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DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO
ECONMICO
Francisco Diniz Bezerra (Organizador)Kamila Vieira de Mendona
(Organizadora)
Arton Saboya Valente JniorAmanda Oliveira CavalcantiAna Cristina
Lima M. Souza
Bruno Maia GomesDemartone Coelho Botelho
Elisa de Castro Marques RibeiroEveline Barbosa Silva
Carvalho
Felipe Bezerra dos SantosFrancisco Ribeiro Barroso
Harine Matos MacielJair do Amaral Filho
Jos Arton da Silveira JniorLvia Socorro de Castro Fernandes
Marcelo de Castro Callado Marcos Antonio Moreira Maciel
Michele Queirs MouraMnica Emmanuelle Ribeiro da Silva
Pedro Jos Rebouas FilhoRaimundo Wellington Arajo Pessoa
Ral Mario Malvino MadridRita Ayres Feitosa
Rogrio Barbosa Soares Rosngela de Sousa Rocha
Tereza Cristina Lacerda Gomes
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Desafios do desenvolvimento econmico / Francisco Diniz Bezerra
(Org.), Kamila Vieira de Mendona (Org.) et al. Fortaleza: Banco do
Nordeste, 2010.458 p.: il. ISBN: 978.85.7791.096.0
1. Desenvolvimento econmico. 2. Desenvolvimento social. I.
Ttulo.
CDD: 338.9
D451
Presidente:Roberto Smith
Diretores:Joo Emlio GazzanaJos Sydrio de Alencar JuniorLuiz
Carlos Everton de Farias Luiz Henrique Mascarenhas Corra
SilvaOswaldo Serrano de Oliveira Paulo Srgio Rebouas Ferraro
Conselho Editorial:Jos Narciso SobrinhoJos Rubens Dutra
MotaFrancisco das Chagas Farias PaivaJos Maurcio de Lima da
SilvaOzeas Duarte de OliveiraJos Maria Marques de Carvalho Jnia
Maria Pinho SouzaAirton Saboya Valente Jnior Paulo Ddimo Camura
VieiraAdemir Costa
Ambiente de ComunicaoJos Maurcio de Lima da Silva
Escritrio Tcnico de Estudos Econmicos do Nordeste
ETENESuperintendente: Jos Narciso Sobrinho
Editor: Ademir CostaNormalizao Bibliogrfica: WilmaDiagramao:
Deborha RodriguesCapa: Wendell SReviso Vernacular: Francisco
MacedoTiragem: 1.000
Mais informaes:Internet: www.bnb.gov.brCliente Consulta:
[email protected]
Depsito Legal Biblioteca Nacional, conforme Lei 10.994, de
14/12/2004Copyright 2007 by Banco do Nordeste do Brasil
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APRESENTAO
O debate sobre o tema desenvolvimento econmico engloba muitas
vertentes. H sculos, os pensadores e pesquisadores da cincia
econmica tm apresentado teorias e numerosos estudos na tentativa de
compreender e interpretar a realidade socioeconmica e a dinmica do
desenvolvimento de pequenas localidades, estados, regies e at de
pases integrados em blocos econmicos.
A multiplicidade de abordagens relacionadas ao tema
desenvolvimento econmico refletiu na ideia desta publicao, que
compreende uma coletnea de artigos elaborados de monografias
defendidas na primeira turma do Curso de Especializao em
Desenvolvimento Econmico, da Universidade Federal do Cear (UFC).
Fruto da parceria com o Banco do Nordeste, com a intervenincia da
Associao Cearense de Estudos e Pesquisas (ACEP), este curso, em sua
primeira turma, produziu 20 monografias, a maioria abordando temas
relacionados economia do Nordeste e de seus estados. Desses
trabalhos, 18 foram resumidos nos artigos apresentados neste
livro.
A coletnea de artigos mostra temas relacionados tecnologia da
informao, pesquisa e inovao, economia de setores produtivos, fluxo
e controle de capitais, economia local e regional, dentre outros,
evidenciando a complexidade da temtica desenvolvimento econmico,
quer atravs de abordagens especficas, quer atravs de abordagens
gerais. Contribui, assim, para alimentar o debate de temas
importantes para o desenvolvimento do Nordeste. Convm ressaltar que
sendo os artigos individuais, as ideias expostas e o contedo de
cada texto refletem exclusivamente o pensamento de cada autor.
Os autores agradecem a colaborao de todos que, direta ou
indiretamente, contriburam para a elaborao deste livro e,
especialmente, aos professores que atuaram como orientadores das
monografias que serviram de base preparao dos artigos aqui
expostos, bem como aos participantes da banca examinadora, que
cooperaram para aprimorar os documentos apresentados Universidade
Federal do Cear (UFC). Externam tambm os seus agradecimentos ao
Banco do Nordeste do Brasil S.A., por ter acatado a ideia do
lanamento desta obra e patrocinado a sua edio.
Os autores
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Captulo 1Anlise das caractersticas socioeconmicas da pobreza
rural no Cear no perodo aps o Plano Real. Kamila Vieira de Mendona
................
09
Captulo 2Fatores crticos para a efetivao de polticas de
desenvolvimento territorial. Jos Arton da Silveira Jnior
.....................................................
33
Captulo 3Consrcio pblico como instrumento de promoo para o
desenvolvimento regional. Ana Cristina Lima M. Souza
...................
53
Captulo 4Poltica de incentivo para melhoria do bem-estar social:
uma anlise do Prmio Cear Vida Melhor. Elisa de Castro Marques
Ribeiro e Eveline Barbosa Silva Carvalho
.............................................................
79
Captulo 5Avaliao da ao do Governo Federal no desenvolvimento da
P,D&I do Nordeste: uma anlise comparativa dos investimentos
regionais entre 1975 e 2007. Francisco Diniz Bezerra
...........................................
107
Captulo 6O papel da tecnologia da informao no processo de
aglomeraes de empresas de base tecnolgica: casos no Brasil. Lvia
Socorro de Castro Fernandes
..........................................................................................................
131
Captulo 7A insero internacional da economia nordestina na dcada
de 1990: efeitos da abertura comercial e da estabilizao econmica.
Pedro Jos Rebouas Filho e Marcelo de Castro Callado
...........................
157
Captulo 8Controle de capitais: fundamentos e propostas para o
Brasil. Michele Queirs Moura
...............................................................................................
173
Captulo 9Fluxos de capitais, vulnerabilidade externa e poltica
de estabilizao: a experincia brasileira no perodo 1994-2007. Amanda
Oliveira Cavalcanti
..........................................................................................................
201
SUMRIO
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Captulo 10O microcrdito produtivo orientado como forma de
incluso social. Rosngela de Sousa Rocha
...........................................................................
233
Captulo 11Anlise da contribuio do microcrdito para o
desenvolvimento econmico e social: um estudo de caso do Banco
Palmas. Harine Matos Maciel
....................................................................................................
249
Captulo 12O microcrdito como instrumento de consolidao do
capital social: a experincia da Asmoconp/Banco Palmas. Bruno Maia
Gomes ............
267
Captulo 13Razes da evaso de microempreendedores do Programa
Crediamigo do Banco do Nordeste do Brasil no ano de 2006. Marcos
Antonio Moreira Maciel e Raimundo Wellington Arajo Pessoa
..........................
297
Captulo 14Floricultura cearense: um panorama da evoluo da
atividade no Estado. Mnica Emmanuelle Ribeiro da Silva
...........................................
323
Captulo 15A participao da educao privada no valor adicionado a
preos bsicos (PIB a preos bsicos): o caso do Cear, 2002-2007.
Felipe Bezerra dos Santos
...........................................................................................
351
Captulo 16Estudo socioeconmico da comunidade pesqueira da praia
da Redonda em Icapu-CE e alternativas de desenvolvimento. Rita
Ayres Feitosa, Arton Saboya Valente Jnior e Ral Mario Malvino
Madrid .
371
Captulo 17Anlise multicriterial como uma ferramenta de deciso
para o planejamento agrcola: o caso do Assentamento F na Luta em
Canind-CE. Rogrio Barbosa Soares, Jair do Amaral Filho, Demartone
Coelho Botelho e Tereza Cristina Lacerda Gomes
..........................
391
Captulo 18Aspectos de sustentabilidade ambiental da agricultura
e pecuria no Nordeste do Brasil no comeo do Sculo XXI. Francisco
Ribeiro Barroso e Raimundo Wellington Arajo Pessoa
....................................
427
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7PREFCIO
O convnio firmado em agosto de 2006 entre a Universidade Federal
do Cear (UFC) e o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) propiciou a
realizao do Curso de Especializao em Desenvolvimento Econmico, com
a proposta de capacitar e instrumentalizar os participantes atravs
dos diversos temas que constituem o estado da arte do
desenvolvimento econmico.
A retomada do debate sobre desenvolvimento econmico resulta,
principalmente, da continuao de problemas que inspiraram seu
surgimento nos anos 1950 e 1960: disparidades de nveis de rendas,
de riqueza e de padres de vida ainda esto presentes entre
diferentes naes, assim como no interior dos pases entre regies e
grupos sociais.
Os artigos aqui reunidos so resultados das monografias
apresentadas pelos alunos do curso, que contemplam plenamente os
diversos aspectos que envolvem a questo do desenvolvimento,
contribuindo para solues de problemas socioeconmicos locais,
regionais e nacionais.
, portanto, com muita satisfao que o Departamento de Teoria
Econmica (DTE) da Faculdade de Economia, Administrao, Aturias e
Contabilidade (FEAAC) da UFC e o ETENE/BNB disponibilizam essa
coletnea de artigos desenvolvidos pelos alunos da sua primeira
turma, contribuindo para buscar alternativas capazes de atender as
necessidade e demandas dos cidados.
Fortaleza, abril de 2009
Prof. Dr. Carlos Amrico Leite MoreiraProf. Dr. Raul dos Santos
Filho
Coordenadores do Curso de Especializao em Desenvolvimento
Econmico da UFC
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9Captulo 1
Anlise das caractersticas socioeconmicas da pobreza rural no
Cear no perodo aps o Plano Real
Kamila Vieira de Mendona1
INTRODUO
A pobreza pode ser entendida como uma situao de carncia de
condies para satisfazer as necessidades bsicas, capazes de permitir
ao indivduo ou sua famlia recursos para supri-las. Por ser um
fenmeno complexo de significados multivariados para pessoas,
instituies ou pases, faz-se necessrio identificar a pobreza atravs
de indicadores de renda, sade, habitao, educao, entre outros.
Conforme dados do IBGE (2008), a taxa de pobreza da regio
Nordeste de 50,15%, portanto, mais que o dobro do Pas que de
20,26%. Os indicadores sociais so mais preocupantes na zona rural
nordestina, consequncia da posse desigual da terra, das polticas
pblicas limitadas, do sistema de explorao pouco produtivo, da
instabilidade nas relaes de trabalho e das condies climticas
especficas, muitas vezes, desfavorveis.
O estudo participativo realizado pela Winrock International
(2000) concluiu que os problemas histricos do semirido nordestino
so provenientes de uma estrutura de crescimento regional desigual e
de uma estrutura fundiria que o tornam mais vulnervel. As polticas
implementadas na Regio so
1 Kamila Vieira de Mendona, doutoranda em Economia CAEN/UFC,
mestre em Economia Rural (UFC) e especialista em Desenvolvimento
Econmico (UFC).
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10
muitas vezes decorrentes de decises tomadas nos momentos da seca
e ainda voltadas para o combate prpria seca, como por exemplo, o
uso de carros-pipa, proviso de alimentos e crditos emergenciais,
desconsiderando o fato de que a seca no admite combate. A maior
parte dos insucessos dos programas de combate pobreza concentra-se
na defasagem estabelecida entre objetivos e estratgias propostos
nos programas assistencialistas e clientelistas.
As polticas de combate pobreza, at ento formuladas, no levaram
em conta que o Estado do Cear rene todas as condies para manter o
problema, como o baixo nvel de desempenho econmico, desigualdade de
riqueza e renda e onde cerca de 30% da populao pobre, ou seja, tem
renda menor do que meio salrio mnimo (HOLANDA, 2006).
Sampaio et al. (1997) analisaram e avaliaram programas de
desenvolvimento agrcola no Nordeste nas dcadas de 1960 e 1970 e
concluram que os resultados da poltica agrcola no so coerentes com
o proposto, ou seja, criar empregos, diretos e indiretos, assim
como a elevao da renda da populao mais pobre do campo. O governo
adotou aes com o objetivo de facilitar o crescimento da produo
agrcola, prejudicando assim, a distribuio de renda.
Rocha (2000) concluiu, em documento divulgado pelo Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), que a incidncia de pobreza
absoluta se mantm em nveis elevados em razo da persistncia da
desigualdade na distribuio da renda nacional que se ampliou nos
ltimos anos em funo do esgotamento dos efeitos distributivos do
Plano Real e da desvalorizao da moeda nacional. Segundo a autora,
em 1999, o nmero de indivduos que no conseguiram satisfazer as suas
necessidades bsicas aumentou. Porm, apesar deste aumento da pobreza
o nmero de pessoas que viviam em condio de indigncia naquele ano
caiu em comparao aos demais anos, contados a partir de 1996.
A agricultura brasileira, a partir de meados da dcada de 1970,
passou por processos de transformao da base tecnolgica e formao de
complexos agroindustriais. Os efeitos sociais decorrentes desses
processos so a concentrao de renda rural e o aumento das
desigualdades e da excluso no campo. O estudo da pobreza rural deve
ser feito a partir das transformaes estruturais que atingiram a
agricultura e a populao rural no perodo recente. Portanto, combater
a pobreza rural passou a ser uma medida social cujo objetivo manter
os pobres no campo (SCHNEIDER; FIALHO, 2001).
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11
A parte da populao mais pobre do Cear constituda por famlias de
agricultores rurais que possuem pouca ou nenhuma terra que executam
a atividade agrcola pelo sistema de parceria ou arrendamento. Esses
agricultores so particularmente vulnerveis em anos de estiagem
quando perdem a maior parte de seus meios bsicos de sustento.
Indiretamente, os trabalhadores no-rurais so atingidos por meio da
reduo abrupta dos rendimentos agrcolas.
O estudo da pobreza rural no Estado do Cear justifica-se pela
precria qualidade de vida da populao rural que, por sua vez,
induzida a migrar. Segundo Bar-El (2006), durante as ltimas dcadas,
a participao da regio metropolitana em termos de populao cresceu
constantemente, como consequncia do desenvolvimento econmico. Este
contingente migratrio pressiona os servios bsicos resultando na
multiplicao de favelas, incremento do desemprego, da marginalizao e
da insegurana nas grandes cidades.
Este trabalho pretende abordar a pobreza nas reas rurais do Cear
no que se refere caracterizao da educao, idade, cor, gnero,
atividade principal de ocupao e transferncias governamentais. Para
isso, ser construdo um perfil para a pobreza rural cearense com o
objetivo de verificar possveis alteraes no nvel da pobreza no
perodo aps o Plano Real.
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12
1 POBREZA
1.1 PERSPECTIVAS E CONCEITOS
Nos anos 1950 e 1960, considerou-se que o crescimento era o
melhor meio de reduzir a pobreza e aumentar a qualidade de vida.
Nos anos 1970, foram debatidas questes de polticas pblicas a
prestao de servios de sade, nutrio e educao. Nos anos 1980, foi
enfatizada a conteno de despesas pblicas, sendo questionada em
alguns pases a eficincia das polticas pblicas. Nos anos 1990, foram
examinadas as possibilidades das polticas pblicas contriburem para
a reduo da pobreza (BANCO MUNDIAL, 1990).
Com relao ao significado de pobreza, esta no sinnimo de
desigualdade. A pobreza est relacionada ao padro de vida absoluto
de uma parte da sociedade, que so os pobres. Por outro lado,
desigualdade considera os padres de vida relativos de toda a
sociedade.
O combate pobreza possvel por meio da utilizao produtiva do
fator trabalho. Para tal, so necessrias polticas de incentivos de
mercado, de instituies polticas e sociais, de infraestrutura e de
tecnologia. Alm da prestao de servios sociais bsicos como
atendimento mdico, nutrio e educao.
O Relatrio do Banco Mundial (1990) define pobreza como a
incapacidade de atingir um padro de vida mnimo. O padro de vida
pode ser medido pela renda per capita incluindo o consumo corrente
que reflete a capacidade de uma famlia de preservar o seu padro de
vida por meio de poupana e emprstimos, apesar das flutuaes de
renda. Porm, essas medidas no so capazes de captar certas dimenses
da riqueza, como sade, expectativa de vida, nvel de escolaridade e
acesso a bens pblicos.
Para Holanda (2006), a pobreza pode ser considerada como a
privao acentuada de bem-estar atravs de fatores como a falta de
alimentao adequada, carncia de habitao e vesturio, baixa
escolarizao, falta de participao nas decises polticas, etc. O
conceito de pobreza, neste caso, estaria ligado vulnerabilidade e
exposio a riscos, assim como falta de
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13
influncia e poder de um grupo de indivduos que integra uma
sociedade.
Na anlise da pobreza e da desigualdade geralmente s se
consideram a renda e a riqueza, contudo, questes como gnero e
gerao, raa e etnia, refletem no nvel de escolaridade e
oportunidades, assim como o meio ambiente influencia nas
desigualdades regionais.
Os efeitos da desigualdade de renda podem afetar a economia
regional tanto em nvel regional quanto social, levando a regio a um
menor crescimento econmico. No caso dos mercados, os agentes se
tornam mais avessos ao risco e investem menos em bens pblicos,
ademais, o grau de incerteza em relao ao retorno do mercado maior.
Por conta disso que a desigualdade de renda produz mais pobreza e,
consequentemente, menos consumidores potenciais nos mercados.
Socialmente, a desigualdade de renda cria barreiras e provoca reduo
do capital social (BARRETO et al., 2001).
Pobreza relativa um conceito dinmico, pois envolve comparaes da
posio relativa do indivduo no meio em que vive. A linha de pobreza
relativa determinada a partir de um nvel estabelecido de renda ou
de consumo por determinadas categorias sociais.
Por outro lado, pobreza absoluta relaciona-se com nveis mnimos
de necessidades que deveriam ser providas. Dessa maneira, possvel
estabelecer uma comparao intertemporal entre regies e pases.
O conceito de pobreza pode ser entendido por meio de outra
abordagem que deduz que os pobres so aquelas pessoas que no dispem
de meios para atender s suas necessidades bsicas, por no possurem
renda e/ou patrimnio suficiente para o acesso aos bens e servios
adequados (HOLANDA, 2006).
Para medir a pobreza, uma srie de indicadores pode ser
considerada, tais como: taxa de mortalidade infantil, esperana de
vida ao nascer, taxa de analfabetismo, porcentagem de domiclios sem
gua tratada, com esgotamento inadequado, sem geladeira, sem
eletricidade, etc. Neste caso, a renda seria uma proxy destas
necessidades, permitindo a quantificao do nmero de pobres e a
comparao intertemporal.
O conceito de linha de pobreza considera como medida a renda,
por esta ser de fcil quantificao e rpida comparao entre pases. um
parmetro como a renda mnima, que tem como objetivo garantir os
custos mnimos para a manuteno da vida como alimentao, habitao,
transporte, vesturio, educao e sade.
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14
No Brasil, a linha de pobreza determinada pelo salrio mnimo um
dos parmetros usados para refletir as condies de vida de um
indivduo na sociedade. Porm, a desvantagem que este salrio
dificilmente cobre as necessidades bsicas, no contempla as
divergncias no custo de vida das diferentes regies, nem entre o
meio rural e urbano e, alm disso, apresenta variaes peridicas.
No h consenso sobre qual critrio deve ser adotado como linha de
pobreza. O Banco Mundial, em seu Relatrio de Desenvolvimento
Mundial de 1990, estabeleceu que a linha de pobreza mundial de
menos de 1 dlar por dia. O critrio que define linha de pobreza como
proporo do salrio mnimo utilizado por diversos autores como Rocha
(2003) e Hoffmann (1998). Assim como tambm pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA) e Fundao Getlio Vargas (FGV).
Para Sen (2000), a medio por meio da linha de pobreza no reflete
as diversas dimenses do que ser pobre, pois no considera as
diversidades dos seres humanos, as relaes de gneros manifestadas em
liberdades, responsabilidades e ganhos diferentes para homens e
mulheres, caractersticas e circunstncias pessoais, alm de fatores
geogrficos, biolgicos e sociais que impactam nos rendimentos dos
indivduos. Porm, esses aspectos so demasiados qualitativos.
