AZTERLANAK/ESTUDIOS Mikel Gorriti Bontigui Un Sistema de Reforma del Empleo Público alternativo a los Recortes de Personal J. Javier Cuenca Cervera El sistema de mérito en los gobiernos locales españoles: una institucionalización problemática BERRIKUNTZA eta JARDUNBIDE EGOKIAK INNOVACIÓN y BUENAS PRÁCTICAS José A. Latorre Galicia El Departamento de formación de la Diputación de Alicante. Un modelo de gestión por procesos AZTERKETA eta EZTABAIDA JURIDIKOA ANÁLISIS y DEBATE JURÍDICO Gloria P. Rojas Rivero La reforma laboral 2012 en las Administraciones Públicas Rafael Jiménez Asensio Estrategias para modernizar la gestión pública derecursos humanos en un contexto de contención presupuestaria: efectos de las medidas de ajuste, instrumentos de planificación y medidas de innovación JURISPRUDENTZIA/JURISPRUDENCIA José Ignacio Cubero Marcos Profesor Agregado de Derecho Administrativo. Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea ELKARRIZKETA/ENTREVISTA Juan Maria Aburto Eusko Jaurlaritzako Enplegu eta Gizarte Politika sailburua «Krisitik irteteak ez du esan nahi krisi aurreko egoerara itzultzea» BIBLIOGRAFIA AUKERATUA SELECCIÓN BIBLIOGRÁFICA Novedades bibliográficas N.º 4 zk. JUNIO 2013 EKAINA Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas Erakunde Autonomiaduna Organismo Autónomo del 2 0 1 2
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AZTERLANAK/ESTUDIOSMikel Gorriti Bontigui
Un Sistema de Reforma del Empleo Público alternativo a los Recortes de Personal
J. Javier Cuenca CerveraEl sistema de mérito en los gobiernos locales españoles:
una institucionalización problemática
BERRIKUNTZA eta JARDUNBIDE EGOKIAKINNOVACIÓN y BUENAS PRÁCTICAS
José A. Latorre GaliciaEl Departamento de formación de la Diputación de Alicante.
Un modelo de gestión por procesos
AZTERKETA eta EZTABAIDA JURIDIKOAANÁLISIS y DEBATE JURÍDICO
Gloria P. Rojas RiveroLa reforma laboral 2012 en las Administraciones Públicas
Rafael Jiménez AsensioEstrategias para modernizar la gestión pública derecursos humanos
en un contexto de contención presupuestaria: efectos de las medidas de ajuste, instrumentos de planificación y medidas de innovación
Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria
Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
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AZTERLANAK/ESTUDIOS
Mikel Gorriti Bontigui
Un Sistema de Reforma del Empleo Público alternativo a los Recortes de Personal
J. Javier Cuenca Cervera
El sistema de mérito en los gobiernos locales españoles: una institucionalización problemática
BERRIKUNTZA eta JARDUNBIDE EGOKIAK/INNOVACIÓN y BUENAS PRÁCTICAS
José A. Latorre Galicia
El Departamento de formación de la Diputación de Alicante. Un modelo de gestión por procesos
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AZTERKETA eta EZTABAIDA JURIDIKOA/ANÁLISIS y DEBATE JURÍDICO
Gloria P. Rojas Rivero
La reforma laboral 2012 en las Administraciones Públicas
Rafael Jiménez Asensio
Estrategias para modernizar la gestión pública de recursos humanos en un contexto de contención presupuestaria: efectos de las medidas de ajuste, instrumentos de planificación y medidas de innovación
JURISPRUDENTZIA/JURISPRUDENCIA
José Ignacio Cubero Marcos
Profesor Agregado de Derecho Administrativo. Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea
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ELKARRIZKETA/ENTREVISTAJuan Maria AburtoEusko Jaurlaritzako Enplegu eta Gizarte Politika sailburua
«Krisitik irteteak ez du esan nahi krisi aurreko egoerara itzultzea»
PERTSONAK ETA ANTOLAKUNDE PUBLIKOAK KUDEATZEKO EUSKAL ALDIZKARIA ARGITARATZEKO ARAUAK/NORMAS DE PUBLICACIÓN DE LA REVISTA VASCA DE GESTIÓN DE PERSONAS Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS
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AZTERLANAKESTUDIOSAZTERLANAKESTUDIOS
Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
J. Javier Cuenca Cervera
El sistema de mérito en los gobiernos
locales españoles: una institucionalización
problemática
Merit-Based System in Spanish
Local Governments: A Problematic
Institutionalization
2Mikel Gorriti Bontigui
Un Sistema de Reforma del Empleo
Público alternativo a los Recortes
de Personal
A System of Reform of Public Employment
Alternative to Staff Cuts
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Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 8-23 or.ISSN: 2173-6405
Mikel Gorriti BontiguiResponsable de Recursos Humanos Dirección de Función Pública Gobierno [email protected]
Laburpena: Krisi ekonomikoarekin lotutako arrazoi zuzenengatik
edo zeharkakoengatik egiten ari diren langile-murrizketak beste era
batera azaltzea da idatzi honen asmoa, hain zuzen ere kontzeptuari,
metodologiari eta praktikari dagokionez. Lehendabizi, esku-hartzeko
abiapuntu izango diren arrakasta-irizpideak identifikatzen dira, bai-
ta idatziaren premisak ere. Ondoren, esku-hartzeak murrizketa edo
erreforma gisa ulertzeko determinismo sistemikoa azaltzen da, eta
horrek dakartzan ondorioak. Erreformak egiteko beharrezkoak diren
informazio- eta analisi-baldintzak ere azaltzen dira, eta azkenik, erre-
forma xede duen esku-hartze batean erabil daitezkeen tresnen erre-
pasoa egiten da: antolaketa, balorazioa, lanaren ebaluazioa, hauta-
keta, prestakuntza, eta abar. Adibide praktikoak ere badaude, baldin
eta egileak egin baditu, eta esku-hartzeei buruzko metodoa eta da-
tuak ere ematen dira. Amaitzeko, esku-hartzearen palanka-puntuak
identifikatzen dira, jarduketak zailtzen —eta batzuetan eragozten—
dituzten baldintzak, baita honelako abaguneetan langile publikoek
bere gain hartzen dituztenak, ez beti hala nahi izanda.
Gako-hitzak: Administrazio publikoa, langile publikoak, murrizketak,
tion, performance evaluation, selection and training, change mana-
gement.
UN SISTEMA DE REFORMA DEL EMPLEO PÚBLICO ALTERNATIVO A LOS RECORTES DE PERSONALA SYSTEM OF REFORM OF PUBLIC EMPLOYMENT ALTERNATIVE TO STAFF CUTS
9Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 8-23 or.ISSN: 2173-6405
Sumario
1. Criterios de éxito de las intervenciones.—2. Premisas.—3. El no sistema.—4. El sistema.—5. Condiciones para la intervención.—6. Intervenciones en materia de valoración.—7. Intervenciones en materia de valoración.—8. In-tervenciones en materia de evaluación del desempeño.—9. Intervenciones en materia de selección.—10. Inter-venciones en materia de formación.—11. Condicionantes de las intervenciones
1. Criterios de éxito de las intervenciones
Intentar llegar a la calidad institucional no es una acti-
vidad que ha comenzado por razones de la crisis. Ha
sido una actividad realizada con más o menos intensi-
dad por distintas administraciones públicas desde hace
varios años. Procesos de racionalización, movilidad de
empleados públicos1, planificación de recursos huma-
nos, procesos (tímidos) de evaluación del desempe-
ño, intentos de instaurar la figura del directivo público
profesional, etc., se han realizado de modo asimétrico
y con distinto éxito. Lo que la crisis ha hecho ha sido
aumentar la conciencia de su necesidad y, desgracia-
damente, de la prisa en su consecución. Este autor en-
tiende dicha prisa como errónea cuando no obedece
a una visión global de la administración porque impli-
ca un criterio exclusivamente económico de la inter-
vención, aunque puede compartir el diagnóstico que
la crisis ha evidenciado. Entender que la reforma de
las administraciones públicas (AAPP) se circunscribe al
ahorro puede llevar a conseguir un efecto contrario al
deseado. Tener como criterio de éxito exclusivo el dé-
ficit público es un error de concepción que impide ver
las intervenciones necesarias en una secuencia lógica,
y que avala la horizontalidad de los recortes vs. la inte-
rrelación necesaria de las reformas. Los recortes tienen
sentido y soportan mejor el paso del tiempo cuando
se deciden tras un tratamiento de datos e información
que permiten su comprensión como parte de un todo
que evidencia su necesidad.
La interpretación exclusivamente económica que algu-
nos políticos hacen de la situación de crisis que pade-
cemos cuestiona la eficacia y, a veces, la legitimidad
del empleo público. Este hecho, a menudo populista,
nos obliga a repensar el criterio de éxito de las refor-
mas necesarias. Debemos ser conscientes de que en
el empleo público hay que ser más productivo, cons-
tatar y medir los objetivos que se consiguen, así como
gestionar la diferencia de quienes con sus capacida-
des y esfuerzos se distinguen en el desempeño de sus
puestos. Probablemente se han acabado los tiempos
donde no eran necesarias estas constataciones, pero
llegar a ellas no significará necesariamente confirmar
que las cosas se hacen mal, no todas. No estoy seguro
de que para la eficacia exigida sea necesario trabajar
más, quizás trabajar mejor. Es ahí donde, a mi juicio,
reside la innovación, la legitimidad y el compromiso.
Por muy mal que estén las cosas, el empleo público no
está en cuestión, si no existiera habría que inventarlo.
Quizás el trabajo más exigente en el diseño de un nue-
vo modelo de función pública (incuestionable) reside
en ser capaces de ver el sistema que le subyace; en
ver la interdependencia de todas sus piezas, su cohe-
rencia, sus leyes, y en elaborar el diseño en función
de éstas. Es naif seguir manteniendo la idea de que la
función pública que surja de esta crisis será tal y como
ahora la concebimos, no, ya somos distintos. Ahora te-
nemos que reconocernos.
El Estatuto Básico del Empleo Público (EBEP; Ley
7/2007, de 12 de abril) nos introdujo en una nueva ins-
titución dentro de la legislación de función pública: «el
empleo público». Pasar de concebir la clásica Ley de
Función Pública a una Ley del Empleo Público, no es
una diferencia semántica sin intención, porque hablar
del empleo público, no sólo significa ampliar su alcan-
ce a todas las personas que trabajan en el sector pú-
blico, sino poner el acento en algo objetivo (el empleo)
y hacer cambiar el enfoque desde el empleado, al em-
pleo; desde el trabajador al trabajo. Es como si se esta-
bleciera una jerarquía y un orden de prioridad: primero
pensar en qué hay que hacer, cómo se hace y cómo
se sabe que está bien hecho, y luego pensar en quién
puede o debe hacerlo. Este cambio de norte implica
muchas cosas si pensamos que, hasta ahora, ha sido
constante pensar la función pública como las normas
que regulaban la relación del empleado público con la
Administración que lo contrataba, y donde lo que tenía
que hacer se daba, más o menos, por supuesto. Y lo
es más porque al decidir este cambio de orientación
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Mikel Gorriti BontiguiUn Sistema de Reforma del Empleo Público alternativo a los Recortes de Personal
se está dando mayor peso al servicio público; a los ciu-
dadanos como receptores de los productos y servicios
de los empleados públicos, y por ello también interesa-
dos en que las cosas se hagan bien. La crítica legítima
de éstos es, en definitiva, uno de los criterios de éxito
de este modelo de función pública.
Recordar la legitimidad de las responsabilidades asu-
midas por los empleados públicos y el compromiso
con el desempeño eficaz y eficiente, son ingredientes
imprescindibles para subsistir en esta delicada situa-
ción y para enfrentar de forma argumentada y demos-
trada posibles actuaciones de cirugía dura ordenadas
desde el poder político. Debemos refundarnos giran-
do el enfoque desde el empleado al empleo, rom-
piendo la zona de confort en la que probablemente
nos habíamos ubicado y espabilar. Sólo organizando
de forma ajustada los puestos y haciendo bien lo que
legítimamente tenemos que hacer podremos defen-
dernos; justificar quienes y cuántos somos, y asegurar
un servicio público de calidad. Esto es un maratón más
que una carrera de velocidad (FMI, 2012), aunque te-
nemos prisa, y requiere una serie de intervenciones
técnicas que son más costosas y difíciles que concebir
la solución exclusivamente como recortes. Además,
alguien tendrá que crecer para poder decrecer racio-
nalmente.
2. Premisas
Este escrito parte de las siguientes premisas:
Las AAPP españolas, generalmente consideradas •
y comparativamente con los países desarrollados
de nuestro entorno, no son las que más emplea-
dos públicos tienen.
Las AAPP tienen un problema de productividad. Lo •
que producimos en relación con lo que produce el
país es menor.
Este último hecho es el que puede justificar la creencia
popular de que estamos sobredimensionados: ¿«es ne-
cesario tanto empleado público para lo que hacen»?
Las AAPP tienen problemas de ajuste organizativo •
(algunas hacen dos veces lo mismo y algunas no
hacen todo lo que tienen que hacer) tanto dentro
de ellas, como entre los distintos niveles adminis-
trativos (centrales, autonómicos y locales). Muchas
veces los diseños organizativos obedecen a per-
sonalismos; a diseños organizativos realizados
para solventar situaciones coyunturales inmedia-
tas referidas a perfiles (quién debe ir al puesto) o
por reparto de poder entre los directivos (típico
Figura 1
Empleo en el sector público (Gobierno general, % de la poblacion ocupada)
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2000 2010
Suec
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Espa
ña
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ugal
Hol
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man
ia
Gre
cia
OCE
Fuente: Koldo Echebarría, 2010.
Figura 2
Indicador agregado de efectividad del gobierno
Suecia
Holanda
eino Unido
Alemania
Irlanda
Francia
Portugal
España
Grecia
Italia
0 0,25 0,5 0,75
World Bank (2009), Worldwide Governance Indicators 2009
1 1,25 1,5 1,75 2 2,25
XX
XX
X
X =X
Valores ajustadospor ingresoper cápita
Fuente: Koldo Echebarría, 2010.
en gobiernos de coalición). Todo ello genera una
dispersión organizativa que aumenta innecesaria-
mente la diferenciación de sus estructuras y las
hace vulnerables a la contingencia cambiante de
la ejecución real y directa.
Las AAPP tienen que adquirir compromisos de •
efectividad y calidad institucional; eficacia en la
consecución de sus objetivos de servicio público
y eficiencia en el uso de los recursos que dele-
gadamente gestiona. Para ello es imprescindible
que ése compromiso se constate y para ello es
necesario establecer objetivos de eficacia y de
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eficiencia, y medirlos. Las administraciones públi-
cas deben asumir un compromiso de resultados,
evolucionando desde un modelo legalista y garan-
tista a otro de Servicio Público. Ello conlleva una vi-
sión gerencialista que asegura la consecución de
objetivos (efectividad), y a la vez un compromiso
con la responsabilidad pública, lo cual conlleva un
cambio de cultura como condición de la implan-
tación. La exigencia de resultados se convierte
en legitimidad al gestionar elementos delegados
desde la ciudadanía en orden a la satisfacción del
interés general. El ciudadano se ha convertido en
alguien que demanda rendimientos más allá de
la legalidad e igualdad de los procedimientos. A
éste ya no le vale solamente la legitimidad surgida
de las urnas. Centrarse en la legalidad y la forma-
lidad de la gestión de recursos humanos denota
una actitud reactiva más que proactiva, la cual es
condición para un servicio público de calidad. Ba-
sarse sólo en la igualdad es reactivo ya que sus
constataciones son menos evidentes y, siempre,
más tardías.
Los diseños organizativos racionales, la eficacia y •
la eficiencia constatadas, y el establecimiento de
objetivos de servicio público, conllevan inevitable-
mente la planificación de los recursos humanos.
Hacer posible este concepto implica responder a
dos preguntas: quiénes y cuántos queremos ser.
Quiénes implica la necesidad de determinar los
perfiles de conocimiento y destreza de aquellos
que sean susceptibles de ocupar los puestos.
Cuántos implica, necesariamente, medir su carga
de trabajo. Estas son prácticas desiguales en las
AAPP españolas con desarrollos sofisticados en
algunos casos (Administración General del País
Vasco), aunque en la mayoría de los casos se re-
suelven con acercamientos que no saturan todo
lo necesario para intervenir (temarios de Ofertas
Públicas de Empleo en el caso de perfiles), o me-
diante actuaciones «a ojo», como es el caso de
muchas estimaciones de la necesidad de efecti-
vos en puestos. Esto es tanto como decir que la
planificación de RRHH no es un práctica generali-
zada en las AAPP españolas («casi inédita» en pa-
labras del catedrático y consultor público R. Jimé-
nez Asensio, 2012).
3. El no sistema
Anteriormente, el trabajo y el trabajador eran (y toda-
vía lo son en muchas administraciones) dos realida-
des que se pensaban juntas, porque en la realidad
no existen puestos que no sean hechos por alguien.
Esto, que es verdad, no exige que responsabilidad
asumida y proceso para satisfacerla sean lo mismo.
Es verdad que los puestos los hacen las personas,
los desarrollan, los hacen crecer o menguar, mejorar
o empeorar, pero también es verdad que las respon-
sabilidades existen independientemente de quién y
cómo se ejecuten. En el viejo modelo las caracterís-
ticas de las personas, su buen hacer o sus especifi-
caciones conocidas, eran lo que previamente definía
el puesto. La necesidad de un nuevo puesto se con-
cebía de forma global, como idea general. Se podría
decir que al pensar en un puesto se pensaba primero
en la necesidad global que dicho puesto pretendía
satisfacer (las menos veces) y luego en la persona (las
más), sin pensar en si dicha necesidad era un puesto
nuevo o si dichas responsabilidades ya existían o eran
simplemente formas de ejecutar funciones asumidas
por otros puestos.
Esta realidad, generalmente no comprendida y mucho
menos asimilada, junto con el criterio de éxito exclu-
sivamente centrado en el déficit público, lleva a con-
cebir las intervenciones de recorte como inevitables.
Esta visión no sistémica implica que todas las inter-
venciones posibles lo son exclusivamente sobre las
personas ya que ellas y los puestos son una unidad
La racionalización organizativa pretende resolver la
dispersión e inflación organizativa clásica en los di-
seños organizativos que no han elaborado un diseño
estratégico como el arriba descrito. Básicamente con-
siste en reducir el número de puestos al concebir éstos
desde un punto de vista más general, a modo de roles
asumidos, y en la decisión técnica de diferenciar fun-
ciones (responsabilidades asumidas) de tareas (proce-
sos para llevarlas acabo). Para poder llevarlos acabo es
imprescindible disponer de información relativa a los
actividades principales de los puestos que se quieren
racionalizar. Ésta se puede obtener por procesos clási-
cos de análisis de puestos o por procesos más limita-
dos y específicos de identificación de actividades. Este
proceso no implica, necesariamente, la amortización
de dotaciones (plazas), aunque puede ser una de sus
consecuencias en función de la carga de trabajo y del
diseño organizativo.
En la AGPV se han realizado dos procesos de raciona-
lización, uno referido a puestos reservados para per-
sonal funcionario (Gorriti, 2002) y otro más reciente,
preliminar y no acabado, en relación con puestos re-
feridos a personal laboral (2012; no publicado). Ambos
procesos han seguido el mismo método que puede
resumirse en los siguientes pasos:
1. Elaboración del Cuestionario de APT.
2. Administración del Cuestionario.
3. Identificación y volcado de tareas.
4. Elaboración de Enunciados Homogéneos.
5. Elaboración de matriz tareas/puestos.
6. Análisis de Clusters y Análisis Factorial de valida-
ción.
7. Análisis Estadísticos Descriptivos para valora-
ción.
8. Elaboración del Informe final.
En el estudio referido a puestos de funcionarios la ra-
cionalización de puestos fue de un 81% de reducción
(homogeneización). Con estos resultados por Grupos
de clasificación:
Figura 7
81%81%
1.184
259
72
1.515
TOTAL
28526220 3
A1 y A2 C1 y C2 AP
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Como puede observarse en la Tabla 1, 10 tareas (las
señaladas en azul) afectan al 90% de las dotaciones
de este puesto, ellas son su núcleo común. Saber
hacer o haber hecho estas 10, implica poder ir al
90% de las dotaciones del puesto. Saber hacer las
15, al 100%.
Esta homogeneización de puestos no supuso amor-
tización de plazas; nadie fue despedido o su plaza
amortizada. Pero supuso un desequilibrio de todas las
herramientas de gestión cuyo rediseño dio origen al
sistema que se explica. De ahí su calificación de punto
palanca de las intervenciones.
Desde un punto de vista de intervención o reforma,
la consecuencia más inmediata de este tipo de inter-
venciones es la movilidad administrativa: lo que antes
era un problema referido a puestos distintos (valo-
ración, perfiles, inamovilidad del puesto, etc.) ahora
se convierte en un problema de carga de trabajo, al
agruparse en un único puesto tipo. Racionalización y
medida de carga por tanto hacen factible la movilidad
de efectivos en función de cargas de trabajo coyuntu-
rales a modo de vasos comunicantes. Seguidamente
se expone un ejemplo real de esta intervención para
la AGPV y referida a puestos de administrativos y auxi-
liares.
Administrativo General. Código: 520040
Funciones (para todas las dotaciones por diseño or-
ganizativo)
Comprobar, chequear y cotejar datos, listados, do-•
cumentos, etc.
Preparar, editar y completar dossieres, expedien-•
tes y todo tipo de documentación
Tramitar administrativamente de subvenciones, •
becas, ayudas, etc.
Tramitar administrativamente sanciones, multas, •
control de impagados y vías de apremio.
Solicitar y recabar todo tipo de información y do-•
cumentación.
Gestionar y mantener archivos de expedientes y •
documentación.
Actualizar, tramitar y mantener ficheros y registros.•
Recepcionar y tramitar quejas y reclamaciones.•
Tramitar y liquidar las facturas, gastos, ingresos, •
anticipos y créditos. Gestión de caja.
Elaborar y suministrar datos, estudios, informes, •
estadísticas y atender consultas.
