10.251, 30-8-77ura, Ed. Martins Fontes - Humanismo: Um Estudio - BarraI Editores . SIA - Gomes de. Arquitetura ustiça Departamento .em Xerox. de Direito Penitenciário, laS Penitenciários,

I

STITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

tos para Construção de tério da Justiça - Brasília

itenciária - Como tornarRevista do Instituto dos

I, n° 47, p. 209,1974.

LO Jornal O Estado de São

Problema Penitenciário ito, ano 2 - n° 17, p. 14,

onal - Lei Complementar, Decreto n° 1.093, de 23 e

Carcerária e Tratamento n° 651, p. 247 e ss, 1990.

ura, Ed. Martins Fontes -

Humanismo: Um Estudio - BarraI Editores SIA -

Gomes de. Arquitetura ustiça Departamento .em Xerox.

de Direito Penitenciário,

laS Penitenciários, Editora

!nir, Ed. Vozes, 8. ed., p.

As AÇÕES DE DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA

PROPOSTAS EM FACE DA CRIAÇÃO DO

PARQUE ESTADUAL DA SERRA DO MAR

PELO DECRETO ESTADUAL

N° 10.251, DE 30-8-77

MANOEL DE QUEIROZ PEREIRA CALÇAS

Juiz do /I Tribunal de Alçada Civil de São Paulo

O Estado de São Paulo, no exercício da competência legal que lhe é outorgada pelo art. 5° do Código Florestal (Lei n° 4.771, de 15-9-65), editou, em 30 de agosto de 1977 o Decreto n° 10.251, com as seguintes motivações:

Considerando que a Serra do Mar apresenta condições excepcionais para a criação de um Parque Estadual, por atender às finalidades culturais de preservação de recursos nativos, e exibir atributos de beleza exuberante; considerando que a flora que aí viceja constitui revestimento vegetal de grande valor cientifico e cultural, ostentando matas de formação subtropical, com variadíssima ocorrência de valiosas essências; considerando que a fauna silvestre aí encontra condições ideais de vida tranqüila, constituindo-se a Serra do Mar notável repositório de espécimes raros, decreta: Fica criado o Parque Estadual da Serra do Mar, com a finalidade de assegurar integral proteção à flora, à fauna, às

Revista do Instituto de Pesquisas e Estudos, n. 19, ago./nov. 1997

212 REVISTA JURÍDICA - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

belezas naturais, bem como para garantir sua utilização a objetivos educacionais, recreativos e científicos. A seguir, no art. 2°, determina que o Parque Estadual da Serra do Mar constítuir-se-á de uma área de cerca de 315.000 hectares, dentro dos limites descritos no referido dispositivo legal. O art. 6° declarou como de utilidade pública, para fins de desapropriação, por via amigável ou judicial, as terras de domínio particular abrangidas pelo Parque criado.

Em 27 de agosto de 1982, foi editado o Decreto n° 19.448 que alterou a redação do art. 6° do primitivo decreto, estabelecendo o seguinte:

Verificada a existência de terras de domínio particular na área do Parque Estadual da Serra do Mar, será expedido, a cada propriedade, ato declaratório de utilidade pública, para sua oportuna desapropriação, após indicação e justificação, em processo regular, pelo Instituto Florestal, órgão da Secretaria da Agricultura e Abastecimento.

Ocorre que, com a edição do primitivo Decreto Estadual, milhares de ações de desapropriação indireta já haviam sido ajuizadas, pretendendo os proprietários de imóveis, situados nos limites do Parque Estadual da Serra do Mar a indenização total dos seus imóveis, sob o argumento de que os mesmos não poderiam mais ser explorados para fins agropastoris ou para loteamentos nas áreas praianas, perdendo totalmente o potencial econômico. Vale dizer, não tendo o Estado de São Paulo ajuizado as ações de desapropriação direta, os proprietários de terras, situadas no referido Parque Estadual, postularam a indenização derivada da alegada desapropriação indireta que, sob a ótica deles, decorreria da simples instituição do Parque Estadual.

A maioria das ações foi acolhida em primeiro grau e o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, bem como os Tribunais Superiores, inclusive o Supremo Tribunal Federal, firmaram entendimento jurisprudencial, no sentido de que, efetivamente, os proprietários dos imóveis abrangidos pelo Parque Estadual da Serra do Mar tinham direito à indenização total dos mesmos, os

MANOEL DE QUEIROZ PEREIR

quais teriam perdido explorados economican

A maior parte dm indenizabilidade por de no Parque Estadual, cor a seguir elencadas, colh

Desapropriaçã pela Administração. naturais existentes n simples limitação adi o exercicio do direit, Des. Dinio Garcia, R

Indenização. Ocorrência. Hipótes prevista no Código obrigação que altera (ReI. Des. Nelson HGI

Indenização. DI face de criação de p Estado e não pela daquele reconhecida. vencido. A legislaçi Florestal, determinai porém o ato admin significa um apossam não à União responde Gaino, RJTJESP, 146,

Desapropriação da Serra do Mar. proprietário dos re. apossadas. Hipótese bem. Anulação do Desapropriação indir. provido para esse fil 154.604-2, Cubatão, j.


I

lTUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

"antir sua utilização a 'ientificos. A seguir, no dual da Serra do Mar

de 315.000 hectares, dispositivo legal. O art. ública, para fins de judicial, as terras de

rque criado.

