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SISTEMATIZACIN Y ANLISIS DE LECCIONES
APRENDIDAS EN LA EJECUCIN DEL PLAN DE
ACCIN PLURIANUAL (PAP 2007 2011) DEL VMA
Henkjan Laats, Patricia Cabaleiro, Dunia Lujn, Heidy
Resnikowski, Patricia Rojas y Zulema Ruiz
El documento rescata los logros y las lecciones aprendidas en la
implementacin del PAP durante los aos 2007 2011 en el marco de las
acciones del Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad,
Cambios Climticos y Gestin y Desarrollo Forestal sorteando los
embates de un contexto sociopoltico cambiante y altamente
polarizado. El propsito de este ejercicio es el de dar sustento a
la formulacin del nuevo plan quinquenal.
Ministerio de Medio Ambiente y Agua
Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad,
Cambios Climticos y Gestin y Desarrollo Forestal
Embajada Real de los Pases Bajos
Diciembre, 2011
-
1
RESUMEN EJECUTIVO La presente Sistematizacin y Anlisis de
Lecciones Aprendidas en la Ejecucin del Plan de Accin Plurianual
2007 2011 (PAP) se llev a cabo en los meses de septiembre a
diciembre del ao 2011. Esta consultora tuvo como objetivo lograr un
documento de sistematizacin y anlisis que muestre las Lecciones
Aprendidas alcanzadas en la ejecucin del Plan Plurianual 2007 2011,
implementado por el Viceministerio de Medio Ambiente,
Biodiversidad, Cambios Climticos y Gestin y Desarrollo Forestal del
Ministerio de Medio Ambiente y Agua. El producto principal es un
documento que recupera los hallazgos claves en el cumplimiento de
los ejes y categoras de anlisis establecidas.
Basado en entrevistas con actores claves, el anlisis de
documentos referentes, y talleres participativos se tiene como
resultado una descripcin de la implementacin de los iniciales y
actuales componentes del PAP, una descripcin sobre la situacin
actual de la temtica ambiental en el pas, un anlisis sobre los
logros, los desafos y las lecciones aprendidas durante la ejecucin
del Plan de Accin Plurianual, una descripcin de los factores que
influyeron en la ejecucin del PAP, tanto facilitadores como
obstaculizadores, y propuestas a futuro que puedan servir como
insumo para un nuevo Plan de Accin.
No obstante sus carencias, el PAP se ha convertido en el corazn
de las acciones pblicas medioambientales del pas, y por lo tanto
merece un seguimiento debido. Uno de los desafos ms fuertes para
los prximos aos es asegurar suficiente financiamiento luego de la
salida de los Pases Bajos y Dinamarca, principales financiadores
del PAP. Asimismo, existe el desafi de tener una estructura
dirigida al logro de resultados concretos, dentro del cual se debe
dar una atencin especial a la consolidacin del componente forestal
y su eficaz gestin. Asimismo existen varios otros desafos, de los
cuales se destaca la necesidad de trabajar desde un enfoque de eco
regiones.
-
2
Contenido RESUMEN EJECUTIVO
..........................................................................................................................
1
LISTA DE ACRNIMOS
.........................................................................................................................
5
INTRODUCCIN
...................................................................................................................................
7
Antecedentes de la Sistematizacin
...............................................................................................
7
Metodologa de Sistematizacin
.....................................................................................................
8
PARTE I
..............................................................................................................................................
13
CAPTULO 1. CONTEXTO GENERAL DEL PAP
.....................................................................................
14
1.1. Antecedentes del PAP
.......................................................................................................
14
1.2. La implementacin del PAP
...............................................................................................
18
CAPTULO 2. LOS COMPONENTES DEL PAP: logros y desafos
.......................................................... 23
2.1. Desarrollo forestal
..................................................................................................................
23
2.1.a. Programa SUSTENTAR: Manejo Forestal Comunitario
.................................................... 24
2.1.b. Programa SUSTENTAR: Forestacin y Reforestacin
...................................................... 25
2.1.c. Programa CONSERVAR
....................................................................................................
26
2.2 Biodiversidad Sustentable
.......................................................................................................
27
2.2.a. La gestin de la biodiversidad en el marco del PAP
........................................................ 28
2.2.b. Programa Nacional de Biocomercio
................................................................................
30
2.2.c. Programas de aprovechamiento de la Biodiversidad: Vicua y
Lagarto ......................... 33
2.2.d. Otras iniciativas de aprovechamiento sustentable de la
biodiversidad .......................... 34
2.2.e. Compromisos internacionales CITES y RAMSAR
.............................................................
35
2.2.f. Generacin de Informacin y Experiencia
.......................................................................
36
2.2.g. Mecanismos y Momentos de Relacionamiento
..............................................................
37
2.2.h. Principales Logros
............................................................................................................
39
2.2.i. Principales Desafos Identificados
....................................................................................
39
2.2.j. Conclusiones
.....................................................................................................................
40
2.3. Calidad Ambiental
..................................................................................................................
40
2.3.a. La gestin de la Calidad Ambiental en el marco del PAP
................................................ 41
2.3.b. Incursin en mbitos menos desarrollados
....................................................................
44
2.3.c. Mecanismos y Momentos de Relacionamiento
..............................................................
46
2.3.d. Marco Legal
.....................................................................................................................
49
2.3.e. Principales logros
............................................................................................................
49
-
3
2.3.f. Desafos
............................................................................................................................
50
2.3.g.Conclusiones
....................................................................................................................
51
2.4. Desarrollo Institucional
..........................................................................................................
51
2.4.a Principales logros
.............................................................................................................
53
2.4.b Desafos
............................................................................................................................
54
2.5 Cambio Climtico
....................................................................................................................
55
2.5.a. Cambio climtico en el contexto del PAP
........................................................................
56
2.5.b. Relacionamiento
.............................................................................................................
57
2.5.c. Logros
..............................................................................................................................
59
2.5.d. Conclusiones
...................................................................................................................
59
CAPTULO 3. LA SITUACIN MEDIO AMBIENTAL EN BOLIVIA
........................................................... 60
3.1. Situacin medio ambiental actual
..........................................................................................
60
3.1.a. Manejo de los Recursos Naturales
..................................................................................
64
3.1.b. Los temas claves en la temtica frente al contexto actual
.............................................. 66
3.2. Los acuerdos internacionales y el rol de Bolivia en el
escenario internacional ..................... 68
CAPITULO 4. MARCO LEGAL
..............................................................................................................
70
4.1. Marco legal al inicio de la implementacin del PAP
...............................................................
70
4.2. Los cambios en el marco legal durante la implementacin del
PAP y cmo le afectaron ..... 71
CAPITULO 5. ANALISIS ADMINISTRATIVO FINANCIERO DEL PAP
...................................................... 76
5.1. Ejecucin Presupuestaria
.......................................................................................................
78
5.2. Interrelacin entre los objetivos estratgicos del PAP y los
objetivos de gestin ................. 80
CAPITULO 6. TEMAS SECTORIALES
....................................................................................................
62
6.1 Antecedentes
....................................................................................................................
62
6.2 Atribuciones del Organismo Sectorial Competente
.......................................................... 62
6.3 Relacin de cada Organismo Sectorial Competente con el
Viceministerio de Medio Ambiente
.......................................................................................................................................
63
6.3.a. Sector Energtico
............................................................................................................
63
6.3.b. Sector minera
.................................................................................................................
64
6.3.c. Sector transporte
.............................................................................................................
65
6.3.d. Sector hidrocarburos
.......................................................................................................
65
6.3.e. Sector recursos hdricos y riego
......................................................................................
66
6.4 Conclusiones
.....................................................................................................................
67
-
4
6.5 Recomendaciones
.............................................................................................................
68
PARTE II
.............................................................................................................................................
70
CAPITULO 7. LOS FACTORES INFLUYENTES
.......................................................................................
71
7.1. Factores Facilitadores
............................................................................................................
71
7.2. Factores Obstaculizadores
.....................................................................................................
74
CAPITULO 8. LECCIONES APRENDIDAS
..............................................................................................
78
8.1. General
...................................................................................................................................
78
8.2. Generacin de espacios del VMA para la construccin de
poltica pblica ........................... 79
8.3. Fortalecimiento de capacidades y ejercicio de competencias
en los niveles subnacionales . 79
8.4. Intervencin regional en macro y microrregiones
.................................................................
80
8.5. Generacin de espacios de trabajo conjunto en los sectores
estratgicos ........................... 80
8.6. Gestin del conocimiento y desarrollo de programas de
impacto estructural ...................... 80
8.7. Adecuacin del marco institucional a la Ley Madre Tierra y a
la nueva CPE ......................... 81
PARTE III
............................................................................................................................................
82
CAPITULO 9. PROPUESTAS A FUTURO
..............................................................................................
83
9.1. General
...................................................................................................................................
83
9.2. Financiamiento del PAP 2012 -2016
......................................................................................
88
9.3. Generacin de espacios del VMA para la construccin de
poltica pblica ........................... 88
9.4. Fortalecimiento de capacidades y ejercicio de competencias
en los niveles subnacionales . 89
9.5. Intervencin regional en macro y microrregiones
.................................................................
89
9.6. Generacin de espacios de trabajo conjunto en los sectores
estratgicos ........................... 90
9.7. Gestin del conocimiento y desarrollo de programas de
impacto estructural ...................... 90
9.8. Adecuacin del marco institucional a la Ley Madre Tierra y a
la nueva CPE ......................... 91
ANEXOS
.............................................................................................................................................
92
-
5
LISTA DE ACRNIMOS
AAC Autoridad Ambiental Competente AACN Autoridad Ambiental
Competente Nacional AC Autoridad Cientfica de CITES ADEMAF Agencia
para el Desarrollo de las Macro regiones y Zonas Fronterizas AFD
rea Funcional de Despacho AOP Actividad, Obra o Proyecto CAN
Comunidad Andina de Naciones CDB Convenio sobre Diversidad Biolgica
CEDOCA Centro de Documentacin de Calidad Ambiental CGO Comisin
Gubernamental del Ozono CIDOB Confederacin Indgena de Pueblos del
Oriente Boliviano CIRABO Central Indgena de la Regin Amaznica de
Bolivia CITES Convencin sobre Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de
Fauna y Flora Silvestre CMIB Central de Mujeres Indgenas del
Beni CMNUCC Convencin Marco de Las Naciones Unidad sobre el
Cambio
Climtico CODEMA Consejos Departamentales del Medio Ambiente
CONAMAQ Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu CONPECIF
Coordinadora Nacional para la Prevencin y Control de Incendios
Forestales COP Conferencia de Partes CPIB Central de Pueblos
Indgenas del Beni CPMB Central de Pueblos tnicos de Beni CSUTCB
Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia
DANIDA Cooperacin Danesa DGBAP Direccin General de Biodiversidad y
reas Protegidas DGMA Direccin General de Medio Ambiente DGMACC
Direccin General de Medio Ambiente y Cambio Climtico DGMF Direccin
General de Manejo Forestal DOE Decreto de Organizacin del Estado
EAE Evaluacin Ambiental Estratgica EEIA Estudio de Evaluacin de
Impacto Ambiental EMAGUA Entidad Ejecutora de Medio Ambiente y Agua
FAN Fundacin Amigos de la Naturaleza FONABOSQUE Fondo Nacional de
Bosques FONAMA Fondo Nacional para el Medio Ambiente GEI Gases de
Efecto Invernadero IBIF Instituto Boliviano de Investigacin
Forestal IMAS Informes de Monitoreo Ambiental INRA Instituto
Nacional de Reforma Agraria MDRAyMA Ministerio de Desarrollo Rural,
Agropecuario y Medio Ambiente MDRyT Ministerio de Desarrollo Rural
y Tierras MHNNKM Museo de Historia Natural Noel Kempff Mercado
MMAyA Ministerio de Medio Ambiente y Agua MNACC Mecanismo Nacional
de Adaptacin del Cambio Climtico MOAS Monitoreos Ambientales NCPE
Nueva Constitucin Poltica del Estado OIT Organizacin Internacional
del Trabajo ONG Organizacin No Gubernamental OSC Organismo
Sectorial Competente OTCA Organizacin del Tratado de Cooperacin
Amaznica
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6
PAP Plan de Accin Plurianual PDOT Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial PLOT Plan de Ordenamiento Territorial PLUS
Plan de Uso del Suelo PNBC Programa Nacional de Biocomercio PNCC
Programa Nacional de Cambio Climtico POA Plan Operativo Anual PPP
Polticas, Planes y Programas PRONACOPS Programa Nacional de
Contaminantes Orgnicos Persistentes RASIM Reglamento Ambiental para
el Sector Industrial Manufacturero REDD Reduccin de Emisiones de
Deforestacin y Degradacin RENCA Registro Nacional de Consultores
Ambientales SATIF Sistema de Alerta Temprana de Incendios
Forestales SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e
Inocuidad Alimentaria SENMA Secretara Nacional del Medio Ambiente
SERNAP Servicio Nacional de reas Protegidas SIRENARE Sistema de
Regulacin de Recursos Naturales Renovables SNAP Sistema Nacional de
reas Protegidas SNCCA Sistema Nacional de Control de la Calidad
Ambiental SNEIA Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental
SNIA Sistema Nacional de Informacin Ambiental TCO Tierra
Comunitaria de Origen TDR Trminos de Referencia TGN Tesoro General
de la Nacin UMSA Universidad Mayor de San Andrs VALE Proyecto
Vicuas, Alpacas, Llamas y Ecoturismo VBRFMA Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio
Ambiente VGDF Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal VMA
Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios
Climticos y de Gestin y Desarrollo Forestal VMABCC
Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios
Climticos
-
7
INTRODUCCIN El actual Ministerio de Medio Ambiente y Agua y el
Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climticos
y de Gestin y Desarrollo Forestal (VMA), se encuentran en etapa de
finalizacin de la ejecucin del Plan de Accin Plurianual 2007
2011(PAP). Para esta etapa se tiene prevista la recoleccin y
sistematizacin de las Lecciones Aprendidas del proceso de ejecucin,
as como, la identificacin de prioridades de continuidad del Plan de
Accin Plurianual. Los resultados de esa sistematizacin servirn para
la realizacin de un nuevo Plan Plurianual para la gestin 2012 2016.
Para esto, se han elaborado los trminos de referencia respectivos
para llevar adelante la Sistematizacin y Anlisis de Lecciones
Aprendidas en la Ejecucin del Plan Plurianual (2007 2011) por
consiguiente debe tomarse en cuenta que el mismo no constituye una
evaluacin de los resultados alcanzados por el PAP ni de la gestin
ambiental nacional, su alcance es el anlisis del proceso de
implementacin del plan y los aprendizajes a los que dio lugar. En
base a los requerimientos detallados en dichos trminos de
referencia se ha elaborado el presente documento que ha sido
estructurado en tres partes: La primera de ellas efecta una
descripcin bajo la consideracin de los componentes actuales del
PAP, pero manteniendo la debida correlacin con los
componentes/programas de sus inicios. Cada una de las descripciones
de los componentes contempla de manera implcita los logros
especficos alcanzados durante el quinquenio, bajo diferentes
criterios de anlisis: cambios en el contexto; modificaciones en la
estructura institucional y organizativa; aspectos de coordinacin,
relacionamiento y comunicacin; recursos financieros; instrumentos
de planificacin y gestin; implicancias desde y hacia el marco legal
vigente; relacin con temas sectoriales. Tambin se describe la
situacin actual de la temtica ambiental en el pas, se hace
referencia al marco normativo vigente, a la situacin especfica de
los sectores relacionados y un breve anlisis financiero del Plan.
La segunda parte, contempla los logros generales, desafos y las
lecciones aprendidas durante la implementacin del PAP, as como
tambin la identificacin de factores que influyeron en la ejecucin
del mismo, tanto facilitadores como obstaculizadores. Por ltimo, se
presenta la parte concluyente donde se plantea una propuesta a
futuro, que considera el contexto actual y los cambios probables en
el corto y mediano plazo e incluye el mantenimiento de los logros
obtenidos durante el quinquenio analizado.
Antecedentes de la Sistematizacin La Cooperacin Neerlandesa
apoya al Gobierno Boliviano en la Gestin Ambiental desde el ao 2003
hasta la actualidad. Este proceso de cooperacin ha ido cambiando en
el transcurso de los aos, especialmente por los cambios en la
estructura organizativa del rgano Ejecutivo del Estado y tambin por
cambios estructurales con la promulgacin de la Nueva Constitucin
Poltica del Estado en el ao 2009.
-
8
La Constitucin Poltica del Estado define un nuevo rgimen de
gestin ambiental como eje del nuevo Estado Plurinacional y
especifica que el Medio Ambiente saludable1, protegido y
equilibrado es un derecho de todas las personas. Igualmente, define
nuevos roles para el Estado y para la sociedad civil.
Adicionalmente, la Ley Marco de Autonomas, aprobada el ao 2010,
confiere determinadas competencias de la gestin ambiental a los
distintos niveles del Estado. Desde el ao 2007 la cooperacin
neerlandesa apoya las actividades del Ministerio de Medio Ambiente
y Agua Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios
Climticos, Gestin y Desarrollo Forestal contenidas en el Plan de
Accin Plurianual para el perodo 2007 2011 (PAP). El PAP tambin
cuenta con el apoyo de la Cooperacin Danesa (DANIDA) y la
cooperacin de Suecia especficamente para el Plan de Accin Forestal
2009 - 2011. El PAP finalizar en diciembre de 2011 y existe el
compromiso de recopilar y sistematizar las lecciones aprendidas en
los cinco aos de ejecucin, asimismo se espera contar con un nuevo
Plan Plurianual para el perodo 2012 2016. Complementariamente, ya
se ha generado informacin sobre algunos aspectos del PAP que
proporcionan un marco referencial importante. Se cuenta con el
Informe de Consultora de Evaluacin de Capacidad Institucional del
Ministerio de Medio Ambiente y Agua (2010), que hace una evaluacin
de sus capacidades gerenciales, organizacionales y administrativo
financieras. Adicionalmente, se tiene el Informe de Evaluacin a
Medio Trmino del PAP 2007 2011 que evala los logros del plan
alcanzados hasta el ao 2009.