Tabla 1
Tareas4
TareaN.º
Dotaciones que la hacen
% % Relativo Acumulado
1. Atender consultas y reclamaciones 291 71,50 11,09 11,09 2. Tramitar y controlar expedientes administrativos 273 67,08 10,41 21,50 3. Crear, mantener y actualizar bases de datos y aplicaciones informáticas 283 69,53 10,79 32,29 4. Comprobar y cotejar datos, registros y documentación 275 67,57 10,48 42,78 5. Redactar y archivar documentación en los distintos programas
6. Tramitar y cotejar solicitudes y autorizaciones 207 50,86 7,89 58,75 7. Preparar y clasificar documentación para tramitación 188 46,19 7,17 65,92 8. Efectuar el Control y mantenimiento del archivo 187 45,95 7,13 73,05 9. Efectuar el registro y/o distribución de entradas y salidas de
documentación y correspondencia174 42,75 6,63 79,68
10. Elaborar certificaciones, notificaciones, compulsas, etc. 199 48,89 7,59 87,2711. Tramitar documentos contables 107 26,29 4,08 91,3512. Tramitar pagos y cobros 104 25,55 3,96 95,3113. Elaborar información estadística 54 13,27 2,06 97,3714. Distribuir materiales y documentación 45 11,06 1,72 99,0915. Controlar la facturación de gastos 24 5,90 0,91 100,00
(Por porcentaje de tareas comunes sobre 407 dotaciones que contestaron a la encuesta de análisis de puestos. En RPT hay 491 dotaciones)
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Auxiliar General. Código: 520020
Funciones (todas las dotaciones)
Alimentar bases de datos•
Comprobar, chequear y cotejar datos, listados, do-•
cumentos, etc.
Preparar, editar y completar dossieres, expedien-•
tes y todo tipo de documentación
Procesar todo tipo de textos, tablas y/o gráficos.•
Tramitar administrativamente autorizaciones•
Registrar, archivar y distribuir todo tipo de docu-•
mentación y correspondencia interna y externa.
Responder a la correspondencia•
Gestionar y mantener archivos de expedientes y •
documentación
Facilitar información general, entrega y cobro de •
documentación e impresos.
Recepcionar y tramitar quejas y reclamaciones•
Tabla 2
Tareas singulares de dotaciones concretas
Tarea Dotación donde se realiza5 N.º %
Gestionar compras de material 344, 358, 145, 220, 331, 53, 111, 328, 355, 76, 455, 134, 228, 285, 157
15 3,69
Mantener y actualizar páginas Web 91, 99, 145, 322, 169, 147, 114, 133 468, 304, 105, 175, 313, 241
14 3,44
Efectuar la tramitación y archivo de cartas, notificaciones y comunicaciones 43, 54, 251, 255, 259, 260, 262, 263 8 1,97Elaborar órdenes de pago y talones 130, 169, 175, 177, 402, 330, 175 7 1,72Certificar inscripciones y anotaciones 46, 49, 55, 81, 84, 87, 88 7 1,72Mantener y actualizar el Registro de Conciliaciones y/o Elecciones sindicales 29, 46, 49, 55, 63 5 1,23Levantar actas de inspección sobre el desarrollo de los procesos electorales 29, 46, 49, 55 4 0,98Realizar la búsqueda de información en bibliotecas y archivos 99, 377, 91 3 0,74Controlar y realizar el seguimiento de conflictos colectivos e individuales 41, 63 2 0,49Controlar las existencias de almacén 480, 22, 84, 345, 455 5 1,23
Tabla 3
Tareas
TareaN.º
Dotaciones que la hacen
%%
RelativoAcumulado
1. Atender consultas y reclamaciones 586 65,92 11,46 11,46 2. Alimentar bases de datos y aplicaciones informáticas 589 66,25 11,52 22,99 3. Comprobar y cotejar datos, registros y documentación 577 64,90 11,29 34,27 4. Crear, mantener y actualizar bases de datos y aplicaciones informáticas 581 65,35 11,37 45,64 5. Efectuar el registro y/o distribución de entradas y salidas de productos,
muestras y correspondencia535 60,18 10,47 56,10
6. Tramitar y cotejar solicitudes y autorizaciones 427 48,03 8,35 64,46 7. Tramitar documentos contables 315 35,43 6,16 70,62 8. Elaborar certificaciones, notificaciones, compulsas, etc. 436 49,04 8,53 79,15 9. Manejar y actualizar diariamente ficheros archivos y registros 333 37,46 6,51 85,6610. Realizar el seguimiento de expedientes 198 22,27 3,87 89,5311. Elaborar información de actividad 129 14,51 2,52 92,0612. Efectuar la tramitación y archivo de cartas, notificaciones y comunicaciones 144 16,20 2,82 94,8713. Fotocopiar y encuadernar documentos 141 15,86 2,76 97,6314. Tramitar informes, expedientes, notificaciones, pedidos, etc. 71 7,99 1,39 99,0215. C 15. Archivar expedientes, actas e informes ontrolar la facturación de gastos 50 5,62 0,98 100
(Por porcentaje de comunalidad sobre 889 dotaciones que contestaron a la encuesta. En RPT hay 963 dotaciones)
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Mikel Gorriti BontiguiUn Sistema de Reforma del Empleo Público alternativo a los Recortes de Personal
Por lo expuesto, se observa que la movilidad entre las
dotaciones de cada puesto homogeneizado o raciona-
lizado es un hecho real y una posibilidad factible. Su
implantación no está limitada por tener responsabilida-
des distintas (todos las dotaciones tienen las mismas
funciones), ni por hacer cosas distintas. Las principales
limitaciones son culturales y se concretan en concebir
el mando como la «posesión» de las dotaciones (pla-
zas) jerárquicamente dependientes.
Rediseño de los puestos de Administrativos y Auxiliares
Ha sido conciencia general que una de las interven-
ciones más necesarias en materia organizativa es el
rediseño de los puestos de administrativos y auxilia-
res. En la AGPV esta conciencia se acrecentó al rea-
lizar el estudio arriba expuesto. Se vio que de modo
complementario debería iniciarse un estudio relativo
a la proyección de estos puestos en un futuro no leja-
no, de manera que se legitimara su función en dicha
Administración con un dimensionamiento ajustado. La
entrada de la ofimática y las TIC’s ha significado una
autonomía de los técnicos respecto de lo que hasta
entonces eran labores de auxilio administrativo. En el
análisis descrito se observaba una concepción clásica
de las tareas, pero también se atisban algunas nue-
vas. Ello exigiría un estudio de diseño organizativo y
probablemente de gestión del cambio. Las posibles
tareas futuras son estas:
Crear, mantener y actualizar bases de datos y apli-•
caciones informáticas
Mantener y actualizar páginas Web•
Manejar y actualizar informáticamente diariamente •
ficheros archivos y registros
Tramitar telemáticamente informes, expedientes, •
notificaciones, pedidos, etc.
Preparar maquetas de publicaciones para imprenta•
7. Intervenciones en materia de Valoración
La valoración como tal no es una medida de inter-
vención propiamente dicha y podría no abordarse en
este escrito. Sin embargo por la naturaleza sistémica
del modelo de intervención que se está describiendo,
valorar puestos es algo inevitable tras un proceso de
intervención organizativa como el descrito más arriba.
Seguidamente se exponen una serie de criterios que
deben tenerse en cuenta llegado el caso de intervenir
en esta herramienta de gestión.
La valoración es un proceso inevitable en la medi-
da que un proceso de racionalización cuestiona las
jerarquías previas. Reunir puestos antes distintos en
Es decir, 8 tareas afectan al 80% de las dotaciones de
este puesto, ellas son su núcleo común. Saber hacer
o haber hecho estas 8, implica poder ir al 80% de las
dotaciones del puesto. Saber hacer las 10 al 90% y
Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado
Público. BOE, n.º 89
SENGE, P. (1990). «La Quinta Disciplina. Cómo impulsar el
aprendizaje en la organización inteligente», Ediciones
Juan Granica, España.
Notas
1 Entiéndase en todo este trabajo el género masculino
como genérico refiriéndose a ambos sexos.
2 Entre los años 2010 y 2012 ha habido procesos de con-
solidación de plazas en el profesorado de Educación
(2500), Osakidetza (Servicio Vasco de Salud: 2000), que
no forman parte de la AGPV aunque sí del Gobierno Vas-
co. Sólo en Justicia, que sí pertenece a la AGPV, hubo
una consolidación de 104 plazas por la implantación de la
Oficina Judicial.
3 A esta situación hay que sumar la generada por el Real
Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas ur-
gentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera
para la corrección del déficit público (BOE, 31 de diciem-
bre de 2011, n.º 315) que impide la contratación de per-
sonal, salvo excepciones muy tasadas. Más adelante en
este escrito se detalla.
4 Se expresan en orden descendente según el número de
dotaciones en las que se hace.
5 Cada número identifica una dotación, así la dotación se
cita realmente con el código, por ejemplo: 520040-344,
la cual identifica a una sola persona (la que ocupa la plaza
344 del puesto de administrativo 520040).
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Núm. 4 zk./2013. Págs. 24-39 or.ISSN: 2173-6405
J. Javier Cuenca CerveraDoctor en Ciencias PolíticasProfesor asociado del Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Valencia. Director de Recursos Humanos en la Administración Local. [email protected]
Laburpena: Artikuluaren xedea da aztertzea erakunde-sare bat:
gure herriko tokiko-gobernuen merezimendu-sistema. Historiaren
eta ekonomiaren ikuspegietan neoinstituzionalismoaren kategoriak
biltzen dituen eredu teoriko baten bidez, argudiatzen da nola, lau-
EL SISTEMA DE MÉRITO EN LOS GOBIERNOS LOCALES ESPAÑOLES: UNA INSTITUCIONALIZACIÓN PROBLEMÁTICAMERIT-BASED SYSTEM IN SPANISH LOCAL GOVERNMENTS: A PROBLEMATIC INSTITUTIONALIZATION
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J. Javier Cuenca CerveraEl sistema de mérito en los gobiernos locales españoles: una institucionalización problemática
Sumario
1. Introducción: la importancia política de la profesionalización en los gobiernos locales.—2. Metodología de la investigación.—3. Perspectiva histórica: legado institucional y coyuntura crítica.—4. Dependencia de senda: las trayectorias del EPL en democracia.—5. Conclusiones: una institución fallida.—6. Políticas de fortalecimiento institucional.—7. Referencias bibliográficas
1. Introducción: la importancia política de la profesionalización en los gobiernos locales
El 3 de abril de 1979 se realizaron las primeras elec-
ciones municipales en España. El cambio democráti-
co, que hasta la fecha había afectado exclusivamente
a la Administración Central y a un emergente ámbito
regional, alcanzaba por fin a la esfera local, justamen-
te un espacio de movilización en aquellos años. Pero
la novedad no radicaba solamente en la conformación
de un específico sistema político (Alba y Vanaclocha,
1997), sino que se empezaba a configurar lo que an-
dando el tiempo se convertiría en un ámbito relevante
en la prestación de servicios públicos. Así, en la actua-
lidad un 22% del total del empleo público depende de
este nivel de gobierno.
Como es habitual en los países occidentales estos
efectivos se encuadran mediante unas reglas espe-
cíficas que enmarcan su relación de servicio. Con
diversas denominaciones —Servicio Civil, Sistema
de Carrera, Función Pública, Sistema de Mérito o
Empleo Público— se establecen una serie de arre-
glos institucionales diferenciales respecto al empleo
por cuenta ajena (Longo, 2004: 68) que comparten
como meta la profesionalización de su fuerza laboral.
La estrategia de profesionalización busca garantizar
dos grandes objetivos, uno subjetivo y otro de índole
institucional.
En primer lugar, garantizar un derecho individual: la
igualdad de oportunidades en el acceso a los empleos
públicos, principio consagrado desde la Declaración
de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789
(todos los ciudadanos son admisibles en toda digni-
dad, cargo o empleo público, según sus capacidades
y sin otra distinción que sus virtudes y talentos) y más
recientemente, en la Declaración Universal de Dere-
chos Humanos de 1948. En nuestro país, esta idea la
encontramos en la Constitución progresista de 1837 y
se plasmará en la Constitución de 1978 (artículos 23
y 103).
No menor es su relevancia como bien público. Este
tipo de ordenamientos son instituciones mediadoras
(Bekke y Frits, 2000) dirigidas a asegurar la protección
frente a cambios políticos en la cúpula de la Adminis-
tración, susceptibles de afectar a la imparcialidad en
su funcionamiento, separando para ello los intereses
personales de quienes trabajan en la Administración,
o la dirigen políticamente, de los de sus destinatarios
(Heclo, 1977; Geddes, 1994; Suleiman, 2001). En su pa-
pel de anclas para la efectividad del Estado de Dere-
cho (Echebarría, 2006) estos entramados instituciona-
les operan como proveedores de importantes bienes
colectivos. En primer lugar, es destacable la dimensión
de la eficacia económica. Evans y Rauch (1999) han
demostrado empíricamente la hipótesis weberiana,
poniendo de manifiesto la correlación entre formas
burocráticas en el sector público y el desarrollo eco-
nómico. En sentido negativo, su carencia o defectuosa
consolidación se evidencia mediante la emergencia de
fenómenos políticos disfuncionales. A este respecto,
los escándalos de corrupción constituyen, en palabras
de Rose-Ackermann (2001), el «(...) síntoma de que algo
está funcionando mal». Es más, la interferencia política
en el reclutamiento constituye una de las áreas de la
gestión de personal que más claramente se asocia con
la corrupción (Shand y Sohail, 2001: 67), e indiciaria-
mente al menos es claro que la esfera local presenta
deficiencias al respecto, al punto de hablarse de un
«gran problema» de corrupción en la Administración
Local (Fundación Alternativas, 2009: 194). Y es que
como la disponibilidad de un sistema de mérito suele
ser una de las áreas más problemáticas en su consecu-
ción, al punto de constituir usualmente el «eslabón más
débil» (Zuvanic, Iacoviello y Rodríguez, 2010) en la insti-
tucionalidad democrática. Tal y como recientemente se
ha dicho en nuestro país «no puede existir una buena
Administración allí donde el sistema de empleo públi-
co es deficiente» (MAP, 2005: 9). La importancia política
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de esta cuestión resulta indudable. No hay democracia
local de calidad sin un personal local no solo compe-
tente y flexible, sino garante del interés público.
2. Metodología de la investigación
Desde el plano legal-formal, un entramado institucional
como el descrito se encuentra en vigor en nuestro país
desde la Constitución de 1978 para sus tres niveles
territoriales de gobierno: el central —Administración
General del Estado— el autonómico —Comunidades
Autónomas— y el local —Municipios, Provincias e Is-
las—. No solo se trata de que la profesionalización se
halle consagrada al máximo nivel, sino que además, los
tres niveles de gobierno cuentan con el mismo marco
regulador desde 1984, ya que en dicho año tuvo lugar
la promulgación de la Ley 30, de 2 de agosto, de Medi-
das de Reforma de la Función Pública (LMRFP). Pero un
mismo entorno normativo no garantiza resultados equi-
valentes, mucho menos a la luz de los problemas a los
que se ha hecho referencia. Así pues, la pregunta de
investigación que constituye el objeto de este trabajo
es la siguiente: ¿por qué a diferencia de la Administra-
ción Central no se ha consolidado en nuestro país una
burocracia profesional en los gobiernos locales?
La explicación se basa en los planteamientos del nuevo
institucionalismo de la Ciencia Política. Se sostiene que
en la segunda mitad de los años ochenta el marco ins-
titucional del Empleo Público Local (EPL) en España ex-
perimentó una importante alteración como consecuen-
cia de la coincidencia de diversos procesos de cambio,
cuyo efecto conjunto alteró su configuración y en donde
arraigaron una serie de pautas de relación característi-
camente inerciales. Por tanto, la hipótesis específica a
contrastar es la de que sobre un legado preburocrático,
la trayectoria recorrida por el Empleo Público Local en
la España democrática ha dado como resultado un mar-
co institucional ineficaz a la hora de garantizar su pro-
fesionalización. Este esquema conceptual —un marco
institucional ineficiente— constituye el elemento causal,
la variable independiente, del fenómeno a explicar, la
débil profesionalización burocrática.
En términos operativos, el concepto de institución ha-
ría referencia a una abstracción mental que enmarca y
orienta el comportamiento de los individuos mediante
reglas del juego y normas sociales y que los implica
a través de interacciones estables en el tiempo (Pe-
ters, 2003: 36-37; Hall y Taylor, 1996: 938). Teniendo en
cuenta que en la Administración las instituciones son
creadas deliberadamente para asegurar unos deter-
minados fines de interés público, se trata de evaluar
si los incentivos y sanciones de las normas formales
condicionan realmente la conducta, las «reglas en uso»
informales, lo que permitirá calificar la situación resul-
tante como de debilidad o fortaleza institucional.
El marco teórico elegido para un trabajo de esta na-
turaleza es el resultante de una cierta «fertilización
cruzada» entre perspectivas teóricas, lo que permite
incorporar dos niveles en el análisis. El ámbito estruc-
tural como punto de partida, pero tomando en con-
sideración simultáneamente el organizacional para
proporcionar explicaciones plausibles. En el enfoque
subyace una concreta perspectiva epistemológica: la
que explica los fenómenos sociales —la dinámica insti-
tucional— no mediante algún tipo de determinismo his-
tórico o cultural, sino que la fundamenta en el plano de
la interacción individual. Por ello el modelo explicativo
empleado opera en dos planos:
El macro, que analiza el marco institucional me-•
diante su evolución en el tiempo, empleando para
ello categorías propias del institucionalismo históri-
co como los de coyuntura crítica y de path depen-
dency, o dependencia de la senda (Pierson, 2004;
Capoccia y Kelemen, 2006).
El micro, basado en el institucionalismo económi-•
co, que concibe el contexto institucional como el
escenario donde actúan unos jugadores orienta-
dos estratégicamente, que se valen de unos me-
canismos en beneficio de sus intereses e ideas en
una concreta situación de acción (Ostrom 1999;
2005). El espacio social donde actúan los agen-
tes, conformado por variables como su número, las
posiciones que ocupan, su repertorio de acciones
disponibles y especialmente los mecanismos so-
ciales que emplean (Hedström, 2010; Elster, 2010).
A este respecto los cambios en el nivel agregado
se explican mediante su vinculación con el compor-
tamiento de actores individuales, estratégicamente
orientados, en el nivel micro, en una explicación
que busca la comprensión de los microfundamen-
tos de los fenómenos sociales.
Para evaluar la hipótesis se ha seguido una estrategia
combinada: se han empleado tanto fuentes cuantita-
tivas primarias, procedentes de la Tesorería General
de la Seguridad Social como otras secundarias, ema-
nadas de instancias administrativas (INAP) o el boletín
estadístico del Registro Central de Personal, sin olvi-
dar los aspectos cualitativos, una dimensión relevan-
te cuando se trata de dar cuenta de la evolución a lo
largo del tiempo de un entorno institucional que para
su materialización recurre a un concreto lenguaje, el
jurídico. Para ello, además de analizar el marco norma-
tivo del periodo se han estudiado las fuentes técnicas
manejadas por la comunidad profesional que opera
en el sistema (cuerpos nacionales y funcionarios téc-
nicos) conceptuados como una comunidad epistémi-
ca (Sabatier, 1999), además de dos estudios de caso
comparados1.
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3. Perspectiva histórica: legado institucional y coyuntura crítica
Este epígrafe analiza a grandes rasgos y de modo
sumario, un proceso de «despliegue largo» (Pierson,
2004): la evolución del EPL en democracia. No obs-
tante, una comprensión adecuada de su dinámica
hace imprescindible referirse a la situación de partida
en democracia, lo que se denomina legado institucio-
nal. Sobre esta tendrán lugar los cambios operados a
partir de la transición local (Márquez Cruz, 2007) con-
siderado como el momento fundacional, periodo —la
segunda mitad de los ochenta— donde arrancan los
cambios, la coyuntura crítica, donde a partir del cual se
autónomas) en la línea de los pactos por la integridad
y el mérito; b) los que buscan reforzar los procesos de
gestión en términos reales (la innovación en el ingreso,
la carrera y la negociación colectiva a la que se hizo
referencia) y finalmente, c) la consideración adecuada
de las estructuras de gobierno del sistema de empleo
público local, un aspecto que demanda una considera-
ción más pormenorizada.
Como se ha constatado, la coincidencia de autonomía
local en materia de personal y la desaparición de ins-
tancias de apoyo en la materia han coadyuvado a la
carencia de políticas de recursos humanos eficaces.
Resulta imprescindible reforzar el papel de los go-
biernos locales intermedios en la línea postulada por
Jiménez Asensio y Castillo Blanco (2009): creando
Agencias Provinciales de Empleo Público que propor-
cionen la cooperación técnica especializada mediante
la adecuada tecnificación de la gestión, proporcionan-
do la escala de gestión a la que se ha hecho refe-
rencia. Pero es que, tan crítica como los mecanismos
de asistencia es la profesionalización de los agentes
que operan en las arenas institucionales y al respecto,
el establecimiento de una dirección pública profesio-
nal en la gestión de recursos humanos es uno de los
objetivos ineludibles. Una figura que permitiría su di-
ferenciación de la política, seleccionada en base a la
posesión de las competencias poseídas, con un ciclo
temporal independiente de los avatares electorales y
que contase con un marco de actuación (el plan de
gestión) que permitiese la rendición de cuentas a las
instancias políticas.
En una sociedad abierta, nada garantiza el acierto ple-
no en la reforma. Mucho menos en una estructura po-
líticamente tan descentralizada y plural como la actual,
tan diferente de la sociedad española de los ochenta.
Tan solo cabe actuar mediante la formación y los in-
centivos (materiales y simbólicos) adecuados y crear el
marco de gobierno y apoyo que lo posibilite.
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39Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 24-39 or.ISSN: 2173-6405
Notas
1. La investigación original en la que se basa este artículo
comparó dos ciudades de tamaño medio, mediante la es-
trategia de «casos similares», que diferían en la variable
sometida a estudio.
2. Hay que tener en cuenta que, formalmente, hasta 2007
era habitual una práctica, no solo la presidencia del órga-
no encargado de las convocatorias de acceso (tribunales
y comisiones) por parte del Alcalde o un concejal delega-
do, sino la presencia abrumadora de otros cargos políti-
cos y también, sindicales. Éstos últimos en el rol de «fis-
calización» del proceso, pero con tendencia a favorecer a
su principal, el personal temporal de la propia institución,
que no hay que olvidar que constituye su base electiva,
lo que los convertiría en una suerte de insiders que dis-
pondrían a priori de más oportunidades en relación con
los aspirantes externos.
3. De hecho, tras la LBRL se dictó el Real Decreto 2224/1985,
de 20 de noviembre, «por el que se regula el acceso a la
Función Pública Local del personal contratado e interino
de las Corporaciones Locales» que constituía el enésimo
intento de «afrontar la solución definitiva al problema que
plantea la existencia de este tipo de personal» (exposi-
ción de motivos de la norma). La misma diseñaba un siste-
ma formalmente abierto, pero que primaba notoriamente
los denominados «servicios prestados», cuya puntuación
podía aplicarse en la fase de oposición. El personal que
no superase las pruebas podía continuar prestando servi-
cios en calidad de interino. El parecido con los procesos
de 1977 y 1979 es palmario, recurriendo a otra fórmula
aprendida, habitual en el panorama institucional.
