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Cuarta parte
El proceso de formulacin de polticas en accin
Por ms maravillosa que sea la estrategia, de vez
en cuando hay que examinar los resultados.
Winston Churchill
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En gran parte de este informe se examinan las caractersticas
generales de la formulacin de polticas en distintos pases,
partiendo del supuesto implcito de que tales caractersticas tendern
a estar presentes en la formulacin de polticas en todas las esferas
de la poltica pblica. Sin embargo, los PFP tal vez difieran entre
sectores como consecuencia de los diversos actores e instituciones
que podran ser pertinentes, as como de las diferencias en la ndole
de las transacciones necesarias para implementar las polticas.
En la cuarta parte se aborda la formulacin de polticas en varios
sectores. En los captulos de esta parte se presentan comparaciones
de la formulacin de esas polticas sectoriales en distintos pases y
se muestra el nexo entre los resultados de las polticas en cada uno
de esos sectores y las caractersticas del proceso de formulacin de
dichas polticas. Los captulos 8, 9 y 10 se centran en la poltica
tributaria, los servicios pblicos y la educacin, respectivamente.
El captulo 11 es un tanto diferente. En vez de examinar el impacto
del PFP en los resultados de las polticas, aborda los efectos de
retroalimen-tacin de la reforma de polticas en el PFP y los ilustra
con ejemplos de los campos de la descentralizacin y los procesos
presupuestarios.
La cuarta parte constituye un paso importante hacia uno de los
objetivos principales de este informe: guiar y orientar la
comprensin de los PFP en torno a determinadas ini-ciativas de
reforma en campos especficos en pases concretos y en momentos
precisos.
-
El arte de la poltica tributariaCaptulo 8
El arte de cobrar impuestos consiste en desplu-
mar el ganso de forma que se obtenga la mayor canti-
dad de plumas con la menor cantidad de graznidos.
Jean-Baptiste Colbert, tesorero de Luis XIV1
La poltica tributaria es un buen punto de partida para ver el
proceso de formu-lacin de polticas (PFP) en accin. Ante todo,
muchas de las decisiones tomadas en el mbito de la poltica pblica
estn relacionadas con los impuestos. Estos afectan a casi todos los
aspectos de la economa y la sociedad. El tamao del Estado, la
magnitud de la redistribucin de los ricos a los pobres y las
decisiones de consumir e invertir estn relacionadas con este campo
fundamental de la poltica. Dados los grandes efectos que puede
tener en la eficiencia y la equidad, la poltica tributaria tal vez
sea el campo de la poltica pblica donde hay ms intereses en
juego.
Por consiguiente, en la esfera de los impuestos el PFP tiende a
ser un buen reflejo del PFP general (o global), es decir el proceso
mediante el cual una multitud de intereses, tanto pblicos como
privados, se mueven a travs de los engranajes de las negociaciones
polticas en la formulacin de la poltica pblica. Como regla general,
los actores que desempean roles decisivos en el PFP general tambin
participan activamente en el exa-men, la promulgacin y la
implementacin de la poltica tributaria. Esto ocurre en cual-quier
pas no solo con los actores fundamentales del PFP, en particular el
Poder Ejecutivo (cuyas atribuciones y limitaciones influyen mucho
en la calidad de la poltica tributaria) y la legislatura, sino
tambin con otros actores cuya influencia es ms especfica en ciertos
pases, como las autoridades regionales en Argentina y Brasil, el
Poder Judicial en Colombia despus de la Constitucin de 1991 o los
grupos empresariales en Guatemala.
A pesar del enorme impacto econmico de los impuestos, las
consideraciones econ-micas no sirven de mucho para explicar las
caractersticas de la poltica tributaria. Hay pases con similares
niveles de ingresos, distribucin de ingresos o composicin
sectorial
1 Citado en The Economist, 29 de mayo de 1997.
-
202 L CAPTULO 8
del producto, pero con estructuras tributarias muy diferentes.
Evidentemente no existe un modelo econmico que explique los
resultados de la poltica tributaria.
Asimismo, las estructuras y polticas tributarias instituidas por
los pases suelen dis-tar mucho de ser ideales. En algunos pases la
recaudacin tributaria es demasiado baja o demasiado alta, a pesar
de que la mayora de los principales actores y observadores
reconocen que eso constituye un problema (por ejemplo, Guatemala y
Brasil). Hay pa-ses que dependen en gran medida de una recaudacin
tributaria ineficiente o distorsiva (Colombia) o tienen sistemas
tributarios plagados de exenciones (Costa Rica y Paraguay), aunque
tcnicamente sera preferible tener sistemas ms sencillos y
eficientes. Tambin estn los pases que aprueban una reforma tras
otra porque cada una se diluye en el pro-ceso de aprobacin
(Colombia). Estos resultados no pueden justificarse nicamente sobre
la base de consideraciones econmicas.
Adems, en los ltimos 15 aos la economa de todos los pases de
Amrica Latina ha sufrido el mismo shock externo: la tendencia a la
globalizacin, que ha aumentado la movilidad internacional de
bienes, inversiones y capital financiero en todo el mundo,
limitando las posibilidades de gravarlos. Las tendencias a la
globalizacin obligaron a los pases a reducir drsticamente los
aranceles de importacin y a disminuir las tasas impo-sitivas
aplicables a las empresas. Para responder a este shock, los pases
de toda la regin han adoptado una amplia gama de estructuras y
polticas tributarias. Estas variaciones entre pases muestran que,
incluso al responder al mismo shock, las distintas institucio-nes y
actores polticos pueden llevar a resultados de poltica
diferentes.
En este captulo se examinan cuatro casos de pases muy distintos
(Brasil, Colombia, Guatemala y Paraguay) y las caractersticas
generales del proceso de formulacin de la poltica tributaria. El
anlisis revela que las diferencias en el sistema tributario
reflejan en gran medida diferencias en las instituciones y
estructuras polticas, que interactan con algunas caractersticas
importantes de la poltica tributaria.
Profundos cambios en los regmenes tributarios
A simple vista, el panorama de la poltica tributaria en Amrica
Latina es poco alentador. La recaudacin tributaria de los gobiernos
centrales de Amrica Latina lleg a 13,2% del PIB en promedio en los
primeros aos de la dcada actual, lo cual representa una disminucin
respecto del promedio de 14% de fines de los aos ochenta y menos de
la mitad del promedio actual de 30% de los pases desarrollados.
Solo unos pocos pases
de la regin, entre ellos Brasil, Bolivia y Repblica Domi-nicana,
lograron elevar la recaudacin ms de tres puntos porcentuales del
PIB durante dicho perodo. Sin embargo, esta evaluacin superficial
es errnea. Tras el aparente estancamiento de los impuestos se
ocultan cambios muy profundos en los regmenes tributarios que los
pases tu-vieron que hacer para responder a la globalizacin.
Frente a los desafos de la globalizacin, la poltica tributaria
ha sido un campo de intensas reformas. Cada pas latinoamericano ha
realizado importantes reformas
Las caractersticas espe-
cficas de las polticas
tributarias explican en
gran medida las peculia-
ridades de los sistemas
tributarios que se institu-
yen en cada pas.
-
El arte de la poltica tributaria L 203
en este campo desde 1990 (un promedio de 4,2 reformas de ese
tipo en la regin) y 11 pases latinoamericanos han llevado a cabo
una reorganizacin general de su sistema tributario desde 1990. Los
impuestos sobre la renta de las empresas y las personas fsicas han
aumentado de 2,7% del PIB en los aos ochenta a 3,9% en la
actualidad, aunque siguen siendo muy bajos en comparacin con los
promedios del resto del mundo o de los pases desarrollados (12% del
PIB). La prdida de ingresos fiscales como consecuencia de la
reduccin de los aranceles de importacin se ha compensado en gran
medida con los ingresos derivados del impuesto al valor agregado
(IVA), que fue introducido en la mayora de los pases entre mediados
de los aos ochenta y mediados de los noventa y ahora genera ms de
un tercio (37%) de la recaudacin fiscal de los gobiernos centrales
de la regin: el equivalente al 5,5% del PIB, en promedio.
Por qu, dada esta intensificacin de la actividad, se han
adoptado polticas que distan de ser ideales? Mientras que la
poltica tributaria se formula en el marco del PFP general de cada
pas, las caractersticas especficas de las polticas tributarias
limitan las posibilidades de una reforma. Estas limitaciones
explican en gran medida las peculiari-dades de la poltica
tributaria que se considera, se promulga y, en ltima instancia, se
aplica y se hace cumplir.
Entre las principales caractersticas de la poltica tributaria
que es necesario tener en mente, hay cuatro que son especialmente
importantes. Primero, los impuestos tienen efec-tos de gran alcance
en toda la economa. Esto significa que habr muchos jugadores
activos en el PFP. Si consideran que sus intereses se ven afectados
de forma directa o inmediata, probablemente intensifiquen su
participacin. Por lo tanto, es ms probable que en el juego de la
formulacin de polticas en el campo tributario, haya un gran nmero
de jugadores.
Segundo, los impuestos pueden ser vctimas de los problemas
tpicos de un fondo comn, en el que a cada participante le conviene
contribuir poco y extraer mucho, igno-rando el efecto que ese
comportamiento produce en el resultado final para todos. Cada
indi-viduo tiene incentivos para contribuir al fondo el mnimo
posible, por ejemplo, obteniendo una exencin del pago de ciertos
impuestos o aprovechando una posibilidad de elusin para pagar menos
que los dems. Cada participante tiene tambin incentivos para
extraer del fondo el mximo posible, por ejemplo consiguiendo que
algunos impuestos sean asignados a usos o regiones especficos de su
preferencia, como ocurre en Argentina, Brasil y Colombia.
Tercero, la aplicacin efectiva de la poltica tributaria depende
en gran medida de la capacidad de la oficina de administracin
tributaria. La experiencia, los recursos y la capacidad
administrativa, e incluso las preferencias y los sesgos de los
administradores tributarios, determinan lo que se pone en prctica.
