1 Políticas Presupuestarias y Gestión Pública por Resultados II Curso Internacional Políticas Presupuestarias y Gestión Pública por Resultados Santiago de Chile, 21 de noviembre al 2 de Diciembre de 2005 Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
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1 Políticas Presupuestarias y Gestión Pública por Resultados II Curso Internacional Políticas Presupuestarias y Gestión Pública por Resultados Santiago.
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Políticas Presupuestarias y Gestión Pública por Resultados
II Curso InternacionalPolíticas Presupuestarias y Gestión Pública por ResultadosSantiago de Chile, 21 de noviembre al 2 de Diciembre de 2005
Ricardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
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PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS• visión de conjunto• ingresos públicos• gasto público• descentralización fiscal• deuda pública• saldo público y ciclo macroeconómico
Parte B: LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS• reglas macro-fiscales• políticas contra-cíclicas• transparencia, sistemas y pasivos contingentes• participación ciudadana y presupuesto• gestión pública por resultados
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Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general1, 1970-2005, en % de PIB
Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina.
1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.
Unión Europea: tamaño del sector público y distribución del ingreso
Source: Commission services. Notes: figures are for 1998. Inequality of income distribution is measured as the ratio between the top (highest income) 20% of a member's state population and the bottom (poorest) 20% of the member's state population. Size is measured as cyclically-adjusted primary expenditure in 1998.
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Tamaño del sector público
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Ingresos tributarios y tasas de crecimiento
Source: Commission services. Note: Total revenues as a percentage of GDP and real growth rate are averages 1998-2002.
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Ingresos totales
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El control del gasto público :siete arreglos institucionales en la OCDE...
Reglas macro-fiscales y presupuestación plurianual
Supuestos macroeconómicos prudentes
Técnicas de agregación del presupuesto
Transparencia
Técnicas modernas de gestión financiera (base devengado)
Flexibilidad gerencial
Gestión por resultados
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Introducción de medición de resultados
37.0%
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Fuente: Teresa Curristine, “Performance and Evaluation: Overview of Trends in OECD countries - Its Application to Delegated Public Spending”, Antigua Guatemala, Octubre 2005.
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Uso de información de desempeño para eliminar programas, cortar gastos o determinar salarios
Indicadores de desempeño Eliminar programas: 4%Cortar gastos:10%Determinar salarios: 11%
Evaluaciones
Eliminar programas : 11%Cortar gastos:15%Determinar salarios: 5%
Fuente: Teresa Curristine, “Performance and Evaluation: Overview of Trends in OECD countries - Its Application to Delegated Public Spending”, Antigua Guatemala, Outubro 2005.
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Principales tendencias en la OCDE
La mayoría de los países utilizan una combinación de evaluaciones con indicadores de desempeño
75% de los países incluyen metas de desempeño en documentos presupuestarios
66% relacionan desempeño con salarios75% informan del desempeño al público y a la legislatura
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Dos principios para un pacto fiscal...
Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo)
"Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).
"Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).
... Algunos problemas adicionales en América Latina (de difícil solución)
I. El pecado originalII. El pecado fiscal (políticas asimétricas)III. La crónica debilidad de los ingresos tributariosIV. El sesgo de optimismoV. La calidad del gasto
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América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB
Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003
Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son superiores a 0.25 puntos por dos años o más.
II. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2001
y = -0.2721x - 0.1029
R2 = 0.2133
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Condiciones cíclicas (brecha de PIB, como porcentaje del PIB tendencial)
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Política fiscal restrictiva pro-cíclica
Política fiscal expansiva contra-cíclicaPolítica fiscal expansiva pro-cíclica
Política fiscal restrictiva contra-cíclica
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II. El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos?
Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deudaPerú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio annual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB
Ecuador: El 70% de los recursos ingresados al FEIREP se utilizarán para recomprar deuda y cancelar pasivos con el IESSChile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa
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III. Comparación de la carga fiscal internacional (en % de PIB)
Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2003. Países del sudeste asiático, “Government Finance Statistics” (FMI), 2004. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país.
Notas: a/ Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, Ecuador, México y Uruguay; b/ Los datos de los países de América Latina corresponden al año 2004, excepto Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador, que son del 2003; México, que son del año 2000 y Uruguay, que pertenecen al año 2002; c/ Los datos de los países OECD corresponden al año 2003, así como los de Filipinas, Malasia y Tailandia; d/ Los datos de Singapur pertenecen al año 2002 y los de Korea e Indonesia son del año 2001.
15,3 16,5 15,0
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OECD (30) UE (15) Estados Unidos SudesteAsiático (6)
América Latina(19)
Argentina Brasil Uruguay
Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social
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III. Ingresos Tributarios y PIB por habitante, 2003
Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios.
Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995; b/ Los datos de ingresos tributarios incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá y Uruguay; c/Las cifras de ingresos de México y Panamá corresponden al año 2000 y las de Uruguay al 2002.
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PIB per cápita (US$)
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III. Ingresos Fiscales y PIB por habitante, 2003
Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios.
Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995; b/ Los datos de ingresos fiscales incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay; c/Las cifras de ingresos de Uruguay corresponden al año 2002.
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II. Productividad del IVA en América Latina, 2004
Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.
Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual; b/ La cifra promedio de la Unión Europea corresponde al año 2003.
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Tasa IVA
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PIB
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Promedio Tasas de variación Desviación estándar
Ingresos tributarios
PIB RelaciónIngresos
tributariosPIB Relación
Argentina (1994-2004) 3.3 1.3 2.6 15.4 6.9 2.2
Bolivia (1991-2004) 10.3 3.4 3.0 13.3 2.0 6.6
Brasil (1995-2004) 4.8 2.1 2.3 9.7 2.8 3.4
Chile (1991-2004) 7.9 5.6 1.4 10.5 3.9 2.7
México (1991-2004) 3.6 2.9 1.2 10.2 3.7 2.8
Perú (1993-2004) 6.1 4.4 1.4 10.6 4.4 2.4
III. El sesgo de optimismo
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III. Errores de proyección en el proceso presupuestario
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para países de la Unión Europea.
Diferencia entre ingresos tributarios recaudados y presupuestados(en % de los ingresos presupuestados)
III. La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria
INGRESOS PREVISTOS
Objetivo de deudaTasa de crecimiento PIBTasa de interés real
DÉFICIT SOSTENIBLE
GASTO PROGRAMADO
Control de gastoCalendarizaciónEficiencia/eficacia
DÉFICIT EFECTIVO
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IV.La calidad del gasto público en América Latina y el Caribe...
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Resultado global Resultado primario
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(% d
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Pago de intereses de la deuda inversión pública
Resultados global y primario Pago de intereses de la deuda pública e inversión pública.
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Ilustración gráfica de la relación entre eficiencia y gasto
Eficiencia
Categoría 2
+ B
Categoría 4
A
--
F
Categoría 1 E
C D
Gasto / PIB
Categoría 3
1: intereses de la deuda pública
2:consumo público, salarios, pensiones
3: vivienda, exclusión, familia y niños, desempleo
4: educación, políticas activas de empleo, salud, investigación y desarrollo, infraestructura
IV. Hacia una mayor calidad del gasto
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IV. Hacia una mayor calidad del gasto
El objetivo es más bien evitar el gasto público pro-cíclico…
Clasificadores generales Protección social
1. Servicio públicos generales2. Defensa3. Orden público y Seguridad4. Asuntos Económicos5. Protección Ambiental 6. Vivienda y servicios comunitarios7. Salud8. Recreación, cultura y religión9. Educación10. Protección social
1. Enfermedad y discapacidad2. Tercera edad3. Sobrevivencia4. Familia y niños5. Desempleo 6. Vivienda social7. Exclusión social8. Otros
IV.Prelación para el gasto social? Colombia: “el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (artículo 350
de la Constitución) Cláusula final del primer inciso de la definición que dispuso la Ley 179 de 1994 incorpora además de
actividades específicas “(...) las tendientes al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población”. El artículo vigente es de carácter enunciativo, al abrir el espacio a todas las categorías que tengan cabida en el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
La propuesta contenida en el proyecto es taxativa, al considerar gasto público social las apropiaciones destinadas a la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, deporte, saneamiento ambiental, agua potable, y subsidios para servicios públicos domiciliarios asociados a estos dos últimos conceptos.
Ecuador: la Constitución asigna al menos el 30% de los ingresos corrientes a educación En Brasil la Constitución de 1988 establece que Estados y municipios deben aplicar el 25% de
los recursos a educación. Costa Rica: financiamiento mínimo de 6% del PIB para educación.
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La gestión por resultados en la práctica
Objetivo: Vincular costos, insumos, productos y resultados, con muchas expectativas por parte de las ONP
“Las reformas en Nueva Zelandia han tenido más un énfasis sobre la eficiencia que sobre la eficacia, con vínculos poco claros con las políticas”.
“Hoy, la gestión por resultados se preocupa de productos, fácilmente medibles y controlables. Nuestra experiencia indica que quedarse en los productos e indicadores tiene el riesgo de hacer perder a los organismos la preocupación respecto de los efectos que los programas debieran tener sobre la sociedad”
“Los resultados son inmensamente difíciles de medir y de controlar. Hay pocos ejemplos de organismos que han logrado una correcta relación entre insumos y productos, lo que era el objetivo principal de la gestión por resultados”
Un mensaje clave es que es necesario un esfuerzo adicional para el enfoque por resultados
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La gestión por resultados en la práctica
Todos los países de América Latina han emprendido reformas desde hace una década…con suerte variable
Poca estabilidad políticaFalta de apoyo a nivel nacionalBuenas experiencias sub-nacionalesAmbigüedad de la misión…
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Presupuestar en América LatinaPatologías
Quién controla el gasto público? Multiplicidad de actores (FMI, ejecutivo central, Hacienda y Presidencia, Gobiernos sub-
nacionales, Congreso, Contralorías), y la reciente emergencia de reglas macro-fiscales. Respondabilidad (control legal, de procedimientos, contable, de resultados..)
El presupuesto...se ejecuta? Wildavsky & Caiden (1974): repetitive budgeting In poor countries, we find repetitive
budgeting under which budgets are made and remade throughout the year amid endless strategic by-play. Poverty and uncertainty leads them to reprogram funds repeatedly to adjust to the rapidly changing scene…
Estudios BID sobre el policy-making process (PMP). ..y si no se ejecuta, el presupuesto plurianual es una ficción? Una preocupación común: rigideces. El presupuesto por resultados...tiene resultados en materia de eficiencia y
eficacia?
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Herramientas adecuadas para Problemas Diversos ….
Tarde
Borracho
Lápiz Labial
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7 Dilemas para construir una institucionalidad de Presupuesto por Resultados
1. ¿Gestión por Resultados o Presupuesto por Resultados?
2. Sistemas de Incentivos a los funcionarios: ¿Monetarios o No Monetarios?
3. El control externo y la gestión por resultados: ¿instrumento de control o de mejoramiento de la gestión?
4. ¿Equilibrio entre control político y control de gestión?
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Dónde construyo mi institucionalidad dependerá del equilibrio deseado entre control político y control de gestión ....
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7 Dilemas para construir una institucionalidad de Presupuesto por Resultados
5. El control de gestión con una lógica estratégica: ¿los árboles nos dejan ver el bosque?
6. Gestión por Resultados en los gobiernos locales: ¿garrotes o zanahorias?
7. Institucionalidad presupuestaria centralizada: ¿el paso del Gran Hermano a la autonomía de los gerentes?
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Escuchar las señales de los usuarios internos y externos…
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Pobreza extrema en 2004
Progreso desde 1990
Porcentajes Porcentaje de progreso
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
Pobreza extrema en 2004 y progreso Pobreza extrema en 2004 y progreso desde 1990 en 17 países desde 1990 en 17 países
Avance esperado:
56%
(retroceso)
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SE REQUIEREN ALTAS TASAS DE CRECIMIENTO ENTRE 2005 Y 2015 QUE SERIAN MENORES SI HAY MEJORAS EN LA DISTRIBUCION DEL
INGRESO…
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales y tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.a/ Se utilizó el índice de Gini como indicador del grado de concentración de la distribución del ingreso.b/ Zonas urbanas.
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Sin cambios en la distribución del ingreso
Con una mejora en la distribución del ingreso (índice de Giniinferior en 10% al actual)
Tasa promedio anual de crecimiento del PIB regional, 1991-2004: