ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙ O EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪ ZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TA’ L-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) 43 98 – 1 E-MAIL: [email protected]L - 1615 LUXEMBOURG TELEFAX (+352) 43 93 42 INTERNET: http://eca.europa.eu Særberetning nr. 13/2009 (artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF) Uddelegering af gennemførelsesopgaver til forvaltningsorganer: en vellykket løsning? med Kommissionens svar
53
Embed
€¦ · ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA ...
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
EUROOPA KONTROLLIKODA
ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO
EUROPEAN COURT OF AUDITORS
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA
CORTE DEI CONTI EUROPEA
EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA
EUROPOS AUDITO RŪMAI
EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
IL-QORTI EWROPEA TA’ L-AWDITURI
EUROPESE REKENKAMER
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) 43 98 – 1 E-MAIL: [email protected]
Initiativet til at oprette forvaltningsorganerne skyldtes navnlig ansættelsesbegrænsninger i Kommissionen 18 - 21
Cost-benefit-analyserne bidrager kun i begrænset omfang til beslutningsprocessen 22 - 30
De opnåede fordele 31 - 51
Lavere personaleomkostninger har givet besparelser, som dog samlet set er vanskelige at kvantificere 31 - 39
Bedre levering af tjenesteydelser 40 - 46
Begrænsede effektivitetsgevinster i forbindelse med ansættelse 47 - 51
Kommissionens overvågning af organerne 52 - 60
Fokus på budgetgennemførelsen 52 - 60
Konklusioner og anbefalinger 61 - 66
Bilag I - Detaljeret oversigt over de programmer og budgetter, forvaltningsorganerne forvalter
Bilag II - Forskelle mellem forvaltnings- og reguleringsorganer
Bilag III - Foranstaltninger truffet med henblik på forenkling, kommunikation, synlighed og formidling af resultater
Kommissionens svar
3
FORKORTELSER OG GLOSSAR
BAT Kontor for Teknisk Bistand
CBA Cost-benefit-analyse
COBU Europa-Parlamentets Budgetudvalg
CREA Forskriftsudvalget for Forvaltningsorganer
EACEA Forvaltningsorganet for Undervisning, Audiovisuelle Medier og Kultur
EACI Forvaltningsorganet for Konkurrenceevne og Innovation (tidligere IEEA)
EAHC Forvaltningsorganet for Sundhed og Forbrugere (tidligere PHEA)
ERC Det Europæiske Forskningsråd
ERCEA Forvaltningsorganet for Det Europæiske Forskningsråd
FFR Den flerårige finansielle ramme. Omfatter EU-budgettets finansielle overslag fordelt på udgiftsområder. FFR for indeværende periode (2007-2013) indeholder følgende områder: 1) Bæredygtig vækst og beskæftigelse 2) Bevaring og forvaltning af naturressourcerne 3) Unionsborgerskab, frihed, sikkerhed og retfærdighed 4) EU som global partner 5) Administration 6) Kompensationer
GD Generaldirektorat (i Europa-Kommissionen)
GD BUDGET Generaldirektoratet for Budget
GD ECFIN Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender
GD ENTR Generaldirektoratet for Erhvervspolitik
GD ENV Generaldirektoratet for Miljø
GD INFSO Generaldirektoratet for Informationssamfundet og Medier
GD SANCO Generaldirektoratet for Sundhed og Forbrugere
IEEA Forvaltningsorganet for Intelligent Energi (efter udvidelsen af sit mandat ændredes organet i 2008 til EACI)
Modergeneraldirektorat Den tjenestegren i Kommissionen, der er ansvarlig for de EF-programmer, hvis forvaltning er uddelegeret til forvaltningsorganet
PHEA Forvaltningsorganet for Folkesundhedsprogrammet (i 2008 blev organets mandatet udvidet til også at omfatte nye programmer og pik navnet EAHC)
Rammeforordningen Rådets forordning (EF) nr. 58/2003 af 19. december 2002 om vedtægterne for de forvaltningsorganer, der skal administrere opgaver i forbindelse med EF-programmer (EFT L 11 af 16.1.2003, s. 1)
REA Forvaltningsorganet for Forskning
TEN-T EA Forvaltningsorganet for det Transeuropæiske Transportnet
1. Forvaltningsorganerne er fællesskabsorganer med status som juridiske
personer, som Kommissionen har oprettet for at gennemføre hele
EU-programmer eller dele af EU-programmer på dens vegne og på dens
ansvar.
2. Uddelegering af den daglige forvaltning af udgiftsprogrammer til
specialiserede organer har været det ledende princip bag de nationale reformer
af offentlige tjenesteydelser i de sidste tyve år1. Hovedformålene hermed var at
give bedre service (takket være mindre bureaukrati, øget specialisering og
større forpligtelse til at opnå specifikke resultater) og at give de centrale
myndigheder mulighed for at koncentrere sig om "kernefunktioner" som f.eks.
udformning af politikker og overvågning.
3. Oprettelse af forvaltningsorganer i EU-sammenhæng blev aktuelt i 1999, da
Kommissionen foretog en større revision af sin eksternaliseringspolitik som led
i en samlet administrationsreform2. Forvaltningsorganerne var en reaktion på
Parlamentets betænkeligheder ved, at udgiftsprogrammerne blev forvaltet af
over hundrede organer, de såkaldte kontorer for teknisk bistand (BAT), der blev
drevet af private kontrahenter3.
1 Uddelegering har siden starten af 1990'erne været en del af moderniseringsdagsordenen for forbedring af forvaltningen i Det Forenede Kongerige, Canada og New Zealand. I den seneste tid har andre europæiske lande (Sverige, Frankrig, Tyskland og Italien) fulgt disse eksempler.
2 Meddelelse fra Mrs Schreyer og Mr Kinnock i Orientations for the Commission's externalisation policy, SEC(1999) 2051/7 af 14. december 1999.
3 Kritikken gik navnlig på, at opgaverne var upræcist defineret, at Kommissionens overvågning af deres aktiviteter var ringe, at anvendelsen af aktionsbevillinger til finansiering af kontorerne administrationsomkostninger indvirkede negativt på budgettets klarhed og åbenhed, og at kontorerne ikke opfyldte de relevante krav til regnskabspligt og ansvarlighed. Jf. Europa-Parlamentets "COBU Working Documents 10, 11 and 12 on the future of the TAOs: supervision or dismantling?" af 4.11.1999.
17. Revisionen blev udført fra april til november 2008. Der blev indsamlet
revisionsbevis gennem dokumentanalyse, gennemgang af sagsakter og
samtaler i alle forvaltningsorganerne og i Kommissionen. National god praksis
blev brugt som benchmark på områderne målfastsættelse og resultatmåling.
REVISIONSBEMÆRKNINGER
Oprettelsesprocessen
Initiativet til at oprette forvaltningsorganerne skyldtes navnlig
ansættelsesbegrænsninger i Kommissionen
18. Som det fremgår af rammeforordningen15, var begrundelsen for at
eksternalisere gennemførelsesopgaver til forvaltningsorganer, at de skulle yde
bedre service og give effektivitetsgevinster, og at Kommissionen skulle
prioritere sine institutionelle opgaver såsom politisk beslutningstagning og
strategisk forvaltning. De specifikke årsager til at oprette et forvaltningsorgan
skulle fastslås gennem en behovsvurdering baseret på disse principper.
19. Senere er de væsentligste faktorer, behovsvurderingen skal baseres på,
blevet præciseret i den generelle vejledning fra GD BUDG16, der er tale om
følgende:
a) Behovet for, at Kommissionen koncentrerer sig om de lovgivningsmæssige
og strategiske opgaver vedrørende fastlæggelsen af politikker og
overvågning, også i forbindelse med EF-programmerne
14 Retten har for nylig udsendt en særberetning om reguleringsorganernes resultater: særberetning nr. 5/2008 Den Europæiske Unions organer: resultatopnåelse.
15 Jf. navnlig præamblen (betragtning 4-6) til rammeforordningen (EF) nr. 58/2003.
16 SEC(2006) 662 endelig af 31. maj 2006, "Guidelines for the establishment and operation of executive agencies financed by the general budget of the European Communities" (retningslinjer for oprettelse af forvaltningsorganer, der finansieres over De Europæiske Fællesskabers almindelige budget).
b) En klar adskillelse mellem programmering af politikker (Kommissionens
hovedaktivitet) og gennemførelse af tekniske projekter, hvor der ikke skal
udøves skøn, der indebærer politiske valg
c) Behovet for stor teknisk ekspertise i hele projektforløbet
d) Muligheden for stordriftsfordele gennem et højt specialiseringsniveau eller
ved at samle ensartede programmer eller aktiviteter hos ét organ
e) Behovet for at udføre en række aktiviteter mere synligt.
20. Retten vurderede, hvordan Kommissionen havde omsat disse principper i
praksis, og hvordan den havde identificeret faktorer, der kunne være et
incitament til at uddelegere opgaver på grundlag af programmernes art og
særtræk, som f.eks. den fornødne tekniske ekspertise, muligheden for at opnå
en standardisering af tidskrævende opgaver og samling af ensartede aktiviteter
med henblik på at skabe synergi.
21. Retten konstaterede, at Kommissionen hovedsagelig havde taget initiativ til
at oprette organer som reaktion på praktiske problemer, navnlig behovet for at
kompensere for afviklingen af BAT og for at kunne videreføre de programmer,
der blev forvaltet af disse kontorer, når der ikke blev stillet nye ressourcer til
rådighed inden for loftet for Kommissionens administrationsbudget i FFR
(punkt 12). Trods de intentioner, der er beskrevet i hvidbogen og
vejledningerne, var det personalemangel i Kommissionen, både med hensyn til
antal og specialisering, der var hovedincitamentet til eksternaliseringen (jf.
tekstboks 1). Nyere dokumenter bekræfter, at det fortsat er Kommissionens
praksis, at den undersøger, om det er muligt at oprette nye forvaltningsorganer,
når den står og mangler ressourcer17.
17 SEC(2007) 530 "Planning and optimising Commission human resources to serve EU priorities", s. 15, og KOM(2008) 135 endelig "Europæiske agenturer – vejen frem", s. 3. Screeningen viste ikke, at der er behov for nye forvaltningsorganer i
Cost-benefit-analyserne bidrager kun i begrænset omfang til
beslutningsprocessen
22. I henhold til rammeforordningen skal oprettelsen af et forvaltningsorgan
være baseret på en cost-benefit-analyse (CBA)18, som skal vise, om
eksternaliseringen er berettiget, og som tager hensyn til flere faktorer, såsom
udgifter til kontrol og samordning, den opnåede indvirkning på de menneskelige
ressourcer i Kommissionen, eventuelle besparelser, de fordele, der kan opnås
gennem den større effektivitet og fleksibilitet ved gennemførelsen af de
eksternaliserede opgaver, forenkling af procedurerne, den kortere afstand
mellem de eksternaliserede aktiviteter og de endelige modtagere,
Fællesskabets synlighed som programpromotor og behovet for at opretholde et
passende niveau af knowhow inden for Kommissionen19.
23. Retten vurderede kvaliteten af de cost-benefit-analyser, der var udarbejdet
som dokumentation for beslutningerne om at oprette organerne og
analyserede, om der var taget passende hensyn til alle relevante faktorer.
24. Revisorerne konstaterede, at analyserne generelt var begrænset til
finansielle aspekter og kun tog lidt hensyn til de andre faktorer, der skulle vise,
om eksternaliseringen var berettiget, jf. punkt 22. Der blev lagt vægt på de
besparelser, der kunne opnås ved at anvende billigere kontraktansat
arbejdskraft og ikke fastansatte tjenestemænd20. Der blev kun sjældent taget
18 Ved cost-benefit-analysen sammenlignes alle de relevante omkostninger og fordele over tid med henblik på at afgøre, om fordelene opvejer omkostningerne og i givet fald i hvilket forhold.
19 Artikel 3 i rammeforordningen (EF) nr. 58/2003. I henhold til rammeforordningens artikel 25 skal sådanne analyser gentages hvert tredje år inden for rammerne af de eksterne evalueringsrapporter, der skal udarbejdes om hvert enkelt organs virksomhed.
20 Europa-Parlamentet har tidligere tilkendegivet, at forvaltningsorganernes personale bør sammensættes af 75 % kontraktansatte medarbejdere og 25 % tjenestemænd udstationeret af Kommissionen og midlertidigt ansatte (jf. Budgetudvalgets arbejdsdokumenter nr. 10, 11 og 12 af 4.11.1999, s. 24). I cost-benefit-analysen for TEN-T EA var forudsætningen dog, at der skulle være
hensyn til aspekter som bedre resultater og effektivitetsgevinster, selv om der
måske havde været et endnu stærkere argument for at oprette organerne, hvis
sådanne elementer var blevet medtaget i analysen. I den foreliggende form var
der især tale om omkostningssammenligninger og ikke om
cost-benefit-analyser i ordets egentlige betydning.
25. En række omkostningselementer vedrørende organernes funktion og
afvikling mangler. Således blev omkostningerne forbundet med det
supplerende personale, der var brug for i Kommissionen til at overvåge
organerne og i organerne til horisontale opgaver, ikke medtaget, eller de var
ikke beregnet nøjagtigt (undtagen for så vidt angår TEN-T EA), og det samme
gælder de omkostninger, der var forbundet med at videreføre programmerne
ud over den funktionsperiode, der er fastsat for organet.
26. Desuden undervurderede man den tid, det tog at oprette et nyt organ, og
omkostningerne i overgangsperioden, hvor Kommissionen og organerne
overlappede hinanden, var ikke medtaget i analyserne, selv om man vidste, at
det tager ca. to år for et organ at opnå fuld operationel autonomi21. For PHEA's
vedkommende var omkostningerne i overgangsperioden medtaget i analysen,
men den oprindelige forventning om, at det vill tage tre til seks måneder at
igangsætte organet, var alt for optimistisk22.
55 % kontraktansatte og 45 % tjenestemænd og midlertidigt ansatte. I cost-benefit-analysen for EACEA blev der regnet med en personalesammensætning bestående af 60 % kontraktansatte og 40 % tjenestemænd for de dele af programmet, som vedrører eksterne forbindelser (EMECW og foranstaltning 2 i Erasmus Mundus II).
21 I 2005 erkendte Kommissionen, at den vigtigste lære er, at den tid, det tager at planlægge og oprette et forvaltningsorgan, ikke må undervurderes. De først oprettede organer viser, at der går ca. to år, fra Kommissionen beslutter at oprette et organ, til organet er fuldt operationelt (Oplægget: Issue paper ref. SG.C.2 D (2005) 11582, part 4).
22 Der gik i gennemsnit næsten to år, fra det besluttedes at oprette et organ, til dette var fuldt operationelt. Eksempelvis var denne periode på 24,5 måneder for PHEA, 24 måneder for EACI, 18 måneder for TEN-T EA og 12 måneder for EACEA. REA
billede af de finansielle konsekvenser og andre fordele i form af produktivitet og
effektivitet.
30. I praksis fandt Retten ikke noget eksempel på, at cost-benefit-analyserne
havde anbefalet, at der ikke blev oprettet et forvaltningsorgan. Anbefalingerne
resulterede imidlertid ikke i alle tilfælde i, at der blev oprettet et organ24, da den
endelige beslutning blev baseret på en mere omfattende evaluering af
argumenterne for og imod. Cost-benefit-analyserne tilførte således ikke
processen nogen særlig nytteværdi og skabte ikke et solidt grundlag for
beslutningstagernes vurdering af de forskellige alternativer.
De opnåede fordele
Lavere personaleomkostninger har givet besparelser, som dog samlet set
er vanskelige at kvantificere
31. For så vidt angår de finansielle fordele, antager Kommissionen, at der
opnås besparelser ved, at der i organerne ansættes 75 % kontraktansatte
medarbejdere i stedet for fastansatte tjenestemænd25.
32. I realiteten fik organerne godkendt i alt 1 339 stillinger i budgettet for 2009,
hvoraf de 1 227 var nyoprettede: 941 kontraktansatte, 256 midlertidigt ansatte
og 30 nationale eksperter26. Hermed repræsenterer det kontraktansatte
24 Det gjorde sig f.eks. gældende for det påtænkte Eurostatorgan.
25 Jf. fodnote 20. Denne procent anvendes på alle organerne, bortset fra TEN-T EA, som har fået godkendt en sammensætning på 65 % kontraktansatte og 35 % midlertidigt ansatte og udstationerede medarbejdere.
26 Kilde: Det almindelige budget for 2009. De resterende 112 stillinger (teknisk kaldet fuldtidsækvivalenter, FTÆ) er besat med kommissionsansatte udstationeret i organerne (de såkaldt "indefrosne" stillinger): De afstedkommer en tilsvarende reduktion af driftsbevillingerne på Kommissionens budget, så de indvirker ikke på fordelene. For så vidt angår de midlertidige stillinger kan omkostningerne formodes at være ens, uanset hvem arbejdsgiveren er (Kommissionen eller organerne), så også deres indvirkning på fordelene kan anses for at være neutral. Ved denne beregning tages der ikke hensyn til dem, der tidligere var ansat i BAT.
tilfredsstillende sammenligning skal de gennemsnitlige personaleomkostninger
differentieres efter personalekategori28.
34. Derudover skal personalebesparelserne reduceres med de supplerende
omkostninger til de nye overvågningsfunktioner, som de GD'er, organerne
hører under, udfører, og de generalomkostninger, der vedrører horisontale
funktioner i hvert enkelt organ29. Kommissionen rapporterer, at de ansatte, der
udfører sådanne overvågnings- og støttefunktioner, udgør ca. 13-14 % af det
samlede personale i organerne30.
35. På den anden side er enhver besparelse for de programmer, som
Kommissionens tjenester forvaltede direkte før, afhængig af, at de ansatte, der
tidligere udførte det arbejde, der er blevet overført til organerne, rent faktisk
omrokeres, og at stillingerne som kontraktansatte på de tilsvarende
programområder i Kommissionen nedlægges31.
36. Efter oprettelsen af de seks forvaltningsorganer planlagde Kommissionen at
frigøre 267 ansatte (159 faste stillinger + 108 kontraktansatte) i de tilsvarende
GD'er. Konkret var 209 af disse ansatte (131 faste stillinger + 78
kontraktansatte) blevet frigjort pr. 1. januar 2009 (jf. tabel 2). Det er ikke
planen, at der skal frigøres ansatte til ERCEA, eftersom de uddelegerede
aktiviteter her er helt nye.
28 Jf. også punkt 27.
29 Modergeneraldirektoraterne har ansatte, hvis specifikke opgaver er at overvåge organerne. På den anden side har alle forvaltningsorganerne en direktør, en tilsynsførende for databeskyttelse, en intern revisor og en regnskabsfører.
30 Denne procentdel er blevet mindre, efterhånden som organerne er blevet større, hvilket har givet stordriftsfordele.
31 Artikel 13, stk. 6, litra c), i rammeforordningen (EF) nr. 58/2003
24
Tabel 2 - Frigjorte stillinger
Samlet antal ansatte, der skal frigøres senest 2012
Ansatte, der konkret var blevet frigjort pr. 1.1.2009(1)
49. Udnævnelsen af direktørerne var et langvarigt foretagende, og det tog i
gennemsnit 8 måneder at finde en velegnet kandidat32. Med hensyn til
stillingen som regnskabsfører måtte bestemmelsen om, at regnskabsføreren
skal være en tjenestemand, som Kommissionen stiller til rådighed, ændres33,
fordi der ikke blev fundet nogen egnede kandidater til EACI og PHEA.
50. Det viste sig også at være en mere tidskrævende opgave end forventet at
ansætte specialiserede eksperter. Organerne benytter sig af de samme
ansøgerlister som Kommissionen, og stillingsfortegnelserne skal også
godkendes af GD ADMIN (ud over af det GD, organet hører under). Desuden
rekrutterer organerne midlertidigt ansatte i lavere lønklasser og kræver flere års
erfaring af kontraktansatte, end Kommissionen kræver af kontraktansatte med
tilsvarende opgaver. Det gør stillingstilbuddene mindre attraktive trods tilbuddet
om, at kontrakterne kan fornyes til forskel fra de maksimalt tre år, der gælder
for kontraktansatte i Kommissionen.
51. Organerne kan også anvende vikarer. EACEA anvender i vid udstrækning
sådanne ansatte og har i gennemsnit ansat 55 vikarenheder pr. år. Denne
løsning har ganske vist givet større fleksibilitet i forbindelse med
spidsbelastningsperioder, men det store antal sådanne ansatte afspejler mere
fundamentale rekrutteringsproblemer og harmonerer dårligt med organernes
forventninger om et erfarent og stabilt personale.
32 Det var en afgørende milepæl, da det er direktøren, der ansætter det øvrige personale.
33 Artikel 30 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1653/2004 af 21. september 2004 om standardfinansforordningen for forvaltningsorganer (EUT L 297 af 22.9.2004, s. 6), ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1821/2005 (EUT L 293 af 9.11.2005, s. 10): Nu kan regnskabsføreren rekrutteres på det private marked.
52. Som allerede omtalt (punkt 13) har Kommissionen stadig en
overvågningsfunktion i forhold til forvaltningsorganernes aktiviteter34. Denne
funktion bør omfatte fastlæggelse af klare prioriteter og resultatorienterede mål
i de årlige arbejdsprogrammer, som Kommissionen godkender, og en vurdering
af de aktiviteter, organet udfører, gennem de årlige aktivitetsrapporter35.
53. Retten vurderede, hvordan organernes årlige arbejdsprogrammer blev
anvendt som et redskab til fastsættelse af mål, relevansen af de
resultatindikatorer, der var fastlagt for perioden 2006-2008, samt kvaliteten af
rapporteringen vedrørende årene 2006 og 2007.
54. De årlige arbejdsprogrammers tidsmæssige placering gør det umuligt for
Kommissionen at bruge dem til fastlæggelse af organernes prioriteter og mål. I
henhold til rammeforordningen for forvaltningsorganerne skal organernes årlige
arbejdsprogrammer vedtages senest i begyndelsen af hvert år36, mens de
årlige arbejdsprogrammer for de EF-programmer, der er uddelegeret til
organerne, i overensstemmelse med finansforordningen først vedtages i årets
34 Artikel 20 i rammeforordningen for forvaltningsorganerne. Mere generelt hedder det i artikel 54, stk. 1, i finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002): "De gennemførelsesopgaver, der uddelegeres til tredjemand, skal være præcist defineret, og det skal nøje overvåges, hvordan de udføres."
35 I henhold til artikel 9, stk. 2, i rammeforordningen for forvaltningsorganer skal det årlige arbejdsprogram omfatte detaljerede målsætninger og indikatorer. I udtalelse nr. 8/2001 (EFT C 345 af 6.12.2001, s. 1) om forvaltningsorganerne havde Retten allerede understreget, at der, når arbejdsprogrammet vedtages i begyndelsen af året, også bør vedtages klare mål for organet sammen med resultatindikatorer til brug for en vurdering af, hvor godt organet udfører sine opgaver. Retten havde yderligere påpeget, at de årlige aktivitetsrapporter "[også] bør […] indeholde så omfattende oplysninger og analyser, at man på dette grundlag kan bedømme både, om det pågældende organ har opfyldt målene, og hvor produktiv dets forvaltning har været".
36 Artikel 9, stk. 2, i rammeforordningen for forvaltningsorganerne.
29
første kvartal. Denne tidsplan egner sig ikke til at sikre konsekvens. I realiteten
godkendte Kommissionen de årlige arbejdsprogrammer, bortset fra EAHC's,
midt i året (EACI, 2008), ved årets udgang (EACEA, 2007 og 2008), eller slet
ikke (EACEA, 2006).
55. Med hensyn til indholdet af de årlige arbejdsprogrammer har
forvaltningsorganerne generelt fået tildelt opgaver uden resultatorienterede
målsætninger og dermed forbundne mål.
56. I organernes årlige arbejdsprogrammer er der opstillet for mange indikatorer
(fra 52 til 109 for 2008, jf. diagram 1), mens god national praksis anbefaler et
begrænset antal nøgleindikatorer.
57. Desuden relaterer de anvendte indikatorer sig i de fleste tilfælde til
forvaltningsaktiviteter (opgaver og arbejdsbyrde), og ikke til resultaterne af de
forvaltede programmer. Kun et begrænset antal indikatorer sigter mod at måle
præstation i forhold til målsætninger (effektivitet), og der er ingen indikatorer til
måling af forholdet mellem de anvendte ressourcer og de opnåede resultater
Hjælpetjenester under RP7 til de fire forskningsgeneral- direktorater (RTD, ENTR, INFSO og TREN): indgivelse af forslag og evaluering, betaling af eksperter, validering af juridisk og finansiel dokumentation indsendt af ansøgere, onlinehjælp til forespørgsler om RP7.
