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El sistema poltico alemn: balance y retos

Omar Handabaka

Elecciones (2004)3, 225

LA IMPORTANCIA DE LARepblica Federal Alemana se basa no slo en suposicin geopoltica, al ser uno de los pases ms grandes y con mayor n-mero dehabitantes dela Unin Europea, sino y principalmemtepor todoloquehaalcanzado: alto nivel econmico,educativo y tecnolgico,estabilidadpoltica, un destacado papel internacional en la Guerra Fra y en el inicio yfortalecimiento del proceso deintegracin dela Unin Europea. Estasitua-cines especialmentedignadeestudio debidoaquelas condiciones previasalareconstruccinpoltica, social yeconmicaeranmseras despusdeunaexperiencia totalitaria y deunaguerra.

1. RASGOS HISTRICOS

Bsico paralapresentacin, comprensin yanlisis del actual sistemapolti-coalemn es, sin lugar adudas, el conocimiento delallamadaRepblicadeWeimar (1919-1933). Despus del fin de la monarqua el pas apost por larepblica y por un sistema parlamentario que naci bajo un sinnmero deproblemas sociales y econmicos. En lo econmico, la inflacin y, luego, el

desempleo socavaron la paz social, y en lo poltico, la democraciasevio ex-puestaalaamenazaconstantedepartidos antidemocrticosdederechay deizquierda. Estaorganizacinpolticatermincolapsandodebido,sobretodo,aque fue el propio sistemael que facilitsudestruccin.

Peruano. Con estudios deLetras y Ciencias Administrativas en la PUCPymagster en Ciencias Polticasdela Universidad deMnster, Alemania. Ha colaboradocon el Parlamento del Land Renaniadel Norte,Westfalia; y ha sido asesor parlamentario del Partido Unin Demcrata Cristiana en la Comisin deEuropadel Parlamento alemn y en laspropuestas para la Reformadel Federalismo en Alemania. Tam-

binhacolaboradoconlaFundacinKonradAdenauer enlaseccinFormacinPolticay PolticaComu-nal, asistiendo a la creaciny estructuracindesu Departamento deComunicacin Poltica.

www.onpe.gob.pe Oficina Nacional de Procesos Electorales

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Posteriormente, el PartidoNacional Socialistainstaurunrgimentotali-tario que condujo al pas a la II Guerra Mundial y al genocidio. La guerrasignific paraAlemanialadestruccin desuinfraestructura, el quiebre eco-nmico, el destierro de millones de alemanes, la amputacin del 23%de suterritorio, la ocupacin por fuerzas extranjeras y, tambin, la desmoraliza-cin detodaunanacin, que serepetala mismapregunta: Cmo pudimoshaber permitido esto?

ComoconsecuenciadelarecininiciadaGuerraFrasefundabanen1949la Repblica Federal Alemana (RFA) y la Repblica Democrtica Alemana(RDA), quecorrespondan alosmodelospolticosrepresentados por las fuer-

zas deocupacin; deunladoel modelo representativo y pluralistay del otroel modelo comunista. A partir de ese momento la RFA secaracteriz por suvnculo poltico, econmico, militar y cultural con el mundo occidental, y laRDA con la Unin Sovitica.

Entre losaos1945y1947lasfuerzasdeocupacinenOccidentecrearonlosLnder1, permitieron lareorganizacin delospartidospolticosy organi-zaron las elecciones delas autoridades municipales y delos Lnder. Los je-fes de gobierno de los Lnder y los recin reorganizados partidos polticos

participaronactivamenteenlaelaboracindelanuevaConstitucin.Sudacinfuefomentadapor las fuerzas deocupacin quesereservaron el derechodeautorizarla e insistieron, nicamente, en el carcter democrtico y federalque el nuevo sistemadebatener. Tanto laexistenciadelos Lnder como elhecho deque Alemanianunca fuera un pas centralista facilitaron la opcinfederal.

En estecontextohistricosecreayempiezaafuncionar el nuevo sistemapoltico alemn.

2. ELEM ENTOS DEL SISTEM A CONSTITUCIONAL

Desde un primer momento, la prioridad fue redactar una Constitucin quenobrindaseningntipodeposibilidadesapersonas,movimientosopartidosaunqueconstituyanmayoras deutilizar laslibertadesdemocrticaspara

1. Debido a que la palabra alemanaLand significapas seacostumbranotraducirla para evitar confusio-nes. Land y su plural Lnder hacen mencin a los estados miembros dela Federacin.

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menoscabar y/ o destruir el sistema democrtico. Y si hubiese una luchacontra la Constitucin y el Estado, deba disponerse de los mecanismosnecesarios para defenderlos con xito.

El primer mecanismo anclado en la Constitucin para la proteccin delEstadodeDerecho, lademocraciay lapropiaConstitucin fue la imposibili-dadde cambiar una serie de artculos vinculados al Estado de Derecho, elEstado Federal y los derechos humanos, entre otros temas. Otro punto im-portante fue la exigencia de que todo partido poltico deba basarse en losprincipios constitucionales. Aquellos partidos que buscasen abiertamentedestruir el Estado de Derecho podran ser prohibidos. As se daban los pri-

meros pasos para norepetir los errores del sistemapoltico dela Repblicade Weimar.

LaesenciadelaConstitucinalemanasemanifiestaen suartculo 21:LaRepblicaFederal Alemanaes unEstadoFederal democrtico y socialquesintetiza la Constitucin. La opcin por una Repblica Federal est tomadaya en el nombre. Es una repblica, es decir se desecha la monarqua y seapuesta por un jefe de Estado elegido por un tiempo determinado; es el re-chazo al soberano de una dinasta, no se acepta ningn rey. Es federal, es

decir, existe un Estado central y estados miembros que se reparten las ta-reas estatales. Es democrtica, ya que el poder es ejercido por el pueblomedianteelecciones;nolo hacedirectamentesinoqueeligeparlamentariosque, por encargo, toman las decisiones en el Estado. Es social porque elEstado tieneun papel importante en fomentar el bienestar comn.

3. EL FEDERALISMO

Alemania, adiferenciadeFranciao Espaa, nuncahasido unpas centralis-ta. Esta tradicin anticentralista fue la base, junto con las demandas de losAliados occidentales, sobre la que seedific el sistemafederal alemn.

El federalismo es consustancial al sistemapoltico alemn y, por lo tanto,intangible. Se basa en la calidad de Estado tanto de la Federacin como decada uno de los Lnder. Ninguno infiere, deriva, su calidad de Estado delotro. Tanto los Lnder como la Federacin tienen una Constitucin, Tribu-

nal Constitucional, y poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Mientras quelas municipalidades gozan deautonoma y administracin propia.

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Caracterstica inconfundible del sistema federal alemn es su amplia yprofundacoordinacinentrelosdistintosnivelesdeaccindel Estado, comoen ningn otro sistemafederal.

Competencias

En la Constitucin alemana estn determinadas las competencias legislati-vas tanto para la Federacin como para los Lnder. Se fijan tres tipos decompetencias: competencias excluyentes, competencias-marco de la Fede-racin y competencias concurrentes.

1) Competencias excluyentesSon aquellas que son slo de laFederacin o slo de los Lnder. En ellas lecorresponde alaFederacin asumir lalegislacin delostemas que son tpi-cos de los gobiernos centrales: asuntos externos, defensa, moneda, adua-nas, trfico areoy ferroviario, correoy telecomunicaciones; y alos Lnderlescorrespondeasumir lalegislacinsobrecultura,educacin, polica, pren-sa, radio, televisin y salud.

2) Competencias-marco dela Federacin

La Federacin puede crear slo marcos legales que los Lnder tienen quecomplementar en lostemas deestudiossuperiores, naturaleza, reparticindetierras, ordenamientodel espacio, inscripcineidentificacindeciudadanos.

3) Competencias concurrentes

A losLnder les corresponde lafacultad delegislar, amenos quela Federa-

cin nohayahecho uso desufacultad dehacerlo, sobrecdigo civil, cdigopenal, derecho de reunin, de asociaciones y clubes y derecho de perma-nenciadeextranjeros.

Finanzas

Una caractersticacentral del federalismo alemn es la existencia de meca-nismos para mantener la uniformidad en los niveles de vidaen el territorio

alemn. El objetivo es impedir que el progresoeconmico dedeterminadasregiones genere diferencias en los niveles deviday deoportunidades. Los

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dos mecanismos para cumplir con este objetivo son la compensacin finan-ciera vertical y lahorizontal.

1) Compensacin financiera vertical

Seconocecomo tal el apoyo quebrindalaFederacin al Lando alosLnderquelo necesiten,seaparacasos extraordinarios, proyectosquefavorezcan ams deunaregin, otros deimportanciaindustrial-tecnolgica, o en casodealgn siniestro natural, etc.

2) Compensacin financiera horizontal

Sellamaas el traspasofinanciero delosLnder ms ricos alosms pobres.Lnder como Bavaria, Baden Wnterberg y Hessen son tpicos Lnder queaportan yLnder comoHamburgo, Berln y, despusdelaReunificacin,losLnder del Este alemn son tpicamente receptores.

3) Compensacin financiera mixta

En los aos debonanzaeconmicaalemanalosLnder fueron,cadavez conmsfrecuencia, exigiendoapoyoeconmicoalaFederacinparamuchosde

sus planes y proyectos. El resultado de las negociaciones llev a la perma-nente participacin financieradelaFederacin en proyectosqueantes eranexclusivamente delos Lnder. Estaprctica, que termin con la separacinde los campos de accin de la Federacin y de los Lnder, se conoce comofinanciacin mixta.

Esto trajo consigo el aumento significativo de los campos en los que laFederacin y los Lnder participan en conjunto desde la planificacin hastala financiacin. Significacoordinacin permanente, ms burocracia, aumen-todecostosy entrampamientoen latomadedecisiones polticas. Lo que hatrado como consecuencia que el ciudadanonopuedareconocer quines elresponsablepolticotantodelo hechocomodelo dejadodehacer y, por otrolado, hatrado unasecuela negativapara el sistemapoltico. Efectivamente,en el momento en el que la financiacin mixtaadquiri preeminenciasepu-sieron los cimientos para incapacitar la posibilidad del sistema poltico dehacer reformas. Estoocurre as porqueel gobiernoy lamayora del gobier-no en el Parlamento Federal (Bundestag) tienen la posibilidad de aprobar

sus proyectosdeleycon mayora absoluta, apesar dequelaSegundaCma-ra (Bundesrat) hayavotadoen contra.

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Si los asuntos que se tratan en la ley tambin ataen a los Lnder, la Se-gunda Cmara tiene derecho de veto. As es que, debido a la financiacinmixta, ms del sesentapor ciento delosproyectos deley son sobreasuntosque tambin ataen a los Lnder y, por consiguiente, stos tienen derechode veto. Como casi siempre la Segunda Cmara es dominadapor la oposi-cin, sta utiliza este derecho de veto para bloquear las ms importantesleyes financieras y econmicas. El gobiernonoes capaz dehacer reformas.

Comoestas circunstanciassevienenrepitiendoenlosltimosgobiernos,estasituacin estpasando aser unproblemacentral del sistemapoltico:laincapacidad de impulsar reformas a pesar del consenso generalizado y la

exigencia dela poblaciny delasdistintas instituciones representativas porque selleven acabo.

4. RGANOS CENTRALES DEL SISTEM A POLTICO ALEMN

Son el Bundestag(ParlamentoFederal), el Bundesrat (SegundaCmara), elcanciller (jefedeGobierno), el Tribunal Constitucional, yel presidentefede-ral (jefede Estado).

GRFICO 1Sistemapoltico alemn

PresidenteJefedeEstado

AsambleaFederal

ParlamentosLnder

Ministros

CancillerJefede Gobierno

POBLACIN ELECTORAL

ParlamentoFederal603 Parlamentarios 603 603

Bundesrat68 Miembros

GobiernosLnder

TribunalConstitucional

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En el grfico 1podemos apreciar queel delaRepblicaFederal Alemanaes unsistemaparlamentario.Losciudadanos eligen parlamentos, seael Par-lamento Federal (Bundestag) o el Parlamento desus respectivos Lnder.

Esunsistemabicameral conunParlamentoFederal que, enlaactualidad,tiene 603 parlamentarios y la Segunda Cmara, el Bundesrat, cuyos miem-bros son los representantes del Poder Ejecutivo de los gobiernos de losLnder. Todalegitimacindemocrticaseconcentraen el Parlamento,debi-do a su eleccin directa por el pueblo. As, todos los rganos del Estadorestantes infieren su legitimidad deel(los) parlamento(s) pues stos, al serlas nicas instituciones queson elegidas por los ciudadanos desempean un

papel central en la estructura del sistemapoltico.En el grfico podemos apreciar tambin que, a diferenciadeun sistema

presidencial endondeloscargosdejefedeGobiernoyjefedeEstadorecaenen el presidente delaRepblica, en el sistemaparlamentario son dos perso-nas distintas quienes ejercen estos dos cargos. En el caso alemn el jefe deGobiernoes llamado canciller y el jefedeEstadoes el presidente federal.

El Parlamento Federal: Bundestag

Es el rgano de deliberacin y control poltico central en el sistema parla-mentario. Sus funciones son:

Participar en el procesodelegislacin. Intervenir en laeleccin deotrosmiembrosdelosrganosdel Esta-

do siendo el ms importante la formacin del Gobierno Federal atravs dela eleccin del canciller.

Todaaccinestatal estsujetaal control del Parlamentoquetieneelderecho de citar a los miembros del Gobierno Federal, a formarcomisiones de investigacin y a exigir responsabilidad poltica alcanciller atravs deunamocin decensuraconstructiva.

Elegir, por un perodo de cinco aos, al funcionario encargado delcontrol de las fuerzas militares y de la atencin de los reclamos delos soldados. Adems, para la intervencin de las fuerzas armadasen zonas fueradel territorio de las fuerzas de laOTAN senecesitalaautorizacin expresadel Parlamento Federal.

El Bundestag est compuesto, como mnimo, por 598 parlamentarioselegidosen 299distritos electorales. Lospartidos queobtengan menos del

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cinco por ciento de la votacin en el nivel federal no sern consideradospara el cmputo. La votacin se realiza por fracciones integradas por losparlamentariosdeunmismo partido(Fraktion). El jefedelaFraktion expre-sael voto detodoel grupo.Sevotanominalmenteslo en casos excepciona-les, paralo quesenecesitalasolicituddeunadelas fraccionesodel 5%delosparlamentarios.

El Bundesrat

Enotrospasesfederalesel Senadorepresenta, defiende, losinteresesdelosestados miembros, as los senadores pueden ser elegidos directamente por

el voto popular, o indirectamente. En el caso alemn los intereses de losLnder no son representados por senadores sino directamente por los go-biernos (el Poder Ejecutivo) de los Lnder.

El Bundesrat no tiene perodos legislativos establecidos sino que se re-nuevaconstantemente, pues cuando hay uncambio degobiernoen unLandcambia automticamentesu representacin en el Bundesrat.

Para la reparticin de los votos en el Bundesrat se encontr un compro-

miso entre tomar en cuenta el tamao de la poblacin de cada Land y elprincipio deigualdad devotos entre los Lnder:

de2.000.000dehabitantes =3votos+de 2.000.000de habitantes =4votos+de 6.000.000de habitantes =5votos+de 7.000.000de habitantes =6votos

El Bundesrat participaenel procesodeelaboracindetodaslas leyes.Enel caso deaquellas que se refieren a los intereses delos Lnder (por ejem-plo,las finanzas delosLnder), stoscuentan con derechodeveto. Como yahemosmencionado, estepoder del Bundesrat hatenidoconsecuencias enlapolticapracticadasobre todo en los ltimos aos.

Lo interesante, y lo que diferencia al Bundesrat de otras segundas c-maras,es quesus miembrostienen unmargendeindependenciaquenosedebe subestimar. La experiencia nos muestra que, en muchos casos, losgobiernos de los Lnder se han enfrentado al Gobierno Federal y lo han

hecho defendiendo y votando por posiciones contrarias a las de su propiopartido, anteponiendo los intereses de sus Lnder. Asimismo, cuando se

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trata de defender los fueros de los Lnder se impone un espritu de cuerpo,llegndoseatomar acuerdos unnimes.

Lautilizacin del Bundesrat por las fuerzas polticas sedificultapor:

...laresponsabilidad de los Gobiernos de los Lnder frente asus elec-tores regionales.

Lospolticos buscanperfilarseinclusofrenteasupropio Partidoyestosealcanzadistinguindosepor unbuen trabajo como jefedegobiernoen suLand.

El inters comn de todos los Lnder por defender sus intereses fren-tealasposiblesintervencionestantodelaFederacincomodelaUnin

Europea, que recortan las tareas delos Lnder. Y, por supuesto, el inters comn detodos los Lnder en asegurar las

fuentes definanciamiento... (Schttemeyer & Sturm, 1992, p. 531)

Conlainclusin de los gobiernos de los Lnder en unaSegundaCmarasemovilizael inters por buscar mejores condiciones para el propio trabajocomo gobierno y, por lo mismo, el bienestar del Land, con lo cual se ponelmites alos intereses partidarios.

El canciller

El canciller alemn es el jefedeGobierno, nicomiembro del gobiernoquees elegidopor el Parlamento Federal con mayoraabsoluta, y slo puedeserdestituidopor el Parlamento Federal por mocin decensuraconstructiva.

staes unamocinqueproponeal mismo tiempolacensuradel cancilleren ejercicioylaeleccin deotrocandidato. Lo quesequiere evitar es censu-

rar al canciller y, despus, tener un vaco de poder por la incapacidad deelegir a su sucesor. Recordemos que conseguir una mayora para estar encontra dealgo o dealguien es mucho ms sencillo que para estar afavor.

El canciller puedepedir una cuestin deconfianza al Parlamento Fe-deral, la que tambin puede ser presentadajunto a una declaracin polti-ca, a un programa poltico de gobierno, proyecto de ley, a un pedido alParlamento, etc. cuya aprobacin considere el canciller deimportancia vi-

tal para la continuacin y consecucin delos fines degobierno. Los minis-tros son escogidos por el canciller yson responsables slo antel y noante

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el Parlamento Federal. As, el Bundestag notienela posibilidad deobligara un ministro a renunciar individualmente.

Diferencias sustanciales entre el canciller alemn y, por ejemplo, el jefedeGobiernodeGran Bretaason queel primero siempre tienequetener encuenta al partido de su coalicin de gobierno, a la mayora opositora en laSegundaCmara(el Bundesrat), y notienelaposibilidad dedisolver el Par-lamento, inconvenientes stos que no existen para el premier britnico.

El Tribunal Constitucional

Tras laexperienciadelaRepblicadeWeimar decidieron los constituyentescrear mecanismosen el sistemapolticopara frenar aaquellosmovimientosque intentaran destruir lademocraciay el EstadodeDerecho. As, el Tribu-nal Constitucional es el guardin e intrprete de la Constitucin. Resuelveconflictos entre los diferentes rganos del Estado por ejemplo, entre laFederacin y losLnder o entre losciudadanos yel Estado ydecidesobrela constitucionalidad delas acciones del Estado. Es la nicainstitucin quedecide sobrela prohibicin delos partidos polticos.

En este medio siglo deexistencia, el Tribunal Constitucional sehacons-tituido, sin lugar a dudas, en una de las columnas en las que descansa elsistemapoltico alemn, dando claridad y estabilidad al Estado deDerecho.Para la ciencia poltica el tema no deja de ser complejo y controvertido, yaquelassentenciasdel Tribunal Constitucional tienenefectospolticos;por loquenoes raro quelaoposicin, anteel descontento con las medidas aproba-das por el gobierno, recurraanteel Tribunal Constitucional con laexpectati-vade, atravs deestava, imponer su punto devista.

Lafuncindel tribunal es responder sobrelaconstitucionalidaddelanor-ma o ley y no legislar, como se ha visto claramente en algunos casos. Lafuncindelosjueces noes legislar!Ante lainvocacin delosestudiosos deltemaenlosltimosaos,el Tribunal Constitucional halogradocorregir estatendencia legisladora que no le corresponda.

El ejemplo de la Corte Suprema de los Estados Unidos de Amrica esdigno de destacar, pues no es raro que el tribunal se abstenga de dar un

veredicto argumentando quesetratadeunpunto decontroversiaexclusiva-mente decarcter poltico.

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El presidente Federal

Como hemos indicado, en un sistema parlamentario los cargos de jefe de

Estadoydejefedegobiernoson ejercidos por dos personas distintas.As,eljefedeEstadoesel presidenteFederal (Bundesprsident), elegidopor cincoaospor laAsambleaFederal (Bundesversammlung). Lamitaddeestaasam-blea Federal cuya nica tarea es la eleccin del presidente se compone delos603miembrosdel Parlamento Federal y laotramitad son 603hombres ymujeres enviados por losdiecisis parlamentosdelosLnder,en formapro-porcional alas fuerzas polticas que estn representadas en ellos. Estoslti-mos 603 miembros no tienen que ser polticos pues los partidos polticos

envan personalidades de la cultura, profesores universitarios, deportistasdestacados, artistas, que, por cierto, son cercanos asus respectivas tenden-cias polticas.

El presidente Federal no ejerce ningn poder efectivo. Entre sus funcio-nes estnel nombramientodemiembrosdel gobiernoydeempleados pbli-cos, as como la promulgacin de las leyes. Estos actos del presidente sonexclusivamente formales, en los que no tomaningunadecisin poltica.

Pero, ms all delas tareas netamente formalesy representativas, el pre-sidente desempeaun papel importante en situaciones de crisis, apoyandolabsquedadesoluciones como,por ejemplo, en casodenegociaciones dif-ciles para elegir al canciller.

El presidenteFederal norespondepolticamenteanteel Parlamento sinoante el Tribunal Constitucional.

5. EL SISTEMA DE PARTIDOS POLTICOS

Los partidos ms importantes en la Alemaniaactual son:

1) a) Unin DemcrataCristiana=CDUb) Unin Social Cristiana=CSU

2) PartidoSocial Demcrata=SPD3) Partido Liberal =FDP

4) Partido Ecologista=Los Verdes5) Ex Partido Comunista=PDS

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La Unin Demcrata Cristiana y la Unin Social Cristiana constituyenuna unidad. La CDUtiene presencia y est representada en toda Alemaniamenos en Bavaria, donde su partido hermano, la CSU, asume el trabajopoltico. En el nivel delaFederacin presentan siempre unprogramay plandegobierno comn y, por supuesto, un nico candidatopara canciller.

La CDU es untpicopartido conservador cristianoque, gracias asus muybuenas relaciones tanto con laIglesiaCatlicacomo con laEvanglicaLute-rana, encuentrasubasepartidariaenlasdiferentesclasessociales.Enlo que

concierne a su poltica socioeconmica, cree en el principio constitucionaldel Sozialstaat, es decir en el papel interventor del Estadopara garantizar elbienestar general. Su partido hermano la CSUtiene, en principio, las mis-mas caractersticas que la CDU, aunque claramente acentuadas en lo querespecta a lo confesional y tradicional, y con una posicin radical en contradela inmigracin.

LaDemocraciaCristianaes el partido que ms tiempo hagobernado, en

estos55aos deRepblicaFederal hatenido cincocancilleresquehan esta-do al frente del estado durante 42 aos. Su ltimo perodo en el gobierno

Vista frontal del edificio donde funcionael Bundestag.

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fueron los diecisis aos en los que ambos partidos cristianos mantuvieronuna coalicin con el FDPbajo el liderazgo del canciller Helmut Kohl; fiel se-guidor delaformay el estilo degobernar deKonrad Adenauer, es decir unamanera muy personalizada y monoltica de llevar tanto al partido como algobierno.

Entre sus principales hechos degobiernosepuedemencionar laRecons-truccin alemanadedespus dela guerra, el Milagro Econmico alemn yel fomento, desde labase del ejeFrancia Alemania, de laUnin Europea.

El Partido Social Demcrataconstituyelaotracolumnaen el sistemade

partidos alemn. De ser un clsico partido de trabajadores, el SPDpas aser un partido de amplia base a partir del ao 1959. En el Programa deGodesberg sesalud unacolaboracin con laIglesiaCatlicay con laIgle-sia Evanglica Luterana y se anunci el principio de Competencia tantocomo sea posible y Planificacin tanto como sea necesario. Con WillieBrandt, Herbert Wehner y Helmut Schmidt se concret ese cambio de lapolticasocialdemcrataalemana. Lo que signific, primero, participar delgobierno de la Gran Coalicin con la CDUy, luego, asumir el gobierno en

coalicin con elFDP

, coalicin esta que durara treceaos, hasta 1982. Enesta poca de apogeo, en la dcadadel setenta, gobernaron con los canci-lleresWillie Brandt y HelmutSchmidt, dando unvuelcoen lapolticaexte-rior alemanaal fomentar laaperturahaciael EstedeEuropa, sindesligarsedela alianza con Occidente.

Al inicio del actual gobiernodeGerhard Schrder,el conflicto del SPD fuedefinir su posicin entre las tesis de Tony Blair y las de Lionel Jospin. Mien-tras queJospin apostabapor unamayor intervencindel Estadoen laecono-

ma para superar lacrisis del desempleo, Tony Blair recomendabaasus co-legas socialdemcratas (sobre todo en los encuentros dela socialdemocra-cia europea) la flexibilizacin del mercado laboral y la menor intervencindel Estado en la economa para lograr combatir con xito el desempleo, talcomo sehabahecho en Inglaterra.

Esteconflictonuncafueresueltorealmentepor el canciller Schrder que,parco para tocar temas sociales y expresivo para mostrarse como un social-

demcrata moderno, versado en economa y entusiasta promotor de la in-dustriaautomotriz,bassugobiernoensucarisma, entmidas medidas,mal

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llamadas reformas, y que finalmente aprovech la crisis de la DemocraciaCristianaparallevar adelantesugobierno. Enlaactualidadel partidogobier-nael pas con cuatro millones dedesempleados, con reformas no hechas yviveuno delospeores momentosdesuhistoria, habiendo perdidoen prcti-camente todas las ltimas elecciones delos Lnder.

El PartidoLiberal representhistricamentealgoms del diezpor cientodel electorado y form partedelos gobiernos en coalicin con demcratascristianos y socialdemcratas como socio menor delacoalicin. A partir delos aos ochenta haido perdiendo apoyo electoral hasta el punto delucharpor alcanzar el cinco por ciento de los votos para poder estar representado

en el Parlamento. El aporte ms importante del FDP ha sido a travs delpoltico Hans-Dietrich Genscher, ministro de Relaciones Exteriores yvicecanciller entre1974y1992,quientrabajjuntoconWillie Brandt,HelmutSchmidtyHelmutKohl, desdelapolticadedistensinfrenteal Estehastalacadadel muro deBerln pasando por el proceso deformacin de la UninEuropea.

El Partido de Los Verdes havenido acambiar el paisajepoltico. Cuando

en 1983 Los Verdes llegan al Parlamento Federal, propugnaban un nuevoestilo radical departidopoltico.No slo sepresentaban al trabajoparlamen-tario conjeansy zapatillas Nike, sino que propugnaban ms democraciain-terna, que ladireccin del partido no recayeraen un jefede partido sinoenunaparejadirigentesinposibilidaddereeleccin,yentre susprincipiosbsi-cos estabauna posicin antimilitarista, un pacifismo a ultranza, y el fin deluso dela energaatmica, entre otras propuestas.

Ahoratienen un lder que, sin poseer el cargodejefedel partido, lo es en

laprctica,susdirigentespuedenser reelectos,yanosonpacifistasaultranzallegaronaapoyar losataques delaOTAN aYugoslaviayAfganistn y,porsupuesto, ahora, como parte del gobierno, no slo van elegantsimos sinoque, incluso, posan en revistas luciendo trajes exclusivos.

Ms alldelo anecdtico, el casodeLos Verdes es interesanteydignodeestudio pues planteapreguntas como:Es inviableotro tipodepartidopolti-co?Estecasoes unapruebams dequelamejor formadellevar campaas

polticas, devender ideas polticas y lograr que seconcreten es teniendo unlder fuerte, que tome las principalesdecisiones?

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Respecto al ex Partido Comunista, tenemosque, con lacadadel sistemacomunista y la Reunificacin alemana, el partido que rega en la RepblicaDemocrtica Alemana (RDD), el Partido nico Socialista (SED) cambi sunombreaPartido del Socialismo Demcratico (PDS) y pas aparticipar acti-vamente en la vida poltica del pas. Su labor partidaria se concentra en loquefueel territorio delaRDD, dondetieneunapresenciamuyimportanteenlos municipios, en los parlamentos (con un veinte por ciento derepresenta-

cin en promedio) y en algunos gobiernos de los Lnder. En la parte occi-dental deAlemaniaprcticamente no tienepresencia.

El sistema de partidos polticos es estable. No es que fuera as desde uninicio pues existieron en el Parlamento Federal once partidos, muchos deellos pequeos, que se fueron integrando poco a poco a los partidos gran-des, por el buen trabajo de stos tanto en el nivel partidario como en el go-bierno y, obviamente, por el temor a desaparecer debido a la barrera del

cinco por ciento de los votos necesario para mantener una representacinparlamentaria.

GRFICO 2Desarrollo dela afiliacin partidaria

(1990-2002)

1.000.000

CDU

900.000

800.000

700.000

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

SPD CSU FDP Los Verdes PDS

1990 2002

0

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6. SISTEM A DE VOTACIN

En el sistemafederal alemn cadauno delosdiecisis Lnder tieneunsiste-ma electoral propio. El sistema de votacin que presentaremos es el de laFederacin, es decir el utilizado para la eleccin al Parlamento Federal: elBundestag. Estesistemadeeleccin noestdeterminadoen laConstitucinsino en la Ley deElecciones de1956que, con slo pequeos cambios, gozadeestabilidad. La ley prev la eleccin de598 parlamentarios para el Parla-mento Federal, lamitaddeellos son elegidos en 299distritos electoralesylaotra mitad secompletacon las listas delos partidos en cadaLand.

Cadaelectordisponededosvotos,conel primero eligeaun(a) candidato(a)de su distrito electoral, y con el segundo alalistadeun partido en su Land.

Segundovoto:comenzaremosconel segundovotoporquesteesel deci-sivo para ganar las elecciones. Con este voto se determina la distribucinproporcional delos partidos en el ParlamentoFederal.

Primer voto: en los 299 distritos electorales son elegidos los(as) can-didatos(as) que obtienen la mayora relativa del primer voto; es decir quebastalaventajade un solo voto sobre el rival paraser elegido. Estos son losllamados mandatos directos.2 Loscandidatos delos partidosms populares

2. Los candidatos que sean elegidos atravs deunmandato directoejercernsu labor parlamentaria detodas maneras, sin importar qu porcentajealcance su partido. Es ciertoque, si noalcanza el cincopor

ciento no se le reconocer al partido el porcentaje obtenido, pero eso no impide que una personaquehayasidoelegidaa travs deun mandato directo ocupe su escao.

GRFICO 3Sistemadevotacin para el Parlamento Federal

598Parlamentarios

XV perodo legislativo603 parlamentarios

+299Distritos

electorales

299Listas departidos

Segundo votoVoto decisivoProporcional

Primer votoUn ganador pordistrito electoralMayora relativa

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son prcticamente los nicos que tienen oportunidad deser elegidos a tra-vs del primer voto. Esto porque tanto el SPD como la CDUgozan, cadauno,del cuarentapor cientodel apoyo;mientrasquelosotrospartidos,enel mejorde los casos, bordean el diez por ciento de apoyo por lo que es muy difcilquesus candidatos consigan ser elegidosen sus respectivos distritos electo-rales atravs del primer voto.

Para evitar la proliferacin deminipartidos polticos e impedir que sere-

pita la experiencia de la Repblica de Weimar, se acord que a los partidospolticosqueobtengan menos del cinco por ciento del segundo voto en todoel territorio alemn noles serreconocidoel porcentajeobtenido,salvo queobtengan tres mandatosdirectos.3

3. Conseguir tres mandatos directos es muydifcil, salvoqueseaunpartido regional que, por lo menos,tenga un veinticinco por ciento de fuerza electoral en esa zona. Este es el caso del PDS(sucesor delPartido ComunistadeAlemaniaOriental) que, enla zonaoccidental no tiene, prcticamente, electoradopor lo queexperimentadificultades parallegar al cincopor ciento en el nivel Federal. Sinembargo,como

es una fuerzapolticaimportante en las regiones dela ex AlemaniaOriental haconseguido, en ms deuna oportunidad, obtener tres mandatos directos y as estar representado en el Parlamento Federal.

GRFICO 4Primer y segundovoto

PRIMER VOTO

Candidatos del distrito electoral

PartidoDemcrataCristiano (CDU)Peter Schwarz

PartidoSocial Demcrata(SPD)Hans Rot

PartidoLiberal (FDP)Michael Gelb

Partido Ecologista=Los VerdesKarl Grne

Ex Partido Comunista(PDS)Jrg Ost

SEGUNDO VOTO

Sistema proporcional

Partido DemcrataCristiano(CDU)

Partido Social Demcrata(SPD)

PartidoLiberal (FDP)

Partido Ecologista=Los Verdes

Ex Partido Comunista(PDS)

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Exceso de mandatos

Lapreguntaquesaltaalavistaes lasiguiente: por quhay 603parlamenta-

rios en el actual Parlamento alemn si la LeyElectoral prev slo 598?Paraexplicarlo pondremos un casohipottico. As, vemos al LandLima, al quelecorresponden cien parlamentarios: cincuenta se elegirn en los cincuentadistritos electorales y los cincenta restantes se completarn con la lista delpartido del LandLima, como estipulala ley.

Si observamos al Partido C, vemos que haobtenido veinte por ciento delsegundovoto, loquesignificaqueobtendraveinteescaosdeloscienarepar-

tir; pero, como 25desus candidatos en losdistritos electoraleshan sido elegi-dos directamente por el primer voto, tiene un supervit de cinco escaos.Estos son los llamados mandatos de exceso. As, el sistema electoral haceposiblequeunpartidoalcancems mandatosdirectosquelos quelecorres-ponde por el porcentaje obtenido con el segundo voto. (Ver cuadro 1 en lasiguientepgina.)

En el siguientecuadropodemosapreciar lacomposicindel actual Parla-

mento Federal. Loscincomandatos deexcesoexplican el total de603parla-mentarios, a pesar de que la ley prev 598. (Ver cuadro 2 en la siguientepgina.)

Yaque, en trminos generales, los partidos obtienen lacantidad de esca-os correspondiente al porcentaje delsegundo voto, hablamos de un siste-maproporcional. El hechodepoder elegir candidatos directamenteen cadadistrito electoral da al voto un toque personal, por lo que se habla de un

sistemaproporcional personalizado.

Este sistema electoral ha conseguido establecerse y gozar de estabili-dad. Ha permitido la consolidacin de dos grandes partidos populares, ydeotros nomuypequeos quefavorecen laformacin decoaliciones guber-namentalesestables. Este sistemahacumplido con su objetivo deevitar lapropagacin de pequeos partidos que habran trado el peligro de laingobernabilidad; sin embargo, permite tambin la representacin depar-tidosqueson pequeos en el nivel federal pero que, sin embargo, son fuer-tes regionalmente.

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CUADRO 1Ejemplo para el clculo del exceso demandatos

SEGUNDO VOTO

Partido A

Partido B

Partido C

Total

50

30

20

100

Partido = C

Land = LimaAl Land Limale corresponde100 mandatos (50distritos electorales)

PRIMER VOTO

PARTIDOPOLTICO

(%)

CINCUENTADISTRITOS

ELECTORALES

LISTAS DEPARTIDOS

SUMATORIADE

MANDATOS

EXCESO DEMANDATOS

20

5

25

50

30

25

50

30

25

105

5

CUADRO 2Composicin del Parlamento Federal 2002-2006

PERODO LEGISLATIVO

(2002-2006)

COALICIN DE GOBIERNO

SPD 251

Los Verdes 55

Total 306

OPOSICIN

CDU 190

CSU 58

FDP 47

PDS 2

Total 297

251

55

190

5847 2

XV PERODO LEGISLATIVO

PARTIDODISTRITO

ELECTORALMANDATOSDIRECTOS

SPD

B90/ Los Verdes

CDU

CSU

FDP

PDSTotal

171

1

82

43

2299

80

54

108

15

47

304

251

55

190

58

47

2603

247

55

189

58

47

596

4 (Hamburg 1, Sachsen-

Anhalt 2, Thringen 1)

1 (Sachsen)

5

LISTA DEPARTIDOS

LANDESCAOS

ESCAOSSEGUNDO

VOTOEXCESO DE

ESCAOS

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7. CULTURA POLTICA

Las dcadas de los cincuenta y sesenta, despus de la reconstruccin y enplenabonanzaeconmica, secaracterizaron por unamayoraque aprobabael sistemapoltico pero se mostrabadesinteresadafrenteala participacinactiva. Larevolucinpor participar segeneraafinesdelossesentaycomien-zos delossetentacuando ladisponibilidad ylavoluntad paraparticipar en laformacin de la voluntad poltica llegan a medirse entre un cuarenta y unsesentapor ciento. El PartidodelosVerdesysuingresoal ParlamentoFede-ral en ladcadade los ochentafue el fruto de este movimiento.

En los aos noventa, despus de la Reunificacin y el inicio de la crisiseconmica, comienzael proceso dedescontento con el sistemapoltico quesetraduceen ladisminucin del nmero demiembros delospartidos polti-cos. Ladecepcin con el sistemapoltico seacentaen la segundamitad deladcadapor laincapacidad del sistemaparallevar acaboreformas,apesardeque todas las fuerzas polticas eran conscientes deestanecesidad.

Lo importante y rescatable es que, si bien es cierto que la participacinen la vidapartidaria habajado, y esto harepercutido por ejemplo en la vida

sindical, el compromiso activo delaciudadanaen otras agrupaciones siguevigente, sea en gremios, asociaciones, cooperativas, grupos ecolgicos, fe-meninos, pacifistas, etc.

El papel quecumplentantolaradiocomolatelevisinestatal en laforma-cin y en la cultura polticaes digno dedestacar. Estos medios disponen detal independenciaquelosnoticiariosylosprogramas polticosdeloscanalesdetelevisin estatal son los que gozan demayor credibilidad.

Un valioso aporte de los partidos polticos, los gremios empresariales ylossindicatos alaculturapolticaalemanaes haber respetadolas formas,lasreglas no escritas de respeto mutuo; aquellas que, por oposicin, algunosabogados en los pases subdesarrollados destruyen trasladando ala polticasu lema: Se puede hacer todolo que laley no prohbe.

Los gremios empresariales y los sindicatos negocian con firmeza y condureza, pero siempre con la responsabilidad desaber que un fracaso en las

negociacionessignificarallegar ahuelgasindefinidas quetendran repercu-siones sociales y polticas.

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Otros casos a destacar de la cultura poltica alemana son que quienesdejan deser ministros nodan declaraciones sobresusector en losprximosdocemeses;quelavidaprivadadelospolticoses tab; y, finalmente, queelgobiernodeturnotomaen cuentaalaoposicin, por ejemplo paralospues-tos internacionales que le corresponde ocupar a Alemania e, incluso, parafunciones degran importancia como la jefaturadel Servicio deInteligencia(BND).4

8. BALANCE Y PERSPECTIVAS

El nuevo sistema poltico que naci el 23 de mayo de 1949 en la RepblicaFederal Alemanaseforj tomando en cuentalos errores que llevaron al fra-casoala denominadaRepblicadeWeimar. Su objetivo fue norecaer en unsistema totalitario. Se quera un sistema parlamentario claro, que no dierafacilidades para su propia destruccin, que bajo ninguna circunstancia per-mitieralaviolacin delosderechoshumanos,quefortalecierael papel delospartidos polticos, quegarantizarala autonoma delas principalesinstitucio-nes, que frenara todaacumulacin depoder central, que evitara las crisis yque, si stas sepresentasen tuvieran posibilidades desolucin.

En estos 55 aos el sistema poltico alemn ha demostrado ser la baseadecuadano slo para forjar una democraciaslida y popular, sino tambinpara implementar polticas de Estado que han catapultado a Alemania a unliderazgointernacional. Laprosperidad alcanzadanosignificescandalosasdesigualdades, sino, por el contrario, la igualdad de oportunidades, palpa-bles sobre todo en su red educativagratuita, en su sistemade salud y en eldeseguridad social.

La base para alcanzar estos logros fue la ya conocida economa social demercado, tras cuyo ttulo sepretende olvidar o ignorar que Alemaniaapostpor la actividad empresarial del Estado, por la redistribucin de la riqueza, ypor unEstadomuyfuerte. Pero,paradjicamente, del mismo modo queestosinstrumentos contribuyeron a su xito, en la actualidad constituyen fuertestrabas queminan lacompetitividad madein Germany. Las innumerables y

4. En los dos ltimos aos degobierno (1996-1998) del demcratacristiano Helmut Kohl (CDU) fuejefe

del Servicio deInteligenciaAlemn(BND) HansjrgGeiger,miembrodel PartidoSocial Demcrata(SPD),en esapoca la principal fuerzadeoposicin.

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variopintas subvenciones invitan a excesos a los beneficiarios, exigen unaelevadacarga tributariatanto atrabajadores como aempresarios, y obliganal Estado a enfrentar el dficit con nuevos endeudamientos, con lo que Ale-maniainfringe los criterios establecidos en el TratadodeMaastrichtparalaunin monetaria europea, que la mismaAlemaniapropuso e impuso.

Los ms decuatro millones dedesempleados y la actual incapacidad delEstadoparafinanciar sus mltiplestareas han provocadounasuertedecon-sensogeneral sobrelanecesidaddeemprender reformasparacontrarrestarestatendencia negativa. Lainevitable preguntaes:por qu no sehacen lasreformas?Antetodo, por lafaltadeunaresueltavoluntad polticay, en segun-

do lugar, porque los tmidos intentos por realizar reformas de parte de losgobiernos deloscancilleres Kohl y Schrder nopudieronser aprobados por-quelaoposicinen el Bundesrat bloqueabalos proyectosdeleyvetndolos.

Debido aquelaFederacin ylosLnder,con el pasodelosaos,financianyllevan acaboproyectosconjuntos, sehaperdidoladivisinoriginal ybusca-dapor el federalismoenel sistemapoltico:queunastareasseandelaFedera-cin y otras de los Lnder. La financiacin mixta haproducido una situacinqueenCienciaPolticasellamalatrampadelatelaraapoltica,enlaqueno

sesabequines el responsablepoltico,sehacedifcil el control y, finalmente,sellegaal bloqueo del trabajo5 y decualquier intento dereforma.

Durante medio siglo el sistemapoltico alemn hademostradosu estabili-dad y eficiencia para permitir encontrar soluciones. Ahora los partidos polti-cos son conscientes deladistorsin originadaatravs delosaos,por lo quesehan creadogrupos detrabajo multipartidarios para llegar aacuerdosparacorregir esteimpasse.Todoindicaqueseterminarcongranpartedelafinan-ciacinmixtayas lastareasyresponsabilidadesrecuperarnclaridad.Loquepermitirque el GobiernoFederal puedamanejar lapolticafinanciera y eco-nmicadelaFederacin como le corresponde, y los Lnder recuperen laex-clusividad en tareas que fueron cediendo con el tiempo.As seterminarconel entrampamientoy sele devolverfluidez y dinamismo al sistema.

El casoalemn nos muestraqueladacin deunanuevaConstitucinnosignifica el resultado de compromisos trasnochados o la recopilacin de

5. Por losproyectosconjuntosypor lafinanciacin mixtasecalculaquesesentapor ciento delos proyec-tos deleypueden ser vetados por el Bundesrat.

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artculos novedosos en el mbito internacional que noguardan armona en-tre s, sino la basepara que el sistema poltico brindefacilidades para supe-rar posibles crisis y, lo ms importante, para que el sistema conquiste sulegitimidad atendiendo y resolviendo los requerimientos de los diferentesgrupos dela sociedad con medidas que busquen el bienestar general.

Una posible frmula para que una sociedad o pas salgaadelante podracomenzar buscandolas causasqueoriginaron el fracaso, reflexionandoparaencontrar las medidas que eviten la repeticin de errores y, finalmente, te-niendo constancia para no olvidar de qu situacin se viene y a dnde sequiere llegar. Parece un proceso tan claro y hasta sobreentendido, sin em-

bargo, lahistorianos demuestraque no es as sino que, por el contrario, loscasos exitosos constituyen unaminora.

REFERENCIAS BILIOGRFICAS

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KORTE, Karl Rudolf. Das politischeSystemder Bundesrepublik Deutschland(El

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