20051125.CARLOS MALPICA FAUSTORmi presentación en el foro de la asociación guadalupana

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ASOCIACIÓN GUADALUPANAAv. Alfonso Ugarte 1398, Lima 5

Auditorio « Alejandro Bertello Bollatti »Viernes 25 de noviembre de 2005.

Hora: 20:00 horas.

FORO“MODELO EDUCATIVO PERUANO EN

EL SIGLO XXI”

TEMA 4: “DESCENTRALIZACIÓN,

REGIONALIZACIÓN Y EDUCACIÓN”.Ponente: Carlos Malpica Faustor

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EL “NO” DEL 30 DE OCTUBRE

El rotundo NO expresado en los cincoreferendos regionales del domingo 30de octubre de 2005:

• ¿fue un NO a la descentralización?

• ¿fue un NO a cinco propuestas deregionalización?(¿deficientes y mal comunicadas?).

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Es obvio que la mayoría ciudadana:

• NO está de acuerdo con el centralismo

• NO quiere que el proceso dedescentralización se detenga,retroceda o desnaturalice

Entonces:

• ¿qué pasó?; y

• ¿qué hacer?.

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La raíz del problema está en haberconfundido los procesos dedescentralización y de regionalización,dos procesos diferentes, que en el casoperuano deben ser articulados yconducidos con sendas estrategiasdebidamente combinadas.

La confusión surge desde la Ley27680 (publicada el 7 de marzo de 2002)que reformó el Capítulo XIV (“De ladescentralización”) del Título IV (“De laestructura del Estado”) de laConstitución y que norma a la vez sobrelos dos procesos.

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El nuevo artículo 188 de la Constitucióndice que la descentralización es unproceso que se realiza por etapas y lacaracteriza por:• la asignación de competencias; y• por la transferencia de recursos.

COMPETENCIAS, DOS ACEPCIONES:• incumbencia: autoridad legítima (que

debe ser atribuida y ejercida)• capacidad: aptitud (que debe ser

desarrollada y acreditada)

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El nuevo artículo 189 de la Constituciónorganiza el gobierno en tres niveles:• Nacional;• Regional, y• Local.

Agregando que el ámbito del nivel regionalde gobierno son:• las regiones, y• los departamentos.

[Los Departamentos NO desaparecen]

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PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD

• El Gobierno Nacional no debe tenera su cargo aquello que puede hacermejor el Gobierno Regional

• El Gobierno Regional no debe tenera su cargo aquello que puede hacermejor el Gobierno Local

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La descentralización es un procesoreal, puesto en marcha por ley y pordecreto. Modifica la gobernanza.

Se ha iniciado con la elección de laprimera generación de GobiernosRegionales (de circunscripcióndepartamental).

Avanza lentamente y con obstáculos,limitándose principalmente al campode la descentralización de lascompetencias y recursos del PoderEjecutivo.

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El nuevo artículo 188 de laConstitución dice:“Los Poderes del Estado y losOrganismos Autónomos así como elPresupuesto de la República sedescentralizan de acuerdo a ley”.

INTERROGANTES:• ¿Transferencias de recursos o

transferencia de fuentes de recursos.• ¿Incentivos fiscales o

descentralización fiscal?

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LA REGIONALIZACIÓN

El nuevo artículo 190 de laConstitución define las regiones como:

• “unidades geoeconómicassostenibles” que se creanintegrando, mediante referéndum,dos o más circunscripcionesdepartamentales contiguas, paraconstituir una región “conforme aley”.

Las regiones tienen referentesespaciales y territoriales :

“el acondicionamiento territorial”

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Pero en el Perú actual las regionescomo “unidades geoeconómicassostenibles”:

• NO existen;

• NO basta crearlas como demarcaciónterritorial;

• hay que construirlas, medianteinversiones privadas y públicas engrandes proyectos de mediano ylargo plazo, inscritas en planesregionales de desarrollo.

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Los nuevos artículos 191º, 192º y 193ºde la Constitución norman:

• la “estructura orgánica básica” de losGobiernos Regionales;

• el número y la forma de elección de suPresidente y Vicepresidente y de losmiembros del Consejo Regional;

• sus funciones y competencias,• y sus bienes y rentas.