) Decreto n° 19.448 que iecreto, estabelecendo o

ç de domínio particular ro Mar, será expedido, a utilidade pública, para

'ldicação e justificação, ) Florestal, órgão da mto.

ltlvO Decreto Estadual, ndireta já haviam sido le imóveis, situados nos Mar a indenização total e que os mesmos não IS agropastoris ou para ) totalmente o potencial .0 de São Paulo ajuizado proprietários de terras, )stularam a indenização :ta que, sob a ótica deles, e Estadual.

'imeiro grau e o Tribunal em como os Tribunais llnal Federal, firmaram de que, efetivamente, os elo Parque Estadual da ão total dos mesmos, os

MANOEL DE QUEIROZ PEREIRA CALÇAS 213

quais teriam perdido integralmente a possibilidade de serem explorados economicamente.

A maior parte dos julgados direcionou-se no sentido da indenizabilidade por desapropriação indireta dos imóveis situados no Parque Estadual, conforme se constata pelo exame das ementas a seguir elencadas, colhidas nos repertórios jurisprudenciais.

Desapropriação indireta. Criação de parque florestal pela Administração. Proibição de exploração de recursos naturais existentes na propriedade. Fato que não caracteriza simples limitação administrativa. Autores que tiveram anulado o exercício do direito de propriedade. Ação procedente. (Rel. Des. Dinio Garcia, RT. 611171 e RJTJESP, 103-146).

Indenização. Desapropriação indireta. Requisitos. Ocorrência. Hipótese de área de preservação permanente prevista no Código Florestal. Imposição ao proprietário de obrigação que altera a destinação do bem. Ação procedente. (Rel. Des. Nelson Hanada, RJTJESP 128/181).

Indenização. Desapropriação indireta. Configuração, em face de criação de parque estadual. Indenização devida pelo Estado e não pela União. Legitimidade passiva de parte daquele reconhecida. Recurso não provido. Votos vencedor e vencido. A legislação federal, criou, através do Código Florestal, determinadas restrições ao uso da propriedade, porém o ato administrativo do Estado que cria parque significa um apossamento administrativo. Cabe, pois, a ele e não à União responder pela ação de indenização. (Des. Itamar Gaino, RJTJESP, 1461217).

Desapropriação Indireta. Criação do Parque Estadual da Serra do Mar. Impossibilidade de exploração por proprietário dos recursos naturais existentes nas terras apossadas. Hipótese de possibilidade única de utilização do bem. Anulação do conteúdo essencial da propriedade. Desapropriação indireta caracterizada. Verba devida. Recurso provido para esse fim. (ReI. Des. Debatin Cardoso, Ap. n° 154.604-2, Cubatão, j. em 17-12-92).


'


Desapropriação Indireta. Propriedade abrangida pelo Decreto Estadual n° 10.251177, que criou o Parque Estadual da Serra do mar. Alegada mera limitação administrativa. Inadmissibilidade. Hipótese de interdição de uso da propriedade. Ação procedente. Recurso não provido. Se o impedimento de construção ou de desmatamento atingir a maior parte da propriedade ou a sua totalidade, deixará de ser limitação para ser interdição de uso de propriedade. (Rei. Des. José Cardinale. Apelação Cível n° 216.461-2 - São Paulo, j. 10-8-93).

Desapropriação. Indenização. Apossamento administrativo de áreas que compõem o Parque Estadual da Serra do Mar. Criação da Serra do Mar como patrimônio nacional (art. 225, § 4° da CR), que não tirou do particular a propriedade das terras que o compõem. Impossibilidade de caracterização de tais áreas como de domínio da União, eis que não incluídas no art. 20 da CR. Verba devida. Direito de propriedade (art. 5°, XXII, da CR), que veio ao ser aniquilado pelas restrições impostas. Recurso parcialmente provido. (Rei. Des. Marcus Vinicius, Apelação Cível n° 163.128-2, Ubatuba, j. em 11-1290).

Desapropriação Indireta. Criação do Parque Estadual da Serra do Mar. Alegação de simples limitação administrativa. Inadim. Restrição imposta ao exercício das faculdades inerentes ao domínio, que o atinge substancialmente, a ponto de aniquilá-lo, configurando desapropriação. (Rei. Des. Acciolli Freire, Apelação Cível n° 143.697-2 - Paraibuna, j. 20-12-90).

o Egrégio Superior Tribunal de Justiça também proclamou a indenizabilidade das áreas de terras situadas nos limites dos parques estaduais.

Não é para confundir as limitações da Lei n° 4.771/65 com a proibição de desmatamento e uso de uma floresta que cobre totalmente a propriedade porque seria interdição de uso

MANOEL DE QUEIROZ PEREIRA C

de propriedade ", salve Vieira, in RSTl. 21/450

Desapropriação l

Poder Público o dir contanto que o faça propriedade, asseguraa

O Excelso Supremo questão, fazendo-o em a Francisco Rezek, ementad<

Desapropriação indirel Criação de parque pelo D de atividades de empresa, Recurso extraordinário Desapropriação. Mata Indenizabilidade. As mat indenizáveis, visto que, proprietário, persiste o Sé

583/278).

Com o devido respeito respeitadas Cortes de Justiç Justiça do Estado de São. Supremo Tribunal Federal, a respei to das desapropriaçê Parque Estadual da Serra ( direito de propriedade que J

qual, em nosso sentir, não da Constituição Federal de se as situações fáticas dos i indireta aforados, em virtul Serra do Mar, constata-se c estadual não interferiu na situados nos respectivos I localização dos mesmos, exploração lucrativa.

Examina-se, primeiram~ Constituição Federal.


''t

UIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

dade abrangida pelo )U o Parque Estadual tação administrativa. rdição de uso da o não provido. Se o rmatamento atingir a llidade, deixará de ser ,ropriedade. (ReI. Des. 461-2 - São Paulo, j.

possamento adminis, Estadual da Serra do trimônio nacional (art. rticular a propriedade rade de caracterização I, eis que não incluídas o de propriedade (art. '..âlado pelas restrições lo. (ReI. Des. Marcus Ubatuba, j. em 11-12

') do Parque Estadual simples limitação

osta ao exercício das 'J, que o atinge 'Ui/á-lo, configurando ~ire, Apelação Cível n°

1 também proclamou a ladas nos limites dos

jes da Lei n° 4.771/65 ,o de uma floresta que seria interdição de uso


de propriedade", salvo indenização devida (ReI. Min. Garcia Vieira, in RSTJ. 211450).

Desapropriação indireta. Indenização. Não é negado ao Poder Público o direito de instituir parques nacionais, contanto que o faça respeitando o sagrado direito de propriedade, assegurado pela Constituição.

O Excelso Supremo Tribunal Federal também apreciou a questão, fazendo-o em aresto da lavra do Eminente Ministro Francisco Rezek, ementado da seguinte forma:

Desapropriação indireta. Mata de preservação permanente. Criação de parque pelo Dec. Estadual n° 10.251177. Paralisação de atividades de empresa agro-industrial. Direito à indenização. Recurso extraordinário não conhecido. Ementa Oficial: Desapropriação. Mata de preservação permanente. Indenizabilidade. As matas de preservação permanente são indenizáveis, visto que, embora proibida a derrubada pelo proprietário, persiste o seu valor econômico e ecológico. (RT 583/278).

Com o devido respeito ao entendimento majoritário das mais respeitadas Cortes de Justiça de nosso País, ou seja, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal, entendo que a interpretação pretoriana a respeito das desapropriações indiretas, decorrentes da criação do Parque Estadual da Serra do Mar foi feita à luz do conceito do direito de propriedade que nos é outorgado pelo direito privado, o qual, em nosso sentir, não mais pode ser utilizado após a edição da Constituição Federal de 1988. Não bastasse isto, examinandose as situações fáticas dos inúmeros processos de desapropriação indireta aforados, em virtude da criação do Parque Estadual da Serra do Mar, constata-se que a mera edição do referido decreto estadual não interferiu na exploração econômica dos imóveis situados nos respectivos limites geográficos, posto que, pela localização dos mesmos, impossível qualquer espécie de exploração lucrativa.

Examina-se, primeiramente a questão, sob o enfoque da Constituição Federal.


I

216 REVISTA JURÍDICA - INSTITUiÇÃO TOLEDO DE ENSINO

o art. 5° da Constituição Federal, ao disciplinar os direitos e deveres individuais e coletivos, estabelece: I - É garantido o direito de propriedade; XXII - a propriedade atenderá à sua função social; XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.

O art. 170, que faz parte do capítulo que traça os princípios gerais da atividade econômica preceitua o seguinte: A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I - soberania nacional; II - propriedade privada; III função social da propriedade; (omissis) VI - defesa do meio ambiente.

O constituinte, ao tratar da política agrícola e fundiária e da reforma agrária, preceitua no art. 185 que é insuscetível de desapropriação, para fins de reforma agrária a propriedade produtiva. A seguir, o art. 186 diz que a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente.

No capítulo que cuida do meio ambiente, a Constituição Federal estabelece, no art. 255: Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. O § 1° impõe, em seu inc. 111, que para assegurar o direito ao meio ambiente, incumbe ao Poder Público, definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através da lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção. E, no inc. VII impõe o dever de proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as

MANOEL DE QUEIROZ PEREIR

práticas que coloquem, a extinção das espéci Finalmente, no § 4°, dei a Mata Atlântica, a Ser Zona Costeira são patr na forma da lei, dI preservação do meio recursos naturais.

Analisando-se sistem constitucionais acima Constituição Federal, a mantê-lo no rol das gara seu conteúdo, afastand< propriedade que nos é f( o direito de propriedaci condicionado ao cumpri

O insigne constitucio Faculdade de Direito da

o regime jurídi Constituição. Esta ga atenda sua função s propriedade (art. 5°, ~

social (art. 5°, XXIII), só garante o direito social. A própria COfi

autoriza a desapropri propriedade que não e 184). Existem outrc. com a propriedade XXIV a XXX, 170, II 186, 191 e 222).

Esse conjunto de non denota que ela não podl individual nem como iI deveria ser prevista ap econômica, como institu


iTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

disciplinar os direitos e lece: I - É garantido o 'riedade atenderá à sua rá o procedimento para 'ilidade pública, ou por indenização em dinheiro, stituição.

) que traça os princípios la o seguinte: A ordem , trabalho humano e na a todos existência digna, observados os seguintes

,ropriedade privada; III ,s) VI - defesa do meio

agrícola e fundiária e da 5 que é insuscetível de

agrária a propriedade função social é cumprida imultaneamente, segundo idos em lei, aos seguintes adequado; II - utilização

níveis e preservação do

Lfibiente, a Constituição ')s têm direito ao meio ?m de uso comum do povo 1, impondo-se ao Poder ndê-lo e preservá-lo para mpõe, em seu inc. IH, que iente, incumbe ao Poder • da Federação, espaços especialmente protegidos, tidas somente através da Jrometa a integridade dos E, no inc. VII impõe o

(adas, na forma da lei, as


práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção das espécies e submetamos animais a crueldade. Finalmente, no § 4°, determina: A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Matogrossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

Analisando-se sistematicamente, e em conjunto, os dispositivos constitucionais acima referidos, constata-se que nossa atual Constituição Federal, ao disciplinar o direito de propriedade e mantê-lo no rol das garantias individuais, alterou profundamente o seu conteúdo, afastando-se nitidamente do clássico conceito de propriedade que nos é fornecido pelo direito privado. Assim é que o direito de propriedade garantido pela Constituição Federal é condicionado ao cumprimento da função social da propriedade.

O insigne constitucionalista José Afonso da Silva, professor da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, pontifica que:

O regime jurídico da propriedade tem seu fundamento na Constituição. Esta garante o direito de propriedade, desde que atenda sua função social. Se diz: é garantido o direito de propriedade (art. 5°, XXII), a propriedade atenderá sua função social (art. 5°, XXII/), não há como escapar ao sentido de que só garante o direito da propriedade que atenda sua função social. A própria Constituição dá conseqüência a isso quando autoriza a desapropriação, com pagamento mediante título, de propriedade que não cumpra sua função social (arts. 182, § 4° e 184). Existem outras normas constitucionais que interferem com a propriedade mediante provisões especiais (arts. 5°, XXIV a XXX, 170, II e III, 176, 177 178, 182, 183, 184, 185, 186, 191 e 222).

Esse conjunto de normas constitucionais sobre a propriedade; denota que ela não pode mais ser considerada como um direito individual nem como instituição do Direito Privado. Por isso, deveria ser prevista apenas como uma instituição da ordem econômica, como instituição de relações econômicas, como nas


:


Constituições da Itália (art. 42) e de Portugal (art. 62). É verdade que o art. 170 inscreve a propriedade privada e a sua função social como princípios da ordem econômica (incs. 11 e 111). Isso tem importância, porque, então, embora prevista entre os direitos individuais, ela não mais poderá ser considerada puro direito individual, relativando-se seu conceito e significado, especialmente porque os princípios da ordem econômica são preordenados à vista da realização de seu fim: assegurar a todos existência digna conforme os ditames da justiça social. Se é assim, então a propriedade privada, que, ademais, tem que atender à sua função social, fica vinculada à consecução daquele princípio. É claro que, também, não é sem conseqüência o fato de estar inserida, no seu aspecto geral, entre as normas de previsão dos direitos individuais. É que, prevista como tal, fica assegurada a instituição, não mais, porém, na extensão que o individualismo reconheceu. Com as novas disposições a Constituição dá maior razão a Pontes de Miranda, quando escreve que, às leis é que compete regular o exercício e definir o conteúdo e os limites do direito de propriedade, pois que, no art. 5°, XXII, só se garante a instituição da propriedade, sendo suscetíveis de mudança por lei seu conteúdo e limites. (aut. cit., Curso de Direito Constitucional Positivo, Malheiros, ga ed., p. 244-245).

Houve, portanto, substancial alteração do direito de propriedade, que não mais tem a antiga conotação de direito absoluto, não se constituindo mais um instituto exclusivo do direito privado. Por tais razões, o direito de propriedade não pode mais ser aferido sob o enfoque de ser ele uma garantia individual constitucional, uma vez que a própria Carta Constitucional, ao inseri-lo com um dos direitos do indivíduo, condiciona-o ao cumprimento de sua função social. Portanto, o direito de propriedade que a Constituição Federal assegura é o direito da propriedade que cumpra sua função social, vale dizer, direito de propriedade relativo e não absoluto como anteriormente disciplinado no direito civil.

Não se pode mais, portanto, visualizar o direito de propriedade sob o vetusto enfoque privatístico, pois, inegavelmente, o instituto deixou de ser disciplinado no campo de direito civil e passou a ser


regulado pelo direito Constitucional, estando ir hierarquia superior, qUf constitucional, cujos limi por normas infraconstituci

Impende destacar, air polícia, de caráter adminis social da propriedade, abrangente, com significa da propriedade.

O regime jurídico da Direito Constitucional, seI regula apenas as relaçé propriedade, garantindo as bens (art. 524, CC), a plen caráter exclusivo e ilimitac

O exame da extensão e previsto no Código Civil, Constituição Federal que, finalidade social da propr reconhecimento daquele di

A par do novo conceit oferecido pela Constil indispensabilidade da obse: necessário relembrar exü propriedade, a fim de se aí desapropriações indiretas ( do Mar.

As limitações ao direi Direito Privado e no Direi daquele direito, sendo vizinhança e estas rela administração pública.

O saudoso Prof. He administrativista, ensinou q interna, pode intervir na J


TUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

~al (art. 62). É verdade la e a sua função social cs. U e lU). Isso tem 'ista entre os direitos rlsiderada puro direito significado, especial

mica são preordenados I todos existência digna Se é assim, então a e atender à sua função princípio. É claro que,

~ estar inserida, no seu los direitos individuais. 1 instituição, não mais, ) reconheceu. Com as lor razão a Pontes de rue compete regular o rimites do direito de le garante a instituição nudança por lei seu Direito Constitucional

lção do direito de conotação de direito

instituto exclusivo do ~ propriedade não pode lma garantia individual ma Constitucional, ao íduo, condiciona-o ao Drtanto, o direito de ssegura é o direito da I, vale dizer, direito de

como anteriormente

direito de propriedade gavelmente, o instituto ~ito civil e passou a ser


regulado pelo direito público, especialmente o Direito Constitucional, estando inserido em novo contexto de normas de hierarquia superior, que lhe conferem o status de direito constitucional, cujos limites e conteúdo podem ser relativizados por normas infraconstitucionais.

Impende destacar, ainda, que as conhecidas limitações de polícia, de caráter administrativo, não se relacionam com a função social da propriedade, sendo esta princípio muito maior e abrangente, com significativos reflexos na conceituaçào e limites da propriedade.

O regime jurídico da propriedade tem que ser haurido no Direito Constitucional, sendo certo afirmar-se que o Direito Civil regula apenas as relações civis decorrentes do direito de propriedade, garantindo as faculdades de usar, gozar e dispor dos bens (art. 524, CC), a plenitude da propriedade (art. 525, CC), seu caráter exclusivo e ilimitado (art. 527).

O exame da extensão e profundidade do direito de propriedade, previsto no Código Civil, só pode ser realizado sob a ótica da Constituição Federal que, em síntese, coloca o atendimento à finalidade social da propriedade como pressuposto essencial ao reconhecimento daquele direito.

A par do novo conceito do direito de propriedade que nos é oferecido pela Constituição Federal, relativizado pela indispensabilidade da observância da função social, também se faz necessário relembrar existência das limitaçàes ao direito de propriedade, a fim de se aferir, com precisão, sobre a questão das desapropriações indiretas derivadas do Parque Estadual da Serra do Mar.

As limitações ao direito de propriedade estão previstas no Direito Privado e no Direito Público e condicionam o exercício daquele direito, sendo aquelas vinculadas aos direitos de vizinhança e estas relacionadas com a urbanística e a administração pública.

O saudoso Prof. Hely Lopes Meirel1es, nosso maior administrativista, ensinou que: O Estado, no uso de sua soberania interna, pode intervir na propriedade privada e nas atividades



particulares por várias formas, a saber: pelas limitações administrativas gerais, e pelos meios especificos de intervenção na propriedade particular consistente na desapropriação, na servidão adminsitrativa, na requisição e na ocupação temporária. Todas elas são modalidades de expressão do domínio eminete que a Nação exerce sobre as pessoas e coisas existentes em seu território ... Como limitações de ordem pública são regidas pelo direito administrativo, diversamente das restrições civis, que permanecem reguladas pelo direito privado (Código Civil, arts. 554 e segs.).

Ensina ainda o eminente mestre que: limitação administrativa é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública, condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem estar social.

Por derradeiro, esclarece o festejado administrativista que: Vêse, pois, que a limitação administrativa difere tanto da servidão adminsitrativa como da desapropriação. A limitação administrativa, por ser uma restrição geral e de interesse coletivo, não obriga o Poder Público a qualquer indenização. (aI. cit., Direito Administrativo Brasileiro, Ed. RT, 2a ed., p. 137-138147).

No Brasil, desde a Lei das Sesmarias, o direito de propriedade, posse e uso da terra era condicionado às chamadas cláusulas sociais, incidindo limitações administrativas de ordem geral, que tinham por objetivo, inclusive, a proteção ambiental, sendo certo que se deve a tal legislação que já preservava a riqueza florestal a expressão madeira de lei.

Nosso primeiro Código Florestal, consubstanciado no Decreto Federal n° 23.793, de 23 de janeiro de 1934, afirmava em seu art. 1°: As florestas existentes no território nacional, consideradas em conjunto, constituem bem de interesse comum a todos os habitantes do país, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que as leis em geral, e especialmente este Código estabelecem.

O art. 8° determinava: Consideram-se de conservação perene, e são inalienáveis, salvo si o adquirente se obrigar, por si, seus


herdeiros e sucessores, a as florestas protetoras e a. nacionais, estaduais ou públicos naturais, que pe. primitiva, trechos do paü merecem.

§ 1°: É rigorosamente p de atividade contra a flora

O atual Código Floresta 1° dispõe: As florestas e demais formas de vegetaçl que revestem, são bens de do País, exercendo-se c limitações que a legislaçi estabelecem.

Dentre as limitações p avulta, dentre aquelas elenc legal de 20% da área, na ( sendo certo que no art. 4, norte e parte da região cen editada Medida provisória ~ reserva legal na Região Nor

Verifica-se, portanto, qUi nativas de nosso país liv limitações administrativa, d mais remota possibilidade relação ao Estado.

Assim, quando o Estadc criou o Parque Estadual da de ter declarado a respectiv fins expropriatórios, sendo Florestal (art. 5°), instituíss observância das limitações c

No entanto, referido Dec Parque Estadual da Serra louváveis, declarou de utili


mUlçÃo TOLEDO DE ENSINO

'lber: pelas limitações 'Jecíficos de intervenção na desapropriação, na !a ocupação temporária. do domínio eminete que

'Jisas existentes em seu pública são regidas pelo lS restrições civis, que ado (Código Civil, arts.

mitação administrativa é -aI e de ordem pública, itos ou de atividades 'Jcial.

dministrativista que: Vêdifere tanto da servidão 'riação. A limitação , geral e de interesse ualquer indenização. (aI. l. RT, 23 ed., p. 137-138

o direito de propriedade, às chamadas cláusulas

.vas de ordem geral, que o ambiental, sendo certo vava a riqueza florestal a

substanciado no Decreto )34, afirmava em seu art. 'lcional, consideradas em le comum a todos os itos de propriedade com pecialmente este Código

, de conservação perene, ~ se obrigar, por si, seus


herdeiros e sucessores, a mantê-las sob regime legal respectivo, as florestas protetoras e as remanescentes. E o art. 9°: Os parques nacionais, estaduais ou municipais, constituem monumentos públicos naturais, que perpetuam, em sua composição florística primitiva, trechos do país, que, por circunstâncias peculiares o merecem.

§ 1°: É rigorosamente proibido o exercício de qualquer espécie de atividade contra aflora e a fauna dos parques.

O atual Código Florestal (Lei n° 4.771, de 15-9-65), em seu art. 1° dispõe: As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidades às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.

Dentre as limitações previstas no referido Código Florestal avulta, dentre aquelas elencadas no art. 16, a instituição da reserva legal de 20% da área, na qual não é permitido o desmatamento, sendo certo que no art. 44 referida reserva legal para a região norte e parte da região centro-oeste é fixada em 50%, tendo sido editada Medida provisória sob n° 1511, de 27-7-96 que aumenta a reserva legal na Região Norte para 80%.

Verifica-se, portanto, que desde épocas imemoriais as florestas nativas de nosso país tiveram sua exploração subordinada a limitações administrativa, de caráter geral, que jamais ensejam a mais remota possibilidade de gerarem direito à indenização em relação ao Estado.

Assim, quando o Estado de São Paulo baixou o decreto que criou o Parque Estadual da Serra do Mar, não havia necessidade de ter declarado a respectiva área como de utilidade pública para fins expropriatórios, sendo suficiente que, nos termos do Código Florestal (art. 5°), instituísse o referido Parque e determinasse a observância das limitações da legislação federal.

No entanto, referido Decreto Estadual n° 10.251177, ao criar o Parque Estadual da Serra do Mar, com objetivos dos mais louváveis, declarou de utilidade pública os imóveis situados na



Serra do Mar, o que levou seus proprietários a ajuizarem as ações de desapropriação indireta para obterem indenizações decorrentes daquele édito, sob a alegação de esvaziamento total de suas propriedades. Na verdade, segundo se sabe, poucas foram as ações de desapropriação direta aforadas pela Fazenda Estadual.

Relativamente às desapropriações movidas pelo Estado de São Paulo, evidentemente, objetivando-se a transferência do domínio particular dos imóveis para o domínio público, de rigor a concessão da indenização, esta apurada de forma a atender o comando constitucional que determina ajusta indenização.

No que concerne, porém, às desapropriações indiretas, entendo que o melhor posicionamento é o perfilhado pelos julgados que negam o direito à indenização perseguida, pois, o Estado de São Paulo não ocupou quaisquer dos imóveis situados na Serra do Mar, sendo evidente que não pode o particular pretender compelir o Estado a efetuar a desapropriação de seu imóvel, sob o argumento de que a simples edição do decreto estadual importou no exaurimento da potencialidade econômica do mesmo. A efetivação da desapropriação é ato próprio da soberania estatal, informado pelos princípios da conveniência e oportunidade.

Confesso que, inicialmente, ao passar a integrar o Egrégio Tribunal de Justiça de São Paulo, convocado como Juiz Substituto daquela Excelsa Corte, filiei-me à majoritária corrente pretoriana que concedia indenização ampla aos imóveis do Parque Estadual da Serra do Mar.

No entanto, ulteriormente, penitenciei-me do equívoco e passei a perfilhar o entendimento pioneiro do Eminente Desembargador Laerte Nordi, que só admitia a indenização se comprovado e efetivo prejuízo decorrente da impossibilidade do proprietário continuar a explorar economicamente a propriedade, anteriormente explorada, em face das restrições derivadas do decreto estadual.

Em aresto de sua relatoria oDes. Laerte Nordi, assim se pronunciou:

Por isso, entendia antes e continuo entendendo que o Decreto Estadual n° 10.251/77, que criou o Parque Estadual

MANOEL DE QUEIROZ PEREIR,

da Serra do Mar, ac indenizações por p' imóveis, pelas notl reclamá-las, apoiadl propriedades, emb01 tese de que o alegad pela impossibilidade preexistente, sobretu edição da Lei Fede) Florestal (Apelação l

94).

No mesmo sentido, 255.650, relatado pelo E assim ementado: D Administrativa. IndeniZl Parque Estadual. Inexistl impedindo a utilização d ou a sua disponibilidadl Ementa oficial: A simpll Parque Estadual, seja d efeito o direito dominial, acordo com a sua funçã, ordinária de indenização

O ilustre Desembargad

A hipótese não área, mas tão-soment legais, impostas pele existência de Parque 1 vegetação, não tendo propriedade.

Verifica-se que a integrar jurídica oufat

A prova dos a14 edificações estaduais ( gleba litigiosa, deixana


STITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

rios a ajuizarem as ações indenizações decorrentes aziamento total de suas )e, poucas foram as ações lZenda Estadual.

vidas pelo Estado de São transferência do domínio lio público, de rigor a a de forma a atender o justa indenização.

riações indiretas, entendo lhado pelos julgados que ia, pois, o Estado de São eis situados na Serra do ticular pretender compelir

de seu imóvel, sob o iecreto estadual importou onômica do mesmo. A ?rio da soberania estatal, cia e oportunidade.

;ar a integrar o Egrégio :ado como Juiz Substituto ritária corrente pretoriana óveis do Parque Estadual

.-me do equívoco e passei ~minente Desembargador ização se comprovado e ibilidade do proprietário nente a propriedade, restrições derivadas do

Laerte Nordi, assim se

ltinuo entendendo que o criou o Parque Estadual

MANOEL DE QUElROZ PERElRA CALÇAS 223

da Serra do Mar, acabou sendo fonte de pedidos de vultuosas indenizações por proprietários que nunca exploraram seus imóveis, pelas notórias dificuldades e que passaram a reclamá-las, apoiados no esvaziamento econômico des uas propriedades, embora solitariamente, defendia e defendo a tese de que o alegado prejuízo há de ser efetivo, comprovado pela impossibilidade de continuar a exporação econômica preexistente, sobretudo porque restrições existiam desde a edição da Lei Federal n° 4.771/65, que instituiu o Código Florestal (Apelação Cível n° 93.364-2 São Paulo, j. em 11-894).

No mesmo sentido, o julgamento da Apelação Cível n° 255.650, relatado pelo Eminente Desembargador Pinheiro Franco, assim ementado: Direito de Propriedade. Limitação Administrativa. Indenização. Edição normativa de criação de Parque Estadual. Inexistência de efeito sobre direito dominial não impedindo a utilização do imóvel de acordo com a sua finalidade ou a sua disponibilidade. Verba indevida. declaração de votos. Ementa oficial: A simples edição normativa seja de criação do Parque Estadual, seja de um comando exproprietário, não tem efeito o direito dominial, não impedindo a utilização do imóvel de acordo com a sua função social ou a sua disponibilidade. Ação ordinária de indenização improcedente. (RT 717/151)

O ilustre Desembargador afirma o seguinte:

A hipótese não cuida de desapropriação indireta da área, mas tão-somente de algumas restrições perfeitamente legais, impostas pelo Poder Público, em decorrência da existência de Parque Estadual, para efeitos de preservação da vegetação, não tendo privado os autores da utilização da propriedade.

Verifica-se que a propriedade dos autores jamais veio a integrar jurídica ou faticamente, o patrimônio do Estado.

A prova dos autos é toda no sentido de inexistirem edificações estaduais ou qualquer ato de ocupação estatal na gleba litigiosa, deixando claro que a simples edição normativa,


REVISTA JURÍDICA - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO 224

seja de criação do Parque Estadual, seja de um comando expropriatório, não tem efeito sobre o direito dominial, não impedindo a utilização do imóvel de acordo com a sua função social ou a sua disponibilidade.

Na realidade, as restrições alegadas, advém da legislação federal existente desde 1934, persistindo na Lei 4.771/65 (Código Florestal).

A verdade é que a prova dos autos também demonstra amplamente a absoluta impossibilidade de aproveitamento econômico da área, nem tanto pelas restrições administrativas impostas pela reserva Florestal, mas e preponderadamente, em razão da localidade do imóvel.

Da leitura dos autos, conclui-se que tanto o loteamento da área, como o aproveitamento comercial das matas, é simplesmente impraticável. As possibilidades de exploração do local são, pois. altamente problemáticas, ou melhor, absolutamente inviáveis. Não há uma probabilidade objetiva de que tal exploração venha efetivamente a ocorrer. E, desta feita, não pode o particular transferir o seu problema de venda de um bem, que está fora do mercado, para o Estado, não por culpa deste, mas sim, pela sua própria condição e localização.

No mesmo julgamento, integrando a douta Turma, proferi declaração de voto vencedor, observando que:

Não bastasse isto, a prova pericial evidencia que o imóvel dos autores não oferece qualquer possibilidade de ser explorado economicamente e isto não decorre das restrições administrativas, mas sim, em face da localização do imóvel, montanhas que não ensejam qualquer espécie de mecanização, seja para formação de pastagens, seja para a prática de agricultura. O próprio acesso ao imóvel é praticamente impossível de ser feito pelos meios normais de transporte. Trata-se de área que também não enseja a implementação de loteamento.

MANOEL DE QUEIROZ PEREIRP

As possibilidadl isso o imóvel estava bem fora do mer interessados em eXIsituação não é do 1 federais ou estaduc reservadas. A culpa é que grande parte compulsoriamente, pc matas, cerrados ou C4

respectivas áreas. Ne, obrigados a indeniza, se utilizarem de tais ál

Dessarte, evider. que criou o Parque Es os autores continuassl porque o mesmo nUl enexplorável se toma 155).

Na condição de Relato 2/3-01, de São Sebastiã Estado de São Paulo, proJ indenizatória por apossa, n° 10.251, de 30-08-77, q Mar e declarou o im expropriatórios. Não Limitações administrativa Florestal. Inexistência a reconhecimento do apOSj do decreto estadual qu~ possessório. Não caracte, Improcedência do pedidt rejeitados. (l a Câmara de

O Eminente Dr. José trabalho publicado na Re Parece-me, portanto, qUI


fITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

, seja de um comando o direito dominial, não cordo com a sua função

alegadas, advém da ~34, persistindo na Lei

utos também demonstra 'ade de aproveitamento '!strições administrativas preponderadamente, em

. que tanto o loteamento :omercial das matas, é (idades de exploração do !emáticas, ou melhor, 1 probabilidade objetiva tente a ocorrer. E, desta o seu problema de venda , para o Estado, não por condição e localização.

a douta Turma, proferi que:

ericial evidencia que o ruer possibilidade de ser o decorre das restrições ~ localização do imóvel, espécie de mecanização, seja para a prática de imóvel é praticamente normais de transporte.

seja a implementação de


As possibilidades de exploração do imóvel são nulas. Por isso o imóvel estava abandonado e evidentemente, cuida-se bem fora do mercado imobiliário, que não encontra interessados em explorar o inexplorável. A culpa de tal situação não é do Estado de São Paulo, nem das normas federais ou estaduais que regem a questão das áreas reservadas. A culpa é da situação do imóvel. Convém destacar que grande parte dos imóveis rurais do Brasil têm, compulsoriamente, por força de lei, de manter uma reserva de matas, cerrados ou campos naturais de 20% ou 50% de suas respectivas áreas. Nem por isso a União ou os Estados estão obrigados a indenizar os proprietários pela impossiblidade de se utilizarem de tais áreas, (reservas).

Dessarte, evidenciado nos autos que o Decreto Estadual que criou o Parque Estadual da Serra do Mar não impediu que os autores continuassem a exporar normalmente seu imóvel, porque o mesmo nunca foi explorado, já que, fisicamente enexplorável se torna o pedido indenizatório. (RT 717/154155).

Na condição de Relator dos Embargos Infringentes n° 204.0192/3-01, de São Sebastião, no Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, proferi voto, cuja ementa é a seguinte: Ação indenizatória por apossamento administrativo. Decreto Estadual n° 10.251, de 30-08-77, que criou o Parque Estadual da Serra do Mar e declarou o imóvel de utilidade pública para fins expropriatórios. Não efetivação da ação expropriatória. Limitações administrativas preexistentes e decorrentes do Código Florestal. Inexistência de esbulho possessório que impede o reconhecimento do apossamento administrativo. Simples edição do decreto estadual que cria "Parque Estadual" não é ato possessório. Não caracterizaçào do apossamento administrativo. Improcedência do pedido indenizatório. Embargos infringentes rejeitados. (l a Câmara de Férias Uan/93).

O Eminente Dr. José Carlos de Moraes Salles, em excelente trabalho publicado na Revista dos Tribunais, afirma o seguinte: Parece-me, portanto, que os acórdãos a que inicialmente me


REVISTA JURÍDICA - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO226

referi, determinadores do pagamento de indenização, sob o argumento de que haviam ocorrido ocupações e, por isso, desapropriações indiretas no Parque Estadual da Serra do Mar, não peifilharam o melhor entendimento sobre a matéria, estando a orientação mais adequada contida, a meu ver, nos arestos mais recentes do Tribunal de Justiça de São Paulo, a que também fizemos alusão, que negam indenização nesses casos, sob o fundamento de que não ocorreram ocupações por parte da Administração Pública Estadual e de que não pode haver desapropriação indireta sem que tenha havido, antes ocupação. (RT 714/315)

E, após admitir a possibilidade de ser devida indenização, acaso comprovado nos autos a ocorrência de interdição do uso da

, , propriedade, com o aniquilamento e supressão do valor

'"

1.[ I econômico do imóvel, com base no princípio da solidariedade

social, conclui a magnífica exposição da seguinte forma: Verifica"

. i

!

se, portanto, que, ao instituir o Parque Estadual da Serra do Mar, "I o Estado de São Paulo nada mais fez do que colaborar com a

União Federal para a proteção de um patrimônio nacional, 'I proteção esta consagrada, hoje, em norma constitucional (art.

225, da CF). Parece-me, pois, que há de ser sob este ângulo que se .,1 deverá equacionar o grave problema das alegadas, mas não

ocorridas desapropriações indiretas no Parque Estadual em questão. de outra parte, não é lógico nem racional que se veja a Fazenda de São Paulo compelida a pagar vultuosas indenizações em virtude de desapropriações indiretas que não levou a efeito e pelo simples fato de proceder à fiscalização que lhe é imposta pela própria Constituição da República.

De se concluir, portanto, que, seja sob a ótica do direito de propriedade, condicionado pela Constituição federal à função social; seja pelo reconhecimento de que as limitações administrativas impostas pelo Código Florestal (anterior e atual) não geram direito à indenização; seja pelo reconhecimento de que a simples edição do Decreto Estadual n° 10.251177 que criou o Parque Estadual da Serra do Mar não se concretizou como ato caracterizador de apossamento administrativo (esbulho possessório); inviável o reconhecimento de desapropriação

MANOEL DE QUEIROZ PERI

indireta para a conc imóveis situados na á do Mar. A indenizaçã o proprietário compn do imóvel antes da ed em face do aludido d sua propriedade.


ISTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

de indenização, sob o ocupações e, por isso, ~tadual da Serra do Mar, sobre a matéria, estando

meu ver, nos arestos mais 'lo Paulo, a que também 'ão nesses casos, sob o ')cupações por parte da re que não pode haver ! havido, antes ocupação.

ser devida indenização, ia de interdição do uso da e supressão do valor

>rincípio da solidariedade l seguinte forma: VerificaEstadual da Serra do Mar, do que colaborar com a

um patrimônio nacional, ~orma constitucional (art. ·ser sob este ângulo que se · das alegadas, mas não no Parque Estadual em em racional que se veja a ~ar vultuosas indenizações s que não levou a efeito e lção que lhe é imposta pela

sob a ótica do direito de tituição federal à função de que as limitações

Florestal (anterior e atual) elo reconhecimento de que n° 10.251177 que criou o

• se concretizou como ato administrativo (esbulho nento de desapropriação


indireta para a concessão da indenização aos proprietários de imóveis situados na área abrangida pelo Parque Estadual da Serra do Mar. A indenização, em tais casos, só poderá ser concedida se o proprietário comprovar que realizava a exploração econômica do imóvel antes da edição do Decreto Estadual n° 10.251177 e que em face do aludido decreto sofreu o esvaziamento econômico de sua propriedade.


10.251, 30-8-77ura, Ed. Martins Fontes - Humanismo: Um Estudio - BarraI Editores . SIA - Gomes de. Arquitetura ustiça Departamento .em Xerox. de Direito Penitenciário, laS Penitenciários,

Documents