4. Únicamente se dictó en 1986 la normativa reglamentaria
que permitía implantar en la nómina el sistema retributivo,
el Real Decreto 861/1986, de 25 de marzo. Hasta 1991 no
se actualizaron los mecanismos de acceso a la función
pública local (Real Decreto 896/1991, de 7 de junio).
5. El término «sindicalización» hace referencia no tanto a la
tasa de afiliación del personal público local como a uno
de los rasgos característicos del mismo: el papel protagó-
nico que en la gestión del empleo público local detentan
los sindicatos «más representativos» en los términos de
la LOLS y su influencia en la gestión del personal de las
entidades locales.
6. Hasta 1998 los datos del Registro de Personal solamente
incluyen en la rúbrica «personal que integra las entida-
des de la Administración Local» a los ayuntamientos. Es a
partir de esa fecha cuando se añade el personal depen-
diente de Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares.
Este colectivo oscilará entre los 65.000 y 80.000, y debe-
rán sumarse para calcular el total de efectivos locales. En
la tabla, para mantener la homogeneidad, se ha optado
por contemplar únicamente al personal de ayuntamien-
tos. Igual decisión se ha adoptado en los porcentajes res-
pecto al total del personal al servicio del sector público.
Al respecto, el personal de diputaciones y cabildos viene
a suponer, en términos aproximados, unos 3 puntos adi-
cionales.
7. Hay que destacar que la cifra incluye solamente a polí-
ticos electos, es decir, alcaldes, presidentes de cabildo
o consejo, concejales y diputados o consejeros. Se ex-
cluye el personal de confianza y asesoramiento especial,
conocido como eventual y que es nombrado y removido
libremente por el electo.
8. De hecho fue la Oferta de Empleo Público de 1996 la que
empezó a cambiar la tendencia. A partir de dicho año y
hasta 2006 fueron más de cuatro mil las plazas convoca-
das.
9. Al respecto, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en su se-
sión de 20 de julio de 2006 aprobó una «Moción sobre
control interno, llevanza de la contabilidad, gestión de
personal y contratación en las Entidades Locales», opor-
tunamente elevada a las Cortes Generales, en la que se
señalaba como principales deficiencias e irregularidades,
además de que las entidades locales suelen carecer de
la RPT, de la laboralización creciente y del acceso de este
personal con menores requerimientos, del fenómeno de
la negociación unitaria de las condiciones de trabajo de
funcionarios y laborales, a través de acuerdos no siem-
pre comunicados, lo que dificulta su control. Para Del
Campo (2012: 200) la informalidad, entendida como re-
gularidades de comportamiento que responden a reglas
cuya violación genera alguna clase de sanción, hunde
sus raíces en la fragilidad institucional y en los incentivos
generados por cambios en las normas formales, resiste
pero también complementa a las normas formales. Es un
constructo plenamente aplicable al fenómeno de la ne-
gociación colectiva local dado su alcance, y en donde
por cierto, para su valoración, resulta pertinente la cita
que la propia autora efectúa de un teórico político como
Rawls, acerca de que «Lo razonable es público de una
forma en que lo racional no lo es.»
10. Este estudio de 2011 amplia el realizado en 2009, que
toma como población objeto de análisis los municipios
de la provincia de Barcelona mayores de 13.000 habi-
tantes inscritos en la denominada «Xarxa CORH», una
comunidad de conocimiento al servicio de los gestores
locales de recursos humanos creada por el servicio de
asistencia a los gobiernos locales de la Diputación bar-
celonesa.
BERRIKUNTZA eta JARDUNBIDE EGOKIAK/INNOVACIÓN y BUENAS PRÁCTICAS
Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
José A. Latorre GaliciaEl Departamento de formación de la Diputación de Alicante. Un modelo de gestión por procesosTraining Department of the Provincial Council of Alicante. A Model of Process Management
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José A. Latorre GaliciaLicenciado en Pedagogía (UCM). Master en Gestión Administración Local (UB) y en Calidad de la Formación (UNED).Jefe de Formación y Calidad de la Excma. Diputación de [email protected]
Laburpena: Artikulu honetan deskribatzen da prozesuen bidezko
kudeatze-sistema, Alacanteko Aldundiak prestakuntza-sailean ezarri
zuena aurreko hamarkadatik. Prozesuen mapa azaltzen da xeheta-
sunez, baita helburuak eta adierazleak jarraitzeko erabilitako tresnak
ere; horretaz gain, lan egiteko modu honek dakarzkigun abantailak
azpimarratzen ditu, baita kudeatze-sistema honen barruko zein kan-
poko balioespena ere. Hori bera ziurtatzen dute hasieratik ISO 9000
arauek eta barruko zein kanpoko hainbat errekonozimendu jaso ditu.
Esperientzia hau gauzatu da partaidetza handiarekin eta barruko ba-
liabideak soilik erabiliz.
Gako-hitzak: prozesu-bidezko kudeatze-sistema, prozesuak, ISO
9000 arauak, langileen parte-hartzea.
Resumen: En este artículo se describe el sistema de gestión por
procesos implantado en el Departamento de Formación de la Dipu-
tación de Alicante desde hace una década. Se explica con detalle
el Mapa de Procesos así como las herramientas que se utilizan para
el seguimiento de objetivos e indicadores, resaltando las ventajas
que nos reporta esta forma de trabajar, así como la valoración tanto
interna como externa de este sistema de gestión. El mismo, está cer-
tificado por las normas ISO 9000 desde su inicio, y ha sido motivo
de diversos reconocimientos internos y externos. Esta experiencia
se ha llevado a cabo de manera participativa y utilizando exclusiva-
mente recursos internos.
Palabras clave: gestión por procesos, procesos, mejora continua,
normativa ISO 9000, participación del personal.
Abstract: This article describes the process management system
implemented in the training department of the Provincial Council of
Alicante for a decade now. It explains in detail the process map and
the tools that are used to monitor goals and indicators, highlighting
the advantages that this way of working reports as well as internal
and external assessment of the management system. It is certified by
ISO 9000 standards since its inception, and has been the subject of
various internal and external awards. This experience was carried out
in a participatory manner and using only internal resources.
Keywords: process management, processes, continuous improve-
ment, ISO 9000 standards, staff participation.
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Núm. 4 zk./2013. Págs. 42-53 or.ISSN: 2173-6405
Sumario
1. Introducción. 1.1. Breve presentación.—2. Descripción de la experiencia. 2.1. Nuestro recorrido por la calidad. —3. El Mapa de Procesos. 3.1. Procesos clave. 3.2. Procesos estratégicos. 3.3. Procesos de sopor-te.—4. Objetivos e indicadores de gestión.—5. Valoración que hacemos de nuestro sistema de gestión por procesos.—6. Valoración externa.—7. Epílogo.—8. Referencias.
1. Introducción
El Departamento de Formación de la Diputación Pro-
vincial de Alicante presenta su buena práctica en cali-
dad basada en la gestión por procesos e indicadores
de gestión.
Pensamos humildemente que aportamos una expe-
riencia original, sólida y eficaz, útil para la gestión de un
Departamento de Formación pero sin duda trasladable
a cualquier otro ámbito de la Administración.
Es original sobre todo porque el Mapa de Procesos,
flujogramas de procedimientos, actividades, etc., están
conformados en soporte informático. Además de aho-
rrar papel, facilita enormemente su consulta por todos
los miembros de la organización. Sólida por el tiempo
que ya venimos trabajando con este sistema (empe-
zamos en 2003) y eficaz porque facilita la detección y
corrección de errores y la toma consecuente de deci-
siones.
1.1. Breve presentación
Las actividades de formación interna comenzaron en
esta Diputación de forma sistematizada en el año 1989,
aunque el Departamento de Formación, como tal, no
tuvo estructura propia hasta 1992, fruto del Plan Estra-
tégico que la corporación aprobó aquel año. Obvia-
mente, desde entonces, ha variado mucho en su traba-
jo y en los recursos de que dispone.
El Departamento de Formación se ha organizado te-
niendo en cuenta su Misión, es decir, «Proporcionar
formación y reciclaje permanente a los empleados pú-
blicos que prestan servicios en la administración Local
de la provincia de Alicante: Ayuntamientos, Mancomu-
nidades y otras entidades locales, la propia Diputación
y sus organismos autónomos». La población potencial
a la que nos dirigimos está constituida por alrededor
de 20.000 empleados públicos y desde los primeros
años de andadura, ofrecemos servicios a las entidades
locales de la provincia.
En este sentido, la gestión de los cursos propiamente
dicha se descarga en 3 negociados operativos: nego-
ciado de «Formación Continua», negociado de «Forma-
ción Informática» y negociado de «Formación Interna».
De manera transversal, dando apoyo a todos ellos des-
de la parte económica y administrativa, hay un cuarto
negociado denominado «Administración de cursos».
A nivel directivo, todo esto se coordina desde la jefa-
tura de sección, que se encarga más de la dirección
interna, mientras que el jefe de servicio se ocupa de
las relaciones externas, dar cuenta a la Dirección del
Área y establecimiento y mantenimiento de la red de
contactos (INAP, FEMP, IVAP, otras instituciones provin-
ciales del estado, etc.)
Técnico medio de gestión telemática, técnico medio
de formación (responsable de calidad y evaluación)
y profesor —traductor de valenciano (coordinador
de formación en idiomas), conforman los roles más
técnicos y hay también 4 profesionales de apoyo
operativo que se encargan de la atención a profe-
sores y alumnos y preparación de aulas y materiales,
en turnos de mañana y tarde en los dos centros de
formación: C/ Ferré Vidiella y aulas de formación del
«Hogar Provincial».
En cuanto a nuestra Visión, aspiramos a liderar la for-
mación de los empleados públicos que prestan servi-
cios en la Administración Local de la provincia y ser el
punto de referencia en cuanto a modelos de formación
de la Administración Pública de todo el Estado.
Concebimos la formación como una herramienta estra-
tégica clave en las políticas municipales de cambio y
modernización. Nuestra filosofía como Departamento
viene recogida en nuestra Declaración de la Calidad,
y se sustenta en tres pilares, que conforman nuestros
valores;
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Servir de forma satisfactoria a nuestros clientes.•
Normalización y mecanización de la gestión.•
Participación del personal.•
A través de nuestra página web (http://formacion.la-
dipu.com), puede obtenerse más información acerca
de nuestra historia, servicios, recursos, estructura,
etc.
Para que pueda dimensionarse nuestra actividad anual,
en la tabla 1 indicamos un resumen con los resultados
de 2012.
2. Descripción de la experiencia
La buena práctica que presentamos, es nuestra expe-
riencia en la «gestión por procesos» del Departamento
de Formación de la Diputación de Alicante.
El Mapa de Procesos y el sistema de seguimiento
de la gestión por indicadores, lo desarrollamos en
2003, y el motivo fundamental, fue la necesidad de
adaptarnos a los requerimientos de las normas ISO
9000:2000.
Para que se comprenda mejor, pensamos que resul-
tará ilustrativo mostrar cuál ha sido nuestra evolu-
ción, desde el punto de vista de la implantación del
sistema de calidad, en la historia reciente del Depar-
tamento.
2.1. Nuestro recorrido por la calidad
Nuestra andadura por la Calidad, comienza en el año
1995, momento en el que el equipo de gobierno de
esta Institución, asumió, como uno de sus objetivos, el
impulso de la calidad en los departamentos de la Di-
putación. Podemos sintetizar la evolución a lo largo de
este tiempo, en tres etapas:
1.ª Etapa
Tras algunas incursiones erráticas por el modelo EFQM,
y unas primeras autoevaluaciones, la Diputación, optó
por las normas ISO y planteó todo un programa cuyo
enfoque pretendía que los distintos departamentos
y unidades administrativas, organizaran sus procedi-
mientos y registros, prepararan la documentación co-
rrespondiente, etc. para certificarse por las normas ISO
9000:1994.
En este entorno, comenzamos a interesarnos por estas
normas en particular, y por la «calidad certificada» en
general. Estudiamos los requerimientos de las ISO y
encontrábamos muchas dificultades en la adaptación a
un servicio como el nuestro, de esta normativa pensa-
da sobre todo para producción. En paralelo, seguimos
investigando sobre modelos de calidad y, fruto de ello,
tuvimos ocasión de conocer el método CEDEO / Q*
For, específico para organismos de formación.
Este modelo, de origen holandés, descubrimos que se
estaba aplicando en diversos países europeos —también
en España—, en cada uno de los cuales había una entidad
certificadora. Se basa, fundamentalmente, en la solvencia
institucional, la calidad técnica y profesional, pero sobre
todo en la satisfacción manifestada por los clientes.
Expedientes tramitados 65 expedientesCoste medio por persona de la asistencia a acciones formativas externas
540 euros por persona
Control de almacén N.º de horas utilización videoproyectores 4.000 horasTramitación exptes. adtvos. N.º expedientes realizados 100 expedientesElaboración y ejecución de presupuestos
Situación cuatrimestral de ejecución del presupuesto
80 % (anual)
Formación del personal Relación horas de formación y horas trabajadas 4 %
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cuantos cursos podemos desarrollar en un tiempo
determinado.
Establecer los • ritmos de actividad en los distintos
periodos de tiempo.
Conocer las • variables que afectan directamente al
desarrollo de los cursos.
Determinar• planes de mejora para la resolución
de problemas de funcionamiento detectados.
Proponer y adoptar • cambios organizativos y de
responsabilidades sobre la base del análisis de da-
tos cuantitativos.
Establecer • nuevos objetivos anualmente basán-
donos en lo conseguido el año anterior.
5. Valoración que hacemos de nuestro sistema de gestión por procesos
Originalidad
La incorporación de la Normativa ISO en 1994 como pro-
cedimiento administrativo de gestión supuso un funcio-
namiento excesivamente burocrático y poco flexible, y
además pudimos constatar que no se consultaba. Por
Vista la comparación con años anteriores, se demuestra que con los recursos que tenemos se ha llegado al máximo posible de ejecución de ediciones (en torno a las 310).En consecuencia, se acuerda, al igual que en ejercicios anteriores, mantener el indicador, pero no asociarle ningún objetivo. Para controlar el cumplimiento del Plan de Formación se hará a través delos objetivos asociados a los siguientes indicadores: ANALI01, GESTED01 y GESTED03.
Cuatrimestral - Jefes de Negociado - Comité de Calidad
Variable
Planificación y gestión de cursos
Ejecución Ediciones
Suma de las ediciones celebradas, tanto de cursos del Plan como de fuera de él
GESTED02
Cuatrimestral
Primer cuatrimestre: indicador por debajo de lo que se venía ejecutando en el mismo periodo en años anteriores.
Segundo cuatrimestre: se ha recuperado ligeramente el número de ediciones, si bien la ejecución será ligeramente inferior al año anterior.
Tercer cuatrimestre: como consecuencia de los recortes presupuestarios, tanto de la ayuda recibida del INAP como de los fondos propios de la Diputación, se ha visto bastante reducida la actividad formativa realizada, habiéndose realizado un número de ediciones bastante inferior al que se ha venido realizando en los últimos años (en torno a 300 ediciones). No obstante, la fórmula que se ha adoptado, a efectos de que esta reducción afecte en menor medida a la ejecución del Plan de Formación ofertado inicialmente, ha sido eliminar aquellas acciones formativas más caras y reducir el número de ediciones a realizar de cada curso ofertado, de tal forma que esta reducción de fondos del 54% se ha traducido en unareducción de tan sólo del 12% del número total de ediciones a realizar. De este modo, hemos conseguido que el impacto de estos recortes presupuestarios se hayan visto reflejados lo menos posible en el servicio que prestamos a nuestros clientes.
Definición del indicador: se recogen todos los datos que lo identifican; proceso al que afecta, denominación del indicador, código, forma de hacer los cálculos, objetivo asociado y criterio de aceptación (si procede), plazo de consecución, frecuencia de medición, referencia trimestral (si se ha establecido), responsable, etc.
Datos cuantitativos: una segunda parte de la ficha, recoge los datos cuantitativos, que van arrastrándose de trimestre a trimestre, de tal forma que podamos observar, tanto los datos de un período, como el acumulado. Este dato cuantitativo se ilustra además con un gráfico.
Datos cualitativos: Recoge los comentarios cualitativos y en su caso, las decisiones o recomendaciones que se adoptan en el comité de calidad. Toda vez que a cada comité de calidad le sigue una reunión de todo el equipo, se informa a los interesados de los acuerdos adoptados. Por otra parte, toda esta documentación de seguimiento está en la red local del Departamento, a la que tienen acceso todos los miembros del equipo.
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este motivo, cuando adecuamos la norma a los reque-
rimientos de la ISO 9001:2000, decidimos presentarlo
en formato digital con nuestros medios y lo instalamos
en nuestra Intranet, para que todos los miembros del
Departamento (desde el equipo directivo hasta los or-
denanzas) pudieran acceder al Mapa de Procesos y tu-
vieran la posibilidad de consultar de manera ágil, fácil y
eficaz, cualquier procedimiento, actividad, etc. del mis-
mo para resolver toda duda que pudiese surgir sobre
el funcionamiento de nuestro Departamento. Con este
fin creamos esta herramienta y pensamos que lo hemos
conseguido. Tan es así que incluso los propios auditores,
cuando lo analizaron en 2003, nos hicieron partícipes
de su sorpresa y nos felicitaron por esta innovación.
Participación
Como ya explicamos en el apartado «recorrido por la
calidad», para llegar a implantar este sistema de ges-
tión, hicimos un trabajo de abajo a arriba. Esto es, los
propios interesados definieron los procesos y diseña-
ron los procedimientos que fueron aprobados en una
jornada maratoniana en la que participamos todos los
profesionales del Departamento. Por lo tanto, no es de
extrañar que los miembros del Departamento los sien-
tan como suyos.
Con este objetivo, además, intentamos crear instru-
mentos para facilitar la asimilación de nuestro Modelo
de Gestión entre quienes participan por vez primera
con nosotros o se incorporan a nuestra plantilla (Libro
del Buen Profesor, Plan de Acogida, etc.)
Por otra parte, el Mapa de Procesos «virtual» está idea-
do y realizado íntegramente por el propio personal del
Departamento, utilizando exclusivamente los recursos
disponibles.
En este sentido, nos enorgullece decir que se trata de
un producto hecho por nosotros, para nosotros y con
nuestros medios. No obstante, queremos señalar que
la participación del personal conforma una de nuestras
señas de identidad más importantes, y como tal, apa-
rece como uno de los 3 valores fundamentales ( junto
con la satisfacción de clientes y normalización-simplifi-
cación de la gestión) en nuestra declaración de calidad
del Departamento.
Dado que esta cuestión de la participación, motivación
y satisfacción del personal interno nos preocupa, a co-
mienzos de 2005 hicimos una encuesta de satisfac-
ción interna. La «nota» obtenida fue de un 7,25
Posibilidad de adaptación a otras administraciones
Nuestro sistema de gestión por procesos y el cuadro de
mando de indicadores son suficientemente versátiles y
flexibles en su aplicación como para poder implantar-
se en cualquier departamento, unidad administrativa,
o servicio de cualquier nivel de administración, sobre
todo en aquellos casos en que se opte por implantar
las normas ISO 9001:2008.
Actualmente, tal cual lo tenemos, ha merecido el inte-
rés de los departamentos de formación de Administra-
ciones Locales, Institutos de Administración Pública de
diferentes Comunidades Autónomas y Áreas de forma-
ción de la Administración Central. Nos consta que algu-
nas de ellas están iniciándose en esta línea, inspirados
por nuestra experiencia.
Como se menciona en el punto anterior, se utilizaron
los recursos disponibles en el Departamento. Todo el
Mapa de Procesos se sustenta en el programa Power-
Point incluido en el paquete de Microsoft Office, lo que
lo hace casi universal. En cuanto al cuadro de mando
y seguimiento de indicadores, se ha utilizado el pro-
grama Microsoft Excel, disponible también en cualquier
administración.
El bajo coste, casi nulo, unido al ahorro que ocasiona,
(eliminación de documentación en papel y sucesivas
actualizaciones) lo hace un producto perfecto para su
exportación.
6. Valoración externa
En la auditoría de certificación por la norma ISO
9001:2000, realizada por AENOR, con fecha 12 de
noviembre de 2003, se señala en el apartado «Punto
fuerte» del resumen de la auditoría lo siguiente —y ci-
tamos textualmente—:
«Destacar la identificación de los procesos, así como
su secuencia e interacción (incluyendo la definición de
las fichas de los procesos) a través de la presentación
informática de los mismos. Por otra parte, dicha apli-
cación incluye la vinculación de los procesos con los
procedimientos y otros documentos del sistema. Los
cuales facilitan su comprensión por parte del personal
de la organización.
Por otra parte, y en la línea anterior, se valora positiva-
mente el esfuerzo realizado por la organización por la
simplificación documental del sistema de gestión, apro-
vechando la herramienta informática anterior.»
En segundo lugar, en la auditoría interna realizada el
30 de septiembre de 2004, por la empresa KPMG, nos
enorgullecen las conclusiones que, como puntos fuer-
tes, destacaron —y citamos textualmente—:
«Importante compromiso e implicación de la Direc-•
ción del Departamento de Formación y del resto
del personal del mismo en la asunción de fun-
ciones del Sistema de Gestión de la Calidad, así
como en las acciones de mejora continua.
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El grado de desarrollo de la gestión de indicado-•
res asociados a procesos y su relación directa con
los objetivos del Departamento.
La gestión informática de la documentación del •
Sistema de Gestión de Calidad implantado.
Dentro del sistema de gestión documental hay •
que destacar el grado de desarrollo del control de
registros.»
Con todo esto, nos satisface mostrar, hasta la fecha,
nuestro «palmarés» de reconocimientos internos y ex-
ternos, y que son:
Certificados en Calidad por el método europeo •
CEDEO/Q*For en el año 1998 (primer departamen-
to de formación de una administración pública es-
pañola en conseguirlo). Esta Certificación, que tie-
ne una validez trianual, se ha renovado con éxito
en los años 2001, 2004, 2007 y 2010. La concesión
de la certificación, en una parte muy importante, se
vincula al nivel de satisfacción mostrado por los
clientes en relación al servicio que se les presta;
se exige que, al menos, el 80% de los clientes en-
trevistados se muestren satisfechos o muy satisfe-
chos. Pues bien, en los cinco casos, el índice de
satisfacción obtenido ha sido del 100 %
Certificados en Calidad por la norma ISO 9002:1994 •
en el año 2001 (también fuimos el primer departa-
mento de formación de una administración pública
española en conseguirlo).