[Pero esos artículos se refieren a losGobiernos Regionales de

circunscripción departamental, a loscuales se han venido aplicando]

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Las leyes de desarrolloconstitucional colocaron alPresidente del Gobierno Regional(función ejecutiva) como Presidentedel Consejo Regional (funciónnormativa y fiscalizadora).

NO se ha legislado sobre elproceso de la “integración” de losactuales Gobiernos Regionales deCircunscripción Departamental (deprimer piso) en los futuros Gobiernosde Región Multidepartamentales (desegundo piso).

[Un proceso no súbito sino demediano y largo plazo]

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PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS

Según el nuevo artículo 192º de laConstitución, inciso 7, los GobiernosRegionales son competentes para:

• “Promover y regular actividades y/oservicios” en un conjunto dematerias.

En cambio, según el nuevo artículo195, inciso 8, los Gobiernos Locales soncompetentes para:

• “Desarrollar y regular actividadesy/o servicios” en otro conjunto dematerias.

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Como ilustración de lo anterior,veamos el caso de “educación”, quefigura en los dos conjuntos.

Es claro que la Constitución NOfaculta a los Gobiernos Regionales adesarrollar actividades y/o servicios deeducación.

[Y ese es el mismo caso de “salud”,“turismo” y “medio ambiente”].

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No debería precipitarse la creaciónde los Gobiernos Regionales desegunda generación (de ámbitomultidepartamental), porque:• todavía no se han consolidado los

Gobiernos Regionales de la primerageneración (gobiernos de ámbitodepartamental);

• hay retrasos en la descentralizaciónde las competencias y de losrecursos del Gobierno Nacional;

• y los avances son todavía limitadosy desiguales.

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La etapa del Consejo Nacional deDescentralización (CND) ya se ha agotado.

La rectoría del proceso dedescentralización debería trasladarse a laSecretaría de Gestión Pública, de laPresidencia del Consejo de Ministros (PCM),con miras a la creación de un Ministerio delas Administraciones Públicas (como existeen España).

Estas medidas podrían ser incluidas enel proyecto de nueva Ley Orgánica delPoder Ejecutivo (LOPE) que se debateactualmente en el Pleno del Congreso.

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Un Ministerio de lasAdministraciones Públicas tendríalas atribuciones y lasresponsabilidades políticas paradirigir la implementación:

• de la Ley 27658, Ley deModernización de la Gestión delEstado (asumiendo las funcionesde la Secretaría de GestiónPública de la PCM); y

• del proceso de descentralización,hoy a cargo del Consejo Nacionalde Descentralización.

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Dicho Ministerío velaría por elcumplimiento de un conjunto importantede leyes, entre ellas:

• el Decreto Legislativo 276 (Ley de Bases de laCarrera Administrativa y de Remuneraciones delSector Público);

• la Ley 26300 (de los Derechos de Participación yControl Ciudadano);

• la Ley 27444 (Procedimiento AdministrativoGeneral);

• la Ley 27806 (Transparencia y Acceso a laInformación Pública);

• la Ley 27815 (Código de Ética de la FunciónPública);

• la Ley 28024 (Gestión de Intereses en laAdministración Pública);

• la Ley 28175 (Marco del Empleo Público).

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Conforme a ley la rectoría del procesode regionalización corresponde ahora:

• al Sistema Nacional de PlaneamientoEstratégico; y

• al Centro Nacional de PlaneamientoEstratégico (CEPLAN).

Ambos fueron creados por la Ley28522 (publicada el 25 de mayo de 2005),ley que ha introducido ya importantesadecuaciones a las normas que rigen losprocesos de descentralización y deregionalización.

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La Segunda de las DisposicionesTransitorias de la Ley 28522 prioriza laslabores de planeamiento de las Juntasde Coordinación Interregional (algunasmuy activas prefiguran ya futurasregiones).

La Sexta de las DisposicionesComplementarias señala que todos losproyectos del Sistema Nacional deInversión Pública deben regirse por lasprioridades que establecen los planesestratégicos nacionales, sectoriales,regionales y locales.