A fome do Nordeste vem da pobreza e no propriamente da seca. A
pobreza se caracteriza pela discriminao, acesso desigual aos
recursos e estagnao social e cultural. O conceito de
vulnerabilidade social foi substitudo e a pobreza passa a ser vista
no s como um hiato de renda, mas tambm como resultado de diversos
fatores, incluindo aspectos econmicos, sociais, humanos e
ambientais. Por meio da medio da pobreza possvel verificar hipteses
sobre suas causas e elaborar metas visando atingir objetivos
predeterminados (HOLANDA, 2006).
A maior parte da pobreza est concentrada na rea rural, onde
contingentes de miserveis passam fome e no tm o direito de
satisfazer as necessidades bsicas mnimas. Como consequncia da
incapacidade de manter uma vida produtiva saudvel, tem-se a
subnutrio e o fraco desenvolvimento fsico e intelectual.
O acesso inadequado a terra provavelmente o mais importante
colaborador para a pobreza rural. Muitos outros fatores esto
envolvidos, incluindo a qualidade da terra, o acesso ao crdito e
mercados, o alcance
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15
infraestrutura pblica e servios de suporte (KHAN, 2000). A
concentrao de terra produz uma estrutura produtiva baseada na
produo em larga escala cuja sobrevivncia ocorre devido s polticas
de proteo e ao bloqueio imposto pela prpria desigualdade e pobreza
ao crescimento do setor familiar que poderia ameaar a produo em
larga escala (TEFILO, 2002).
A melhoria da qualidade de vida da populao rural depende do
aumento da produtividade que ocorre atravs do progresso cientfico e
tecnolgico (LEITE, 2002). Os conhecimentos tecnolgicos necessitam
ser adaptados s diferentes condies de clima e solo locais; assim, a
introduo de novas tcnicas devem se adequar s condies fsicas,
biolgicas, econmicas, sociais e institucionais de cada
comunidade.
Para Sachs (2005), grande nmero de miserveis est preso no que
ele chama de armadilha da pobreza. Essas pessoas no tm capacidade
de escapar sozinhas da privao material extrema, pois permanecem
encurraladas por doenas, isolamento fsico, estresse climtico,
degradao ambiental e pela prpria misria.
A armadilha da pobreza , sobretudo um fenmeno rural de
camponeses presos a uma espiral de populaes crescentes e produo de
alimentos por pessoa estagnada ou em queda (SACHS, 2005). Para os
miserveis faltam os seis principais tipos de capital, que so:
capital humano, capital empresarial, capital em infraestrutura,
capital natural, capital pblico institucional e capital de
conhecimento. Para superar a armadilha da pobreza necessria a
acumulao de capital lquido, grande o suficiente para acompanhar o
crescimento da populao.
Sachs (2005) classifica oito problemas que podem causar a
estagnao de uma economia: a armadilha da pobreza, a geografia
fsica, a armadilha fiscal (investimentos do governo), as falhas de
governana, as barreiras culturais, a geopoltica (ou seja, sanes
comerciais entre pases), a ausncia de inovao e a armadilha
demogrfica (quando famlias pobres escolhem ter muitos filhos).
Com o objetivo de eliminar parte da pobreza at 2015, foram
estabelecidas as Metas de Desenvolvimento do Milnio, em que 191
Estados-membros da Organizao das Naes Unidas (ONU) assinaram a
Declarao do Milnio das Naes Unidas. So metas audaciosas que
representam o comeo do progresso econmico, da esperana e da
segurana que acompanham o desenvolvimento (PNUD, 2007).
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16
Esses objetivos poderiam ser alcanados com adoo de polticas
pblicas direcionadas para a rea social e melhor eficcia nos gastos
pblicos. Os pases ricos, em contrapartida, ampliariam o acesso
comercial, com a reduo de barreiras alfandegrias e ajuda
externa.
A ciso entre os ricos e os pobres clara, assim como os
diferentes modos de tratamento. A pobreza passou a ter outras
dimenses cuja eliminao requer um comportamento integrado e
intersetorial. As desigualdades foram reveladas nas suas variadas
formas: cor, raa, posio econmica, social, tnica, cultura, ambincia,
entre outros.
As polticas pblicas receberam maior ateno da sociedade. Todos
precisam ser atores das mudanas, tanto os que possuem maior poder
aquisitivo, para manuteno do nvel de vida, quanto os pobres, para
ter o direito a terem direitos, como cidados, pensando e criando o
prprio destino.
Embora comum, a pobreza se diferencia no tempo. Sendo assim, a
atual no se compara a nenhuma outra. Mesmo no sendo um problema
novo, o processo gerador tem sido aperfeioado no tempo pelo sistema
capitalista e, ultimamente, com a globalizao, que traz em si
perversidade sistmica.
Para Silva (1999), a pobreza considerada de forma nica,
indiferente do meio rural e urbano, ou seja, a pobreza urbana fruto
da rural em razo do xodo, baixa escolarizao e insuficiente oferta
de empregos. A nica maneira de manter a populao rural nos atuais
locais de moradia seria criar empregos no-agrcolas nas reas
rurais.
Outro enfoque dado por Veiga (2001) o de que os conceitos rural
e urbano esto obsoletos. Para o autor, a pobreza est ligada ao
atual modelo excludente e concentrador. A agropecuria pode
contribuir para a reduo da pobreza desde que se verifiquem as
possibilidades de diversificao das economias locais.
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17
2 METODOLOGIA
2.1 NATUREZA E FONTE DOS DADOS
Foram utilizados dados secundrios compilados junto aos
microdados das Pesquisas Nacionais por Amostras de Domiclio
(PNADs), obtidos no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), tomando como referncia anos selecionados de 1998, 2002 e
2005. A amostra foi representada por informaes relativas s
caractersticas do processo de formao de rendimentos do trabalho,
limitada aos indivduos classificados de acordo com a renda familiar
per capita2 e residentes nas comunidades rurais3 (SILVA JNIOR,
2006).
2.2 MTODOS DE ANLISE
Como medidas de pobreza, sero consideradas as rendas das
pessoas. Alm disso, ser estabelecida a linha de pobreza pela renda
aplicando a proporo do salrio mnimo, pois em tese, este deveria
suprir as necessidades bsicas, no s da alimentao, mas tambm da
moradia, vesturio, etc. Optou-se por utilizar o valor comumente
empregado de meio salrio mnimo.
O ndice Nacional de Preo ao Consumidor (INPC) do IBGE ser
utilizado como deflator, por ser um ndice de custo de vida. Seu
clculo feito por meio da mdia ponderada dos ndices elaborados pela
Fundao IBGE para as seguintes regies metropolitanas: So Paulo, Rio
de Janeiro, Porto Alegre, Curitiba, Belo Horizonte, Salvador,
Recife, Fortaleza, Braslia e Belm.
A Tabela 1 apresenta os valores do salrio mnimo com base em
dezembro de 2007, de acordo com o INPC. Como linha de pobreza, foi
empregado o valor do menor salrio mnimo do perodo, o do ano de
1998.2 Ver Hoffmann (1998).3 Segundo o IBGE (2008), em situao
urbana consideram-se as reas urbanizadas ou no, cor-respondentes s
cidades (sedes municipais), s vilas (sedes distritais) ou s reas
urbanas isoladas. A situao rural abrange toda a rea estabelecida
fora do permetro urbano, inclusive os aglomerados rurais de extenso
urbana, os povoados e os ncleos.
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18
Tabela 1 Equivalncia entre valoresAno INPC para
Dezembro de 2007
Salrio Mnimo
corrente (R$)
Salrio Mnimo em valores de
Dezembro de 2007
Razo: Sal. Mn. da referncia/Sal. Mn. 1998
1998 1,9113 130,00 248,46 1,00002002 1,4488 200,00 289,76
1,16622005 1,1022 300,00 330,66 1,3308
Fonte: Elaborao prpria do autor
Para traar um perfil da pobreza rural cearense, as variveis sero
analisadas pelo modelo Logit de regresso, tais como: educao, idade,
cor da pele, gnero, atividade principal do trabalho e transferncias
governamentais do Estado do Cear.
2.3 MODELO Logit DE REGRESSO
O modelo de regresso Logit empregado neste trabalho se baseia na
metodologia utilizada em Fiszbein y Psacharopoulos (1995, apud
SILVA JNIOR, 2007) e no estudo realizado por Silva Jnior (2007)
para o Nordeste do Brasil na dcada de 1990. Este modelo tem como
objetivo determinar as variveis que apresentam associao com a
pobreza rural no Estado do Cear.
Para tal, o indivduo considerado a unidade econmica da anlise.
Logo, a varivel dependente representada por uma varivel dummy que
assume o valor um, se o indivduo pobre, e zero se no o for,
classificao que est de acordo com a renda individual.
A funo especificada dada pela probabilidade de estar ou no
abaixo da linha de pobreza, condio esta que depende de
caractersticas individuais. A relao definida por:
ii XeP +=
1
1(01)
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19
As caractersticas para cada indivduo i, como educao, idade,
idade elevada ao quadrado para captar efeitos do ciclo de vida,
cor, gnero, atividade ocupacional e municpio dado pelo vetor de
caractersticas Xi.
Os resultados do efeito marginal podem ser avaliados pelos
valores mdios das variveis explicativas e medem o efeito marginal
na probabilidade a partir destes valores. Assim como tambm podem
ser feitas estimaes para indivduos com determinadas caractersticas,
colocando os valores que os caracterizam e avaliando o efeito
marginal de cada varivel.
O modelo estimado para determinar os fatores que mostram maior
associao com a pobreza de um indivduo residente na rea rural do
Estado do Cear o seguinte:
iiij XP
P +=
1log (02)
Com relao educao, foram utilizadas quatro variveis dummy, onde:
X1 se o indivduo tem ensino fundamental incompleto; X2 se o
indivduo possui o ensino fundamental completo; X3 se possui o
ensino mdio completo; e X4 se tem curso superior completo. A
varivel de comparao foi o indivduo ter declarado no possuir o
referido ano de estudo. esperado que medida que o indivduo aumente
sua escolaridade, a probabilidade de ser pobre diminui.
No que diz respeito idade, tem-se: X5 que a idade do indivduo e
X6 a idade elevada ao quadrado para captar os efeitos do ciclo de
vida. de se esperar que a probabilidade de ser pobre seja menor com
a idade at uma faixa de idade mais produtiva dos indivduos e
decresa a partir desse perodo.
