales 13
Asmismosedisponedeunaescalaunaclasificacindeentornodedesarrollo,enlacuales
posible identificar 3 categoras: i) Entorno de Desarrollo Robusto:
los municipios pertenecientes
aTIP-AyTIP-B,queseencuentranenelterciomsaltodelaescaladelavaloracindelos
componentes y representan el 6% del total de los municipios del
pas. ii) Entorno de Desarrollo
Intermedio:losmunicipiospertenecientesaTIP-C,TIP-DyTIP-E,queseencuentranenel
segundo tercio de la escala de la valoracin de los componentes, y
representan el 65% del total
delosmunicipios,esdecirelgruesodelosmunicipiosdelpas.iii)EntornodeDesarrollo
Incipiente:los municipiospertenecientesaTIP-FyTIP-G,
queseencuentranenel tercio ms
bajodelaescaladelavaloracindeloscomponentes,yrepresentanel29%deltotaldelos
municipios del pas. Tabla 6. Distribucin de Municipios por Tipologa
TipologiaNmero Municipios Participacin en el Total Entorno de
Desarrollo A50,5%Desarrollo RobustoB635,7% C15814,4%Desarrollo
IntermedioD26723,7% E29326,6% F20919,0%Desarrollo
IncipienteG11110,1% Total General1100100,0% Fuente: Elaboracin
propia Dimensin Urbano Regional La funcionalidad urbano-regional de
los municipios puede interpretarse a partir de la estimacin de los
flujos migratorios, del tamao poblacional y de la distribucin de la
poblacin en el territorio.Para el caso de la TIP-A, el municipio
tpico presenta una poblacin media de 1,45 millones de habitantes
con una tasa de crecimiento estimada en 3,3%, alta densidad
poblacional siendo todos centros mayores a 100 mil habitantes,
configurando de esta manera economas de escala que a su vez tienen
la facultad de proveer bienes y servicios sociales y bsicos y de
otra ndole a las dems entidades territoriales dependientes. Es
importante resaltar que la TIP-B presenta la tasa de
crecimientopoblacional promedio ms
alta,situacinqueevidenciaunaltoflujopoblacionalhaciaciudadesmayoresa100mil
habitantes.Endichasciudadespodrandesarrollarseeconomasdeescalaespecializadasen
algntemaespecficoderelevancianacional,comoporejemploCentrosdeInvestigacin,
puertosyaeropuertos,organizacindeeventosculturalesydeportivosdegranformato,etc.
ConsecuentementeelgrupoTIP-Bcontienelascapitalesdedepartamentoquejueganunrol
importanteenlaprestacindeserviciosyenlageneracindevaloragregadoensus
departamentos. Tabla 7. Variables por Tipologa - Componente
Funcionalidad Urbana Tipologas Departamentales y Municipales
Entorno de Desarrollo TipologaPoblacin Municipal % Poblacin Rural
Crecimiento Poblacin (2010-2014) Densidad Poblacional Pertenencia a
Aglomeraciones Media%MediaMediaMedia Desarrollo Robusto
TIP-A1.503.2862%3,3%4.6121,000 TIP-B145.70625%6,3%1.0860,421
Desarrollo intermedio TIP-C45.88742%3,2%1250,142
TIP-D22.26954%1,2%850,046 TIP-E17.49861%1,3%540,022 Desarrollo
incipiente TIP-F15.18435%0,9%480,017 TIP-G15.31868%3,4%450,005
Fuente: Elaboracin propia a partir de las estimaciones 1985-2005 y
Proyecciones 2005-2020 nacional y departamental desagregadas por
sexo, rea y grupos quinquenales de edad derivados del Censo 2005,
DANE (2007). Dimensin Calidad de Vida En cuanto a la calidad de
vida medida a travs del IPM, los municipios de la TIP-A presentan
el IPM ms bajo, mientras que los de la TIP-G el ms alto, siendo
TIP-G el que agrupa los municipios ms pobres del pas desde la ptica
multidimensional. Adems, teniendo en cuenta que el IPM nacional es
igual a 48,97 se observa que las TIP-C, TIP-D, TIP-E, TIP-F y TIP-G
presentan peores desempeos que esta media. Tabla 8. Variables por
Tipologa componente de Calidad de vida Entorno de Desarrollo
TipologaIPM Media Desarrollo Robusto TIP-A34,53 TIP-B37,28
Desarrollo intermedio TIP-C53,45 TIP-D65,47 TIP-E72,18 Desarrollo
incipiente TIP-F77,54 TIP-G79,55 Fuente: Elaboracin propia a partir
de las estimaciones del ndice de Pobreza Multidimensioanal, DANE
(2012). Dimensin Desarrollo Econmico La Tabla 9 muestra las
variables utilizadas para medir la dimensin econmica. Se observa
que
losmunicipiosdelaTIP-Gconcentranapenasel1,6%delValorAgregadoMunicipalmientras