Como se dice a menudo, en los pa-ses en desarrollo, la
administracin tributaria es la poltica tributaria.
Cuarto, cuando un sistema tributario est estructurado de una
forma determinada, es muy difcil de cambiar. En el lenguaje de los
expertos en ciencias sociales, los sistemas tributarios dependen
mucho de la trayectoria. Por qu son tan difciles de mejorar? En
principio, todo problema de fondo comn puede resolverse mediante un
acuerdo de cooperacin entre los participantes, siempre que los
costos y la incertidumbre de las negociaciones sean bajos en
comparacin con los beneficios previstos y que puedan ins-tituirse
mecanismos para evitar el oportunismo y garantizar el
cumplimiento.
Infortunadamente, estas condiciones rara vez existen en
cuestiones de impuestos, por varias razones. Fundamentalmente, como
el poder econmico por lo general est
-
204 L CAPTULO 8
muy concentrado y las elites poderosas influyen en el sistema
poltico por diversos me-dios, tienden a estar protegidas de los
vaivenes del sistema poltico: los contribuyentes ms ricos a menudo
impiden reformas que podran perjudicarlos. Este argumento puede
denominarse hiptesis de la resistencia de la elite.2
La situacin se complica ms an porque los efectos de los cambios
estructurales del sistema tributario en los ingresos y en la
distribucin no son fciles de prever. Dado que muchos pases
latinoamericanos se encuentran en una situacin fiscal precaria, las
autoridades fiscales suelen mostrarse reacias a las reformas
profundas frente a la incerti-dumbre con respecto a los ingresos a
corto y a mediano plazo, incluso si confan en los beneficios a
largo plazo de la reforma. Los administradores tributarios son
intrnseca-mente muy conservadores, como da a entender el adagio los
viejos impuestos son bue-nos impuestos. Esta explicacin puede
denominarse hiptesis de la incertidumbre.
Asimismo, si un pas est acosado por la inestabilidad poltica o
la polarizacin, el gobierno o el partido que ocupe el poder tal vez
prefiera no llevar a cabo una reforma para que el sistema
tributario sea ms eficiente y productivo por temor de que los
costos polticos de la reforma recaigan sobre el gobierno o el
partido mismo, y los beneficios sean aprovechados por el gobierno
siguiente. Este es el argumento estratgico.3
Por ltimo, est el argumento del cumplimiento, segn el cual se
pueden llevar a cabo reformas para aumentar el bienestar nicamente
si es posible establecer una tec-nologa del cumplimiento a fin de
garantizar la aplicacin de las normas y castigar a los infractores.
La superioridad del cumplimiento voluntario frente al castigo est
bien documentada en las obras sobre cumplimiento de las
obligaciones tributarias, pero es difcil crear una cultura de
cumplimiento voluntario y es fcil destruirla porque se basa en la
confianza en las instituciones pblicas, la legitimidad de los que
estn en el poder y un sentido de justicia, transparencia y
reciprocidad en la recaudacin y el uso de los ingresos pblicos.
Ante la falta de una cultura de este tipo, se necesita un mecanismo
para velar por el cumplimiento a fin de facilitar una reforma
efectiva. El FMI ha desem-peado este rol en algunos pases: la
probabilidad de que se realice una reforma tributaria es mayor
durante un programa de ajuste fiscal llevado a cabo en el marco de
un convenio de prstamo con el FMI.4 El canal exacto no resulta
claro, pero podra estar relacionado con una mayor congruencia de la
poltica tributaria, el control del gasto o simplemente que el FMI
traslada los costos polticos fuera del mbito del gobierno. Una
administra-cin tributaria efectiva y transparente tambin puede
considerarse como un mecanismo de cumplimiento adicional, como se
ver a continuacin.
Inmediatez, ubicuidad y complejidad de los efectos de los
impuestosLos efectos de los impuestos varan en cuanto a su
inmediatez, ubicuidad y complejidad, lo cual complica tanto el PFP
como el anlisis de la formulacin de la poltica tributaria. Algunos
impuestos surten efecto en el sistema econmico en poco tiempo.
Otros tienen consecuencias a largo plazo que son mucho ms
importantes (como los impuestos que
2 Vase una breve resea de los estudios sobre esta hiptesis en
Melo (2004).3 Cukierman, Edwards y Tabellini (1989).4 Mahon
(2004).
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El arte de la poltica tributaria L 205
afectan a las decisiones sobre ahorro e inversin). Otro problema
consiste en desenmara-ar los efectos directos o de equilibrio
parcial de los impuestos, a diferencia de los efectos indirectos o
de equilibrio general. Por ejemplo, algunos impuestos desplazan
actividades productivas, reduciendo la base de la recaudacin
(factor de importancia creciente en una economa globalizada). Las
consideraciones relativas al equilibrio general revisten especial
importancia en lo que atae a la carga de varios impuestos, que
puede transferirse de aquellos que asumen la obligacin inicialmente
a otras firmas o particulares. En general, la carga de los
impuestos directos, como los impuestos sobre la renta y la
propiedad, es menos fcil de transferir que la carga de los
impuestos indirectos, como los impuestos sobre las ventas o al
valor agregado, que tienden a trasladarse a los consumidores
finales. Por lo tanto, la visibilidad de la carga vara de un
impuesto a otro y en muchos casos depende en gran medida de
deta-lles tcnicos que generalmente escapan a la comprensin de
aquellos que se ven afectados en ltima instancia. Por ltimo, en
muchos casos los efectos de los impuestos son sumamente inciertos e
introducen otro elemento de com-plejidad en el PFP.
La inmediatez, ubicuidad y complejidad de los efectos de los
impuestos tienen dos implicaciones importantes. Primero, como ya se
dijo, en vista de que los impuestos tienen efectos econmicos y de
poltica de tan gran alcance, el proceso de formulacin de la poltica
tributaria tiende a reflejar el PFP general del pas. Segundo, es
normal que los sistemas tributarios tengan distintas bases,
diversas estructuras tarifarias y una multitud de disposiciones
especiales como consecuencia del PFP.5 Como es razonable suponer
que el apoyo a un partido poltico depende de la forma en que ese
partido afecta a los intereses de sus partidarios actuales y
potenciales, cada partido tratar de adaptar la combinacin de
impuestos a esos intereses. En consecuencia, es normal que haya
diferentes bases impositivas, estructuras tarifarias y
disposiciones especiales. Hasta un sistema unipartidista estar
interesado en introducir cierto grado de complejidad en el sistema
tributario porque, de esa forma, podr responder a los intereses de
una variedad de partidarios.
Sin embargo, en cualquier sistema poltico hay por lo menos dos
factores que limitan las fuerzas que empujan hacia un sistema
tributario ms complejo. Primero, los adheren-tes de cada partido
tambin podran beneficiarse de los gastos financiados con el fondo
comn de impuestos. Por lo tanto, en lo que concierne a ciertos
aspectos especficos, a los jugadores tal vez les convenga ms
trasladar el juego de la formulacin de polticas al proceso de
presupuestacin. Segundo, el costo de la recaudacin de impuestos
aumen-tar a medida que el sistema tributario se vuelva ms complejo.
Eso desviar recursos de otros usos que podran redundar en mayores
beneficios polticos y har disminuir el total de la recaudacin
tributaria. Por consiguiente, hay presiones para reducir los costos
y mantener un sistema ms simple si eso conduce a una mayor
recaudacin tributaria, lo
5 Vase un resumen de la base terica y emprica de este argumento
en Winer y Hettich (2003).
Como manipular las nu-
merosas caractersticas
de los sistemas tributa-
rios es esencialmente un
juego poltico, no resulta
sorprendente que dichos
sistemas no solo sean
complejos sino que ade-
ms estn sometidos a
cambios incesantes.
-
206 L CAPTULO 8
que podra mejorar los resultados para algunos jugadores o para
todos ellos. Los sistemas tributarios pueden considerarse como el
resultado de estas fuerzas opuestas.
Como manipular las numerosas caractersticas de los sistemas
tributarios es esencial-mente un juego poltico, no resulta
sorprendente que dichos sistemas no solo sean com-plejos sino que
adems estn sometidos a cambios incesantes. Sin embargo, la mayora
de los cambios son graduales, en vez de radicales. Los pases con
una recaudacin tributaria demasiado baja permanecen en esa situacin
durante largos perodos; los sistemas tribu-tarios que son
claramente ineficientes mejoran solo levemente ao tras ao, etc.
La ltima caracterstica de la poltica tributaria que hay que
recalcar es el rol central que desempea la oficina de administracin
tributaria en la ejecucin de las decisiones relativas a los
impuestos.6 En el proceso de formulacin de la poltica tributaria
existe una clara separacin entre la promulgacin de la poltica y su
implementacin. Aunque la ofi-cina de administracin tributaria
generalmente contribuye a la redaccin de proyectos de reforma
tributaria, durante su debate en el Congreso desempea un rol
totalmente pasivo. El Congreso suele introducir cambios en la
redaccin que pueden parecer inconvenientes o impracticables a los
administradores tributarios, sin consultar con ellos. Sin embargo,
una vez aprobada la reforma, la oficina de administracin tributaria
tiene amplia libertad para decidir cmo, a qu, cundo y dnde se
aplicar el nuevo cdigo tributario.
El ministro de Hacienda generalmente presiona a los
administradores tributarios para que aumenten la efectividad de las
recaudaciones. Frente a esta presin, los admi-nistradores
tributarios prefieren concentrar la labor de recaudacin en los
principales contribuyentes por medio de las unidades de grandes
contribuyentes. Con el propsito de facilitar el cumplimiento de las
pequeas empresas y reducir el costo de la vigilancia y la
recaudacin de impuestos, en los ltimos 20 aos las oficinas de
administracin tribu-taria han introducido sistemas impositivos
simplificados para las firmas pequeas (en los cuales se efecta un
solo pago combinado de impuestos sobre la renta, IVA e impuestos al
consumo). Aunque estos sistemas generalmente son eficaces para
reducir el costo de la recaudacin, pueden provocar grandes
inequidades horizontales y desplazar la carga de algunos impuestos
de formas que los legisladores no prevean.