Certificados en Calidad por la norma ISO 9001:2000 •
en el año 2003. Renovada esta certificación por otro
período de tres años, en Noviembre de 2006. En
noviembre de 2009 la adaptamos a ISO 9001:2008
Primer premio a la calidad a los materiales didácti-•
cos en soporte papel, concedido por el INAP en la
primera convocatoria (2003). El material presenta-
do correspondía al curso «Información y Atención
al Público»
Accésit a la calidad a los materiales didácticos en •
soporte papel, concedido por el INAP en la segun-
da convocatoria (2004), por los manuales del cur-
so «Utilización de técnicas para la edición y diseño
con Word»
Accésit a la calidad a los materiales didácticos en •
soporte papel, concedido por el INAP en la tercera
convocatoria (2005). En esta ocasión, el material
presentado fue el del curso «Cálculo de Velocida-
des en los accidentes de tráfico»
Primer premio a la Calidad en la Diputación de Ali-•
cante en las tres ocasiones en que hemos concurri-
do (años 2000, 2002 y 2006). El trabajo presentado
en el año 2000, fue «Trabajar con Plantillas: un mo-
delo de ahorro y simplificación». En el 2002, concu-
rrimos con el trabajo «Revisión y cambio del sistema
de evaluación de la formación». El de 2006 por el
trabajo «Aplicación de las nuevas tecnologías a la
gestión de la formación. Programa GestFormWeb»
Primer premio de la Revista «Capital Humano» en la •
categoría «Política estratégica de Formación y De-
sarrollo» en 2005. (Primera organización de la Ad-
ministración Local en conseguirlo en esta catego-
ría). Tal como dice el Acta del Jurado, este premio
se nos concedió por «…concebir la formación como
una herramienta estratégica de las políticas muni-
cipales de cambio y modernización, cuyo objetivo
último es convertir la calidad de la atención al ciu-
dadano en su principal aportación de valor…»
Primer premio de buenas prácticas en calidad, con-•
cedido por el Gobierno de la Rioja en noviembre
de 2005, en el marco del «Congreso de Calidad
y Mejores prácticas en las Administraciones Públi-
cas», por el trabajo «Gestión por procesos e indica-
dores de gestión y evaluación»
Premio del MAP a las «Buenas Prácticas Internas •
2006», concedido por el Ministro de Administra-
ciones Públicas, mediante Orden APU/3457/2006
de 17 de Octubre. La buena práctica galardonada
llevaba por título «Gestión por procesos del Depar-
tamento de Formación»
Primer premio a la calidad a los materiales didácti-•
cos en soporte papel, concedido por el INAP en la
cuarta convocatoria (2006). El material presentado
fue el del curso «Introducción a la Base de Datos
de Microsoft Access»
Premio en la categoría «Formación y Desarrollo» •
conseguido en la convocatoria de los «Premios
Cegos y Equipos & Talento a las Mejores Prácticas
2010», por nuestra aplicación de gestión de la for-
mación a través de la Web, denominada «GestFor-
mWeb». Se nos concedió igualmente una «distin-
ción extraordinaria» por ser la práctica más votada
a través de la web en competencia con el resto de
proyectos premiados».
Premio del INAP 2011 a la Calidad de la formación para •
el empleo en las AA.PP., a la herramienta GestFor-
mWeb en la categoría «actuaciones en la gestión».
Premio del INAP 2011 a la Calidad de la formación •
para el empleo en las AA.PP., a la Comunidad de
aprendizaje «Liderazgo de Proyectos» en la cate-
goría «innovación didáctica».
Premio a la gestión del conocimiento 2011/2012 de •
la AEVAL por el proyecto «Formación 2.0».
Premio proyecto referente en seguridad en el CNIS •
2013 al Protocolo de aplicación del ENS en entidades
locales, elaborado en el marco de una comunidad
de aprendizaje impulsada por este Departamento.
7. Epílogo
Trabajar con este sistema te ayuda en la formalización
de procesos y procedimientos; por decirlo de alguna
manera, te obliga a ordenar el Departamento, tanto en
José A. Latorre GaliciaEl Departamento de formación de la Diputación de Alicante. Un modelo de gestión por procesos
53Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 42-53 or.ISSN: 2173-6405
los aspectos de planificación como de gestión de los
recursos y evaluación. Te emplaza a volver la mirada
hacia tus clientes, pues lo que va a preocuparte es la
satisfacción de los mismos.
Trabajar con un cuadro de mando basado —como es
el caso— en la medición cuantitativa de indicadores de
gestión, facilita enormemente la adopción de decisio-
nes. Es como si las objetivaras, pues las estás tomando
en base a datos y cifras muy concretos. Me atrevo a
decir, incluso, que con este medio, la asunción de res-
ponsabilidades que conlleva un puesto de dirección,
es mucho más sencilla.
En la misma línea, este sistema permite una redistribu-
ción del trabajo y de las responsabilidades entre los
miembros del equipo, mucho más racional. Cada pro-
fesional es responsable de uno o varios procesos o
de parte de los mismos. La evaluación del desempeño
puede hacerse sobre datos contrastados, al menos en
los aspectos de cumplimiento de objetivos.
A la vez, este sistema favorece la incorporación de nue-
vos profesionales y la rotación y promoción. Aunque
somos partidarios de establecer planes de acogida, y
designar tutores que acompañen a los que se incor-
poran, es indudable que el hecho de tener detallados
los procesos, procedimientos, instrucciones de trabajo,
etc, será muy ventajoso para estos nuevos profesiona-
les. Por tanto, gestionar con estos parámetros de cali-
dad, impulsará el propio aprendizaje de los gestores
de formación, y de la propia organización.
En definitiva, un sistema de este tipo, te hace cambiar de
forma de trabajar, y te permite avanzar en una doble ver-
tiente: calidad en la gestión de la formación pero también
calidad en los procesos de enseñanza-aprendizaje.
8. Referencias
AENOR (2000). UNE-EN-ISO 9000:2000. «Sistemas de Ges-
tión de la Calidad. Fundamentos y Vocabulario». AENOR.
Madrid.
AENOR (2008). UNE-EN-ISO 9001:2008. «Sistemas de Ges-
tión de la Calidad. Requisitos». AENOR. Madrid.
AENOR (2001). UNE-EN-ISO 9004:2000. «Sistemas de Ges-
tión de la Calidad. Directrices para la mejora del desem-
peño». AENOR. Madrid.
AENOR (2001). «UNE 66915. Gestión de la calidad. Directri-
ces para la formación». (Equivalente a la norma interna-
cional ISO 10015:1999). AENOR. Madrid.
AENOR (2003). UNE 66173 IN. «Los recursos humanos en un
sistema de gestión de la calidad. Gestión de las compe-
tencias». AENOR. Madrid.
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de procesos en la Administración Pública». Diputación de
Alicante. Alicante. «Mimeo».
MAZARS, S.L. (2003). Manual del curso «Adaptación de ISO 94
a ISO 2000». Diputación de Alicante. Alicante.»Mimeo».
DIPUTACIÓN DE ALICANTE (2003). Materiales de la Jor-
nada «Adaptación a la norma ISO 9001:2000 del De-
partamento de Formación». Diputación de Alicante.
Alicante.»Mimeo».
LATORRE GALICIA, José A. (2005). «Sistema de Gestión de
Calidad en un Departamento de Formación». Papers de
Formació n.º 119. Diputación de Barcelona. Publicación
LATORRE GALICIA, José A. (2009) «Qualitat de gestió a
l’administració local: l’experiencia del departament de
formació i qualitat de la Diputació d’Alacant», en estudios
OPL n.º 7. Consell de Mallorca.
VV.AA. (2003). Materiales del curso «Master en Gestión de
Calidad de la Formación». INAP-UNED. Madrid. «Mimeo».
AZTERKETA eta EZTABAIDA JURIDIKOA/ANÁLISIS y DEBATE JURÍDICO
Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Rafael Jiménez AsensioEstrategias para modernizar la gestión pública de recursos humanos en un contexto de contención presupuestaria: efectos de las medidas de ajuste, instrumentos de planificación y medidas de innovaciónStrategies to Modernise Human Resource Management in the Public Sector in a Context of Budget Constraint: Effects of Adjustment Measures, Planning Instruments and Innovation Proposals
2Gloria P. Rojas RiveroLa reforma laboral 2012 en las Administraciones Públicas2012 Labor Reform in the Public Sector
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Núm. 4 zk./2013. Págs. 56-75 or.ISSN: 2173-6405
LA REFORMA LABORAL 2012 EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS2012 LABOR REFORM IN THE PUBLIC SECTOR
Gloria P. Rojas RiveroCatedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de La [email protected]
Laburpena: Lan honen bidez, 3/2012 Legearen indarrez sektore pu-
blikoan egindako lan-erreforma aztertzen da. Lege horren bigarren,
hirugarren eta zortzigarren xedapen gehigarrietan xedatzen denez,
kaleratze kolektiboak Langileen Estatutuaren 51. eta 52,c) artikulue-
kin bat etorriz eta gainerako garapen-arauekin bat etorriz egingo
dira —arau horiek sakon aldatu dira erreforma legean bertan—; de-
bekatuta dago Langileen Estatuaren 47. artikulua aplikatzea, arrazoi
berberak direla-eta sektore horretako langileei kontratuak eteteari
eta lanaldiak aldi baterako murrizteari dagokionez; eta berezitasunak
ezarri dira Estatuko sektore publikoko merkataritza-kontratuetan eta
ral, personal laboral, despido colectivo, reducción de jornada, sus-
pensión de contrato, retribuciones, indemnizaciones.
Abstract: This paper is intended to analyze the labor reform under-
taken in Act 3/2012 in the field of public sector contained in its sec-
ond, third and eighth additional provisions, which provide that the
collective redundancies will be made in accordance with arts. 51 and
52, c) Workers’ Statute (WS) and other development regulations, sig-
nificantly modified by the reform act itself, the ban on applying the
art. 47 WS on working hours temporary reductions or suspensions of
contract for the same reasons to the workers in this sector, and the
establishment of specialties in commercial and senior management
contracts of the state public sector.
Keywords: public administration, public sector, labour reform, non-
civil service staff, collective redundancies, working hours reduction,
suspensions of contract, compensations, redundancy payment.
57Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 56-75 or.ISSN: 2173-6405
Gloria P. Rojas RiveroLa reforma laboral 2012 en las Administraciones Públicas
Sumario
1. Introducción.—2. El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el Sector Público. 2.1. Ámbito de aplicación. 2.2. Sobre la novedad legislativa de aplicar en el ámbito público los despidos objetivos y colectivos. 2.3. Los despidos colectivos como mecanismos preventivos y correctivos para garanti-zar la sostenibilidad presupuestaria. 2.4. Definición de las causas económicas, técnicas y organizativas de los despidos colectivos en las Administraciones Públicas 2.5. Número de trabajadores afectados.—3. La aplicación del artículo 47 LET en el sector público.—4. Especialidades de los contratos mercantiles y de alta dirección del sector público. 4.1. Ámbito de aplicación. 4.2. Retribuciones. 4.3. Indemnización por extinción del contrato por desistimiento. 4.4. Control de legalidad. 4.5. Vigencia. 4.6. Otras normas que afectan a retribuciones e indem-nizaciones en el sector público.
1. Introducción
La reforma laboral acometida por el Gobierno del Par-
tido Popular a través del RD-L 3/2012, se traslada, tras
el correspondiente trámite parlamentario de conva-
lidación, a la Ley 3/2012, de 6 de julio, de Medidas
Urgentes para la Reforma del Mercado Laboral (BOE
n.º 162, de 7 de julio); se sigue así la «secuencia le-
gislativa doble», convertida en una constante de polí-
tica legislativa para escenarios en los que se justifica
la «extraordinaria y urgente necesidad» que exige el
art. 86 CE1. Dicha reforma realiza una modificación de
trascendencia en el sector público que articula a tra-
vés de tres disposiciones adicionales, la segunda, la
tercera y la octava.
En las mismas se dispone que el despido colectivo en
el sector público se efectuará de conformidad con los
arts. 51 y 52,c) LET y demás normativa de desarrollo
—modificados de forma importante por la propia Ley
de reforma2—, se prohíbe la aplicación del art. 47 LET
sobre reducciones temporales de jornada o suspen-
siones de contrato por las mismas causas a los traba-
jadores de dicho sector, y se establecen especialida-
des en los contratos mercantiles y de alta dirección del
sector público estatal.
Pero no sólo lo dispuesto en las citadas prescripcio-
nes afectará al empleo público; las Administraciones
Públicas, en cuanto empleadoras en régimen laboral,
estarán afectadas por la reforma laboral en su con-
junto.
2. El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el Sector Público
2.1. Ámbito de aplicación
La aceptación explícita de los despidos colectivos en
las Administraciones Públicas —cuestionada histórica-
mente por doctrina y jurisprudencia, en cuanto que, a
diferencia de las empresas privadas, están financiadas
con fondos públicos y, por definición, no pueden desa-
parecer3—, se desvanece ya del debate jurisprudencial
para convertirse en un instrumento regulado legalmen-
te que consiente a las Administraciones Públicas, de
forma ambivalente, tanto una determinada estabilidad
presupuestaria como la mejora de la eficiencia del ser-
vicio público. La operación legislativa se hace a través
de la disposición adicional segunda de la Ley 3/2012,
de 6 de julio (previamente en el RD-L 3/2012, de 10
de febrero), que introduce una disposición adicional
vigésima en la LET; esto es, se acude a la norma labo-
ral para introducir determinados criterios de funciona-
miento en el ámbito de las Administraciones Públicas
inspirados en las dinámicas del sector privado4.
Sin embargo, los despidos del personal laboral en las
Administraciones Públicas no son una experiencia nue-
va, sobre todo en el ámbito de la Administración Local
que ya viene utilizando esta medida. Algunos TSJ se
venían pronunciando sobre los mismos de forma dis-
par5 sin que se hubiera producido la unificación de
doctrina en el TS. Pero la Ley 3/2012 ha ido más lejos al
eliminar la causa finalista; conforme a ella no se exige
que los despidos debidos a causa económica en dicho
ámbito contribuyan a la superación de las dificultades
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Gloria P. Rojas RiveroLa reforma laboral 2012 en las Administraciones Públicas
Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 56-75 or.ISSN: 2173-6405
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presupuestarias, ni que la justificada por causas técni-
cas y organizativas esté conectada con la mejora del
servicio público o con la existencia de determinadas
necesidades sociales como se verá6.
Lo primero que hay que decir es que estas medidas
serán de aplicación exclusiva al personal laboral, a los
empleados públicos sujetos a un contrato de trabajo
sometido a la LET y no a los funcionarios ni a los con-
tratados en régimen de derecho administrativo.
La citada disposición, ahora la 20.ª LET, delimita su ám-
bito de aplicación, a través de la referencia expresa
al art. 3.1 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de
noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de
la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP).
Conforme a dicho precepto «se considera que forman
parte del sector público los siguientes entes, organis-
mos y entidades:
a. La Administración General del Estado, las Admi-
nistraciones de las Comunidades Autónomas y
las Entidades que integran la Administración Lo-
cal.
b. Las entidades gestoras y los servicios comunes
de la Seguridad Social.
c. Los organismos autónomos, las entidades públi-
cas empresariales, las Universidades Públicas, las
Agencias Estatales y cualesquiera entidades de
derecho público con personalidad jurídica propia
vinculadas a un sujeto que pertenezca al sector
público o dependientes del mismo, incluyendo
aquellas que, con independencia funcional o con
una especial autonomía reconocida por la Ley,
tengan atribuidas funciones de regulación o con-
trol de carácter externo sobre un determinado
sector o actividad.
d. Las sociedades mercantiles en cuyo capital social
la participación, directa o indirecta, de entidades
de las mencionadas en las letras a) a f) del pre-
sente apartado sea superior al 50 %.
e. Los consorcios dotados de personalidad jurídica
propia a los que se refieren el artículo 6.5 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, y la legisla-
ción de régimen local.
f. Las fundaciones que se constituyan con una apor-
tación mayoritaria, directa o indirecta, de una o
varias entidades integradas en el sector público,
o cuyo patrimonio fundacional, con un carácter de
permanencia, esté formado en más de un 50 %
por bienes o derechos aportados o cedidos por
las referidas entidades.
g. Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enferme-
dades Profesionales de la Seguridad Social.
h. Cualesquiera entes, organismos o entidades con
personalidad jurídica propia, que hayan sido crea-
dos específicamente para satisfacer necesidades
de interés general que no tengan carácter indus-
trial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos
pertenecientes al sector público financien mayo-
ritariamente su actividad, controlen su gestión, o
nombren a más de la mitad de los miembros de su
órgano de administración, dirección o vigilancia.
i. Las asociaciones constituidas por los entes, or-
ganismos y entidades mencionados en las letras
anteriores».
Conforme al apartado 2 del citado precepto, dentro
del sector público, y a los efectos de esta Ley, tendrán
la consideración de Administraciones Públicas los si-
guientes entes, organismos y entidades:
a. Los mencionados en las letras a) y b) del apartado
anterior.
b. Los Organismos autónomos.
c. Las Universidades Públicas.
d. Las entidades de derecho público que, con in-
dependencia funcional o con una especial auto-
nomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas
funciones de regulación o control de carácter ex-
terno sobre un determinado sector o actividad, y
e. las entidades de derecho público vinculadas a
una o varias Administraciones Públicas o depen-
dientes de las mismas que cumplan alguna de las
características siguientes:
1. Que su actividad principal no consista en la
producción en régimen de mercado de bienes
y servicios destinados al consumo individual o
colectivo, o que efectúen operaciones de re-
distribución de la renta y de la riqueza nacio-
nal, en todo caso sin ánimo de lucro, o
2. que no se financien mayoritariamente con in-
gresos, cualquiera que sea su naturaleza, ob-
tenidos como contrapartida a la entrega de
bienes o a la prestación de servicios.
No obstante, no tendrán la consideración de
Administraciones Públicas las entidades públi-
cas empresariales estatales y los organismos
asimilados dependientes de las Comunidades
Autónomas y Entidades locales.
f. Los órganos competentes del Congreso de los
Diputados, del Senado, del Consejo General del
Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tri-
bunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de
las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas y de las instituciones autonómicas
análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del
Pueblo, en lo que respecta a su actividad de con-
tratación.
g. Las Diputaciones Forales y las Juntas Generales
de los Territorios Históricos del País Vasco en lo
que respecta a su actividad de contratación.
Para la citada LCSP, sólo son Administraciones Públi-
cas las citadas, quedando fuera las entidades públicas
empresariales estatales y organismos asimilados de-
pendientes de las Comunidades Autónomas (CCAA)
y Entidades Locales (EELL); así como las sociedades
mercantiles con participación pública mayoritaria.
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Núm. 4 zk./2013. Págs. 56-75 or.ISSN: 2173-6405
Gloria P. Rojas RiveroLa reforma laboral 2012 en las Administraciones Públicas
La diferencia de tratamiento que hace la LCSP entre
sector público en general y Administraciones Públicas
en particular va a justificar un diferente tratamiento en
cuanto a forma y/o procedimientos de aplicación de
los despidos colectivos. Hay que distinguir, pues, entre
sector público y Administraciones Públicas y entidades
dependientes de ellas, concepto éste más restrictivo,
pero en el que hay que separar también aquellas que
se financian mayoritariamente con ingresos derivados
de operaciones en el mercado.
Al resto de entidades comprendidas en el sector públi-
co conforme al art. 3.1 LCSP7 se les remite a las reglas
generales, lo que significa que aplicarán los arts. 51 y
52,c) LET en las mismas condiciones que las empre-
sas privadas, con las mismas causas y el mismo pro-
cedimiento previsto en los arts. 2 a 15 del Reglamento
(aprobado por RD 1483/2012, de 29 de octubre, BOE
n.º 261, que deroga expresamente el precedente RD
801/2011, de 10 de junio). Aunque hay que advertir que
en estos casos se introduce una obligación añadida
en la documentación que se aporte en el período de
consultas, la de justificar las medidas en el marco de
los mecanismos preventivos y correctivos regulados
en la normativa de estabilidad presupuestaria y sos-
tenibilidad financiera de las Administraciones Públicas,
indicando la relación que los despidos tengan con los
principios contenidos en la Ley 3/2012 (DA 20.ª LET y
art. 34 del Reglamento). Éstas podrán acogerse, igual-
mente, a las medidas previstas en el art. 47 LET, con
aplicación de las mismas reglas del sector privado
concretamente desarrolladas en los arts. 16 a 29 del
Reglamento.
Las entidades que no están contempladas en los apar-
tados 1 y 2 del art. 3 LCSP son sector privado, aunque
cuenten con participación de las entidades públicas, si
ésta es inferior al 50% del capital o dotación; o aunque
contraten con las entidades del sector público la pres-
tación de servicios públicos en régimen de gestión pri-
vada, o sean suministradoras, concesionarias, etc. de
aquéllas o contratadas o subcontratadas por ellas8.
Es de destacar que la DA 2.ª Ley 3/2012 se remita, para
delimitar su ámbito de aplicación, a la LCSP y no al
EBEP como norma que regula las bases del régimen ju-
rídico de los empleados públicos. Claramente, esto ha
supuesto una ampliación del ámbito subjetivo de apli-
cación de estos despidos en el sector público, pues,
a los efectos de aplicar medidas de reestructuración
de plantillas consistentes en despidos amparados en
los arts. 51 y 52,c) LET, se consideran Administracio-
nes Públicas todas las entidades y organismos a que
se refiere el art. 3.2 LCSP, a las que habrá que añadir
los Consorcios, Mancomunidades, etc. que adquieran
personalidad jurídico-pública. Se excluyen, sin embar-
go, las entidades públicas empresariales estatales y
los organismos asimilados dependientes de las CCAA
y EELL9.
Con la citada previsión normativa, puesta en conexión
con lo dispuesto en la D.A.3.ª Ley 3/2012 (DA 21.ª LET)
se procura la reducción del empleo público en todos
los supuestos en que haya financiación pública ma-
yoritaria, mientras que, por el contrario, para aquellas
Administraciones Públicas y entidades de derecho
público vinculadas o dependientes de una o varias de
ellas y de otros organismos públicos que se financien
fundamentalmente con cargo a «ingresos obtenidos
como contrapartida de operaciones realizadas en el
mercado», se les facilita el mantenimiento del empleo
con el recurso a medidas menos traumáticas, como las
previstas en el art. 47 LET.
De este modo, el régimen del despido colectivo resulta
aplicable al sector público de empleo laboral con míni-
mas adaptaciones, operándose la laboralización de las
reestructuraciones en el sector público, aunque haya
que tener en cuenta los condicionantes no laborales,
normas administrativas y presupuestarias, que han de
tenerse en cuenta para resolver la cuestión10.
Medidas en torno a la reducción del sector público em-
presarial dependiente de la Administración General del
Estado (AGE), de las CCAA y EELL11, así como a la dismi-
nución de cuadros directivos de sociedades públicas y
a la limitación del número de miembros de los consejos
de administración (RD 451/2012), ya se han hecho notar.