Metodologa de Sistematizacin Marco conceptual La sistematizacin
de experiencias, es un instrumento que permite hacer una
interpretacin crtica de la vivencia experimentada durante una
intervencin intencionada (por ejemplo un proyecto o un programa)
para modificar una realidad conocida. Apoyarse en un conjunto de
referencias validadas por la experiencia para obtener informacin es
una condicin para no partir a ciegas, y para no aplicar respuestas
prefabricadas a nuevos problemas. La disponibilidad de aprender de
la experiencia es un elemento bsico de la eficiencia institucional
que contribuye a incrementar la capacidad de la organizacin para
dar respuesta a nuevos retos, a estabilizar las relaciones con
otras instituciones, generando espacios de sinergia, ayuda a
disminuir la brecha entre las actividades de monitoreo/evaluacin y
planificacin de proyectos que se estn desarrollando y las nuevas
iniciativas, y genera bienestar dentro de la organizacin al
reconocer, valorar y aplicar la experiencia y contribuciones del
equipo y los actores principales. 1 Art. 33, NCPE
-
9
Por otra parte, la utilizacin de esas experiencias en beneficio
de una nueva vivencia, entendida como el pasaje de la experiencia
al conocimiento susceptible de ser compartido con otros, es
ineludible para mejorar la calidad, tanto en trminos de eficacia,
como de sustentabilidad o de pertinencia de las acciones
emprendidas por las instituciones de desarrollo. El aprovechamiento
de la experiencia, reviste as una importancia estratgica (porque
garantiza la calidad de las acciones y contribuye a ganar
credibilidad a la institucin) y a la vez tica, por una parte,
frente a los beneficiarios, que esperan efectos positivos, y tambin
frente a las agencias financiadoras que les brindan su confianza,
en trminos de calidad de la accin, de obligacin de medios, de
eficiencia en el uso de los fondos. Este aprovechamiento supone
validar el contenido y las enseanzas de la experiencia, saber
distinguir lo general de lo especfico. Esto implica tambin trabajar
la forma, para que el producto a utilizarse (el estudio de caso, el
documento, el video, etc.) corresponda bien al pblico al que se
apunta, velar por que el mismo sea accesible y difundido. La
sistematizacin y el aprovechamiento de las experiencias deberan ser
parte de un proceso continuo de construccin de conocimiento dentro
de la organizacin y de la organizacin con sus asociados. En la
siguiente figura (Fig.1) se pretende graficar el proceso de
produccin de conocimiento a partir de la experiencia y cmo la
sistematizacin puede ser un instrumento pertinente para dicho
proceso:
Se acostumbra plantear como punto de partida de toda
sistematizacin, y desde luego como requisito para la misma, el
hecho de haber vivido la experiencia. Sin embargo, es importante
destacar que existen diversas formas de participacin en un proyecto
y a la hora de interpretar los hechos, la participacin de un nmero
diverso de actores hace que el
Fig. 1. Esquema del proceso de produccin de conocimiento a
partir de la experiencia. Elaboracin propia
-
10
intercambio de subjetividades se enriquezca y que las
posibilidades de aprender se incrementen significativamente2. La
participacin en la sistematizacin de los actores de la experiencia
es fundamental para poderla reconstruir. Pero tambin porque, al
momento de la interpretacin el involucramiento es vital para
sentirse identificado, asumirlo como algo propio conlleva una
responsabilidad en las apreciaciones, y porque finalmente, las
decisiones que se derivan de una sistematizacin van a modificar las
vidas de esas personas y tambin de las organizaciones en las que
trabajan. Proceso de sistematizacin La sistematizacin del proceso
de implementacin del PAP tena por objetivo Lograr un documento de
sistematizacin y anlisis que muestre las Lecciones Aprendidas
alcanzadas en la ejecucin del Plan Plurianual 2007 2011. Para ello
se estableci como eje de sistematizacin la valoracin del aporte del
PAP a la gestin medioambiental nacional a partir de las acciones
desarrolladas -aciertos y desaciertos- e identificar lecciones
aprendidas y recomendaciones que podra considerar el VMA en la
elaboracin de un nuevo plan quinquenal. Los filtros para abordar el
eje de sistematizacin fueron:
Los cambios de contexto La estructura institucional y
organizativa La coordinacin, relacionamiento y comunicacin Los
recursos financieros Los instrumentos de planificacin y gestin El
marco legal Los temas sectoriales
La ejecucin del proceso de sistematizacin se realiz siguiendo la
Metodologa FIDAMERICA-PREVAL. La sistematizacin se hizo en base al
enfoque de procesos basado en los factores metodolgicos que
contribuyen u obstaculizan el logro de las metas planteadas. El
principal resultado de esta sistematizacin es un documento que
reconstruye el proceso organizativo y de implementacin del PAP,
identifica las lecciones aprendidas y recomendaciones que podran
ser incorporadas en el nuevo plan. Adems, se recogen los
principales aportes de los diferentes actores involucrados en la
experiencia, el contenido programtico del plan de accin y el
funcionamiento de los mismos en los diferentes momentos.
2 Antilln N. R. (2002), Cmo lo hacemos? para construir
conocimiento a travs de la sistematizacin de la prctica social.
IMDEC, Mxico, 141 pp.
-
11
El modelo metodolgico operativo utilizado en esta sistematizacin
se aprecia en la siguiente figura (Fig.2):
Para el proceso de sistematizacin se realiz la revisin de
informacin existente en la Embajada de los Pases Bajos, en el
Viceministerio y otras dependencias de gobierno, consistente en
informes de gestin 2007, 2008, 2009 y 2010; evaluacin de medio
trmino y otra informacin relacionada con el proceso.
Se incorpor a la metodologa la tcnica de entrevistas
semiestructuradas, para conocer la percepcin sobre el proceso de
implementacin del PAP, de los diferentes actores involucrados en la
experiencia3.
3 Ver Lista de Entrevistados en anexos.
Antes d
e iniciar e
l PAP
El estado de la gesfn medioambiental en Bolivia. Enfoque de la
gesfn ambiental. Oportunidades y limitaciones
Durante la im
plem
entacin
de
l PAP
Qu se hizo (acfvidades)? Cundo se hizo? Quin lo hizo (actores)?
Cmo lo hizo (mtodos)? Con qu lo hizo (medios y costos)? Logros y
desalos
La situacin actual del PAP
Dificultades que ha enfrentado para su implementacin Factores
que ampliaron o restringieron la magnitud de los efectos o
beneficios.
LAS LECCIONES APRENDIDAS Qu hara de la misma forma si volviera a
hacer algo similar? Qu hara de forma diferente si volviera a hacer
algo similar?
RECOMENDACIONES Qu recomendara para una nueva fase del PAP?
Los cambios de contex
to
La estructu ra insftu cional y organiza
fva
La coordinac
in, relacionamiento y comunica
cin
Los recursos financie
ros
Los instru mentos
de planifica cin y gesfn
El marco legal
Los temas sectoria
les
Los
Fig. 2. Modelo metodolgico operativo del proceso de
sistematizacin de la implementacin del PAP. Elaboracin propia.
-
12
Tanto la revisin documental como las visiones de los actores han
servido de base para la identificacin de cuellos de botella en la
implementacin del plan quinquenal y sus principales logros y
desafos. Como resultado del anlisis de esta informacin se
puntualizaron los factores influyentes (facilitadores y
obstaculizadores), las Lecciones Aprendidas y las propuestas. Para
desarrollar la metodologa fue fundamental el aprendizaje y la
experiencia del equipo de sistematizacin en la aplicacin del
proceso: diseo de instrumentos y trabajo con las y los actores
involucrados en entrevistas y talleres de validacin, as como en el
anlisis de la informacin y elaboracin del informe final. El modelo
general del proceso de sistematizacin de experiencias y
capitalizacin del conocimiento estuvo dividido en cinco fases o
momentos:
1. Estructuracin del proceso de sistematizacin y anlisis 2.
Recoleccin y organizacin de la informacin 3. Sistematizacin y
anlisis de la informacin 4. Identificacin de las lecciones
aprendidas y prioridades de continuidad 5. Redaccin del
documento
-
13
PARTE I
-
14
CAPTULO 1. CONTEXTO GENERAL DEL PAP
1.1. Antecedentes del PAP El marco legal para la aplicacin de
las polticas ambientales est fundamentado en las disposiciones que
emanan de la Constitucin Poltica del Estado, si bien en esta no
existen disposiciones explicitas sobre la proteccin y la gestin
ambiental, se mencionan de manera implcita temas relacionados a
esta temtica. En base a la Constitucin Poltica del Estado y las
polticas ambientales a nivel mundial, en abril del 1992 se promulga
en Bolivia la Ley N 1333 del Medio Ambiente que es de orden pblico,
inters social, econmico y cultural, crendose un importante marco
institucional que incluy la Secretara Nacional del Medio Ambiente
(SENMA) como organismo encargado de la gestin ambiental,
dependiente de la Presidencia de la Repblica. A nivel departamental
se crearon los Consejos Departamentales de Medio Ambiente (CODEMA),
como organismos de mxima decisin y consulta, que tena entre sus
principales atribuciones, definir la poltica departamental del
medio ambiente. Estos Consejos Departamentales, deberan estar
conformados por instituciones regionales, pblicas, privadas,
cvicas, empresariales, laborales y otras. Tambin se crearon las
Secretaras Departamentales del Medio Ambiente, como entidades
descentralizadas de la SENMA, encargadas de ejecutar las polticas
emanadas de los Consejos Departamentales del Medio Ambiente. Tenan
las funciones de la Secretara Nacional aplicables a nivel
departamental. En fecha 08 de diciembre de 1995 mediante D.S. N
24176, se aprueban los Reglamentos de la Ley del Medio Ambiente,
aplicados a todos los rubros de actividades econmicas, sin
distinguir las particularidades propias de cada sector y regin. Con
el propsito de mejorar la Gestin Ambiental, mediante D.S. 26705 del
10 de julio del 2002, se modifica el Reglamento de Gestin Ambiental
en lo referente a las sanciones y sus procedimientos; y el
Reglamento de Prevencin y Control Ambiental en lo referente a las
Auditoras Ambientales. Posteriormente mediante D.S. 28499 se
realizan nuevos ajustes al reglamento de Prevencin y Control
Ambiental, logrndose un mayor alcance en el tema de regulacin a las
Auditoras Ambientales. En el Reglamento General de Gestin Ambiental
se establece al Ministro de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente,
como Autoridad Ambiental Competente; y los Prefectos a travs de las
instancias ambientales de su dependencia, se constituan en las
Autoridades Ambientales Competentes a nivel Departamental. Tambin
se crea el Fondo Nacional para el Medio Ambiente (FONAMA), como
entidad responsable del manejo y administracin de los fondos
recaudados para implementar los planes y proyectos del Ministerio
de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente o las
-
15
Prefecturas Departamentales. As como tambin identificar las
fuentes de financiamiento para la gestin ambiental. Debido a las
diferentes promulgaciones de Leyes del Poder Ejecutivo se
modificaron las denominaciones establecidas en la Ley de Medio
Ambiente y sus Reglamentos para la Autoridad Ambiental Competente
Nacional, ya que desaparecieron las Secretaras Nacionales,
constituyndose por tanto la Secretara Nacional de Recursos
Naturales y Medio Ambiente, en Viceministerio de Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Desarrollo Forestal; dependiente del
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin. Mediante D. S.
N 28592 de 17 de enero de 2006, se complementan y modifican los
reglamentos ambientales, referentes a la competencia de Autoridad
Ambiental Competente Nacional, estableciendo en su Art. 2 dicha
atribucin al Viceministerio de Recursos Naturales y Medio Ambiente;
que debe coordinar con los diversos sectores, tanto productivos
como de servicios, respecto a las actividades de gestin, control y
fiscalizacin del medio ambiente. Con la promulgacin de la Ley N
3351 de 21 de febrero de 2006 se defini la nueva estructura del
Poder Ejecutivo, en donde se establece al Ministerio de Desarrollo
Rural, Agropecuario y Medio Ambiente (MDRAyMA), como Autoridad
encargada de la administracin, gestin y manejo de la biodiversidad,
los recursos forestales y el medio ambiente. Como consecuencia de
la reestructuracin del Poder Ejecutivo, el Viceministerio de
Recursos Naturales y Medio Ambiente, paso a depender del Ministerio
de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, con la nueva
denominacin de Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales
y Medio Ambiente (VBRFMA), de conformidad a lo establecido en el
D.S. 28631 de 08 de marzo de 2006, que reglamenta la Ley de
Organizacin del Poder Ejecutivo. El mencionado Decreto Supremo en
su artculo 72 establece como funciones del Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente, entre otras,
formular y ejecutar planes y polticas tendientes a la proteccin y
preservacin de la biodiversidad, recursos forestales y medio
ambiente. En fecha 14 de abril del 2006 se emite el Decreto Supremo
N 28677 de complementacin a la estructura del MDRAyMA, donde se
establece la necesidad de complementar e identificar claramente el
brazo operativo de la Autoridad Ambiental Competente Nacional, para
promover y ejecutar acciones destinadas al control de la calidad
ambiental como la prevencin, control y fiscalizacin de actividades,
obras y proyectos relacionados con el medio ambiente y los recursos
naturales, dentro del mbito de competencia del Ministerio de
Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. En el marco de
este ltimo Decreto Supremo la estructura del VBRFMA qued
establecida de la siguiente manera:
Direccin General de Medio Ambiente
-
16
Direccin General de Biodiversidad y reas Protegidas Direccin
General de Recursos Forestales.