Anlisis de cuatro pases
Colombia: cambios en el equilibrio de poder
En Colombia los gobiernos han presentado al Congreso numerosas
propuestas de re-forma tributaria desde principios de los aos
noventa, pero estas han salido bastante diluidas y alteradas. Los
cambios en el PFP introducidos por la Constitucin de 1991, que se
examinan en detalle en el captulo 7, son en gran medida la causa de
estas dificultades, ya que debilitaron al Poder Ejecutivo en
relacin con la legislatura y el Poder Judicial.
Desde 1991 el tamao del Estado y su mandato han crecido
considerablemente. Hasta 1991 el sector pblico era relativamente
pequeo en comparacin con los estndares regio-nales. Entre 1990 y
2003 el gasto pblico agregado pas de 21,2% a 33,7% del PIB, lo
cual
6 Vase Shome (1999).
-
El arte de la poltica tributaria L 207
refleja la intencin deliberada tanto de la Constitucin como del
sistema poltico de aumen-tar el tamao del Estado y usar los
recursos fiscales con fines de redistribucin. El hecho de que el
total de los ingresos haya crecido de 20,6% a 29,7% del PIB durante
el mismo perodo indica que la decisin de aumentar el gasto pblico
estuvo acompaada de un esfuerzo importante, aunque insufi-ciente,
del lado tributario. Desde fines de los aos noventa el dficit del
gobierno central se ha acercado a 6% del PIB.
El objetivo principal del Poder Ejecutivo en el proceso de
reforma tributaria ha sido aumentar la recaudacin a fin de
restablecer el equilibrio fiscal. Sin embargo, los an-teproyectos
de reforma presentados al Congreso tambin han buscado mejorar la
estructura del sistema tributario, campo en el cual varios
gobiernos sucesivos han logrado un xito solo parcial. Se observa
una mayor dependencia respecto del IVA, cuya tasa bsica pas de 10%
a 16% a raz de las diversas reformas iniciadas en 1990. Sin
embargo, los intentos ms recientes de ampliar la base del IVA o
aumentarlo han tenido poco xito, en parte porque el Poder
Legislativo da ms prioridad a la progresividad del sistema
tribu-tario que a su eficiencia, independientemente de la
progresividad de la estructura de los gastos. Esto ha limitado
considerablemente los intentos del Poder Ejecutivo de reducir la
dispersin de las tasas del IVA y el nmero de exenciones.
Colombia se caracteriza por una tasa muy alta de impuesto sobre
la renta y es uno de los pocos pases (junto con Argentina y
Bolivia) que ha aumentado el impuesto sobre la renta de las
sociedades y sobre la renta de las personas fsicas desde 1990.
Actualmente, el impuesto sobre la renta de las sociedades es 38,5%,
el ms alto de Amrica Latina, y el impuesto sobre la renta de las
personas fsicas es 35%, pero hay una multitud de exenciones y
tratamientos especiales a diversos ingresos que menoscaban
seriamente la efectividad de estas tasas. Por consiguiente, muy
pocos pagan impuestos directos, pero quienes lo hacen sobrellevan
una parte excesiva de la carga. Asimismo, aunque el prome-dio de la
tasa del IVA ha aumentado mucho, ha habido una tendencia a
incrementar el nmero de tasas, con la intencin expresa de que el
sistema sea ms progresivo (mediante la asignacin de tasas del IVA
ms bajas a artculos de primera necesidad y tasas ms altas a bienes
suntuarios), distorsionndolo considerablemente. En virtud de la
elevada tasa impositiva y su poca eficacia, se considera al sistema
tributario en su conjunto como uno de los menos neutrales de Amrica
Latina.
Como consecuencia de la renuencia del Congreso a ampliar las
bases de los impues-tos sobre la renta y sobre el valor agregado,
el Poder Ejecutivo ha introducido fuentes de impuestos nuevas y
sumamente distorsivas. En 1998 se adopt un impuesto temporal de
0,2% a las transacciones financieras por medio de un decreto de
emergencia econ-mica, que fue elevado a 0,3% y declarado permanente
en la reforma tributaria de 2000 y elevado otra vez a 0,4% en la
reforma de 2003. En el mismo orden de ideas, por medio de un
decreto extraordinario para casos de conmocin interna, el gobierno
de lvaro Uribe adopt un impuesto temporario sobre el patrimonio
neto para fortalecer la segu-ridad democrtica en Colombia: las
recaudaciones se destinan al financiamiento de las operaciones
militares y sociales necesarias para poner fin a la guerrilla y la
subversin
La experiencia de Co-
lombia pone de relieve la
forma en que los cambios
en el equilibrio de poder
entre el Ejecutivo y los
dems poderes incide en
la promulgacin de refor-
mas tributarias.
-
208 L CAPTULO 8
terrorista. Este impuesto fue prorrogado tres aos ms en 2003.
Por consiguiente, las presiones sobre los ingresos fiscales han
llevado a decisiones que hacen caso omiso de los principios bsicos
de una estructura tributaria equitativa y eficiente. Por ejemplo,
como concesin a las empresas por la promulgacin de este impuesto,
se aprob al mismo tiempo una moratoria que consisti en un descuento
de 30% aplicable a las utilidades re-invertidas en capital, que
segn el Ministerio de Hacienda, termin costndole al Tesoro ms que
el impuesto al patrimonio neto recaudado en 2004.
La incapacidad del sistema poltico de llevar a cabo reformas
tributarias ms eficien-tes se explica en parte debido a los cambios
introducidos en el PFP mediante la Constitu-cin de 1991, la cual,
aunque preserva las prerrogativas del presidente de Colombia como
principal autor de la agenda poltica en la mayora de los campos,
redujo las atribuciones presidenciales en varias dimensiones. As,
la carta magna puso freno deliberadamente a las facultades
legislativas del presidente limitando a 90 das la declaracin del
estado de conmocin interna o de emergencia econmica y estableciendo
que los decretos aprobados permanezcan en vigor despus del estado
de emergencia solo si el Congreso los aprueba en un perodo
ordinario de sesiones. De esta forma, la Constitucin impuso lmites
estrictos a un mtodo que se haba usado varias veces para llevar a
cabo impor-tantes reformas tributarias. Por ejemplo, el gobierno
recurri a facultades legislativas extraordinarias para aprobar la
reforma tributaria de 1974, que incorpor muchas reco-mendaciones de
expertos internacionales. En 1997 el gobierno de Ernesto Samper
trat de utilizar las facultades en el marco de la emergencia
econmica para gravar las entradas de capital, pero el Tribunal
Constitucional declar inconstitucional la medida porque consider
que las condiciones no eran suficientemente apremiantes como para
justificar el estado de emergencia econmica. No obstante, con el
trasfondo de dos situaciones de emergencia de esta ndole (durante
la presidencia de Andrs Pastrana, 19982002) y de una situacin de
conmocin interna (durante la presidencia de Uribe, 20022006),
distintos gobiernos lograron establecer temporalmente impuestos
nuevos, que fueron prorrogados mediante leyes ordinarias con la
aprobacin del Tribunal Constitucional. Los colombianos, que estn
acostumbrados a estas medidas, dicen que no hay nada ms permanente
que un impuesto temporal.
Desde 1991 el Tribunal Constitucional ha sido una figura
decisiva en el PFP (es ms activo e independiente que su predecesor,
la Corte Suprema). La razn principal es que muchas cuestiones de
poltica, principalmente las relacionadas con la reforma tributaria,
fueron elevadas a la categora constitucional por la Constitucin de
1991. Alrededor de 10% de las acciones judiciales por cuestiones
econmicas tramitadas ante el Tribunal Constitucional desde 1991 han
sido de ndole tributaria. En 1999 el fallo sobre el im-puesto a las
transacciones financieras limit el alcance del Poder Ejecutivo con
respecto al uso de los recursos. Recientemente, el Tribunal
Constitucional rechaz la generaliza-cin del IVA y los impuestos
sobre determinadas actividades.
Con la proliferacin de partidos polticos y su faccionalizacin
(otra tendencia refor-zada en la Constitucin), el trmite normal de
la legislacin por el Congreso se ha vuelto ms difcil para el Poder
Ejecutivo. Las normas electorales que han regido tradicional-mente
en Colombia (el sistema Hare de cuotas electorales, en el cual la
mayora de los escaos se asignan por residuo) crean incentivos para
que los partidos se fragmenten en facciones y presenten distintas
listas de candidatos para las elecciones legislativas en cada
-
El arte de la poltica tributaria L 209
distrito.7 Con el tiempo esto ha llevado a los partidos a
aumentar el nmero de listas a fin de captar el mayor nmero posible
de escaos, fomentando a su vez la descentralizacin y la
faccionalizacin. Aunque la Constitucin no cambi las reglas
electorales, la tenden-cia a la fragmentacin de los partidos se
intensific durante la reforma constitucional con la introduccin de
un sistema de financiamiento pblico directo de las campaas
electorales legislativas y presidenciales, segn el cual el que
recibe los fondos es el mo-vimiento poltico, y no el partido. Estas
reformas redujeron el costo de la impugnacin de las jerarquas
partidarias y crearon un espacio para que las pequeas facciones de
los partidos pudieran influir en el proceso legislativo. Hasta
cierto punto, estas fuerzas cen-trfugas tienen muros de contencin
en el Congreso, donde las principales comisiones, como las de
presupuestos e impuestos, estn bajo el control de polticos
reconocidos con un profundo conocimiento de los asuntos fiscales,
que encabezan el debate e influyen en los resultados del proceso
legislativo. Sin embargo, a fin de contar con el apoyo del mayor
nmero posible de partidos, el Poder Ejecutivo recurre a la
designacin de varios ponentes de cada proyecto de ley, lo cual
significa que debe conceder ms prebendas para lograr que se
aprueben. Adems de aumentar el costo de la aprobacin de los
proyectos de ley en materia tributaria, el proceso legislativo
reduce los beneficios al diluir las pro-puestas del gobierno. Este
anlisis de costos-beneficios llev al gobierno de Uribe a retirar su
ltima propuesta tributaria en diciembre de 2004. El gobierno haba
propuesto una reforma del IVA, pero los legisladores queran
aumentar los impuestos patrimoniales, de modo que opt por mantener
el statu quo.
En resumen, la experiencia de Colombia pone de relieve la forma
en que los cambios en el equilibrio de poder entre el Ejecutivo y
los dems poderes inciden en la promulga-cin de reformas
tributarias. En dcadas pasadas, el Congreso convalidaba ciegamente
en gran medida las reformas tributarias propuestas por el Poder
Ejecutivo, a menudo por medio de leyes de emergencia. Sin embargo,
desde principios de los aos noventa, ha venido aumentando la
participacin del Poder Legislativo en el diseo de las medidas
tributarias. El Congreso ha aprobado ocho reformas tributarias
desde 1990, pero tiende a diluirlas durante el debate, no solo en
cuanto a las recaudaciones, sino lo que es ms importante en lo que
concierne a su calidad. Asimismo, en dcadas pasadas el Poder
Judicial no desempeaba un rol significativo en la aprobacin de las
reformas, pero la mayor independencia y las mayores atribuciones
que recibi en la nueva Constitucin para supervisar la promulgacin
de leyes han limitado considerablemente el margen de maniobra del
Ejecutivo y de la legislatura en cuestiones tributarias.
Brasil: la inaccin frente a la incertidumbre
Brasil es un caso desconcertante. Tiene un sistema tributario
engorroso e ineficiente que ha resistido una muy necesaria
reorganizacin. Sin embargo, en los ltimos 20 aos el total de las
recaudaciones ha aumentado y la productividad de los principales
impuestos es muy buena en comparacin con la de otros pases
latinoamericanos. Brasil tiene ac-tualmente la mayor carga
tributaria de Amrica Latina y una de las mayores de los pases en
desarrollo. Con un sistema federal, es uno de los pases ms
descentralizados de Am-
7 Vase un anlisis del impacto del sistema Hare en la
faccionalizacin de los partidos en el recuadro 7.1 del captulo
7.
-
210 L CAPTULO 8
rica Latina desde el punto de vista fiscal, hasta tal punto que
su principal fuente de in-gresos fiscales, el IVA, se recauda
principalmente en el mbito de los estados, lo cual rara vez se
observa en los pases en desarrollo. Al igual que en otros pases
descentralizados,
los desequilibrios verticales entre estados se compensan en
parte con transferencias de la recaudacin tributaria nacional a los
estados. La posibilidad de recurrir a sus pro-pias recaudaciones de
impuestos reduce la probabilidad de que los estados acumulen los
grandes dficit que a veces estn asociados a los grandes
desequilibrios verticales, a expensas de la creacin de
ineficiencias y problemas de coordinacin y competencia entre
estados. Cmo se las ha arreglado Brasil para superar los problemas
de coor-dinacin y cumplimiento de las normas de su complejo sistema
tributario? Como se ver, la respuesta se encuentra
principalmente en la combinacin de un Poder Ejecutivo fuerte y
una slida oficina de administracin tributaria.
La recaudacin tributaria del gobierno federal aument de un
promedio de 16,5% del PIB en 19851989 a 24,4% en 20002002. El total
de la carga tributaria nacional lleg a 34% del PIB en 20002002, en
comparacin con 24% en 19851989, con el aumento de los impuestos
estatales y provinciales, y se prev que ascender a 38% del PIB para
2005, tasa bastante similar a la de Gran Bretaa en los aos
noventa.
El elemento central de este sistema tributario es el impuesto a
la circulacin de mer-caderas y servicios (ICMS), la versin brasilea
del IVA, recaudado por los estados, que representa alrededor de un
tercio del total de la recaudacin tributaria (excluido el seguro
social). Como consecuencia de los cambios introducidos en la
Constitucin de 1988, que dieron a los gobernadores un rol
fundamental en la transicin a la democracia, se permiti a los
estados establecer tasas diferentes para el ICMS. La Constitucin
tambin profundiz la descentralizacin fiscal aumentando las
transferencias obligatorias a los municipios y los estados de las
principales recaudaciones tributarias federales, es decir, el
impuesto sobre la renta y el impuesto sobre los productos
industriales (IPI). Estas
transferencias ascienden actualmente a 3% del PIB, lo que
equivale aproximadamente a la mitad de las recaudaciones federales
de esos impuestos.
La Constitucin impuso otras rigideces al uso de los recursos
fiscales, reduciendo la flexibilidad del Poder Eje-cutivo. Esto
llev al gobierno federal a recurrir a impuestos que no comparte con
los municipios y los estados, lo cual contribuye a la ineficiencia
creciente del sistema tributa-rio. Las dos fuentes principales de
ingresos adicionales son la contribucin provisional sobre
movimientos financie-
ros (CPMF), que fue introducida a fines de 1993 y posteriormente
abolida y reintroducida varias veces, y la contribucin para el
financiamiento de la seguridad social (Cofins), asociada a aumentos
de las tasas impositivas y a una serie de fallos judiciales a favor
del gobierno federal. Desde mediados de los aos noventa, las
recaudaciones temporarias (llamadas extraordinarias) se han vuelto
comunes y se han difundido mucho. Excedie-
El caso de Brasil mues-
tra la gran dificultad
para pasar a un equili-
brio nuevo, una vez que el
sistema tributario se ha
vuelto tan complejo.
Un Poder Ejecutivo fuerte
y una administracin
tributaria capaz y muy
respetada tal vez no bas-
ten para llevar a cabo
reformas profundas del
sistema tributario.
-
El arte de la poltica tributaria L 211
ron de 3% del PIB en 1999 y aportaron 2,5% del PIB en 20002002,
en promedio, lo cual indica que los impuestos temporarios
resultaron eficaces como instrumentos de recauda-cin. Sin embargo,
han llevado a un deterioro de la estructura del sistema
tributario.
Al igual que en Colombia, la nueva Constitucin introdujo en
Brasil rigideces fis-cales que debilitaron al gobierno central y
disminuyeron los poderes discrecionales del Poder Ejecutivo en
materia tributaria. Sin embargo, a diferencia de Colombia, el Poder
Ejecutivo logr recuperar su capacidad para imponer sus preferencias
fiscales. Aunque los gobernadores desempearon un rol fundamental
durante la transicin a la democracia, su poder fue mermando con el
tiempo (como se seala en el captulo 4), en parte debido a las
amplias atribuciones del Poder Ejecutivo para influir en el temario
legislativo y obtener apoyo para la aprobacin de leyes. En materia
fiscal, los gobernadores derivaron su poder de sus considerables
atribuciones tributarias y la prerrogativa de los estados de tener
bancos propios y empresas pblicas. Sin embargo, tras la
estabilizacin monetaria del Plan Real (1994), la situacin fiscal de
los estados se deterior. Como condicin para rescatarlos con
recursos federales, el gobierno federal logr imponer la
privatizacin de bancos y empresas pblicas, as como otras
condiciones. Esto culmin en la promul-gacin de la Ley de
Responsabilidad Fiscal de 2000, que acta como mecanismo para
mejorar la efectividad del sistema tributario subnacional y mitigar
el problema del fondo comn del sistema tributario federal (recuadro
8.1).
Recuadro 8.1 La Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil,
mecanismo intergubernamental para hacer cumplir las normas
La Ley de Responsabilidad Fiscal brasilea, aprobada en mayo de
2000, im-pone orden y responsabilidad en el gasto de los estados
por medio de un marco general para la planificacin y ejecucin del
presupuesto, as como para la presentacin de informes, que se aplica
a todos los niveles del gobierno. Con respecto a las recaudaciones,
la ley exige la retencin de transferencias fede-rales
discrecionales a los estados y municipios que no recaudan sus
propios impuestos de manera efectiva. Esto refuerza la enmienda
constitucional de 1993, que permite al gobierno federal retener las
transferencias a los estados que no cumplan sus obligaciones con el
gobierno federal. La Ley de Responsabilidad Fiscal exige la
publicacin en cada nivel del gobierno de un anlisis del impacto de
las exenciones tributarias en el ao de su entrada en vigor y en los
dos aos siguientes. Asimismo, exige que los gobiernos equiparen
cada decisin relativa a un gasto permanente con un aumento
correspondiente de las recaudaciones permanentes (o una reduccin de
otras partidas de gastos permanentes).
La Ley de Responsabilidad Fiscal tiene algunas consecuencias
notables en el PFP general. En particular, debilita el poder de los
gobernadores para influir en la poltica nacional, ya que los
estados deben asumir una responsabilidad mayor por sus propios
problemas fiscales, reduciendo su capacidad para usar al gobierno
federal como rehn por motivos fiscales.
-
212 L CAPTULO 8
Una administracin tributaria eficaz tambin ha sido decisiva para
mantener la pro-ductividad del sistema impositivo a pesar de su
complejidad. Desde que se cre en 1969, la Secretara de Ingresos
Federales (SRF) de Brasil ha recibido el apoyo del gobierno y de la
sociedad en general, debido en parte a la larga tradicin de una
administracin pblica fuerte que se remonta a la formacin de los
principales organismos pblicos durante el perodo de la monarqua en
el siglo XIX. Brasil fue uno de los primeros pases del mundo en
introducir un IVA integral, gracias al cual la carga tributaria
total en 1971 era ya de 26% del PIB. Durante las dcadas de los
ochenta y los noventa, los auditores tributarios federales, que
eran ms de 13.000, se encontraban entre los funcionarios pblicos de
ca-rrera mejor remunerados de Brasil. La contratacin meritocrtica y
el escaso movimiento de personal han sido caractersticas
permanentes de la SRF, excepto durante el gobierno de Fernando
Collor de Melo (19901992), que politiz el organismo y redujo su
auto-noma administrativa y funcional.8 Desde entonces, la
modernizacin ha continuado a toda marcha y se han reforzado los
mecanismos de la SRF para hacer cumplir las normas. Se proporciona
informacin en Internet sobre las recaudaciones tributarias, la
legislacin en la materia y los servicios a los contribuyentes.