Y relacionadas con ellas y con la finalidad de recortar
el gasto público, se plantea también la necesidad de
promover la elaboración de un marco común en cada
Administración que unifique las condiciones de las dis-
tintas entidades sobre estructuras directivas, personal,
indemnizaciones, gastos de representación, etc.12.
La aplicación del despido colectivo en este ámbito ten-
drá que sujetarse, a pesar de la remisión a los arts. 51
y 52,c) LET, a las causas y procedimiento establecidos
en la DA 20.ª LET, así como a los términos en que se
ha desarrollado reglamentariamente el mismo por el
RD 1483/2012, más arriba citado, que regula el procedi-
miento para entidades del sector público que se acojan
a las mismas reglas que las del sector privado (arts. 2
a 15, 25 a 29 y 34) y el aplicable a las entidades públi-
cas que conforme a la DA 20.ª LET tienen un régimen
especial (arts. 34 a 49), sin perjuicio de que a éstas se
le apliquen las restantes disposiciones reglamentarias
que rigen en el ámbito privado, en lo que no se opon-
gan a las específicamente previstas para ellas.
2.2. Sobre la novedad legislativa de aplicar en el ámbito público los despidos objetivos y colectivos
Conforme al art. 92 EBEP, la pérdida de la condición
de personal laboral se producirá por cualquiera de las
causas de extinción del contrato previstas en la legisla-
ción laboral. Al respecto, hay que recordar que el EBEP
reconoce, entre los derechos individuales del conjunto
de los empleados públicos, el derecho a la inamovili-
dad (art.14,a), pero sólo en la condición de funcionario
de carrera, estableciendo en los arts. 63 y siguientes
60
Gloria P. Rojas RiveroLa reforma laboral 2012 en las Administraciones Públicas
Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
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el carácter tasado de las causas de pérdida de la rela-
ción de servicio, entre las que no se encuentra la posi-
bilidad de extinción por causas económicas, técnicas,
organizativas o de producción; no obstante la oportu-
nidad de incentivar la cesación en el servicio por razo-
nes organizativas, de reestructuración interna o exceso
de personal que el art. 85.2, a) permite introducir en
las correspondientes Leyes de Función Pública que se
dicten en desarrollo del EBEP13.
Antes de la reforma de 2012 se sostenía sin ambages
que la legislación laboral era aplicable a las Adminis-
traciones Públicas, lo que se podía deducir también de
los art. 1.1 y 3,a) LET y 7 EBEP. De la misma manera el
RD-L 781/86 de Régimen Local y las distintas leyes de
función pública autonómicas confirmaban esta conclu-
sión.
Aun así, dicha afirmación no era en absoluto conclu-
yente. Argumentaba tanto la doctrina como la juris-
prudencia que la legislación laboral utiliza un lenguaje
economicista, que está pensada para el sector privado
y es poco acorde con la configuración tradicional de
las Administraciones Públicas; que en materia de des-
pido colectivo no se podía aplicar en el ámbito público
las causas exigidas para aquél (posición competitiva
en el mercado, pérdidas, etc.); que dicha regulación se
acomodaba perfectamente a la Directiva 98/59/CE del
Consejo que excluía de su ámbito de aplicación al em-
pleo público14; que la causa e) introducida en virtud de
la Ley 12/2001 en el art. 52 LET limitaba estos despidos
en la Administración a los supuestos de insuficiencia
de consignación presupuestaria.
Sin embargo hoy, por virtud de la disposición legal, la
legislación laboral es aplicable a los empleados públi-
cos laborales en materia de despido objetivo y des-
pido colectivo, así como de suspensión de contrato y
reducción de jornada en los supuestos permitidos.
Pero las Administraciones Públicas no actúan en el
mercado como el sector privado, su especial natura-
leza jurídico-administrativa determina la existencia de
límites y matizaciones que han de introducirse a la apli-
cación sin más de la normativa laboral, unas veces por-
que están en la ley, otras porque los ha introducido la
jurisprudencia. En materia de contratación, de retribu-
ciones, de legitimación negocial, de salud laboral, de
efectos de fraude o ilegalidad en la contratación (fijos
o indefinidos), de opción en el despido improcedente
(art.96.2 EBEP), etc.
Hasta ahora, cuando la Administración efectuaba des-
pidos objetivos y colectivos, la doctrina venía negando
la equiparación automática entre situación deficitaria y
pérdidas, interpretando con más rigor e intensidad la
causa justificativa para despedir en el ámbito público.
Puede decirse que la reforma se adapta a esas con-
sideraciones precedentes. Pero esto no es suficiente.
La Administración Pública está presidida por la finalidad
de atender al interés general y a los servicios públicos
y no por el ánimo de lucro, y por imperativo normativo
han de adecuar su actuación a criterios de eficiencia y
racionalidad; ello debiera restringir las reestructuracio-
nes de plantilla a supuestos de efectivo sobredimen-
sionamiento de las mismas, en aras a una organización
administrativa racional, evitando gastos innecesarios y
sirviendo de modo más eficiente a la prestación de los
pdf. VIVERO SERRANO, J. «Extinción del contrato de tra-
bajo», en AA.VV. El personal laboral al servicio de las cor-
poraciones locales, La Ley, Madrid, 2010.
6. Vid. infra aptdo.D.
7. Entidades públicas empresariales estatales o entidades
similares dependientes de las CCAA o de las EELL; cual-
quier otra entidad de derecho público vinculada a una
o varias Administraciones Públicas o dependiente de las
mismas cuya actividad principal consista en la producción
en régimen de mercado de bienes y servicios destina-
dos al consumo individual o colectivo, y que no efectúen
operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza
nacional sin ánimo de lucro, y que se financien mayorita-
riamente con ingresos, cualquiera que sea su naturaleza,
obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o
a la prestación de servicios; las sociedades mercantiles
en cuyo capital social la participación, directa o indirecta,
de entidades de las mencionadas en las letras a) y f) del
presente apartado sea superior al 50%; las fundaciones
que se constituyan con una aportación mayoritaria, direc-
ta o indirecta, de una o varias entidades integradas en
el sector público, o cuyo patrimonio fundacional, con un
carácter de permanencia, esté formado en más de un 50
% por bienes o derechos aportados o cedidos por las re-
feridas entidades; y las Mutuas de Accidentes de Trabajo
y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.
8. ALFONSO MELLADO, C.L. Despido, suspensión contrac-
tual y reducción de jornada por motivos económicos y
Gloria P. Rojas RiveroLa reforma laboral 2012 en las Administraciones Públicas
73Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 56-75 or.ISSN: 2173-6405
reorganizativos en la Administración Pública, Bomarzo,
Albacete, 2013, p. 20.
9. Sobre los criterios legales de clasificación del sector
público en nuestra historia reciente a través de distintas
leyes como las Leyes Generales de Presupuestos del Es-
tado, La Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, la Ley Ge-
neral Presupuestaria y la LOFAGE, vid. MOLINA GARCÍA,
M. El contrato de trabajo en el sector público, Comares,
Granada, 2000, pp. 14-50.
10. MONEREO PÉREZ, J.L. «El régimen jurídico de los despi-
dos colectivos después de la reforma de 2012», Temas
Laborales, 115/2012, p. 332. ALFONSO MELLADO, C.L.
Despido, suspensión contractual... op. cit., p. 5.
11. Acuerdo Marco sobre sostenibilidad de las finanzas pú-
blicas 2010-2013, en el que las CCAA se comprometen a
elaborar planes de racionalización y eficiencia del gasto
público.
12. ALFONSO MELLADO, C.L. Despido, suspensión contrac-
tual... op. cit., p. 9. SANDE PÉREZ-BEDMA, M. «La aplica-
ción de la reforma...» op. cit., pp. 328-329.
13. ROQUETA BUJ, R. La reestructuración de las plantillas la-
borales en las Administraciones Públicas, tirant lo blanch,
Valencia, 2012, pp. 85-86.
14. ROJAS RIVERO, G.P. «Los despidos colectivos en el Dere-
cho español a la luz de la Directiva 98/59/CE del Conse-
jo», Carta Laboral n.º 3, marzo 1999, pp. 1-6.
15. ROQUETA BUJ, R. La reestructuración de las plantillas...
op. cit., p. 86. ALFONSO MELLADO, C.L. Despido, sus-
pensión contractual... op. cit., pp. 26-28 y 46-47; sobre
los citados condicionantes, ampliamente en pp. 29-44.
SANDE PÉREZ-BEDMA, M. «La aplicación de la reforma...»
op. cit., p. 329.
16. SANDE PÉREZ-BEDMA, M. «La aplicación de la reforma...»
op. cit., pp. 324 y 329.
17. Sobre el déficit público como problema y su reducción
mediante el recorte del gasto público y el incremento de
los impuestos, vid. VILLAR ROJAS, F. «Crisis económico-
financiera; crisis de la Administración Pública» en AAVV El
Derecho ante la crisis: nuevas reglas de juego, Ed. Ate-
lier, Barcelona, 2013, pp. 62-65.
18. En este sentido ROQUETA BUJ, R. La reestructuración de
las plantillas... op. cit., p. 95.
19. MONEREO PÉREZ, J.L. «El régimen jurídico de los despi-
dos...» op. cit., p. 326.
20. Sobre la relevancia constitucional y las consecuencias de
desigualdad social que las políticas de austeridad y los
recortes en las Administraciones Públicas provocan vid.
TRILLO PÁRRAGA, F. «El despido del personal laboral...»
op. cit., pp. 166-167.
21.. Así se pronuncia TRILLO PÁRRAGA, F. «El despido del
personal laboral...» op. cit., p. 168.
22.. En este sentido ROQUETA BUJ, R. La reestructura-
ción de las plantillas... op. cit., pp. 95-96. Cfr. GOERLICH
PESET, J.M. y NORES TORRES, L.E. «Reestructuración de
plantillas en los entes locales: un nuevo supuesto de du-
dosa aplicación del Derecho del Trabajo en la Administra-
ción Pública», Justicia Laboral n.º 4, 2000, p. 13 y VIVERO
SERRANO, J. «Extinción del contrato...» op. cit., pp. 1158-
159, quienes, con apoyo en resoluciones de los TSJ,
creen que la aplicación de las reglas laborales relativas
al despido por causa económica, técnica, organizativa o
de producción no viene obstaculizada por las previsiones
relativas a los Planes de Empelo contenidas en la legisla-
ción general sobre función pública.
23. Cfr. ROQUETA BUJ, R. La reestructuración de las planti-
llas... op. cit., quien señala que la ausencia de definición
de las productivas podría llevar a la conclusión de que
resultan inaplicables en el sector público, sin embargo
debe tratarse de un olvido a corregir durante la tramita-
ción parlamentaria del RD-L 3/2012 como proyecto de ley,
si se tiene en cuenta que la rotulación de la DA 2.ª RD-L
3/2012 la incorpora expresamente y que la regla general
explicitada en el comienzo de la nueva DA 20.ª de la LET
incluye expresamente las causas productivas. Interpreta-
ción a la que anuda también la existencia de la causa e)
del art. 52 LET, p. 93.
24. ROQUETA BUJ, R. La reestructuración de las plantillas...
op. cit., p. 92.
25. Sobre la extralimitación reglamentaria que esto pudiera
entrañar, vid. ALFONSO MELLADO, C.L. Despido, suspen-
sión… op. cit.p, pp. 57-62.
26. Sobre los peligros de que la citada normativa comprome-
ta la continuidad en iguales condiciones de determina-
dos servicios públicos, y no sólo la estatal, sino luego en
cascada la de las CCAA; así como que la reforma estaría
permitiendo a la propia administración pública provocar
la causa que justificaría la extinción de los contratos, vid.
SANDE PÉREZ-BEDMA, M. «La aplicación de la reforma...»
op. cit., p. 332.
27. BLASCO PELLICER, A. «La extinción del contrato de tra-
bajo en el RDL 3/2010: aspectos sustantivos, procesales
y de Seguridad Social», AA.VV. La reforma laboral en el
Real Decreto-ley 3/2012, Valencia, 2012, p. 195.
28. ROQUETA BUJ, R. La reestructuración de las plantillas...
op. cit. dice «no teniendo relevancia si estaba inicialmen-
te prevista al confeccionar el presupuesto», p. 93.
29. SANDE PÉREZ-BEDMA, M. «La aplicación de la reforma...»
op. cit., p. 332.
30. TRILLO PÁRRAGA, F. «El despido del personal laboral...»
op. cit., pp. 169, 174 y ss. MONEREO PÉREZ, J.L. «El régi-
men jurídico de los despidos...» op. cit., p. 332.
31. En este sentido ALFONSO MELLADO, C.L. Despido, sus-
pensión contractual... op. cit., pp. 48-49. Vid. su reflexión
sobre los servicios prestados mediante precio público o
tasas, obras públicas o ampliaciones de servicios, o la
parte del presupuesto que se financie con impuestos, en
pp. 50-53
32. En la primera versión, se exigía una reducción del 10% en
el presupuesto para que hubiera causa de despido; en la
definitiva, el listón ha bajado al 5%. Este cambio, explican
en el Ministerio de Empleo, no se debe a una decisión de
este departamento, sino al de Hacienda y Administracio-
nes Públicas.
33. En este sentido ALFONSO MELLADO, C.L. Despido, sus-
pensión contractual... op. cit., pp. 59-62.
34. Vid. más extensamente sobre el procedimiento ALFON-
SO MELLADO, C.L. Despido, suspensión contractual...
74
Gloria P. Rojas RiveroLa reforma laboral 2012 en las Administraciones Públicas
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op. cit., pp. 68-90 y MONEREO PÉREZ, J.L. «El régimen
jurídico de los despidos... op. cit., pp. 332-351.
35. Sin embargo, TRILLO PÁRRAGA, F. «El despido del per-
sonal laboral...» op. cit. cree que en estos casos hay que
hacer una interpretación integradora de la D.A.2.ª Ley
3/2012 y del art. 18 de la misma norma y condicionar la
justificación del despido a la mejora del servicio público o
a la existencia de necesidades sociales, p. 170. Interpre-
tación que no se entiende cuando, como se ha dicho, el
art. 18 hace desaparecer del art. 51.1,c) LET esa vincula-
ción finalista.
36. Todo trabajador tiene derecho a una protección en caso
de despido injustificado, de conformidad con el Derecho
comunitario y con las legislaciones y prácticas nacionales.
37. No se pondrá término a la relación de trabajo de un tra-
bajador a menos que exista para ello una causa justi-
ficada relacionada con su capacidad o su conducta o
basada en las necesidades de funcionamiento de la em-
presa, establecimiento o servicio.
38. 1. El trabajador que considere injustificada la terminación
de su relación de trabajo tendrá derecho a recurrir contra
la misma ante un organismo neutral, como un tribunal, un
tribunal del trabajo, una junta de arbitraje o un árbitro.
39. TRILLO PÁRRAGA, F. «El despido del personal laboral...»
op. cit., p. 178. MONEREO PÉREZ, J.L. «El régimen jurídico
de los despidos... op. cit., p. 318 y 324.
40. MONEREO PÉREZ, J.L. «El régimen jurídico de los despi-
dos...» op. cit., p. 332.
41. Al respecto vid. la utilidad de la intervención del Obser-
vatorio del Empleo Público para analizar y controlar las
condiciones y los efectos que se pueden producir sobre
la prestación de los servicios externalizados en SANDE
PÉREZ-BEDMA, M. «La aplicación de la reforma...» op. cit.,
p. 333.
42. Vid. por todas STS 23-1-08, Rec.1757/2007.
43. ALFONSO MELLADO, C.L. Despido, suspensión contrac-
tual... op. cit., pp. 64-67.
44. En este sentido ROQUETA BUJ, R. La reestructuración de
las plantillas... op. cit., pp. 96-97 y VIVERO SERRANO, J.
«Extinción del contrato...» op. cit., pp. 1211 y ss.
45. CANTERO MARTÍNEZ, J. «La reforma laboral abre la puerta a despidos de empleados públicos por razo-nes ideológicas o sindicales», Vozpopuli, 26-3-13.
46. SANDE PÉREZ-BEDMA, M. «La aplicación de la reforma...»
op. cit., p. 334.
47. En este sentido ALFONSO MELLADO, C.L. Despido, sus-
pensión contractual... op. cit., pp. 11 y 92-93.
48. En este sentido ALFONSO MELLADO, C.L. Despido, sus-
pensión contractual... op. cit., que entiende que el de-
sarrollo reglamentario no puede ir contra el criterio obje-
tivo establecido en la ley, pp. 13 y 95
49. Ley 4/2012, de 26 de abril, de medidas urgentes de racio-
nalización del sector público empresarial.
50. Decreto 119/2012, de 3 de mayo, de retribuciones y per-
cepciones económicas aplicables a los órganos de go-
bierno y dirección y al personal directivo de las entidades
del sector público autonómico.
51. Ley 2/2012, de 30 de mayo, de medidas administrativas,
económicas y financieras para la ejecución del Plan de
Sostenibilidad de los Servicios Públicos de la Comunidad
Autónoma.
52. Ley 4/2012, de 25 de junio, de medidas administrativas
y fiscales, y Ley 8/2012, de 27 de diciembre, de medidas
administrativas y fiscales complementarias a las de la Ley
4/2012, de 25 de junio.
53. FERNÁNDEZ MÁRQUEZ, O. «Altos cargos del sector pú-
blico y personal de las entidades de crédito», Comentario
a la reforma laboral de 2012, dir. MONTOYA MELGAR y
GARCÍA MURCIA, Civitas Thomson Reuters, Pamplona,
2012, pp. 449-450.
54. En definitiva, a los efectos de la D.A.8.ª el sector público
empresarial comprende a las entidades del llamado sec-
tor público administrativo, del sector público empresarial
y del fundacional. Vid. FERNÁNDEZ MÁRQUEZ, O. «Altos
cargos del sector público...» op. cit., pp. 450-451.
55. El sector público autonómico y local será el contenido
en el art. 3 LCSP y en el art. 22.1 LPGE 2013, sin que el
señalamiento expreso de entes, consorcios, sociedades,
organismos y fundaciones pueda significar una definición
de sector público autonómico y local distinto, ya que di-
chos términos comprenden a todos los sujetos que lo
conforman de acuerdo a las leyes citadas. Vid. FERNÁN-
DEZ MÁRQUEZ, O. «Altos cargos del sector público...»
op. cit., pp. 452-453.
56. FERNÁNDEZ MÁRQUEZ, O. «Altos cargos del sector pú-
blico; planificación recursos humanos; estrategias innovación y mo-
dernización empleo público.
Abstract: This article is intended to propose some strategic lines to
modernise both human resource management and policies in the pub-
lic sector in a context of budget constraint and adjustment measures
whose consequences are analyzed in this paper. Given this complex
state of affairs, we must ask what can be done so that human resource
policies in the public sector can move from adjustments that weaken
civil service towards a strengthening of this institution. In this sense,
this paper recommends encouraging Innovation Strategies in People
Management Policy in the Public Sector and its local instrumental bod-
ies by defining some of the lines of action, as well as paying special
attention to planning as a central instrument of this new form of human
resource policy and, finally, by identifying some of the core elements
by which this innovative strategy can progress.
Keywords: civil service, public employment, public sector adjust-
ments, human resource planning, innovation and modernization
strategies in public employment.
ESTRATEGIAS PARA MODERNIZAR LA GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS EN UN CONTEXTO DE CONTENCIÓN PRESUPUESTARIA: EFECTOS DE LAS MEDIDAS DE AJUSTE, INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y MEDIDAS DE INNOVACIÓNSTRATEGIES TO MODERNISE HUMAN RESOURCE MANAGEMENT IN THE PUBLIC SECTOR IN A CONTEXT OF BUDGET CONSTRAINT: EFFECTS OF ADJUSTMENT MEASURES, PLANNING INSTRUMENTS AND INNOVATION PROPOSALS
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77Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 76-96 or.ISSN: 2173-6405
Rafael Jiménez AsensioEstrategias para modernizar la gestión pública de recursos humanos en un contexto de contención...
Sumario
1. Presentación — 2. Ajustes fiscales y su influencia sobre las políticas de recursos humanos en el sector público local — 3. Impactos inmediatos — 4. Impactos Mediatos — 5. Impactos estructurales — 6. Política de Recursos Humanos: los condicionamientos del contexto institucional y económico financiero — 7. ¿Qué hacer? Cómo im-pulsar una Estrategia de Innovación de la Política de Recursos Humanos en los ayuntamientos en un contexto de contención presupuestaria.
1. Presentación
No es necesario en estos momentos introducirse en
explicaciones adicionales sobre un contexto econó-
mico-financiero general, suficientemente conocido
por todos los presentes. La situación de las finanzas
públicas de España es de una gravedad fuera de lo
común. Un déficit público que no termina de controlar-
se. Una deuda pública que sigue creciendo imparable,
pero que en el porcentaje total las entidades locales
«pesan» muy poco (menos del 5 % y buena parte es
del Ayuntamiento de Madrid). Y una deuda de las en-
tidades financieras nunca completamente desvelada,
a la que se suma una deuda de las empresas y de los
particulares de notable tamaño. No cabe llamarse a
engaño: este es un país —como se ha dicho— «endeu-
dado hasta las cejas». Pero si sobre estos aspectos no
es oportuno detenerse, sí que puede ser oportuno, en
todo caso, hacerlo en cómo incide ese contexto en el
ámbito de las políticas de recursos humanos en las en-
tidades locales. Este enfoque es un presupuesto nece-
sario para dar solución a los problemas enunciados.
En efecto, en este trabajo se trata de diferenciar dos
planos del problema del binomio política de recursos
humanos-crisis fiscal que están estrechamente relacio-
nados pero que no cabe confundir. Desde una pers-
pectiva endógena, la política de recursos humanos es
obviamente instrumental y, por consiguiente, su diseño
depende de dos factores: 1) la cartera de servicios del
municipio (y, obviamente, las políticas que impulsen
cada gobierno local en su respectivo ayuntamiento); y
2) el estado de las finanzas públicas municipales. Pero
la política de recursos humanos de un ayuntamiento,
en un marco de fuerte contención presupuestaria, está
también muy condicionada por factores exógenos; di-
cho de otro modo, por las restricciones o ajustes que
se aprueben tanto por el Estado, como en su caso por
las Comunidades Autónomas, pues tales factores hipo-
tecan directamente esas políticas de recursos huma-
nos. Comencemos por este segundo punto.
