Реформа публічного управління в Україні20%D0%B4%D0%BE… · Реформа публічного управління в Україні Проект

Реформа публічного управління в Україні

Проект здійснюється за підтримки

Німецького Товариства технічної співпраці (ГТЦ)

та фінансується Федеральним міністерством економічної співпраці та розвитку

Проектний документ № 14

УРЯДОВІ КАНЦЕЛЯРІЇ

(‚Regierungszentrale‘)

Проф. др. Штефан Брьохлер

Київ, квітень 2008 р.

2

Aвтор:

Д-р Штефан Брьохлер, заступник професора порівняльної політології Гагенського

заочного Університету.

Основні напрями роботи: урядування, інновативні дослідження і політичний

консалтинг.

Речник секції „Урядування і урядові системи ФРН” Німецького об‟єднання політології

Бюро проекту:

Вул. Пугачова 12/2, оф. 221

04050 Київ

Україна

Координатор проекту: Тарас Журавель

Тел./факс +38 044 481 2182

E-Mail: [email protected]

Бюро ГТЦ:

Вул. Велика Васильківська 44, оф. 6

01004 Київ

Україна

Тел. +38 044 581 1956

Факс +38 044 581 1954

3

Зміст

Вступ........................................................................................... 4

Основні функції урядових структур.................................... 5

Структури урядових канцелярій.......................................... 8

Завдання і функції керівника урядової канцелярії.......... 12

Австрія....................................................................................... 14

Данія............................................................................................ 30

Естонія........................................................................................ 46

Німеччина ................................................................................ 51

Угорщина................................................................................... 95

Латвія.......................................................................................... 99

Литва........................................................................................... 102

Польща....................................................................................... 107

Іспанія......................................................................................... 115

Швеція........................................................................................ 129

Франція...................................................................................... 141

4

Вступ

Наступний матеріал інформує про функції і значення урядових канцелярій у

демократичних країнах Західної, Центральної і Східної Європи. Урядовими

канцеляріями прийнято називати міністерства, органи влади або служби, які

безпосередньо підпорядковані главі держави або керівникові Уряду і його Кабінету.

Рідер поділений на два розділи: перший розділ знайомить із основними висновками

порівняльних досліджень урядових канцелярій і висвітлює при цьому важливі питання

діяльності офісу Міністра в Україні. Текст побудований таким чином, що він поступово

підводить читача до наступного розділу і має підсумовуючий характер. Для того, щоб

текст краще читався, ми відмовилися від застосування наукового понятійного апарату.

Другий розділ представляє собою обширну збірку текстів про центральні урядові

органи західно-, центрально- і східноєвропейських демократій. Документація охоплює

широкий спектр. Загалом тут презентовані матеріали щодо «соre еxecutives»

(центральних органів виконавчої влади) одинадцяти країн: Данії, Німеччини, Естонії,

Франції, Австрії, Польщі, Швеції, Іспанії, Латвії, Литви та Угорщини. Обидві частини

разом представляють собою основу для засідання з офісом Міністра у Києві.

Д-р Штефан Брьохлер

Університет заочного навчання м. Гаген

5

„I must follow them, I am their leader. “

(Я мушу йти слідом за ними, я - їхній лідер)

(Вислів британського прем‟єр-міністра)

Вступ

У подальшому подаються основні відомості про функції, організацію і порядок роботи

урядових канцелярій. До цього матеріалу залучені важливі питання щодо офісу

Міністра України, звичайно, в тому обсязі, наскільки це дозволяє зробити актуальний

стан досліджень та наявний емпіричний матеріал, оскільки міжнародні порівняльні

дослідження урядових структур є на сьогодні ще досить молодою полідисциплінарною

галуззю досліджень. Вступний текст охоплює здобутки порівняльних досліджень, а

також стан досліджень Відомства Федерального Канцлера Німеччини. Фокусування на

Відомстві Федерального Канцлера має сенс в тому розумінні, що німецька урядова

канцелярія представляє собою референтну модель для східно- та

центральноєвропейських урядових структур.

1. Основні функції урядових структур

Якщо розглядати урядові канцелярії певної країни самі по собі - наприклад України,

Франції чи Німеччини - то кожна з них становить певний унікум. Причина такої

унікальності полягає в тому, що кожна урядова канцелярія є виразом абсолютно

специфічних завдань і вимог, які ставляться до неї. Конкретна побудова урядової

системи значною мірою залежить від спектру завдань і діяльності урядової канцелярії.

Наступний важливий фактор для пояснення унікальності конкретної побудови урядової

канцелярії полягає в її історично-інституціональному розвитку. Майже завжди в ній

закарбований вплив попередніх інституцій як у формальному (організаційна

структура), так і в неформальному (комунікації) відношенні.

За допомогою порівняльної перспективи вдається не тільки вичленити своєрідність

кожної окремої урядової канцелярії, але й віднайти подібності, бо кожна урядова

канцелярія має своїм завданням політичне управління і координацію. Якщо подивитися

на кожний окремий вид діяльності урядової канцелярії, то отримаємо обширний список

одиничних видів діяльності, які важко структурувати і з яких важко щось зрозуміти.

Тому в науці такі окремі види зводяться до інтегруючих галузей діяльності. Таким

чином, розрізняють наступні функціональні сфери урядових канцелярій:

I. Президентські і урядові завдання

II. Завдання управління

III. Завдання координації

IV. Завдання Кабінету і секретаріату

V. Завдання співробітництва

VI. Планові завдання

VII. Завдання looking-out

VIII. Публічні завдання

IX. Завдання щодо надання звітності

X. Партійні завдання

XI. Завдання аd-рersonam

XII. Завдання бюджетування

XIII. Організаційні завдання

XIV. Кадрові завдання

XV. Відомчі завдання

6

Ідентифікація важливих сфер діяльності представляє собою перший важливий крок до

кращого розуміння того, як працюють урядові канцелярії. Але й цей список важливих

сфер діяльності є все ще недостатньо структурованим. Проводячи міжнародні

порівняльні дослідження урядових канцелярій, вдалося шляхом абстракції обмежити

велику кількість різноманітних видів діяльності декількома функціональними сферами.

Якщо розглядати роботу урядових канцелярій у міжнародному порівнянні під кутом

зору управлінських функцій, то з‟являється наступне розуміння: урядові канцелярії в

усьому світі становлять важливі управлінські політично-адміністративні інстанції

Уряду. Завдяки їхньому тісному зв‟язку з керівником Уряду вони мають формально і

неформально вирішальний вплив на процес урядування і тим самим на політику країни

загалом. При цьому розрізняють шість важливих функціональних сфер урядових

канцелярій:

I. Інформаційна функція: до цієї сфери відносяться всі види діяльності і допоміжні

інструменти, які мають на меті тримати прем‟єр-міністра в курсі про всі

загальнополітичні аспекти і про діяльність міністерств, а також допомагати йому

при виконанні ним своїх різноманітних службових обов‟язків.

II. Функція секретаріату: інформаційна функція спрямовується в особливій мірі на

підтримку керівника Уряду. Але часто урядові канцелярії виконують функції

секретаріату й для всього Кабінету. Важливими напрямками такої діяльності є

підготовка і наступне опрацювання засідань Кабінету, розробка порядку денного

засідань Кабінету і оформлення протоколів. Подальші завдання стосуються

підтримки розробки урядових законопроектів у взаємодії Кабінету, Парламенту,

Глави держави і Конституційного Суду.

III. Функція узгодження: завдання узгодження урядової канцелярії виникають

особливою мірою при підготовці проектів рішень, що знаходяться на порядку

денному Кабінету. Урядові канцелярії часто визначають, яке міністерство є

відповідальним з того чи іншого питання, а також які міністерства повинні бути

задіяні. Вони спостерігають за станом відповідних робіт у міністерствах. Якщо

виникають суперечки, канцелярія виконує функцію модератора і намагається

мирно врегулювати конфлікт. Дотримання формальних приписів, наприклад, при

підготовці проектів урядових рішень, є також важливим завданням канцелярії.

IV. Функція планування: у галузі політичного планування урядові канцелярії беруть

суттєву участь у визначенні політичних цілей Уряду на термін його дії. На

початку діяльності нового Уряду від урядових канцелярій надходять важливі

імпульси для розробки плану роботи, а також для з‟ясування питань, які політичні

проекти і в якій послідовності мають бути реалізовані. Від цього планування

намірів слід відрізняти ресурсне, програмне і організаційне планування Уряду, а

також планування структур, що приймають рішення. До кола завдань політичного

планування належить також моніторинг стану виконання запланованих урядових

дій. Для успішної реалізації цілей політичного планування є необхідною тісна

взаємодія урядової канцелярії, Кабінету, парламентської більшості і урядових

політичних партій.

V. Відомча функція: попередні функції показують, що урядові канцелярії на відміну

від міністерств виконують в першу чергу міжвідомчі завдання. Але є характерним,

7

що й певні фахові завдання можуть виконуватися урядовими канцеляріями. При

цьому можна виокремити стратегічні завдання (наприклад, політика в галузі ЗМІ

або керування службами безпеки) і остаточні завдання. Так, наприклад, офіс

прем‟єр-міністра Данії відповідає за контроль над пляжами Копенгагена.

Важливою відомчою функцією, яка в майбутньому буде набувати все більшого

значення, є діяльність урядових канцелярій у галузі національного, а також

транснаціонального спрямування і координування європейської політики. По-

перше, урядові канцелярії підтримують прем‟єр-міністра в галузі європейської

політики. По-друге, вони координують різні напрямки політики Уряду при

реалізації ним європейської політики.

VI. Суспільні комунікації: попередні функції стосувалися в першу чергу

комунікаційних завдань урядової канцелярії в рамках самого Уряду (урядової

канцелярії і Кабінету), а також його взаємодії з акторами політичної системи

(Парламентом, Верховним Судом і політичними партіями). Але опис функцій не

вичерпується цими внутрішніми комунікаціями, оскільки поруч із

комунікаційними завданнями в рамках політичної системи знаходиться функція

комунікації із суспільством. Урядові канцелярії підтримують формальні і

неформальні контакти і обмін думками з наукою, яка дуже часто виступає

активним консультантом політики, із спілками, церквами та іншими суспільними

групами. Ця функція слугує для того, щоб запобігти вилученню урядової

канцелярії із суспільних комунікаційних процесів, коли вона починає діяти, немов

«космічний корабель».

Підсумовуючи, можна вважати, що урядові канцелярії виконують як в рамках

політичної системи, так і в суспільному вимірі важливі політичні функції. При цьому

вони, будучи урядовими організаціями, в першу чергу мають виконувати міжвідомчі

завдання як служба прем‟єр-міністра і секретаріат Кабінету, і до того ж опікуватися

певною кількістю відомчих завдань.

8

2. Структури урядових канцелярій

Характеризуючи структурні особливості урядових канцелярій, наступний розділ

переслідує три цілі. Спочатку показати, як розрізняються на практиці типи урядових

канцелярій. По друге, на прикладі однієї урядової канцелярії показати її організаційну

структуру. І по –третє, надати уявлення про кількість співробітників урядових

канцелярій.

2.1. Типи урядових канцелярій: «form follows function» (функції, що походять із

форми)

2.1.1. Підтримка прем’єр-міністра і Кабінету

Урядові канцелярії парламентських і президентських демократій, які тут

розглядаються, розрізняються організаційно в першу чергу тим, чи роблять вони

наголос на підтримці прем‟єр-міністра чи Кабінету (типи 1-3).

Тип 1: урядова канцелярія як секретаріат Кабінету

Тут наголос ставиться на підтримку Кабінету, а також на сильних міністрів, які

самостійно керують своїми напрямами. Прем‟єр-міністру відводиться роль „primus inter

pares“ (першого серед рівних). По відношенню до членів Кабінету він не користується

ієрархічним повноваженням надавати розпорядження і встановлювати основні напрями

політики. Прем‟єр-міністр має у своєму розпорядженні Офіс Прем‟єр-Міністра (ОПМ),

який одначе не має управлінської влади і в якому працює невелика кількість

співробітників. З огляду на такий владний паралелограм завдання урядової канцелярії

полягає в координації співпраці міністрів. До цього типу можна віднести, наприклад,

урядові канцелярії Чехії, Естонії, Литви, Швеції, Данії, Австрії і Швейцарії.

Тип 2: Урядова канцелярія як інструмент управління в руках прем’єр-міністра

Друга організаційна форма урядових канцелярій характеризується тим, що вони є

насамперед інструментом встановлення лідерства прем‟єр-міністра. Прем‟єр-міністр

стоїть в ієрархічній структурі над міністрами і може втручатися в їхнє коло завдань. У

відношенні до членів Кабінету урядова канцелярія користується сильною

управлінською і координаційною владою. Прикладом є Словенія і Франція.

Тип 3: Мішаний тип

На практиці можна знайти форми управління і координації з боку урядових канцелярій,

які важко співвіднести з першим чи другим типом. Прикладом є Відомство

Федерального Канцлера Німеччини. Тут урядова канцелярія підпорядкована

керівникові Уряду (що знаходить свій вираз вже в назві) і виконує завдання ad

personam. Незважаючи на право Канцлера встановлювати основні напрями політики,

міністри керують своїми підрозділами самостійно. Інтервенції Канцлера в їхнє коло

завдань не допускаються. Одночасно Відомство Федерального Канцлера активно діє й

як секретаріат Кабінету.

2.1.1. Координація політики і певних політичних напрямів

По-друге, організація урядових канцелярій розрізняється тим, чи виконують вони

насамперед завдання з політичної координації, чи координують лише певні політичні

напрями (типи 4 і 5).

Тип 4. Урядові канцелярії як медіатори (посередники)

9

Координаційна діяльність урядових канцелярій цього типу спрямована на забезпечення

бездоганної і безшумної роботи урядової машини. Завданням урядової канцелярії є

підтримка процесу прийняття політичних рішень Кабінетом, раннє розпізнавання

контроверсій або конфліктів і активне сприяння знаходженню консенсусу. Прикладами

такого типу є урядові канцелярії Румунії, Болгарії, Словаччини, Іспанії, Австрії і

Швейцарії.

Тип 5: урядова канцелярія як активний центр урядової політики

Інший тип урядових канцелярій активно впроваджує урядову політику. Прем‟єр-

міністр використовує урядову канцелярію для прийняття рішень у вибухонебезпечних

політичних ситуаціях. Важливі політичні питання, як, наприклад, проблеми в галузі

економічної, дослідницької або оборонної політики беруться під особистий контроль.

Для того щоб урядова канцелярія могла виконувати роль активного центру, повинні

бути виконані організаційні передумови. Тут є необхідним створення «своїх» ( in house)

потужностей у вигляді професійних політичних консультантів, експертів із

стратегічного планування, медіа-консультантів тощо. Прикладом є Польща, Литва,

Угорщина, Великобританія.

2.2. Організація Відомства Федерального Канцлера в Берліні та його роль у

координації і управлінні фаховими міністерствами

Відомство Федерального Канцлера за головування Федерального Канцлера д-ра Ангели

Меркель демонструє диференційовану організаційну структуру. Для виконання своїх

завдань Відомство Канцлера побудовано за бюрократично-ієрархічним принципом.

Робота організована у відділах, групах і секторах (рефератах), а також офісах

підтримки. Надання розпоряджень організоване за ідеальним типом лінійної системи

управління з читкою відповідальністю. Це знаходить свій вираз у тому, що вищий

підрозділ Відомства Канцлера може надавати розпорядження декільком нижчим

підрозділам. Для аналізу формальної організаційної структури розрізняють два рівні –

керівний і робочий.

До керівного рівня належать Федеральний Канцлер, керівник Відомства Федерального

Канцлера, державні міністри, а також керівні штаби і персональні офіси. На сьогодні

цей рівень структурований наступним чином:

Офіс Канцлера відповідає за промови і тексти керівника Уряду, заяви, петиції і

спеціальні завдання, опікується пресою, делегаціями і ЗМІ.

До повноважень офісу керівника Відомства Федерального Канцлера федерального

міністра д-ра Томаса де Маіціере (Dr. Thomas de Maiziére) відносяться робота із

пресою, політичне планування, наука і ситуативний центр.

Офісу Канцлера і офісу керівника Відомства Канцлера підпорядкований штаб

політичного планування.

У керівній ланці задіяні також три державних міністри, які підпорядковуються

керівнику Уряду і мають різні сфери завдань: державний міністр Гільдегард

Мюллер (Hildegard Müller) відповідальна за координацію між Федерацією і

землями; державний міністр Бернд Нойманн (Bernd Neumann) є уповноваженим з

питань культури і ЗМІ; державний міністр Марія Бьомер (Maria Böhmer) займається

питаннями міграції, біженців і інтеграції. І на довершення, Національну Раду з

питань нормативного контролю, яку очолює д-р Йоганнес Людевіг (Dr. Johannes

Ludewig), можна також віднести до керівного сектору.

До робочого рівня належать керівники відділів, груп і секторів (рефератів). Керівникові

Відомства Федерального Канцлера безпосередньо підпорядковуються шість відділів,

10

які в свою чергу підрозділяються на групи. Розподіл обов‟язків між відділами можна

представити наступним чином:

Перший відділ носить назву „Центральний відділ. Внутрішня і правова політика.”

Ця організаційна одиниця складається з чотирьох груп із неспівпадаючими

завданнями. Вона відповідає за управління Відомством Канцлера (персонал,

бюджет, інформаційна техніка), різноманітні міжвідомчі функції (як, наприклад,

сектор зв‟язків із Кабінетом і Парламентом, політичне планування чи спорт),

„дзеркальні” сектори відповідно до Міністерства юстиції і Міністерства внутрішніх

справ, робочий офіс з питань зменшення бюрократії, Проектна група „Слідчий

комітет” і четверта група „Керівництво службами в Бонні.”

Завдання другого, третього і четвертого відділів полягають у співробітництві з

окремими міністерствами або в опрацюванні політичних галузей. Тут знаходимо

два різних функціональних типи секторів (рефератів), які характерні для Відомства

Федерального Канцлера Німеччини – „дзеркальні” і міжвідомчі реферати.

„Дзеркальні” реферати виконують в організації Відомства Канцлера важливі

„стиковочні” і контрольні (gate-keeper) функції. Завдання такого типу рефератів

полягають у забезпеченні безперервної комунікації між Відомством Федерального

Канцлера і кореспондуючим фаховим міністерством. Значення цієї організаційної

одиниці становиться помітним особливо у розробці урядових проектів рішень

(наприклад, законодавчих ініціатив). Керівник „дзеркального” реферату

супроводжує розробку і аналізує проект рішення відповідного фахового

міністерства. Якщо під час такої попередньої перевірки залишаються відкриті

питання, то такий проект урядового рішення не потрапляє на порядок денний

Кабінету. Аналіз побудови такого „дзеркального” реферату виявляє переваги і

недоліки цієї організаційної форми. З одного боку, урядовій канцелярії надається

автентична проекція бачення проблеми „віддзеркалюваним” міністерством. З

другого боку, саме це бачення виявляється занадто селективним для ґрунтовного

аналізу проблеми Відомством Канцлера. Такому звуженому розумінню проблеми

покликаний протидіяти другий функціональний тип – міжвідомчий реферат. Такі

реферати спрямовуються на опрацювання широких політичних питань або широкої

проблематики. На відміну від „дзеркальних” рефератів така спрямованість роботи

міжвідомчих рефератів вимагає структурного співробітництва з різними

міністерствами і відомствами.

„Відділ 5 європейська політика”, що був створений наприкінці 2002 року під час

канцлерства д-ра Герхарда Шрьодера (Dr. Gerhard Schröder), займається в Уряді

загальними питаннями концепції європейської політики, а також координацією

окремих політичних напрямів цієї політичної сфери.

Останній за рахунком відділ номер шість називається „Федеральна служба безпеки,

координація служб безпеки Федерації”. Ця назва унаочнює, що Відомство

Федерального Канцлера не тільки координує діяльність міністерств і відомств

федерального Уряду, але й само має відомчі повноваження. Відомство

Федерального Канцлера є також і фаховим відомством, яке керує Федеральною

службою безпеки і одночасно координує діяльність Федерального відомства

конституційного захисту і Військової служби контррозвідки, які належать до кола

повноважень відповідно федерального Міністра внутрішніх справ і федерального

Міністра оборони. На сьогоднішній день Відомство Федерального Канцлера очолює

д-р Лотар де Маіціере (Dr. Lothar de Maiziére) і за сумісництвом він же відповідає за

координацію служб безпеки Федерації.

Поруч із Відомством Федерального Канцлера Федеральному Канцлеру також

підпорядковане Відомство преси і інформації Федерального Уряду.

11

Штаб

політичного

планування;

загальні

запити;

спеціальні

завдання

Офіс Канцлера

011

Промови і тексти

012

Заяви і

пети-

ції;

Спец-

іальні

завда

ння

013

Робота з пресою

014

Медіа-

консалти

нг

Офіс керівника Відомства ФК

021

Робота з

пресою

022

Діалог з

наукою

023

Ситуати

вний

центр

Керівник Відомства ФК

Федеральний міністр

Томас де Маіціере

Уповноважений з координації служб безпеки

Федеральний Канцлер

Ангела Меркель

Державний міністр

Гільдегард Мюллер

Уповноважений Федерального Уряду

З питань культури і ЗМІ

державний міністр Бернд Нойманн

Уповноважена Федерального Уряду з питань

міграції, біженців і інтеграції

Державний міністр Марія Бьомер

Національна Рада з питань нормативного

контролю

Д-р Йоганнес Людевіг

Відділ 1

Центральний відділ. Внутрішня

і правова політика

Відділ 2

Зовнішня політика,

політика безпеки і

розвитку

Відділ 3

Соціальна політика, ринок

праці, охорона здоров‟я;

політика інфраструктурного

і суспільного розвитку

Відділ 4

Економічна і соціальна

політика

Відділ 5

Європейська політика

Відділ 6

Федеральна служба безпеки;

Координація федеральних

служб безпеки

Група 11

Персональні справи Федерального Уряду;

адміністрація

Реферат 111

Відділ кадрів Відомства Федерального Канцлера

Реферат 112

Бюджет; організація і контроль

Реферат 113 Внутрішня служба; безпека і

захист таємниці

Реферат 114

Інформаційна і телекомунікаційна техніка; офіс

тиражування

Реферат 115

Служба делегацій; Навчання і підвищення кваліфікації; офіс

подання скарг

Група 12

Кабінет і Парламент; Відносини між Федерацією і землями;

Спорт

Реферат 121

Реферат Уряду і Парламенту

Реферат 122

Відносини між Федерацією і

землями; Бундесрат

Реферат 123 Пошук інформації і

документація

Реферат 124

Федеральне міністерство внутрішніх справ; спорт

Група 13

Внутрішня політика і право

Реферат 131

Федеральне міністерство

юстиції; Рада суддів; координація

Реферат 132

Федеральне міністерство внутрішніх справ (крім спорту)

Офіс зменшення бюрократії

Проектна група „Слідчий

комітет”

Група 21

Зовнішня політика, політика безпеки і

глобальні питання

Реферат 211

Політика безпеки і роззброєння;

двосторонні

відносини із США,

Канадою, Північною, Західною і

Південною Європою і

з Туреччиною;

Реферат 212 Двосторонні

відносини з

Центральною,

Східною і Південно-Східною Європою,

країнами Центральної

Азії і Південного

Кавказу

Реферат 213

Двосторонні

відносини з країнами

Ближнього і Центрального Сходу,

Африки, Азії і

Латинської Америки

Реферат 214 Глобальні питання;

Організація

об‟єднаних націй;

права людини; зовнішньополітичні

питання боротьби із

тероризмом;

Гуманітарна допомога і культурна

політика за кордоном

Реферат 215

Політика розвитку; Питання Півночі -

Півдня

Група 22


оборони; Рада

Федеральної безпеки

Реферат 221 Управління

обороною;

Озброєння

Реферат 222 Військові аспекти

політики безпеки;

Справи підрозділів

Збройних Сил; Рада Федеральної безпеки

Група 31

Соціальна політика,

політика ринку праці і

охорони здоров‟я;

Реферат 311

Соціальне страхування;

пенсії

Реферат 312 Політика охорони здоров‟я

Реферат 313

Політика ринку праці;

Трудове право

Група 32

Інфраструктурна політика

Реферат 321


екології, охорони природи і

реакторної безпеки; сталий розвиток

Реферат 322


харчування, сільського господарства і захисту

споживачів

Реферат 323

Федеральне міністерство транспорту, будівництва і

міського розвитку

Група 33

Суспільна політика; Освіта і дослідження; справи нових

земель

Реферат 331

Федеральне міністерство освіти і досліджень

Реферат 332

Федеральне міністерство з

питань сім‟ї, людей похилого віку, жінок і

молоді; зв‟язок до об‟єднань

загального добробуту

Реферат 333 Зв‟язок із церквами і

релігійними громадами;

спеціальні завдання

Реферат 334 Координація у справах

нових земель

Проектна група

„Демографічний

розвиток”

Група 41

Національна і

міжнародна економічна

політика

Реферат 411

Загальні питання

економічної політики;

Економічний розвиток; Спеціальні завдання

Реферат 412

Конкурентна політика;

економічне право; політика розвитку

середнього класу;

Ремесла

Реферат 413 Міжнародна економіка;

„Велика сімка” / „Велика

вісімка"; Двосторонні

економічні відносини

Група 42

Промислова і енергетична політика;

інновації

Реферат 421

Промислова політика; Політика розвитку

інновацій і технологій;

інформаційна економіка;

регіональна економічна політика

Реферат 422

Енергетична політика;

телекомунікаційна і поштова політика;

Регулювання ринку

Група 43

Фінансова політика і фінансові ринки

Реферат 431

Бюджетна і фінансова

політика; Федеральні фінансові відносини

Реферат 432

Податкова політика і

мито

Реферат 433

Національна і

міжнародна політика

фінансових ринків; Ринково-фінансове право

Група 51

Принципові питання;

політика відносин з

країнами-членами Європейського

Союзу; Зовнішні

відносини ЄС

Реферат 511

Загальні питання ЄС;

Головування в ЄС

Реферат 512

Політика відносин з

країнами-членами

Європейського Союзу; питання

розширення ЄС;

Зовнішні відносини

ЄС; Рада Європи

Група 52

Координація європейської

політики включно з її

фаховими

напрямами; Економічні аспекти

європейської

інтеграції

Реферат 521

Координація

європейської

політики Федерального Уряду;

Фінансова політика

ЄС;

Економічний і валютний Союз

Реферат 522

Економічна політика ЄС; внутрішній

ринок; структурна

політика ЄС;

європейське право

Група 61

Загальні і правові питання

Федеральної служби

безпеки; Уповноважений з бюджетних питань

Федеральної служби

безпеки; парламентський

контроль служб безпеки

Реферат 611

Кадрові питання;

організація; захист інформації; законодавство з

питань служб безпеки;

справи „Великої десятки”

Реферат 612

Органи парламентського

контролю; координація;

бюджет; переїзд до Берліну

Група 62

Ситуативна інформація і управління дорученнями;

контроль; зовнішні

відносини

Реферат 621

Загальна ситуативна

інформація;

контроль; зовнішні відносини

Реферат 622

Тероризм, екстремізм, спеціальні завдання

Реферат 623

Проліферація; міжнародна організована злочинність;

контроль; безпека

Федеральний Канцлер Німеччини

Ангела Меркель

Організаційна структура Відомства Федерального Канцлера

Керівник урядових служб

Бонна

2.3. Кількість співробітників

Урядові канцелярії демонструють суттєві розбіжності щодо кількості співробітників.

Важливо мати на увазі, що точну кількість співробітників урядових канцелярій

визначити дуже важко. Це пов‟язано з тим, що іноді взагалі не надаються жодні цифри

або ж вказуються лише ті співробітники, які є держслужбовцями. Часто поза тим

відсутні цифри по інших групах співробітників або ж кількість персоналу „винесених”

підрозділів, так званих „quangos“ (англ..: комітет, призначений урядом, але який

працює незалежно від нього) (часто це близькі до політичних партій консалтингові

фірми або адвокатські практики). Наближене уявлення про варіативність кількості

співробітників урядових канцелярій демонструють наступні цифри: невеликі урядові

канцелярії, як, наприклад, Данії (70), Швеції (прибл. 50) мають до 100 співробітників.

Середні за розміром урядові канцелярії, такі як, наприклад, Відомство Федерального

Канцлера Німеччини мають, приблизно 450 співробітників. До найбільших належать

урядові канцелярії Іспанії (прибл. 1500) і США, чий Виконавчий Президентський Офіс

(Executive Office of the Presidency) дає роботу прибл. 2000 співробітникам.

3. Завдання і функції керівника урядової канцелярії

Керівнику урядової канцелярії відводиться ключове місце не тільки в рамках урядової

канцелярії, але й у всій політичній системі. Це пояснюється, по-перше, тим, що урядова

канцелярія є важливою точкою перетину діяльності конституційних органів (Глави

держави, Парламенту і Конституційного Суду). Друга причина полягає в тому, що

урядова канцелярія виконує функцію „ігольного вушка” в політичній системі.

Функціонуюча урядова канцелярія збирає всі релевантні політичні дані та інформацію

до купи і переплавляє їх у знання, необхідні для прийняття рішень. Керівник урядової

канцелярії – найкраще поінформований співробітник керівника Уряду і/або Кабінету.

Посаду керівника урядової канцелярії можна обіймати в різні способи. По-перше,

урядову канцелярію може очолювати сам керівник Уряду. Цей варіант зустрічається

рідко і практикується, наприклад, в Австрії. По-друге, керівник урядової канцелярії

може мати статус міністра (як, наприклад, іноді в Німеччині). Цей варіант обирається

досить рідко, оскільки прем‟єр-міністр, суворо говорячи, не може надавати

розпорядження міністру, який є керівником урядової канцелярії. Найчастіше вживаним

варіантом є той, коли керівник урядової канцелярії має статус державного секретаря.

Розглянемо детальніше функції керівника урядової канцелярії на прикладі урядової

канцелярії Німеччини. Керівник Відомства Федерального Канцлера працює як на

Канцлера, так і на Кабінет. Така подвійність його функцій призводить в урядовій

практиці до диференційованого функціонального профілю керівника служби.

Найсуттєвіші з різноманітних завдань керівника Відомства Федерального Канцлера

можна звести до шести сфер діяльності:

I. Асистент Федерального Канцлера (призначення урядових засідань за дорученням

Федерального Канцлера).

II. Контролер (підтримка Канцлера у впровадженні однаковості (уніфікованості)

ведення справ у федеральному Уряді).

III. Генератор імпульсів (інформування Канцлера про актуальні питання політики і

розробка пропозицій для альтернативних політичних дій).

IV. Секретар федерального Уряду (забезпечення процедурних умов урядової

діяльності: підготовка і наступне опрацювання засідань Кабінету, ведення

протоколів).

V. Третейський суддя (уникнення суперечок на ранній стадії і вирішення конфліктів

за умов розбіжностей між федеральними Міністрами).

13

VI. Керівник галузі (відповідальний за кадри, організацію, бюджет, техніку відомства

Канцлера, а також галузева відповідальність за служби безпеки Федерації).

Незважаючи на подвійність свої фунцій, керівник Відомства Федерального Канцлера

все ж таки особливою мірою залежить від Федерального Канцлера. Так, керівник Уряду

приймає рішення як про призначення, так і про звільнення керівника урядової

канцелярії. Крім того, Канцлер визначає місце керівника німецької урядової канцелярії.

Він вирішує, чи буде керівник Відомства Федерального Канцлера мати статус

державного секретаря чи Міністра. Роль Міністра в якості керівника урядової

канцелярії є все ж таки спірною. Згідно з пануючою юридичною думкою статус

Міністра тут є сумнівним, оскільки Міністр Відомства Федерального Канцлера не має

конституційної свободи дій, яка ґрунтується на автономії галузевих міністерств. В

уряді Коля з 1984 року і до його відставки у 1998 році керівник Відомства Канцлера

мав статус Міністра. Така практика збереглася і за урядування його наступника д-ра

Герхарда Шрьодера. Але після короткого інтермецо Міністра Відомства Федерального

Канцлера Бодо Гомбаха (Bodo Hombach, чий посадовий термін тривав лише вісім

місяців) Канцлер повернувся до рішення щодо призначення керівника Відомства в

статусі державного секретаря. Але Федеральний Канцлер д-р Ангела Меркель вирішила

відкинути цю практику. Сьогоднішній керівник Відомства Федерального Канцлера д-р

Томас де Маіціере виконує свої обов‟язки в ранзі федерального Міністра.

4. Важливі тенденції розвитку урядових канцелярій

Стан досліджень міжнародних порівнянь урядових канцелярій на початку 21 століття

демонструє наступні тенденції розвитку в галузі „сore еxecutives“:

I. Ріст влади: урядові канцелярії мають тенденцію до централізації завдань.

Внаслідок цього розвитку збільшується авторитет керівника держави або Уряду.

II. Спільні завдання: урядові канцелярії мають схожий спектр завдань. В той час як

урядові канцелярії припиняють займатися мікроуправлінням політичних програм,

завдання координації набувають особливого значення.

III. Більше співробітників: що стовсується співробітників, можна констатувати, що

кількість персоналу збільшується. Крім того, констатується підвищення політизації

співробітників.

IV. Електронний уряд: для виконання різноманітних функцій урядової канцелярії

набуває все більшого значення сучасна інформаційна і комунікаційна техніка

(комп‟ютери, інтернет, мульті-медіа, бази даних).

Короткі відомості про автора:

Д-р Штефан Брьохлер, заступник професора порівняльної політології Гагенського

заочного Університету.

Основні напрями роботи: урядування, інновативні дослідження і політичний

консалтинг.

Речник секції „Урядування і урядові системи ФРН” Німецького об‟єднання політології

14

АВСТРІЯ

Федеральний Канцлер Австрії

М. Велан

1. Система правління та структура Уряду

Система правління на федеральному рівні являє собою парламентську республіку з

елементами президентської влади. Парламентський принцип проявляється у тому, що

Національна Рада, обрана за пропорційною системою перша палата Парламенту,

простою більшістю голосів може висловити недовіру Уряду у цілому або його окремим

членам. Федеральний Президент зобов‟язаний звільнити відповідних членів Уряду з їх

посад (ст. 74 Конституції). Інструмент вотуму довіри не передбачено.

Федеральний Президент обирається народом (ст. 60).

Федеральний Канцлер та, за його поданням, решта членів Федерального Уряду

призначаються Федеральним президентом. Він може звільнити з посади Федерального

Канцлера або увесь Федеральний Уряд; звільнення окремих членів Уряду відбувається

за пропозицією Канцлера (ст. 70). Це є проявом президентського елементу у системі

правління.

Ані термін призначення членів Уряду, ані його склад законодавчо не регулюються.

Законом також не передбачено певного строку дії повноважень Уряду. Але політичні

еліти Другої Республіки дотримуються певних домовленостей:

як правило, Уряд утворюється після виборів до Національної Ради, це є політичною

кульмінацією виборів. Після виборів колишній Уряд подає у відставку, його звільняє

Федеральний Президент. Це є його конституційним обов‟язком (ст. 74). До

призначення нового Уряду старий Уряд продовжує виконувати свої обов‟язки. За

Конституцією Федеральний Президент має також інші можливості, які, проте, ніколи

не використовувалися (ст. 71).

Як правило, Уряд починає виконувати свої обов‟язки та припиняє свою роботу

одночасно з Національною Радою. Президент доручає утворення Уряду керівнику

партії, яка отримала найбільшу кількість місць у Парламенті. Як правило, Президент

без заперечень приймає запропоновані кандидатури міністрів. Він також не має впливу

на проголошення Уряду. Ці домовленості виконувалися до призначення Уряду

Шюсселя – Рісса – Пассера 4 лютого 2000 р.

Федеральний Президент має значну за обсягом відповідальність (ст. 60 абз. 6, 68, 142),

але його практично неможливо зняти з посади (Мюллер, 1997, 140). Його можна

порівняти з Президентом у французькій Конституції. Але взірцем для побудови

австрійської «парламентської президентської республіки» була не французька 5

Республіка, а Ваймарська Республіка. На відміну від інших держав, у 1945 р. у Австрії

не було ухвалено нову конституцію, країна повернулася до використання Федерального

15

Конституційного закону 1920 р. у редакції 1929 р. (Б-ФГ). З 1929 р. цей закон

встановлює державний устрій а ля Ваймар.

Через комбінацію пропорційної виборчої системи з політичним поділом влади між

Парламентом та Урядом постала система, головні контрольні повноваження у якій

належать не виборцям, а партіям. Президент, який обирається безпосередньо народом,

мало впливає на розклад сил у цій конструкції. Необхідність ухвалення рішень

Парламентом та можливість застосування вотуму недовіри призводять, як правило, до

утворення коаліційних урядів за участі різних партій. Їх більшість означає політичну

ідентичність Уряду та Парламенту. Уряд є головним виконавчим органом Парламенту,

а Федеральний Канцлер є центральною особою політичного життя. Проте, жодна

правова норма та жодний закон не надають йому виключних керівних повноважень. У

першу чергу, він не має такого статусу по відношенню до інших членів Федерального

Уряду.

Структура Уряду Австрії на федеральному рівні у вузькому розумінні складається

передусім з комбінації принципу міністерства та принципу колегіальності. Принцип

Канцлера проявляється лише фрагментарно через право на внесення пропозицій та

головування у складі Федерального Уряду.

Відповідно до ст. 69 абз. 1 реч. 1 Б-ФГ виконання федеральних функцій управління

вищого рівня доручається Федеральному Канцлеру, Віце-Канцлеру та іншим

федеральним міністрам, якщо їх не виконує Федеральний Президент.

Окрім функції міністрів вони також виконують функції членів Федерального Уряду.

Відповідно до ст. 69 абз. 1 реч. 2 Б-ФГ вони «спільно утворюють Федеральний Уряд під

головуванням Федерального Канцлера».

Стосовно організації, методів роботи та способів волевиявлення Федерального Уряду

можна керуватися лише нормами Б-ФГ, оскільки інших правових норм для

врегулювання цих питань не передбачено.

Стосовно ведення справ Федерального Уряду Б-ФГ передбачає головування

Федерального Канцлера (ст. 69 абз. 1), а також дієздатність Уряду за умови присутності

більшої частини його членів (ст. 69 абз. 3 Б-ФГ, запроваджена у дію відповідно до БФГ

БГБл 1997/87). Інших норм, які б регулювали ведення справ Уряду, не існує. Також не

існує Робочого регламенту Уряду.

2. Принцип одностайності

Федеральний Уряд як колегіальний орган може виступати з тих чи інших питань лише

одностайно. Так звана Рада міністрів завжди ухвалює свої рішення одностайно.

Оскільки не існує положення, за яким більшість голосів вважається вираженням позиції

Федерального Уряду, позиція Уряду може бути виражена лише за умови наявності

єдиної позиції усіх присутніх міністрів. В усіх випадках, коли Уряд виконує функції

колегіального органу, його постанови можуть ухвалюватися лише одностайно. На рівні

Федерального Уряду не існує більшості голосів, можливо є лише одностайність.

Цей принцип має давні історичні традиції. Одностайність була правилом ще у

колишній Раді Міністрів Австрії. За часів монархії Уряд був лише зібранням міністрів,

які обговорювали відповідні питання та ухвалювали рішення лише колегіально. Проте

16

кожний міністр ухвалював свої розпорядження самостійно на основі нарад та рішень

Уряду. Уряд повинен був діяти як «єдине міністерство» лише у окремих визначених

випадках. Одностайність була законом, тому що міністри були лише «руками» Кайзера,

а Кайзер, звісно, не міг перебувати у конфлікті сам з собою.

Принцип одностайності, який існував за умов монархії, продовжив своє існування і у

Республіці, у Директорії Державної Ради 1918 р., в Уряді 1919 р. та нарешті у

Федеральному Уряді 1920 р. відповідно до Б-ФГ. Конституція не містила ніяких

положень про формування позиції Уряду з різних питань, це було зроблено свідомо.

Кайзера більше не було, але одностайність залишилася.

Пфайфер вбачав у відсутності норм стосовно формування позиції Федерального Уряду

не багатозначущу позиції Конституції, а позицію законодавчої влади, яка суперечить

ст. 18 Б-ФГ:

«незважаючи на обов'язковість законодавчого врегулювання формування позиції

колегіального органу відповідно до принципу законності, який належним чином

враховували конституції федеральних земель Австрії та конституції інших країн, у

законодавстві конституційної монархії та Австрійської Республіки цього зроблено ....

не було. Логічним наслідком цієї помилки стало те, що замість чітких правових норм

було вироблено певну практику та теорію, яка повинна її обгрунтовувати. Очевидно,

що такий стан речей ..... суперечить фундаментальному принципу законності

державного управління. Тому .... мовчання законодавчої влади необхідно визнати

антиконституційним, тому що вона своєю бездіяльністю порушує один з головних

конституційних принципів. Цей принцип вимагає ...., щоб наявні прогалини в

законодавстві закривалися відповідно до Конституції через ухвалення, наприклад,

простих федеральних законів - так, як це робиться у Швейцарії.» (Пфайфер, 1964:

Велан, 1967).

Пфайфер небезпідставно вважав, що відсутність чіткого регулювання пов‟язана з

політичними міркуваннями та з поточною політичною доцільністю. 15 березня 1919 р.,

на наступний день після ухвалення розробленого Державною канцелярією Закону про

систему державного управління (попередник ст. 69 і далі Б-ФГ), на зміну попередньому

трипартійному уряду прийшов двопартійний, сформований соціал-демократами та

християнськими соціалістами, чиї партнери не бажали утворювати більшість та/або

хотіли залишити це питання відкритим. У відповідності з традиціями, у практичній

площині було прийнято рішення на користь одностайності. Одностайність за

відсутності чіткого регулювання формування позиції колегіальних органів стала

взірцем австрійської політичної культури. Це довели також форми соціального

партнерства, напр., Паритетна комісія.

До набрання чинності нової редакції ст. 69 абз. 3 присутність усіх федеральних

міністрів також була conditio sine qua non для ухвалення нових нормативних актів

Федерального Уряду. Нова редакція надала можливість забезпечувати необхідну

одностайність міністрам, які відсутні під час засідань засідань з обов‟язковою участю

усіх членів Уряду. У коаліційних урядах, які повинні утворюватися через застосування

пропорційної виборчої системи, принцип одностайності є сприятливим для меншого за

розміром партнера по коаліції. Він забезпечує право вето навіть одному-єдиному

присутньому федеральному міністру. Це може справляти опосередкований вплив на

утворення та склад Уряду.

17

Слід також зазначити, що принцип одностайності обгрунтовується не лише відсутністю

належного регулювання та традиційними домовленостями на основі відповідних

традицій. Протягом довгого часу поширеною була думка, що нормативно-правовий акт

Уряду, «рішення Ради Міністрів», з урахуванням правового характеру відповідальності

Уряду може бути ухвалено лише більшістю голосів. Федеральний міністр, який у

окремому випадку не поділяє думку інших членів Федерального Уряду, повинен

оголосити про свою відставку (Адамович-Шпаннер, 1957).

Інша спроба обгрунтувати принцип одностайності грунтується на положенні ст. 70 абз.

1 Б-ФГ, згідно з яким Федеральний Президент може призначати або звільняти

федерального міністра лише за поданням Федерального Канцлера. Уряд створюється

Федеральним Канцлером. Він справляє визначальний вплив на розподіл посад

міністрів. Внаслідок цього розбіжності в Уряді, які не можуть бути усунені або

принаймні зменшені до політично прийнятного масштабу, майже у примусовому

порядку призводять до кадрових змін у Федеральному Уряді. «Це пояснюється тим, що

Федеральний Канцлер не бажатиме довго співпрацювати з міністром, який не

підтримує його політичний курс, через що цей міністр подасть у відставку добровільно,

або Канцлер зробить подання Федеральному Президенту про його звільнення»

(Рінгхофер, 1977). Але право Федерального Канцлера робити подання про звільнення

міністрів має наслідком його спеціальний статус, одностайність не є його наслідком.

Оскільки відповідальність міністра передбачає не колективну відповідальність, а лише

відповідальність того міністра, який вчинив протизаконні дії, з неї теж не можна

вивести принцип одностайності.

Адамович-Функ-Хольцінгер (1998) ведуть мову про конституційне традиційне право.

Це відповідає ідеї традиційних домовленостей, але суперечить думці про те, що

традиції не є правоутворюючим елементом Б-ФГ.

3. Права Федерального Канцлера не надають йому єдиноосібних керівних

повноважень

Федеральний Уряд є колегіальним органом, до якого входять рівні за статусом

керівники федеральних органів, які координують між собою свою діяльність,

співпрацюють на засадах рівноправ‟я та утворюють одну юридичну одиницю.

Відносини федеральних міністрів між собою, а також відносини між ними та Урядом

відзначаються правовою рівністю. Це також стосується Федерального Канцлера, який

сам, власне, теж є федеральним міністром (див. «інші» у ст. 69 абз. 1). У

організаційному плані усі члени Федерального Уряду мають однаковий статус, і

формулювання «під головуванням» не означає, що Федеральний Канцлер стоїть «над»

іншими членами Уряду. В Уряду не існує ніякої юридично визначеної ієрархії.

Повноваження Канцлера як голови засідань Уряду та його право щодо подання про

призначення або звільнення міністрів не роблять міністрів його підлеглими. Право на

подання про призначення або звільнення міністрів є проявом принципу довіри (довіра

до Канцлера) та повинне слугувати гомогенності роботи Уряду. Принцип

одностайності забезпечує цю гомогенність у практичній роботі. Необхідність

утворення коаліційного уряду, яка випливає з пропорційної системи виборів,

переносить цей принцип у політичну діяльність, у якій, відповідно, можливі лише

рішення, які базуються на компромісі.

Для того, щоб правильно зрозуміти правовий статус Федерального Канцлера за Б-ФГ,

доцільно порівняти його з так званим провідним статусом Федерального Канцлера

відповідно до Конституції 1934 р., яка базувалася на станових та авторитарних

18

принципах. Ця конституція забезпечувала Федеральному Канцлеру право приймати

директивні рішення.

Відповідно до ст. 81 цієї конституції федеральні міністри утворювали Федеральний

Уряд під «проводом» Федерального Канцлера. Якщо порівняти ці положення з ст. 69 Б-

ФГ, можна побачити невелику термінологічну відмінність: замість терміну

«головування» вживається термін «керівництво». Меркль поставив питання про те, не

означає цей термінологічний нюанс перетворення Федерального Уряду з колегіального

на монократичний та бюрократичний орган. Чи означає це, що Федеральний Канцлер з

голови засідань Уряду перетворився на його керівника?

У своїй роботі «Станово-авторитарна Конституція Австрії» (1935) він спростовує ці

припущення. На його думку, термінологія тогочасної Конституції лише враховувала

пануючу ідеологію «сильної руки». Незважаючи на положення ст. 81 та право на

ухвалення директивних рішень відповідно до ст. 94, усі завдання Федерального Уряду

повинні виконуватися через колегіальне обговорення та узгодження Радою Міністрів.

Для ухвалення актів Федерального Уряду була обов‟язковою присутність усіх

федеральних міністрів та одностайність їх позиції. Виходячи з цього, Меркль вважав,

що навіть Федеральний Канцлер у редакції Конституції 1934 р. за своїм статусом у

складі Уряду дорівнював Рейхсканцлеру у Ваймарській Республіці (ст. 56 Ваймарської

Конституції). Він дійшов до висновку, що Федеральний Канцлер, статус якого

визначався Конституцією 1934 р., був "органом з найбільшою кількістю повноважень у

нашій системі влади та, відповідно, самим видатним державним органом". Він также

був впевнений у тому, що «значення Федерального Канцлера за Конституцією 1934 р.

значно перевищує його статус за Б-ФГ за рахунок інших органів та навіть за рахунок

колегіальності Федерального Уряду». У той же час він бачив межі правового статусу

Канцлера та заперечував його юридичний статус як керівника. Його юридичний

висновок полягає у наступному: статус Федерального Канцлера по відношенню до

федеральних міністрів подібний до стосунків між рівними колегами, по відношенню до

Уряду він має статус голови засідань, а не голови Уряду. Навіть у той час голова Уряду

був просто колегою, а не керівником для інших міністрів (Меркль, 1936 р.).

Юридичний висновок Меркля стосовно статусу Канцлера за Конституцією 1934 р.

допомагає правильно зрозуміти відповідні положення Б-ФГ: якщо з юридичної точки

зору (про «реальний аналіз» мова тут не йде) статус Канцлера стосовно усього

Федерального Уряду не є «провідним» за Конституцією 1934 р., він тим паче не може

бути таким за Б-ФГ.

Взагалі, аналіз систем державного управління на рівні федерації, земель та громад

показує, що провідна роль на відповідному рівні управління зі значними

застереженнями належить лише бургомістрам. В усіх інших сферах принцип

міністерства та принцип колегіальності грають настільки визначну роль, що мова не

може йти ані про провідну роль, ані про загальну політичну відповідальність

відповідного голови Уряду. Це не виключає визначного, подібного до президентського,

статусу керівників земель, які поєднують функції голови держави з функціями

керівника уряду (Пезендорфер, 1986 р.).

Особливий статус бургомістра федеральної столиці, Відня, суперечить принципам Б-

ФГ, які, власне, закладені у самій Конституції. Здається, що сама концепція т.з. Третьої

Республіки вільних громадян для Австрії орієнтована саме на бургомістра Відня

(Велан, 1992 р.). Проте, ця концепція доповнюється плебісцитними елементами.

4. Не існує загальної відповідальності Федерального Канцлера

19

Правова відповідальність передбачає існування певних повноважень. Відповідати

можна лише за ту сферу, в якій установа має повноваження. «З цієї причини

відповідальність міністра, в основному, не є відповідальністю, яку покладено на якусь

одну особу, зайняту в уряді, яка б відповідала за всю сферу діяльності уряду» (Шамбек,

1971; Коринок 1986). Частина загальної відповідальності покладається на окремих осіб

лише у тих питаннях, в яких повноважним є весь уряд.

Проте ця відповідальність вступає в законну силу лише тоді, коли мова йде про

законодавчо встановлені повноваження федерального уряду. Завдання уряду є

надзвичайно різноманітними. З одного боку вони визначаються повноваженнями,

перерахованими в B-VG, а з іншого – завданнями, визначеними в інших законах та

постановах.

Проте, юридично встановлена відповідальність міністрів не передбачає колективної

відповідальності федеральних міністрів, солідарної відповідальності або загальної

відповідальності федерального канцлера за принципом «один за всіх». Існує тільки

відповідальність тієї особи, яка здійснила правопорушення (див. також §3 абз. 3 Закону

про відповідальність посадових осіб).

Федеральний Канцлер не має права давати накази іншим членам уряду, ні в якості їх

начальника, ні у формі розпорядження стосовно лінії поведінки, що відрізняється від

повноважень канцлера відповідно до Веймарської конституції (Стаття 56), конституції

‟34 або Бонського Основного Закону (Стаття 65). Він не визначає політичні напрямки.

Він також не несе загальної відповідальності, як німецький бундесканцлер. Саме тому в

Німеччині парламент може висловити недовіру лише самому канцлеру. В Австрії

можна висловити недовіру як окремому міністру, так і уряду в цілому. Федеральний

президент, проте, може звільнити лише уряд в цілому або самого Федерального

Канцлера. Не викликає суперечок те, що бажання Федерального Канцлера покинути

свою посаду призводить виключно до його відставки, а не до відставки інших членів

федерального уряду. Відставка канцлера не тягне за собою звільнення інших

федеральних міністрів або відставку всього федерального уряду (Велан, 1966).

Відповідно до B-VG федеративному уряду передаються такі завдання:

Прийняття рішень про законопроекти (стаття 41, абз. 1), які розглядаються в

Національній Раді за поданням уряду, представлення проектів, які зачіпають більшість

повноважень президента, перед федеральним президентом, або доручення певному

міністру представляти такі проекти (Стаття 98):

Подання пропозицій та запитів в Конституційний суд, а особливо оскарження

земельних законів стосовно їх відповідності конституції (стаття 140 абз.1); оскарження

розпоряджень земельних установ на предмет відповідності конституції (стаття 139,

абз.1) в рамках повноважень державного суду проти вищих органів федеративних

земель (стаття 142 абз.2 пункти d-g), стосовно встановлення повноважень (стаття 138

абз.2) а також подання заяв та пропозицій згідно статей 126а, 138а B-VG.

Пропозиції стосовно прийняття надзвичайних постанов, заслуховування комітетів

нижчого рангу; подання до Національної Ради, анулювання (стаття 18 абз.3 і 4).

Призначення виборів до Національної Ради (стаття 27 абз.2).

20

Призначення виборів федеративного президента (стаття 64 абз.2).

Вимога до скликання Національної Ради (стаття 28 абз.2 і 5) і скликання засідання

Бундесрату (стаття 36 абз.3).

Вимога стосовно проведення референдуму в питаннях конституційного та

загальнодержавного значення (стаття 49b).

Погодження співпраці федеральних установ в питаннях виконання певного земельного

закону (стаття 97, абз. 2).

Погодження земельного закону, яким окремими містам надається спеціальний статус

(стаття 116 абз.3);

Створення Секретаріату канцлера (стаття 78 абз.2);

Подання пропозицій президенту, віцепрезиденту і членам вищого адміністративного

суду і Конституційного Суду (стаття 134 абз.2 і 147 абз.2).

Завдання головування Федерального Канцлера на засіданнях уряду юридично охоплює

лише ті завдання, які передбачені для колегіального органу, з метою правового та

цілеспрямованого проведення таких засідань. Мова йде про керівні функції без

повноважень приймати матеріальні рішення, тобто про функції chair man. Зокрема,

Федеральний Канцлер має такі повноваження:

Приготування засідань, визначення часу та місця, визначення порядку денного,

забезпечення членів необхідними матеріалами та документами, відповідальність за

нормативний перебіг засідання, особливо відкриття засідання, визначення засідання

таким, що має силу, погодження протоколу, керівництво списком виступаючих,

надання слова, визначення порядку голосування по поставлених питаннях,

розпорядження про ведення протоколу, контролювання процесу голосування,

визначення результату голосування та ін. Практика ведення державних справ в

основному дотримується порядку, прийнятого 18.10.1919.

До таких внутрішніх керівних функцій додаються також зовнішні представницькі

функції, а особливо повноваження стосовно виступати та діяти від імені федеративного

уряду.

На відміну від інших голів колегіальних органів в адміністративному управлінні

Федеральний Канцлер не уповноважений одноосібно приймати рішення стосовно

термінових і (або) незначних справ від імені колегіального органу. Часто такі особливі

доручення голови визначаються в регламенті. В цьому відношенні головуюча функція

Федерального Канцлера є більш вузькою в порівнянні з іншими головами колегіальних

адміністративних органів.

5. Федеральний Канцлер і Закон про федеральні міністерства.

Не дивлячись на порівняно слабке положення в межах уряду та стосовно міністрів в

порівнянні з іншими урядовими посадами, Федеральний Канцлер має окреме

положення стосовно федеральних міністрів та вищих органів федеративного

управління. Він має право подання при призначенні та звільненні інших членів уряду

(стаття 70 абз.1B-VG), він є головою уряду (стаття 69 абз.1 B-VG), йому доручено

21

керувати секретаріатом Федерального Канцлера (стаття 77 абз. 3 B-VG) а також

керувати окремими федеральним міністерством, яке забезпечує ведення загальних

справ, що стосуються всіх установ. На певний час він є представником президента

(стаття 64 абз.1 B-VG). Йому доручено подавати урядові пропозиції в Національну

Раду (стаття 41 B-VG), подавати законодавчі рішення на засвідчення федеральному

президенту, на візування засвідчення (Стаття 47 B-VG) і оприлюднення в BGBI

(Федеральному віснику законів) (стаття 49 абз. 1B-VG) а також оприлюднення в BGBI

відміни Конституційним судом законів і державних договорів (стаття 140 абз.5, стаття

141а B-VG), скликання Федеральних Зборів в особливих випадках (стаття 60 абз. 6,

стаття 63 абз. 3, стаття 68 абз.2 B-VG). Вні канцлером в традиційному змісті цього

терміну – як гарант законності.

На юридичному рівні його повноваження нормуються в основному за допомогою

закону про федеральні міністерства. Закон про федеральні міністерства 1986 року idF ,

опублікований в Збірнику федеральних законів 2000, BGBI I 16/2000 в додатку до § 2

частини 2 Розділу AZ 1-8 детально описує Секретаріат Федерального Канцлера (ВКА),

в інших частинах про це йдеться меншою мірою. Він в загальних рисах регулює

кількість, сферу діяльності, спосіб діяльності і здійснення повноважень федеративних

міністерств в розділах І і ІІ. § 5 регулює порядок дій при виконанні повноважень, які

стосуються сферу діяльності кількох міністерств, і які не врегульовані іншими

законами. § 6 впорядковує обов‟язок федеративних міністерств та Секретаріату

канцлера постійно і вчасно надавати інформацію про виконання окремих повноважень.

Це має прийматися до уваги при виконанні окремих повноважень в рамках окремих

сфер діяльності (A Z 1 і 5 частини 2 додатку до § 2). Розділ ІІІ регулює загальну

структуру та регулювання федеративних міністерств (1. Керівництво, 2. Регламент. 3.

Відносини з канцлером). Також інші пункти закону не надто стосуються Секретаріату

канцлера. Розділ A Z 1ff частини 2 додатку до § 2 «Секретаріат Федерального

Канцлера» вказує сфери, які належать до його повноважень:

1. Справи загальної урядової політики включаючи координацію загального

управління федерацією, якщо це не втручається в сфери діяльності інших

федеральних міністерств.

Зокрема, до них належать:

Підготовка загальної урядової політики, збереження єдності загальної урядової

політики, співпраця федеративних міністерств у всіх політичних питаннях.

Узгодження загальної співпраці Федерації та федеративних земель.

Базові питання членства Австрії в Європейській Спілці; справи Ради Європи.

Економічна координація.

Підсумковий розгляд справ структурної політики; координація фінансових питань

європейського регіонального фонду.

Координація справ дослідження території, впорядкування територій, планування

використання земель та регіональної політики, включаючи координацію

регіональних програм в рамках структурних фондів ЄС.

Координація питань державної оборони і державного антикризового управління.

22

Координація питань регулювання телекомунікаційної галузі, інформаційних

технологій та засобів масової інформації.

Координація питань культури.

2. Інформаційна діяльність федерального уряду

До цієї сфери належать також:

Справи інформування уряду; інформування громадськості про роботу уряду;

Журналістська служба, за винятком аташе з питань зв‟язків з пресою.

Служба зв‟язків з загальними засобами масової інформації, пресою, радіо та

телебаченням.

Справи газети «Wiener Zeitung»; організаційні та персональні питання Австрійської

державної друкарні.

3. Питання державної Конституції.

До них належать:

Питання федеральної Конституції за винятком збірки фінансово-правових постанов

і передбачених в Федеральній Конституції виборів, референдуму, народних

законодавчих ініціатив, конституційні справи державної організації; конституційне

ведення урядових справ федерації.

Справи підсудності адміністративного суду та конституційних повноважень;

Справи стосовно виконання основних конституційних прав.

Конституційні питання вічної нейтральності Австрії.

Питання державних символів, якщо вони не належать до повноважень іншого

органу влади.

Загальні питання службової та відомчої відповідальності.

Справи оприлюднення та правового інформування федерації.

Справи стосовно конституцій федеративних земель.

Загальні справи законодавства федеративних земель.

4. Персональні справи вищих виконавчих органів за винятком федерального

президента.

5. Загальні справи державного управління, якщо вони не належать до сфери

діяльності федерального міністерства фінансів та міністерства суспільних послуг та

спорту.

23

До них належать:

Загальні питання правопорядку, законності і юридичної мови, включаючи

збереження цілісності, підготовчої діяльності федеральних міністерств в питаннях

законотворчості федерації; питання впорядкування законодавчих норм.

Загальні питання організації процесу функціонування адміністративних установ,

відомств, які забезпечують виконання державних завдань.

Загальні питання адміністративного права, включаючи адміністративне

процесуальне право, право стягнення адміністративних санкцій, та виконання

адміністративних постанов.

Представницькі функції Республіки Австрія в Суді Європейської Спілки та Суді

першої інстанції Європейської Спілки.

Питання обчислювального центру федерації.

Загальні питання реєстрації, відомчих бібліотек та статистики.

Заключне виконання та координація справ, які зачіпають сфери повноважень двох

або більше федеральних міністерств.

6. Справи стосовно Федеративної Адміністративної Академії, Комісії нагляду за

представництвом повноважень та дисциплінарної комісії і апеляційної комісії.

7. Питання австрійських державних нагород та звань, якщо вони не входять в

компетенцію Міністерства закордонних справ, а також питання державних

церемоній.

8. Ведення урядових справ і справ інших колегіальних органів, в яких канцлер є

головуючим.

При цьому потрібно встановити, що сфера діяльності Секретаріату канцлера відповідає

сферам діяльності інших державних секретаріатів, причому особливо потрібно

відмітити його повноваження відповідно до п. 1 та 2. Часто відбувається заміна

координаційних функцій. Координаційні повноваження є однією з найважливіших сфер

діяльності секретаріату канцлера. Тому компетенція якогось іншого федерального

міністерства у зв‟язку з цим визнається лише у виключних випадках.

На відміну від інших урядових посадових осіб, Федеральний Канцлер вважається

конституційним міністром (дивись п.3 частини ІІ додатку до §2). Для цього є історичні

передумови, зокрема при існуванні монархії за це відповідала Президія Ради Міністрів.

Невдовзі після виникнення Республіки на подання Державного Канцлера Реннера в

Секретаріаті Канцлера була створена законодавча група. Приводом для цього була

необхідність прийняття заходів в галузі конституційного права та адміністративної

реформи. Секретаріат канцлера був відомством, яке було позбавлене функцій

адміністрування установ внаслідок свого особливого місця в їх структурі. В

дослідженні «Конституційні функції Секретаріату канцлера» (ÖLZ 1952, стор. 281 ff i

314 ff) його автор Вайлер вказав на зв‟язок між створенням 11 грудня 1918 року

конституційної служби та прийняттям 19 грудня 1918 року змін до конституції, згідно

24

§11 абз. 1 якої канцлер має впливати на загальну співпрацю всіх державних установ і

забезпечувати виконання ними загальнодержавних інтересів. При цьому маються на

увазі саме координаційні повноваження.

6. Координаційні повноваження

Федеральний канцлер не має генеральних повноважень, характерних для державних

установ, в тому розумінні, що він є відповідальним за все, що знаходиться в межах

сфери адміністративного управління. На відміну від нього, мер федеральної столиці

Відня має визначені в Конституції права загального розпорядження і може втручатися в

будь-які питання адміністративного управління. Він володіє «атракційними»

повноваженнями (§ 99 ff Конституції міста Відень, див. також Велан, 1992). В той час,

коли мер «знаходиться на вершині вертикалі управління громадою», і всі міські

установи, районні керівники і всі службовці міста мають виконувати його

розпорядження під його відповідальність, федеральний канцлер не знаходиться на чолі

федерального управління, а лише керує секретаріатом канцлера і йому підпорядковані

лише працівники секретаріату.

Федеральний канцлер не може визначати основи політичного та адміністративного

управління інших міністерств, обов‟язковість виконання яких була б прирівняною до

виконання федеральних та земельних законів або конституції. Також в окремих

питаннях він не має права втручатися в конкретні справи окремих відомств. По

відношенню до інших міністрів він не має ні права вказівки ні права визначати

напрямки роботи, ні інших нормативних прав. Якщо б укладачі Конституції хотіли б

іншого, то б наділили в 1920, 1929 або у 1945 роках відоме з 1919 року право

визначення напрямків діяльності або б поставили його, як президента, на чолі

федеративного адміністративного управління.

Проте, Федеральний Канцлер має повноваження загального координування. Закон B-

VG прямо не говорить про це, проте інші закони – в багатьох випадках згадують цю

норму. Закон BMG в додатку до § 2 «Секретаріат канцлера» містить в п.1 таке

формулювання: «загальні питання загальної урядової політики, включаючи

координацію всього адміністрування федерації, якщо це не втручається в повноваження

іншого федерального міністра» і в цьому значенні демонстративний список цілої низки

повноважень секретаріату канцлера.

Закон BMG є простим федеральним законом, який має інтерпретуватися у зв‟язку з

Конституцією. Це в першу чергу означає, що він не може визначати жодних відносин

підлеглості або керування стосовно федеральних міністрів. Різноманітність

«координаційних повноважень», а особливо термін «вплив» ніяк не пов‟язані з

правовими інструментами. Тобто, де-юре, бундесканцлер не має жодних інструментів.

Від нього вимагається застосування його політичної фантазії.

Для розуміння цього необхідно розглянути історію розвитку координаційних

повноважень:

Безпосереднім попередником Секретаріату канцлера була організована в 1918 році

Державна Канцелярія. Нормоутворюючого значення набув в першу чергу закон від 19

грудня 1918 року, StGBI № 139, причому були змінені або доповнені окремі положення

Рішення Тимчасових Національних Зборів Німецької Австрії про базові установи

державної влади від 30 жовтня 1918 року.

25

§11 абз.1 визначав, що державний канцлер має впливати на загальну співпрацю всіх

державних установ і на збереження суспільних інтересів в діяльності всіх галузей

державного управління.

Не дивлячись на різну конституційну ситуацію – тоді окремим відомством вищої влади

була Державна Рада, Державний канцлер був головою Державної канцелярії, яка

забезпечувала виконання всіх справ, пов‟язаних з роботою Державної Ради, а не

Державний секретар з власним відомством – із схожості або однаковості визначень

можна дещо взяти для розуміння змісту:

Тоді, так само як і сьогодні, канцлер не був начальником міністрів (тоді вони

називалися державними секретарями), а координував їх діяльність.

Тоді, так само як і сьогодні, в зв‟язку з завданням координування, йому не належала

«верховна влада». «В зв‟язку з цим він може лише видавати ініціативи, висловлювати

побажання і подавати запити та пропозиції» (Кельсен (Hg), Конституційні закони

Республіки Німецька Австрія, Відень, Лейпциг 1919, 1. Т, стор. 148).

Березнева Конституція 1919 року, StGBI, №180, визначила Державний уряд вищим

органом виконавчої влади, а Державного канцлера призначила його керівником. Вона

визначила, що Державна канцелярія «із збереженням всіх існуючих функцій під

керівництвом Державного канцлера» є «державною установою з постійними

завданнями та повноваженнями» (стаття 9 абз.1). Така сфера повноважень продовжила

функціонування також і з вступом в силу Федеральної Конституції 1920 року,

відповідно до якої Державний канцлер ставав Федеральним канцлером

(Бундесканцлером), а Державна Канцелярія – Секретаріатом Канцлера (§ 26 ÜG 1920).

Норми розподілу повноважень, викладені у § 11 абз.1 Закону від 19 грудня 1918 року,

StGBI №139, діяли до вступу в силу Закону про федеральні міністерства від 1973 року.

Федеральною Конституцією 1920 року вони були переведені в законодавче поле нового

конституційного порядку, проте в статті 149 B-VG згадані не були і діяли в якості

орієнтовним положень. Закон про реформування відомств від 1945 року в статті ІІІ § 7

передбачав перейменування державної канцелярії в Секретаріат канцлера. Оскільки

Об‟єднана Рада не прийняла Закон про зміни до Конституції у 1945 році, то в практиці

державного управління таке перейменування обґрунтовувалося прямим застосуванням

Закону про зміни до Конституції від 1920 року. З закінченням дії 31 грудня 1973 року

втратили юридичну силу правові нормативи § 11 абз. 1 закону від 19 грудня 1918 року,

StGBI #139.

На сьогодні діє частина 2 А «Секретаріат канцлера» п. 1 додатку до § 2 BMG.

В «Юридичному віснику» 1973 року автор Адамович детально описав «Координаційні

повноваження федерального канцлера з точки зору конституційного права».

Багато із згаданих положень актуальні і сьогодні, не дивлячись на те, що ця стаття була

опублікована раніше від прийняття Закону про федеральні міністерства.

Крім цього, не змінилася конституційно-правова ситуація.

Адамович говорить про превалювання принципу відомств-міністерств над

колегіальним принципом на рівні найвищих органів федеральної виконавчої влади.

26

Цитуючи Велана та Найсера, «Федеральний канцлер в австрійському конституційному

законодавчому полі» (Відень, 1971, стор. 98): «Позиція федерального канцлера в

австрійському уряді розглядається з правової точки зору як позиція primus inter pares»,

він визначає, що федеральний уряд сам координує свою поточну діяльність. Звичайно,

в завдання федерального канцлера як голови федерального уряду, включаються також і

координаційні повноваження. Проте це має силу лише в межах колегії. Переоцінювати

ці повноваження не слід. Це б заперечувало принцип колегіальності.

Посилаючись на роботу автора Барфуса «Повноваження відомств та виконавчі норми»

(Відень-Нью-Йорк, 1971, стор. 98), Адамович встановлює, що потрібно чітко

розрізняти повноваження уряду як колегіального органу та окремі повноваження

міністрів в межах їх відомств. З положення федерального канцлера як голови

федерального уряду можна було б обґрунтувати координаційні повноваження стосовно

окремих міністрів в їх положенні керівників міністерств.

Також з тієї обставини, що федеральний канцлер впливає на призначення та звільнення

міністрів, випливає координаційне повноваження, яке безпосередньо не згадане в B-

VG. Не можна встановити безпосереднього та обов‟язкового зв‟язку між цими

повноваженнями, які спрямовані на вибір керівників відомств, та відмінними від цієї

функції координаційними повноваженнями.

Відповідно, не існує причини для припущення, що нормам закону B-VG властиві

твердження про координаційні повноваження федерального канцлера стосовно

окремих федеральних міністрів.

З огляду на основи відділення формального конституційного права від простого

законодавства Адамович приходить до висновку, що «нормовані в § 11 абз.1 G StGBI

1918/139 координаційні повноваження бундесканцлера відповідно до статті 77 абз. B-

VG знаходяться в диспозиції простого федерального законотворця». На сьогодні

визначальними є норми BMG.

Таким обхідним шляхом він підходить до конституційного тлумачення слова

«впливати».

Причому це робиться у зв‟язку з BMG:

«Щоб не значило це слово в свій час, але з часу переведення твердження в сукупність

правових норм, визначену B-VG, воно мусить трактуватися таким способом, який буде

відповідати конституції; в іншому випадку воно б не могло бути затвердженим §1 VÜG

від 1920 року».

Вже автор Кельсен свого часу вказав на те, що в процесі узгодження адміністративного

управління державному канцлеру, на відміну від державного секретаря, не надано

«верховної влади». Тому він може заслуговувати на звання «головуючого державного

секретаря», а не на звання державного канцлера в базовому його значенні. В зв‟язку з

цим він може «лише видавати ініціативи, висловлювати побажання і подавати запити

та пропозиції» (Кельсен 1919).

Навіть не посилаючись на Кельсена, Людвіг Адамович приходить до висновку про

конституційне тлумачення завдання бундесканцлера, яке передається словом

«впливати» - hinwirken (нім.).

27

«Описане словом «впливати» завдання розуміється в значенні відносин підлеглості та

керування, причому воно містить приховане право надавати вказівки. В іншому

випадку воно б визначало певні повноваження формувати напрямки роботи, які в B-VG

власне канцлерові не відведені».

«Впливати» описувало б в такому випадку спробу досягнення виконання своєї волі, але

не більше (див. Велан та Найсер, 139).

«Будь-яке інше значення заперечувало б ту обставину, що згідно австрійського

конституційного права кожен міністр відповідає за сферу діяльності свого міністерства,

є його вищим органом і сам відповідає за своє керування ним… Стосовно чіткого

слідування законним нормативам при виконанні адміністративних функцій (стаття 18

абз.1), то повноцінна координація можлива лише безпосередньо відповідно до закону, а

не опосередковано через функціонування певного виконавчого органу.

Погоджуючись з Адамовичем, потрібно наголосити, що повнота координаційних

повноважень в конституційно-правовій інтерпретації «може трактуватися лише в

певній обмеженій формі, незалежно від того, чи стосується це бундесканцлера, чи

міністрів».

Канцлеру словом «впливати» в рамках його повноважень надається виключно

можливість подавати ініціативи, радити та остерігати, висловлювати побажання,

підбадьорювати, здійснювати спроби і таке інше, але вимагати він права не має.

У загальному, мова йде про координацію всього адміністративного управління

федерації, а не про конкретні завдання. Федеральний канцлер має об‟єднувати та

направляти, але «яким чином» - це його справа. «Керувати» також передбачає

«координувати», але обрання способу надається самому канцлеру. І лише від його

фантазії залежить, які конкретні засоби він для цього обере.

Кабінет Федерального Канцлера Д-р ШНІЦЕР

Секція I

Президіум МР маг. КАНДЛЬХОФЕР

Галузеве

представництво I/B/1

Персонал, організація,

ревізія:

для відділів I/2 та I/7 МР маг. КАНДЛЬХОФЕР

Бюро федерального міністра

Д-р КЬОНІГ

Бюро держсекретаря

OР ВОЛЛЕР

Бюро держсекретаря

Маг. СМОЛИ

Галузеве представництво

I/B/2

Федеральна стратегія IKT:

для відділів I/9, I/11 та I/13

Iнж. ЛЕДІНГЕР Відділ I/1

Загальні питання роботи Президента,

питання протоколу

OР маг. БАНДІОН

Відділ I/2 (I/B/1)

Кадровий та організаційний

менеджмент,

господарське управління,

управління об‟єктами МР маг. КАНДЛЬХОФЕР

Відділ I/3

Фінансові питання

МР маг. ХОБЕК

Відділ I/4 Служба міністерських

радників

Маг. ЛЯЙТНЕР


Ревізія МР маг. ЗАЙФРІД


Ревізія

МР маг. ЗАЙФРІД


IT – інфраструктура

Д-р маг. ШВЕЛА

Відділ I/10 Фахова інформація та

документація

МР маг. TEРНЯК

Відділ I/11 (I/B/2) Законодавство з питань

електронного врядування,

організаційні питання та

міжнародні питання Маг. КУСТОР Відділ I/12

Бюро Комісії з

інформаційної безпеки

Iнж. TРОСТ


Програма електронного

врядування та проектний менеджмент

Iнж. ЛЕДІНГЕР

II/1

Базові та правові питання у

справах жінок

МР д-р ЯУК

Відділ II/2

Робота з громадськістю, адміністративний

менеджмент,

сприяння проектам у

справах жінок, гармонізація професійної

діяльності та подружнього

життя

Відділ II/3

Рівноправ‟я у приватному

секторі економіки та на державнй службі

МР маг. ЛЬОШЕР-

ВЕНІНГЕР Відділ II/4 Запобігання насильству та

спеціальні питання у

справах жінок

МР маг. д-р ЛАССЕР

Відділ II/5

Служба у справах жінок,

бюджетна та парламентська координація

МР д-р ВАГНЕР-ЛУКЕШ Відділ II/6

Соціо-екологічна рівність,

міжнародні питання та

справи ЄС

МР маг. ШУЛЬМАЙСТЕР

Секція II

Питання жінок та рівноправ‟я

Д-р ХОФМАН

Секція III

Державна служба та

адміністративна реформа

Маг. БАХМАЙЄР

Секція IV

Координація

Маг. д-р ДОССІ

ЮРИДИЧНА СЛУЖБА З

ЗАХИСТУ РІВНОПРАВ’Я

Секція V

Конституційна служба

Проф. д-р ЛІНБАХЕР

Секція VI

Спорт

Маг. ПЕЛУСЕК

Секція VII

Федеральна прес-служба

Д-р Само КОБЕНТЕР

Адвокат з захисту

рівноправ‟я жінок та чоловіків у професійній

діяльності (бюро у Відні),

координаційні питання

МР маг. д-р НІКОЛАЙ-ЛЯЙТНЕР

Регіональний адвокат з

захисту рівноправ‟я жінок

та чоловіків у професійній діяльності – Форальберг,

Тіроль, Зальцбург (бюро у

м. Інсбрук)

Маг.Д-р БАУР Регіональний адвокат з


та чоловіків у професійній

діяльності, земля

Штайрмарк (бюро у Граці) МР д-р ЛУЯНКИ-

ЛАММЕР Регіональний адвокат з


та чоловіків у професійній діяльності, земля Кернтен

(бюро у Клагенфурті)

Маг. УНТЕРЮБЕРБАХЕР Регіональний адвокат з захисту рівноправ‟я жінок

та чоловіків у професійній

діяльності, Верхня Австрія

(бюро у Лінці) Маг. AХЛЯЙТНЕР Адвокат з захисту

рівноправ‟я у професійній

діяльності без урахування етнічної приналежності,

віросповідання, світогляду,

віку або сексуальної

орієнтації Маг. ПРІТЦ-БЛАЖЕК

Адвокат з захисту рівноправ‟я без урахування

етнічної приналежності у

інших галузях

Маг. САЛІНГЕР

Відділ III/1

Загальне законодавство

про державну службу

МР маг. д-р ПЛЕЙЄР

Відділ III/2

Спеціалізований центр A, додаткові збори

Маг. ХАУНОЛЬД-ТІЛЬ Відділ III/3

Спеціалізований центр Б та

HR-контролінг МР маг. Кемперлє

Відділ III/4 Розвиток персоналу та

сприяння мобільності

персоналу

МР маг. д-р TІНЕЛЬ

Відділ III/5

Питання оплати праці та

координація з питань законодавства про

державну службу

МР маг. д-р AЛЬБЕРЕР

Відділ III/6

Підготовка та підвищення

кваліфікації службовців

Маг. ХАРТМАНН

Відділ III/7

Адміністративна реформа

МР Маг.Д-р ДЕРІНГ

Відділ III/8

Комісії

МР маг. д-р БІХЛЕРХІНТЕРЕГГЕР

Галузеве

представництво IV/B/1

ЄС, економіка, фінанси

(відділи IV/1, IV/5 та IV/8) МР маг. д-р ПОЙТЛЬ

Відділ IV/1

Економіка, соціальні питання, енергетика

МР маг. д-р

ФРАУВАЛЬНЕР Відділ IV/2

Сільське господарство,

довкілля, транспорт, охорона здоров‟я

Маг. МЮЛЕР

Відділ IV/3

Фінансовий контроль

Європейського фонду

регіонального розвитку

(EFRE) ОР маг. РАФАЛЬЦИК

Відділ IV/4

Територіальне

впорядкування і регіональна політика

МР маг. ХУБЕР

Відділ IV/5

Питання членства Австрії у

ЄС

Міністерський радник

(МР) д-р ПОЙТЛЬ Відділ IV/6

Питання державної

безпеки МР маг. д-р ШНІТЦЕР

Відділ IV/7

Економічні питання,

справи ОЕСР, наука, дослідження,

технології та освіта

МР маг. д-р MАГЛОТ Відділ IV/8

Фінанси

Відділ V/1

Конституційне

законодавство та

адміністративні процедури МР маг. ЛАННЕР

Відділ V/2

Справи федеральних земель,

законодавство з питань

організації управління,

правова інформація, загальні питання

законодавства та інші

адміністративні питання

МР маг. д-р IРРЕСБЕРГЕР

Відділ V/3

Правові питання захисту

даних та електронної обробки

даних; орган радника з

захисту даних

МР маг. д-р СУРАДА-КІРХМАЙЄР

Відділ V/4 Стосунки з ЗМІ,

координація

інформаційного

суспільства; сприяння діяльності партій та

партійної академії

МР маг. д-р TРАЙМЕР

Відділ V/5

Міжнародні питання та

інші справи державного управління

OР маг. д-р ЗІС-ШЕРЦ

Відділ V/6

Питання національних

меншин

МР маг. д-р АХЛЯЙТНЕР

Відділ V/7

Правові питання

європейської інтеграції, міжнародне господарське

право, інші питання

державного управління

МР маг. д-р ПЕЗЕНДОРФЕР

Комісія з питань захисту

даних

Відділ Комісії з питань захисту даних

МР маг. д-р КОЧИ

Відділ VI/1

Загальні питання розвитку

спорту, робота з

громадськістю, міжнародні питання, виокремлені

установи

Маг. TРАЙБЕР

Відділ VI/2

Загальна підтримка спорту на федеральному рівні,

сприяння інвестиціям,

великі спортивні заходи,

спорт і суспільство МР д-р IРШИК

Відділ VI/3

Питання спортивної

підготовки молоді та професійного спорту

Маг. ГЛАТТ Відділ VI/4

Спеціальна підтримка

спорту на федеральному

рівні,

загальна фізична підготовка,

адміністративний

менеджмент, спортивні

заходи, послуги у сфері спорту

Дир. ФЕЛЬНЕР

Відділ VI/5

Бюджетний менеджмент,

контроль за заходами сприяння, контролінг

МР ДАЙМБАХЕР

Відділ VII/1

Відділ по роботі з пресою

МР маг. д-р ВОНУТ

Відділ VII/2

Співпраця з пресою, робота з ЗМІ

ХЬОРР Відділ VII/3

Iнформаційні ініціативи,

переклади МР маг. ДОМШІТЦ

Відділ VII/4 Послуги для громадян

МР маг. д-р ФОЛІНЕР

Відділ VII/5

Координація та

редагування у Iнтернеті та Інтранеті

Маг. д-р ФІШЕР

Федеральний міністр

Доріс БУРЕС


Д-р ГУЗЕНБАУЕР

Держсекретар

Адміністративна реформа

та регіональна політика

Хайдрун СІЛЬХАВИ

Держсекретар з питань

спорту

Д-р Райнхольд ЛОПАТКА

Cтаном на 1 жовтня 2007 р.

Президентська Канцелярія, Австрія

Федеральний

Президент д-р Хайнц Фішер

Речник

Федерального

Президента Бруно Айгнер

Бюро Федерального

Президента

Керівник Бюро Сюзанне Гаугль

Директор Кабінету

Керівник Канцелярії д-р Рене Поллітцер

Віце-директор

д-р Хайнц Антон Хафнер

Група з внутрішніх

справ

Група з правових, соціальних та

адміністративних

питань

Група з європейських та

міжнародних справ,

організація та

протокол

Aдьютант Федерального


Генерал-майор Грегор

Келлер

Радник з питань науки, культури та

мистецтва

Mайнхард

Раухенштайнер

Радник з конституційних

питань

Президент у відставці,

д-р, поч. д-р Людвіг Адамович

Радник з європейських та

міжнародних справ

д-р Альфонс Клосс

Послуги для громадян

та заходи д-р Маркус Лангер

Конституційні питання

та соціальні питання д-р Георг Фрьоліхсталь

Австрійська канцелярія

з почесних відзнак д-р Рене Поллітцер

д-р Антон Хафнер

Протокол та організація

Керівник служби протоколу д-р

Aлександр Грубмайр

Aдьютантура

Генерал-майор Грегор Келлер

Служба преси та

інформації Бруно Айгнер

Питання юстиції та

управління д-р Штефан Лео Франк

Європейські і

міжнародні справи д-р Альфонс Клосс

Наука, мистецтво, культура

Майнхард

Раухенштайнер

Адміністративна група з питань бюджету,

персоналу та економіки

д-р Рудольф Прассер

Представництво персоналу

Комітет при Канцелярії


Голова Андреа Грісмайєр

Заступник голови Йозеф

Крупіца

Загальні питання,

економічні справи

д-р Рене Поллітцер

Електронна обробка

даних, ІТ-технології

інж. Хайнц Хатцінгер

Дирекція міністерської

Канцелярії

Йозеф Крупіца

30

ДАНІЯ

Наскільки можна бути неформальним?

Тім Кнудсен

Якби я був диктатором, я б ніколи не завоював Данію

з остраху стати посміховиськом.

Джон Стейнбек

Лідерство у Данії

Для північних країн характерна прагматична політична культура, заснована на

принципі пошуку консенсусу. Напевно, Данія з її багаторічною історією досить

ефективного функціонування меншості та коаліційних кабінетів, є найяскравішим

прикладом цієї культури. Починаючи з жовтня 1945 року у Данії змінилися двадцять

урядів, одинадцять з яких були коаліційними. Фактично, з 1982 року в Данії діють лише

коаліційні уряди2, які можна розподілити на шість різних типів:

Уряди на чолі з консерваторами:

(1) чотирипартійна коаліція (1982 – 1988 рр.);

(2) трипартійна коаліція (1988 – 1990 рр.);

(3) двопартійна коаліція (1990 – 1993 рр.).

Уряди на чолі з соціал-демократами:

(4) чотирипартійна коаліція (1993 – 1994 рр.);

(5) трипартійна коаліція (1994 – 1997 рр.);

(6) двопартійна коаліція (1997 р. – ?).

Серед цих урядів лише чотирипартійна коаліція на чолі з соціал-демократами (1993 –

1994 рр.) мала у парламенті крихку більшість з перевагою в один голос. На думку

Адама Вольфа, це призвело до сильного зовнішнього та внутрішнього тиску з боку

окремих учасників коаліції, які користувалися власним вирішальним голосом для

досягнення суспільного резонансу. Усі інші уряди, що функціонували з 1982 року, були

урядами меншості.

В історії датських коаліцій ніколи не було випадків підписання учасниками коаліції

деталізованого чи чітко виписаного документа. Натомість парламентарії користуються

звичайним протоколом, на кількох сторінках якого узгоджується політична платформа

уряду у широкому сенсі. Такий підхід, забезпечуючи більшу гнучкість, вимагає довіри

між представленими в уряді політичними партіями. Отже, співробітництво

характеризується більш неформальними способами прийняття рішень. Наприклад,

лідерство у кабінеті скоріше вимагає формування командного духу та уникнення

конфліктів, аніж застосування командного підходу.

Починаючи з 1945 року у Данії працювали здебільшого уряди меншості. Данії

притаманний так званий «негативний парламентаризм», де уряд існує до моменту

висловлення парламентською більшістю вотуму недовіри прем‟єр-міністру. Шанси

31

уряду меншості на виживання залежать від нездатності партій, які не представлені у

парламенті, прийняти рішення про вотум недовіри. На сьогоднішній день у Данії існує

дев‟ять партій. Якщо прем‟єр та його міністри проявляють творчий, прагматичний та

гнучкий підхід, перед ними відкривається чимало можливостей для маневрування.

Уряди, які знаходяться посередині політичного спектру, мають найкращі шанси

вижити, насамперед, тому, що політичні партії, які не представлені в уряді, розташовані

здебільшого по краях цього спектру. Партії лівого та правого крила рідко здатні сильно

впливати на відміну від невеликих центристських партій, вплив яких спирається на

кількість наявних у них голосів4.

На думку нескандинавських спостерігачів, посада прем‟єр-міністра Данії навряд чи

може бути привабливою чи перспективною. Хоча навряд чи можна вважати цю роботу

легкою, саме так і є. Загалом датська політика, в основі якої покладений принцип

консенсусу, дозволяє прем‟єр-міністру залишатися при владі тривалий час за умови

швидкого усвідомлення, що лідерство у парламенті не означає виконання ролі сильного

лідера, ідеологічну жорсткість та риторику. Натомість прем‟єр-міністр Данії ефективно

працює в умовах консенсусу та демократії, що передбачають гнучкий підхід на основі

консенсусу.

Саме ця риса простежується у найважливішій ролі прем‟єр-міністра: здійснення

моніторингу діяльності міністрів для забезпечення чіткої законодавчої роботи кабінету

в умовах багатопартійного парламенту. Хоча формально парламент визначає свій

порядок денний самостійно, прем‟єр-міністр та його Канцелярія насправді певною

мірою впливають на формування порядку денного шляхом ретельного визначення

строків законопроектів (див. нижче). Успішне лідерство за таких умов потребує вміння

шукати гнучких шляхів для досягнення консенсусу та стійкий, прагматичний інстинкт5.

І навіть якщо справжній консенсус досягнути не можливо, законотворчий процес

можна вести і на основі компромісів6. Багато важливих пакетів законодавчих ініціатив

побачили життя внаслідок компромісів між урядом та основними опозиційними

партіями (здебільшого, дрібні центристські партії).

Консенсус у датській політиці

У датській політиці є декілька спірних етнічних, релігійних та мовних питань. Також є

декілька глибинних конфліктів (різні сценарії майбутнього розвитку країни з огляду на

нещодавній успіх партій, які не згодні з політикою підтримки біженців). Переважна

більшість датських виборців підтримують високі державні витрати на забезпечення

добробуту громадян. Якщо партія має намір скоротити соціальні витрати, їй потрібно

переконати виборців, що ці короткочасні зміни забезпечать політику соціальної

держави у довгостроковій перспективі. При цьому така партія має можливість

критикувати тогочасний уряд за нездатність ефективно організувати соціальне

забезпечення у державі. Соціальне забезпечення сильно децентралізоване у Данії і

передане громадам, округам та напівприватним структурам. Отже, конфлікти та

напружені ситуації довкола питань витрат на соціальне забезпечення певною мірою

переходять з національного політичного рівня до рівня місцевої влади та

децентралізованих соціальних структур. Такі напружені питання є предметом

переговорів між урядом (зокрема, Міністерством фінансів), з одного боку, та

Асоціацією органів місцевої влади Данії, з іншого боку. Це дозволяє зменшити

потенційні конфлікти між загальнонаціональними партіями, що, в свою чергу,

полегшує процес пошуку консенсусу.

32

У 80-ті роки між коаліційним урядом меншості та опозицією існували суперечки щодо

зовнішньої політики та політики національної безпеки. Тогочасний прем‟єр-міністр

Пол Шлютер просто надав опозиції можливість значною мірою впливати на ці питання.

У багатьох випадках уряд проводив рішення опозиції, і Шлютер програв без відставки.

Така нова інтерпретація датського парламентаризму забезпечила безперервний

політичний процес, незважаючи на те, що кабінет певною мірою втратив власну

індивідуальність, а концепції його відповідальності стали більш розмитими.

Також існують й інші потенційні конфліктні питання, включаючи найбільш делікатне з

них – членство Данії у Європейському Союзі і, зокрема, той факт, що переважна

більшість у парламенті має більш позитивне ставлення до ЄС, аніж його виборці. Проте

численні референдуми щодо ЄС не дозволяють цій невідповідності між думкою

виборців та політичною системою порушити політичний баланс між партіями або у їх

структурі (особливо між Соціал-демократичною та Соціалістичною народною

партіями).

Конституційна основа діяльності Прем’єр-міністра Данії

Згідно з Конституцією Прем‟єр-міністр Данії має ряд повноважень, які відрізняються

від функцій прем‟єр-міністрів інших країн Європи. По-перше, він має право призначати

та звільняти від виконання повноважень міністрів, розподіляти повноваження серед

міністрів та скликати загальні вибори і, отже, розпускати парламент.

Проте повноваження прем‟єр-міністра по відношенню до міністрів обмежується

датським конституційним еквівалентом німецького принципу Ressortprinzip

(індивідуальна відповідальність міністра за підпорядковану йому галузь), що

забезпечує широку автономію міністрів. Наприклад, окремі міністри формально

відповідають перед парламентом, а не перед прем‟єром. Це безсумнівно пояснює, чому

Канцелярія прем‟єр-міністра формально ніколи не перетворювалася у секретаріат

усього кабінету подібно до Секретаріату Кабінету міністрів Великобританії. Канцелярія

прем‟єр-міністра Данії – це невелика структура, якою керує прем‟єр, яка на практиці

суттєво не відрізняється від Секретаріату кабінету міністрів. Серед її основних функцій

– забезпечення допомоги прем‟єр-міністру у керуванні службами кабінету, навіть при

вирішенні міжвідомчих конфліктів.

Призначення міністрів

Контроль, який здійснює прем‟єр-міністр по відношенню до призначення міністрів,

особливо з інших партій, а також їх роботи, значно обмежений коаліційним урядом.

Керівництво кожної коаліційної партії самостійно контролює обрання власних

міністрів, а кількість та вага портфелів, виділених кожній партії, має ретельно

відображати її силу у парламенті.

Якщо прем‟єр-міністр коаліційного уряду має намір відправити міністра у відставку,

він не може просто звільнити «небажаного» міністра іншої партії, не ставлячи під

загрозу життєздатність самого уряду (звичайно, крім випадків, коли відставка

санкціонована керівництвом партії, яку представляє такий міністр). Також існують й

інші політичні обмеження щодо здатності прем‟єр-міністра призначати та звільняти

міністрів, включаючи потребу уряду зі збереження значної пропорції міністрів-жінок.

Зараз у Кабінеті міністрів нараховується найменший прийнятний рівень участі жінок:

лише п‟ять з двадцяти міністрів – жінки. За наявності різних таборів також необхідно

враховувати регіональний розподіл міністрів та баланс представництва партії, яку

представляє прем‟єр.

33

Координація роботи міністрів

Державна рада

Відповідно до Розділу 17 Конституції Данії, міністри, діючи у співпраці та на чолі з

монархом, формують Державну раду, яка відповідає Таємній раді Сполученого

Королівства. Усі закони та важливі урядові дії повинні обговорюватися Державною

радою. Сьогодні, участь монарха у процесі управління державою має лише формальний

характер. Засідання Державної ради скликаються по мірі необхідності, як правило, у

середу вранці. В середньому щороку проводяться 15 – 16 засідань Державної ради, на

порядок денний яких виносять 20 – 25 питань.

Державна рада розглядає такі питання:

представлення законопроектів та пропозицій парламентських рішень;

формальне підписання монархом прийнятих законів, а також

різні інші питання (наприклад, скликання загальних виборів).

Звичаї та традиції дозволяють монарху ратифікувати нагальні питання в обхід

Державної ради. Так звані «депеші кабінету» згодом підтверджуються на найближчому

засіданні Державної ради. З 1914 року постійний секретар Канцелярії прем‟єр-міністра

діє в якості Секретаря Державної ради.

Засідання міністрів

Більш важливою структурою в роботі уряду є не Державна рада, а засідання міністрів.

Проте ця «рада» конституційно не визнана. До того ж, Конституція не визнає жодні

інші механізми організації роботи уряду. Отже, таку роботу можна організовувати з

урахуванням багатьох параметрів. Уряд – насамперед прем‟єр-міністр та лідери

представлених у кабінеті коаліційних партій7 – можуть обирати спосіб роботи, який

вважатимуть доцільним. Однак, в останні роки різні прем‟єр-міністри та представлені в

уряді партії використовували однаковий спосіб організації своєї роботи.

Одна з головних функцій прем‟єр-міністра – очолювати засідання міністрів, які, як

правило, проводять вранці щовівторка. Починаючи з 1982 року, ці щотижневі засідання

кабінету доповнюються дводенною підготовчою роботою, яка проводиться раз чи два

на рік напередодні великих публічних дебатів або обговорення політичних ініціатив.

Під час такої підготовки часто порушують такі питання, як пріоритети загального

бюджету, підготовка до нової законодавчої сесії у парламенті; звернення прем‟єра з

нагоди відкриття сесії, а також зміна політичної платформи уряду та політичних планів.

Не існує жодних виписаних норм стосовно того, які питання можна розглядати на

засіданнях кабінету. Ці засідання не формалізовані. На спосіб роботи кабінету значно

впливає особистий стиль роботи прем‟єра та склад самого кабінету. Віднедавна у

міністрів-представників різних партій прийнято демонструвати громадськості свої

точки зору на різні питання перед їх обговоренням на засіданнях ради міністрів чи в

інших місцях. Однак з роками розвинулася інша практика, яка певною мірою

притаманна більшості урядів. Нижче наведені найбільш важливі питання, які

обговорюються на засіданнях кабінету міністрів:

закони, представлені урядом, та питання, запропоновані на вирішення

парламенту;

звіти міністрів, що заслуховуються у парламенті;

34

відповіді міністрів на запити;

закони та пропозиції, винесені іншими партіями / членами парламенту на

вирішення;

призначення та прийняття комітетів при кабінеті міністрів;

призначення державних службовців найвищого рівня;

важливі пропозиції уряду, переговори та питання Європейського

Співтовариства / ЄС;

підписання міжнародних договорів; а також

інші різноманітні питання, які є частиною публічно-політичних дебатів8.

Дискусії у кабінеті здійснюються і на основі письмових, і на основі усних пропозицій.

У Данії не прийнято голосувати під час засідань кабінету, оскільки подібна практика

може поставити під загрозу принцип Ressortprinzip. Вона також могла б розглядатися

як ознака нездатності прем‟єра досягати консенсусу чи компромісу. Єдиний кабінет,

який вдавався до голосування, був ліберальний кабінет 1920 – 1924 рр. Якщо прем‟єру

не вдається негайно віднайти прийнятне рішення у випадку конфлікту між міністрами,

він звертається до власної канцелярії для розробки компромісу. І лише якщо і після

цього конфлікт невирішений, прем‟єр-міністр може прийняте остаточне рішення. Проте

практичні кроки залежать від специфіки самого питання, складу кабінету та особистого

стилю роботи прем‟єр-міністра. 9

Міністерства інформують Канцелярію прем‟єр-міністра про питання, які вони мають

намір винести на порядок денний. Письмові матеріли (наприклад, законопроекти)

розсилаються відповідними відомствами разом з поясненнями, як правило, за 2 -3 дні

до засідання. Канцелярію прем‟єр-міністра необхідно завчасно інформувати про будь-

які питання, які будуть розглядатися в усній формі. У свою чергу, Канцелярія може

скласти порядок денний та розіслати його учасникам засідання. На кожне засідання

міністрів Канцелярія готує прем‟єру стисле резюме з кожного питання порядку денного

з зазначенням аспектів, що можуть мати для нього особливий інтерес, включаючи

можливі проблеми, які це питання може представляти для уряду, а також питання, які

можуть зачіпати інтереси різноманітних парламентських груп, інші партії парламенту

та важливі зацікавлені групи. Прем‟єр-міністр також звертається до матеріалів засідань

кабінету під час прес-конференцій, які, як правило, проводяться після кожного

засідання міністрів.10

Сам Кабінет міністрів не має окремого секретаря. До 1971 року, коли на засіданнях

були присутні лише міністри, одного міністра призначали вести протокол. Такі

протоколи вважали «приватними», які належали представленим в уряді партіям, а не

державі. Можливо, це й пояснює причину зникнення деяких з них (а саме за період з

1945 по 1947 рр.). З 1971 року державний службовець Канцелярії прем‟єр-міністра

(зокрема, юрисконсульт) був присутній на засіданнях в якості секретаря. З 1982 року на

засіданнях також був присутній постійний секретар Канцелярії прем‟єр-міністра. Самі

протоколи нагадують резюме ухвалених рішень. Зараз протоколи в середньому

займають чотири – вісім сторінок.11

При потребі у них стисло зазначають питання чи

рішення з суперечливих питань або питання, які мають високу політичну

конфіденційність. Протокол надсилається міністрам, постійним секретарям та

особистому секретареві монарха. Протокол не має офіційного статусу, оскільки не

передбачена процедура його підписання чи затвердження. Однак, у випадку серйозної

помилки або непорозуміння з боку автора документа, міністр або Канцелярія прем‟єр-

міністра внесе необхідні поправки. Як правило, до протоколів ставляться досить

умовно (тобто, їх не виправляють), і прем‟єр-міністр рідко особисто читає їх.12

35

Засідання міністрів мають вирішальний голос щодо кількох важливих урядових рішень.