que las TIP-A y TIP-B concentran el 54,3% del mismo (para analizar
las dinmicas de la tipologa A, se hace necesario excluir del
anlisisBogot),.Los municipios de estas dos categorasson aquellos
con alta capacidad de creacin de valor agregado, con alta capacidad
de recaudo de
recursospropios,altosingresosSGRySGP,presentandotambinunmejoraccesoala
informacinatravsdemayorcoberturadeinternetysuperanelValorAgregadoMunicipal
nacional por habitante.Tabla 9. Variables por Tipologa - Componente
Econmico Entorno de Desarrollo TipologaPIBParticipacin en PIB Total
IngresosInternetDisparidades Media%MediaMediaMedia Departamento
Nacional de Planeacin - Direccin de Desarrollo Territorial
SostenibleGrupo de Estudios Territoriales 15 Desarrollo Robusto
TIP-A19.23922,41.073.00414%1,9 TIP-B2.68631,9148.24610%20,2
Desarrollo intermedio TIP-C61318,632.0253%5,4
TIP-D26913,314.1361%4,7 TIP-E1258,110.0651%(1,3) Desarrollo
incipiente TIP-F664,18.4550%(5,2) TIP-G421,66.7600%(6,2) Fuente:
Elaboracin propia a partir de las cuentas nacionales del DANE,
2014. Dimensin Ambiental Se observa que la inversin municipal por
habitante en el sector ambiental de la TIP-G o TIP-F
representatansolo36%delainversinpromediorealizadaporlosmunicipiosdelaTIP-A.
Adems, es de resaltar que en los municipios de la TIP-D que
presentan elpromedio de rea en bosques ms alto, se observa una
inversin por habitante significativa en relacin con otros
tipos.Tabla 10. Variables por Tipologa componente Ambiental Entorno
de Desarrollo Tipologa Hectreas de Bosques Inversin Ambiental Per
Cpita MediaMedia Desarrollo Robusto TIP-A17,9217,90 TIP-B27,9214,02
Desarrollo intermedio TIP-C23,0115,05 TIP-D28,0216,47
TIP-E26,7210,93 Desarrollo incipiente TIP-F27,106,69 TIP-G21,736,44
Fuente: Elaboracin propia de IDEAM et. al., 2007; UAESPNN, 2009
Dimensin Institucional
ApartirdelosindicadoresdeDesempeoFiscalydeRequisitosLegalessetieneuna
aproximacin a la capacidad de gestin de la administracin
territorial. El primer indicador permite analizar si las finanzas
pblicas son sostenibles, es decir, si los ingresos soportan las
presiones de gasto, mientras que el segundo indicador mide la
ejecucin de los recursos del SGP segn la
normatividadvigente,relacionadaprincipalmenteconlasnecesidadesdelapoblacinenlos
sectores de Educacin, Salud y Agua Potable y Saneamiento Bsico.Para
el ao 2012, elpromedio nacional del indicador de Desempeo Fiscal y
de Cumplimiento de Requisitos Legales fue 66,2 y 75,4,
respectivamente. En la Tabla 12 se observa que TIP-E,
TIP-FyTIP-Gseencuentranpordebajodelpromedionacional,loquesignificaquese
encuentran en los rangos denominados En Riesgo o Vulnerable. Por su
parte, los municipios representativos de TIP-A, TIP-B y TIP-C
evidencian indicadores que se encuentran en el rango de Desempeo
sostenible.Tabla 11. Tipologas Departamentales y Municipales
Homogeneidad del Componente Institucional Entorno de Desarrollo
TipologaDesempeo FiscalRequisitos Legales MediaMedia Desarrollo
Robusto TIP-A79,286,2 TIP-B78,685,3 Desarrollo intermedio
TIP-C74,482,2 TIP-D69,379,8 TIP-E65,776,8 Desarrollo incipiente
TIP-F62,172,5 TIP-G59,062,8 Fuente: Elaboracin propia con base en
la evaluacin de desempeo integral de laDDTS DNP Dimensin Seguridad
Los resultados en la dimensin seguridad permiten identificar los
niveles de seguridad urbana y
larelacionadaconelconflictoarmado23.EntrminosdelaTasadehurtoselmunicipio
representativodelaTIP-Apresentalosnivelesmsaltos(466episodiosporcada100.000
habitantes), cerca de 3 veces la tasa del municipio TIP-B. Lo
anterior puede estar asociado a las
dinmicaspropiasdelasgrandesciudadesendondelaaglomeracingeneraexternalidades
negativas. Por otro lado, el municipio representativo de la TIP-C
presenta el mayor nmero de cultivos de coca medido en hectreas, con
una cifra cercana a 85,4 Ha. enpromedio. Aunado a lo anterior,
alobservarlasvariablesTasadesecuestroyTasadehomicidiodichatipologapresentalos
indicadores ms altos, lo cual evidencia una intensidad del
conflicto armado concentrada en este grupo de municipios. Tabla 12.