2. Ajustes fiscales y su influencia sobre las políticas de recursos humanos en el sector público local
La crisis económico-financiera ha terminado por confi-
gurarse como una crisis fiscal de magnitudes conside-
rables. Si a ello unimos las duras exigencias de conten-
ción del déficit público, así como la persistencia de una
recesión económica que está lejos de resolverse en
términos razonables (es decir, con unas tasas de cre-
cimiento que inicien una recuperación sostenida), bien
se puede concluir que el ciclo de contención presu-
puestaria en el sector público local se prolongará ine-
vitablemente por varios años (aproximadamente hasta
2020 o, tal vez, algo más).
Fruto de ese duro contexto, las medidas de ajuste fis-
cal adoptadas en 2012 en materia de recursos huma-
nos han sido profundas y con consecuencias y efectos
importantes. Todas ellas, de forma quizás impercep-
tible y «silenciosa», están produciendo una auténtica
mutación radical de la institución del empleo público,
así como un profundo debilitamiento o desfiguración
paulatina de sus rasgos tradicionales. Nos detendre-
mos más adelante en este importante tema, pero sí que
conviene sistematizar al menos los ámbitos en los que
esas políticas de ajuste se están proyectando, aunque
algunas de esas políticas están dejando de ser «contin-
gentes o coyunturales» y se están transformando —tal
como veremos— en puramente «estructurales».
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Rafael Jiménez AsensioEstrategias para modernizar la gestión pública de recursos humanos en un contexto de contención...
Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
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Los ámbitos sobre los que se han desplegado las po-
líticas de ajuste en materia de recursos humanos son
los siguientes:
Medidas de naturaleza retributiva• cuya finalidad
no es otra que rebajar el déficit público median-
te la detracción de parte de las retribuciones que
perciben los empleados públicos. Dentro de estas
se encuadran, por ejemplo, la rebaja porcentual de
retribuciones que llevó a cabo el Real Decreto-Ley
8/2010, la supresión de la paga extra de navidad
que se acordó por el Real Decreto-Ley 20/2012, la
congelación de las retribuciones de los empleados
del sector público que se viene adoptando en las
Leyes anuales de Presupuestos Generales del Es-
tado, así como otras que directa o indirectamente
tienen ese mismo objetivo (interdicción de aporta-
ciones a planes de pensiones; restricciones o limi-
taciones de las percepciones íntegras, en determi-
nados casos, de las retribuciones en situación de
incapacidad temporal o la regulación que se pre-
vén en la última Ley de Presupuestos Generales
del Estado (disposición adicional trigésimo octava)
para materializar los descuentos en las retribucio-
nes en los casos de ausencia por enfermedad no
justificadas, etc. En este ámbito, las leyes de pre-
supuestos generales del Estado ya han introduci-
do de lleno «un concepto alargado» de empleado
público que aglutina a todo el sector público. Así
es, cuando se trata de «recortar» o «congelar» retri-
buciones, las exigencias de contención del déficit
público suponen «un alargamiento» del concepto
estricto de empleado público.
Medidas relativas a la congelación de la oferta •
de empleo público o a la incorporación de nuevo
personal interino o temporal o mediante pruebas
selectivas de acceso al empleo público. En este
último caso, esa interdicción es prácticamente ab-
soluta por lo que concierne a pruebas selectivas de
personal laboral, mientras que el acceso a puestos
funcionariales se abre solo en un porcentaje míni-
mo para determinados ámbitos materiales a través
de la tasa de reposición (10 %). Esos ámbitos mate-
riales se están abriendo poco a poco (esto es, en
cada ejercicio presupuestario), pero a los munici-
pios nada alcanza (salvo en el caso de las plazas
de policía local que se pueden cubrir el cien por
cien si se reúnen determinados requisitos relacio-
nados con el estado de las finanzas municipales).
La prohibición se ha extendido a todo el sector pú-
blico, por lo que no cabe si no recurrir excepcio-
nalmente a contrataciones laborales temporales o
a funcionarios interinos siempre que se justifique
en el carácter excepcional, la urgencia y necesi-
dad de esas incorporaciones y se proyecten sobre
sectores, funciones o categorías calificados como
prioritarios. Tampoco cabe llevar a cabo consoli-
daciones de empleo temporal. Solo la promoción
interna o la promoción cruzada quedan exentas de
estas medidas restrictivas. Aunque estas limitacio-
nes son muy fuertes, queda no obstante un cierto
campo de juego, tal como veremos, para desarro-
llar algunas políticas de captación del talento en el
interior de la propia organización.
Medidas de restricción de derechos o condicio-•
nes de trabajo de los empleados públicos. Los
ajustes se han terminado proyectando igualmen-
te sobre el estatuto jurídico de los servidores pú-
blicos, hasta el punto de que —tras unos titubeos
iniciales, fruto sin duda de la precipitación, que se
manifestaron en el Real Decreto Ley 20/2011— se
ha establecido un mínimo de jornada laboral de 37
horas y media semanales en cómputo anual para
todos los empleados del sector público. Una vez
más el concepto «alargado» de empleado público
se impone cuando de restricción de derechos se
trata. Igualmente los recortes se han proyectado
también sobre los días de asuntos propios y de li-
bre disposición (redefinición del artículo 48 EBEP),
suprimiendo de un plumazo todas las conquistas
obtenidas en el empleo público tras la aprobación
del Estatuto Básico del Empleado Público (que, en
esta materia, ha quedado sencillamente desman-
telado). Esta operación reductora se sustenta, tal
como se ha dicho, en el intento de homologar las
condiciones entre empleo privado y empleo públi-
co. Asimismo, como norma de cierre, se establece
que quedan sin efecto todos los acuerdos, pactos
o convenios que contengan cláusulas contrarias
a lo dispuesto en el Real Decreto-Ley 20/2012
(artículo 16 de esta norma). Estas medidas, a dife-
rencia de las anteriores, no son contingentes, sino
que se han transformado en estructurales: lo que
se ha hecho, expresa o implícitamente, es cambiar
el estatuto anterior de los empleados públicos mo-
dificando el marco jurídico-normativo básico y ha-
ciéndole actuar a este «como norma máxima» (y no
como norma mínima), lo que plantea serias dudas
sobre su encaje constitucional (¿No puede el le-
gislador autonómico de desarrollo «mejorar» esos
estándares de derechos recogidos por el legisla-
dor básico: ¿con qué base constitucional se mutila
esa facultad de desarrollo legislativo del legislador
autonómico en esta materia?). Asimismo, se han
diferenciado las medidas en función de los colec-
tivos a los que van dirigidos: unas se aplicaban a
todos los empleados públicos del sector público
( jornada), mientras que otras reducen su campo de
actuación a los empleados públicos EBEP (reduc-
ción de permisos y licencias). Tal como se ve, las
políticas de ajuste se proyectan sobre tres ámbitos
especialmente: a) unas afectan a todos los emplea-
dos del sector público; b) otras afectan a todos los
empleados públicos EBEP (funcionarios y labora-
les); y c) algunas otras solo serían aplicables, en
principio, a los funcionarios públicos (aunque estas
son cada vez menos).
Las medidas de flexibilización interna del em-•
pleo público han ido ganando peso o visibilidad
con el paso del tiempo de intensidad. Inicialmen-
Rafael Jiménez AsensioEstrategias para modernizar la gestión pública de recursos humanos en un contexto de contención...
79Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 76-96 or.ISSN: 2173-6405
te, el EBEP apenas contenía medidas para hacer
frente a un contexto de contención presupuestaria
(pues fue una disposición normativa concebida en
tiempos de bonanza económica y con muy pocos
instrumentos para hacer frente a una situación de
crisis). Sin embargo, incluía en su seno un instru-
mento muy potente como era el artículo 38.10, tan
solo aplicable a los funcionarios públicos. La para-
doja estaba servida: la flexibilización interna (sobre
todo «el descuelgue» de acuerdos y pactos era
más fácil en el ámbito de los funcionarios públicos
que no en el campo laboral, ya que el descuelgue
de convenios era prácticamente inaplicable en el
sector público, inclusive después de la reforma la-
boral). Esta paradoja fue puesta pronto de relieve
por la doctrina. Incluso hubo alguna autora (la pro-
fesora Josefa Cantero1), que abogó inicialmente por
el traslado de esa técnica de suspensión y modifi-
cación de acuerdos y pactos también al personal
laboral. Pronto el legislador resolvió el problema.
En efecto, aparte de las medidas de flexibilización
contenidas en la reforma laboral en lo que afec-
ta a la modificación sustancial de las condiciones
de trabajo no recogidas en convenio, así como a
las relativas a la movilidad funcional o geográfica
(que se aplican siempre que nada se establezca
al respecto en el convenio colectivo)2, cabe hacer
referencia expresa a los artículos 38.10 y a la nueva
redacción dada al 32 del EBEP por el artículo 7 del
Real Decreto-Ley 20/20123. A partir de este marco
normativo, las Administraciones Locales disponen
de unos potentes instrumentos de suspensión o
modificación de los acuerdos, pactos y convenios
colectivos por causas de interés general derivadas
de un contexto de crisis económica. De hecho, el
presupuesto de hecho habilitante, por lo que al
ámbito laboral respecta (según la DA 2ª del RDL
20/2012), es la mera existencia de un plan de ajuste,
de un plan de reequilibrio de las cuentas públicos o
de cualquier plan económico financiero en relación
con el cumplimiento de las exigencias derivadas
de la normativa en materia de estabilidad presu-
puestaria y sostenibilidad financiera4. La potestad
exorbitante que otorga el legislador en manos de
la Administración Pública no es absoluta, pero sin
duda le ofrece unos márgenes de maniobra muy
amplios, aunque sujetos, como es obvio, al cumpli-
miento del presupuesto de hecho habilitante y de
la proporcionalidad de las medidas adoptadas5. De
hecho, tales instrumentos de naturaleza excepcio-
nal se están aplicando en muchas entidades loca-
les, aunque el recorrido inicial haya quedado algo
desvirtuado por la dureza de las medidas de ajuste
que desde la legislación del Estado (y, en menor
medida, autonómica) se han desplegado sobre el
ámbito local. Obviamente si los «recortes» vienen
«por arriba» (esto es, a través de leyes de presu-
puestos o de decretos-leyes) queda mucho menos
margen para «recortar» en los ámbitos propios de
negociación local. Y, en todo caso, el problema se
multiplica si a los «recortes legales» les sumamos
«recortes locales», lo que hace muy difícil la situa-
ción de los empleados públicos de tales entidades
locales. Es por ello que, salvo casos de absoluta
necesidad o por tratarse de condiciones recogidas
en convenio exageradamente beneficiosas para
los empleados, es un instrumento que cada vez (al
menos mientras los recortes legales no decaigan)
se utilizará menos.
Las • medidas de flexibilización externa, por su
parte, son muy asimétricas en función de si el co-
lectivo es de funcionarios o de personal laboral.
Los funcionarios tienen garantizada la inamovili-
dad (al reconocerse expresamente en el artículo 14
EBEP tal derecho y, en cualquier caso, al poderse
defender —aunque este punto pueda ser más dis-
cutible— que forma parte tal atributo de la garantía
de la institución recogida en el artículo 103 CE). Por
tanto, si se trata de funcionarios, el vínculo entre
Administración y personal no se puede romper (a
día de hoy) por circunstancias objetivas, ni siquiera
en aquellos casos en los que la situación económi-
co-financiera de la entidad local sea insostenible.
Cabe, únicamente, declarar al funcionario en de-
terminadas situaciones administrativas (exceden-
cia voluntaria incentivada, expectativa de destino
o excedencia forzosa), que es lo que el marco nor-
mativo «transitorio pero de vigencia condicionada»
(hasta que se desarrolle el artículo 85.2 EBEP) ofre-
ce en estos momentos. Un marco normativo rígido
e inadaptado a las necesidades presentes, pero
que parece que ninguna instancia competente (ni
Estado ni Comunidades Autónomas) se atreve a
modificar. Este marco normativo vigente en materia
de situaciones administrativas está asimismo direc-
tamente vinculado con «la supresión de un puesto»
(que es, actualmente, el elemento condicionante
del proceso) o, en su caso, con los estímulos que
ofrece el legislador para que el funcionario aban-
done la situación de servicio activo. Ya se ha di-
cho que en este caso cabe que el legislador es-
tatal o el autonómico reconfigure todo el sistema
de situaciones administrativas de los funcionarios
con la finalidad de que, en contextos de crisis, la
amortización de determinados puestos o la decla-
ración de determinadas situaciones administrativas
diferentes al servicio activo (con reducción de las
retribuciones a percibir) sea factible. Pero tener «la
competencia» no significa ejercerla: a pesar de la
dureza de la crisis, nada se ha avanzado en esa
línea. La reforma laboral, en cambio, ha facilitado
la posibilidad de despedir objetivamente a los em-
pleados públicos laborales, ya sea por despido
individual o por despidos colectivos6. Las razones
económicas se han flexibilizado mucho y se reco-
nocen asimismo razones organizativas o técnicas
(las productivas solo para el sector público instru-
mental no encuadrado en el artículo 3.2 de la Ley
del Contratos del Sector Público). Con la finalidad
de paliar esos efectos traumáticos, se dota de un
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blindaje relativo al personal laboral fijo que haya
accedido a las entidades públicas a través de pro-
cedimientos selectivos en los que se hayan acre-
ditado los principios constitucionales de igualdad,
mérito y capacidad (Disposición adicional vigésima
del Estatuto de los Trabajadores, según redacción
dada por la Ley 3/2012). Pero es un blindaje dé-
bil, pues cuando las necesidades de reajuste de
personal sean muy intensas nada impedirá que tal
personal (aunque haya accedido a través de esa
vía) sea despedido. La idea fuerza de la reforma
laboral (más aún tras la aprobación del Reglamento
de despidos colectivos; Real Decreto 1483/2012,
de 29 de octubre) es facilitar los despidos en el
sector público local. Y para ello nada mejor que
evitar que las administraciones públicas y sus en-
tidades instrumentales (con excepción de aquellas
que obtengan más del cincuenta por ciento de sus
ingresos en el mercado) puedan acudir a la sus-
pensión temporal de los contratos o a la reducción
de jornada prevista en el artículo 47 ET (disposición
adicional vigésimo primera del Estatuto de los Tra-
bajadores). Si la administración pública o la entidad
instrumental (salvo las empresas públicas) tiene
una «insuficiencia presupuestaria sobrevenida y
persistente» (durante tres trimestres consecutivos)
o incurre en los supuestos que prevé expresamen-
te el Reglamento de despidos colectivos, debe
proceder directamente a rescindir los contratos de
trabajo, pues el legislador le cierra la puerta a la
posibilidad de suspenderlos. La idea es muy obvia:
se pretende reducir a su mínima expresión el tama-
ño del sector público, también del sector público
local. El Estado quiere desprenderse de una buena
parte del personal (obviamente laboral) que trabaja
en el conjunto del sector público.
Finalmente, algunas otras medidas afectan de lle-•
no al ejercicio de los derechos sindicales en el
empleo público. Esta afectación es directa o indi-
recta. Sin duda, representan una afectación direc-
ta las limitaciones que a través del Real Decreto
Ley 20/2012 se han incorporado en torno a la re-
ducción del crédito y permisos sindicales, aunque
esas restricciones —aparentemente fuertes inicial-
mente— se han suavizado algo mediante inter-
pretaciones benevolentes llevadas a cabo por la
propia Administración General del Estado en de-
sarrollo de las previsiones recogidas en el artículo
10 de la citada norma. Allí efectivamente se recoge
la posibilidad de que mediante acuerdos suscritos
en las Mesas Generales de Negociación puedan
establecerse singularidades en lo que afecta a la
modificación de las obligaciones previstas en la
Ley o en el régimen de asistencia al trabajo de los
representantes sindicales para el ejercicio de sus
funciones. Esta «pequeña grieta» ha dado lugar a
la apertura de un notable «boquete», siendo pione-
ra en tal interpretación «flexible» la Administración
que precisamente debería haber sido la más rigu-
rosa en el cumplimiento de las obligaciones lega-
les7. Pero luego existen, qué duda cabe, muchas
otras limitaciones indirectas que están «achicando»
o reduciendo el espacio de negociación colecti-
va en el sector público. Así, todas las medidas de
ajuste sumariamente enunciadas dejan pocos es-
pacios reales de actuación para mantener un mo-
delo de negociación colectiva incremental que ya
se puede decir que está definitivamente agotado,
aunque ni los agentes sociales ni muchas veces las
diante la multiplicación de los «funcionarios interinos
por programas» (figura escasamente explorada hasta la
fecha), a través de la creación de una figura funcionarial
«a término o plazo» (con renovaciones periódicas) o de
funcionarios interinos por programas o, en su defecto,
por medio de contratos laborales a término o de carác-
ter temporal. Pero la figura del personal laboral fijo tal y
como la hemos conocido en el sector público local se
puede dar como enterrada. Tardará más o menos este
proceso, pero llegará. No veremos muchos casos más.
6. Política de Recursos Humanos: los condicionamientos del contexto institucional y económico financiero
Antes de adentrarnos en la parte final de este trabajo
que tiene por objeto identificar las Estrategias de Moder-
nización, conviene detenerse en un punto que sirve para
comprender cabalmente cuál es la relación entre Políticas
de Ajuste y Modernización o Innovación de los RRHH en
los gobiernos locales. Y no es otro que el contexto insti-
tucional y económico financiero en el que desenvuelve
su actividad un determinado tipo de entidad local o, por
ser más concretos, un municipio. Pues mientras las Polí-
ticas de Ajuste y sus efectos son generales en cualquier
municipio (aunque su intensidad variará matizadamente
en unos u otros casos), lo cierto es que el contexto en el
que se desarrolla la Política Local tanto por lo que afecta
a la cartera de servicios como a la situación económi-
co financiera del ente local son determinantes, como se
verá, a la hora de diseñar cualquier estrategia de innova-
ción o de modernización de tales políticas de recursos
humanos. En este punto, la situación concreta y puntual
de un ayuntamiento es a todas luces decisiva,
Y es que debe quedar meridianamente claro que la Po-
lítica de Recursos Humanos en una entidad local es, lisa
y llanamente, instrumental a las políticas que desarrollen
cada equipo de gobierno y está estrechamente condi-
cionada por el mayor o menor espacio que las finanzas
públicas municipales dejen como margen de actuación
al gobierno local. El carácter instrumental de la Política
de Recursos Humanos no significa, sin embargo, sub-
sidiariedad o naturaleza secundaria frente a otros tipo
de Políticas Locales, sino simplemente implica recono-
cer que es muy difícil (por no decir imposible) intentar
configurar una política de recursos humanos aislada o
autónoma de lo que es la realidad político-institucional
de la entidad local y de la propia organización.
El contexto institucional ya ha sido objeto de tratamien-
to en las páginas precedentes. El condicionante mayor
estriba en que está abierto ese proceso de redefini-
ción de la estructura del gobierno local en España, lo
que tendrá —como también se ha dicho— importantí-
simas consecuencias sobre el diseño y ejecución de
cualquier política de recursos humanos en los ayun-
tamientos. No nos detendremos más en este punto.
Únicamente cabe añadir que, una vez que esté «ma-
duro» el proyecto de reforma local, se deberá analizar
en cada entidad local (y por lo que ahora interesa en
cada ayuntamiento) el impacto que tales medidas ten-
drán sobre tres ámbitos concretos: a) cartera de servi-
cios; b) organización (estructuras organizativas y entes
instrumentales); y c) recursos humanos. Bien es cierto
que algunas de esas medidas se difieren en la aplica-
ción (y concreción) temporal a lo que se establezca por
decreto del Gobierno del Estado (fijación del «coste
estándar»), siendo por ello muy complejo determinar
a priori las consecuencias o efectos finales de este
proceso. Pero un primer análisis de impacto se torna
necesario, pues no cabe duda que, tanto en uno como
en otro caso (aunque en el caso de la reforma estatal
las consecuencias pueden ser potencialmente mucho
más traumáticas en algunos supuestos), los efectos se
producirán en mayor o menor medida, según del ayun-
tamiento de que se trate. Prever esos efectos y pre-
parar a la organización para los impactos inmediatos y
mediatos es una necesidad y un ejercicio de responsa-
bilidad por parte de cualquier gobierno local.
El contexto económico-financiero es, asimismo, deter-
minante y complementario del anterior. No cabe ocultar
que la disciplina fiscal es uno de los motores actuales
de los cambios normativos que se están produciendo
en esta materia. Desde la reforma del artículo 135 de
la Constitución y, especialmente, a partir de la entrada
en vigor de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, el
cumplimiento de los objetivos de déficit, deuda pública
y de la regla de gasto, es una exigencia para todas las
entidades locales. Más todavía porque los gobiernos lo-
cales deben —por exigencia constitucional— acreditar
siempre equilibrio presupuestario, La propia reforma lo-
cal se basa principalmente en el principio de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera, que atraviesa
literalmente todo el texto del anteproyecto. La política
de recursos humanos está, sin duda, muy condicionada
por este dato. Por tanto, se ha de analizar en cada caso
cuál es la situación económico financiera del municipio
en cuestión. Este es un punto trascendental. La primera
clave es si el municipio dispone o no de un Plan de Ajus-
te. Inicialmente configurados como medidas adicionales
para que los Ayuntamientos pudieran incorporarse al
Fondo de Pago a Proveedores, pocos gobiernos loca-
les pudieron advertir las consecuencias posteriores que
esa solicitud de participación en el citado Fondo podría
acarrear en el futuro. Una vez que el Ayuntamiento ha
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presentado al Ministerio un Plan de Ajuste, los proble-
mas comienzan a multiplicarse (y sobre todo se podrán
multiplicar mucho más). Si sigue adelante la reforma local
impulsada por el gobierno central, disponer de un Plan
de Ajuste supone, en muchos casos, estar hipotecado
ya sea para el ejercicio de determinadas competencias
como, especialmente, para mantener un sector público
instrumental local, en particular empresas públicas y en-
tidades públicas empresariales (dada la prohibición que
se prevé de realizar aportaciones patrimoniales desde
el ente matriz con plan de ajuste al ente instrumental).
Pero, además, la propia legislación de estabilidad pre-
supuestaria exige unos Planes económico-financieros
cuando se incumplan los objetivos de deuda o la re-
gla de gasto. Estos planes resultan —como así prevé la
normativa laboral— presupuesto suficiente para que las
Administraciones locales hagan uso de medidas de fle-
xibilización interna en materia de suspensión o modifica-
ción de las condiciones de trabajo para el personal labo-
ral reconocidas en convenios colectivos. No cabe duda
que, aunque no lo diga expresamente la normativa labo-
ral, la existencia de tales Planes de Ajuste o Económico-
financieros puede ser una justificación objetiva adicional
para iniciar un procedimiento de despidos colectivos o
de despidos individuales por causas objetivas, siempre
que se cumplan los requisitos o exigencias recogidos
en la normativa aplicable. Tampoco cabe obviar que el
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas está
exigiendo cada vez con más intensidad un mayor volu-
men de información y lleva a cabo un seguimiento más
concreto de aquellos municipios que han presentado un
Plan de Ajuste. Dentro de ese seguimiento, se incluyen
sin duda todas las medidas que afectan al personal.