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EL MODELO DE GESTIÓN EDUCATIVA

Está pendiente y su elaboración hasido dispuesta por la Ley 28044, LeyGeneral de Educación (LGE), en laSegunda de sus DisposicionesComplementarias y Transitorias:

Segunda.- El Ministerio de Educaciónhará entrega al Consejo Nacional deDescentralización, de la propuesta dereestructuración de las actualesinstancias intermedias de gestión paraadecuarlas a la transferencia yrecepción de competencias y funcionessectoriales en educación …..

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Según la LGE las instancias de gestióneducativa descentralizada son cuatro:• La Institución Educativa (“la primera y

principal instancia de gestión”);• la Unidad de Gestión Educativa Local

(UGEL), (“instancia de ejecucióndescentralizada del Gobierno Regional conautonomía en el ámbito de sucompetencia”).

• la Dirección Regional de Educación (DRE)(“órgano especializado del GobiernoRegional”); y

• el Ministerio de Educación (MED) “órganodel Gobierno Nacional”;

[APLICAR EL PRINCIPIO DE SUSIDIARIEDAD]

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El artículo 82 de la LGE establecetambién que el Ministerio deEducación, la Dirección Regional deEducación y la Unidad de GestiónEducativa Local “coordinan susacciones con las municipalidades”,las que “apoyan la prestación deservicios de las InstitucionesEducativas y contribuyen aldesarrollo educativo en el ámbito desu jurisdicción”.

[NO se establece la municipalizaciónde los servicios educativos].

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El nuevo artículo 198º de laConstitución establece:

• “la Capital de la Repúblicano integra ninguna región”

• “tiene régimen especial enlas leyes dedescentralización y en laLey Orgánica deMunicipalidades”

• “la MunicipalidadMetropolitana de Limaejerce sus competenciasdentro del ámbito de laprovincia de Lima”.

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En el ámbito de la ProvinciaConstitucional del Callao conviven unGobierno Regional y una MunicipalidadProvincial.

Los vacíos legales respecto a los casosde la Provincia de Lima y de la ProvinciaConstitucional del Callao, bloquean elproceso de descentralización, por suvolumen, importancia y proximidad a la sedecentral del Gobierno Nacional.

[CASO DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN]

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DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS YTRANSITORIAS DE LA LGE:

Primera.- La aplicación de la nueva LeyGeneral de Educación será progresiva.Se efectuará de acuerdo con el plangeneral de conversión del sistemaeducativo que formulará el Ministerio deEducación, en concordancia con elproceso de descentralización.…..

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VISIÓN PROSPECTIVA DE LADESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR

EDUCACIÓN

El Ministerio de Educación- Será un Organismo más Político que

Administrativo, de jurisdicciónnacional, sin escuelas directamente asu cargo.

- Tendrá capacidad para el ejerciciopleno y eficaz de sus competenciasexclusivas, vinculadas ellas a susfunciones generales de rectoría,promoción, equidad, apoyo,seguimiento, evaluación yacreditación, del Sistema Nacional deEducación.

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- Ejercerá sus competenciascompartidas en coordinación con losGobiernos Regionales y Locales,mediante mecanismos adecuadospara asegurar el cumplimiento de laspolíticas y metas nacionales deeducación, incluyendo una autoridadtécnica y funcional del Ministeriosobre las Direcciones Regionales deEducación y sobre las Unidades deGestión Educativa Local.

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- Definirá adecuada y oportunamenteaquellas competencias delegablesque podrá encargar a los GobiernosRegionales y Locales, medianteAcuerdos o Convenios, para que ellosasuman o compartan la gestión deciertos programas, proyectos yactividades, a fin de prepararse paracuando les sean transferidos de unamanera más amplia en el futuro.

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- Establecerá programas yproyectos de discriminaciónpositiva en favor de Poblaciones yZonas de Acción EstatalPrioritaria.

- Administrará la Carrera PúblicaDocente, pero con una gestióndescentralizada de los ascensos(por niveles) y de las promociones(por pasos).

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El Ministerio de Educación mantendría a sucargo:• El Escalafón Magisterial Nacional,

computarizado, articulado con lossistemas informáticos del RENIEC yaccesible en línea.

• La Escala Nacional de las RemuneracionesBásicas, por niveles y pasos de la CarreraPública Docente, sujeta a revisiones yactualizaciones periódicas, mediantenegociaciones colectivas.

• El financiamiento de dichasremuneraciones básicas, que estaría acargo del Presupuesto Público en el Pliegodel Ministerio de Educación.

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Las Agencias y Servicios Nacionales deEducación.

Cumplirán un papel facilitador y deasistencia técnica, para el aprovechamientode economías de escala y otras ventajasrelativas en materia de la cooperacióninternacional, los créditos nacionales einternacionales, los programas de formacióny becas, las compras en el país y en elextranjero, el apoyo a gestiones financieras,tributarias y arancelarias. Esto incluiría:• El Consejo Nacional de Educación;• El Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación;• El Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y

Certificación de la Educación Básica;• El Instituto Nacional de Becas y Crédito Educativo.

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El Ministerio conservaría la gestióncentral y temporal de Grandes Programas yProyectos, orientándolos hacia el desarrollode capacidades y competencias que luegoserán instaladas, transferidas o compartidas(en red), en forma descentralizada con losniveles regional y local:

• El Programa de Descentralización de laEducación;

• El Programa de Desarrollo Curricular;• El Programa de Desarrollo Magisterial;• El Programa Huascarán;• El Plan Nacional de Educación para Todos;• El Programa de Alfabetización y Educación

de Adultos.

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Los Gobiernos RegionalesSus competencias exclusivas en materia deformulación de:• el Proyecto Educativo Regional (en coordinación con

el Consejo Nacional de Educación);• los Planes y Presupuestos Educativos Regionales

(en coordinación con el Ministerio de Educación);• el Mapa Escolar Regional (estudios de necesidades

de recursos humanos para el desarrollo regional,armonizados con la planificación espacial de lasofertas educativas de los Centros y Programas deEducación Superior y Tecnológica);

• los Programas Multianuales de Inversión Pública eninfraestructura y equipamiento para la EducaciónSuperior y Tecnológica (patrimonio de los centroseducativos).

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Los Gobiernos Locales

Los Gobiernos Locales sus competenciasexclusivas en materia de formulación de:• los Proyectos Educativos Locales (en coordinación

con el Consejo Regional de Educación);• los Planes y Presupuestos Educativos Locales (en

coordinación con el Gobierno Regional);• los Mapas Escolares Locales (estudios de demanda

social y económica, armonizados con laplanificación espacial de las ofertas educativas delos Centros y Programas de Educación Básica);

• los Programas Multianuales de Inversión Pública enlocales de las redes escolares (patrimonio de losGobiernos Locales) y de los correspondientesProgramas de Mantenimiento.

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EMPODERAMIENTO DE LASINSTITUCIONES EDUCATIVAS

En el proceso de descentralización dela educación peruana se postula:• el empoderamiento de la red de centros

y programas educativos, que son lasunidades productivas de educación; y

• una redistribución del poder dedecisión entre la red de oficlnas de losdiferentes niveles del gobierno y de laadministración, para que sirvan yapoyen a la red de centros y programaseducativos.

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Los Centros y Programas Educativoscontarán con sus propios Proyectos deDesarrollo Institucional.

Se integrarán al servicio de las redesde centros y programas educativos:• Las Instituciones de Formación

Magisterial, como centros deinvestigación, desarrollo e innovación;

• Los Centros Locales de ServiciosEducativos;

• Los Medios de Comunicación Social; y• Las nuevas tecnologías de la

información y de la comunicación.

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Los grandes Centros Educativosgozan de una más amplia autonomíaadministrativa y pedagógica, generanmás recursos propios y disponen deellos mediante una Caja Escolar.

Los Centros medianos y pequeñosdisponen de lo mismo, en menorescala, pero pueden reforzar suautonomía asociándose en redes decooperación.

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COLOFÓN

En los estudios de casos nacionales es importanteanalizar algunas áreas de competencias generalescuya descentralización permite identificar y tipificarmejor las características, la profundidad y el ritmogeneral del proceso de descentralización de laeducación. Cinco de ellas son fundamentales:

1. la normatividad y el monitoreo del desarrollocurricular;

2. el financiamiento del sistema nacional deeducación;

3. la gestión institucionalizada de los servicioseducativos;

4. la gestión y el desarrollo del personal docente;5. la participación y vigilancia ciudadanas.