Forvaltningsorganet for Det Europæiske Forskningsråd (ERCEA) GD RTD Programmet "Idéer" under RP7 2007-2013 7 510,00
Samlet beløb for programmer, som forvaltes af organer under FFR 2007-2013 27 873,17
FORSKELLE MELLEM FORVALTNINGS- OG REGULERINGSORGANER
Forvaltningsorganer Reguleringsorganer
Oprettelse Oprettes af Kommissionen efter forskriftsproceduren
Oprettes af Rådet eller af Rådet og Parlamentet
Retsgrundlag Basisretsakten for programmet
Kommissionsbeslutning i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 58/2003
Rådets forordning eller Parlamentets og Rådets forordning
Kontrol Under Kommissionens kontrol Kontrolleres af en bestyrelse bestående af repræsentanter for medlemsstaterne, Kommissionen og undertiden andre interesserede parter
Sæde Bruxelles/Luxembourg (tæt på Kommissionens hovedsæde)
Sædet afhænger af Rådets afgørelse
Aktivitets-
område
Gennemførelsesopgaver og operationelle opgaver i forbindelse med et specifikt udgiftsprogram
Forskellige former for bistand til medlemsstaterne og Kommissionen (f.eks. vedtagelse af fælles bindende regler, udsendelse af tekniske/videnskabelige udtalelser, udarbejdelse af kontrolrapporter, netværkssamarbejde og informationsudveksling) og støtte til gennemførelse af fællesskabsforordning
Funktions-
periode
Begrænset Normalt ubegrænset, men afhænger af retsgrundlaget
Budget Støttes med det fulde beløb som en del af programmets finansieringsramme
Kombination af EF-tilskud og selvfinansiering
Decharge Meddeles individuel decharge for deres administrationsbudget, mens aktionsudgifterne er omfattet af den generelle decharge, der meddeles Kommissionen
Meddeles individuel decharge for deres eget budget (administrations- og aktionsudgifter)
BILAG III
FORANSTALTNINGER TRUFFET MED HENBLIK PÅ FORENKLING, KOMMUNIKATION, SYNLIGHED OG FORMIDLING AF
RESULTATER
EACI EACEA EAHC
Forenkling af procedurer
Forenklingsforanstaltningerne tog hovedsagelig sigte på de endelige modtagere: Mindre bankgarantier Længere rapporteringsperiode for
tekniske rapporter Ændring af grænsen for, hvornår der
skal afgives en revisionserklæring for ikke-offentlige organer
Elektronisk indsendelse af forslag Forenkling af formularer,
retningslinjer og udvælgelseskriterier Anden forfinansiering i stedet for
mellemliggende betalinger baseret på efterprøvede påløbne omkostninger
Brug af faste beløb Oprettelse af særlige databaser for
eksperter og projekter
Forenklingsforanstaltningerne vedrørte forskellige faser af projektcyklussen, som f.eks.: Mindre komplicerede formularer,
retningslinjer og udvælgelseskriterier Færre ansøgningsformularer og bilag Brug af tro og love-erklæringer i stedet for
omfattende finansiel dokumentation Brug af standardformularer til
støtteberegning i Excel Flerårige forslagsindkaldelser og
Større brug af beslutninger i stedet for bilaterale støtteaftaler
Gradvis overgang til onlineansøgninger og -indsendelse (allerede i brug vedr. medborgerskab); mål: udvides til at omfatte programmet for livslang læring i 2008 og alle EACEA-programmer i 2009-2010
Forenkling af de endelige rapporter og af støttemodtagernes forpligtelser i rapporteringsfasen
Større brug af faste og fikserede beløb, især inden for Youthprogrammets og medborgerskabsprogrammets aktivitetsområder
Kommunikation Funktionelle mailbokse med svar på spørgsmål
Kommunikationsplan, som beskriver de aktiviteter, der er planlagt i årets løb for hvert enkelt program og for nettet
Websted, logo, plakat, foldere og nyhedsalerts for hvert enkelt program
Funktionelle mailbokse med svar på spørgsmål
Oplysninger på webstedet og i forslagsindkaldelserne om telefonnumre, hvor der kan fås feedback og vejledning
Samarbejde med de nationale kontaktpunkter med henblik på at oplyse offentligheden om programmerne
Egen help-desk med vejledning til potentielle ansøgere (250 e-mails og 80 telefonopkald i 2008)
Samarbejde med de nationale kontaktpunkter om at give oplysninger om programmerne
Særligt websted med oplysninger om forslagsindkaldelserne og de formularer, der skal bruges
Udarbejdelse af info-pakker, cd'er og plakater
Fællesskabets synlighed som programpromotor
Mere end 30 infodage/år Eget websted med ca. 200 000 hits
på sektionen om forslagsindkaldelse Afholdelse af nationale infodage ud
over de europæiske infodage i Bruxelles
Afholdelse af en række Infodage/informationsmøder/workshopper (f.eks. infodage om programmet for livslang læring, kultur, mediafestivaler, kick off-møder med projektledere fra programmet for livslang læring Erasmus Mundus-konsortiernes årlige møder)
Støtte til begivenheder tilrettelagt af de nationale kontaktpunkter
Særligt websted med over 300 000 hits i 2008
16 infodage i Europa i 2008 med 2 400 deltagere
Særligt websted med stadig flere hits 23 teknikmøder med ekspertgrupper
afholdt i 2007 (1 600 inviterede) Oprettelse af et særligt net (nationale
kontaktpunkter) til udveksling af information om programmerne
Formidling af resultater
Offentliggørelse af faktablade om projekterne på webstedet
Offentliggørelse af projektbrochurer og videorapporter om udvalgte emner
Præsentation af eksempler på projekter på infodagene
De udvalgte forslag offentliggøres på webstedet, så snart afgørelserne er truffet, og de enkelte deltagere informeres om resultaterne umiddelbart efter
Hver enkelt ansøger informeres om årsagerne til, at den pågældendes forslag ikke er blevet udvalgt
Eksempler på bedste praksis og kompendier offentliggøres på webstedet
Oplysningerne fra projektrapporterne formidles til en bredere offentlighed.
Organet deltager i udviklingen af formidlingsredskaber (EVE-projektet)
Stor forbedring af feedbacken til ansøgere, uanset om deres forslag er blevet udvalgt
Retningslinjer for ansøgere Retningslinjer til støttemodtagere om,
hvordan den endelige betaling forberedes
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER
Bruxelles, den 7.8.2009 SEK(2009) 1117 endelig
KOMMISSIONENS SVAR PÅ REVISIONSRETTENS SÆRBERETNING
"ER DET EN GOD IDÉ AT UDDELEGERE GENNEMFØRELSESOPGAVER TIL FORVALTNINGSORGANER?"
DA DA
DA 2 DA
KOMMISSIONENS SVAR PÅ REVISIONSRETTENS SÆRBERETNING
"ER DET EN GOD IDÉ AT UDDELEGERE GENNEMFØRELSESOPGAVER TIL FORVALTNINGSORGANER?"
RESUMÉ
I. Kommissionen hilser Revisionsrettens beretning velkommen.
II. Eksternalisering var en del af en samlet løsning, som skulle gøre det muligt at klare de ufordringer, der opstod i 1990'erne, hvor antallet af fællesskabsprogrammer steg voldsomt. Formålet med eksternaliseringen var at gøre det muligt for Kommissionens tjenestegrene at koncentrere sig om deres kerneopgaver, at forbedre forvaltningen af fællesskabsprogrammerne, som ofte omfatter regelmæssigt tilbagevendende administrative opgaver vedrørende forvaltningen af mange forholdsvis små tilskud, og bedre tage hensyn til deres organisationsmæssige særtræk, og at udvikle synergi mellem de forskellige programmer og rationalisere forvaltningen af dem.
Der var et klart behov for at oprette et forvaltningsorgan på de områder, hvor kontorerne for teknisk bistand var blevet afviklet, og hvor budgetmyndigheden ikke havde stillet nye ressourcer til rådighed med henblik på internalisering af de pågældende opgaver (se punkt 21).
V.
i) Forvaltningsorganerne er resultatet af Kommissionens eksternaliseringspolitik, som især blev indført af to årsager: Samarbejdet med de såkaldte kontorer for teknisk bistand, der bistod Kommissionen med forvaltningen af visse fællesskabsprogrammer, ophørte, og det var nødvendigt for Kommissionen at koncentrere sig om sine institutionelle opgaver, såsom politisk beslutningstagning og strategisk forvaltning.
På baggrund af det stigende antal fællesskabsprogrammer og under hensyntagen til forslaget fra Europa-Parlamentet (Budgetudvalget) fremsatte Kommissionen forslag til den retlige ramme for uddelegering af visse af dens forvaltningsopgaver til forvaltningsorganer.
Oprettelsen af forvaltningsorganer blev betragtet som en mulighed for at forvalte fællesskabsprogrammerne både mere produktivt, dvs. med lavere omkostninger end i Kommissionen, og mere effektivt gennem større specialisering eller ved at samle ensartede programmer og aktiviteter i ét organ for at opnå stordriftsfordele.
Det har vist sig, at denne form for eksternalisering rent faktisk har resulteret i effektivitetsgevinster og synergi.
ii) Forvaltningsorganer oprettes ved en afgørelse truffet af Kommissionen med bistand fra Forskriftsudvalget for Forvaltningsorganer og i tæt samarbejde med budgetmyndigheden. Cost-benefit-analyserne blev regelmæssigt gennemgået som led i beslutningsprocessen. De er stadig en relevant del af støttedokumenterne for Kommissionen, budgetmyndigheden og Forskriftsudvalget for Forvaltningsorganer.
DA 3 DA
Kommissionen har oprettet seks forvaltningsorganer og har hele tiden beriget de analyser, som blev foretaget, med tidligere erfaringer. Det er en læreproces, som deles med Forskriftsudvalget for Forvaltningsorganer og budgetmyndigheden. Den har altid fokuseret på kvantitative aspekter, da det er de aspekter, som Europa-Parlamentet og medlemsstaterne har insisteret mest på. Der blev dog også set på kvalitative aspekter. På grundlag af den fælles erklæring fra Europa-Parlamentet og Rådet af 13. juli 2007 gav Kommissionen i forbindelse med senere oprettelser og udvidelser af forvaltningsorganer forklaringer om fordelene ved at uddelegere opgaver i forbindelse med forvaltningen af programmer sammenlignet med direkte forvaltning i Kommissionens tjenestegrene.
Kommissionen mener, at cost-benefit-analyserne nu er blevet forbedret med hensyn til relevante og målelige omkostninger.
iii) Der er nogle fordele, som det er svært at sætte tal på, men cost-benefit-analyserne har vist, at oprettelsen af et forvaltningsorgan har tydelige positive virkninger.
Desuden blev visse forvaltningsorganer oprettet med henblik på programmer, som enten var helt nye, eller hvis anvendelsesområde eller finansielle omfang senere var blevet udvidet betydeligt. Der kunne derfor ikke i alle tilfælde henvises til den tidligere interne situation.
iv) De opgaver, som uddelegeres til forvaltningsorganer, er klart defineret i Kommissionens afgørelser om uddelegering af de pågældende opgaver og vedrører gennemførelsen af programmerne. Det muliggør specialisering og synergi. En af de vigtigste fordele ved et forvaltningsorgan er personaleudvælgelsesprocessen, som muliggør en mere fleksibel rekruttering af specialiserede medarbejdere.
v) Kommissionen vil overveje, hvordan den kan følge Revisionsrettens anbefaling om en bedre måling af forvaltningsorganets resultater over flere år. Kommissionen ser sit overvågningsansvar som en bredere opgave, som den varetager med den fornødne omhu. Kombinationen af regelmæssige formelle møder og detaljerede rapporteringskrav giver de overvågende generaldirektorater mulighed for nøje at overvåge forvaltningsorganernes resultater. En revision af antallet af indikatorer og udviklingen af nye indikatorer skulle kunne gøre det muligt for de overvågende generaldirektorater at forbedre målingen af forvaltningsorganernes resultater.
Forvaltningsorganets årlige arbejdsprogram er kun ét element. Rapporteringen om, hvor langt man er nået med gennemførelsen af målene for selve programmet, foretages af det ansvarlige generaldirektorat i dets årlige aktivitetsrapport.
VI.
i) Kommissionen justerer løbende sin overordnede tilgang til eksternalisering og sine behovsvurderinger. Eventuelle fremtidige udvidelser af de eksisterende forvaltningsorganers levetid eller opgaver vil give Kommissionen mulighed for at foretage en detaljeret vurdering af disse forbedringer på grundlag af de erfaringer, den har høstet med driften af forvaltningsorganerne.
ii) Kommissionen mener, at cost-benefit-analyserne løbende er blevet forbedret. Cost-benefit-analyserne har hele tiden spillet en vigtig rolle i beslutningsprocessen vedrørende oprettelse af nye forvaltningsorganer eller udvidelse af mandatet for eksisterende forvaltningsorganer.
DA 4 DA
iii) Kommissionen erkender, at de oprindelige cost-benefit-analyser og finansieringsoversigter ikke altid indeholdt alle relevante indikatorer for arbejdsbyrde og produktivitet før eksternaliseringen.
Der er foretaget forbedringer i de seneste cost-benefit-analyser, og Kommissionen vil fremover foretage en mere tilbundsgående vurdering af arbejdsbyrden og produktiviteten.
iv) Forvaltningsorganernes succes skyldes deres muligheder for at rekruttere medarbejdere på en fleksibel måde, gå målrettet efter specifikke kompetencer og specialisere sig i regelmæssigt tilbagevendende forvaltningsopgaver.
Disse fordele ligger i begrebet forvaltningsorganer.
v) Revisionen af antallet af indikatorer og udviklingen af nye indikatorer skulle gøre det muligt for de overvågende generaldirektorater at forbedre målingen af forvaltningsorganernes resultater og skabe større sammenhæng mellem de specifikke mål og indikatorer for programmerne og forvaltningsorganets rapportering om resultaterne af dets arbejde for så vidt angår de udgiftsrelaterede resultater, som er opnået for hvert specifikt mål.
Som følge af rollefordelingen mellem Kommissionens tjenestegrene og forvaltningsorganerne bør de indikatorer, som indføres af og for forvaltningsorganerne, desuden først og fremmest vedrøre de forvaltningsaktiviteter (input, processer, output, resultater), som de er ansvarlige for. Resultats- og virkningsindikatorerne for programmerne påvirkes kun i meget begrænset omfang af forvaltningsorganerne.
INDLEDNING
1.-2. Baggrunden for eksternaliseringen til forvaltningsorganer er behovet for effektivitetsgevinster og bedre resultater ved gennemførelsen af fællesskabsprogrammerne, samtidig med at Kommissionen fortsat varetager politikopgaverne og overvågningen af forvaltningsorganernes drift. Forvaltningsorganer er redskaber, der skal gøre det muligt at forvalte det stigende antal nye eller ændrede programmer og sikre, at Kommissionen kan fokusere på sine politiske og institutionelle beføjelser, samt afhjælpe mangelen på medarbejdere i Kommissionen, der har de specifikke kvalifikationer, som er nødvendige for at forvalte programmerne. Deres operationelle opgaver er rent forvaltningsmæssige og omfatter ikke politiske valg.
3. til 7. Forvaltningsorganerne er resultatet af Kommissionens eksternaliseringspolitik, som især blev indført af to årsager: Samarbejdet med de såkaldte kontorer for teknisk bistand, der bistod Kommissionen med forvaltningen af fællesskabsprogrammerne, ophørte, og det var nødvendigt for Kommissionen at koncentrere sig om sine institutionelle opgaver, såsom politisk beslutningstagning og strategisk forvaltning.
På baggrund af det stigende antal fællesskabsprogrammer og under hensyntagen til forslaget fra Europa-Parlamentet (Budgetudvalget) fremsatte Kommissionen forslag til den retlige ramme for uddelegering af visse af dens forvaltningsopgaver til forvaltningsorganer.
Oprettelsen af forvaltningsorganer blev betragtet som en mulighed for at forvalte fællesskabsprogrammerne både mere produktivt og mere effektivt gennem større specialisering eller ved at samle ensartede programmer og aktiviteter i ét organ for at opnå stordriftsfordele. Desuden kan forvaltningsorganerne levere disse resultater billigere end
DA 5 DA
Kommissionen. Det skyldes hovedsagelig antallet af kontraktansatte, som forvaltningsorganerne kan ansætte, og varigheden af deres kontrakter.
8. til 10. Alle de seks forvaltningsorganer, som hidtil er oprettet, vil være operationelle ved udgangen af 2009.
Kommissionen har besluttet ikke at oprette yderligere forvaltningsorganer, medmindre den får tildelt nye kompetenceområder frem til 2013, og i stedet at udnytte muligheden for at udvide de eksisterende forvaltningsorganers mandat.
12. Det er fastsat i Rådets forordning 58/2003, at forvaltningsorganerne finansieres via det program, som de er med til at gennemføre (det gjaldt også kontorerne for teknisk bistand).
Hvert program består af to dele1, en del vedrørende driften og en del vedrørende administrativ og teknisk støtte. De indgår begge i det samlede vejledende rammebeløb for programmet. Den administrative del kan f.eks. bruges til at finansiere teknisk bistand eller forvaltningsorganer. Den administrative budgetpost for et forvaltningsorgan er i bemærkningerne forbundet med den tilsvarende driftsbudgetpost for programmet. Forvaltningsorganet ansætter og forvalter sine medarbejdere som en juridisk enhed, der er adskilt fra Kommissionen. Kommissionen offentliggør fuldstændige oplysninger om alle administrative udgifter og redegør specifikt for administrative udgifter, der finansieres uden for udgiftsområde 5 i den flerårige finansielle ramme i det årlige overslag2.
Budgettet godkendes af budgetmyndigheden på grundlag af fuldstændig viden og information, og alle oplysningerne er til rådighed og revideres, kontrolleres og offentliggøres, hvilket sikrer fuld gennemsigtighed.
13. Kommissionen får decharge for gennemførelsen af det almindelige budget, herunder de driftsbevillinger, som anvendes af forvaltningsorganerne.
Direktøren for hvert forvaltningsorgan får decharge for gennemførelsen af forvaltningsorganets driftsbudget.
Forvaltningsorganerne bidrager til gennemførelsen af programmet under direkte overvågning af Kommissionen, jf. Rådets forordning 58/2003.
REVISIONSBEMÆRKNINGER
21. Baggrunden for eksternaliseringen til forvaltningsorganer er behovet for at opnå effektivitetsgevinster og besparelser samt bedre resultater ved gennemførelsen af de relevante fællesskabsprogrammer. Uddelegeringen af forvaltningsopgaver til forvaltningsorganer har mindsket omkostningerne, men hvad vigtigere er, har den forbedret gennemførelsen af de pågældende programmer betydeligt.
1 I artikel 12, stk. 3, i Rådets forordning nr. 58/2003 hedder det: "Forvaltningsorganets indtægter
omfatter, uden i øvrigt at foregribe andre indtægter, et tilskud opført på Den Europæiske Unions almindelige budget, som fastsættes af budgetmyndigheden og fradrages bevillingerne til de fællesskabsprogrammer, hvis forvaltning organet deltager i".
2 Se "Statement of estimates of the European Commission for the financial year 2010", første del, som indeholder en udgiftsanalyse efter udgiftsområderne i den flerårige finansielle ramme (side 82 i den engelske udgave).
DA 6 DA
I sin "screeningrapport" fra april 2007 valgte Kommissionen eksplicit at udvide de eksisterende forvaltningsorganers mandat og tilføje nye programmer for at skabe synergi og opnå stordriftsfordele3. Dette var f.eks. tilfældet for økoinnovationsdelen i rammeprogrammet for konkurrenceevne og innovation (der gives nærmere oplysninger i tekstboks 1).
I artikel 54 i finansforordningen, som senest blev ændret i 2007, anføres en række andre mulige former for uddelegering af gennemførelsesopgaver.
Tekstboks 1
I cost-benefit-analysen vedrørende Marco Polo-programmet nævnes mangelen på personale i Kommissionen, men der henvises også til omkostningseffektivitet og en række kvalitative fordele, såsom større fleksibilitet med hensyn til personalet, projektforvaltning af højere kvalitet og en mere effektiv projektforvaltningscyklus.
Oprettelsen af PHEA hang sammen med afviklingen af kontoret for teknisk bistand (45 medarbejdere mindre til at forvalte nogenlunde det samme antal projekter og et stort set tilsvarende budget). Men der var også andre grunde. Som forklaret i meddelelsen fra 2004 var hovedformålene med oprettelsen af PHEA at gøre det muligt for Kommissionen at koncentrere sig om opgaver vedrørende politisk beslutningstagning og strategiske aktiviteter og at valorisere resultaterne af programmet, at forvalte det mere ambitiøse sundhedsprogram for 2003-2008, som indførte en mere samlet tilgang til sundhedsspørgsmål, hvilket betød, at der var behov for mere specialiseret personale til at forvalte det, og at udnytte muligheden for at ansætte erfarne og specialiserede finansielle og tekniske medarbejdere i PHEA (hvilket var et krav fra både Rådet og Europa-Parlamentet under forhandlingerne om programmet) i et mere fleksibelt miljø (som kan tilpasses til ændrede behov).
Med hensyn til rammeprogrammet for konkurrenceevne og innovation er Kommissionen efter at have vurderet behovet og muligheden for at eksternalisere forvaltningsopgaverne nået til den konklusion, at den vil fortsætte med direkte forvaltning af nogle dele af rammeprogrammet. Grunden til dette var, at forvaltningsorganerne ifølge artikel 6 i forordningen kan få overdraget enhver opgave bortset fra opgaver, der indebærer, at der skal udøves et skøn.
24. Kommissionen har oprettet seks forvaltningsorganer og har hele tiden beriget de analyser, som blev foretaget, med tidligere erfaringer. Det er en læreproces, som deles med Forskriftsudvalget for Forvaltningsorganer og budgetmyndigheden. Den har altid fokuseret på kvantitative aspekter, da det er de aspekter, som Europa-Parlamentet og medlemsstaterne har insisteret mest på. Der blev dog også set på kvalitative aspekter. På grundlag af den fælles erklæring af 13. juli 2007 gav Kommissionen i forbindelse med senere oprettelser og udvidelser af forvaltningsorganer forklaringer om fordelene ved at uddelegere opgaver i forbindelse med forvaltningen af programmer sammenlignet med direkte forvaltning i Kommissionens tjenestegrene.
3 SEK(2007) 530 om screening, punkt 2.1.: "… Et begrænset antal programmer kan dog – afhængigt af
resultaterne af cost-benefit-analysen, udtalelsen fra Forskriftsudvalget for Forvaltningsorganer og Europa-Parlamentet – eksternaliseres til eksisterende forvaltningsorganer (f.eks. kan forbrugerprogrammet eksternaliseres til forvaltningsorganet for folkesundhed, mens Progress og Tempus kan eksternaliseres til EACEA)."
DA 7 DA
25. Kommissionen mener, at det format, som er brugt i de seneste cost-benefit-analyser, nu er blevet forbedret med hensyn til relevante og målelige omkostninger.
Omkostningerne til de yderligere medarbejdere, som er nødvendige i Kommissionen for at overvåge forvaltningsorganerne, og som er nødvendige i forvaltningsorganerne i forbindelse med horisontale funktioner, var medtaget i cost-benefit-analysen om forlængelsen af EACEA's mandat for perioden 2009-2015. Disse omkostninger var også medtaget i de efterfølgende cost-benefit-analyser vedrørende udvidelsen til visse særprogrammer (Tempus og Erasmus Mundus 2009-2013).
26. Oprettelsen af forvaltningsorganer har været en læreproces. Der var ganske rigtigt nogle forsinkelser i forbindelse med den faktiske oprettelse af de enkelte forvaltningsorganer, men den generelle konklusion er positiv, både med hensyn til bedre levering af tjenester og med hensyn til omkostningsbesparelser. Overgangsomkostningerne blev anset for at være ubetydelige i forhold til de samlede omkostningsbesparelser, som kan opnås i løbet af forvaltningsorganets levetid.
Med hensyn til PHEA skyldtes den oprindelige optimistiske tidsplan for forvaltningsorganets opstart især, at PHEA var et af de første forvaltningsorganer, som Kommissionen oprettede, og der var derfor ingen pålidelige erfaringer om, hvor lang tid overgangsfasen ville vare.
27. De gennemsnitsomkostninger, som er anvendt i cost-benefit-analyserne, er opdelt på de forskellige personalekategorier (tjenestemænd, kontraktansatte, udstationerede nationale eksperter). De er ganske rigtigt ikke opdelt på lønklasser. Anvendelsen af gennemsnitsomkostninger for hver personalekategori er den metode, som er aftalt med budgetmyndigheden for alle dokumenter, der omhandler menneskelige ressourcer i Kommissionen.
I betragtning af virkningerne af mobilitet er det diskutabelt, om man ville have opnået et mere pålideligt skøn, hvis man havde anvendt de faktiske omkostninger pr. lønklasse.
28. Kommissionen erkender, at de oprindelige cost-benefit-analyser og finansieringsoversigter ikke altid indeholdt alle de mulige indikatorer for arbejdsbyrde og produktivitet før eksternaliseringen. Der er foretaget forbedringer i de seneste cost-benefit-analyser, og Kommissionen vil i fremtiden fortsætte med at forbedre disse elementer i cost-benefit-analyserne.
Med hensyn til efterfølgende evaluering skal der ifølge Rådets forordning 58/2003 foretages evalueringer hvert tredje år.
29. Den metode, som anvendes til cost-benefit-analyser, er blevet videreudviklet i årenes løb på grundlag af erfaringerne med disse analyser. Kommissionen mener, at cost-benefit-analyserne nu er blevet forbedret med hensyn til relevante og målelige omkostninger.
30. Cost-benefit-analyserne har dannet grundlag for beslutningstagningen i overensstemmelse med artikel 3 i Rådets forordning 58/2003 og har tilført processen nytteværdi ved at gøre det muligt at tage stilling til de forskellige alternativer.
Cost-benefit-analyser er dog kun ét element, når det skal besluttes, om der skal oprettes forvaltningsorganer.