Вони також грають важливу політичну функцію координування зусиль різноманітних

партій та галузевих інтересів. Міністри здебільшого оцінюють пропозиції своїх колег

не лише з функціональної, але й з політичної точки зору.13

Однак недостатні

можливості та той факт, що засідання є останнім ланкою у ланцюзі рішень (адже

здебільшого законотворчий процес йде висхідною вертикаллю), означають, що ці

засідання є неадекватним механізмом координації. Отже, потрібні інші комітети для

забезпечення скоординованої роботи у кабінеті, зокрема, у випадку масштабних

політичних ініціатив. Координація таких ініціатив йде «зверху» за рахунок низки

ключових консультацій на рівні уряду, які формують структуру для роботи відповідних

міністерств. Насправді, «у деяких випадках», за словами одного державного службовця,

«навіть ретельні переговори проводяться або принаймні контролюються Міністерством

фінансів та Канцелярією прем‟єр-міністра з метою контролю політично важливих

питань».14

Постійно діючі комітети при Кабінеті міністрів

До 1914 року контакти між міністерствами мали поодинокий характер. Навіть засідання

міністрів, на яких майже не відбувалося дискусії, здебільшого носили формальний

характер. Незважаючи на нейтралітет Данії, саме під час Першої світової війни

парламентарії вперше відчули потребу у координації своєї роботи. Збільшилася не

лише кількість засідань усього кабінету, а й почав діяти неформальний внутрішній

кабінет чотирьох міністрів.

Під час німецької окупації у 1940 році датський уряд, на відміну від інших країн, не

змушували працювати у вигнанні. Тим не менше, парламентарії відчули потребу у

забезпеченні більшої координації у воєнний час через ретельне регулювання економіки.

Саме тому був створений постійно діючий комітет, який дістав назву «Комітет з питань

економіки та постачання при Кабінеті міністрів». Відтоді значно збільшилася кількість

комітетів. Але у різні роки ці комітети при Кабінеті міністрів значно відрізнялися один

від одного і за кількістю (від шести до двадцяти чотирьох), і за напрямком діяльності. У

лютому 1998 року при уряді діяло чотирнадцять комітетів. Постійні комітети

затверджують чи приймають рішення з питань, що належать до їх компетенції, або

готують рекомендації для остаточного ухвалення Радою міністрів.

Починаючи з 1977 року робота комітетів при Кабінеті міністрів спиралася на такі

засади:

Керуюче міністерство очолює комітет та забезпечує секретаріат. Державний

службовець цього міністерства присутній на засіданнях комітету та веде

протокол.

Порядок денний та протоколи засідань комітетів надсилаються до усіх

міністерств.

Матеріали засідань надсилаються членам комітетів та до Канцелярії прем‟єр-

міністра.

Також діють паралельні комітети, які мають на меті допомогти чиновникам. На

їх засіданнях присутні державні службовці Канцелярії прем‟єр-міністра.

Проте ці принципи не завжди дотримуються, зокрема, найважливішим комітетом –

Координаційним комітетом.

Координаційний комітет

36

Починаючи з 1982 року усі уряди формували Координаційний комітет, який став

найбільш впливовим комітетом цих коаліційних урядів. Партійні лідери, діючи в якості

міністрів (та високих посадовців кабінету) входять до складу Координаційного

комітету на правах його членів, кількість яких нараховує чотири – шість осіб (п‟ять осіб

у лютому 1998 року). Координаційний комітет є «внутрішнім кабінетом», в якому

вирішуються важливі питання (включаючи конфлікти у кабінеті), і де визначається та

координується загальний політичний курс уряду. Постійні секретарі Канцелярії

прем‟єр-міністра та Міністерства фінансів присутні на щотижневих засіданнях

Координаційного комітету. Робота комітету здійснюється в умовах конфіденційності, і

протокол засідання не поширюється навіть серед членів комітету.15

Будь-який міністр може бути запрошений до участі у дискусіях з питань, які належать

до його компетенції. Порядок денний визначає прем‟єр-міністр, який отримує

пропозиції щодо питань порядку денного від членів комітету та інших посадовців, які

не входять до його складу. Проте прем‟єр-міністр вирішує, чи слід ставити те чи інше

питання на обговорення у комітеті. Як правило, з 1995 року Координаційний комітет

може накласти вето на нормативно-правові акти, прийняті урядом, доки вони не

винесені на порядок денний засідання Ради міністрів.16

До 1994 року засідання Координаційного комітету мали вкрай неофіційний характер.

Відтоді обсяг послуг, які Канцелярія прем‟єр-міністра надає цьому комітету,

збільшився, і засідання стали більш формалізованими. Рішення не приймають, якщо

відповідне питання не було внесене до порядку денного до проведення засідання і не

були підготовлені відповідні письмові матеріали.

Комітет є важливим механізмом керівництва прем‟єр-міністром та забезпечення

цілісності серед партнерів коаліції.17

Певною мірою це стосується й інших комітетів

при Кабінеті міністрів, які очолює прем‟єр, наприклад, Комітет європейського самміту,

який відіграє ключову роль при підготовці засідань Європейської Ради.18

Комітет з економічних питань при Кабінеті міністрів

В останні роки Координаційний комітет зосередив увагу на питаннях, пов‟язаних з

політичним курсом уряду та конфліктами серед партнерів коаліції, та передав питання

бюджетного планування та економічної політики до офіційних чи неофіційних органів,

які очолює Міністерство фінансів, а саме до Комітету з економічних питань при

Кабінеті міністрів. Цей комітет грав найважливішу роль до 1982 року. Він продовжує

відігравати важливу роль і сьогодні лише тому, адже він дає можливість міністру

фінансів зустрічатися з лідерами коаліційних партій, які входять до складу цього

комітету. Отже, у Кабінеті міністрів представлені дві партії з лютого 1997 року, і лідер

Соціально-ліберальної партії,19

який до того ж обіймає посаду міністра з економічних

питань, входить до складу комітету разом з міністром з питань бізнесу, який є соціал-

демократом.

Постійний секретар Міністерства фінансів відповідає за підготовку порядку денного

засідань комітету, на яких завжди присутній високопосадовець з Канцелярії прем‟єра.

Комітет з економічних питань при Кабінеті міністрів приймає рішення з усіх основних

політичних ініціатив, які мають певні наслідки для бюджету, а також готує рішення

Кабінету міністрів щодо Річного бюджету. Комітет з економічних питань при Кабінеті

міністрів може також вирішувати й інші питання, якщо прем‟єр та міністр фінансів

приймуть відповідне рішення. Роботі цього комітету допомагає паралельний комітет,

37

до складу якого входять державні службовці найвищого рівня з відповідних міністерств

та Канцелярії прем‟єра.

Комітет з економічних питань при Кабінеті міністрів разом з іншими комітетами

вищого рівня може запрошувати міністрів та державних службовців до обговорення

питань, що належать до компетенції їх міністерств. Отже, за таких умов є можливість

вирішувати питання, що не вдалось вирішати Координаційному комітету. З іншого

боку, Комітет з економічних питань часто використовується для впровадження

політичних домовленостей або ведення переговорів з опозицією в рамках мандату,

затвердженого Координаційним комітетом.20

Координація між Комітетом з

економічних питань та Координаційним комітетом вкрай важлива для забезпечення

належної роботи Кабінету міністрів. Прем‟єр має вирішальний голос щодо розподілу

питань серед комітетів. Проте, як правило, прем‟єр та міністр фінансів належать до

однієї партії та мають тісні робочі відносини. У сьогоднішньому уряді вони не лише

походять з однієї партії та мають близькі стосунки, вони ще є соціал-демократичними

економістами одного покоління. Вони домовилися використовувати один з комітетів

для вирішення тактичних питань. Інформація між Міністерством фінансів та

Канцелярією прем‟єра стосовно інших міністерств надходить з певними

обмеженнями.21

Таке тісне співробітництво між цими двома міністрами та їх міністерствами життєво

необхідна для забезпечення бюджетної дисципліни у країні, де від держави очікують

значних соціальних гарантій.22

Зокрема, від міністрів чекають компенсації витрат у

зв‟язку з новими політичними ініціативами за рахунок зменшення вартості існуючих

програм. Колишній особистий секретар Прем‟єр-міністра, а тепер керівник

департаменту при Міністерстві фінансів:

… забезпечує фінансову дисципліну разом з суворим дотриманням бюджетних

процедур, допомагає по можливості обмежити шкідливі наслідки втручань

коаліційної політики, які можуть негативно позначатися на бюджетній

дисципліні. 23

Інші комітети при Кабінеті міністрів

Серед інших постійно діючих міністерських комітетів – Комітет безпеки, Комітет

призначень, Комітет Європейського самміту, Комітет з питань зовнішньої політики,

Комітет з питань бізнесу та промисловості, Комітет з питань науки, а також Комітет у

справах імміграції та урбанізації. З часом парламентарії формують нові комітети,

відмовляючись від старих.24

Окрім того, час від часу виникають й зникають

неформальні комітети міністрів, до складу яких входять два – чотири міністри.

Комітет, який координує позицію Данії на засіданнях Ради Європейського Союзу є

винятком у прагматичному, неформальному політичному процесі в уряді Данії. Для

політичних процесів у більшості країн Європи Данія розробила формалізовану

процедуру досягнення консенсусу серед міністерств та відповідних організацій.

Близько двадцяти дев‟яти спеціалізованих комітетів працюють під контролем

центрального комітету, до складу якого входять державні службовці вищого рівня, а

комітет при кабміні готує – як правило, за чітким графіком – позицію уряду Данії з усіх

питань порядку денного для проведення засідань Ради Європейського Союзу. Навіть

проекти пропозицій уряду затверджуються парламентським комітетом вищого рівня до

того, як міністр представлятиме Данію на засіданнях Ради. Така процедура зазвичай

забезпечує загальну, функціональну координацію, навіть по відношенню до певних

опозиційних груп та партій, а також по відношенню до партнерів по коаліції. Однак у

38

випадку виникнення більш глибинних конфліктів їх можуть передавати на розгляд

Координаційному комітету.25

У багатопартійному уряді кожен міністр має постійно узгоджувати власні дії з діями

колег з інших партій та власних парламентських прибічників. У зв‟язку з цим

проводять засідання за участі інших посадовців, окрім міністрів: наприклад, партійних

лідерів (які не є міністрами), голів парламентських груп чи речника представленої у

парламенті партії. Залежно від обставин у таких засіданнях також можуть брати участь

державні службовці. Ці засідання є важливим елементом роботи уряду та забезпечення

ефективних взаємовідносин з парламентом.26

Прем‟єр-міністр часто зустрічається не лише з партійними лідерами коаліції, які

зазвичай обіймають важливі міністерські портфелі, але й з головами («головними

батогами») коаліційних партійних груп у парламенті.27

Роль Канцелярії прем’єр-міністра

Формально Данія – єдина країна Заходу, де міністри традиційно (окрім кількох

винятків) є єдиними особами, яких призначають з політичних міркувань. Усі інші є

професійними державними службовцями. Чиновники вищого рангу усвідомлюють, що

відсутність політичних призначень і, зокрема, збереження статус-кво, ставитиме значні

вимоги до їхньої власної роботи. Вони надають значну підтримку міністрам, зокрема у

формі політичних консультацій партіям.

Деякі особисті секретарі прем‟єра були призначені з політичних міркувань, і це

спричинило значні публічні дебати. Проте подібні призначення мають місце рідко і є

відносно незначними. Загалом датські міністри отримують консультації та допомогу

від професійних державних службовців. У випадку прем‟єр-міністра ці службовці

працюють у його Канцелярії.

Функції та організація Канцелярії прем‟єр-міністра змінювалися з роками. З точки зору

організаційної структури, історію трансформації Канцелярії прем‟єр-міністра можна

розділити на чотири періоди: 1914 – 1964 рр., 1964 – 1980 рр., 1980 – 1993 рр. та

1993/1994 р. по сьогоднішній день, про які детальніше йдеться нижче. Також нижче

представлений аналіз еволюції особистого секретаріату прем‟єр-міністра, системи

підбору кадрів та професійного розвитку співробітників Канцелярії прем‟єр-міністра.

Становлення: 1914 – 1964 рр.

Канцелярія прем‟єр-міністра була заснована у 1914 році і мала досить обмежені функції

упродовж багатьох років. Хоча Конституція Данії була змінена у 1915 році, у ній не

встановлено, що постійний секретар Канцелярії прем‟єр-міністра міг би давати

консультації з конституційних питань.28

Така обмежена роль Канцелярії пояснюється

тим фактом, що до 1935 року прем‟єр-міністри ще й обіймали посаду галузевого

міністра. Традиційно прем‟єр-міністра обслуговував значно більший штат його іншого

міністерства.

Постійний склад державних службовців Канцелярії прем‟єр-міністра ніколи не

наполягав на тому, що саме вони мають забезпечувати прем‟єру секретарську

підтримку. Насправді, вони прагнули розширити свої повноваження, взявши на себе

різноманітні адміністративні повноваження, незважаючи на те, що вони майже не мали

зв‟язку з загальними функціями прем‟єра. Отже, від самого початку і до моменту

радикального перетворення та реорганізації у 60-х роках, Канцелярія прем‟єра

39

наполягала, що до її компетенції насправді належать лише ті питання, які

безпосередньо не відносяться до компетенції певного відомства. Поступово канцелярія

зосередила у своїх руках певні адміністративні повноваження. Отже, до її компетенції

зокрема належить контроль за громадськими пляжами в районі Копенгагену, пресою,

Північною Радою, а також Фарерськими островами. Отже, штат Канцелярії

збільшувався. На момент створення Канцелярії постійний секретар був єдиним

чиновником з вищою освітою. Майже півсторіччя потому кількість посадовців з вищою

освітою збільшилася до дванадцяти.29

Реорганізація: 1964 – 1980 рр.

У 1964 році Канцелярія прем‟єр-міністра була реорганізована для забезпечення кращої

підтримки виконання прем‟єром його функцій керівника та координатора уряду.

Структура цієї установи суттєво змінилася після обрання у 1962 році соціал-демократа

О. Дж. Крега на пост прем‟єр-міністра. Він був твердо переконаний, що Канцелярія

прем‟єр-міністра має насамперед забезпечувати підтримку прем‟єру, і її основні

функції мають бути зосереджені на забезпеченні секретарської підтримки та

консультацій керівнику уряду. Зокрема, Крег вважав, що він недостатньо

підготовлений до засідань міністрів, адже підготовки до таких засідань майже не

існувало. Він був переконаний, що це не лише послаблює його здатність контролювати

результати цих засідань, але, з огляду на їх неформальну природу, може призвести до

певних непорозумінь. Одне таке печально відоме непорозуміння сталося восени 1963

року. Міністр комерції соціал-ліберал Хілмар Баунсгард визнав недійсним закон про

проміжний контроль цін, виходячи з того, що, на його думку, узгодила Рада міністрів.

Однак Крег не давав своєї згоди на це, що призвело до серйозної суперечки. Відголоски

цього епізоду ще довго позначалися на взаємовідносинах двох чиновників та їх партій.

Багато років потому Хілмар Баунсгард очолив трипартійний уряд, до якого не увійшла

Соціал-демократична партія Крега. Отже, аналізуючи цей політичний конфлікт, деякі

спостерігачі переконані, що непорозуміння виникло через недостатню підготовку до

засідання.30

Можна дійти висновку, що саме цей епізод змусив Крега звернути увагу на

необхідність зміцнення власного контролю та контролю Канцелярії прем‟єр-міністра по

відношенню до міністрів.