Asimismo, en el Art. 4 de este Decreto Supremo se establece que
las funciones del ex - Viceministerio de Recursos Naturales y Medio
Ambiente, dependiente del ex - Ministerio de Desarrollo Sostenible
se transfieren al Viceministerio de Biodiversidad, Recursos
Forestales y Medio Ambiente a travs de la Direccin General de Medio
Ambiente. Sin embargo, en la estructura del Ministerio de
Planificacin del Desarrollo, cuyas funciones son generales respecto
a la coordinacin de la planificacin nacional con los distintos
sectores, se establece el Viceministerio de Planificacin
Territorial y Medio Ambiente, al que mediante el D.S. N 28631 se le
asigna funciones y competencias que estn en evidente dualidad con
las asignadas al Viceministerio de Biodiversidad, Recursos
Forestales y Medio Ambiente, con implicancia en la identificacin de
la Autoridad Ambiental Nacional Competente para el tema ambiental y
la tuicin de programas y proyectos relacionados con la temtica; por
lo cual en fecha 14 de marzo de 2007, se emite el D.S. 29057, que
tiene por objeto especificar las atribuciones en materia ambiental
de los Viceministerios de Biodiversidad, Recursos Forestales y
Medio Ambiente y el de Planificacin Territorial y Medio Ambiente,
precisndose que la Autoridad Ambiental Competente Nacional (AACN)
es el Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio
Ambiente, responsable de articular la temtica ambiental del pas. El
mencionado decreto modifica la denominacin y funciones del
Viceministerio de Planificacin Territorial y Medio Ambiente por el
de Planificacin Territorial y Ambiental, incorporando nuevas
funciones al Viceministerio de Biodiversidad, Recursos Forestales y
Medio Ambiente, de manera que tengan correspondencia con las
funciones generales establecidas a los ministerios de los cuales
dependen. Consecuentemente, en la disposicin transitoria nica del
D.S. 29057 se establece que, los programas y proyectos en ejecucin
y los recursos que los sustentan y que se encuentran bajo
dependencia del Viceministerio de Planificacin territorial y Medio
Ambiente sern transferidos al Viceministerio de Biodiversidad,
Recursos Forestales y Medio Ambiente, en correspondencia con sus
funciones y competencias. De acuerdo a lo establecido por el D.S. N
28677 del 14 de abril de 2007, la estructura organizativa del
VBRFMA responde al siguiente organigrama:
-
17
Fig. 3. Organigrama del VBRFMA. Extrado de Plan de Accin
Plurianual 2007 2011. VBRFMA Esta estructura organizativa contempla
reas funcionales en los niveles de planificacin/coordinacin,
operativo y de ejecucin, que se indican a continuacin:
Direccin General de Biodiversidad y reas Protegidas o Unidad de
reas protegidas y vida silvestre o Unidad de biodiversidad y
recursos genticos
Direccin General de Recursos Forestales o Unidad de manejo y
conservacin de bosques o Unidad de desarrollo productivo
forestal
Direccin General de Medio Ambiente o Unidad de gestin
ambiental
La estructura organizativa del VBRFMA incluye un rea funcional
de coordinacin general o rea Funcional de Despacho (AFD),
responsable de la planificacin, monitoreo y evaluacin de las
acciones institucionales, debiendo para el efecto: implementar
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL VBRFMA
D.S. N 28677 del 14 de abril de 2007
rea funcional de despacho
Recursos humanos: 29
-
18
mecanismos e instrumentos de coordinacin tcnica entre los
diferentes niveles organizacionales de la entidad, generar
escenarios de participacin efectiva de los pueblos indgenas
originarios y las comunidades campesinas en la toma de decisiones
de la gestin institucional, y establecer nexos concretos de
convergencia, complementariedad y compatibilidad de las
intervenciones en un amplio marco de coordinacin interinstitucional
en los niveles nacional, departamental y municipal. En este
contexto se elabora inicialmente el Plan Estratgico Institucional
del VBRFMA que posteriormente, al surgir la oportunidad de
financiamiento de la embajada de Pases Bajos, se transforma en el
Plan de Accin Plurianual. El PAP 2007 2011 buscaba contribuir al
sector de los Recursos Ambientales del pas a travs de la
operativizacin de las polticas nacionales de proteccin, manejo y
aprovechamiento sustentable de la biodiversidad, y la poltica de
gestin ambiental y de riesgos. Adems, este plan surge por la
necesidad de fortalecer las acciones de la Autoridad Ambiental
Competente Nacional en el marco de la gestin de la calidad
ambiental, conservacin y aprovechamiento sustentable de la
biodiversidad y el desarrollo forestal a nivel nacional.
Finalmente, como herramienta de planificacin defina las acciones,
objetivos, actividades y resultados que orientaban las acciones de
la AACN en el marco de las polticas nacionales para el sector
ambiental establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo y la
Constitucin Poltica del Estado. En el ao 2009 se plantea la
transferencia de competencias del entonces Viceministerio de
Biodiversidad, Recursos Forestales y Medio Ambiente (VBRFMA), al
Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambios Climticos
(VMABCC), dependiente del Ministerio de Medio Ambiente y Agua
(MMAyA). Adicionalmente se crea el Viceministerio de Gestin y
Desarrollo Forestal, dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural
y Tierras. Estas determinaciones conllevan a que la lgica de
implementacin del PAP a travs de sus programas Sustentar y
Conservar se modifique hacia una estructura de operacin ms
tradicional; toda vez que su implementacin queda bajo la
responsabilidad de dos Viceministerios dependientes de dos
Ministerios diferentes. A partir de estas modificaciones, se gesta
un programa forestal para el periodo 2009-2011 a travs del cual se
buscaba implementar los componentes forestales que formaban parte
del programa Sustentar.
1.2. La implementacin del PAP El PAP no logr plasmar los
objetivos finales de la gestin y conservacin ambiental porque, en
la percepcin de los entrevistados, fue visualizado como un hbrido4
del Viceministerio, ms que como un documento sectorial. Por
consiguiente, el plan se orient ms hacia las acciones que cada
direccin poda cumplir. En sus inicios, el plan articulaba
componentes con acciones concretas, pero no lograba orientar a la
AACN desde una perspectiva ms estratgica.
4 El PAP, como instrumento, no cabe en las categoras
establecidas dentro del Sistema de Planificacin Nacional. Si bien
cuenta con insumos para convertirse en un Plan Estratgico
Institucional, tambin contiene elementos que le permitiran ser un
Plan Sectorial. Sin embargo, en la implementacin qued reducido a un
plan operativo para el quinquenio.
-
19
Su elaboracin fue liderada por un equipo tcnico en base al PEI
del VBRFMA, pero sin la participacin de actores sociales y
sectoriales. La difusin del mismo hacia las organizaciones sociales
se hizo a partir de un documento tipo librito elaborado por el
propio Viceministerio. La difusin interna fue ms dbil porque se
asumi que con la participacin en la elaboracin de los POA, todos
conocan el plan. A pesar de que en 2009 se hizo un reajuste del
PAP, an no asuma la nueva realidad de contexto marcado por la
aprobacin de la Constitucin Poltica del Estado y las actividades
del Viceministerio continuaban centradas en el PAP sin mayores
modificaciones. Esto provoc un cierto desajuste entre las
actividades y el nuevo contexto constitucional. Por ejemplo, se
sigui trabajando en el tema de transgnicos con la visin de que
estos fueran prohibidos en Bolivia, incluso se avanz con normas al
respecto. Sin embargo, la Nueva Constitucin no los prohbe y por
tanto, el trabajo qued paralizado. El Plan Nacional de Desarrollo,
en su Captulo 5 denominado Bolivia Productiva, sub-captulo 5.3 La
transformacin de los Recursos Naturales, base de los sectores
estratgicos e inciso 5.3.4 Recursos Ambientales, establece dos
objetivos fundamentales:
1. Estimular la utilizacin, agregacin de valor y el comercio de
bienes y servicios de los recursos de biodiversidad, bajo criterios
de sostenibilidad ecolgica, social y econmica, principalmente, en
regiones con altos ndices de pobreza y de gran biodiversidad, donde
la conservacin en s misma carece de sentido si es que no est
acompaada de beneficios tangibles y directos para la poblacin
local. 2. Consolidar al sector forestal como un sector eficiente y
sostenible, con alta capacidad de generacin de empleos y
excedentes, en un marco adecuado y justo de relaciones de trabajo
basadas en la seguridad jurdica y social, desarrollando sus
actividades con un enfoque preventivo y de mnimo impacto ambiental
sobre los ecosistemas, garantizando la regeneracin del bosque que
se explota y privilegiando la participacin de las comunidades
indgenas campesinas, originarias.
Bajo esta perspectiva se derivaron las polticas, estrategias y
programas conjugados en el Plan Sectorial bajo las polticas N5
Proteccin, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de la Biodiversidad
y N6 Gestin Ambiental y de Riesgos: Equilibrio entre las
Necesidades del Desarrollo y la Conservacin del Medio Ambiente,. En
este marco institucional, el Viceministerio de Biodiversidad,
Recursos Forestales y Medio Ambiente (VBRFMA), encar la elaboracin
del Plan de accin plurianual 2007-2011, estructurado en dos
Programas denominados CONSERVAR Y SUSTENTAR, los cuales
contemplaban diferentes componentes, en base a lo que se establecen
lneas de accin y actividades prioritarias a desarrollar.
-
20
El Programa Sustentar comprenda 3 componentes:
Programa Nacional de Biocomercio Sostenible, el cual promueve el
desarrollo de cadenas de valor de los productos estratgicos
derivados de la biodiversidad y el acceso a mercados nacionales e
internacionales.
Manejo forestal comunitario, destinada a promocionar y brindar
apoyo a las poblaciones locales y grupos de usuarios forestales en
el aprovechamiento mltiple de los bosques y recursos forestales
maderables y no maderables
Forestacin y Reforestacin, que est destinada a realizar procesos
deforestacin con especies nativas con fines de conservacin,
recuperacin de suelos y aprovechamiento comercial.
El Programa Conservar contemplaba 5 componentes:
Ajuste y complementacin del marco normativo y poltico para la
conservacin de la naturaleza y la calidad ambiental, que consiste
en la actualizacin, complementacin y consolidacin del marco
normativo para la conservacin y uso sustentable de la
biodiversidad.
Gestin de la Biodiversidad y los Recursos Forestales, que
consiste en el ecosistema, especies y genes, adems de acciones para
la conservacin de los bosques, y el seguimiento y control a la
gestin forestal.
Gestin del Medio Ambiente, que comprende la implementacin de los
sistemas de prevencin y control ambiental, acciones de fiscalizacin
ambiental, y la implementacin de acciones de evaluacin ambiental
estratgica.
Fortalecimiento institucional, que comprende el desarrollo de
procesos de informacin y comunicacin, el incremento de capacidades
institucionales, la implementacin de procesos de promocin de la
cultura y sustentabilidad ambiental, y el desarrollo e
implementacin de instrumentos de gestin institucional.
Participacin cultura y sustentabilidad ambiental, destinada a
promover desde escenarios locales y participativos el desarrollo de
un contexto poltico e institucional para la gestin local de la
biodiversidad, generando alternativas econmicas viables y
sostenibles basadas en productos y servicios de la
biodiversidad
En este contexto y con la finalidad de llevar adelante la
implementacin del Plan de Accin Plurianual, se realiza la
suscripcin de un nuevo Acuerdo de Cooperacin entre el Ministerio de
Cooperacin del Gobierno de los Pases Bajos y el Gobierno de
Bolivia, representado por el Ministerio de Planificacin del
Desarrollo, mismo que fue firmado por la cooperacin el 20 de
noviembre del 2007 y por el Gobierno de Bolivia el 27 de noviembre
del mismo ao. El plan sera implementado a partir del 1ro de
noviembre de 2007 y completado en fecha 31 de diciembre de 2011. A
partir del compromiso de estos fondos el VBRFMA increment
considerablemente el nmero de personal a travs de la figura de
consultores en lnea, que le permiti llevar adelante las actividades
plantadas en el PAP, en el marco organizativo establecido en el
D.S. 28677 de abril del 2007.
-
21
En el ao 2009, a partir de la aprobacin de la Nueva Constitucin
Poltica del Estado, sobrevinieron nuevos cambios en la estructura
organizativa del Estado. Se crea el Ministerio de Medio Ambiente y
Agua y el VBRFMA pasa a ser parte del mismo pero como
Viceministerio de Biodiversidad y Medio Ambiente. En el camino, el
sector de recursos forestales asume el rango de Viceministerio de
Gestin y Desarrollo Forestal, pero bajo la tuicin del Ministerio de
Desarrollo Rural y Tierras. Estos cambios organizativos tuvieron
tambin repercusin en la estructura operativa del PAP, que modific
sus componentes y programas. En la Figura 4, a continuacin, se
puede ver la relacin entre programas y componente de la estructura
original del PAP y su reformulacin en el 2009.
Fig. 4. Componentes y programas del PAP Poco tiempo despus,
siempre como resultado de cambios estructurales en la organizacin
del estado, se produce una reestructuracin que reincorpora al
sector forestal y al Programa Nacional de Cambio Climtico(PNCC) al
Viceministerio, que a partir del 2010 se denomina Viceministerio de
Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climticos y de Gestin y
Desarrollo Forestal (VMA). Ms all de los retrasos que estos cambios
en la estructura organizativa pudieron ocasionar en la
implementacin del PAP, est el hecho de que han significado la
prdida de la posicin estratgica que tena el tema ambiental al ser
parte del Ministerio de Planificacin desde donde poda convocar a
los diferentes sectores para coordinar acciones. Otro efecto
relevante de estos cambios estructurales sobre el PAP es el hecho
de haber perdido el Programa Sustentar como componente, ya que este
programa cuenta con un Secreto Supremo de creacin (D.S. 29315 del
17 de Octubre de 2007) que le permite realizar inversiones pblico -
privadas relativas al aprovechamiento sustentable de la
biodiversidad. Esto era un elemento innovador dentro de la
propuesta del PAP ya que implicaba la materializacin del paso de un
Estado Normador Fiscalizador a un Estado Normador, Fiscalizador,
Inversor y que hace Gestin Participativa.
-
22
Actualmente el PAP se encuentra en su etapa de cierre de las
actividades y elaboracin de un nuevo plan quinquenal. Lo hace en un
contexto crtico para los temas ambientales, en el cual el VMA es
percibido por algunos sectores como un obstaculizador del
desarrollo, con la persistencia de vacos profundos en el marco
legal y normativo que no le facilitan el cumplimiento de sus
competencias. Superar la alta dependencia de los fondos de la
cooperacin internacional, delimitar sus competencias con una
perspectiva ms realista y recuperar una posicin estratgica dentro
de la estructura del Estado que le permita transversalizar el tema
ambiental, son probablemente los desafos ms importantes que
enfrenta el VMA para los prximos aos.
Fig. 5. Lnea histrica de la implementacin del PAP. Elaboracin
propia.
Cambio de Viceministro.
Cambio de personal en la mayora de la
Unidades.
Estructura organizativa sin financiamiento
de la cooperacin
Se elabora el PAP (Grfico 2)
2008 2009 2010 2011
Fin del financiamiento
de Holanda
Plan Estratgico del
Viceministerio de Biodiversidad
2006 2010
Lnea histrica de los cambios institucionales y organizacionales
del PAP
Desaparece la Secretara
Nacional y se crea el VM de
Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Desarrollo Forestal
Secretara Nacional de Recursos
Naturales y Medio
Ambiente
Viceministerio de Biodiversidad,
Recursos Forestales y
Medio Ambiente
Viceministerio de Planificacin
Territorial y Medio Ambiente
Cambio de Ministro, cambio
de dos viceministros
DS 29057 que establece al VMBRFyMA
como la Autorida nacional
Competente para articular
la temtica ambiental en el pas (Grfico 1)
Se crea el Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal
Viceministerio de Biodiversidad y Medio
Ambiente
CO
NT
EX
TO
PO
LT
ICO
INS
TIT
UC
ION
AL
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin Ministerio de
Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente Ministerio de Medio
Ambiente y Agua
Viceministerio de Biodiversidad, Medio Ambiente, Recursos
Forestales y Cambio Climtico
2005 2006 2007
PL
AN
DE
AC
CI
N P
LU
RIA
NU
AL
200
7
2011
El Programa Nacional de Cambio Climtico pasa al
Viceministerio
Inicio de las gestiones para
el financiamiento
del PEI
Se aprueba el PAP, se logra
el financiamiento de Holanda y se comienza a implementar
Programa Sustentar. Se queda en MDRAyMA pero sin el
financiamiento del PAP. Logra
financiamiento de Suecia y del TGN (a travs de ADEMAF)
Pasa al VMBRF y MA y pierde el rango de VM para convertirse en
Direccin. Continua sin financiamiento de
Holanda.
Programa Conservar
-
23
CAPTULO 2. LOS COMPONENTES DEL PAP: logros y desafos Como se
mencion en el captulo precedente, el PAP nace con dos programas de
los cuales se derivan sus componentes especficos. Sin embargo, con
las modificaciones sufridas en la estructura del Poder Ejecutivo,
el Plan de Accin Plurianual tiene que ser reajustado y readecuado
para su implementacin. En este sentido, finaliza su ejecucin con la
disolucin de los programas inicialmente conceptualizados y se
establecen cinco componentes que reincorporan la temtica forestal y
la de cambios climticos:
Componente de Desarrollo Forestal Componente de Calidad
Ambiental Componente de Biodiversidad Sustentable Componente de
Programas de Cambios Climticos Componente de Desarrollo
Institucional
2.1. Desarrollo forestal El Plan de Accin Plurianual en su
concepcin consideraba dos programas importantes: SUSTENTAR con sus
componentes eminentemente forestales: i) Manejo Forestal
Comunitario y ii) Forestacin y reforestacin y CONSERVAR con tres de
sus cinco componentes con contenido normativo forestal: i) Ajuste y
complementacin del marco normativo y poltico para la conservacin de
la naturaleza y la calidad ambiental, ii) Gestin de la
biodiversidad y los recursos forestales y iii) Fortalecimiento
institucional para la gestin de la conservacin de la naturaleza y
la gestin ambiental. Es importante destacar que el componente de
desarrollo forestal, durante el quinquenio que hace a la
implementacin del PAP, ha transitado por tres inter-faces o
momentos que afectaron su implementacin eficiente y la generacin de
resultados como los que inicialmente se concibieron. Estas
inter-faces se las interpreta como las modificaciones en
estructuras y transferencias de competencias sucedidas a partir de
las reestructuraciones del Poder Ejecutivo (D.S. 28631 de 8 de
marzo de 2006, D.S. 29894 de 7 de febrero de 2009 y D.S. 429 de 10
de febrero de 2010) que conllevaron a que la temtica forestal
diluyera su importancia estratgica para el pas pese a que Bolivia
se constituye como un pas predominantemente forestal. En el
programa SUSTENTAR, el componente de manejo forestal comunitario
estaba encargado de promocionar y apoyar a las poblaciones locales
y grupos de usuarios forestales en el aprovechamiento mltiple de
los bosques y recursos forestales maderables y no maderables,
generando principalmente los mecanismos necesarios para promover y
desarrollar el manejo integral de los recursos del bosque. Mientras
que el componente de forestacin y reforestacin, como su denominacin
lo establece, deba establecer procesos de forestacin con especies
nativas con fines de conservacin, recuperacin de suelos, y
aprovechamiento comercial.
-
24
Los cambios en el contexto nacional que se comienzan a gestar a
partir del ao 2006 generaron una cierta euforia del triunfo en el
que las organizaciones sociales trataron de aportar asumiendo
algunos cargos en el VMA. Con el transcurso del tiempo, parte de
estos cargos se fueron profesionalizando, pero este aspecto no fue
tan evidente en el rea forestal causando el incumplimiento de
algunas metas y objetivos eminentemente tcnicos. Actualmente, este
componente est siendo implementado por la Direccin de Gestin y
Desarrollo Forestal (DGDF), que tiene como objetivo el de Formular
y definir polticas para la conservacin y el aprovechamiento
sustentable de los recursos forestales y fomentar las actividades
forestales, dando prioridad a campesinos y pueblos indgenas y
originarios, velando por la preservacin del medio ambiente5. Para
ello, la DGDF establece los siguientes objetivos especficos:
Formular estrategias y polticas para la evaluacin del potencial
de recursos forestales, la determinacin de las reas de concesin y
la aprobacin del programa de reas a ser solicitadas, con la
participacin de los pueblos indgenas y originarios
Formular polticas para evitar la explotacin forestal depredadora
Promover y ejecutar planes, programas y proyectos forestales y
agroforestales Implementar estrategias, planes y programas para la
conservacin y el
aprovechamiento de los recursos forestales y manejo integral del
bosque Implementar estrategias, planes y programas para la
prevencin y control de riesgos
forestales Implementar estrategias, planes y programas para el
manejo de recursos forestales
maderables y no maderables y el manejo integral de bosques
2.1.a. Programa SUSTENTAR: Manejo Forestal Comunitario El
componente de manejo forestal comunitario fue ejecutado, durante
finales de 2007 y la gestin 2008, de manera conjunta entre la
Direccin General de Manejo Forestal (DGMF) del VBRFMA y la Unidad
Desconcentrada SUSTENTAR. A partir del ao 2009 la DGMF se separa
del Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambio
Climtico (VMABCC, ex VBRFMA) y pierde las competencias en la
temtica forestal. Consecuentemente, las competencias forestales le
son transferidas al Viceministerio de Gestin y Desarrollo Forestal
(VGDF) dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras
(MDRyT) a quin tambin se le transfiere a la Unidad Desconcentrada
SUSTENTAR, pero no as los recursos econmicos que se comprometieron
con la Cooperacin de los Pases Bajos para la implementacin del PAP;
es decir, el VMABCC pierde competencias forestales pero mantiene
los recursos econmicos y los destina para fortalecer otras reas,
mientras que el VGDF gana competencias pero no as los recursos
econmicos. Durante este corto periodo de implementacin, se
generaron algunos resultados importantes como por ejemplo el Diseo
del Proyecto de Manejo Forestal Integral en la Tierra Comunitaria
de Origen (TCO) Lecos y Larecaja (Municipios de Guanay y Teoponte,
Norte 5 Plan de Accin Plurianual 2007-2011(Reajustado 2009), MMAyA,
VMA.
-
25
de La Paz) y concrecin de recursos econmicos6 para su
implementacin por un monto de USD 420.000 financiados por OTCA-GTZ.
Sin embargo, se identific que si bien el proyecto fue elaborado
exitosamente y se logr el financiamiento para su implementacin, la
primera transicin estructural del Poder Ejecutivo que afecta al
Viceministerio del ramo, causa que el sentido del proyecto de
Manejo Integral de Bosques en la TCO Lecos y Larecaja se mude hacia
una visin de manejo tradicional del bosque. Este cambio de visin
del proyecto conlleva a que los recursos econmicos gestionados no
se desembolsen en su integridad, por lo que el proyecto finalmente
no consigue su debida implementacin. De la misma manera, las
acciones que se iniciaron como parte de la forestera comunitaria
como eventos de capacitacin y de asistencia tcnica, diseo de guas
metodolgicas; as como otros resultados generados, como la
estrategia nacional de ecosistemas andinos, como parte del PAP
quedaron a medio camino, toda vez que al transferirse las
competencias forestales al VGDF stos perdieron continuidad desde el
VMABCC y aunque se continuaron desde el nuevo Viceministerio, los
resultados no se consideran ya reportables para el Plan de Accin
Plurianual.
2.1.b. Programa SUSTENTAR: Forestacin y Reforestacin El
componente de forestacin y reforestacin se implementa durante el
quinquenio bajo responsabilidad compartida de la DGMF y de la
Unidad Desconcentrada SUSTENTAR; sin embargo, al igual que el
componente de manejo forestal comunitario y todos aquellos
relacionados a la temtica forestal dentro del Programa CONSERVAR,
se quedan sin los recursos econmicos comprometidos para su
implementacin al efectuarse la reestructuracin del Poder Ejecutivo
en la gestin 2009. Consecuentemente, el mbito forestal en su
conjunto debe disear un Plan de Accin Forestal 2009-2011 que
incorpora los avances generados durante noviembre 2007 y diciembre
2008, para su continuidad (como por ejemplo la elaboracin de una
propuesta de Poltica de Forestacin y Reforestacin, una Poltica de
Plantaciones Forestales en el marco del Plan de Desarrollo Forestal
y el Plan de Manejo Integral del Bosque, de donde se deriva el Plan
para el Manejo Integral del Bosque en el Departamento de Pando, que
contaba con USD 1.000.000 provenientes del Gobierno de Venezuela y
era ejecutado por la Unidad Desconcentrada SUSTENTAR). Este Plan de
Accin le permite al rea forestal, conformada por el VGDF y la
Unidad Desconcentrada SUSTENTAR, gestionar recursos econmicos con
la Cooperacin de Suecia necesarios para parte de su implementacin
(USD 2.000.000). Sin embargo, los resultados generados a partir de
2009 no forman parte directa del PAP y aun cuando durante la gestin
2010, con la nueva reestructuracin del Poder Ejecutivo que genera
la devolucin de las competencias forestales al Viceministerio de
Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climticos y de Gestin y
Desarrollo Forestal (VMA), se incorporan como parte nuevamente del
Plan Plurianual, ya no se le reponen los recursos econmicos
comprometidos por los Pases Bajos. 6 Informe de Gestin 2008,
VBRFMA, MDRAyMA.
-
26
2.1.c. Programa CONSERVAR Al interior del Programa CONSERVAR se
consideran diversos componentes que hacen a la temtica forestal
pero a nivel normativo. En este nivel, resulta importante destacar
que para evitar que las acciones iniciadas en este mbito se
paralizaran, el VGDF y el VMABCC llegan a un acuerdo mediante el
cual el VMABCC coadyuvara al cumplimiento de la gestin corriente
del VGDF mediante el pago de salarios de 10 consultores
individuales de lnea por un lapso de cuatro meses (febrero a mayo
de 2009), decisin que fue respaldad por la Embajada de los Pases
Bajos. Se estableci que este lapso de tiempo sera el suficiente
como para concluir las actividades de transicin y fortalecimiento
institucional del nuevo Viceministerio. Este nivel de coordinacin
gener que si bien algunos de los avances logrados hasta finales de
la gestin 2008 perdieran algo de fuerza, se mantuvieran en la
agenda del VGDF y posteriormente, en la del VMA. Algunos de los
logros generados hasta el 20087 y que posteriormente se sostuvieron
pero dbilmente son por ejemplo la Plataforma o Coordinadora
Nacional para la Prevencin y Control de Incendios Forestales
(CONPECIF) y el funcionamiento del Fondo Nacional de Bosques
(FONABOSQUE). La CONPECIF, durante la gestin 20088 logr
configurarse inicialmente, pero al perder fuerza a partir de la
gestin 2009, no logra su consolidacin y se pierden los esfuerzos
invertidos en la coordinacin y conformacin de la misma; que aunque
no deja de operar hasta la fecha, no ha logrado generar una
estrategia adecuada que conlleve a la disminucin de focos de calor.
Pese a ello, se ha mantenido y se ha alimentado al Sistema de
Alerta Temprana de Incendios Forestales (SATIF) que permiten
efectuar un monitoreo en tiempo real de los focos de calor, pero no
as a la respuesta oportuna que podra haberse derivados a partir de
su pleno funcionamiento9. El caso del FONABOSQUE, de la misma
manera, pierde mucho del impulso con el que se pretendi hacerlo
funcionar. Durante el 2008 se logra conformar un Directorio y
establecer un presupuesto con recursos del TGN para el 2009. Sin
embargo, la dependencia que existe para la designacin del
Directorio hacia el Viceministro/a, ha resultado contraproducente
para su real puesta en marcha. Para el sector forestal, por los
cambios estructurales emanados a partir de las diferentes DOE
promulgadas (2006, 2009 y 2010), as como tambin a los cambios de
los Viceministros vinculados a la temtica forestal, han generado
que el Directorio del FONABOSQUE se cambie tambin peridicamente, lo
que no ha permitido dar continuidad a las acciones iniciadas por
los Directorios salientes. Por otro lado, si bien es cierto que con
el PAP se ha logrado la emisin de una serie de Decretos Supremos
que contribuyen al control y regulacin de la actividad forestal y
se emitieron y validaron una serie de Normas Tcnicas para la
Verificacin en Campo de los Instrumentos Tcnicos de Gestin Forestal
en las concesiones forestales, propiedades
7 Informe de Gestin 2008, VBRFMA, MDRAyMA. 8 Idem. 9 Informe de
Gestin 2009, VMABCC, MMAyA.
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privadas y tierras comunitarias de origen, Patente Forestal,
etc.10, no se logr concretar el instrumento normativo ms importante
para regular la actividad forestal a nivel nacional: la modificacin
de la Ley Forestal N 1700. Durante el quinquenio que hace al PAP se
trabaj en la generacin de una propuesta de Ley modificatoria que
permitiera la integracin y complementacin entre tierras y bosque,
adems de la incorporacin y reconocimiento de los saberes y manejo
tradicional comunitario de los recursos provenientes del bosque;
pero no se logr su aprobacin, lo que ha limitado visiblemente la
incorporacin del concepto/enfoque del Vivir Bien en el sector
forestal, pues la normativa vigente hasta la fecha, no se condice
con este enfoque y no ha permitido que las acciones encaradas
cuenten con los instrumentos normativos que las respalden y
conduzcan a su debida implementacin (un ejemplo: el proyecto de
manejo integral del bosque en la TCO Lecos y Larecaja no cont con
los instrumentos legales y tcnicos que oriente a este manejo
integral, restringiendo su ejecucin a planes tradicionales de
manejo derivados de la Ley en vigencia). En este sentido, muchos de
los logros gestados inicialmente y que perdieron fuerza en los
siguientes aos, han respondido tambin a cambios en la visin de las
autoridades entrantes y de los cambios en los directores de reas
como resultado de los cambios de las autoridades principales. Estos
cambios de visin, no se constituyen en malos, siempre y cuando
permitan una continuidad y un reconocimiento a las acciones
iniciales que son destacables y que confieran la misma importancia,
en trminos de asignacin de recursos econmicos, para su
mantenimiento. Por ltimo, resulta importante mencionar que ante las
diferentes inter-faces el PAP tuvo que reajustarse tcnica y
econmicamente, efectuando reasignaciones presupuestarias a aquellos
componentes y lneas de accin que as lo requiriesen (a partir de la
desvinculacin de la temtica forestal del VMABCC). Estos reajustes
condujeron a que la temtica forestal, para la gestin 2010 se
planteara bajo un solo componente con tres lneas de accin:
Regulacin y control para asegurar el manejo sustentable del bosque,
Impulso a iniciativas de manejo integral y sustentable de bosques,
y Conservacin de los bienes y servicios ambientales del bosque, que
responden al Plan de Accin Forestal 2009-2011 y que se subsumen al
PAP cuando las competencias forestales le son devueltas al VMA.
2.2 Biodiversidad Sustentable Las actividades que hacen a la
gestin de la biodiversidad y que deban implementarse a travs de la
DGBAP en el marco del PAP, abarcan acciones orientadas en la
complementacin y ajuste del marco normativo, el seguimiento a la
aplicacin de instrumentos jurdicos para la conservacin de la
naturaleza, la generacin y aplicacin de acciones destinadas a la
conservacin de la biodiversidad a nivel de ecosistemas, especies y
genes. Adems, la implementacin de los programas de conservacin y
aprovechamiento del Lagarto y la Vicua, evaluacin, seguimiento y
promocin de programas y proyectos de aprovechamiento de la
biodiversidad y la reconduccin del Programa Nacional de Biocomercio
Fase II, a partir de 2009. 10 Informe de Gestin 2008, VBRFMA,
MDRAyMA.
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Si bien el PAP represent un esfuerzo importante en la
institucionalizacin del aprovechamiento de la biodiversidad a travs
del VMA, an falta su consolidacin y fortalecimiento. El objetivo
general de la Direccin General de Biodiversidad y reas Protegidas
es contribuir a la gestin de la biodiversidad con alto grado de
participacin social, mediante actividades directas de conservacin,
el estmulo a la produccin y comercio de bienes y servicios con
valor agregado sin alterar la capacidad de resistencia de los
ecosistemas, la gestin de la informacin y la investigacin de
acuerdo a las necesidades productivas del pas basada en la
complementariedad de los saberes y la distribucin justa y
equitativa de los beneficios, asegurando y respetando el derecho de
propiedad intelectual y patrimonial de las comunidades campesinas y
los pueblos indgenas originarios. Sus objetivos especficos11
son:
Asegurar la gestin de la conservacin de los ecosistemas,
especies y recursos genticos a travs de la formulacin y ejecucin de
polticas, normas, estrategias, programas y proyectos, fomentando el
manejo e intercambio de informacin y el desarrollo de la
investigacin con participacin social.
Estimular la produccin de bienes y servicios con valor agregado,
sobre la base de recursos de la biodiversidad, estableciendo los
mecanismos para la distribucin justa y equitativa de los
beneficios, asegurando y respetando el derecho de propiedad
intelectual y patrimonial de las comunidades campesinas y los
pueblos indgenas originarios.
La Direccin General de Biodiversidad y reas Protegidas
actualmente est compuesta por la Unidad de reas protegidas y Vida
silvestre, la Unidad de Biodiversidad y Recursos Genticos y la
Autoridad administrativa CITES.
2.2.a. La gestin de la biodiversidad en el marco del PAP Para
biodiversidad, el PAP no responda a la estructura institucional,
adems la agenda de trabajo comprometida y las competencias
transferidas, superaban a los recursos humanos disponibles. Por
tanto, si bien la estructura institucional fue reforzada desde el
PAP y permiti articular la atencin a ciertos temas que
anteriormente nadie asuma, an result bastante limitada respecto a
la amplitud de temas y mbitos de accin. De all que, un tema
estratgico para el pas, como es la gestin de la biodiversidad y las
reas protegidas, fue incluido en el plan como un conjunto de
actividades a ser implementadas, en un marco limitado por la
estructura institucional y por grandes vacos legales. El diseo del
PAP asumi la gestin de la biodiversidad, pero sin considerar el
alcance territorial y esto dificult su implementacin notoriamente.
Por ejemplo, para el caso del Programa Vicua, el personal de la
DGBAP tena que moverse desde Apolobamba hasta la Reserva Eduardo
Avaroa, o para el caso del Programa Lagarto, el personal a cargo
tena 11 Plan de Accin Plurianual 2007 2011, MDRAyMA, VBRFMA.
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que viajar al Beni y coordinar con comunidades muy dispersas
dentro de las TCOs. Esto muestra que un aspecto crtico para la
gestin de la biodiversidad fue la falta de descentralizacin y la
falta de un marco normativo slido y consolidado al respecto. Si
bien, a travs de los programas Conservar y Sustentar se trat de
diferenciar la visin y accionar del Estado normador y fiscalizador
del Estado ejecutor, programas emblemticos como el de Vicua y
Lagarto fueron implementados por la DGBAP bajo Conservar, porque
estos estaban respaldados por Decretos Supremos que no permiten
ejecutar inversiones por parte del Estado Boliviano. En el
nacimiento del PAP, el contexto nacional era optimista y el plan
sirvi para impulsar el trabajo del entonces VBRFMA con una visin de
liderazgo como Autoridad Ambiental Competente Nacional, sin
embargo, a medida que pas el tiempo, este plan no lograba
transformaciones, no fue innovador y se continuaban haciendo las
mismas cosas. Los cambios en la organizacin del Estado provocaron
que el tema de aprovechamiento de la biodiversidad, que estaba
concentrado casi exclusivamente en los objetivos del programa
Sustentar, pasen a depender mucho ms del VMA. Con el traslado del
Viceministerio al Ministerio de Medio Ambiente y Agua en 2009, las
lneas de accin, visin, poltica y manejo de la biodiversidad se
quedaron en el Viceministerio, pero sin la posibilidad para la
ejecucin de los fondos de inversin. La implementacin de la segunda
fase del Programa Nacional de Biocomercio pas a ser responsabilidad
de la DGBAP porque el convenio con los financiadores no permiti
separar el financiamiento de Sustentar y los fondos quedaron
enteramente en el VMA12. Estas modificaciones fueron crticas por el
tipo de alcance de este programa que no pudo ser implementado por
la falta de condiciones legales, ya que el Estado, a travs del VMA,
no puede funcionar como una unidad ejecutora que estn facultadas a
ejecutar proyectos en forma directa y tambin acciones como
fortalecer a los gobiernos municipales, a las gobernaciones y
transferencias pblico-privadas y transferir fondos de inversin a
unidades econmicas como organizaciones campesinas e indgenas. Como
se seal anteriormente, las actividades que hacen a la gestin de la
biodiversidad son amplias y a la vez tcnicamente especializadas.
Los temas que se abordan adems, estn muy dbilmente normados y an no
han sido completamente incorporados, de forma explcita y
estratgica, en los Planes de Desarrollo Nacional. Por tanto, su
implementacin y los logros alcanzados podran ser poco perceptibles
y posiblemente menos valorizados por la sociedad y por el mismo
Estado. A partir del PAP la DGBAP fue enfrentando e impulsando las
acciones con la conformacin de un equipo tcnico. En el ao 2008
logra conformar un equipo de 23 miembros, de los que los Pases
Bajos financiaba 15 consultores. Estos cargos fortalecieron las
reas de Gestin de reas Protegidas, Biodiversidad, Ecosistemas,
12 Plan de Accin Plurianual 2007 2011 (Reformulado 2009),
VMABCC, MMAyA.
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Recursos Genticos, Gestin de Vida Silvestre, CITES, Biocomercio,
Bioseguridad y asesoramiento legal13. A pesar de esta conformacin
inicial del equipo, durante la implementacin del PAP muchos cargos
se mantuvieron vacos por mucho tiempo, debilitando los avances y
alcance de logros. Por ejemplo, entre 2007 2008 el Informe de
Gestin del VMA seala que algunas consultoras en lnea de la DGBAP
fueron declaradas desiertas y se opt por la figura de Consultoras
por Producto, de manera de avanzar con las actividades
planificadas. Estos cargos eran parte del PAP pero no se fueron
asumiendo en su debido momento porque no haba respuesta a las
convocatorias y la modalidad de contratacin era poco atractiva para
los profesionales.