7. ¿Qué hacer? Cómo impulsar una Estrategia de Innovación de la Política de Recursos Humanos en los ayuntamientos en un contexto de contención presupuestaria
7.1. Elementos para impulsar una estrategia de modernización e innovación
Corresponde ahora cerrar este trabajo con algunas
propuestas que abran un poco de luz a un panorama
ciertamente sombrío. El contexto, ya lo hemos visto, es
muy difícil, duro y plagado de incertidumbres. Pero el
peor enemigo en estos casos es el inmovilismo o la
parálisis. No hacer nada o pretender hacer las cosas
como siempre sin darse cuenta de que el escenario
está cambiando radicalmente, es sencillamente una
operación de suicidio institucional o de irresponsabi-
lidad política o gerencial. Si algo hay que hacer en es-
tos momentos es, a pesar de la complejidad del marco
descrito, actuar con inteligencia, tino, mesura y con ob-
jetivos precisos. Lo que no podrá un ayuntamiento es
cambiar el rumbo de las medidas de ajuste, sus efectos
inmediatos, mediatos o estructurales, pero sí que debe
ensayar llevar a cabo políticas de innovación en todos
aquellos campos, espacios o huecos (por pequeños
que sean) que el marco normativo-institucional le per-
mita en estos momentos. Y, aunque pueda parecer que
no hay campo de actuación o cunda el desánimo ante
las crecientes dificultades, cabe subrayar que, a pesar
de todas las limitaciones expuestas, se pueden (y se
deben) hacer muchas cosas. Hay margen, siempre que
existan ganas de actuar y voluntad política en el empe-
ño. No se trata de repetir el dicho de que las crisis son
oportunidades, sino en este caso de comprender que
las «crisis abren nuevas necesidades». La grave y pro-
funda crisis está, en efecto, abriendo la necesidad de
afrontar una nueva política de recursos humanos en los
entes locales. Y la función de un gobierno es identifi-
car cuáles son esas necesidades y proponer medidas,
sean cuales fueren, para resolverlas. Por consiguiente,
hay que construir un discurso en positivo y abogar por
impulsar estrategias de modernización e innovación
de las políticas de recursos humanos en los ayunta-
mientos. Se puede hacer. Se debe hacer. Es más, re-
sulta una tarea inaplazable si no se quiere ver cómo
el mundo local (con una legitimidad y reconocimiento
ciudadano aún relativamente fuertes en relación con
otros ámbitos de poder) declina poco a poco.
La estrategia de modernización e innovación de una
política de recursos humanos en los Ayuntamientos
debe partir de una serie de elementos, que sucinta-
mente son los siguientes:
Lo primero es llevar a cabo un Análisis de Impac-•
to de las medidas de ajuste, tanto generales como
las que haya adoptado el propio municipio, con el
fin de identificar las consecuencias y efectos que
tales medidas han tenido sobre la gestión de per-
sonas en cada Ayuntamiento.
Cabe realizar también un Diagnóstico Institucional •
de la Cartera de Servicios que viene prestando el
municipio, así como la sostenibilidad en el tiempo de
tal Cartera: ¿se pueden mantener esos servicios y la
calidad de los mismos?, ¿no es necesario priorizar
algunos servicios o prestaciones ante el actual con-
texto fiscal y la escasa sostenibilidad de su manteni-
miento? En este punto se deben enmarcar los proce-
sos de «ajuste institucional» antes descritos.
Necesario o mejor dicho imprescindible, en todo •
caso, es un estudio detallado económico-financie-
ro, con proyecciones temporales, que pueda servir
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para evaluar el estado de las finanzas municipales
y su sostenibilidad en el tiempo.
En un terreno más vinculado con la problemática •
de recursos humanos, una estrategia de este tipo
debería incluir las siguientes acciones (a título me-
ramente ejemplificador, sin que suponga un elenco
tasado):
— Identificación detallada de los problemas organi-
zativos en materia de recursos humanos (dimen-
sión organizativa del empleo público)
— Análisis funcionales de puestos de trabajo y
áreas o ámbitos funcionales. Adaptación de tales
estructuras a las necesidades presentes y futu-
ras de la organización.
— Estudio de las plantillas en cuanto a su régimen
jurídico (funcionarios/laborales) en relación con
las funciones de cada puesto.
— Análisis de la estructura de la plantilla de perso-
nal, en función de grupos de clasificación y cate-
gorías profesionales.
— Adecuación de tales estructuras a las funciones
del ayuntamiento.
— Análisis detallado de la pirámide de edad en fun-
ción de grupos, categorías y puestos de trabajo,
con análisis de las hipotéticas salidas o retiro del
personal y previsión de relevos.
— Identificación de las cualificaciones profesionales
(conocimiento y talento) que existe en la propia
organización.
— Análisis de las fortalezas y debilidades de los
procesos de acceso, provisión de puestos, for-
mación, itinerarios de promoción profesional, sis-
temas retributivos y mecanismos de incentivos,
evaluación del desempeño y productividad.
— Análisis del sistema de relaciones laborales (for-
talezas y debilidad), así como del clima laboral
(motivación de los empleados y desempeño con-
textual).
— Análisis del estado actual de las Unidades de Re-
cursos Humanos del Ayuntamiento.
Y, en fin, la clave de cierre de esta estrategia radica •
en la Identificación de una Batería de Medidas que
tengan por objeto el Fortalecimiento y Desarrollo
Institucional de la Política de Recursos Humanos,
con un calendario programado y un sistema de
evaluación. Sobre este punto nos detendremos en
el último epígrafe de este trabajo.
7.2. Las «formas» en la estrategia de modernización e innovación de las políticas de recursos humanos: los instrumentos de planificación
Cualquier Estrategia de Modernización e Innovación de
Recursos Humanos en el sector público local requiere
ineludiblemente trabajar con instrumentos de planifica-
ción. No es momento de introducirse en un análisis de
la importancia que la planificación de recursos huma-
nos tiene en la Administración Pública y, especialmen-
te, en contextos de contención presupuestaria. Es algo
tan sabido como tan poco utilizado. En verdad, no hay
atajos. Si se quiere impulsar una Política de Moderniza-
ción e Innovación de Recursos Humanos en los ayun-
tamientos se debe vehicular a través de instrumentos
de planificación. Invertir en planificación es apostar por
el futuro de las políticas de recursos humanos. No hay
soluciones alternativas.
Bien es cierto que la planificación de los recursos hu-
manos no ha sido nunca uno de los platos fuertes de la
gestión de personas en el sector público. La planifica-
ción tarda mucho en encontrar acomodo en las leyes de
función pública. Hasta la reforma de la Ley 30/1984, de
2 de agosto, que se lleva a cabo en 1993 (Ley 22/1993),
la legislación de función pública permanece ajena a
ese necesario instrumento. Y esa reforma —sin entrar
ahora en más detalles— tenía por objeto principalmen-
te articular una serie de medidas para hacer frente a
un escenario de crisis y a preparar al sector público
para el proceso de convergencia en la moneda única.
El «pecado original» de esta primera introducción de la
planificación en el sistema normativo del empleo públi-
co radicó, sin duda, en que se vinculaba planificación
con crisis económica, transmitiendo la idea de que la
planificación era un instrumento que solo se aplicaba
en ese contexto. Un planteamiento falso. Este error de
enfoque inicial conllevó una escasa utilización, prácti-
camente anecdótica, de tales instrumentos durante los
siguientes años: los «planes de empleo» fueron identi-
ficados como una suerte de «ERES» en la función públi-
ca y su aplicación fue muy escasa.
El nuevo marco básico de la planificación de recursos
humanos está recogido en el artículo 69 del EBEP. En
este texto la planificación de recursos humanos ya se
configura como un instrumento ordinario de impulso
de la Política de Recursos Humanos en las Administra-
ciones Públicas. No es momento de detenerse en el
análisis de este instrumento, pero sí conviene precisar
que la flexibilidad es el elemento central que lo carac-
teriza. En efecto, la planificación de recursos humanos
no es una materia que admita con comodidad regula-
ciones normativas detalladas. Su contenido normativo
siempre es bajo, pues debe prever exclusivamente
reglas muy básicas sobre el tipo de instrumentos (y
esto es muchas veces incluso adjetivo), algunas tal vez
de procedimientos y debe estar muy abierta a la de-
finición de contenidos. Pues la base sustantiva de la
planificación está en las medidas que se propongan,
pero estas deben estar directamente relacionadas con
el previo diagnóstico de los problemas que se haya he-
cho. La flexibilidad de los instrumentos de planificación
es, precisamente, una de las claves de su versatilidad.
Y esta es una nota importante.
El EBEP, por tanto, diseña en el artículo 69 un tipo de
instrumentos (Planes de Ordenación de Recursos Hu-
manos) que puede ser considerado como «genérico» o
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«instrumento paraguas», ya que ni define procedimien-
tos (salvo que los criterios o normas generales de esa
planificación han de ser negociados, artículo 37 EBEP)
ni mucho menos contiene contenidos tasados («entre
otros»), lo que dota efectivamente a los PORH de esa
funcionalidad polivalente y flexibilidad a la que se ha-
cía referencia. Además, el EBEP se aprobó —como se
ha dicho— en un contexto de bonanza económica, por
lo que apenas previó mecanismos para hacer frente a
contextos de crisis fiscal. La planificación de recursos
humanos aparece así, por primera vez, desligada de
los contextos de contención presupuestaria.
Si en todo momento y circunstancia es trascendental
la planificación de recursos humanos, mucho más ne-
cesaria se torna cuando el sector público se encuentra
sumido en una grave y profunda crisis fiscal. En estos
casos se trata de analizar bien la situación presente
(leer correctamente el contexto) y proponer medidas
adecuadas para reforzar la institución del empleo pú-
blico y, por consiguiente, hacer frente a un marco de
desgaste y de ajustes que muchas veces resultan de
imprescindible adopción. Y en estos complejos con-
textos es cuando la planificación se hace mucho más
necesaria como instrumento que «objetiva» las difíci-
les decisiones que se han de adoptar. En efecto, como
tempranamente puso de relieve Alberto Palomar16, una
de las finalidades principales de la planificación es «ob-
jetivar las medidas que se adopten». Donde hay un ins-
trumento de planificación, buen diagnóstico, así como
un conjunto articulado y razonable de medidas, la Ad-
ministración Pública puede tomar decisiones objetivas
que no podrán ser cuestionadas jurídicamente. Nada
puede empañar más una decisión traumática que es-
tar tachada de subjetivismo («ad personam»). Las im-
pugnaciones ante los tribunales de justicia en aquellos
casos en que se ha elaborado un buen instrumento
de planificación y se han articulado correctamente
las medidas, además de haber sido negociado en
sus elementos nucleares (no necesariamente en sus
contenidos de detalle), tienen un recorrido muy corto.
Especialmente recomendables e incluso necesarios,
aunque no sean exigidos preceptivamente por la le-
gislación vigente, son los instrumentos de planificación
en aquellos casos en los que las medidas sea muy
traumáticas (despidos individuales o colectivos por ra-
zones «objetivas», reasignaciones, movilidad funcional
o territorial, suspensión o modificación de las condicio-
nes pactadas, etc.).
La escasa formalización jurídica de los instrumentos
de planificación ocasiona no poco desconcierto en
una Administración Pública muy marcada por el dato
jurídico-formal. En efecto, se plantean muchas dudas
sobre el «tipo» de instrumento a utilizar en cada caso,
sobre el procedimiento a seguir (incluso el órgano de
gobierno que debe aprobarlos), así como sobre sus
contenidos. Sobre le tipo de instrumentos de planifica-
ción solo se puede decir que la legislación utiliza con
muy poco rigor y precisión una amplia batería de tipos
de instrumentos de planificación que se han ido sola-
pando a lo largo de las diferentes reformas del empleo
público, de la administración local o de las normas de
carácter económico-financiero. La confusión en este
aspecto es la regla. Así, sin ánimo de exhaustividad al-
guno, se pueden identificar diferentes tipos de planes
a los que de forma más o menos detallada se refiere la
legislación citada. A saber:
Planes de Ordenación de Recursos Humanos•
Planes Estratégicos de Recursos Humanos. •
Planes de Empleo. •
Planes Integrales de Recursos Humanos. •
Planes Operativos de Recursos Humanos. •
Planes de Racionalización de efectivos. •
Planes de Reasignación de efectivos. •
Planes de Optimización de Recursos Humanos.•
Planes de Formación de Recursos Humanos. •
Planes de Carrera de Recursos Humanos. •
Planes de Igualdad en el empleo público. •
Planes de Ajuste. •
Planes económico-financieros. •
Planes de saneamiento económico-financieros.•
Y el listado no es ni mucho menos exhaustivo. Los tres
últimos tipos de planes no son propiamente hablando
planes de recursos humanos, aunque pueden contener
(de hecho casi siempre contienen) medidas de esta na-
turaleza. Pero el resto sí que son instrumentos de planifi-
cación que se vuelcan sobre ese ámbito. Lo que denota
toda esta panoplia de instrumentos es únicamente que
la flexibilidad en su uso es la regla. Por tanto, dependerá
de cuál sea la finalidad y objetivos que se pretenda al-
canzar con tales instrumentos para que el «tipo formal»
por el que se opte sea uno u otro.
Sobre el procedimiento tampoco las reglas abundan
precisamente. Y ello puede crear algunas zonas de
sombra o incluso cierta confusión sobre cuál debe ser
su uso. Pero, al margen de que existan algunas preci-
siones normativas (artículo 18 Ley 30/1984), lo que sí
parece obvio es que tales instrumentos de planifica-
ción requieren ineludiblemente de una «Memoria justi-
ficativa» en la que se detallen una serie de cuestiones
tener un carácter instrumental al diseño de los ob-
jetivos políticos y de las estrategias generales de
la organización. No se puede hacer política estra-
tégica de recursos humanos si no hay estrategia (o
ejes estratégicos) en la propia Política Local (Go-
bierno Local).
Apostar por la implantación de estructuras direc-•
tivas profesionales que den valor gerencial a la
política y le ayuden a mejorar la eficiencia de la
organización y la calidad democrática en beneficio
de sus ciudadanos.
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Adaptar la organización a los cambios permanen-•
tes en el entorno, así como a las transformaciones
de la cartera de servicios. Prever con antelación
tales transformaciones o cambios. Preparar la or-
ganización para los impactos futuros.
Invertir en Organización del Empleo Público, impul-•
sando una política de análisis funcionales de los
puestos de trabajo, construyendo ámbitos o áreas
funcionales. Abogar por la creación de puestos de
naturaleza polivalente, «pools» de puestos de tra-
bajo, flexibilizar las estructuras de puestos.
Mejorar los sistemas de acceso, innovando pro-•
cedimientos y sistemas, seleccionando talento y
buscando excelencia profesional, aunque sea con
vínculos de temporalidad. Aprovechar las restric-
ciones de incorporación de personal para dar un
giro copernicano en esta materia: si se selecciona
poco se puede perfectamente hacerlo muy bien.
Garantizar la captación de talento.
Identificar los conocimientos y competencias exis-•
tentes en la organización y muchas veces ocultos.
Las necesidades de la organización, ante las res-
tricciones de acceso, deben cubrirse mediante la
identificación de tales conocimientos y competen-
cias, articulando sistemas de promoción interna o
fomentando que los propios empleados públicos
refuercen sus conocimientos (obtención de titula-
ciones).
Preparar los relevos generacionales en puestos de •
trabajo nucleares en función de las pirámides de
edad. Un buen análisis de esta materia con pro-
puestas de calidad evitará pérdida de conocimiento
y de competitividad por parte de la organización.
Promover un mejor desempeño contextual y el •
sentido de pertenencia de los empelados públicos
a través de programas de formación o de desarro-
llo de competencias y mediante una comunicación
interna de calidad.
Desarrollar los valores públicos y especialmente la •
ética pública en las organizaciones. Creación de
Marcos de Integridad y de Comités de Ética Pública.
Articulación de itinerarios profesional que hagan •
efectiva una promoción profesional sin necesidad
de cambiar necesariamente de puestos de trabajo,
pero que en todo caso condicionen la provisión de
un determinado puesto de trabajo a la acreditación
previa de las competencias requeridas para su de-
sempeño.
Construir sistemas piloto de evaluación del desem-•
peño con la finalidad preferente de mejorar los re-
sultados de gestión y racionalizar la organización.
Mejorar la productividad, incentivar el rendimiento •
excelente.
Modificar el sistema de relaciones laborales exis-•
tente en la organización, sobre todo desde la pers-
pectiva del diseño de un nuevo modelo de nego-
ciación colectiva en cuanto a contenidos. Alinear
estrategias de modernización e innovación con el
nuevo marco de negociación colectiva.
Todo este amplio abanico de medidas (y algunas otras
que no se ha recogido) son, como se decía, de carácter
orientativo. Concretar más exige el diagnóstico al que
entes hacíamos referencia. Pero sí se puede sugerir
que un procedimiento idóneo para impulsar tales Estra-
tegias es el trabajo a través de redes, donde se actúe a
través de sinergias en una apuesta decidida por la inno-
vación y, por consiguiente, se produzca un crecimiento
conjunto y una retroalimentación entre los diferentes
miembros de la red. Sobre este tipo de actuaciones en
red en esta materia hay experiencias ya con «cierta so-
lera», como es el caso de la CORH (Comisión de Recur-
sos Humanos) impulsada por la Diputación de Barcelo-
na, pero hay otras más nuevas que están emergiendo,
algunas tienen por objeto específico el impulso de Pro-
gramas de Innovación y Desarrollo de Competencias
en materia de Recursos Humanos, ya sea mediante la
articulación de redes de las personas responsables de
recursos humanos de ayuntamientos o ya sea median-
te la promoción de tales redes desde una institución
específica (que lidera la agrupación diferentes ayunta-
mientos de la provincia con ese mismo fin)17.
En definitiva, tales redes tienen todas el mismo objeti-
vo: fortalecer las políticas de recursos Humanos en los
Ayuntamientos con la finalidad de reforzar las propias
instituciones locales y mejorar el servicio prestado a los
ciudadanos. Pero en vez de hacerlo individualmente
buscan, tal como se decía, sinergias e intercambio de
ideas para impulsar tales proyectos de innovación, bus-
cando asimismo razones de escala que ayuden a poner
en marcha de forma efectiva tales medidas y, a fin de
cuentas, contribuyan también a amortiguar sus costes.
Notas
1. Ver su excelente trabajo: «Las medidas de racionalización
de plantillas en el empleo público local y en un contex-
to de contención fiscal», Cuadernos de Derecho Local
núm. 28, pp. 7 y ss.
2. Sobre este tema: S. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, Despi-
dos y otras medidas de (re)estructuración de plantillas
laborales en el sector público, Iustel/Fundación Demo-
cracia y Gobierno Local, Madrid, 2013, pp. 237 y ss.
3. Véase asimismo la disposición adicional segunda del
RDL 20/2012.
4. Por lo que concierne a este último punto, ver artículo
21 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de esta-
bilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, donde
se regula este último tipo de planes («Plan económico-
financiero»), con el objetivo de retornar por parte de la
Administración Local a la senda del cumplimiento de los
objetivos de deuda pública o de la regla de gasto.
96
Rafael Jiménez AsensioEstrategias para modernizar la gestión pública de recursos humanos en un contexto de contención...
Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 76-96 or.ISSN: 2173-6405
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5. Sobre el alcance de las potestades recogidas en el artículo
38.10 EBEP a favor de las Administraciones Públicas, así
como sobre el cabal cumplimiento de ese procedimiento,
puede consultarse nuestro trabajo: «Debilidades del marco
normativo estructural del empleo público para afrontar un
escenario de profunda y prolongada crisis fiscal», en J.A.
FUENTETAJA y J. CANTERO, Crisis económica y Función
Pública, Thompson Reuters/Aranzadi, 2012, pp. 51 y ss.
6. Sobre este tema: S. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, Despido
y otras medidas …, cit.
7. Ver, al respecto, Resolución de 12 de noviembre de 2012,
de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas,
por la que se aprueba y publica el Acuerdo de la Mesa
General de Negociación Colectiva de la Administración
General del Estado de 29 de octubre de 2012, sobre
asignación de recursos y racionalización de las estructu-
ras de negociación y participación (BOE 14 noviembre de
2012m núm. 274).
8. Sobre estas cuestiones, ver, entre otros de sus traba-
jos, la excelente tesis doctoral de J. J. Cuenca Cervera,
El empleo público local en la España Democrática. Una
perspectiva institucional, Universidad de Valencia 2012
(aunque defendida en enero de 2013).
9. Entre otros documentos, ver: OECD, Government at a
Glance, 2011; Ch. DEMMKE, T. MOILANEN, The future
public employement in central public administration,
EIPA, 2012.
10. «¿Qué hacer? El empleo público local ante la crisis: po-
líticas de ajuste en un marco de crisis», en X. BOLTAINA
et alii, El empleo público local ante la crisis, Fundación
Democracia y Gobierno Local/CEMCI, 2011, pp. 9 y ss.
11. Un diagnóstico muy crítico con el papel de los agentes
sociales en el sector público puede encontrarse en las
excelentes contribuciones de M. SÁNCHEZ MORÓN, en
particular ver: La situación actual del empleo público, El
Cronista, 2010.
12. Una defensa contundente de la institución de la función
pública frente al empleo público es la de J.A. FUENTETA-
JA PASTOR, «De la función pública en tiempos de crisis
a la crisis de la función pública», Crisis Económica y Fun-
ción Pública, cit.,
13. Ver, al respecto: The future of employement in central
public administration. Restructuring in times of govern-
ment transformation and the impact on status develope-
ment, EIPA, Maastricht/Berlín/Helsinki, 201.
14. Ibidem, p. 50.
17. Ya se está promoviendo tal media. Ver: Sociedad de Es-
tudios de Derecho Administrativo, «La necesaria reforma
del sector público», El Cronista num. 31, 2012.
18. Ver, entre otros, su monografía Planificación de los recur-
sos humanos en el ámbito público, MCGrawHill, Madrid,
1997.
19. Una de estas redes (denominada «Espai» e impulsada
por Estudi.Con/LKS) se ha conformado con carácter
de Programa Piloto recientemente (en el año 2013) por
seis ayuntamientos de la provincia de Barcelona (Gavà,
L’Hospitalet de Llobregat, Manresa, Mollet del Vallès,
Rubí y Sant Cugat del Vallès). Otra de estas redes, en
proceso de formación (también con más de 7 ayunta-
mientos de tamaño mediano/grande, está liderada por
el Área de Recursos Humanos y Políticas Activas de Em-
pleo de la Diputación de Tarragona, con el objetivo tam-
bién de desarrollar la Innovación y mejorar la gestión
de los Recursos Humanos de los ayuntamientos de la
provincia.