Alrededor de 90% de las declaraciones de impuestos sobre la renta
de las personas fsicas se presentan por Internet y todas las
declaraciones de impuestos sobre la renta de las sociedades se
presentan por medios electrnicos. Una ley promulgada en 2001
permite infringir el secreto bancario con el propsito de velar por
el cumplimiento de las normas tributarias. Paradjicamente, la
efectividad de la oficina de administracin tributaria tal vez haya
aliviado la presin para reorganizar el engorroso sistema
impositivo.
Como ya se dijo, las atribuciones del Poder Ejecutivo han sido
indispensables para introducir disciplina en las relaciones
tributarias entre el gobierno nacional y los gobier-nos
subnacionales y fortalecer la capacidad de la oficina de
administracin tributaria para hacer cumplir la normativa. Sin
embargo, el gobierno federal no ha logrado llevar a cabo una
reforma tributaria completa, lo cual muestra la gran dificultad
para pasar a un equilibrio nuevo, especialmente cuando el sistema
se ha vuelto ms complejo. A fines de 1997 comenz a circular la idea
de una reforma tributaria de gran alcance, aunque no por primera
vez. El gobierno consider algunas propuestas bastante radicales. La
princi-pal consista en suprimir los impuestos a las transacciones y
los impuestos en cascada9, as como el IVA en los estados, y
reemplazarlos con tres impuestos nuevos: un IVA uni-forme, con una
base amplia, administrado a nivel nacional; un nuevo impuesto
federal al consumo sobre un nmero pequeo de bienes y servicios, y
un impuesto local sobre las ventas al por menor. Tras su reeleccin,
despus de las crisis asitica y rusa, el presidente Fernando
Henrique Cardoso decidi plantear el tema en pblico en 1999. Durante
los 18 meses siguientes, la reforma tributaria domin el debate
poltico. Finalmente result imposible coordinar una movida de ese
tipo y cundieron la oposicin y el estancamiento. Aunque a primera
vista podra parecer que el Poder Ejecutivo no haba presionado
lo
8 Melo (2004).9 Los impuestos en cascada son aquellos que se
aplican en ms de una instancia a un mismo artculo a medida que pasa
de la produccin a la venta minorista final. Por ejemplo, algunos
impuestos sobre las ventas (en particular en los casos en que un
artculo est sujeto al pago de impuestos en ms de una etapa de la
produccin) son impuestos en cascada.
-
El arte de la poltica tributaria L 213
suficiente para que se llevara a cabo la reforma, en realidad el
resultado no es sorpren-dente si se tiene en cuenta la complejidad
del cambio esperado. Haba incertidumbre en cuanto a los ingresos
que el nuevo sistema tributario podra recaudar, a la permanencia de
las normas relativas a la compensacin intergubernamental y al
mantenimiento de la distribucin entre estados.10
Por lo tanto, aunque todos estn de acuerdo con la necesidad de
reformar el sistema de impuestos indirectos de Brasil a fin de
eliminar los impuestos en cascada, no se ha llegado a un acuerdo
sobre la forma de hacerlo. Aunque por lo general el presidente
logra imponer su propia agenda, la reorganizacin del sistema
tributario se ha visto principal-mente impedida por los efectos
fiscales inciertos que una reforma de este tipo podra tener no solo
en la recaudacin tributaria agregada, sino tambin en la recaudacin
tribu-taria de cada estado y en su composicin. Por ejemplo, So
Paulo habra perdido ingresos con la introduccin de un IVA general
sobre el consumo, pero se habra beneficiado de la eliminacin del
IVA sobre las exportaciones, y a Paran le habra ocurrido lo
contra-rio. Debido a la dificultad para determinar si los
beneficios compensaran las prdidas, combinada con la aversin a la
prdida de ingresos, result difcil formar una coalicin ganadora que
apoyara la aprobacin de las reformas.
En 2003 el gobierno del presidente Luiz Incio Lula reanud la
accin concertada para llegar al consenso sobre la reforma
tributaria. Originalmente, los principales pilares de la reforma
eran unificar el IVA, subordinar los 27 cdigos estatales a un solo
impuesto nacional al valor agregado y convertir los principales
impuestos en cascada en un im-puesto no acumulativo. Aunque la
reforma se plane de forma que fuese neutral para las recaudaciones
en todos los niveles del gobierno, el Congreso no la apoy. El
gobierno decidi concentrarse en medidas que tuviesen las mayores
probabilidades de ser aproba-das y posterg o decidi archivar los
aspectos ms controvertidos de la reforma. Por con-siguiente, la
unificacin del IVA se posterg hasta 2005 y el nmero de tasas
impositivas permitidas se redujo a cinco (en vez de uno). La
propuesta de reformar los impuestos en cascada se diluy. Asimismo,
se concedi una desgravacin fiscal a las exportaciones y los bienes
de capital. El gobierno federal tuvo xito solo parcialmente en lo
que se refiere al reemplazo del impuesto sobre la nmina con un
impuesto sobre el ingreso de negocios y la prrroga de dos impuestos
temporarios, pero el precio fue la transicin a impuestos de menor
calidad. A pesar del progreso realizado en las negociaciones, los
polticos asu-mieron el control. Con tantos intereses y jugadores en
torno a un tema tan complejo, la reforma fue aplazada temporalmente
en 2004. Una vez ms, el principal problema fue la incertidumbre
creada por la ndole multidimensional de la reforma.
Aunque reorganizar el sistema tributario ha sido imposible, en
las ltimas dcadas el gobierno logr aprobar varias veces reformas
impositivas limitadas por medio de leyes or-dinarias. De esta accin
surgieron algunas reformas importantes, entre ellas la
reestruc-turacin de la contribucin impositiva de las empresas, la
introduccin de normas para frenar los precios de transferencia y la
creacin de un sistema simplificado y enteramente nuevo para la
carga impositiva de las pequeas empresas.
En resumen, el caso de Brasil muestra claramente que un Poder
Ejecutivo fuerte y una administracin tributaria capaz y muy
respetada son indispensables para aplicar
10 Werneck (2000).
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214 L CAPTULO 8
el cdigo tributario y fomentar la cooperacin, tanto de los
niveles subnacionales del gobierno como de los contribuyentes en
general, pero tal vez no basten para llevar a cabo reformas
profundas del sistema tributario. Romper la dependencia de la
trayectoria cuando hay un gran nmero de jugadores resulta difcil,
en especial si para reorganizar el sistema tributario se necesitan
reformas multidimensionales que crean incertidumbre con respecto a
los efectos en los ingresos de cada jugador.
Guatemala: anlisis de los pilares polticos de una baja carga
impositivaPese al amplio consenso social y poltico a favor de
aumentar la carga impositiva en Guatemala, los intentos de hacerlo
de manera sustancial han fracasado. Una de las prin-cipales razones
ha sido la falta de un contrapeso poltico efectivo frente a la
fuerza de los sectores empresariales.
La recaudacin tributaria de Guatemala ha sido siempre una de las
ms bajas de Am-rica Latina. Durante la segunda mitad de la dcada de
los ochenta la carga impositiva repre-sentaba en promedio 7,9% del
PIB, y durante la primera mitad de la dcada de los noventa baj an
ms, a solo 7,4% del PIB. Tras la estabilizacin de la economa y una
serie de refor-mas tributarias, la recaudacin aument
considerablemente a 8,9% del PIB en la segunda mitad de la dcada de
los noventa, y a 10,2% del PIB en el perodo de 2000 a 2002.
Un factor decisivo de esta mejora fueron los Acuerdos de Paz
firmados en 1996. Con el propsito de financiar los gastos sociales
y de infraestructura sealados como priori-dades para cimentar la
paz, se lleg a un amplio acuerdo sobre una carga tributaria del 12%
como meta (a alcanzar originalmente en 2000). La mayor parte del
aumento de los ingresos fiscales no correspondi a los impuestos
sobre las utilidades de las empresas y
los impuestos sobre la renta, sino al IVA, que entre princi-pios
de los aos noventa y el perodo 20002002 pas de 2,5% a 4,4% del PIB.
El impuesto sobre la renta aument, pero solo de 1,6% a 2,4% del
PIB, con la introduccin del Impuesto a las Empresas Mercantiles y
Agropecuarias (IEMA).
Sin embargo, este logro incompleto dur poco. En 2004 el nuevo
impuesto fue revocado por el Tribunal Constitucional en respuesta a
una accin judicial enta-blada por algunas organizaciones del sector
privado y los
ingresos fiscales permanecieron en 10,3% del PIB en 2004, igual
que en 2003. Los nue-vos intentos del gobierno de scar Berger de
alcanzar la meta de 12% han encontrado la oposicin no solo de
algunos grupos empresariales sino tambin de organizaciones
populares, lo cual es bastante sorprendente.11
En la historia de Guatemala abundan los intentos fallidos de
aumentar la carga impositiva. Durante el gobierno de Julio Csar
Mndez Montenegro (19661970), el ministro de Finanzas Pblicas,
Alberto Fuentes Mohr, fue destituido tras propugnar una reforma
tributaria a la cual se oponan ciertos intereses empresariales. En
1982, durante el gobierno de facto de Efran Ros Montt, se exigi la
renuncia de la totalidad del gabi-
11 ASIES (2005).
La eficacia del sector em-
presarial para evitar los
aumentos de impuestos en
Guatemala se debe a la
relativa debilidad de las
instituciones estatales.
-
El arte de la poltica tributaria L 215
nete econmico tras el intento de introducir un conjunto de
reformas tributarias de gran alcance para frenar el dficit fiscal.
En 1984 el nuevo gobierno militar de scar Hum-berto Meja Vctores
decret varios impuestos nuevos a las exportaciones y el consumo y
aument otros. Esto provoc la oposicin de algunas organizaciones
empresariales, que tomaron represalias dejando en la aduana las
mercaderas afectadas por los impuestos, y lograron finalmente que
se revocaran las medidas.12
La influencia de los intereses empresariales en los asuntos
tributarios dej su impronta en la Constitucin de 1985, que limita
el poder del Estado para recaudar impuestos por medio de candados
constitucionales que impiden todo tipo de doble impuesto. Esta
disposicin ha sido invocada en varias ocasiones, adems de la
revocacin reciente del IEMA. Por ejemplo, en 19871988, durante el
gobierno de Vinicio Cerezo, el Programa de Reorganizacin Nacional
perdi su base econmica cuando los impuestos que haban sido
aceptados previamente por los sectores empresariales fueron
impugnados sobre la base de las disposiciones de la nueva
Constitucin.
Como revela esta breve historia de los impuestos, la capacidad
de los intereses pri-vados para bloquear o revertir medidas
tributarias est profundamente arraigada en Guatemala. Las empresas
y las organizaciones empresariales de todo el mundo persiguen sus
intereses de diversas formas, segn las oportunidades de influir que
les ofrece el sistema poltico. Como se dijo en el captulo 5, las
empresas tienden ms a movilizarse contra la adopcin de determinadas
polticas cuando sus costos son inmediatos y segu-ros. Esto ocurre
con varios impuestos, como los impuestos directos sobre las
utilidades. Por lo tanto, no causa sorpresa que algunas
organizaciones empresariales de Guatemala se opongan a los intentos
de aumentar los impuestos. Lo que resulta necesario aclarar es por
qu son tan eficaces en la consecucin de sus objetivos. Parte de la
explicacin radica en el hecho de que el sector empresarial ha
estado siempre bajo el control de un nmero pequeo de familias y
concentrado en pocos sectores de la actividad econmica,
especialmente la agricultura y el comercio. Estas dos
caractersticas, segn el anlisis del rol de las empresas que se
presenta en el captulo 5, mitigaran los problemas de la accin
colectiva y conduciran a una participacin ms intensa de las
empresas. Sin embargo, eso no explicara el fenmeno por completo. La
gran influencia del sector empresarial en las polticas se basa
fundamentalmente en la relativa debilidad institucional del Estado
guatemalteco.
Como seala la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales de
Guatemala (ASIES), grupo destacado que se dedica a investigaciones
sobre polticas, un gobierno que parte casi de cero cada cuatro aos,
partidos polticos que no saben si sobrevivirn legal-mente despus de
gobernar y un movimiento social difuso, sin gran representatividad
y con poca capacidad para formular polticas, no crean un contexto
adecuado para desa-rrollar una participacin organizada de las
empresas con perspectivas a largo plazo. Ms bien es un contexto
apropiado para el desarrollo de los intereses empresariales
especiales a corto plazo que prevalecen en el ejercicio de su
influencia desproporcionada.13
Un ejemplo claro de la eficacia del sector empresarial frente a
la debilidad de las instituciones es la historia reciente del Pacto
Fiscal. Cuando result evidente que sera
12 ASIES (2005).13 ASIES (2005).
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216 L CAPTULO 8
imposible alcanzar la meta de una carga tributaria de 12% en
2000, como se haba con-venido en los Acuerdos de Paz, la Comisin de
Seguimiento de los Acuerdos de Paz, a peticin del gobierno, acept
en 1998 reprogramar la meta para 2002. Junto con el apla-zamiento,
se tomaron varias medidas adicionales: la prrroga del IEMA, la
eliminacin de las deducciones relacionadas con el IVA y el impuesto
sobre la renta, enmiendas de la Ley de Zonas Francas, el
restablecimiento del Impuesto nico sobre Inmuebles (IUSI), la
contratacin de verificadores de actividades en el mbito del
comercio exterior y, lo ms importante, la promocin de un proceso de
consultas sobre el Pacto Fiscal auspiciado por el Ministerio de
Finanzas Pblicas y la Comisin de Seguimiento.
Una comisin integrada por destacados profesionales prepar un
proyecto de Pacto Fiscal en consulta con diversos grupos econmicos
y polticos. Tras la presentacin del documento de base al pblico, se
dio amplia publicidad al tema, que fue debatido en un proceso
enriquecedor y sumamente participativo, con representantes de
universidades, centros de estudios, sindicatos, organizaciones
campesinas, organizaciones femeninas, cmaras de comercio, grupos de
consulta departamentales, comisiones mixtas y no mixtas,
instituciones de paz, organizaciones no gubernamentales y
federaciones de cooperativas. Los partidos polticos tuvieron una
participacin limitada, pero luego se involucraron al firmarse el
Pacto. Fue un proceso fructfero que culmin con la firma del Pacto
Fiscal por los jefes de las tres ramas del gobierno, junto con la
Comisin de Seguimiento y representantes de los grupos sociales,
polticos y econmicos partici-pantes.
En vista del clima poltico que reinaba en ese momento, que no
era particularmente propicio para el sector empresarial, los
principales representantes del sector privado par-ticiparon en este
proceso y lo apoyaron, adoptando una actitud de dilogo y
cooperacin, incluso sobre temas que afectaban directamente a sus
intereses, como las reducciones impositivas y exoneraciones
fiscales (aunque no en relacin con los candados
consti-tucionales)14. Sin embargo, poco despus el equilibrio de
poder volvi a favorecer al sector empresarial y nunca se lleg a
implementar plenamente el Pacto Fiscal. Aunque las mximas
autoridades del Estado haban respaldado oficialmente el proceso y
diversos partidos polticos refrendaron el documento a ltimo
momento, los poderes Ejecutivo y Legislativo en ltima instancia no
apoyaron o no cumplieron el pacto por diversas razones
polticas.
La nueva reforma tributaria propuesta en 2004 por el presidente
scar Berger tam-poco recibi apoyo poltico. Paradjicamente, esta vez
la oposicin ms fuerte no pro-vino del sector empresarial sino de un
grupo de organizaciones populares y ONG. A pesar del intento de
incorporar medidas de progresividad y control de la evasin fiscal
en el proyecto de ley, dichas organizaciones rechazaron los cambios
porque consideraban que provenan de un gobierno que estaba
demasiado aliado al sector empresarial.
El resultado fue el retorno a un statu quo en el cual la falta
de confianza en la capa-cidad del gobierno, en el marco de un
sistema donde los partidos son poco disciplinados
14 Varias razones contribuyeron a explicar este cambio de
posicin de las empresas. Los intereses empre-sariales en general se
haban opuesto al nuevo presidente Alfonso Portillo, perdiendo
influencia en esa coyuntura. En este contexto, la movilizacin
efectiva del resto de la sociedad en torno a los Acuerdos de Paz y
la presin de la comunidad internacional impulsaron a los lderes
empresariales a cooperar, en vez de correr el riesgo de quedar
aislados.
-
El arte de la poltica tributaria L 217
y relativamente poco programticos, confiere un gran poder de
facto a los grupos que tienden a oponerse a las reformas.
Paraguay: establecer las bases de un gran cambio
A diferencia de Brasil, Paraguay no tiene la tradicin de una
administracin pblica fuerte y respetada por el pblico que facilite
la aplicacin del cdigo tributario. Sin embargo, a diferencia del
sistema impositivo de Brasil, el de Paraguay carece de las
complejidades de la descentralizacin y la diversidad de intereses y
temores que han impedido la reorganizacin del sistema tributario
brasileo. Recientemente fue posible llevar a cabo una reforma
tributaria cuando un partido progresista se ali al Poder Eje-cutivo
para responder a las exigencias de transparencia y efectividad
planteadas por el pblico.
La carga tributaria de Paraguay es una de las ms bajas de Amrica
Latina. Entre fines de la dcada de los ochenta y el perodo 20002002
la recaudacin tributaria del gobierno central pas ape-nas de 8,5% a
9,7% del PIB. No hay un impuesto sobre la renta de las personas
fsicas, otras tasas impositivas son bajas, las exenciones son
numerosas y la evasin es generalizada15, lo cual refleja la
debilidad y la falta de fi-nanciamiento de la administracin
tributaria y un grado muy alto de informalidad en la economa.
Desde 1990, cuando se restableci la democracia en Paraguay y sus
grandes vecinos, Argentina y Brasil, redu-jeron las barreras
arancelarias, comenz a desmoronarse el paradigma de 50 aos de
contrabando a travs de las fronteras. Una de las primeras medidas
para corregir el alto grado de informalidad fue la Ley 125/91 de
reforma tributaria. La ley original presentaba un sesgo en contra
del sector industrial, mientras que el sector agropecuario apenas
era gravado. No haba un impuesto sobre la renta de las personas
fsicas y no era muy difcil para las peque-as empresas obtener una
exencin del IVA. Inicialmente, la ley tena dos caractersticas:
confera gran flexibilidad al Poder Ejecutivo, que poda decidir qu
artculos aplicar, e incluso le daba cierto margen para establecer
la tasa y la base de distintos impuestos. Va-rios aspectos de la
ley y su reglamento eran ambiguos y podan interpretarse de
distintas maneras, dando lugar a una serie de cambios en esta
medida. Aprovechando su facul-tad para presentar proyectos de ley
sobre asuntos tributarios y otros dirigidos al sector privado, el
Congreso aprob 42 leyes de reforma en el curso de los 10 aos
siguientes16, agregando varias exenciones, en particular para el
sector industrial. La principal consis-ti en una moratoria de cinco
aos para el pago de todos los impuestos a las firmas que
15 El FMI (2005) calcula que la evasin del pago del IVA se sita
entre 45% y 55%.16 Banco Mundial (2003).
Incluso en los sistemas
tributarios con un ren-
dimiento deficiente, es
posible realizar grandes
cambios cuando las cir-
cunstancias polticas se
modifican y permiten que
el Poder Ejecutivo y los po-
lticos que tienen en mente
el inters del pblico intro-
duzcan transformaciones
radicales.
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218 L CAPTULO 8
presentaran proyectos de inversin razonables, aunque nunca se
llevaran a cabo. De esta forma, cualquier empresa poda acogerse a
la moratoria y renovarla.
Aunque la tasa impositiva sobre las utilidades se mantuvo en
30%, las firmas paga-ban en promedio la dcima parte como
consecuencia de las exenciones y alternativas cuasi legales.
Asimismo, los intereses agropecuarios, que esgriman un gran poder
pol-tico y econmico, estaban bien representados en el gobierno y el
Congreso, e impidieron que se actualizara la valoracin de las
tierras con fines tributarios. En parte como con-secuencia de ello,
la base impositiva del agro en Paraguay asciende en promedio a solo
5,6% de su precio de mercado.17 El sector agropecuario representa
ms de 20% del PIB, pero de forma directa contribuye menos de 2% del
total de los ingresos fiscales. Debido a la contribucin impositiva
extremadamente baja del agro, es muy barato mantener tie-rras
ociosas en Paraguay. El impuesto sobre la renta de las personas
fsicas se estableci hace muy poco y se prev que no se aplicar
plenamente durante varios aos. Para el IVA, que es de 10% (la tasa
ms baja de Amrica del Sur), tambin hay numerosas exencio-nes,
muchas de las cuales se introdujeron por medio de enmiendas en los
aos noventa. (La mayora de estas exenciones se eliminaron mediante
una ley promulgada en 2004.) Otro impuesto indirecto importante es
el impuesto al consumo de combustible disel (utilizado por 85% de
los vehculos en Paraguay). El precio del disel est reglamentado, de
modo que la tasa impositiva ha sufrido varias modificaciones como
resultado de las negociaciones entre la compaa petrolera estatal
Petropar, el gobierno central y el sector agropecuario.
A lo largo de su historia, Paraguay ha tenido un sistema
bipartidista. Los colorados son los que han detentado el poder
durante ms tiempo, aunque por medios no democr-ticos, hasta fines
de los aos noventa. Los intentos de reorganizar el sistema
tributario co-menzaron en 2001 pero durante algunos aos no tomaron
suficiente impulso para pasar por el Congreso, especialmente frente
al debilitamiento gradual y la poca credibilidad del gobierno, la
faccionalizacin del Partido Colorado y la oposicin resuelta
encabezada por el Partido Liberal. Un nuevo partido reformista,
Patria Querida, adquiri considerable popularidad durante las
elecciones presidenciales de 2003 con su plataforma de cambios y de
lucha contra la corrupcin, problema endmico en Paraguay. El partido
estaba enca-bezado por un grupo de tecncratas progresistas de
distintos sectores de la sociedad, en particular del sector
empresarial. De esta forma acab la hegemona de los dos partidos.
Aunque el candidato del Partido Colorado, Nicanor Duarte Frutos,
gan las elecciones, su partido no obtuvo la mayora de los escaos en
el Congreso, que se reparti en partes ms o menos iguales entre los
tres partidos: Colorado, Liberal y Patria Querida. Asimismo, Duarte
vena de la faccin reformista del Partido Colorado, y aunque tena
una retrica populista y atraa a los votantes rurales menos
acaudalados, en la prctica puso en mar-cha polticas pragmticas y
reformistas, que encontraron cierta oposicin en la faccin
tradicional de su propio partido.
Nicanor Duarte fue elegido con la promesa de atacar la corrupcin
en los ms altos niveles. Despus de asumir la presidencia, reemplaz
la plana mayor del gobierno con personas reconocidas por su
integridad, profesionalismo e independencia respecto del aparato
tradicional del Partido Colorado. De esta forma se suplant a los
jefes de la Admi-
17 Molinas, Prez-Lin y Saiegh (2005).
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El arte de la poltica tributaria L 219
nistracin Tributaria y la Direccin Nacional de Aduanas
(consideradas las instituciones ms corruptas de Paraguay) y se
proporcion pleno apoyo a un grupo de tecncratas encargados de la
formulacin de polticas. El gobierno tambin propuso una agenda firme
de reformas, uno de cuyos aspectos ms importantes era la reforma
tributaria. En su versin ms pura, el proyecto de ley impositiva
eliminaba las exenciones tributarias e igualaba la tasa de los
impuestos directos e indirectos en 10%, fortaleca la Adminis-tracin
Tributaria confirindole independencia y responsabilizacin, y
aumentaba su financiamiento asignndole un porcentaje de la
recaudacin. El gobierno tom medidas enrgicas para incluir la mayor
variedad posible de grupos en el dilogo sobre la reforma
tributaria, entre ellos la sociedad civil, grupos empresariales y
sindicatos. A fin de inten-sificar la presin externa, obtuvo el
compromiso de financiamiento de organizaciones multilaterales y
bilaterales de desarrollo, supeditado a un programa del FMI.
Finalmente, el Partido Colorado apoy la ley, el Partido Liberal se
opuso y Patria Querida qued en una posicin de negociacin muy buena
para apoyar la ley con la condicin de que se eliminaran ciertas
disposiciones contrarias a sus intereses especiales, convirtindose
en el principal jugador con poder de veto. Al final, la ley fue
diluida. La parte de la con-tribucin tributaria correspondiente al
sector agropecuario aument pero sigui siendo relativamente pequea.
No obstante, con una gran ampliacin de la base impositiva y la
eliminacin de algunas exenciones flagrantes, se calcula que a la
larga la ley aumentar los ingresos fiscales en 1,3% del PIB.18
Aunque la nueva Ley de Reordenamiento Administrativo y de
Adecuacin Fiscal avanz claramente en una direccin deseable, en la
prctica los grupos habituales conti-nan presionando para que se
aplace la aplicacin de algunos de sus aspectos. (El Poder Ejecutivo
est facultado para decidir la fecha de implementacin de los
artculos de la ley.) Lo notable es que incluso antes que la nueva
ley entrara en vigor, entre agosto de 2002 y 2003 el nuevo gobierno
logr aumentar la recaudacin tributaria un 40% en parte con medidas
para mejorar la eficiencia, pero principalmente como resultado de
un mayor cumplimiento y de la disminucin de la corrupcin interna de
la administracin tributaria.
La experiencia de Paraguay indica que incluso en los sistemas
tributarios con un rendimiento deficiente, es posible realizar
grandes cambios cuando las circunstancias po-lticas se modifican y
permiten que el Poder Ejecutivo y los polticos que tienen en mente
el inters del pblico introduzcan transformaciones radicales. Por
supuesto, todava no se ha llegado al desenlace. Existen dos desafos
principales. Primero, la Administracin Tributaria y la Direccin
Nacional de Aduanas no cuentan con suficiente financiamiento o
independencia para cumplir su mandato de forma adecuada. El xito
reciente de la re-caudacin tributaria tal vez no sea sostenible si
no se aumentan y mantienen los recursos y las atribuciones de la
Administracin Tributaria. Segundo, podra repetirse la tendencia a
erosionar la ley por medio de enmiendas. Adems, el Congreso podra
iniciar reformas que beneficien a intereses particulares, muy
fuertes e influyentes en los partidos y en los polticos. Como han
puesto de relieve los otros estudios de casos, el Poder Ejecutivo
debe ejercer sus facultades para impedir que estas tendencias
erosionen una reforma tributaria muy prometedora.
18 FMI (2005).
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220 L CAPTULO 8
Conclusiones
Por qu la recaudacin tributaria de algunos pases en relacin con
el PIB es mayor que la de otros? Por qu algunos pases optan por los
impuestos indirectos mientras que otros prefieren los directos? Por
qu algunos pases tienen regmenes tributarios senci-llos mientras
que otros prefieren estructuras complejas con un gran nmero de
exencio-nes? Por qu es tan difcil cambiar el sistema
tributario?
Para responder a estas preguntas, en este captulo se han
examinado algunos aspec-tos polticos e institucionales del proceso
de formulacin de la poltica tributaria. Sobre la base de la
experiencia de Brasil, Colombia, Guatemala y Paraguay, en el
anlisis se ha ob-servado que las diferencias en los sistemas
tributarios reflejan en gran medida diferencias en las estructuras
y las instituciones polticas que interactan con algunas
caractersticas importantes de la poltica tributaria. Cuando hay
muchos jugadores, los efectos de gran alcance de la poltica
tributaria en toda la economa dificultan las soluciones basadas en
la cooperacin. La ndole de fondo comn de los ingresos fiscales crea
incentivos para no cumplir los acuerdos de cooperacin. Asimismo, se
necesitan mecanismos para aplicar la poltica tributaria de forma
efectiva. Estos problemas podran ser agudos en los pa-ses
fiscalmente descentralizados, especialmente si las autoridades
subnacionales tienen grandes atribuciones en comparacin con el
Poder Ejecutivo, y en general en los pases donde el poder poltico
est fragmentado. Los sistemas tributarios son muy dependientes de
la trayectoria debido a la resistencia de las elites, la
incertidumbre con respecto a las consecuencias fiscales de las
reformas, los intereses estratgicos de los gobiernos o los partidos
dbiles en los sistemas polticos polarizados y la dificultad de
instituir mecanis-mos para hacer cumplir la normativa. Es ms
probable romper con el pasado en sistemas ms centralizados,
especialmente cuando el equilibrio de poder favorece al Ejecutivo y
hay lderes fuertes.
-
La politizacin de los servicios pblicos1Captulo 9
Como la regulacin [] a veces se usa para promover fines
ideolgicos o de redistribucin [] puede estar muy politizada.