Homogeneidad del componente de Seguridad Entorno de
DesarrolloTipologa Tasa de Homicidio Tasa de Secuestro Tasa de
Hurto rea sembrada de Coca MediaMediaMediaMedia Desarrollo Robusto
TIP-A40,40,264660,0 TIP-B36,61,0433814,3 Desarrollo intermedio
TIP-C45,31,3519185,4 TIP-D42,60,8410664,5 TIP-E30,80,957238,0
Desarrollo incipiente TIP-F22,10,645039,8 TIP-G9,20,31334,6 Fuente:
Elaboracin propia con base en informacin del Ministerio de Defensa
2014 DNP 3.3.Resultados de tipologas por departamentos 23 En el
clculo del valor sinttico de estas variable se redireccionan
invirtindolas ya que los menores valores son la situacin deseada.
Departamento Nacional de Planeacin - Direccin de Desarrollo
Territorial SostenibleGrupo de Estudios Territoriales 17
Alhacerelanlisisdepartamentalsetienequelos32departamentosmsBogotD.C.se
agrupan en 5 tipologas, tal como se ilustra en la Tabla 13. El
mayor nmero de departamentos
(42%)seagrupaenlaTIP-D.TambinseobservaquelaTIP-AslocuentaconBogoty
Cundinamarca. Mapa 2. Tipologas departamentales Fuente: Elaboracin
propia As mismo se propone una clasificacin en tres entornos de
desarrollo: i) Entorno de Desarrollo
Robusto,conlosdepartamentospertenecientesalasTIP-AyTIP-B,queseencuentranenel
tercio ms alto de la escala de la valoracin de los componentes y
representan el 18% del total de los departamentos. ii) Entorno de
Desarrollo Intermedio, con los departamentos pertenecientes
alasTIP-CyTIP-D,querepresentanel64%deltotaldelosdepartamentos.iii)Entornode
Desarrollo Incipiente, con los departamentos pertenecientes a
TIP-E, que representan el 18% del total de los departamentos. Tabla
13. Nmero de Departamentos por Tipologa Tipo de Departamento Conteo
de Departamentos DepartamentosEntorno A2Bogot, Cundinamarca
Tipologas Departamentales y Municipales B4Antioqua, Quindo,
Risaralda, San Andrs Desarrollo Robusto C7Atlntico, Bolvar, Boyac,
Huila, Meta, Santander, Valle del Cauca Desarrollo Intermedio
D14Amazonas, Caldas, Casanare, Cauca, Cesar, Crdoba, Guaina,
Magdalena, Nario, Norte de Santander, Putumayo, Sucre, Tolima,
Vaupez E6Arauca, Caquet, Choco, Guaviare, Guajira, Vichada
Desarrollo incipiente Total General33 Fuente: Elaboracin propia Las
caractersticas de cada una de las 5 tipologas departamentales se
ilustran en la Tabla 14. Por ejemplo, la TIP-E presenta la tasa de
crecimiento poblacional ms alta y concentra el 7,3% de la poblacin
del pas. Por su parte, la TIP-B presenta la tasa de crecimiento
poblacional ms baja, la TIP-C contiene cerca del 30,4% de la
poblacin total del pas.Tabla 14. Resultado de Variables por
Tipologa VariableTipologa ABCDE Poblacin Total
2014Prom.21,9%16,7%30,4%26,2%4,9% Pob. Rural / Pob
TotalProm.16,6%21,1%24,7%42,7%45,5% Densidad
PoblacionalProm.2.5085231714412 % Municipios en Aglomeracion
Prom.59,9%28,8%17,6%8,7%14,5% Crecimiento
PoblacionalProm.6,1%3,3%4,3%4,4%7,3% PIB
Departamental%29,2%15,2%35,2%17,0%3,3% Crecimiento PIB
Departamental Prom.4,0%2,6%5,8%4,2%2,8% Ingresos (Miles de
pesos)Sum.$11.048.154$8.756.994$17.583.619$19.331.138$5.957.975
InternetProm.8,8%3,9%1,8%0,9%0,8% Inversion en
C&TProm.28%6%2%0%0% Disparidades (Miles de pesos)
Prom.$2.753.791($3.012.866)$4.386.535|($3.815.016)($4.670.216)
IPMProm.32,8%41,2%51,1%67,9%75,8% Bosques
HasProm.15,331,525,532,538 Inversinsectorambiental (Miles de pesos)
Sum.$11.022$15.439$4.260$21.632$5.093 HomicidioProm.1633342744
SecuestroProm.00013 HurtoProm.205324316194220
CocaSum.02.7259.11427.0718.455 Desempeo Fiscal
(0-100)Prom.79,870,073,567,463,1 Requisitos
LegalesProm.82,8%80,8%55,4%53,4%26,1% Por otro lado, al analizar la
participacin de cada tipologa departamental dentro del PIB nacional
y del total de poblacin, se encuentra que las TIP-A y TIP-C tienen
una mayor participacin en el
PIBqueeneneltotaldepoblacindelpas.Loanteriorsugierequeenestosgruposde
departamentos se genera mayor riqueza por cada uno de sus
habitantes frente a las TIP-B, TIP-D y TIP-E, en las cuales,
mientras su participacin en la poblacin es del 16,7%, 26,2% y 4,9%,
respectivamente, la participacin en el PIB es del 15,2%, 17% y
3.3%.Departamento Nacional de Planeacin - Direccin de Desarrollo
Territorial SostenibleGrupo de Estudios Territoriales 19 La TIP-D,
compuesta por los departamentos de Amazonas, Caldas, Casanare,
Cesar, Crdoba, Huila, Nario, Putumayo y Tolima es la que presenta
mayor tasa de crecimiento del PIB, igual a 5,8 % y superior
alpromedio nacional en el periodo 2008-2012. 4.Anlisis particulares
para las entidades
territorialesApartirdelosresultadosobtenidosconesteejercicioesposibleanalizarconmayordetalleel
entornodedesarrollodemunicipiosparticulares,pararealizarunalecturarpidadelas
caractersticas de la entidad territorial o para comparar diferentes
entidades territoriales.Por ejemplo, el ejercicio permite
identificar la forma en que dos municipios con el mismo puntaje
enlatemticadeSeguridadtienenentornosdedesarrolloquelosdiferencianypermiten
comprender a partir de variables adicionales, las dinmicas de la
inseguridad de cada territorio. Un ejemplo de lo anterior es
compararIbagu (Tolima) y Puerto Rico (Caquet), que teniendo
unamedicinsimilarparaestecomponentetienencaractersticasdiferentesquepueden
explicarlos diferentes orgenes y dinmicas de sus indicadores de
violencia.Grfico 1. Polgono de Tipologas Ibagu Grfico 2. Polgono de
Tipologas Puerto Rico Fuente: Elaboracin DDTS DNPFuente: Elaboracin
DDTS - DNP
MedianteelmismoejercicioconlosmunicipiosdeBucaramanga(Santander)yPuertoGaitn
(Meta),conrelacinalcomponentededinmicaeconmicapodemosevidenciarquelosdos
municipios tienen un puntaje similar en su dimensin econmica. Sin
embargo al comparar sus polgonos, los entornos de desarrollode cada
municipio presentan diferencias significativas en
todaslasotrasdimensionesdeldesarrollo,locualreflejalasmarcadasdiferenciasentresus
economas.Grfico 3. Polgono de Tipologas Bucaramanga Grfico 4.
Polgono de Tipologas Puerto Gaitn Tipologas Departamentales y
Municipales Fuente: Elaboracin DDTS DNPFuente: Elaboracin DDTS -
DNP As mismo el anlisis de los polgonos de cada municipio permite
evaluar los componentes de manera independiente, identificando
temas a priorizar encada municipio. Por ejemplo, cuando se analiza
el polgono de un municipio como Medelln, se puede evidenciar que en
comparacin conlosotrosmunicipiosodistritostienen altos
desempeosenloinstitucional,lo funcional,lo econmico y en temas de
calidad de vida. No obstante, se evidencia tambin que sus grandes
dficits se presentan en temas de seguridad (por fenmenos de
delincuencia comn) y en asuntos relacionados con el componente
ambiental.Grfico 5. Polgono de Tipologas Medelln D.C. Fuente:
Elaboracin DDTS - DNP De manera similar el polgono de Recetor
(Casanare) permite identificar los elementos en los que el
municipio es dbil, y que deben fortalecerse reconociendo su entorno
de desarrollo.Para el caso de este municipio se evidencia una
fortaleza en el tema ambiental por lo que podra ser el que gua y
determina su modelo de desarrollo.Grfico 6. Polgono de Tipologas
Recetor Departamento Nacional de Planeacin - Direccin de Desarrollo
Territorial SostenibleGrupo de Estudios Territoriales 21 Fuente:
Elaboracin DDTS - DNP 5.Comparacin con otros ejercicios de
categorizacin o descripcin de entidades territoriales 5.1.Anlisis
de Tipologas Municipales
EnlamedidaenquelacategorizacinexpuestaenlaLey1551del2012esunamanerade
agrupar municipios con caractersticas similares, es posible
comparar los resultados de la misma con los resultados de la
propuesta de tipologas.Como se haba anotado anteriormente, en la
Tabla 15 se observa que la categorizacin actual
concentrael89%delosmunicipiosenlacategora6,loquerepresenta975delasentidades
territoriales. La propuesta de este documento logra una distribucin
ms uniforme utilizando 19 variables, en tanto que la de la Ley 1551
tan solo tiene en cuenta el tamao de la poblacin y los ingresos
corrientes de libre destinacin.Tabla 15. Comparacin conteo
Municipios:Categora Ley 1551/12 vs Tipologas Cat/TipLey 1551TIP%
Ley 1551%TIP E/A661%1% 1/B23632%6% 2/C191582%14% 3/D162611%24%
4/E292933%27% 5/F332093%19% 6/G97611189%10% TOTAL11011101100%100%
Fuente: Ley 1551 de 2012. Clculos DDTS-DNP En la Tabla 16 se
presenta en detalle el conteo de municipios segn los cambios de
categora o tipologa. Se puede ver que la metodologa de la DDTS
genera cambios significativos dado que
solo151municipios,esdecir13,7%deltotal,mantendrasucategora,mientrasque64%se
Tipologas Departamentales y Municipales trasladara ms de una
posicin. Estos cambios se pueden observar en los Mapas 3 y 4 al
final del documento.Tabla 16. Cambio de posiciones dentro de las
categoras al pasar del mtodo de la Ley 1551 de 2012 a la propuesta
DDTS Conteo cambio de posicionesNmero de municipios 19 0151 1231
2308 3257 4134 510 SituacinNmero de municipios Categoria inferior a
tipologa940 Tipologa inferior a categora9 Igual151 Fuente: Ley 1551
de 2012. Clculos DDTS-DNP 5.2.Anlisis de Tipologas Departamentales
Elanlisisdelacategorizacindepartamentalesmuysimilaralyapresentadoparalos
municipios. Sin embargo en este caso, los departamentos se
concentran principalmente en las
TIP-ByTIP-Csegnlametodologapropuesta,mientrasqueenlaLey617de2000se
concentraban en las categoras 3 y 4 (Tabla 17). Un caso particular
es el de la Categora Especial enlacualsepasade3
a2departamentos.EstoseexplicaporqueenlaLey617notieneen cuenta otras
caractersticas del entorno del desarrollo que permiten diferenciar
las cualidades de los departamentos que tradicionalmente han sido
considerado como jalonadores de la economa (Antioquia, Bogot y
Cundinamarca).Tabla 17. Comparacin conteo Departamentos Categora
Ley 617/00 vs Tipologas Cat/TipLey 1551DDTS% Ley 1551%DDTS
E/A329%6% 1/B5419%12% 2/C6718%21% 3/D81424%42% 4/E11633%18%
TOTAL3333100%100% Fuente: Ley 1551 de 2012. Clculos DDTS-DNP
Respectoalcambiodeposiciones,enlaTabla18seobservaque12departamentostienen,
segn los criterios de la Ley 1551 una categora inferior a aquella
en la que quedan ubicados en la nueva tipologa, lo que resulta
debido al cambio de concentracin hacia las categoras C y D. No
obstante se destaca que el 39% de los departamentos mantiene su
misma categora/tipologa. Hay 8 departamentos que tienen una
categora inferior, que se pueden explicar por la integracin de las
variables de Funcionalidad urbana.Tabla 18.
Cambiodeposiciones(Deparatamentos)dentrodelascategorasalpasardelmtodoLey617de200ala
propuesta DDTS Cambio de PosicionesCuenta de Departamento
Departamento Nacional de Planeacin - Direccin de Desarrollo
Territorial SostenibleGrupo de Estudios Territoriales 23 -21 -111
013 16 22 Total General33 Fuente: Ley 617 de 200 Vig. 2013. Clculos
DDTS-DNP Por ltimo, dado que para la eleccin de las variables
utilizadas en el clculo de las tipologas se observaron otros
estudios, a continuacin se presenta cmo se puede comparar el
ejercicio de
tipologasconalgunosdeellos:elescalafndecompetitividad2012-2013delaCEPALyel
componentefuncionaldelaOECD(desarrolladoenReginataGlance,2013).LaTabla21
resumelacomparacinentreestosejercicios,confirmandoqueenprincipiolapropuestade
tipologas es consecuente con los resultados de estos estudios. Se
observa que en el estudio de la CEPAL los departamentos se
concentran en las categoras que se podran considerar bajas,
mientras que el estudio de tipologas hace una mejor distribucin
entre los grupos. No obstante, los mismos departamentos se agrupan
de manera similar,lo que
indicaconsistenciaenlosresultados,variandoenalgunoscasosporlainclusindealgunas
dimensiones (particularmente la dimensin
ambiental).Porotrolado,apartirdelametodologapropuestaenelestudiodelaOCDEsecalculala
funcionalidaddelosdepartamentos.Esteresultadopuedecompararseconelcomponente
funcionaldelastipologasdepartamentalesobservandoresultadosequiparables,loquevalida
las conclusiones obtenidas de este componente del ejercicio.Tabla
19. Otras caracterizaciones Escalafn CEPAL Tipologas OCDE Lder3
Predominantemente Rural9 Alto5 Medio Alto2 Intermedio17 Medio Bajo6
Bajo4 Predominantemente Urbano7 Coleros13 Fuente: CEPAL,
OECD-Clculos DDTS - DNP 6.Incorporacin del componente de
poblaciones vulnerablesFinalmente, conscientes de la importancia de
incorporar el componente tnico ya la poblacin vctima en el
ejercicio de caracterizacin territorial, se intent incluir estas
variables dentro de la tipologa poblacional. Sin embargo, se observ
que al incluir estas variables se afecta la robustez
delosresultadosobtenidos.Porellolasolucinqueseproponeesevaluarlainclusindela
variable tnica y otra para entidades territoriales con alta
presencia de vctimas a manera de filtro para entender dinmicas
relacionadas con estas condiciones. En este sentido, se construy un
Tipologas Departamentales y Municipales
componentesintticotnicoqueincluyetresvariables:(i)elnmerodeterritorioscolectivoso
resguardos presentes en el territorio, (ii) la poblacin
autorreconocida tnica en el Censo 2005 y
(iii)elporcentajedepoblacinindgenaqueviveenresguardodeltotaldelapoblacin
municipal24.Conbaseenestastresvariablesseidentificaronalgunasentidadesterritoriales
eminentemente tnicas lo que permite comprender an mejor las
caractersticas y el entorno del desarrollo cuando se lee esta
clasificacin en paralelo a las tipologas municipales propuestas.De
manera similar se incluy un componente de vctimas con base endos
variables sugeridas por el Grupo de Proyectos Especiales del DNP
(2014). Estas dos variables son el ndice histrico de recepcin de
vctimas y de expulsin de vctimas. El Mapa 7 presenta el resultado
especfico para grupos tnicos y el Mapa 8 presenta el resultado del
ejercicio para el tema de vctimas. Los dos mapas se encuentran en
los anexos. 7.Conclusiones y Recomendaciones A partir de los
resultados obtenidos es posible realizar algunas apreciaciones
finales: La primera es que, en efecto, el ejercicio permite tener
una lectura ms integral de las entidades
territoriales,demodoquesepuedencomprendermejorlascaractersticasestructurantesdel
territorio,modificandoimaginariosrespectoaqumunicipiosodepartamentosestnbieno
malyconcentrndoseenqumunicipiosydepartamentostienenentornosdedesarrollo
similares que permitan intervenciones afines y
complementarias.Consecuentemente, la segunda conclusin es que se
logra una distribucin de los municipios en grupos ms homogneos a
los obtenidosen categorizaciones vigentes como las elaboradas a
partirdelaLey617oLey1551.Seinsisteenquenosepretendemodificarlacategorizacin
vigente,sinoproponerunalecturaalternativaqueinterpretemejorelterritorioapartirde
caractersticasmscompletasquepermitanhacerunalecturadelosentornosdedesarrollo
locales.Adicionalmente, el ejerciciopermite realizarun anlisis
particular de las temticas enmarcadas en la aproximacin conceptual
del desarrollo territorial, como se vio en el caso de Seguridad con
Ibagu(Tolima)yPuertoRico(Meta)yeneldeDinmicaEconmicaconBucaramanga
(Santander) y Puerto Gaitn (Meta). As mismo, el ejercicio permite
evaluar de manera integral los componentes tangibles e intangibles
que tienen el potencial de generar sinergias requeridas para
alcanzar el desarrollo sostenible, como se present en los ejemplos
de Medelln o Recetor (Casanare). Lo anterior permite ver la
utilidad puntual para el desarrollo de anlisis comparativos desde
las
tipologas.Asimismo,estetipodecategorizacinproporcionaunaherramientaparaeldiseoe
implementacin de polticas pblicas integrales, que desborden
enfoques sectoriales y den paso
aanlisisterritorialesdesdelaparticularidadylasnecesidadesdelosdiferentesentornosde
desarrollo. Lo anterior tomando distancia de las inercias
sectoriales y promoviendo la articulacin 24 No se hace el mismo
clculo con poblacin afro por cuanto no esta informacin no est
disponible.Departamento Nacional de Planeacin - Direccin de
Desarrollo Territorial SostenibleGrupo de Estudios Territoriales 25
eintegralidaddeintervencionesenentornosregionalesypropiciandoelfortalecimientodela
descentralizacin.Adicionalmente,elejercicioseenmarcaenlastendenciasdeanlisisactualesalrededordel
desarrollo sostenible pensado desde lo local, en lnea con los
desarrollos de la CEPAL y la OECD.Finalmente a partir de este
ejercicio, la nueva estructura territorial del Plan de Desarrollo
2014-2018 incluye los captulos regionales que propone una ruta de
accin que enfatiza acciones en 800 municipios del pas, en los
cuales se hace necesaria la mejora de alguno de los indicadores
analizados.Seproponeentonces,unadefinicinespecfica,paracadaregindelpas,delas
intervenciones a realizar con base en la informacin general sobre
las tipologas, los entornos de desarrollo y las brechas
existentes.Esascomo,unavezsuperadoslosdesafosmetodolgicos,elsiguientepasoeselajuste
institucional de los programas sectoriales que permita implementar
efectivamente intervenciones
diferenciadasenelterritorio,parafacilitarellogrodelosobjetivosdeconvergenciaterritorial,
mayor desarrollo y una senda para la convergencia regional con los
pases vecinos. Tipologas Departamentales y Municipales ANEXOS Mapa
3.y Mapa 4. Comparacin Categoras Ley 1551 de 2000 y Tipologas
Municipales Fuente: Elaboracin DDTS DNP Departamento Nacional de
Planeacin - Direccin de Desarrollo Territorial SostenibleGrupo de
Estudios Territoriales 27 Mapa 5 y Mapa 6. Comparacin Categoras Ley
617 de 2000 y Tipologas Departamentales Fuente: Elaboracin DDTS DNP
Tipologas Departamentales y Municipales Mapa 7. Tipologa para
caracterizar municipios tnicos. Fuente: Elaboracin DDTS DNP
Departamento Nacional de Planeacin - Direccin de Desarrollo
Territorial SostenibleGrupo de Estudios Territoriales 29 Mapa 8.
Tipologa para caracterizar municipios con vctimas Fuente:
Elaboracin DDTS DNP Tipologas Departamentales y Municipales Grfico
7. Municipios tpicos de cada Tipologa y de cada dimensin. Fuente:
Elaboracin DDTS DNP Departamento Nacional de Planeacin - Direccin
de Desarrollo Territorial SostenibleGrupo de Estudios Territoriales
31 Bibliografa Abad Aragn, L. (2010). Gobernanza y desarrollo
territorial. Una perspectiva geogrfica. Madrid: Documentos de
Trabajo GEDEUR, n 10.
BancoMundial.(2008).Informesobreeldesarrollomundial2009:unanuevageografa
econmica. Washington, D.C. : Banco Mundial.
DepartamentoNacionaldePlaneacin.(2011).PlanNacionaldeDesarrollo2010-2014:
Prosperidad para todos. Bogot D.C.: Imprenta Nacional de Colombia.
DNP - DDTS. (2012). Documento de Caracterizacin Territorial
Estratgica del Plan Integral de Ordenamiento Ambiental y Desarrollo
Territorial de la Mojana. Bogot D.C. DNP - DDTS. (2012). Gua para
la elaboracin de Acuerdos Estratgicos de desarrollo territorial
para la suscripcin de Contratos Plan: fundamentos conceptuales y
criterios bsicos para su elaboracin. Bogot D.C.: Documento de
trabajo interno.
DNP-DDTS.(2013).DesempeoFiscaldelosdepartamentosymunicipios.BogotD.C.:
Imprenta Nacional. DNP - DDTS. (2013). Evaluacin del desempeo
integral 2012. Bogot D.C.: Imprenta Nacional. .
DNP-SODT.(2012).Propuestadealcancesycontenidodeunapolticanacionalde
ordenamiento territorial. . Bogot D.C.
DNP.(2011).DepartamentoNacionaldePlaneacin.2011.BasesdelPlanNacionalde
Desarrollo 2010-2014. Prosperidad para todos.DNP-DDTS. (2010).
Orientaciones conceptuales y metodolgicas para la formulacin de
visiones de desarrollo territorial. Bogot D.C.: Departamento
Nacional de Planeacin. Esser, K., Illebrand, W., Messner, D., &
Meyer-Stamer, J. (1996). Competitividad sistmica: nuevo desafo a
las empresas y a la poltica. . Revista CEPAL, 39-52.
Fujita,M.,&Krugman,P.(1999).Thespatialeconomy:cities,regionsandinternationaltrade.
Cambridge: MIT Press. Gobierno de Chile - Subsecretara de
Desarrollo Regional y Administrativo. (3 de marzo de 2014).
TerritorioChile.ObtenidodeNocindeldesarrolloterritorial:
http://www.territoriochile.cl/1516/propertyvalue-29324.html
Tipologas Departamentales y Municipales Lucio, J., Lucio-Arias, D.,
Colorado, L. A., Rivera, S. C., Cruz, D. A., Usgame, G., . . .
Tique, J.
(2012).IndicadoresdecienciaytecnologaColombia.BogotD.C.:Observatorio
Colombiano de Ciencia y Tecnologa.
ManfredA.,M.-N.(1998).Desarrolloaescalahumana,conceptosaplicacionesyalgunas
reflexiones. . Barcelona: Nordan-Comunidad.
PNUD.(1994).ProgramadeNacionesUnidasparaelDesarrollo,InformesobreDesarrollo
Humano 1994. Mexico: Fondo de Cultura Econmica.
PNUD.(2011).InformeNacionaldeDesarrolloHumano.Colombiarural:razonesparala
esperanza. Bogot D.C.: PNUD. Querol, C. (2004). Gobernanza y
Desarrollo Sostenible (Catalua). Dilogos na Universidade de Vigo .
Ramsar, C. (1971). Convencin sobre Humedales de Importancia
Internacional. Torres-Melo, J. (2011). Gobernanza, gobernabilidad y
buen gobierno, aproximacin conceptual. En El desarrollo:
perspectivas y dimensiones.Unidad para la Atencin y Reparacin
Integral a las Vctimas. (2012). Construccin del ndice de Capacidad
Territorial. Bogot: Documento de trabajo interno.