No que se refere cor, a varivel dummy X7 assume valor igual a
um, se o indivduo declarou-se de cor branca e valor zero, se
no-branco. esperado que os indivduos no-brancos tenham maior
probabilidade de serem pobres.
A varivel gnero tambm uma dummy onde X8 assume o valor igual a
um, se o indivduo for do sexo masculino e zero se do feminino.
esperado que os indivduos do sexo masculino tenham menor
probabilidade de serem pobres.
-
20
Com relao principal atividade de trabalho, a varivel uma dummy,
X9, que assume valor igual a um, se sua atividade principal fora da
agricultura e zero, se a agricultura a sua principal atividade de
trabalho. Espera-se que os indivduos empregados fora da agricultura
devam ter menores probabilidades de serem pobres que os que esto na
agricultura.
Em relao s transferncias governamentais, a varivel X10 assume o
valor igual a um, se o indivduo recebe rendimento de aposentadoria,
X11 penso e valor zero, caso contrrio. de se esperar que os
indivduos que no recebem transferncias governamentais tenham maior
probabilidade de serem pobres.
-
21
3 RESULTADOS
3.1 CAraCTERSTICAS ESTRUTUraIS DA POBREZA
A Tabela 2 apresenta os resultados da estimao Logit realizada
para compreender as relaes estatsticas, que esclarecem as
caractersticas estruturais da pobreza rural no Estado do Cear.
Para avaliar a significncia estatstica dos coeficientes, foi
usada a estatstica normal. Este teste utilizado para a prova de
hipteses em torno dos coeficientes de regresso. A hiptese nula de
que o coeficiente estimado para cada varivel zero.
Consequentemente, os resultados da estimao mostram aquelas variveis
que so estatisticamente significantes.
Com relao ao nmero de iteraes para a maximizao da funo de
verossimilhana, foram necessrias quatro para o ano de 1998 e cinco
para os anos de 2002 e de 2005. Para todos os anos, a estatstica
qui-quadrado foi significativa, indicando que o modelo
estatisticamente significante. importante destacar que a varivel
que caracteriza o ensino superior foi excluda pelo programa
utilizado para estimao em todos os anos analisados, pois no
apresentou relevncia para o modelo.
De acordo com a Tabela 2, a regresso para o ano de 1998
apresenta dois coeficientes que no so estatisticamente
significativos, no caso a idade e a cor. Diante dos resultados
encontrados, para o ano de 1998, tais caractersticas no
influenciaram para menor ou maior a probabilidade de um indivduo
estar ou no em condio de pobreza. A mesma regresso foi obtida para
o intervalo de confiana de 90% e os resultados permaneceram
no-significativos. Pode-se perceber que o sexo do indivduo tem
influncia na condio de pobreza. Por meio do sinal do coeficiente,
pode-se afirmar que, mantidas as demais variveis constantes, os
indivduos do sexo masculino tm menor possibilidade de ser pobre em
relao ao feminino. Do mesmo modo ocorre com os indivduos que so
aposentados ou pensionistas e os que possuem a atividade principal
de trabalho fora da agricultura (servio ou indstria, por exemplo).
Com
-
22
relao s variveis educacionais, todas apresentaram os sinais
esperados e tendem a diminuir a possibilidade de o indivduo ser
pobre medida que aumenta os anos de escolaridade. importante
observar que dentre as variveis educacionais, a que caracteriza o
indivduo que possui o ensino mdio obteve o maior coeficiente.
Para o ano de 2002, os resultados das variveis idade, idade ao
quadrado e cor no so significativos, tanto para o intervalo de
confiana de 95% como para o de 90%. O fato de o indivduo ser do
sexo masculino, ser aposentado ou pensionista e no ter como
atividade principal de trabalho a agricultura reduz a possibilidade
de pobreza. Para o mesmo ano, as variveis que caracterizam o nvel
educacional apresentaram os sinais esperados, contribuindo assim
para a reduo da pobreza, sendo que o coeficiente que representa o
ensino mdio mostrou-se o mais importante.
O ano de 2005 apresenta trs variveis no-significativas que so a
idade, a cor e o ensino fundamental incompleto. Os indivduos que so
do sexo masculino, aposentados, pensionistas e que possuem a
atividade de trabalho principal fora da agricultura mostram menor
possibilidade de pobreza. Quanto educao, os sinais foram os
esperados, contribuindo, assim, para a reduo da pobreza. Novamente,
a varivel que representa os indivduos que possuem ensino mdio foi a
que expressou maior coeficiente.
No Estado do Cear, verifica-se pelos resultados das regresses
logit que a cor no tem importncia na possibilidade de o indivduo
ser ou no ser pobre, tendo em vista que no Pas grande a miscigenao,
com destaque para a regio Nordeste (SILVA JNIOR, 2007).
Para avaliar o impacto marginal das caractersticas individuais
na probabilidade dos indivduos serem pobres, considera-se o
indivduo tpico a partir dos valores mdios para a idade e pela
estatstica moda nas variveis
-
23
Tabela 2 Anlise probabilstica das variveis correlacionadas com a
pobreza rural do Estado do Cear, a partir do modelo logit, nos anos
de 1998, 2002 e 2005
1998 2002 2005linpob Coef. Sig. Coef. Sig. Coef. Sig.
idade 0,008208 0,602 -0,125313 0,483 0,017844 0,285idquad
-0,000402 0,049 -0,000260 0,282 -0,000562 0,014sexo -0,349076 0,003
-0,485388 0,000 -0,620454 0,000cor -0,147605 0,222 -0,009193 0,940
-0,058846 0,584fundinc -0,435630 0,001 -0,459255 0,002 -0,208334
0,116fund -0,877779 0,000 -1,198920 0,000 -0,618702 0,000med
-2,601132 0,000 -1,905219 0,000 -1,504346 0,000aposent -1,540036
0,000 -1,791814 0,000 -2,124120 0,000pension -1,223335 0,002
-1,921500 0,001 -1,726004 0,000ativprin -0,456860 0,000 -0,895064
0,000 -0,977353 0,000cons 2,322788 0,000 2,902455 0,000 1,895051
0,000
Fonte: Dados da PNAD, elaborao do autor.
dummy, os que possuem as seguintes caractersticas:
Serdosexomasculino;
Perfazer36anosdeidade;
Teraprincipalocupaonosetoragrcola;
Noserdecorbranca;
Noterinstruoouquantificarmenosdeumanodeeducaoinstitucional;
e
Noreceberaposentadoria,nempenso.
As elasticidades dos coeficientes estimados das variveis
independentes na regresso so apresentadas na Tabela 3. A varivel
cor no mostrou coeficientes estatisticamente significativos para os
anos pesquisados.
No que se refere ao gnero, no ano de 1998, o indivduo do sexo
masculino obteve cerca de 9% menos chance de ser pobre que o de
sexo feminino, aumentando para 15% em 2002 e 26% em 2005. As
mulheres costumam ser
-
24
Tabe
la 3
P
roba
bilid
ades
e el
astic
idad
es d
as va
riv
eis c
orre
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, nos
anos
de 1
998,
200
2 e 2
005
1998
2002
2005
linpo
bPr
obab
ilida
deEl
astic
idad
ePr
obab
ilida
de
Elas
ticid
ade
Prob
abili
dade
Elas
ticid
ade
sexo
0,61
25-0
,089
315
0,61
48-0
,149
890
0,60
81-0
,262
234
cor
0,26
02-0
,037
767
0,27
71-0
,002
839
0,31
62-0
,024
871
fund
inc
0,41
80-0
,111
461
0,38
93-0
,141
820
0,36
06-0
,088
052
fund
0,11
04-0
,224
590
0,17
37-0
,370
231
0,20
78-0
,261
494
med
0,02
54-0
,665
530
0,07
03-0
,588
339
0,09
11-0
,635
811
apos
ent
0,11
18-0
,394
036
0,10
75-0
,553
319
0,13
22-0
,897
758
pens
ion
0,01
64-0
,313
005
0,01
24-0
,593
366
0,02
15-0
,729
495
ativ
prin
0,26
44-0
,116
893
0,25
08-0
,276
399
0,25
74-0
,413
078
Font
e: D
ados
da P
NAD
, ela
bora
o
do au
tor.
-
25
mais prejudicadas pelo nus da pobreza, pois nas famlias pobres,
sua carga de trabalho, em geral, maior que a dos homens, menor seu
acesso a atividades remuneradas e maior o diferencial de
salrios.
Concluir o ensino fundamental reduz a probabilidade de o
indivduo ser pobre, porm no decorrer dos anos a probabilidade
aumentou para 11% em 1998, em 2002 para 17,4% e em 2005 para 21%.
Das variveis relacionadas educao, a concluso do ensino mdio tem a
maior contribuio marginal.
Diante deste resultado, conclui-se que a educao passa a ser
fundamental, principalmente porque o acesso a terra difcil. O
Estado est localizado no semirido do Nordeste do Brasil, com
superfcie de 146,7 mil km e clima tropical e equatorial ao mesmo
tempo. O Cear est situado na regio mais pobre do Pas, marcada pela
grande vulnerabilidade produtiva. Porm, o semirido vivel, desde que
ocorra uma adeso plena dos envolvidos. A implantao das mudanas
tecnolgicas e do conhecimento necessita estar juntos e integrados
(LEITE, 2002).
As diferenas de renda entre pessoas de uma regio diminuem quando
aumenta o nvel de escolaridade das camadas mais pobres. A educao um
importante estmulo para a modernizao, e o progresso tecnolgico
intil sem uma populao treinada para fazer uso dele.
Segundo Leite (2002), o maior problema que o Nordeste enfrenta
consequncia da educao que alm de insuficiente no compatvel com as
necessidades e as oportunidades oferecidas pelo sistema econmico.
essencial um esforo no sentido de elevar a qualidade do sistema
educacional e adapt-lo s necessidades da populao pobre. A educao o
elemento determinante da melhoria das condies de bem-estar,
cidadania e liberdade de escolha e das oportunidades sociais.
Com respeito varivel que representa as pessoas que recebem
aposentadoria ou penso, a probabilidade destas serem pobres menor
do que das que no possuem tais benefcios, fato este observado em
todos os anos pesquisados, como pode ser visto na Tabela 3.
Oferecer ajuda direta s pessoas pobres eficiente em termos de alvio
dos problemas agudos, porm no contribui para um processo de longo
prazo de diminuio da pobreza. Poder influenciar na elevao do poder
de compra dos pobres, mas esse efeito ser apenas marginal.
No que se refere atividade de trabalho principal, os indivduos
ocupados
-
26
fora da agricultura tm menos chances de serem pobres se
comparados com os que possuem atividade profissional na
agricultura.
A participao da agricultura na economia segue uma tendncia
natural de reduo com o crescimento econmico, no longo prazo. A
participao decrescente da agricultura na economia do Cear no
reflete um processo saudvel de melhoria de tecnologia e
produtividade e de mudana natural de emprego para outros ramos
econmicos. A baixa produtividade na agricultura, a baixa tecnologia
e eficincia empresarial, assim como a carncia de emprego
alternativo resultam no baixo nvel de renda mdia. A diminuio da
pobreza requer, portanto a melhoria da produtividade agrcola, tanto
quanto das atividades no-agrcolas.
Segundo Bar-El (2006), a baixa produtividade resultado de baixos
nveis dos fatores de produo, a saber: mo-de-obra (reduzido nvel de
capital humano); capital (pouco acesso a financiamento); e
infraestrutura (deficiente ou inadequada). O aumento da eficincia
destas condies pode ocorrer com o fornecimento de servios de
educao, treinamento profissional, infraestrutura fsica e condies
adequadas de gesto pblica.
A Tabela 4 mostra a renda mdia e o percentual da populao
residente na rea rural do Estado do Cear, segundo as caractersticas
de sexo e atividade principal de trabalho. Pode-se observar, para
os anos pesquisados, que a diferena entre a renda mdia dos homens
comparada com a das mulheres no muito grande. Portanto, verifica-se
a inexistncia de desigualdade de gnero.
No que se refere atividade profissional, possuem maior renda
mdia as pessoas que trabalham fora do setor agrcola. Nos anos de
1998 e 2002, a diferena dada pela relao entre o trabalho no-agrcola
e agrcola, foi de 1,3 enquanto que em 2005 aumentou para 1,6.
Observa-se tambm que, nos anos pesquisados, o percentual da populao
permaneceu estvel nos setores.
Na Tabela 5 apresentada a escolaridade mdia da populao rural
cearense segundo o gnero e a atividade profissional. possvel
verificar que em todos os anos analisados, as mulheres tm mais anos
de estudo do que os homens. Alm disso, de 1998 para 2005 aumentaram
os anos de estudo tanto dos indivduos do sexo masculino quanto os
do sexo feminino.
-
27
Tabela 4 Renda mdia e percentual da populao de acordo com o sexo
e a atividade de trabalho principal em 1998, 2002 e 2005
Caractersticas
1998 2002 2005Renda Mdia (R$)
% pop
Renda Mdia (R$)
% pop
Renda Mdia (R$)
% pop
Sexo Masculino 115,28 61,06 127,88 61,31 146,22 60,59Feminino
123,47 38,94 129,69 38,69 161,36 39,41
Atividade principal de trabalho
Agrcola 110,30 73,75 118,22 74,07 131,60 73,71No
agrcola141,41 26,25 158,18 25,93 209,93 26,29
Fonte: Dados da PNAD, elaborao do autor. % pop o percentual da
populao.
Tabela 5 Mdia dos anos de estudo segundo o sexo e a atividade
principal de trabalho nos anos 1998, 2002 e 2005
Caractersticas
Anos1998 2002 2005
Sexo Masculino 2,6 3,7 4,2Feminino 3,6 4,6 4,9
Atividade principal de trabalho Agrcola 2,6 3,4 3,9No agrcola
4,2 5,8 6,2
Fonte: Dados da PNAD, elaborao do autor.
Quanto atividade principal de trabalho, ainda de acordo com a
Tabela 5, as pessoas que esto empregadas no setor agrcola possuem
menos anos de estudo do que as que esto fora da agricultura. Porm,
houve um aumento dos anos de estudo no perodo de 1998 a 2005.
-
28
4 CONCLUSES
Este trabalho procurou analisar as caractersticas da pobreza
rural no Estado do Cear nos anos de 1998, 2002 e 2005. Observou-se
que as variveis que caracterizam o sexo, o nvel de escolaridade, o
recebimento de aposentadoria e penso e a atividade principal de
trabalho possuem relao significativa para exacerbar a pobreza da
regio.
A caracterstica dada pela idade no foi significativa, assim como
a cor, pois esta no apresenta grandes diferenas no Estado. Sendo
assim, essas variveis no influenciaram para menor ou maior
probabilidade de um indivduo estar ou no em condio de pobreza.
Adicionalmente, pde-se perceber que os indivduos do sexo
masculino, os que recebem aposentadoria ou penso e os que possuem
atividade profissional fora do setor agrcola tm como resultado um
efeito negativo sobre a probabilidade de ser pobre.
Para os anos pesquisados, verificaram-se alteraes no que se
refere ao gnero, pois no ano de 1998, o indivduo do sexo masculino
obteve menos chance de ser pobre que o de sexo feminino, aumentando
esta proporo em 2002 e 2005. Quanto educao, conclui-se que o ensino
fundamental reduz a probabilidade de o indivduo ser pobre.
Um dos fatores que contribuiu para a reduo da pobreza, no
perodo, foi o nvel de escolaridade representado pelos anos de
estudo, com destaque para os indivduos que possuem ensino mdio,
varivel esta que apresentou elevados coeficientes estimados, alm de
grande contribuio marginal. A concluso do ensino mdio, comparado
com os outros nveis de escolaridade, reduz ainda mais a
probabilidade do indivduo ser pobre, considerando o meio rural
cearense.
possvel concluir que a educao leva a uma produtividade mais
elevada e a nveis crescentes de renda e ao mesmo tempo diminuio da
pobreza. Assim sendo, o elemento mais importante a melhoria do
capital humano que, por sua vez, facilita a flexibilidade do
emprego e a acessibilidade s oportunidades de trabalho.
-
29
Sugere-se um mapeamento da pobreza do Estado, pois as regies so
diferentes, alm da distribuio espacial das famlias carentes e suas
caractersticas para que com isso possam ser elaboradas polticas de
investimentos, de infraestrutura, de sade, de educao e de gerao de
capital humano, ferramentas estas essenciais para o desenvolvimento
sustentvel das comunidades rurais. Torna-se necessrio melhorar as
condies de transporte e agronmicas; elaborar planos, sistemas e
mecanismos de financiamento; e eliminar as falhas de governana.
Assim como reduzir as barreiras culturais ainda existentes,
relacionadas ao gnero e religio.
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AGraDECIMENTOS
A monografia que serviu de base para a elaborao deste artigo
teve como orientador o Prof. Dr. Jair do Amaral e como
participantes da Banca Examinadora os professores Dr. Robrio Telmo
Campos e Dr. Pichai Chumvichitra. A esses professores, a autora
agradece a colaborao na elaborao e crtica da monografia defendida
em 09/09/2008, na Faculdade de Economia, Administrao, Aturia,
Contabilidade e Secretariado Executivo (FEAAC).
-
32
-
33
Fatores crticos para a efetivao de polticas de desenvolvimento
territorial
Jos Arton da Silveira Jnior1
INTRODUO
O presente artigo tem como objetivo apontar obstculos, erros
fundamentais (falhas) de formulao, implementao e gesto de polticas
de desenvolvimento territorial, bem como identificar aspectos
especialmente importantes (fatores crticos) a serem superados para
a efetivao das polticas. Para isto, ser apresentada uma breve
reviso de literatura quanto aos conceitos de territrio e polticas
de desenvolvimento, bem como de lies aprendidas na sua
implementao.
As polticas de desenvolvimento territorial podem ser valioso
instrumento para que governos, empresas e agentes produtivos,
conjuntamente organizados, desenvolvam interaes com as quais possam
enfrentar os desafios e oportunidades, colocadas na ordem do dia
pela globalizao. De fato, h experincias bem-sucedidas na Europa e
na Amrica Latina, onde os atores territoriais conseguiram reforar e
desenvolver capital social e criar as condies para a sua insero
competitiva nos mercados globais e locais.
1 Jos Arton da Silveira Jnior gerente da Clula de
Desenvolvimento Territorial da Superintendncia Estadual do Banco do
Nordeste do Brasil (BNB). especialista em Desenvol-vimento Econmico
(UFC) e bacharel em Direito (UERN). No BNB trabalhou como Agente de
Desenvolvimento e Gerente do Polo de Desenvolvimento Integrado Assu
Mossor (RN).
Captulo 2
-
34
Entretanto, necessrio reconhecer que, referidas interaes entre
os atores territoriais, no costumam ser fceis nem simples, devido a
uma srie de contradies que precisam ser equacionadas no prprio
processo de aprendizagem coletivo, que envolve criao e
fortalecimento das instituies e organizaes. A formulao de polticas
de desenvolvimento territorial deve levar em conta tais contradies
bem como estimular o debate e sugerir estratgias para o
enfrentamento ou convivncia com as contradies e conflitos. No pode
ser esquecido, pelos formuladores de polticas, que os territrios so
arenas, domnios, espaos sociais organizados em que os atores
coletivos procuram produzir sistemas de dominao por meio de um
conjunto variado de recursos materiais e culturais (ABRAMOVAY et.
al., 2006).
Neste contexto que os atores territoriais buscaro,
reciprocamente e coletivamente, a cooperao social localizada,
necessria para levar adiante as polticas de desenvolvimento
territorial que devem contemplar os interesses da maioria. Para que
um territrio seja competitivo e ao mesmo tempo sustentvel, dos
pontos de vista ambiental, social e institucional deve,
coletivamente: envolver diferentes atores e instituies, integrar as
empresas em uma dinmica de inovaes, cooperar com outros territrios
e ligar-se a polticas regionais e nacionais. Tal abordagem no
depende, apenas, de boa vontade dos atores, mas tambm de
transformaes nas estruturas polticas e institucionais, para que os
projetos de desenvolvimento possam efetivamente acontecer (BEDUSCHI
FILHO; ABRAMOVAY, 2004).
O objetivo deste trabalho , portanto, apontar fatores que
dificultam ou comprometam a efetividade das polticas de
desenvolvimento territorial, sem a pretenso de exaurir o tema, nem
de afirmar que tais fatores ocorrem em todas as polticas de
desenvolvimento territorial.
O presente artigo encontra-se assim estruturado: no primeiro
captulo, faz-se uma reviso dos conceitos de territrio e de polticas
de desenvolvimento territorial e apontam-se obstculos efetividade
das polticas. No segundo captulo, destacam-se falhas, erros
fundamentais comumente observados nas polticas de desenvolvimento
territorial. No terceiro captulo, abordam-se fatores crticos,
aspectos a serem especialmente observados para uma maior
efetividade das polticas de desenvolvimento territorial.
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35
1 TERRITRIOS, POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E
OBSTCULOS EFETIVIDADE
1.1 TERRITRIOS
De acordo com Abramovay et al. (2006), o territrio o espao fsico
no qual se processam as relaes entre indivduos e suas organizaes
empresariais ou no que, no seu conjunto, formam uma organizao
complexa, um tecido social, territorializando um modo prprio de
desenvolvimento que resulta das interaes internas e externas.
Expressa, portanto, uma trama de relaes com razes histricas,
configuraes polticas e identidades que desempenham um papel ainda
pouco conhecido. Os territrios so o resultado de formas especficas
de interao social, da capacidade dos indivduos e das organizaes
locais de promover ligaes dinmicas, capazes de valorizar seus
conhecimentos, suas tradies e a confiana que foram capazes,
historicamente, de construir.
Para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) (2007),
territrio um espao fsico, geograficamente definido, no
necessariamente contnuo, caracterizado por critrios
multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a
cultura, a poltica e as instituies e uma populao com grupos sociais
relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente
por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou
mais elementos que indicam identidade e coeso (social, cultural e
territorial).
Os territrios podem ser dados, quando definidos de fora pra
dentro, como um recorte geogrfico, um objeto de observao, por
exemplo, uma regio, distrito, provncia, etc., enfim um espao
definido a partir de uma viso externa. Os territrios podem ser
tambm construdos, resultantes de um processo de construo social
pelos atores (ARNS, 2008). Para Bacelar (2003), o territrio vai alm
do espao fsico, sendo uma construo social, havendo nesta concepo
duas noes clssicas: o territrio, como espao do poder institudo (o
Brasil, o Cear, Fortaleza, etc.) e o territrio, como espao das
identidades (p. ex. o Nordeste, o Serid do Rio Grande do Norte,
etc.).
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36
A partir dos anos 1980, a cincia econmica passou a focalizar os
territrios como reas-alvo para a pesquisa e planejamento de
polticas de desenvolvimento local e regional. Houve uma valorizao
da participao ativa dos atores locais na definio, implementao e
avaliao de polticas de desenvolvimento, alm do reconhecimento de
que os cidados podem atuar como verdadeiros protagonistas de uma
espcie de desenvolvimento cujas bases so construdas a partir do
prprio local: o desenvolvimento endgeno (AMARAL FILHO; VALENTE
JUNIOR, 2007).
Vrios foram os fatores que contriburam para o surgimento da
abordagem territorial do desenvolvimento. No Brasil, podemos citar
a crise fiscal do Estado, a redemocratizao do Pas, o
estabelecimento do municpio como entidade federativa pela
Constituio de 1988 e os processos de descentralizao da administrao
pblica. Mundialmente, destaca-se a globalizao, nos aspectos de
abertura econmica, reconfigurao dos padres de produo e
internacionalizao dos fluxos de capital. (MORAES, 2003). So tambm
fatores importantes: o surgimento de regies vencedoras, como a
Terceira Itlia, os problemas decorrentes da megametropolizao e o
desenvolvimento da tecnologia da informao e telecomunicaes que
permitiram a autonomizao de atividades em relao ao espao geogrfico
(AMARAL FILHO; VALENTE JNIOR, 2007).
O desenvolvimento territorial surge como uma resposta ao
processo de globalizao, uma possibilidade de se contrapor aos seus
efeitos desagregadores das economias locais, alm de se colocar como
estratgia para aproveitamento das oportunidades oferecidas pela
descentralizao e desconcentrao da produo, com base nas interaes
cooperativas entre os atores locais. Os territrios produtivos so
espaos onde a comunidade vivencia conhecimentos, normas,
identidades, cultura, valores etc. Nesse espao possvel construir
coletivamente estratgias de desenvolvimento capazes de
potencializar e recriar relaes sociais, institucionais e econmicas
(IPIRANGA, 2007).
O desenvolvimento territorial est fortemente associado a outro
conceito, o de capital social, termo popularizado pelo cientista
poltico Robert Putnam, que caracteriza referido capital como um
conjunto de habilidades sociais coletivas, a exemplo da confiana
mtua, predisposio cooperao, compartilhamento de regras de
reciprocidade, formao de redes de relaes sociais e de sistemas de
participao. Estas habilidades podem se desdobrar e se integrar em
um tecido socioprodutivo, onde os atores especializam-se, cooperam,
aprendem e tornam-se competitivos no jogo global (IPIRANGA,
2007).
-
37
1.2 POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
As polticas de desenvolvimento territorial so entendidas, neste
artigo, como planos, programas e projetos fundamentados na
organizao e na cooperao que tm por objetivo viabilizar a participao
de pessoas, empresas e organizaes, vinculadas a um determinado
territrio, em processos econmicos dos quais se encontram excludos.
O sentido, portanto, o de projetos de integrao produtiva, projetos
que tm como objetivo promover a competitividade mediante esquemas
de cooperao entre empresas, e entre estas e instituies pblicas e
privadas. (DINI; GUAIPATN; RIVAS, 2005).
As polticas de desenvolvimento territorial so instrumentos de
promoo do desenvolvimento por meio de estratgias de inovao,
articulao produtiva, fomento produtivo, atrao de investimentos e
gesto do conhecimento, entre outras. As polticas de desenvolvimento
territorial objetivam aumentar a eficincia do trabalho das pessoas,
das empresas e das regies, promovendo a sua competitividade
mediante a criao de ambientes de dilogo e cooperao envolvendo os
empreendimentos, o setor pblico e as organizaes
no-governamentais.
1.3 OBSTCULOS EFETIVIDADE
Um dos maiores obstculos para a efetividade das polticas de
desenvolvimento territorial se constitui em criar, implementar e
manter esquemas de cooperao. Isto ocorre porque os territrios so
espaos socialmente construdos, com conflitos de interesses e
diferentes relaes de poder. Passar cooperao quando esta no
praticada nem valorizada, difcil. Empresas que competem pelos
mesmos clientes tendem naturalmente ao oportunismo. Iniciativas
pioneiras de cooperao so frustradas quando novos participantes se
beneficiam de esforos cooperativos de antigos participantes. Tanto
a partir de uma perspectiva terica como emprica, deve-se esperar o
surgimento e o eventual fortalecimento de aes no-cooperativas entre
os atores locais. Portanto, a poltica de desenvolvimento
territorial deve presumir que ser difcil promover a cooperao.
De acordo com Meyer-Stamer e Harmes-Liedtke (2005), os obstculos
mais comuns cooperao entre empresas associadas so: a) os
benefcios
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38
da cooperao geralmente sero no longo prazo e hipotticos,
enquanto que os custos e os riscos so evidentes e imediatos; b)
para uma empresa, o risco mais evidente a perda dos seus segredos
comerciais, como a tecnologia, ou o conhecimento dos seus mercados
e clientes. Estes riscos constituem um motivo importante para que
as empresas no participem, em aes cooperativas, com seus
competidores diretos; c) entre os custos diretos da cooperao se
incluem, em primeiro lugar, os custos de transao e oportunidade; d)
muitas empresas, em especial nos pases em desenvolvimento, so
partes de cadeias de valor mundiais, dominadas por uma grande
empresa situada em outro Pas, o que no lhes d autonomia para
participar de processos cooperativos; e) com frequncia, interessa
aos compradores que as empresas concorram para oferecer o menor
preo possvel.
Podem-se resumir os principais obstculos efetivao das polticas
de desenvolvimento territorial nos seguintes pontos:
Desconfiana;
Resistnciaamudanas;
Conflitosdeinteresses;
Relaesdepoder;
Prticasoportunistas;
Benefcioshipotticosefuturosversus riscos reais e imediatos;
Possibilidadedeperdadeposiesdemercado;
Maiorescustosdetransaoedeoportunidade.
Alm dos problemas de cooperao, existem contradies na relao entre
os atores territoriais e entre estes e o ambiente externo que
dificultam a efetivao das polticas de desenvolvimento. De acordo
com Abramovay et al. (2006), so contradies normalmente enfrentadas
na construo das interaes entre os atores territoriais e
extraterritoriais: a) a necessidade de um forte sentimento de
identidade entre os atores em oposio necessidade de extrapolar os
limites identitrios existentes como imperativo para a viabilizao
das iniciativas empresariais; b) a necessidade de construir
habilidades sociais para negociar interesses conflitantes em oposio
a relaes de dominao mais ou menos consolidadas; c) a contradio
entre a crtica a uma sociedade baseada no mercado, enquanto
entidade abstrata de coordenao social, e
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39
a necessidade de viabilizao das atividades econmicas do
territrio nos mercados (ABRAMOVAY et al., 2006).
Alm das contradies acima referidas h outras, relacionadas
governana dos territrios, tambm citadas por Abramovay (op. cit.):
a) risco de que os interesses das organizaes se tornem mais ou
menos autnomos em relao aos atores que elas representam; b) risco
de que os processos participativos sejam dirigidos por parcelas
minoritrias da populao; c) dificuldade de compor conselhos
verdadeiramente intersetoriais (ausncia dos empresrios e
administradores pblicos nos conselhos gestores das polticas de
desenvolvimento); d) risco de que os atores participantes adotem
uma viso restrita, impedindo um planejamento inovador; e)
incapacidade dos atores de produzir um plano de desenvolvimento
abrangente, que ultrapasse uma lista de reivindicaes.
As contradies das polticas de desenvolvimento territorial podem
ser sintetizadas em:
Fortalecimentodaidentidadedoterritrio versus necessidade de
interao com identidades e necessidades externas;
Interessesconflitantesversus viabilizao de interesses
comuns;
No-participaodesetorespolticoseempresariais;
Crticaaomercadoversus necessidade de viabilizao das atividades
no mercado;
Preservaodosrecursosnaturais versus presses antrpicas e do
sistema produtivo;
Interessedasorganizaes versus interesse da maioria dos
atores.
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2 FALHAS COMUNS (OU ERROS FUNDAMENTAIS) OBSERVADOS NAS POLTICAS
DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Para Dini, Guaipatn e Rivas (2005), as polticas de
desenvolvimento territorial tm complicaes inerentes dificuldade de
estimular um processo de gerao de confiana e de transformar esta
confiana em um ativo comercial. As polticas so, portanto,
intensivas em processos, ou seja, o seu sucesso depende tanto da
qualidade da sua formulao (desenho), como da qualidade da execuo,
da gesto e do capital social.
2.1 FALHAS DE FORMULAO
Uma formulao participativa e com qualidade tcnica fundamental
para o xito das polticas de desenvolvimento territorial. De acordo
com a CEPAL (2007), as falhas de formulao (desenho) mais comuns
so:
Inclusodemetasinviveis;
No-inclusodemetas,masdeumalistadeintenes,necessidades e desejos,
falta de viso estratgica;
Multiplicidadedemetas,definidasapartirdedemandascomplexas e
plurais, ao invs de uma quantidade menor de metas alcanveis;
No-previsodosrecursoshumanosefinanceiros,edesuasrespectivas
fontes, necessrias para efetivar a poltica;
Afaltadecapacidadeinstitucionalparadesenharapoltica,emespecial
baixo conhecimento das dinmicas territoriais, dos mercados, da
legislao e do funcionamento da administrao pblica;
Tentativadeimplementarmelhoresprticasrecomendadaspelos
organismos financiadores das polticas;
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Separaoentreainstituioqueformulaapolticaeainstituioque a
executa;
Polticasdedesenvolvimentoformuladaspararesponderapresses
sociais, para cumprir a legislao, para satisfazer rgos
financiadores ou para obter recursos.
2.2 FALHAS DE IMPLEMENTAO
s falhas de formulao somam-se as de implementao tambm apontadas
pela CEPAL (2007), que so:
Asimplesno-implementaodaspolticasformuladaseanunciadas;
Faltaderecursosoudeapoiopoltico-institucionalparaimplementar ou
continuar a poltica;
Faltadecapacidadedaequipetcnicaparaimplementarapoltica;
No-cumprimentodosacordosentreogovernoeosetorprivadopara a
implementao da poltica;
Dificuldadesdeexplicareoperacionalizarapoltica,cujosxitosso
incertos.
Dini, Ferraro e Gasaly (2007) alertam para o que no deve ser
feito em termos de implementao de polticas de desenvolvimento:
Iniciarprojetoemambientedemuitoconflito,noavaliarosconflitos com
a governana local;
Forarosatoresacooperar;
Incorporaraessofisticadas(design, tecnologia, etc.) em empresas
sem base produtiva estruturada;
Incorporarexpectativas,ansiedadeseposturasdefensivasdosempresrios;
Ofertarprodutospadrodasinstituiespatrocinadoras;
Realizarsaeshorizontais;
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Fazerparticiparsumdosscios(oufamiliares)dasempresas;
Deixardemonitoraroambientemotivacionaleinter-relacional;
Gerarexpectativas;
Adotarcomportamentopaternalista;
Criardependncia;
Demorarnaobtenoderesultadosdecurtoprazo;
Realizareventosscominformaoeseminterveno.
2.3 FALHAS DE GESTO
Podem-se apontar as seguintes falhas de gesto das polticas de
desenvolvimento:
Indefinioquantoaosmecanismoseindicadoresdeavaliao:na anlise das
polticas de desenvolvimento territorial comum observar a ausncia de
processos sistemticos de avaliao. A ausncia de avaliao das polticas
ocorre porque, quando da sua formulao, no so definidos os critrios
nem os mecanismos de avaliao e, consequentemente, no so registradas
as informaes necessrias ao processo de avaliao. A multiplicidade de
objetivos e linhas de ao dificulta a avaliao, assim como a
dificuldade de acessar informaes sobre os recursos alocados;
Inexistnciadesistemasdeinformaoedegestodoconhecimento;
Ausnciadeestratgiasdecontinuidadedasaesdapoltica.
Todas essas falhas impedem a concretizao do planejado e
prometido, implicando na perda de credibilidade das polticas de
desenvolvimento territorial e levando crena de que as polticas
simplesmente no funcionam. Esta crena diminui o interesse dos que
deveriam ser os principais beneficiados das polticas, os
empreendedores, alm de no conferir a necessria legitimidade s
polticas.
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Fatores crticos de formulao das polticas de desenvolvimento
territorialFator Objetivos Estratgias Aes Desafios01. Capacitao dos
atores
Melhorar nvel de sensibilidade, preparao, orientao e expresso
dos valores compartilhados. Criar sintonia de propsitos e
linguagem.
Capacitar atores para dialogar, tomar decises coletivas, atuar
de forma coordenada e liderar.
Capacitar para atuar na formao, assistncia tcnica e consultoria
atravs de metodologias interativas.
Desenvolver capacitao abrangente, integral, estratgica,
terico-prtica, aplicvel, permanente e inovadora.
continua
3 FATORES CRTICOS (OU ASPECTOS ESPECIALMENTE IMPORTANTES) PAra A
EFETIVAO DAS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
3.1 FATORES CRTICOS DE FORMULAO
Em geral, a literatura aponta quatro fatores crticos para a
formulao de polticas de desenvolvimento territorial. O primeiro
fator crtico a capacitao das pessoas envolvidas na poltica. A
capacitao dos atores deve ser permanente e abranger aspectos de
educao bsica, cooperao, organizao, mercado, tecnologia e legislao.
O segundo fator crtico a inovao. A poltica de desenvolvimento deve
ser capaz de promover, efetivar e fazer evoluir a inovao nos
processos, produtos, atividades e formas de organizao e cooperao. O
terceiro fator crtico a viabilidade econmica da poltica de
desenvolvimento, com destaque para o enfoque de mercado. O quarto
fator crtico a viabilidade tcnica e institucional da poltica, que
depende da capacidade tcnica da instituio executora e das alianas
com o setor pblico e o privado.
O Quadro 1, abaixo, resume os principais fatores crticos de
formulao das polticas de desenvolvimento territorial, bem como seus
objetivos, estratgias, aes e desafios.
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44
Fatores crticos de formulao das polticas de desenvolvimento
territorialFator Objetivos Estratgias Aes Desafios02. Inovao
Desenvolver capacidade de criar, acumular, acessar, absorver e
aplicar inovaes aos processos, produtos, atividades e cooperao.
Investir na educao e formao, incorporar conhecimento aos
processos e produtos, valorizar todos os fatores intangveis
(conhecimento tcito, cultura, marcas), intensificar os
relacionamentos.
Captar recursos adequados s caractersticas da P & D e
desenvolver programas em parceria com governos, empresas e
instituies de pesquisa.
Inovao nas mentalidades, instncias de coordenao, normas,
processos, produtos e funes da cadeia produtiva.
03. Viabilidade econmica
Gerar resultados econmicos compensadores para os
participantes.
Identificar oportunidades, diferenciar produtos, acessar
mercados especficos e priorizar atividades relevantes para a
maioria.
(aes em cooperao): compras, promoo, comercializao, produo e
relacionamento com clientes.
Padronizao dos processos e produtos, controles sanitrios e
logstica eficiente.
04. Viabilidade tcnica e institucional.
Garantir o compromisso e a motivao dos empresrios, governos e
instituies em apoio poltica.
Participao abrangente, apropriao e patrocnio da poltica pelos
atores.
Formular a poltica com qualidade tcnica e legitimidade mediante
processos participativos.
Fortalecimento da confiana, promoo da cooperao, exerccio da
liderana, apoio efetivo do poder pblico.
Quadro 1 Fatores crticos de formulao das polticas de
desenvolvimento territorial
Fonte: Elaborao prpria
continuao
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45
Fatores crticos de implementao das polticas de desenvolvimento
territorialFator Objetivos Estratgias Aes Desafios01. Criao,
consolidao e efetivao de relaes de cooperao entre os atores.
Gerar confiana e credibilidade na Poltica mediante experincias
coletivas bem-sucedidas.
Criar oportunidades de dilogo, fortalecer a confiana, criar
interao produtiva, implementar pequenas solues com resultados
abrangentes, imediatos e significativos, abolir comportamentos
predatrios e demonstrar compromisso do poder pblico.
Revalidar a Poltica e os compromissos iniciais, criar governana
local, intercambiar informaes e experincias e desenvolver
aes-piloto.
Evitar superposio e potencializar as aes institucionais.
continua
3.2 FATORES CRTICOS DE IMPLEMENTAO
As polticas de desenvolvimento territorial tm diferentes formas
de implementao, a depender das caractersticas de cada projeto.
Entretanto, podem-se apontar trs fatores crticos nesta fase: a) a
criao e consolidao de relaes de cooperao entre os atores; b) a
adequada definio de indicadores de desempenho; e c) a formao da
equipe tcnica.
Os fatores crticos de implementao das polticas de
desenvolvimento territorial, seus objetivos, estratgias e desafios
podem ser resumidos no Quadro 2, a seguir:
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46
Fatores crticos de implementao das polticas de desenvolvimento
territorialFator Objetivos Estratgias Aes Desafios02. Definio dos
indicadores.
Criar indicadores capazes de apontar continuamente erros e
acertos relevantes no planejamento e execuo da poltica.
Definir poucos indicadores que sejam de curto e longo prazo,
quantitativos e qualitativos, facilmente mensurveis, relevantes e
custo-efetivos.
Indicadores devem facilitar a correo de rumos, a motivao dos
atores e a harmonizao entre aes de curto e de longo prazo.
03. Formao da Equipe tcnica.
Formar equipe capaz de facilitar a comunicao, confiana, superao
de conflitos, processo de aprendizagem, desenvolvimento dos
negcios, execuo da poltica e acompanhamento.
Selecionar com transparncia, por mrito e com participao dos
empresrios.
Harmonizar quadro permanente com quadro temporrio, adotar
critrios de mrito e equidade, remunerar de acordo com os
resultados.
Quadro 2 Fatores crticos de implementao das polticas de
desenvolvimento territorial
Fonte: Elaborao prpria
continuao
3.3 FATORES CRTICOS DE GESTO
Na fase de gesto da poltica de desenvolvimento possvel destacar
os seguintes fatores crticos: a) a gesto dos objetivos estratgicos
e a monitorao dos indicadores; b) as avaliaes sistemticas e
redirecionamentos do projeto; c) aes para a sustentabilidade da
poltica.
O Quadro 3, abaixo, resume os fatores crticos de gesto das
polticas de desenvolvimento territorial:
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Fatores crticos de gesto das polticas de desenvolvimento
territorialFator Estratgias Aes Desafios01. Gesto dos objetivos
estratgicos e monitorao dos indicadores.
Apurar indicadores para gerar linha-de-base; gerar, armazenar e
sistematizar Informaes continuamente com o menor custo possvel.
Desenvolver sistema de informao e sistema de gesto do
conhecimento.
Manter sistemas em funcionamento.
02. Avaliaes sistemticas e redirecionamentos da poltica
Incorporar critrios de avaliao significativos para os atores;
critrios devem avaliar o processo, no somente o resultado econmico;
mtodos devem ser apropriados cultura local
Avaliar a poltica continuamente, de forma participativa;
envolver todos os atores; compartilhar resultados e adotar medidas
corretivas imediatamente.
Evitar utilizao exclusiva dos critrios de avaliao dos
financiadores.
03. Aes para a sustentabilidade da Poltica
Continuidade das estratgias coletivas; continuidade da atuao da
instituio executora; continuidade da metodologia e sua transferncia
para novos projetos.
Formalizao contratual das parcerias; criao de entidades com
personalidade jurdica prpria; contratao da executora pelas empresas
ou governos; disseminao do conhecimento gerado.
Gerao de recursos de sustentabilidade a partir dos negcios;
desenvolvimento de instncias de coordenao e de novas polticas.
Quadro 3 Fatores crticos de gesto das polticas de
desenvolvimento territorial
Fonte: Elaborao prpria
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4 CONSIDEraES FINAIS
As polticas de desenvolvimento territorial so instrumentos de
promoo do desenvolvimento mediante estratgias de inovao, articulao
produtiva, fomento produtivo, atrao de investimentos e gesto do
conhecimento. O seu objetivo aumentar a competitividade por meio da
cooperao entre os empreendedores, o setor pblico e as organizaes
no-governamentais. necessrio verificar se possvel utilizar as
polticas de desenvolvimento territorial, dependendo das
possibilidades de realizar a inovao nos processos, produtos e nas
formas de organizao existentes no territrio. Os principais
problemas para a aplicao de polticas de desenvolvimento territorial
so a desconfiana entre os atores e a resistncia a mudanas.
Um dos principais obstculos efetividade das polticas de
desenvolvimento territorial a realizao dos esquemas de cooperao
entre as empresas, pois os territrios so espaos onde so comuns os
conflitos de interesses, as relaes de dominao e a prtica
oportunista. No que se refere cooperao, constituem-se outros
obstculos: os benefcios hipotticos futuros em oposio aos riscos
reais e imediatos, a possibilidade de perda de espao no mercado e
os maiores custos de transao e de oportunidade verificados na atuao
cooperada.
A qualidade tcnica e o carter participativo devem verificar-se
nas fases de formulao, execuo e gesto das polticas de
desenvolvimento.
So falhas importantes observadas na fase de formulao das
polticas: a) a incluso de metas inviveis; b) a no-incluso de metas,
mas de uma lista de intenes, necessidades e desejos; c) a
multiplicidade de metas, definidas a partir de demandas complexas e
plurais, ao invs de uma quantidade menor de metas alcanveis; d) a
no-previso dos recursos humanos e financeiros e de suas respectivas
fontes, necessrias para efetivar a poltica; e) a falta de
capacidade institucional para desenhar a poltica; f) a tentativa de
implementar melhores prticas recomendadas pelos organismos
financiadores das polticas; g) a separao entre a instituio que
formula a poltica e a instituio que a executa; h) polticas de
desenvolvimento formuladas para responder a
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49
presses sociais, para cumprir a legislao, para satisfazer rgos
financiadores ou apenas para obter recursos.
Na fase de implementao das polticas de desenvolvimento tambm
ocorrem falhas importantes: a) a simples no-implementao das
polticas formuladas e anunciadas; b) a falta de recursos ou de
apoio poltico-institucional para implementar ou continuar a
poltica; c) a falta de capacidade institucional para implementar a
poltica; d) o no-cumprimento dos acordos entre o governo e o setor
privado para a implementao da poltica; e) dificuldades de explicar
a poltica, cujos xitos so incertos. Dini, Ferraro e Gasaly (2007)
acrescentam: f) iniciar projeto em ambiente de muito conflito, no
avaliar com a governana local; g) forar os atores a cooperar; h)
incorporar aes sofisticadas (design, tecnologia, etc.) em empresas
sem base produtiva estruturada; i) incorporar expectativas,
ansiedades e posturas defensivas dos empresrios; j) ofertar
produtos padro das instituies patrocinadoras; k) realizar s aes
horizontais; l) fazer participar s um dos scios (ou familiares) das
empresas; m) deixar de monitorar o ambiente motivacional e
inter-relacional; n) gerar expectativas; o) adotar comportamento
paternalista; p) criar dependncia; q) demorar na obteno de
resultados de curto prazo; r) realizar eventos s com informao e sem
interveno.
Na fase de gesto das polticas de desenvolvimento podem
apontar-se as seguintes falhas: a) indefinio quanto aos mecanismos
e indicadores de avaliao: quando da formulao das polticas comum no
serem definidos os critrios nem os mecanismos de avaliao e,
consequentemente, no serem registradas as informaes necessrias ao
processo de avaliao; b) inexistncia de sistemas de informao e de
gesto do conhecimento; e c) ausncia de estratgias de continuidade
das aes da poltica.
Todas essas falhas impedem a concretizao das polticas,
implicando em perda de credibilidade e levando crena de que as
polticas simplesmente no funcionam.
importante destacar os fatores crticos para o xito das polticas
de desenvolvimento territorial de acordo com cada fase. Na fase de
formulao das polticas de desenvolvimento territorial,
identificam-se 04 (quatro) fatores crticos: a) o planejamento da
capacitao das pessoas envolvidas na poltica; b) o planejamento das
inovaes mais oportunas, viveis e eficientes para a promoo da
competitividade; c) o planejamento da viabilidade econmica da
poltica; e d) o planejamento da viabilidade tcnica e institucional
da poltica.
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50
Na fase de implementao, destacam-se 03 (trs) fatores crticos: a)
a criao e consolidao de relaes de cooperao entre os atores; b) a
adequada definio de indicadores de desempenho; e c) a formao da
equipe tcnica.
Finalmente, na fase de gesto da poltica de desenvolvimento,
destacam-se os seguintes fatores crticos: a) a gesto dos objetivos
estratgicos e a monitorao dos indicadores; b) as avaliaes
sistemticas e redirecionamentos do projeto; c) aes para a
sustentabilidade da poltica.
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Fortaleza, v. 9, n. 2, p. 196-204, dez. 2003.
AGraDECIMENTOS
O presente artigo foi baseado em monografia homnima, de mesma
autoria, apresentada como trabalho de concluso de curso da
Especializao em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Federal
do Cear (UFC). Referida monografia teve a orientao do Prof. Dr.
Jair do Amaral Filho e como participantes da banca examinadora os
professores Dayane Lima Rabelo de Souza e Keuler Hissa Teixeira. O
autor agradece aos professores a orientao e apoio na elaborao da
monografia, bem como ao Banco do
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Nordeste e Faculdade de Economia, Administrao, Aturia,
Contabilidade e Secretariado Executivo (FEAACS), por lhe terem
propiciado a oportunidade da Especializao.
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Consrcio pblico como instrumento depromoo para o desenvolvimento
regional
Ana Cristina Lima M. Souza1
INTRODUO
Atualmente, quando se fala em desenvolvimento tem-se um
entendimento bastante amplo que vai desde a estrutura econmica ao
comportamento humano. O assunto torna-se ainda mais complexo quando
analisada a forma de como alcanar ou alavancar o desenvolvimento. O
paradigma de desenvolvimento, baseado no simples crescimento da
economia, mostrou-se ineficiente, fazendo-se necessrio pensar em um
novo modelo que garanta o bem-estar social e econmico para todos os
indivduos.
As mudanas ocorridas nas trs ltimas dcadas, como a abertura
comercial, globalizao, reestruturao produtiva, avano tecnolgico e
descentralizao, geraram o deslocamento de empresas de regies
industriais tradicionais para regies que oferecem vantagens
competitivas, causaram uma desverticalizao do processo produtivo e
relativizaram a importncia da distncia espacial. Esse cenrio
favoreceu para um novo modelo de desenvolvimento regional com uma
viso para o endgeno. Os fatores internos passaram a ser vistos como
elementos essenciais para o desenvolvimento. Sendo assim, alm dos
fatores tradicionais, como produto interno bruto e capital fsico,
elementos como capital social, governana, cooperao e
territorialidade ganham importncia na poltica de
desenvolvimento.
1 Ana Cristina Lima M. Souza tcnica do Instituto de Pesquisa e
Estratgia Econmica do Cear, do corpo da Diretoria de Estudos
Econmicos. Economista e especialista em Desenvol-vimento Econmico,
pela Universidade Federal do Cear (UFC).
Captulo 3
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No Brasil, alm dessas transformaes, a descentralizao
poltico-administrativa tambm causou vrias mudanas no comportamento
dos entes federados, principalmente dos municpios. Diante disso,
surge a iniciativa de uma poltica pblica de desenvolvimento
regional baseada na cooperao, os chamados consrcios pblicos, que tm
como definio uma reunio de dois ou mais entes da federao para
realizao de objetivos de interesse comum. Esse comportamento traz
luz uma forma de se fazer poltica de desenvolvimento, uma vez que
eleva as condies dos entes, principalmente dos municpios, em
realizar servios pblicos para a populao e condies de atrao de
investimentos.
Este trabalho visa mostrar o que um consrcio pblico, identificar
os principais fatores que devem existir para o consrcio pblico
obter sucesso e a importncia dessa poltica como instrumento para o
desenvolvimento regional. Para isso, no primeiro momento ser feita
uma abordagem sobre o conceito de desenvolvimento e as transformaes
socioeconmicas que trouxeram consigo novos modelos de
desenvolvimento regional. Em seguida, ser analisada a importncia do
capital social e da cooperao para desenvolvimento regional. A
terceira seo consiste em definir o consrcio pblico e em apresentar
um estudo de caso dos municpios da Regio do Serto Central Sul, no
Cear,