DA 8 DA
31. Den personalesammensætning, som man gik ud fra for et forvaltningsorgan (25 % midlertidigt ansatte og højst 75 % eksternt ansatte), adskiller sig fra den nuværende personalesammensætning i Kommissionens tjenestegrene. En af de største fordele ved et forvaltningsorgan er helt klart rekrutteringen af specialiserede medarbejdere. Dette er en direkte følge af personaleudvælgelsesprocessen, som er mere fleksibel og bedre egnet til højt specialiserede profiler end den, som Kommissionen anvender for tjenestemænd.
33. De gennemsnitsomkostninger, som er anvendt i cost-benefit-analyserne, er opdelt i forskellige personalekategorier (tjenestemænd, kontraktansatte, udstationerede nationale eksperter). De er ganske rigtigt ikke opdelt i lønklasser. Anvendelsen af gennemsnitsomkostninger for hver personalekategori er den metode, som er aftalt med budgetmyndigheden for alle dokumenter, som omhandler menneskelige ressourcer i Kommissionen.
I betragtning af virkningerne af mobilitet er det diskutabelt, om man ville have opnået et mere pålideligt skøn, hvis man havde anvendt de faktiske omkostninger pr. lønklasse.
34. De oprindelige cost-benefit-analyser tog ikke hensyn til de yderligere omkostninger ved de overvågningsfunktioner, der varetages af de generaldirektorater, forvaltningsorganerne hører ind under, men disse yderligere omkostninger er i den senere tid blevet medtaget i finansieringsoversigterne til retsakterne vedrørende de seneste oprettelser og udvidelser af forvaltningsorganer4.
37. Kommissionen erkender, at de oprindelige cost-benefit-analyser og finansieringsoversigter ikke altid indeholdt alle de mulige indikatorer for arbejdsbyrde og produktivitet før eksternaliseringen. Der er foretaget forbedringer i de seneste cost-benefit-analyser, og Kommissionen vil fremover foretage en mere tilbundsgående vurdering af arbejdsbyrden og produktiviteten.
Det er rigtigt, at der ikke foreligger oplysninger om fordelingen af de ansatte på de enkelte programmer, men til gengæld foreligger der oplysninger om fordelingen på de forskellige politikområder eller budgetafsnit i overensstemmelse med den gældende kontoplan for aktivitetsbaseret budgetlægning (ABB), som kræver, at alle administrative bevillinger vedtages under kapitel 01 i hvert budgetafsnit. Kommissionen mener, at denne detaljeringsgrad allerede medfører begrænsninger nok for vedtagelsen og gennemførelsen af budgettet. Desuden skal Kommissionen understrege, at fordelingen af arbejdsbyrden på politikopgaver og gennemførelsesopgaver målt i menneskelige ressourcer tit er vanskelig at vurdere, da de samme medarbejdere logisk nok af specialiserings- og effektivitetsårsager ofte varetager begge funktioner, især i en situation med knaphed på stabile menneskelige ressourcer.
41. Kommissionen glæder sig over denne konstatering, som bekræfter fordelene ved eksternalisering til forvaltningsorganerne.
4 For eksempel er de overvågningsfunktioner, som udføres af det generaldirektorat, forvaltningsorganet
hører ind under, medtaget i den midlertidige evaluering af EACEA (kapitlet om cost-benefit-analyse). Deres omfang er beskedent (i alt 4,5 fuldtidsækvivalenter, der dækker de tre generaldirektorater, EACEA hører ind under) sammenlignet med det samlede personale i EACEA på ca. 400 personer.
DA 9 DA
46. Kommissionen har i de seneste år valgt at udvide de eksisterende forvaltningsorganers mandat til også at omfatte nye eller yderligere programmer for at opnå en synergieffekt med hensyn til ekspertise og lavere generalomkostninger.
47. Personalevedtægten pålægger Kommissionen strenge betingelser om, at den højst må ansætte kontraktansatte (med undtagelse af funktionsgruppe I) i en periode på tre år. Disse begrænsninger gælder ikke for forvaltningsorganer.
Det betyder, at en intern løsning i Kommissionen for gennemførelsen at programmerne ville have medført en stor udskiftning af kontraktansatte, som ville have medført et betydeligt tab af viden og dårligere kvalitet og resultater.
48. Forsinkelserne i ansættelsen af kontraktansatte skyldes, at denne personalekategori blev oprettet pr. 1.5.2004, netop på det tidspunkt, hvor det første forvaltningsorgan blev oprettet.
Der opstod tilsvarende forsinkelser i Kommissionens tjenestegrene. Der opstod ingen speciel yderligere forsinkelse for forvaltningsorganernes vedkommende (med undtagelse af de forsinkelser, som uundgåeligt opstår, når der skal ansættes et stort antal medarbejdere i opstartsfasen).
49. Med hensyn til den tid, det tog at besætte bestemte stillinger, vil Kommissionen gerne understrege, at der kun er nogle få direktørstillinger, og ansættelsen af de øverste ledere er en vanskelig proces.
50. Det, der gør de midlertidige stillinger og kontraktstillingerne i forvaltningsorganerne attraktive, er ikke kun de lønklasser, der rekrutteres i, men også mulighederne for karriereudvikling (dvs. mulighederne for at få en fast kontrakt og blive forfremmet).
Forskellene i, hvilke lønklasser Kommissionen og forvaltningsorganerne rekrutterer i, afspejler også forskelle i arten af deres opgaver.
51. Forvaltningsorganerne anvender vikarer ("intérimaires") i perioder med spidsbelastning og som erstatning for midlertidigt eller eksternt personale i en begrænset periode (f.eks. under barselsorlov). I de seneste år har nogle forvaltningsorganer været nødt til at anvende flere vikarer end planlagt, mens de ventede på, at listerne over beståede ansøgere blev stillet til rådighed.
52. Et forvaltningsorgans opgaver er defineret i afgørelsen om uddelegering. Der er som regel tale om "flerårige" og regelmæssigt tilbagevendende opgaver. Alle opgaverne, som beskrives mere detaljeret i de årlige arbejdsprogrammer, vedrører den flerårige programforvaltningscyklus.
54. Under hensyntagen til de juridiske forpligtelser, som følger af forordning 58/2003, har man anvendt en pragmatisk tilgang for at mindske tidsforskellen mellem vedtagelsen af de årlige forvaltningsplaner for Kommissionens tjenestegrene og forvaltningsorganernes årlige arbejdsprogrammer. Nu, hvor forvaltningsorganerne er nået op på fuld operationel kapacitet, forventes det, at de årlige arbejdsprogrammer vil blive vedtaget meget tidligere på året.
Tidligere opstod der især forsinkelser i vedtagelsen af de årlige arbejdsprogrammer i de første år efter oprettelsen af forvaltningsorganerne; disse forsinkelser var forbundet med opstartsfaserne eller udvidelsen af forvaltningsorganernes mandat.
DA 10 DA
Det, at dokumenterne ikke var blevet formelt vedtaget, betyder ikke, at der ikke var nogen vejledning og overvågning af forvaltningsorganernes resultater, da udkastene til dokumenterne var blevet gennemgået af styrelseskomitéen. Det var derfor muligt at overvåge fremskridtene og sikre kontinuitet.
For EACI skyldtes tidspunktet for den endelige vedtagelse af det årlige arbejdsprogram i 2008 særlige omstændigheder, nemlig udvidelsen af forvaltningsorganets aktiviteter, efter at IEEA var blevet omdannet til EACI. Det første udkast til det årlige arbejdsprogram udarbejdes i EACI og forelægges for styrelseskomitéen i tredje kvartal af år n-1, som det var tilfældet med det årlige arbejdsprogram for 2009, der blev vedtaget i første halvdel af marts 2009. For EACEA blev det årlige arbejdsprogram for 2006 godkendt af styrelseskomitéen for EACEA den 22. februar 2006.
55. Opgaverne og målene i forvaltningsorganernes årlige arbejdsprogrammer afspejler i virkeligheden Kommissionens afgørelse om uddelegering af opgaverne til forvaltningsorganet. Dette er forvaltningsorganernes egentlige "forvaltningsopgaver", jf. artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning 58/2003. Der må sondres mellem disse og formålene, målene og indikatorerne for fællesskabsprogrammerne.
Retningslinjerne for de årlige forvaltningsplaner for 2010 vil blive tilpasset i overensstemmelse hermed, så de bedre afspejler de forskellige roller, og så der fastsættes et harmoniseret indhold for de to forvaltningsinstrumenter.
56. Kommissionen er i gang med at forbedre indikatorerne for forvaltningsorganerne. Der blev i efteråret 2008 nedsat en arbejdsgruppe, som skulle overveje, hvordan der kan skabes bedre overensstemmelse mellem de specifikke målsætninger og indikatorer for programmerne, som er fastsat i den årlige forvaltningsplan for det generaldirektorat, forvaltningsorganet hører ind under, og forvaltningsorganets rapportering om resultaterne af dets arbejde med hensyn til det udgiftsrelaterede output, som leveres for hver enkelt målsætning.
Kommissionen mener, at indikatorerne bør udvælges på grundlag af deres relevans for forvaltningsorganernes arbejde, og at de bør være stabile over en længere periode, hvilket taler for en reduktion af det samlede antal anvendte indikatorer.
57. Kommissionen mener, at det er hensigtsmæssigt, at de anvendte indikatorer især vedrører forvaltningsaktiviteter.
Som følge af rollefordelingen mellem Kommissionens tjenestegrene og forvaltningsorganerne er overvågningen og evalueringen af programmernes effektivitet og produktivitet fortsat Kommissionens tjenestegrenes ansvar.
58. Strukturen for forvaltningsorganernes årlige aktivitetsrapporter svarer til de standarder og retningslinjer, som Kommissionen har fastsat, og som også er de "stående instrukser" for de generaldirektorater, forvaltningsorganerne hører ind under.
59. Kommissionen ser sit overvågningsansvar som en bredere opgave, som den varetager med den fornødne omhu. Kombinationen af regelmæssige formelle møder og detaljerede rapporteringskrav giver de overvågende generaldirektorater mulighed for nøje at overvåge forvaltningsorganernes resultater. En revision af antallet af indikatorer og udviklingen af nye indikatorer skulle gøre det muligt for de overvågende generaldirektorater at forbedre målingen af forvaltningsorganernes resultater.
DA 11 DA
60. Som anført under punkt 59 overvåger Kommissionen forvaltningsorganerne gennem en række formelle mekanismer, herunder formelle rapporteringskrav i overensstemmelse med artikel 9, stk. 7, i Rådets forordning 58/2003, og dens daglige kontakt med forvaltningsorganerne.
KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
61.-62. Forvaltningsorganerne er resultatet af Kommissionens eksternaliseringspolitik, som især blev indført af to årsager: Samarbejdet med de såkaldte kontorer for teknisk bistand, der bistod Kommissionen med forvaltningen af fællesskabsprogrammerne, ophørte, og det var nødvendigt for Kommissionen at koncentrere sig om sine institutionelle opgaver, såsom politisk beslutningstagning.
På baggrund af det stigende antal fællesskabsprogrammer og under hensyntagen til forslaget fra Europa-Parlamentet (Budgetudvalget) fremsatte Kommissionen forslag til den retlige ramme for uddelegering af visse af dens forvaltningsopgaver til forvaltningsorganer.
Oprettelsen af forvaltningsorganer blev betragtet som en mulighed for at forvalte fællesskabsprogrammerne både mere produktivt, dvs. med lavere omkostninger end i Kommissionen, og mere effektivt gennem større specialisering eller ved at samle ensartede programmer og aktiviteter i ét organ for at opnå stordriftsfordele.
63. Kommissionen har oprettet seks forvaltningsorganer og har hele tiden beriget de analyser, som blev foretaget, med tidligere erfaringer. Den har altid fokuseret på kvantitative aspekter, da det er de aspekter, som Europa-Parlamentet og medlemsstaterne har insisteret mest på. Der blev dog også taget hensyn til kvalitative aspekter, da cost-benefit-analyserne gradvis er blevet mere omfattende.
Kommissionen mener, at cost-benefit-analyserne nu er blevet forbedret med hensyn til relevante og målelige omkostninger.
Cost-benefit-analyserne har dannet grundlag for den interinstitutionelle beslutningsproces i overensstemmelse med artikel 3 i Rådets forordning 58/2003 og har tilført processen nytteværdi ved at gøre det muligt at tage stilling til de forskellige alternativer.
Anbefaling 1
- Kommissionen justerer løbende sin overordnede tilgang til eksternalisering og sine behovsvurderinger. Mulige fremtidige udvidelser af de eksisterende forvaltningsorganers levetid eller opgaver vil give Kommissionen mulighed for at foretage en detaljeret vurdering af disse forbedringer.
- Kommissionen besluttede at undlade at oprette nye forvaltningsorganer under den nuværende finansielle ramme og at nøjes med at eksternalisere et begrænset antal programmer til de eksisterende forvaltningsorganer, medmindre Kommissionen får tildelt nye beføjelser.
- Kommissionen mener, at cost-benefit-analyserne løbende er blevet forbedret og nu omfatter relevante og målelige omkostninger. Der er altid blevet taget hensyn til cost-benefit-analyserne under den interinstitutionelle beslutningsproces.
DA 12 DA
65. Kommissionen glæder sig over denne centrale konklusion i beretningen om den effektivitet med hensyn til programmets omkostninger og resultater, som forvaltningsorganerne har medført.
Rekrutteringsprocessen er underlagt personalevedtægten (f.eks. åbenhed, offentlighed og ligebehandling).
Anbefaling 2
- Kommissionen erkender, at de oprindelige cost-benefit-analyser og finansieringsoversigter ikke altid ikke altid indeholdt alle de mulige indikatorer for arbejdsbyrde og produktivitet før eksternaliseringen. Der er foretaget forbedringer i de seneste cost-benefit-analyser, og Kommissionen vil fremover foretage en mere tilbundsgående vurdering af arbejdsbyrden og produktiviteten.
Forvaltningsorganernes succes skyldes deres mulighed for at rekruttere et stort antal kontraktansatte (op til 75 %) med kontrakter med en meget længere varighed end i Kommissionen, målrette rekrutteringen mod specifikke kompetencer og specialisere sig i regelmæssigt tilbagevendende opgaver. Disse fordele hænger nøje sammen med selve begrebet forvaltningsorganer og kan derfor ikke genskabes i Kommissionen. For det første er Kommissionen nødt til at opretholde den nuværende overordnede personalesammensætning, hvor hovedparten af medarbejderne er tjenestemænd, og den kan højst ansætte kontraktansatte i tre år. For det andet er den nødt til at ansætte et stort antal generalister, så den kan fokusere på sine strategiske opgaver og politikopgaver.
Med hensyn til rekruttering af kontraktansatte har EPSO's udvælgelsesmekanisme generelt fungeret til forvaltningsorganernes tilfredshed, og den foreslåede reform af processen i EPSO's udviklingsplan vil gøre processen endnu kortere. Der kan opstå isolerede vanskeligheder, når der er tale om specialiserede medarbejdere med en akademisk baggrund, som ikke umiddelbart er til rådighed på listerne.
For midlertidigt personale, som rekrutteres uden for Kommissionen, kan rekrutteringsprocedurerne ganske rigtigt være langvarige, men det kan forbedres ved, at forvaltningsorganerne selv fastsætter strengere egnetheds- og udvælgelseskriterier.
66. Kommissionen ser sit overvågningsansvar som en bredere opgave, som den varetager med den fornødne omhu. Kombinationen af regelmæssige formelle møder og detaljerede rapporteringskrav giver de overvågende generaldirektorater mulighed for nøje at overvåge forvaltningsorganernes resultater. En revision af antallet af indikatorer og udviklingen af nye indikatorer skulle gøre det muligt for de overvågende generaldirektorater at forbedre målingen af forvaltningsorganernes resultater.
Anbefaling 3
Der vil blive anvendt en pragmatisk tilgang for at fremskynde vedtagelsen af forvaltningsorganernes årlige arbejdsprogrammer gennem en tidligere vedtagelse af generaldirektoraternes finansieringsafgørelser, som indeholder generaldirektoraternes årlige programmer for tilskud og indkøb. Det skulle give forvaltningsorganerne mere tid til at udarbejde deres årlige arbejdsprogrammer, som hænger nøje sammen med generaldirektoraternes finansieringsafgørelser.
DA 13 DA
Som følge af rollefordelingen mellem Kommissionens tjenestegrene og forvaltningsorganerne bør de indikatorer, som indføres af og for forvaltningsorganerne, først og fremmest vedrøre de forvaltningsaktiviteter (input, processer, output, resultater), som de er ansvarlige for.
Resultats- og virkningsindikatorerne for programmerne påvirkes kun i meget begrænset omfang af forvaltningsorganerne. Overvågningen og evalueringen af programmernes effektivitet og produktivitet er fortsat Kommissionens ansvar. De generaldirektorater, forvaltningsorganerne hører ind under, udformer programmerne, mens forvaltningsorganerne gennemfører dem.
Revisionen af antallet af indikatorer og udviklingen af nye indikatorer skulle gøre det muligt for de overvågende generaldirektorater at forbedre målingen af forvaltningsorganernes resultater og skabe større sammenhæng mellem de specifikke mål og indikatorer for programmerne og forvaltningsorganets rapportering om resultaterne af dets arbejde for så vidt angår de udgiftsrelaterede resultater, som er opnået for hvert specifikt mål.