This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Coördinatieniveau’s bij ‘verstoringen’ van de openbare orde en/of veiligheid
b
M 1.0
4a: OMVANG
De vraag bij welke omvang een incident een ongeval is of calamiteit, ramp of crisis, is te bepalen door het bevoegd gezag openbare veiligheid, de gemeente, straks
veiligheidsregio (Wvr, oktober 2010). De wetgever geeft als kaders aan dat er sprake moet zijn van (dreiging van):
a) veel slachtoffers en/of grote maatschappelijke schade;
b) de inzet van meerdere disciplines waarvoor operationele en bestuurlijke coördinatie noodzakelijk is.
De wetenschap hanteert als kantelpunt die omvang waarbij er schaarste is aan hulpverleningscapaciteit. Hierbij worden de omstandigheden meebeschouwd waaronder
hulpverleningsinstanties moeten werken, bv. de bereikbaarheid van het rampterrein en de hinder die hulpverleners zelf van de ramp ondervinden (denk aan een
overstromingsramp). In formulevorm:
NxS<TC: ongeval (accident)
NxS>TC: ramp (disaster)
N = aantal slachtoffers (number of casualties)
S = gemiddelde ernst van de verwondingen (average severity): S=(T1+T2)/T3. Theoretisch varieerd S tussen 0 en oneindig; in de praktijk is dat 0,5 (botsingen) en 2.0 (explosies)
T1 = slachtoffers van de triageklasse 1, die binnen één uur medisch gestabiliseerd moeten zijn (bij voorkeur gehospitaliseerd) om kans op overleving te hebben;
T2 = slachtoffers van triage klasse 2, die binnen 6 uur gehospitaliseerd moeten zijn om niet af te glijden tot T1;
T3 =slachtoffers van triageklasse 3, die wel medische zorg behoeven maar niet gehospitaliseerd.
(een veel voorkomende verdeling bij transportaccidenten is: 10% T1, 30% T2, 50% T3, 10% dood)
TC = totale capaciteit van de geneeskundige hulpverleningsketen, zijnde de kleinste capaciteit van de Medische redcapaciteit (MRC), Medische transportcapaciteit (MTC) en Ziekenhuisbehandelcapaciteit (HTC).
[Order in chaos; modelling medical disaster management, Prof. Dr. Jan de Boer, AZVU, 1995. idem; Journal of emergency medicine, 1995]
Er worden (door de Regionale brandweer) ongevals- en rampscenario’s ontwikkeld, die groot genoeg zijn om de multidisciplinaire rampbestrijdingsorganisatie voldoende
goed op een onvoorspelbare ramp voor te bereiden. Wegens de kosten wordt bewust niet voorbereid op het ‘worst case scenario’; het bevoegd gezag dechargeert op
voorhand de hulpverleningsorganisaties door de zogenaamde ‘maatgevende scenario’s’ bestuurlijk vast te stellen.
[Wet rampen en zwater ongevallen; t.z.t. Wet op de veiligheidsregio’s]
4b: CAPACITEIT
Eigen versus overheidscapaciteit
Eigen capaciteit; op grond van het algemene ‘zorgprincipe’, nu ook aangeduid met zelfredzaamheid. In gevallen waar het zorgprincipe niet blijkt te werken heeft de wetgever
voorzien in nadere regels; denk aan: aanwijzingen voor de voorziening van hulpverleningsmiddelen, BHV-organisatie en bedrijfsbrandweer.
Voor overmachtsituaties, in ieder geval wanneer anderen (burgers en bedrijven) bedreigd worden, voorziet de overheid in publieke (bv. brandweer), publiek-private (bv.
Kustwacht) of private/geprivatiseerde (bv. ProRail Calamiteitenorganisatie) hulpverleningsdiensten.
Opschaling op basis van ‘vrije instroom’ of eenheidsgewijs
Het is gebruikelijk om, naar bevind van zaken ter plaatse, eenheden naar behoefte op te roepen en ter plaatse te laten gaan. Hierbij kan het gaan om ‘meer van hetzelfde’ of
‘specialistische aanvulling’ of een combinatie daarvan.
Het nadeel van opschaling door vrije instroom is dat de leidinggevende ter plaatse telkens opnieuw de situatie moet uitleggen alvorens de specifieke instructie gegeven kan
worden. Indien de span of control te groot wordt, komt daarbij dat de nieuweling en aan een onderdeelsleidinggevende gekoppeld moet worden. Bij de krijgsmacht,
brandweer en vergelijkbare organisaties, werkt men daarom met samengestelde eenheden van oplopende omvang, telkens met een ‘eigen’ commandant. De basiseenheid
van de brandweer is, afhankelijk van het incidentscenario één tankautospuit (TS) al dan niet in combinatie met een redvoertuig of een hulpverleningsvoertuig. Bij grote
branden werkt de brandweer met pelotons (4 TS’n + enkele gespecialiseerde eenheden + PEL-commando) of compagnieën (twee pelotons + ondersteuningspeloton + CIE-
commando).