JURISPRUDENTZIAJURISPRUDENCIA
Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
José Ignacio Cubero Marcos
Profesor Agregado de Derecho
Administrativo. Universidad del País Vasco/
Euskal Herriko Unibertsitatea
1
100 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 100-107 or.ISSN: 2173-6405
José Ignacio Cubero MarcosProfesor Agregado de Derecho Administrativo. Universidad del País Vasco/Euskal Herriko [email protected]
JURISPRUDENTZIA/JURISPRUDENCIA
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101Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 100-106 or.ISSN: 2173-6405
José Ignacio Cubero Marcos
SUMARIO
I. Derecho Comunitario. Prestaciones adicionales para gastos de enfermedad — II. Distribución de competen-cias entre Estado y Comunidades Autónomas — III. Condiciones de trabajo — IV. Procesos de selección del personal al servicio de las administraciones públicas — V. Concursos de traslados
I. Derecho Comunitario. Prestaciones adicionales para gastos de enfermedad
La controversia se planteaba respecto a la interpreta-
ción del artículo 3 de la Directiva 2000/78, relativa al
establecimiento de un marco general para la igualdad
de trato en el empleo y en la ocupación. En concreto,
su ámbito de aplicación se extiende también a los em-
pleados del sector público en relación con las condi-
ciones de empleo y trabajo, incluidas las de despido
y remuneración. No obstante, se excluyen los pagos
efectuados por los regímenes públicos o asimilados,
como los que pudieran percibirse de la Seguridad So-
cial. Un funcionario alemán solicitó una ayuda para su-
fragar los gastos médicos de su pareja entre los meses
de diciembre de 2004 y noviembre de 2005. El Tribu-
nal de Apelación confirmó la denegación de la ayuda,
aduciendo que no se infringía la Directiva mencionada
por el hecho de que entre los solicitantes no mediaba
una relación de pareja comparable a la del cónyuge
para la concesión de la ayuda.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en sen-
tencia de 6 de diciembre de 2012 (asunto C-124/11,
Dittrich), se inclinó por equiparar la situación entre los
miembros de una pareja estable y aquella en que se
encuentran los cónyuges en una unión matrimonial.
Ahora bien, para que la ayuda sea concedida legal-
mente, la Directiva exige que sea un elemento propio
de la retribución por la prestación de un servicio en
el seno de la Administración pública. Una prestación
financiera a los funcionarios para afrontar los gastos
de enfermedad de los familiares está comprendida en
el concepto de retribución de acuerdo con el Tratado
de Funcionamiento. Además, la ayuda dependía de
los años cumplidos en la relación laboral y su cuan-
tía se calculaba en función del sueldo. Ahora bien,
debe ser el Estado, como empleador, quien le abone
esas ayudas. Si fuera la Seguridad Social o a través
de otros mecanismos de protección social no podría
aplicarse la Directiva 2000/78 y no podría conceder-
se la ayuda amparándose en el texto comunitario.
Corresponde a los Tribunales internos determinar si
aquélla procedía del Estado y no de la Seguridad So-
cial (ap. 42).
II. Distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas
II.1. Dispensas de titulación para el acceso a cuerpos
Se planteó cuestión de inconstitucionalidad por el Juz-
gado de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas
de Gran Canaria, en relación con la Disposición Transi-
toria, apartado 5, de la Ley 9/2007, del Sistema Canario
de Seguridad y Emergencia, y de modificación de la Ley
6/1997, de coordinación de las policías locales de Ca-
narias. En ella se establecía la posibilidad de dispensar
en un grado el requisito de titulación, siempre que los
candidatos a la promoción interna hubieran realizado
cursos y obtenido, con aprovechamiento, los diplomas
correspondientes que impartiera la Academia Canaria
de Seguridad. Al respecto, la autoridad judicial dudaba
en torno a una posible invasión competencial del título
correspondiente al Estado sobre las bases del régimen
estatutario de los funcionarios. Establece el TC como
parámetro de control —en el que se concretan dichas
bases— la Ley 7/2007, por la que se aprueba el Es-
102
José Ignacio Cubero Marcos
Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 100-106 or.ISSN: 2173-6405
JURI
SPRU
DEN
TZIA
JURI
SPRU
DEN
CIA
tatuto Básico del Empleado Público (LEEP). En ella se
contempla la titulación como requisito indispensable
para la promoción interna [art. 18 en relación con 56.1 e)
y 76 LEEP].
En la Sentencia del TC 33/2013, de 11 de febrero, se
declaró que no se encuadraba en el ejercicio de una
competencia propia de la Comunidad Canaria para la
regulación del estatuto específico de los cuerpos de la
policía local, habida cuenta de su atribución en materia
de seguridad ciudadana reconocida en el art. 34.1 de
su Estatuto de Autonomía. La titulación, por el contrario,
es un requisito esencial en la promoción interna, por
lo que primaría aquí la competencia estatal para esta-
blecer las bases del régimen estatutario funcionarial.
Si bien en la Ley Orgánica reguladora de los Cuerpos
y Fuerzas de Seguridad del Estado se prevé la posi-
bilidad de que las Comunidades Autónomas fijen los
criterios de selección, formación y promoción, ese
mismo texto exige una titulación mínima, cual es la de
graduado escolar. No se les habilita, por ello, a las Co-
munidades Autónomas para la alteración del régimen
de titulaciones en contra de los principios básicos de
mérito y capacidad para toda la función pública (FJ 5º).
El TC, en consecuencia, ordena la anulación del pre-
cepto cuestionado.
II.2. Formación continua de los funcionarios locales
La Generalitat de Cataluña planteó un conflicto positivo
de competencias en relación con la Resolución de 17
de octubre de 2005, de la Secretaría General para la
Administración Pública, en virtud de la cual, se ordena
la publicación del IV Acuerdo de formación continua en
las Administraciones públicas. Alegaba el órgano au-
tonómico la vulneración de sus competencias para la
aprobación de planes en esa materia, su modificación,
seguimiento y resolución, así como el control de las
discrepancias surgidas en la negociación y gestión de
los fondos destinados a su financiación.
La incógnita, en torno a si el Acuerdo de formación
continua estatal invadía competencias autonómicas
en la materia, la resolvió el TC en la Sentencia 7/2013,
de 17 de enero. Abordó el efecto que pudiera desple-
gar en los poderes autonómicos la implantación por
el Acuerdo de la denominada «Comisión de Forma-
ción Continua de la Administración Local». La compo-
sición de esta Comisión la incardina en el marco de
la Federación Española de Municipios y Provincias,
institución de ámbito estatal, que condiciona el cri-
terio rector de la gestión de los planes, inclinándose
más bien por su carácter centralizado. A juicio del
Alto Tribunal, no se percibe o visibiliza la atribución a
las Comunidades Autónomas de unos espacios fun-
cionales en los que pueden ejercer sus competen-
cias para participar adecuadamente en la gestión y
negociación de esos planes (FJ 4º). En cuanto a la
modificación y solicitud de aprobación o la resolu-
ción de discrepancias en la negociación, son funcio-
nes que no pueden asignarse a la Comisión creada
por el Acuerdo, puesto que todas estas atribuciones
se enmarcan en la competencia de ejecución que
corresponde a las Comunidades Autónomas en su
relación con los municipios (FJ 5º). El Acuerdo, por
tanto, en estos aspectos, relativos a la composición
de la Comisión y las funciones que se le otorgan para
aprobar, modificar Planes y resolver las discrepancias
en la negociación, quebraría las competencias auto-
nómicas en la formación continua de los funcionarios
de la Generalitat de Cataluña.
II.3. Colegiación obligatoria de los funcionarios públicos
Se interpuso recurso de inconstitucionalidad por el
Presidente del Gobierno contra el art. 30.2 de la Ley
15/2001, del Parlamento de Andalucía, de Medidas
Fiscales, Presupuestarias, de Control y Administrati-
vas. En él se les eximía a los funcionarios públicos de
la colegiación obligatoria para el ejercicio de ciertas
profesiones. Conforme a la Sentencia del TC 3/2013,
de 17 de enero, el título competencial preferente es
el que se corresponde con la regulación de los cole-
gios profesionales, debido a que la colegiación afecta
directamente a las corporaciones a las que se perte-
nece en razón a la actividad profesional que realiza la
persona. La competencia en materia de función pú-
blica se consideró incidental, al tratarse de una atri-
bución más genérica (FJ 5º). El Estado dispone de la
competencia para fijar los principios y reglas básicas
de los colegios (art. 149.1.18.ª CE). En reiterada doctrina,
el TC ha admitido la dimensión pública de aquéllos,
dada la tutela de los intereses de los usuarios y de los
profesionales.
En la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales, no se
aprecia norma alguna que permita eximir a los funcio-
narios de la colegiación obligatoria. En su artículo 1.3
se recoge la expresión «sin perjuicio de la competen-
cia de la Administración pública por razón de la rela-
ción funcionarial». No obstante, esta expresión cons-
tituye, a juicio del Alto Tribunal, una cautela dirigida a
garantizar que el ejercicio de las competencias cole-
giales no desplaza o impide el ejercicio de aquellas
que corresponden a la Administración pública como
empleadora. Aquel precepto no hace referencia ex-
clusivamente al ejercicio libre de la profesión, sino
que también abarca los supuestos de que se lleve a
cabo por cuenta ajena (FJ 6º). La determinación del
régimen de colegiación tiene carácter básico, puesto
que es una condición esencial de la conformación de
cada colegio profesional (FJ 7º). El Estado puede de-
terminar únicamente en qué casos se exceptúa la co-
legiación obligatoria, al ser esta cuestión un aspecto
básico para la regulación de los colegios profesiona-
les. Estimó, en consecuencia, inconstitucional la Ley
andaluza.
José Ignacio Cubero Marcos
103Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 100-106 or.ISSN: 2173-6405
II.4. Competencias en materia de organización administrativa. Certificados de profesionalidad
La Generalitat planteó un conflicto positivo de com-
petencias contra los arts. 1 y 2 d) y 7 del Real Decreto
1506/2003, de 28 de noviembre, por el que se estable-
cen las directrices de los certificados de profesionalidad.
El Real Decreto atribuye al Estado el establecimiento
de los procedimientos de evaluación y acreditación de
las competencias profesionales. La Sentencia del TC
194/2012, de 31 de octubre, niega que los certificados
de profesionalidad se deriven de la competencia esta-
tal sobre regulación de las condiciones de obtención,
expedición y homologación de títulos académicos y
profesionales reconocida en el art. 149.1.30.ª CE. Todos
ellos, en cambio, se encuadran en el marco de las com-
petencias laborales, pues las habilidades profesionales
quedan al margen del sistema educativo (FJ 4º). Al res-
pecto, les corresponde a las Comunidades Autónomas
la ejecución de la legislación laboral que viene atribuida
al Estado.
Al tratarse de una competencia enmarcada en cuestio-
nes laborales, el Estado se halla habilitado, de acuerdo
con el art. 149.1.7.ª CE, para establecer la regulación acer-
ca de la acreditación y certificación de las cualificacio-
nes profesionales, lo que tiene un contenido puramente
normativo y no ejecutivo. En cuanto a las comisiones de
evaluación encargadas de realizar las pruebas condu-
centes a la obtención del certificado de profesionalidad,
en el Real Decreto se señala que los expertos que in-
tegran las comisiones han de tener una reconocida y
2013. ISBN 9781409453116 (hardback: alk. paper). ISBN
9781409453123 (ebook) ISBN 9781472408075 (epub).
50. TRIGINE I PRATS, Jaume y GAN BUSTOS, Federico. Cli-
ma Laboral. Madrid: Ediciones Díaz de Santos, 2013. ISBN
978-84-9969-483-2.
51. URCOLA MARTIARENA, Nerea y URCOLA, Juan L. Direc-
ción y sensibilidad: cómo vivir y dirigir con pasión, voca-
ción y sentido común. Madrid: Esic Editorial, 2013. ISBN
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M.E. Sharpe, 2012. ISBN 9780765625502 (pbk.: alk. pa-
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les Ressorts d’une fascination. Paris: Éd. du Seuil, 2013.
ISBN 978-2-02-109194-6 (br.).
PERTSONAK ETA ANTOLAKUNDE PUBLIKOAK KUDEATZEKO EUSKAL ALDIZKARIA ARGITARATZEKO ARAUAKNORMAS DE PUBLICACIÓN DE LA REVISTA VASCA DE GESTIÓN DE PERSONAS Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS
1. Pertsonak eta Antolakunde Publikoak Kudeatzeko Euskal Aldizkariak erakunde publikoei lotutako giza baliabideen
eta antolaketaren kudeaketari buruzko lan jatorrizko eta argitaragabeak argitaratzen ditu, nahiz eta hurbileko gaiei buruz-
koak ere argitaratu ahal izango dituen, interesa dela eta, egokitzat jotzen denean.
2. Ez da argitaratuko gizarte-, arraza-, sexu- edo erlijio-bereizkeria motaren bat sustatzen duen edukiko testurik, ez eta
beste toki batzuetan argitaratuak izan diren artikulua ere.
3. Aldizkariak ez ditu bere gain hartzen egile edo irakurleen iritzi, irudi, testu eta lanak, haiek izango baitira edukiaren
legezko erantzuleak. Eta ulertzen du egile sinatzaile guztiek agertzeko beren adostasuna eman dutela, eta horren erantzule
izango da egile bidaltzailea.
Argitaratzen den lanen baten alderdiren batekin legezko gatazkaren bat dagoenean, salatzaileak sinesgarriro eta sala-
keta bitartez frogatu behar du egileek egindako ustezko delitua edo hutsegitea. Kasu horretan, lana kendu egingo da, epaia
edo akordioa argitaratu arte. Emaitza ere aldizkarian iragarriko da.
4. Lanak modu anonimoan aztertuko dituzte gai horretan espezialista diren aditu batzuek. Aldizkariaren argitaratzaileak
jakinaraziko die egileei lana argitaratzea onartu den edo ez den onartu.
5. Sailkatze aldera, honako lan mota hauek bereiziko dira:
a) Azterlanak.
b) Esperientziak, jardunbide egokiak edo oharrak.
c) Azterketa eta eztabaida juridikoa.
6. Lanek ondoko baldintza hauek bete beharko dituzte:
6.1. Euskal Autonomia Erkidegoko hizkuntza ofizial bietako edozeinetan idatzita egotea.
6.2. Jatorrizkoak euskarri informatikoan bidali beharko dira, Word formatuan, helbide elektroniko honetara:
Atal hau zuzenbidearen ikuskeren arteko hausnarketa, azterketa eta eztabaidarako eremua izan behar da, baita admi-
nistrazio publikoak eta giza baliabideak kudeatzearekin lotzeko ere.
Artikuluek lagundu behar dute aldizkariaren eremuarekin lotutako doktrina esanguratsu eta berriena hedatzen, ikerke-
tak, hausnarketak, iruzkinak, azterlanak, jurisprudentzia eta legeria oharrak, etab gehituz.
Berrikuntza eta jardunbide egokiak
Atal honetara administrazio publikoen antolakuntza eta funtzionamendua hobetzeko esperientzia eta jarduketa be-
rritzaile, sistematizatu eta dokumentatuak jasotzeko atala da. Ekintzek edo ekimenok eragin frogagarria eta iuskarria
eduki behar dute zerbitzu publikoaren eragingarritasun eta eraginkortasunaren hobekuntzari dagokionez, eta eredu
izan daitezke euren egoerara egokitu ditzaketen beste antolakunde batzuentzat. Kontuan hartuko dira esperientzia
konparatuak, alderatutako kasuak pertsonak eta antolakundeak antolatzeko alorrean, eremu pribatuan zein internazio-
nalean.
Aldizkarian argitara daitezen, esperientziei buruzko artikuluek bete behar dituzten oinarrizko irizpideak ondokoak dira:
— Egokitasuna. Esperientzia aldizkariaren alorreko ekintzei buruzkoa izan behar da.
— Berrikuntza. Bai esku-hartze edo jarduketaren ikuskera tradizionalak aldatu edo zalantzan jartzen dituelako, bai
antolakuntza edo giza baliabideen kudeaketa arazoak konpontzeko esperientziei ekin zaielako. Esperientzia berritu
daiteke programa, zerbitzua edo baliabidea hastean edo lehengo baliabideak aplikatzean.
Jurisprudentzia
Atal honetan epai esanguratsuenen zerrenda eta bertako doktrinaren laburpen txikia eskaintzen da.
Atal bibliografi koa
Atal honen xedea aldizkariaren zenbaki bakoitza argitaratu aurretik 6 hilabeteetan argitaratzen den giza baliabideen eta
antolakundeen kudeaketari buruzko literatura esanguratsuaren ikuskera osoa eskaintzea da ingurumariko hizkuntzetan eta
aldizkariaren eremuko lanik garrantzitsuenen hizkuntzetan (euskara, gaztelania, frantsesa, ingelesa...) idatzitako argitalpenak
jasoko dira. Aipamen bibliografi koak ISO 690/1987 arauak proposatutako egiturari egokituko zaizkio.
Aipamen edo aipuak gehi daitezke, hau da, argitalpen baten edo batzuen azterketa, eta garrantzitsuak izan behar dira
unean uneko gai zehatz bat ikertzeko.
PERTSONAK ETA ANTOLAKUNDE PUBLIKOAK KUDEATZEKO EUSKAL ALDIZKARIAREN ATALEN DEFINIZIOA
123Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 123-124 or.ISSN: 2173-6405
Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal AldizkariaRevista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 123-124 or.ISSN: 2173-6405
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Estudios
Esta sección recogerá artículos originales de investigación experimental o teórica que aborden aspectos vinculados a
los recursos humanos, la organización y la gestión de la mejora en las administraciones públicas de cara a lograr un incre-
mento de la efi cacia y la efi ciencia del servicio público.
Por tanto, entre otros, tendrán cabida en esta sección ámbitos como la selección y el reclutamiento de personal, la
formación, la evaluación del desempeño, la carrera, el análisis y diseño de puestos de trabajo, el diseño organizacional, el
empleo público, la comunicación organizacional, el liderazgo, la motivación y las actitudes de los empleados, el trabajo en
equipo, la negociación, la gestión del conocimiento, las relaciones laborales, las condiciones de trabajo, la salud laboral, la
cultura organizacional, las políticas, modelos e instrumentos de calidad en la Administración Pública, la gestión pública, la
gestión estratégica de los recursos humanos, etc.
Los artículos aceptados para la revista en esta sección serán de tres tipos:
1) Artículo de investigación. Documento que presenta, de manera detallada, una descripción completa de los resultados
de una investigación original. Formato: Introducción, metodología, resultados, conclusiones y bibliografía. Deben incluir
una revisión de literatura relevante para el tema de investigación, los métodos claramente defi nidos, coincidentes con
el propósito declarado, sección de análisis clara y una discusión que surja de los datos presentados en el manuscrito.
2) Artículo de refl exión. Documento que presenta resultados de investigación desde una perspectiva analítica, inter-
pretativa o crítica del autor, sobre un tema específi co, recurriendo a fuentes originales.
3) Artículo de revisión. Documento resultado de una investigación donde se analizan, sistematizan e integran los
resultados de investigaciones publicadas o no publicadas, con el fi n de sintetizar la investigación empírica previa y
contribuir al progreso de la producción de conocimiento en el ámbito de la gestión de recursos humanos y organiza-
ciones públicas.
Análisis y debate jurídico
Esta sección debe ser un espacio apto para la refl exión, el análisis y el diálogo entre las diversas visiones del Derecho
y su relación con la gestión de las administraciones públicas y los recursos humanos.
Los artículos presentados deben colaborar en la difusión de la más relevante y novedosa doctrina jurídica relacionada con el
ámbito de la Revista, incorporando investigaciones, refl exiones, comentarios, estudios, notas jurisprudenciales y legislativas, etc.
Innovación y buenas prácticas
En esta sección tendrán cabida aquellas experiencias y actuaciones innovadoras, sistematizadas y documentadas
que se orienten a la consecución de mejoras en la organización y funcionamiento de las administraciones públicas. Deberá
tratarse de acciones o iniciativas con un impacto demostrable y tangible en cuanto a la mejora de la efi cacia y efi ciencia del
servicio público y que pueden servir como modelos para que otras organizaciones puedan conocerlas y adaptarlas a su
propia situación. Tendrán cabida Experiencias Comparadas, casos comparativos en materia de gestión de personas y las
organizaciones, tanto a nivel internacional como en el ámbito privado.
En cuanto a los criterios básicos que deben cumplir los artículos acerca de las diferentes experiencias para ser consi-
deradas y ser publicadas por esta Revista, se tendrán en cuenta:
— Pertinencia. La experiencia se enmarca o se refi ere a la aplicación del acciones relacionadas con el ámbito de la
Revista.
— Innovación. Ya sea porque cambie o cuestione enfoques tradicionales de intervención o de actuación o porque
inicie experiencias que vayan dirigidas a la solución de problemas de tipo organizativo o de gestión de recursos hu-
manos. La innovación de la experiencia puede producirse, por consiguiente, tanto al comenzar un nuevo programa,
servicio o recurso, como al aplicarse en un recurso preexistente.
Jurisprudencia
En este apartado se ofrecerá una relación de las sentencias más signifi cativas así como un breve resumen de la doctri-
na que se contiene en ellas.
Sección bibliográfi ca
Esta sección intenta dar una visión de conjunto completa de la literatura relevante en el campo de la gestión de re-
cursos humanos y organizaciones que haya sido publicada en los 6 meses anteriores a la publicación de cada número. Se
considerarán publicaciones en las lenguas de nuestro entorno y en las lenguas en las que se editan los principales trabajos
en el ámbito de la Revista (euskara, castellano, francés, inglés…). Las referencias bibliográfi cas se ajustarán a la estructura
propuesta por la norma ISO 690/1987.
Se podrán incluir recensiones o reseñas, que consistirán en un análisis de una o varias publicaciones y su relevancia en
la investigación de un tema en determinado momento.
DEFINICIÓN DE LAS SECCIONES DE LA REVISTA VASCA DE GESTIÓN DE PERSONAS Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Ya está disponible de manera gratuita la edición digital de la Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, donde se puede acceder libremente a todos los números y artículos publicados hasta la fecha. Sólo es necesario acceder a la siguiente dirección electrónica:
http://www.ivap.euskadi.net/r61-rvgp/es/
Dagoeneko eskuragarri dago doan Pertsonak eta Antolakunde Publikoak Kudeatzeko Euskal Aldizkariaren argitalpen digitala. Bertan, gaur arte argitaratu diren zenbaki naiz artikulu guztiak ikustea egongo da. Horretarako, helbide honetan sartzea besterik ez dago: