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我國社會救助與社會保障現況 以社會救助法與年金保險改革為例

•薛承泰

•台灣大學社會學系教授

•前行政院政務委員

•2013.10

為什麼要修正社會救助法？

薛承泰 民國100年說帖

1.監察院99年1月糾正社會救助法僅照顧全國人口1％

2.最低生活費依當地平均消費支出60％訂定產生不穩定現象， 五都之後將更為混亂

3. 中低收入戶未入法,歷年來以[中低]為名之福利趨於浮濫

4.民眾對於第五條資格審核之反映 (不動產範圍與計算,列計人口範圍,工作能力的認定.所得的設算)

5.強化就業輔導及建立社會參與之積極脫貧機制

修法前社會救助法第4條(民94年修)：

• 低收入戶：符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者

• 最低生活費：當地區最近一年平均每人消費支出60％定之

• 家庭財產：包括動產及不動產，其金額分別定之

檢討最低生活費訂定方式

家庭財產限額（土地以公告現值計算；房屋以評定標準價格計算） 台灣省：動產每人每年以7萬5千元為限； 不動產（土地及房屋）：每戶以300萬元為限。 台北市：動產每人以15萬元為限； 不動產（土地及房屋）：每戶以550萬元為限。 高雄市：動產每戶（4口內）以30萬元為限；第五口起每增加一口得增加5萬元； 不動產（土地及房屋）：每戶以300萬元為限。 台北縣：動產：每人每年以7萬5千元為限； 不動產（土地及房屋）：每戶以300萬元為限。 福建省：動產：每戶（4口內）每年40萬元為限，第五口起每增加一口得增加10萬元； 不動產（土地及房屋）：每戶以230萬元為限。

地區間最低生活費變動方向不一致現象越趨明顯

地區別 年度別

台灣省 台北市 高雄市 台北縣 金門

縣 連江縣

90 8,276 12,977 9,814 ------- 5,900 5,900

91 8,433 ↑ 13,288 ↑ 9,559↓ ------- 6,000 6,000

92 8,426 ↓ 13,313 ↑ 9,712↑ ------- 6,000 6,000

93 8,529 13,797 9,102 ------- 6,300 6,300

94 8,770 13,562 9,711 ------- 6,300 6,300

95 9,210 14,377 10,072 ------- 6,500 6,500

96 9,509 14,881 10,708 ------- 6,500 6,500

97 9,829 ↑ 14,152 ↓ 10,991↑ ------- 6,500 6,500

98 9,829

(實際為9,660↓) 14,558 ↑ 11,309↑ 10,792 7,400 7,400

99 9,829

(實際為9,493↓) 14,614 ↑

11,309 (實際為11,070↓)

10,792 (實際為11,015↑)

7,400 7,400

歷年最低生活費一覽表 單位：新臺幣元

備註：箭頭方向表示與前一年度公告最低生活費比較結果，往上代表增加、往下代表下降。

美國2010年的貧窮門檻

家庭規模 18歲以下孩童人數

0 1 2 3 4 5 6 7 8+

一人

65歲以下 11,344

65歲及以上 10,458

二人

戶長65歲以下 14,602 15,030

戶長65歲及以上 13,180 14,973

三人 17,057 17,552 17,568

四人 22,491 22,859 22,113 22,190

五人 27,123 27,518 26,675 26,023 25,625

六人 31,197 31,320 30,675 30,056 29,137 28,591

七人 35,896 36,120 35,347 34,809 33,805 32,635 31,351

八人 40,146 40,501 39,772 39,133 38,227 37,076 35,879 35,575

九人及以上 48,293 48,527 47,882 47,340 46,451 45,227 44,120 43,845 42,156

相當於每人每月台幣14057元(1:30)，而99年度北市最低生活費為每人每月14614元

現行貧窮線計算問題

現行最低生活費按各地區（台北市、高雄市、台北縣、台灣省）平均消費支出的60％計算，因每年家庭收支調查樣本數有限（全國樣本數13,776戶，包括台北市2,000戶、高雄市1,500戶、台北縣1,502戶、台灣省8,774戶），有一定抽樣誤差，導致最低生活費變動方向不一致，且平均值易受極端值影響，產生少數具高消費能力人口即可左右貧窮線的水準(即富人效應)之情形。

隨著五都成立，抽樣誤差將更大影響各地區最低生活費的計算，且因平均所得較高縣（市）脫離臺灣省統計範疇，勢將使得臺灣省平均所得再降低，進而拉低貧窮線並排除部分原受照顧人口，導致現行貧窮線訂定方式已無法繼續運作。

界定中低收入戶納入照顧

由於現行社會救助法照顧低收入戶人數偏低（如次頁，人數僅約全國人口1％），多年以來，為擴大照顧未符合低收入戶資格之經濟弱勢邊緣族群，如兒童、老人、身心障礙者及特殊境遇單親家庭…等，以參照最低生活費為計算基礎，相關機關分別運用不同法規，提供擴大放寬至最低生活費1.5倍或2.5倍甚至6倍之相關措施，包括：中低收入兒童少年生活扶助、保費補助、特殊境遇家庭扶助、中低收入老人生活津貼、身心障礙者托育養護生活補助等，惟均未對「中低收入戶」明確定義。

→以「所得」取代「消費」

→增加樣本數並將抽樣誤差納入考量 •考量現行規定，「平均每人消費支出」之數值受到經濟波動影響導致變動性較大，爰改採統計上更為穩定的「可支配所得中位數」，以減少極端值之影響。

•實務上縣市政府審查申請案件過程，均係以申請者的各類所得資料為依據。

•受到時代快速變遷的影響，民眾消費行為與模式變異較大，因此運用「所得」資料仍較妥適。

貧窮線修訂方向

所得基準與貧窮線示意圖

全國 台北市 高雄市 台灣省

所得基準

（可支配所得中位數）

低收

中低收

24357 18450

15822 12915

第四條新修正之特色 -- 1

•採“平均數”容易受到極端值影響，採“中位數”則不會，所計算出全國每人可支配所得的中間位置，稱之為「所得基準」。有了「所得基準」，將來各地區的「最低生活費」不得高過於「所得基準」的七成，「中低收入」若採「最低生活費」的1.5倍，即不能高於「所得基準」，因高過這個數字，就是「中高所得」。「所得基準」將成為「經濟弱勢」的門檻或是「標兵」，政府救助的對象也因此有了明確的判準。

第四條新修正之特色 -- 2

• 以“所得”代替“消費”，主要是回歸實務與人性考量，每個人對自己所得的記憶清楚遠超過對消費的記憶，加上消費項目多而雜，付款周期不一且額度隨季節變動，有的一次繳清，有的是月繳、半年繳等等，致進行「家庭收支調查」時，不僅難以作答，就算是記帳也未必能涵蓋所有的項目與精準反應消費狀況；此外，消費的項目隨時代變遷也快過於所得，例如當前通訊設備、保全…和10年前比較起來，消費量與比例都有很大的變化。

第四條新修正之特色 -- 3

•將抽樣誤差納入考量，每一個新年度計算出來的結果，和現行「最低生活費」變動在百分之五以內則不予調整，不僅可避免因抽樣誤差而影響低收入戶的資格，在跨年之間也會較穩定。而且，五都成立之後，我國貧窮線多達6條，極易產生同一年變動方向不一致的情形，變動在百分之五以內不予調整，也可以減少地區變動不一致情況的發生，如果能在各地區增加一些樣本數，也將有助於提升精準度與穩定度。

第四條新修正之特色 -- 4

•在學理上較符合「貧窮線」的內涵並與國際接軌（OECD國家採用可支配所得中位數的50％或60％），且各地區「貧窮線」一定不會超過全國所得中間值的七成，更重要的是，各地區的「貧窮線」和「所得基準」之間，也闢出了一個定義『中低收入戶』的空間。

強化脫貧相關措施 (一)強化就業輔導及脫貧措施(第15條、第15條之1)

•增訂直轄市、縣（市）主管機關對低收入戶及中低收入戶應提供就業輔導措施及授權條款，得將因就業而增加之收入，免計入家庭總收入，最長以3年為限，經評估有必要者，得延長1年，以鼓勵參與勞動市場，獲得穩定工作。

•對於參與脫貧措施之低收入戶因措施所增加之收入，得免計入家庭總收入計算，最長不得超過3年，經評估有必要者，得延長1年，強化自立脫貧的誘因機制。

(二)建立鼓勵社會參與機制(第15條之2) •授權直轄市、縣（市）主管機關得擬訂相關教育訓練、

社區活動及非營利組織社會服務計畫，提供低收入戶及中低收入戶參與機會，以促進其社會參與。

強化對經濟弱勢者之發現及保障

(一)增訂有社會救助需要之責任通報機制(第9條之1) 教育人員、保育人員、社會工作人員、醫事人員、村

（里）幹事、警察人員因執行業務知悉有社會救助需要之個人或家庭時，應通報直轄市、縣（市）主管機關處理，以提高社會救助之可近性。

(二)依本法請領之現金給付或補助得開立專戶儲存，不得抵

銷、扣押、供擔保或強制執行(第44條之2)，以保障低收入戶及中低收入戶之基本生活費用不被扣抵，落實本法救助之目的。

•保險制度的建立，源於社會互助的觀念，乃由於生活在現代社會中存在許多不可預期的風險(risk)；例如，從出生到死亡的過程中，有醫療的需求，有面對意外與傷殘的機會，也有失業與生活失去依靠的可能…。透過保險制度，從個人單獨面對這些風險，轉化成所有參與保險的人來共同分攤。

社會保險

我國現行「社會保險」與「退休制度」

•「社會保險」主要法規為勞工保險條例、公教人員保險法、軍人保險條例、農民健康保險條例、國民年金法。（即第一層年金）

•「退休制度」中，有勞工退休金條例、公務人員退休法、公務人員退休撫卹基金管理條例、學校教職員退休條例、學校教職員撫卹條例、軍人撫卹條例等。（即第二層退休金）

財務危機的普遍性

•1990年代之後經濟情勢的不穩定，基金投資報酬率下降，稅收減少。

•高齡化趨勢所衍生的財務問題，主要在於平均餘命延長，亦即，退休之後領取年金的時間會愈來愈長，以及工作年齡人口與退休人口在比例上的消長。

•世界銀行1994與2005年分別提出三層與五層的老年經濟生活保障。

89年底

79年底

69年底

64年底

59年底

55年底

45年底

20 1：18

1：1.5 99年底

5.6%

68.4%

6.0%

6.9%

8.6%

12.6%

22.6%

40.4%

115年底 201.5%

128年底 302.3%

149年底 441.8% 4.4：1

老化指數與老幼比 老化指數:每100位幼年(0-14歲)人口相對的老年(65歲以上)人口數

19 mil.

23 mil.

10 mil.

23 mil. 2 : 1 2025

2010

•人口高齡化將加速進行，未來領取退休金者將增加，也因為少子化，未來勞動力將減少，未來收入將呈現下降趨勢，根據勞保局 (101年10月9日)的精算報告，估計民國107年開始入不敷出，若相關法規未作調整或基金缺少挹注機制，116年時可能產生危機。潛藏負債達6.8兆。和兩年前精算報告相較，提早2-3年，除了人口老化，95-97年修法時提高勞保給付率並定於98年開始年金化，則是潛藏負債上揚之近因。

•由於各類社會保險與退休制度發展歷程不同而存在許多差異，甚至形成混亂，制度當中容易存在「巧取」與不符合時代意義的「不公」的現象。

•檢視各類保險與退休年金立法時都有保險費率偏低與給付率偏高的現象，並低估我國未來人口老化的力道。此外，經濟不穩定，基金操作風險大增。

我國的特殊性危機

如何提升水位:(投資與挹注)除了經濟還是經濟

投保費率(8%)？

退休保障(給付率1.55%)？

我國年金制度

(勞保為例)

潛藏問題 未來進水量逐年減少

未來出水量逐年增加

退休年齡(60-65)歲

薪資水準(最高60個月)

•財源不足、行業不平、世代不均

•潛藏負債如何處理？ 政府負最後支付責任與撥補計畫。

• 如何兼顧經濟效率、社會公平、權利義務對等、世代平衡四項原則。

普遍性問題

•降低各行職業內部的不公，減少巧取機會：退休平均薪資的計算與標準。

•調整各保險內部逆向補貼的現象:反映「賺多繳多」，但此「繳多」，是自繳多而非補貼多。

•各行業退休年金總所得與過去所繳的保費之比，簡稱「益本比」，究竟為多少？差異有多大？多少才合理？

•計算各行業所得替代率時，所採取的「所得」定義不同，尤其是軍公教的「本俸」與作為計算的「薪資」應合理規範清楚。

當前改革注意事項

•1.二、三十年代人們經歷困頓戰亂的童年與青年、打拼的中年，但擁有相對安定的晚年。

•2.四、五十年代人們經歷困頓的童年、打拼的青年、豐富的中年，但可能是孤單的晚年。

•3.六、七、八十年代人們經歷… 。

了解發展歷史 避免相互汙名

世代不均???

•1.避免以今非古 而應以古鑑今

•2.欲解古今興衰事 需除自己好惡心

•3.世代間相互包容、愛護與珍惜，是最佳的良藥

結論