Oliver Williamson, Oficinas Pblicas y Privadas
El proceso de formulacin de polticas (PFP) influye mucho en la
calidad de la regulacin de los servicios pblicos (como los de
telecomunicaciones, electricidad, gas, agua y saneamiento). Al
igual que en otros campos de poltica, la estabilidad,
adapta-bilidad, credibilidad y transparencia de las polticas
dependen de la forma en que se proponen, se debaten y se ponen en
prctica. La regulacin de los servicios pblicos no surge nicamente
de criterios tcnicos orientados a crear el sistema de incentivos
eco-nmicamente ideal. En la prctica, los mecanismos y las
instituciones regulatorios son producto de negociaciones polticas
complejas, en las cuales inciden a su vez las carac-tersticas
inherentes de los sectores regulados y las instituciones polticas
de base. En las instituciones de cada pas influyen la historia, los
valores y otros factores peculiares del pas. Todos estos factores
establecen los lmites dentro de los cuales se pueden mover los
actores de dichos procesos.
A diferencia de la poltica tributaria, analizada en el captulo
8, cuya formulacin refleja el PFP general del pas, en el PFP del
sector de los servicios pblicos influyen no solo la forma en que se
formulan las polticas en general en cada pas sino tambin las
caractersticas e instituciones especficas de dichos sectores. Las
medidas de reforma a menudo alteran la organizacin institucional
interna de estos sectores; por consiguiente, las reformas tambin
pueden incidir en el modo en que se formulan las polticas en el
futuro. As, mientras que las normas polticas bsicas generales
tienden a persistir, los elementos pertinentes del juego poltico en
el campo de los servicios pblicos tienden a cambiar
considerablemente durante el proceso de reforma de estos sectores,
debido a que aparecen nuevos agentes decisivos (como compaas
nuevas), nuevas formas de in-teraccin (basadas, por ejemplo, en
contratos explcitos o nuevas condiciones jurdicas) y
1 Este captulo se basa en Bergara y Pereyra (2005).
-
222 L CAPTULO 9
nuevas alineaciones polticas por motivos estratgicos o
ideolgicos (a favor o en contra de ciertas formas de
propiedad).
Por qu las polticas regulatorias son tan susceptibles de
politizacin? La explica-cin radica en tres caractersticas del
sector. Primero, los servicios pblicos requieren grandes
inversiones, especficas y permanentes, en capital fijo (que los
economistas llaman costos irrecuperables porque no pueden
recuperarse y destinarse a otros usos). Segundo, tienen grandes
economas de escala y alcance. Por ejemplo, se podra generar
electricidad a ms bajo costo con generadores que excedan de cierto
tamao, y lo mismo se podra decir de las estaciones de tratamiento
de aguas. Aunque la electricidad y el agua pueden ser suministradas
por distintos proveedores, no tiene sentido que cada generador
tenga su propia red de distribucin. Tercero, los servicios pblicos
son consumidos por grupos muy grandes de la poblacin.
Aunque ninguna de estas caractersticas es decisiva, la
combinacin de las tres propi-cia la politizacin de la regulacin de
los sectores. Como sealan Spiller y Tommasi:
Primero, el hecho de que un gran componente de las inversiones
en infraestructura es
irrecuperable implica que una vez hecha la inversin el operador
estar dispuesto a con-
tinuar operando siempre que los ingresos de operacin excedan los
gastos de explotacin.
Como los gastos de explotacin no incluyen un rendimiento de las
inversiones irrecupe-
rables (sino slo el valor alternativo de estos activos), la
empresa estar dispuesta a operar
incluso si los precios son inferiores al total del costo
promedio.
Segundo, las economas de escala implican que para la mayora de
los servicios p-
blicos, habr pocos proveedores en cada localidad. Por
consiguiente, las operaciones de
servicios pblicos siempre tendrn matices monoplicos.
Por ltimo, el hecho de que los servicios pblicos tienden a ser
de consumo masivo
y, por ende, el conjunto de los consumidores se aproxima al
conjunto de los votantes im-
plica que a los polticos y a los grupos que defienden intereses
especiales les importarn
los precios de los servicios pblicos. El consumo masivo, las
economas de escala y las in-
versiones irrecuperables ofrecen al gobierno (nacional o local)
la oportunidad de compor-
tarse de forma oportunista con la compaa que realiza la
inversin. Por ejemplo, una vez
efectuada la inversin, el gobierno puede tratar de restringir la
flexibilidad de la empresa
para establecer precios, exigirle que adopte mecanismos
especiales para las inversiones,
las adquisiciones o la contratacin, o restringir el movimiento
de capital. Todos estos re-
cursos constituyen intentos de expropiar el rendimiento de los
activos irrecuperables de
la compaa por medio de medidas administrativas. Por lo tanto, la
expropiacin puede
ser indirecta y realizarse por medios sutiles.2
Aunque el riesgo de expropiacin de las compaas de servicios
pblicos es grave, solo se trata de uno de los riesgos polticos que
pueden obstaculizar el funcionamiento de los sectores de los
servicios pblicos. Otro riesgo es la captacin de los organismos
regulatorios por las compaas reguladas. Estas compaas tienen mucho
en juego en el proceso de regulacin. Generalmente estn dotadas de
abundantes recursos y suelen participar en diversas actividades
para influir en la poltica a fin de obtener resultados
2 Spiller y Tommasi (2005, p. 519).
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La politizacin de los servicios pblicos L 223
favorables (por medio de la presin y a veces hasta la corrupcin
lisa y llana), tratando de captar a los rganos ejecutivos o a los
organismos regulatorios que establecen los pa-rmetros dentro de los
cuales ellas operan (vase el grfico 9.1).
Debido a las posibilidades de politizacin, el entorno
institucional desempea un rol decisivo. Las instituciones que
funcionan bien pueden proporcionar credibilidad y estabilidad a las
polticas en estos mercados. Tambin pueden limitar la posibilidad de
que las firmas reguladas capten a los rganos ejecutivos o a los
organismos regulatorios encargados de definir y hacer cumplir las
reglas del juego.
Los incentivos para expropiar tienden a ser mayores en ciertas
condiciones:
1) cuando no existen procedimientos formales e informales
afianzados para tomar decisiones;
2) cuando las decisiones regulatorias estn centralizadas en
organismos subordina-dos al Poder Ejecutivo y son propensas a las
presiones polticas;
3) cuando el sistema judicial no tiene la tradicin o la facultad
para examinar todas las decisiones administrativas, y
4) cuando el horizonte con que opera el gobierno es
relativamente corto.
Grfico 9.1 Caractersticas de los servicios pblicos
Politizacin inevitable
Economas de escala, alcance y
densidad
Inversin en activos
especficos
Consumo masivo
Pocos agentes
importantes
Necesidad de credibilidad y de mitigacin de la captacin de los
organismos regulatorios
Fuente: Compilacin de los autores.
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224 L CAPTULO 9
A fin de reducir los riesgos de expropiacin para los
inversionistas y evitar que estos influyan en el diseo de polticas
con el propsito de que les resulten favorables, la es-tructura de
las instituciones pertinentes debe dar credibilidad al PFP. En ese
sentido, la promesa de que se respetarn los derechos de los
inversionistas y se exigir el cumpli-miento de sus obligaciones
debe ser creble.
Aunque todos los sectores de los servicios pblicos tienen las
tres caractersticas ante-dichas que los vuelven especialmente
susceptibles de politizacin, difieren con respecto a si la
competencia es tcnicamente posible y, de serlo, con cunta rapidez
puede producir resultados visibles. Por ejemplo, es ms fcil
promover la competencia en el sector de las telecomunicaciones que
en el sector de la electricidad. Asimismo, la competencia en la
telefona internacional de larga distancia y la telefona celular
conduce a una mayor eficiencia, a menores precios, a nuevos
servicios y a un mayor volumen del mercado con ms eficiencia que la
introduccin de competencia en los sectores energticos. Obvia-mente,
estos aspectos son decisivos para el xito de las reformas y su
permanencia.
Se han hecho varios intentos de reformar los mercados de los
servicios pblicos en Amrica Latina, los ms importantes en las reas
de telecomunicaciones, energa, y agua y saneamiento. Durante los
aos noventa, con la ayuda de organizaciones internacio-nales, los
gobiernos se propusieron buscar mecanismos para privatizar las
compaas que tradicionalmente haban suministrado esos servicios
bsicos. Los resultados fueron mixtos porque la intensidad del
proceso de privatizaciones vari mucho de un pas a otro (vase el
grfico 9.2) y los procesos no siempre fueron iniciados y llevados a
cabo como parte de una estrategia claramente definida para
reestructurar los sectores afectados, sino que las reformas
respondieron, en muchos casos, a las necesidades fiscales del
gobierno, a las circunstancias polticas que favorecan a los
posibles compradores e incluso a factores puramente personales. El
elemento comn de los procesos fue la politizacin, producto de las
tres caractersticas descritas de los sectores de servicios, que
adquiri en muchos casos connotaciones ideolgicas, en una lucha
entre las virtudes y los vicios del mer-cado en contraposicin al
Estado.
Los resultados de los intentos de privatizacin de los aos
noventa fueron mixtos, especialmente en pases como Argentina y Per,
donde la calidad y la cobertura de los servicios pblicos eran muy
bajas al principio. En estos casos, los servicios estatales ha-ban
sido bsicamente deficientes. Esta experiencia, sumada a las
necesidades fiscales del gobierno y a un entorno poltico con una
disposicin ms favorable a la privatizacin, facilit inicialmente la
venta de activos y la participacin de agentes privados en el
su-ministro de servicios. Como el meollo de la discusin estaba en
las virtudes relativas de las distintas formas de propiedad, el
aspecto primordial del proceso era la privatizacin, en vez de ser
la introduccin de un marco competitivo, especialmente en el caso de
las telecomunicaciones. En este caso, en varios pases simplemente
se reemplaz el monopo-lio estatal por un monopolio privado.
La implementacin incompleta y lo