2.2.b. Programa Nacional de Biocomercio La visin inicial del PAP
era de ejecutar de proyectos de inversin a travs de Sustentar. Por
tanto, Biocomercio sera ejecutado desde la unidad desconcentrada
Sustentar, promoviendo el desarrollo de cadenas de valor de los
productos estratgicos derivados de la biodiversidad y el acceso a
mercados nacionales e internacionales. La principal lnea de accin
estaba referida a la implementacin del Programa Nacional de
Biocomercio (PNB), bajo el esquema de evaluar la primera fase e
impulsar la reconduccin e institucionalizacin del programa de
acuerdo a las polticas estatales vigentes. Sin embargo, en los
informes de gestin del VMA se observa que al inicio de la
implementacin del PAP en 2007 y 2008, la reconduccin del Programa
Nacional de Biocomercio Sostenible Fase II estaba a cargo de la
DGBAP y por tanto, dentro del Programa Conservar. Esto
especficamente para la evaluacin de la primera fase como insumo
para la elaboracin de la segunda fase. Esto da a entender que
Sustentar implementara el programa pero no sera responsable de la
elaboracin del programa de la segunda fase. Para esto se planific
la contratacin de un consultor en Biocomercio para la DGBAP, sin
embargo, el cargo no pudo ser llenado inicialmente. Tambin se
gestionaron fondos del UNCTAD para contratar un consultor por
producto que prepare la propuesta para la Segunda Fase del PNBS, en
coordinacin con el consultor de lnea de la DGBAP antes citado. En
2009 la VMA ya contaba con la propuesta para la segunda fase del
PNBS II en base a un anlisis crtico de los resultados obtenidos en
la primera fase y a la discusin con distintos actores, as como en
base a los ajustes a la nueva poltica nacional. En 2010, no se
menciona al PNBS en el informe de gestin de la VMA. Entre 2005 y
2008 el Programa Nacional de Biocomercio fue administrado por la
Fundacin Amigos de la Naturaleza (FAN). En 2008 se elabor el
Informe Evaluacin de
13 Informe de Gestin 2007 2008, VBRFMA, MDRAyMA.
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31
Medio Trmino del Programa Nacional de Biocomercio Sostenible
(PNBS) con lo que se finaliz el mismo. Este informe contiene
detalles de los logros, problemas y lecciones aprendidas de la
primera fase14. Por una parte, FAN ejecut sus componentes dentro de
su estrategia, y por otra, la DGBAP fue trabajando en temas
estrechamente relacionados pero no se visualizaron sinergias
positivas de manera explcita y reconocida. Este alejamiento del
programa de manos del Estado le rest incidencia al tema como
poltica de estado. El programa de Biocomercio inicia antes del
actual gobierno con un enfoque de mercado (competitividad,
produccin, mejoramiento y exportacin). Fue manejado por Bolivia
Exporta con la idea o mito de que Bolivia es un pas tan diverso que
se incluyeron en el programa una gran cantidad de productos para
exportar sin considerar las complejidades que esto implicaba. A
esto se sum la falta una poltica que definiera responsabilidades de
las distintas instancias del Estado. Las acciones para poner en
marcha a biocomercio demandan mucho ms. Por ejemplo, para el caso
del lagarto, el negocio no est en vender slo el cuero, sino tambin
la carne; pero para exportar la carne a Europa es necesario que se
hagan gestiones ante Naciones Unidas para conseguir un permiso para
exportar. Por otra parte, muchos productos an no alcanzan los
niveles de calidad adecuados, no se cuenta con las cantidades
necesarias para los mercados externos, ni tampoco se han
identificado los mercados diferenciados que adquieran este tipo de
productos. Cuando Biocomercio pasa a FAN se comenz elaborando
instrumentos de apoyo tcnico para iniciativas priorizadas como por
ejemplo planes de manejo. Estos planes eran aprobados por la DGBAP
y luego se deba emitir una resolucin ministerial. All se gener un
cuello de botella puesto que la aprobacin tomaba mucho tiempo y se
requeran de tcnicos especialistas en distintas reas que no
necesariamente estn en la DGBAP. En la gestin empresarial se
desarrollaron instrumentos metodolgicos, guas y protocolos para
planificacin estratgica, planes de negocios, entre otros15. A pesar
de que el programa ya tena una cierta experiencia ganada cuando el
PAP se estaba elaborando, no se logr una coordinacin explcita y
poco o nada de la experiencia de Biocomercio fue incorporada en la
planificacin del tema dentro PAP y se lo abord como un tema ms
nuevo. Ms adelante, cuando el PAP se fue implementando y se elabor
la propuesta para la implementacin de la segunda fase, tampoco hubo
coordinacin directa a nivel institucional FAN VMA. A pesar de esto,
el informe de evaluacin de la primera fase seala que el componente
normativo y de capacidad institucional del PNBS I se organiz como
brazo operativo y tcnico de la Direccin General de Biodiversidad y
reas Protegidas (DGBAP), para facilitar procesos administrativos y
apoyar en la construccin de la institucionalidad y marco legal para
el biocomercio. Estos funcionaron como enlace entre instituciones
14 Evaluacin de Medio Trmino del Programa Nacional Biocomercio
Sostenible. Global CDS 2008. 15 Idem
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privadas, comunitarias, gobierno nacional y en menor medida con
los gobiernos departamentales y municipales, para la elaboracin de
propuestas normativas y desarrollar relaciones entre los actores.
Durante la implementacin del PAP, los planes de manejo elaborados
en el marco de la primera fase de Biocomercio, fortalecieron a los
programas Vicua y Lagarto que implementaba el VMA. Para la vicua
por ejemplo se gener el protocolo de buenas prcticas de manejo
elaborado en el marco del PNBS, documento que presenta varias
sugerencias de manejo de la vicua, relacionadas al arreo, captura,
esquila y otras actividades que garanticen el bienestar animal.
Otros hallazgos tcnicos de la primera fase del Programa de
Biocomercio fortalecieron la implementacin del programa del lagarto
y ayudaron a subsanar ciertas dificultades como por ejemplo, el
tema de los intermediarios. A partir del PNB I, se encontraron
casos de predios ganaderos, ms de 700, representados por 3 a 4
intermediarios, bajo este hallazgo se fue complementando y
mejorando la norma al respecto desde la DGBAP. Tal es el caso de la
Empresa Nacional del Lagarto cuya conformacin fue incorporada
dentro de las lneas de accin del PAP, por su parte, FAN tambin
trabaj en el diseo de la empresa Nacional del Lagarto, diseada para
ser una empresa comunitaria. En el marco de Biocomercio I se
desarrollaron muchas normas e instrumentos tcnicos con la
participacin de los beneficiarios, la Autoridad Cientfica (AC) de
la Convencin sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de
Fauna y Flora Silvestre (CITES) y la DGBAP como autoridad nacional.
Concretamente se desarrollaron 9 instrumentos normativos referidos
a Reglamento de Vida Silvestre, Nueva versin del Reglamento de
Aprovechamiento de Lagarto, Reglamento de zoocriaderos e
investigacin cientfica y centros de rescate, Actualizacin del
Reglamento de Vicua, Diagnstico de uso de recursos genticos y grado
de aplicabilidad de la norma vigente, Norma sobre el uso de
conocimientos tradicionales del uso de la biodiversidad,
actualizacin del reglamento de recursos genticos, Proyecto de
Decreto Supremo para autorizar la comercializacin de fibra de
vicua, apoyo a la AC DE LA CITES en el diseo de una gua para la
elaboracin de planes de manejo de recursos de la biodiversidad16.
Tan solo 2 instrumentos han sido aprobados por la DGBAP, el Decreto
Supremo que autoriza la comercializacin de fibra de vicua y la
Resolucin Ministerial 309/06, Gua de elaboracin de planes de manejo
de recursos de la biodiversidad. Esta baja aprobacin de normas se
debi posiblemente a que falt contar con la Ley de Biodiversidad
como marco general. Por su parte el VMA hasta la fecha no ha
logrado implementar la segunda fase del PNBCS, posiblemente porque
requiere de un brazo ejecutor como Sustentar o EMAGUA. A pesar de
que la coordinacin entre FAN y el VMA fue dbil, indirectamente, los
resultados (planes de manejo, propuestas de normas y otros
instrumentos tcnicos) de la primera fase del Programa Nacional de
Biocomercio han servido como insumos para el fortalecimiento de los
programas de aprovechamiento de la biodiversidad ejecutados por la
DGBAP a travs del PAP. 16 Evaluacin de Medio Trmino del Programa
Nacional Biocomercio Sostenible. Global CDS 2008.
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El PNBS implementado por FAN ha generado y sistematizado
informacin estratgica y tcnica de la experiencia de casi tres aos
de implementacin.
2.2.c. Programas de aprovechamiento de la Biodiversidad: Vicua y
Lagarto Ms all del tema de la conformacin del equipo de la DGBAP la
disponibilidad de fondos permiti responder a necesidades que ya
haban surgido antes del PAP y se pudo darles continuidad. Por
ejemplo, para el tema del Programa Lagarto, se puede decir que el
tema revive. Se contaba con un marco legal de 1997 y se fue
construyendo y fortaleciendo el programa paulatinamente. Se
instauraron plataformas de dilogo entre la Confederacin Indgena de
Pueblos del Oriente Boliviano (CIDOB) y el VMA dando inicio a la
construccin colectiva de la reconduccin del Programa Lagarto y su
marco normativo de manera de rescatar la visin indgena y aplicarla
en la Poltica del Programa Nacional de Aprovechamiento Sostenible
del Lagarto17. Este se fue ajustando a medida que se fue
desarrollando el programa y complementando mediante normas18. Por
ejemplo, se elabor la Resolucin Administrativa 009/09 estableciendo
los requisitos para la Inscripcin de Beneficiarios del Programa
Lagarto para controlar el accionar de los intermediarios y
revalorizando los derechos comunales especialmente en tierras
colectivas de manera de ampliar la gama de beneficiarios. Asimismo,
ms adelante se logr elaborar los Planes de Manejo del Lagarto en 10
TCOs con una inversin de 387.207,97 dlares americanos a partir del
Programa de Biocomercio. Para el caso vicua tambin se trataba de
una temtica en la agenda ambiental anterior al PAP. Sin embargo,
fue operativizada a partir del PAP mediante el apoyo tcnico a las
comunidades, la elaboracin de la propuesta tcnica del Programa
Nacional de la Vicua y la coordinacin de acciones entre pases
miembros del Convenio Internacional para la Conservacin y
Aprovechamiento de la Vicua, entre las ms importantes. Estos
programas se articularon porque los temas se hacen ms relevantes en
la agenda nacional bajo el nuevo contexto y la visin de que la
biodiversidad pasa a ser un componente que puede favorecer al
desarrollo econmico, social y cultural. Por otra parte, estos
programas estn suficientemente respaldados por el Estado a travs de
Decretos Supremos, lo que les da mayor solidez y fuerza que otras
acciones de aprovechamiento de la biodiversidad. Este marco legal
permiti impulsar estos programas y sirvi como base para hacer
complementaciones y adaptaciones oportunas. El caso Vicua es un
ejemplo ms claro de lo anterior. La normativa anterior a 2008-2009
consideraba la venta de la fibra nicamente como tela mediante
Decreto Supremo, situacin que era totalmente ajena a la realidad
puesto que en el pas no existe la maquinaria adecuada. Junto a las
comunidades se elabor un nuevo Decreto Supremo que viabiliz la
comercializacin desde la fibra hasta la tela. Esto posibilit la
comercializacin de una gran
17 Informe de Gestin 2007 2008, VBRFMA, MDRAyMA. 18 Informe de
Gestin 2009, VMABCC, MMAyA.
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cantidad de fibra acumulada de varios aos. Los beneficios
econmicos del aprovechamiento de la fibra alcanzaron los 155.773,00
dlares americanos por la venta de 293,9 kilos, estos fueron
distribuidos a 7 asociaciones regionales por el propio
Vicepresidente del Estado Plurinacional19. No obstante, estos
programas incluan y