In principe zijn de grotere verbanden samengesteld op basis van meer van het zelfde aangevuld met bijzondere eenheden. Deze samenstelling kan ook multidisciplinair zijn,
bijvoorbeeld brandweerreddingseenheden met geneeskundige hulpverleningseenheden van ambulancediensten en eventueel Rode Kruis Korps. Deze combinaties staan
niet op één locatie paraat maar moeten op weg naar het incident, en dus niet ter plaatse ercvan, worden samengesteld. Hiervoor dient de Uitgangsstelling-nabij-het-incident
(UGS-2). Uiteraard mag hierbij geen tijd verloren gaan; de organisatie van de UGS moet hiervoor zorgdragen.
[Leidraad brandweercompagnie, BZK/NIFV, 1996]
3: AARD
De aard van een incident is vanuit meerdere perspectieven te bepalen. Bij incident- en rampbestrijding moeten de hulpverlenende instanties bijna altijd prioriteiten stellen; dit
is daarom een eerste criterium om een mogelijk aan de orde zijnd scenario te kiezen. Een volgend criterium is de aard van de effecten en daarmee de gevolgen voor mens,
dier en goed; de onderscheidenlijke gevolgen vragen om evenzo veel te onderscheiden hulpverleningsprocessen.
1: INFORMATIEMANAGEMENT
De vragen welke disciplines bij welk incident een rol hebben, hoe zij hun monodisciplinaire taakuitoefening afstemmen met die van andere disciplines, welke
samenwerkingsafspraken van kracht zijn, et cetera, worden beantwoord aan de hand van scenario’s. De scenario’s worden afgeleid van enerzijds de risico-inventarisatie en
evaluatie van als gevaarlijk bekend staande technologieën en anderzijds van de beperkte casuïstiek van de incidenten.
De kenmerken, ‘plaats’, ‘aard’ en ‘omvang’ (in deze volgorde) bepalen het type scenario en daarmee de te alarmeren disciplines en de wijzen van optreden, ofwel de
processen. Een van de hoofdprocessen is daarom ‘Melding en Opschaling’ en ‘Informatievoorziening’.
2: PLAATS
Bij het risicobeleid aangaande productie, opslag, vervoer en gebruik van gevaarlijke stoffen (GS) wordt historisch gezien een verschil gemaakt tussen risico’s van
grondgebonden inrichtingen respectievelijk het vervoer en opslag. Bij de risicobepaling van het vervoer van GS is het probleem dat de plaats van een hoeveelheid GS
onbepaald is. Bij transport én opslag (distributie) is de factor tijd waarin een individu of een groep blootgesteld wordt aan het risico verwaarloosbaar tot dusdanig kort dat het
risico aanvaardbaar klein is. Inmiddels is met de aanwijzing van het Basisnet vervoer gevaarlijke stoffen, het risicobeheersingsinstrumentarium ook van toepassing op het
transport.
De bepaling van het relevante scenario wordt bij transportincidenten bemoeilijkt doordat de incidentlocatie vaak niet precies bekend is, zich kan verplaatsen
(waterwegincident), moeilijk bereikbaar is (water en spoor), maar vooral doordat er vaak geen of inaccurate informatie is over de betrokken gevaarlijke stof.
5: Richtlijn IM-GS
Op basis van de voorzienbare plaatsen, aarden en omvangen van incidenten met het vervoer van gevaarlijke stoffen wordt verderop in dit ‘protocollenboek’ welkmethoden
beschreven. De ontwikkeling van de werkmethoden kunnen op hun beurt als proces beschreven worden. Dit wordt geïllustreerd net de 4e-orde leerkring.
De vierde-orde leerkring geeft op een andere wijze de relatie weer tussen de Richtlijn IM-GS (2.Beheerssysteem) en de hierboven toegelichte uitgangspunten van het
schema, 1.Scenariogestuurd informatiemanagement. De generische benadering van de planning van de werkmethoden is het product van 3.Planningssysteem. De
(maatgevende) scenario’s zijn het product van 4.Causaliteit, wat weer het product is van kwalitatief en systematisch evalueren van (bijna-)incidenten. De normale
bedrijfsprocessen, in casu het verkeersmanagement (1. Voortbrengingssysteem) is hetgeen met de Richtlijn IM-GS zo goed mogelijk in stand wordt gehouden. Het
verbeteren van het ontwerp van het primaire ‘voortbrengingssysteem’ (5. Verbetering voortbrengingssysteem), valt buiten het domein van incidentmanagement maar heeft
daar uiteraard een oorzakelijke relatie mee.
4c: COÖRDINATIENIVEAU‟S
Sinds de opheffing van de Organisatie bescherming bevolking (omstreeks 1980) worden alle organisaties die dagelijks met een of andere vorm van hulpverlening belast zijn,
geacht dat ook onder rampomstandigheden te doen. De burgemeester heeft de bevoegdheid hiertoe te bevelen en de Regionale brandweer heeft de wettelijke plicht de
multidisciplinaire samenwerking voor te bereiden, onder andere door (rampbestrijdings-)plannen te ontwikkelen en oefeningen te organiseren. Gegeven het feit dat veel
betrokken organisaties in normale omstandigheden niet of niet geregeld met elkaar samenwerken, is operationele en bestuurlijke coördinatie van het grootste belang. De
GRIP-procedure, oorspronkelijk in de regio Rotterdam-Rijnmond ontwikkeld en nu min of meer uniform in Nederland van toepassing, voorziet in een protocol waarin lagere
leidinggevenden ter plaatse, doorgaans de Officier van Dienst (OVD) van brandweer, politie of ambulancedienst, met bestuurlijk mandaat, de bestuurlijke en/of operationele
coördinatie onmiddellijk naar het gewenste niveau kan opschalen.
Op basis van het vastgestelde incidentscenario en het daarvoor ontwikkelde plan, kan dus onmiddellijk GRIP2-, 3- of zelfs 4-alarm gegeven worden.
N.B.: Er is geen 1-op-1 relatie tussen het noodzakelijke coördinatieniveau en de omvang van de ingezette capaciteit, denk bv. aan een hoogwatersituatie waarbij nog geen
dijkdoorbraak wordt gevreesd.
De combinaties van capaciteitsomvangen en coördinatieniveau’s kunnen gekoppeld worden aan voor een combinatie karakteristiek ongevals-/rampscenario. De witte vlakke
in de matrix duiden echter op onlogische of onmogelijke combinaties.
a: Indien er ter plaatse meer dan circa 3 eenheden bezig zijn, elk met hun eigen taak, vraagt de span of control om coördinatie. Aangezien incidenten en/of de bestrijding
daarvan in de openbare ruimte (bv. op straat) altijd onvoorzienbare consequenties heeft, is een discipline neutrale coördinator zeer gewenst. De ‘leider COPI‘ heeft bij
kleinere inzetten niet altijd een volledig bemensde en toegeruste commandoplaats nodig. Een COPI-bak ter plaatse heeft echter wel zijn voordelen als werkplek en
herkenningspunt.
b: Bij grote tot zeer grote inzetten moet het coördinerende karakter van de leiding ter plaatse overgaan in een centrale commandovoering. Van oorsprong was hierin
voorzien (commandant rampterrein) maar aangezien er zelden een ramp plaatsvindt waar een massieve, legerachtige leiding nodig is, en veel vaker sprake is van
kleinschalige, multidisciplinaire inzetten, wordt groot belang gehecht aan het optimaliseren van het COPI-concept.
c en d: In een beperkt aantal gevallen kan het Regionaal operationeel team (ROT) zonder bestuurlijke coördinatie functioneren. Dit is het geval wanneer er naast een inzet
ter plaatse van het incident een tot enkele ‘actiecentra’ in de periferie in bedrijf zijn, informatievoorziening op boven lokale schaal nodig is bijvoorbeeld wanneer meetploegen
zijn ingezet en wanneer de logistieke processen centraal georganiseerd moeten worden.
Zodra een GRIP3-situatie ontstaat, bijvoorbeeld doordat de gemeente het proces ‘bevolkingszorg’ en/of ‘voorlichting’ moet uitvoeren, moet er een (kernbezetting van het)
ROT in bedrijf gesteld worden. Het ROT heeft immers de informatiestructurele voorzieningen en daartoe competente functionarissen, die het ‘beeld van het incident ter
plaatse’ kan vertalen naar voor beleid en bevolkingszorg relevante informatie.
Bij een GRIP4-situatie is per definitie een GRIP3-organisatie noodzakelijk aangezien openbare orde en veiligheid een onvervreemdbaar, gemeentelijke verantwoordelijkheid
Wegens de kosten van de voorbereiding op voorzienbare incidenten, rampen en crises en de kwaliteitsborging van de operationele prestaties van alle betrokken publieke,
publiek-private en private hulpverleningsdiensten, worden bestuurlijke keuzes gemaakt ten aanzien van de maatscenario’s waarop de genoemde organisaties worden
gedimensioneerd.
In de matrix van GRIP-niveau’s en capaciteitomvangen wordt gesuggereerd dat er negen maatscenario’s bepaald kunnen worden. Hierover moet het volgende opgemerkt
worden:
1) Elke veiligheidsregio maar ook elke risicodragende organisatie is autonoom in het bepalen van de voor de wettelijk verplichte voorbereiding maatgevende scenario’s. In
het kader van de komende wet op de veiligheidsregio’s (oktober 2010) worden de regio’s met een handreiking voor de bepaling van haar ‘risicoprofielen’ uitgenodigd om
landelijke uniformiteit te bewerkstelligen (zie volgende informatieblad.
In dit kader moeten de al eerder vastgestelde, landelijke scenario’s van spoor-, water- en (snel-)wegbeheerders met vijfentwintig veiligheidsregioo’s worden afgestemd
(ProRail maakt in haar Treinincidentmanagement-regeling (TIM) onderscheidt in 9 scenario’s, waarvan de laatste binnen de matrix van OOV-verstoringen vallen en de
overige in feite bedrijfseigen continuïteitsverstoringen zijn.
2) Wat de uitwerking van scenario’s betreft moet bedacht worden dat de zogenaamde man-made-disasters (technologische rampen) het vaakst voorkomen; deze zijn
bovendien een zekere zin beheersbaar door adequaat veiligheidsbeleid (proactief, preventief en/of preparatief). Bovendien levert een investering in de kwaliteit van
incidentbestrijding van deze categorie incidenten ‘maatschappelijke winst, op vergelijkbare wijze als investeringen in continuïteitsplanning de bedrijfswinst verhoogd. De
voorbereiding op de zogenaamde god-made-disasters (natuurrampen) is ook nodig maar is pas echt zinvol wanneer de incidentbestrijdingsorganisatie optimaal functioneert:
dit is namelijk altijd voorwaardelijk. Voorlopig is het wel van belang inzicht te hebben in de plaats, aard en omvang van natuurrampen. (N.B.: de gevolgen van technologische
rampen, zoals een treinramp) worden vaak overschat in tegenstelling tot natuurrampen (aardbeving) waarvan de gevolgen meestal onderschat worden [Rutherford, 1980]).
3) Wat de keuzes van de incidentscenario’s en de uitwerking daarvan in werkmethoden betreft, moet gestreefd worden naar een generische benadering. Voor
transportincidenten met het vervoer van gevaarlijke stoffen betekent dat bijvoorbeeld:
3a) de door de brandweer primair voor inrichtingen ontwikkelde OGS-procedure is onveranderlijk van toepassing op de transportwegen. Bij een spoor- en (snel-)wegincident
zijn de inzetmogelijkheden alleen minder ideaal dan op een bedrijfsterrein; bij een waterwegincident heeft men bovendien te dealen met de dynamiek van (stromend) water.
3b) het subproces ‘ter plaatse gaan’ is methodisch generiek te beschrijven. De functie van een Uitgangsstelling nabij het inzetgebied is generiek toepasbaar; bij een incident
op een vaarwater begint daar pas het verschil met een wegincident, denk aan de ‘opstapregeling’.
3c) wat de redding van grotere aantallen inzittenden van voertuigen voor personenvervoer betreft, is geen noodzakelijk verschil tussen een bus, trein, tram, metro of zelfs
vliegtuigcompartiment. Net als bij de redding van inzittenden van een personenauto, is het generieke probleem dat er geen werkruimte is om elk individueel slachtoffer met
een brandweerredding - medisch hulpverleningsteam te benaderen. Hiervoor is de methode van werkcirkels bedacht (‘methode Kusters’ en inzetsysteem Omnibus [NIFV]).
REGIONAAL RISICOPROFIEL
(ex. Handreiking regionaal risicoprofiel, POC, november 2009)
Melding en alarmering Restdekkingsregeling; „kazerne volgorde regeling‟;
Hiervoor bestaan meerdere
systemen met aflopende
betrouwbaarheid: C2000-paging,
automatische telefoonkiezer,
bellijst, e.d.
Ter plaatse gaan
Inrichten ad hoc
‘werkplek’ ter plaatse
incident
Stabiliseren
bedreiging OOV
Tweezijdig aanrijden; uitgangsstelling (UGS, voor
paraatstelling bijstandseenheden); begidsing door
politie c.s.;
Hiervoor bestaan verschillende
regelingen: denk aan
voorrangvoertuigen,
opstapplaatsen waterongevallen,
arbo-regels werkzaamheden op
spoor, etc.
Fence off parkeren; veilige tunnelbuis; inrichting