Внаслідок цього був створений менший секретаріат для надання консультацій та

забезпечення підтримки прем‟єр-міністру з економічних питань. Були запроваджені

певні процедури для забезпечення кращої інформованості прем‟єра та його канцелярії

щодо ініціатив, які висуваються окремими міністрами на міністерських засіданнях.

Відтоді значно підвищився рівень обслуговування та консультацій, що надаються

прем‟єр-міністру, який можна зіставити лише з не багатьма міністерствами Данії (якщо

взагалі зіставляти). У 1964 році адміністративні завдання Канцелярії прем‟єр-міністра

були обмежені і набули сьогоднішнього вигляду. Проте деякі функції залишилися:

питання преси та загальні питання гендерної рівності. Інший характерний виняток –

відповідальність Канцелярії прем‟єр-міністра за Гренландію та Фарерські острови.

Хоча рівень їхнього самоврядування продовжує підвищуватися, Канцелярія прем‟єр-

міністра звільняється від багатьох своїх функцій.31

Канцелярія прем‟єр-міністра не має

наміру зберегти ці функції, вона не може відмовлятися від них з політичних міркувань.

Недивно, що трансформація Канцелярії прем‟єр-міністра в особистий та політичний

секретаріат прем‟єра потребувала збільшення її штату. Так, у 1979 році у штаті

Канцелярії вже працювало дев‟ять співробітників з вищою освітою.32

У 1980 році

Канцелярія була знов реорганізована тогочасним постійним секретарем у ще

радикальніший спосіб.

40

Одна велика родина: 1980 – 1993 рр.

Неформальний характер структури Канцелярії прем‟єр-міністра після 1980 року був

вражаючою з міжнародної точки зору. За винятком постійного секретаря (який був

керівником відомства) майже взагалі не існувало ієрархічної структури. Увесь апарат

безпосередньо підпорядковувався постійному секретареві (незважаючи на наявність на

той час особистого секретаря прем‟єр-міністра). Розподіл роботи здійснювався скоріше

горизонтально, аніж вертикально. Кожен співробітник апарату нижче рівня постійного

секретаря займався одним – двома напрямками політики, які відповідали

підпорядкованим йому відомствам. Ці співробітники апарату мали заступників на

випадок своєї відсутності, хвороби чи перенавантаження. Доповіді та службові записки,

які готував відповідний штат працівників, надходили до прем‟єра здебільшого

неперевіреними. При потребі вирішення серйозних питань постійного секретаря, як

правило, консультували або дуже рідко інформували до представлення будь-яких

матеріалів прем‟єр-міністру. У таких випадках постійний секретар міг додавати власні

коментарі та безпосередньо зв‟язуватися зі своїм політичним керівником. У більшості

випадків його підлеглі вирішували питання без втручання постійного секретаря.33

Навіть коли кожен співробітник відповідав за певний напрям політики, був

забезпечений високий рівень гнучкості. Це дозволяло об‟єднувати персонал і ресурси,

коли ситуація вимагала колективних дій у відповідь на нагальні питання.34

Така гнучка

структура роботи вимагала високого рівня інформованості та добрих знань кожним

співробітником інших напрямків політики, окрім тих, якими він безпосередньо

займався. Це вирішувалося за рахунок проведення зборів двічі на тиждень за участі

усього апарату.35

При необхідності усної презентації відповідний співробітник проводив презентацію

безпосередньо прем‟єру не лише тому, що він був досвідченим фахівцем у певній

галузі, аніж особистий та постійний секретарі, а й тому, що особистий контакт міг

покращити розуміння окремим співробітником стилю та політичних намірів прем‟єр-

міністра.36

Після 1964 року (особливо після 1980 року) реорганізацію Канцелярії прем‟єр-міністра

вважали успіхом, принаймні державні службовці, які працювали у її апараті. Цей

ентузіазм розвинувся у неформальну культуру приналежності до «однієї великої

родини». І, як результат, здатність прем‟єра управляти кабінетом значно покращилася. І

прем‟єр, і його канцелярія стали міцно тримати важелі влади у процесі формування

порядку денного парламенту. Пол Мейер, один з засновників датської політології,

консультував прем‟єр-міністра Крега у 1964 році стосовно реформування його

канцелярії. До 1989 року Мейер називав Канцелярію «суперміністерством», адже воно

відігравало ключову роль у збереженні інших міністерств під контролем таким чином,

що нові ініціативи, які не відповідали загальнополітичному курсу уряду, могли

отримати вето.37

Однак, оцінка Мейера застаріла з моменту її написання. Постійний

секретар приділяв надто мало уваги зв‟язкам з окремими міністерствами. Не були

запроваджені жодні серйозні зміни для запобігання стагнації Канцелярії прем‟єр-

міністра. Структура організації Канцелярії носила у собі приховану «міну», яка

вибухнула у січні 1993 року.

Нові вимоги: 1993 – 1997 рр.

Після понад десятирічного перебування на посаді прем‟єра (1982 – 1993 рр.) трьох

коаліційних урядів консерватор Пол Шлютер пішов у відставку у січні 1993 року. Після

багаторічних атак на міністра юстиції Еріка Нінн-Хансена, у звіті про розслідування,

41

опублікованому 14 січня 1993 року, зазначалися протизаконні дії (теперішнього)

колишнього міністра та вказувалася наявність підстав для критики прем‟єра за

невиконання його обов‟язків у зв‟язку з цим. Навіть постійний секретар Канцелярії

прем‟єр-міністра став об‟єктом нещадної критики. Шлютер пішов у відставку відразу

після отримання цих результатів. Майже відразу після його відставки було звільнено

постійного секретаря (який невдовзі помер). Дещо пізніше колишнього міністра

юстиції засудив суд імпічменту, до якого зверталися лише чотири рази, востаннє – у

1910 році.38

Коаліційний уряд соціал-демократа Пола Нірупа Расмуссена був сформований у січні

1993 року. Прем‟єр Ніруп Расмуссен прагнув реформувати Канцелярію, оскільки

вважав, що він має недостатній контроль та контакти з окремими міністрами та їх

міністерствами, зокрема, з Міністерством юстиції. На його думку, взаємозв‟язки

Канцелярії прем‟єр-міністра потребували зміцнення.39

Іншою причиною реорганізації було те, що Ніруп Расмуссен мав іншу току зору на

лідерство, аніж його попередник, Пол Шлютер. Хоча Шлютер досяг неабиякого успіху

у забезпеченні співробітництва між представленими у кабінеті партіями, він також

підтримував принцип природної свободи по відношенню до справ окремих міністерств.

Ніруп Расмуссен натомість підтримував активність та втручання. Отже, за часів

головування Нірупа Расмуссена Канцелярія мала зайняти більш активні позиції.

До того ж і політичне походження Нірупа Расмуссена відрізнялося від Пола Шлютера.

Шлютер був першим прем‟єром-консерватором за понад вісімдесят років. Його

кандидатура на посаду прем‟єра була запропонована як компроміс з метою уникнення

боротьби за владу серед фракцій-суперників, яка могла призвести до розколу самої

партії. За прем‟єрство Шлютера партія знов об‟єдналася і, безсумнівно, відродилася. І,

як було недивно для громадськості і самого Шлютера, він успішно очолював уряд

понад десятиріччя. Під час свого прем‟єрства він став беззаперечним лідером своєї

партії.

Ніруп Расмуссен, з іншого боку, перетворився на лідера соціал-демократичної партії

після безпрецедентної внутрішньої боротьби за владу. І, як наслідок, він мав обережно

керувати фундаментом своєї політичної підтримки. До того ж, він відчував значний

тиск з боку різноманітних груп всередині партії та профспілок. Отже, Ніруп Расмуссен

отримував більше «порад» з різноманітних джерел, аніж його попередник. Зрозуміло,

що це сприяло появі більшої кількості «кандидатів» на забезпечення негативної ролі

Канцелярії. Канцелярія прем‟єр-міністра мала забезпечувати послідовний

консультаційний процес.

У першій половині 90-х зміцнення інституту канцелярії прем‟єр-міністра стала

загальною тенденцією у країнах Заходу. Це можна пояснити більшою увагою з боку

ЗМІ до прем‟єр-міністрів загалом. Інша причина – збільшення кількості міжнародних

саммітів між главами держав та керівниками урядів, що потребувало від прем‟єр-

міністрів більш активної ролі у зовнішній політиці.40

Нова Канцелярія прем’єр-міністра

За часів прем‟єрства Нірупа Расмуссена Канцелярія прем‟єр-міністра зазнала таких

змін:

дві зміни в організаційній структурі, спрямовані на зміцнення ієрархії всередині

канцелярії;

42

поступове збільшення апарату канцелярії;

зміни професійного розвитку співробітників апарату канцелярії: відтепер

державні службовці працюють більш короткий термін;

зміцнений особистий секретаріат прем‟єр-міністра;

оновлені принципи роботи зі ЗМІ.

У січні 1994 року Ульріх Федершпіль, щойно призначений постійний секретар прем‟єр-

міністра Нірупа Расмуссена, представив новий організаційний план для Канцелярії

прем‟єр-міністра, в основі якого була покладена модель канцелярії у Норвегії.

Фундаментальна філософія не змінилася. Канцелярія прем‟єр-міністра має

безперебійно функціонувати як «сервісна організація» прем‟єра. З цією метою вона має

забезпечувати секретарську підтримку прем‟єр-міністру як голові уряду; розробляти

проекти промов та статей; надавати консультаційну підтримку і не приймати на себе

жодні інші спеціальні функції. Натомість канцелярія намагається не віддавати

обов‟язок вирішення питань гендерної рівності.

Організацію Канцелярії прем‟єр-міністра все ще цінували за гнучкість та високий

рівень інформації, якою обмінювався її апарат. Однак виникли певні проблеми. Раніше

управління персоналом було «слабким та нездатним вводити персонал у суть справ» Її

«стиль» роботи вважали «надто реакційним». Така критика вказувала на те, що

організація має стати більш «формальною», зберігаючи при цьому гнучкість, яка

дозволить їй формувати робочі групи у випадку кризи, міжміністерських «війн» або у

випадку появи нових напрямів горизонтальної політики.

Були інституціоналізовані щоденні зустрічі між постійним секретарем, головами

відомств та керівником особистого секретаріату прем‟єр-міністра. Прем‟єр бере участь

у цих засіданнях щопонеділка. При потребі постійний секретар може розподіляти

персонал у «гнучкий» спосіб. Розподіл обов‟язків став більш прозорим, приділяючи

більше уваги роботі зі ЗМІ.41

Водночас постала потреба у зміцненні засобів отримання

своєчасної та відповідної інформації про плани відомств, спрямовані на уникнення

небажаного fait accomplis на засіданнях міністрів. Функції Канцелярії у координації

консультацій окремих міністрів та міністерств також потребують зміцнення.42

До жовтня 1997 року Канцелярія прем‟єр-міністра мала у своїй структурі три

підрозділи. У своїй роботі вона й досі спирається на спеціальні тимчасові відділи

(проте меншою мірою, аніж раніше). Неформальність все ще залишається певною

мірою. Але у жовтні 1997 року Канцелярія прем‟єр-міністра була знов реструктурована,

і три відділи були трансформовані у два. Один відділ опікується міжнародними

питаннями, включаючи зовнішню та оборонну політику. Він також відповідає за

обслуговування кабінету, тобто проведення засідань кабінету, забезпечення юридичних

консультацій, роботу зі ЗМІ, питання внутрішнього законодавства та культури,

церковні питання, загальні функції Канцелярії, а також питання економічного розвитку

та політичних змін у Данії. Другий відділ також займається організацією засідань

кабінету та опікується питанням національного економічного розвитку та розвитку

країни, зосереджуючи увагу на взаємовідносинах з Фарерськими островами та

Гренландією, питаннями праці, житла, сільського та рибного господарства, науки,

бізнесу та промисловості, охорони здоров‟я, охорони довкілля та енергетики,

оподаткування, соціального забезпечення, транспорту, освіти та фінансів.

Найважливіше значення цих змін у структурі Канцелярії прем‟єр-міністра полягало у

прагненні припинити вільний, неформальний доступ до прем‟єр-міністра усіх

державних службовців, особливо, з призначенням нового постійного секретаря

43

наприкінці 1996 року. Сьогодні постійний секретар разом з головами відділів та

керівником особистого секретаріату прем‟єр-міністра відіграють роль більш

впливового лідера, аніж раніше.

Підбір кадрового складу Канцелярії прем’єр-міністра

До Канцелярії прем‟єр-міністра ніколи не набирали фахівців, які щойно отримали вищу

освіту. Навпаки, державних службовців відбирають з міністерств. Упродовж багатьох

років Канцелярія прем‟єр-міністра не вважалася особливо привабливим місцем роботи

молодих державних службовців. Однак з роками репутація та престиж Канцелярії

підвищувався. Ретельний підбір кадрів є основним способом поповнення кадрового

складу з кінця 70-х років. Сьогодні служба у Канцелярії прем‟єр-міністра стала

великим здобутком для подальшої кар‟єри.43

На початку 1993 року кількість державних службовців збільшилася до двадцяти трьох

осіб, і увесь апарат нараховував шістдесят співробітників, включаючи клерків.44

У 1995

році кадровий склад збільшився до тридцяти трьох державних службовців, а у 1996

році дещо зменшився і нараховував тридцять одну особу. У 1996 році апарат

Канцелярії, включаючи клерків та прибиральниць (та подібний персонал), нараховував

вісімдесят шість осіб. Сьогодні ця цифра, у т.ч. двадцять сім державних службовців,

зменшилася до сімдесяти трьох осіб. Деякі нові працівники перейшли з Міністерства

закордонних справ. Такий спосіб найму персоналу вказує на те, що прем‟єр-міністр та

його Канцелярія мають намір зміцнити свою роль у процесі координації зовнішньої

політики, зокрема, членства Данії у ЄС, що ставить перед прем‟єр-міністром нові

завдання.45

Зміна моделей професійного розвитку

До 1993 року більшість фахівців Канцелярії були штатними співробітниками. Цей факт

непокоїв тогочасного постійного секретаря, який прагнув забезпечити більшу

плинність кадрів. Хоча досвідченого фахівця чи консультанта можна було «позичати» у

міністерства на певний строк, недостатньо заходів вживали для попередження

стагнації, яка мала місце до прем‟єрства Пола Нірупа Расмуссена.

Зараз перед державним службовцем відкриті нові можливості, що дозволяють йому

продовжувати роботу у Канцелярії прем‟єр-міністра. Значна кількість нових та

молодих державних службовців швидко приходять та залишають роботу у Канцелярії

незважаючи на трирічні та п‟ятирічні контракти. Їх відбирають з відповідних

міністерств, часто вони перебувають у цей момент у відпустці. Постійний секретар

допомагає у підборі кадрів. Канцелярія, зі свого боку, допомагає їх поверненню до

«рідного» міністерства або пропонує інші перспективні посади після роботи у

Канцелярії. У процесі підбору кадрів державним службовцям важливо поєднати

максимальні знання у своїй галузі з політичним інстинктом. Зрештою, керівництво

Канцелярії вважає, що досвід роботи у ній буде розцінюватися як знак якісної кар‟єри.

Багато представників «старої гвардії» залишили Канцелярію. З тринадцяти службовців,

які обіймали керівні посади у 1994 році, лише один продовжував працювати у 1997

році. Деякі вийшли на пенсію, а інші перейшли до галузевих міністерств. Отже,

середній вік державних службовців значно зменшився і становив приблизно тридцять

п‟ять років. На думку деяких працівників, швидкі кадрові зміни викликають проблеми

спадкоємності та призводять до втрати інституційної пам‟яті, особливо, коли такі зміни

мають хвилеподібний характер. Декільком державним службовцям позапланово

збільшили термін їх перебування на посадах, що підриває принцип нетривалого

44

працевлаштування. Більш того, шість – сім державних службовців мають постійні

посади в галузях, де важливе значення грають досвід та певні знання, наприклад,

відносини з Фарерськими островами та Гренландією.

Велика кількість молодих державних службовців зі скептицизмом ставляться до

міністерств, як правило, саме до тих міністерств, в яких вони працювали раніше. Дехто

сприймає реорганізацію Канцелярії прем‟єр-міністра як певний імперіалізм46

, що не

відповідає дійсності. Тиск зменшиться, оскільки жодні зміни суттєво не впливають на

функції Канцелярії прем‟єр-міністра.

Особистий секретаріат

Прем‟єр-міністр має особистий секретаріат. Все розпочиналося з одного секретаря, але

з роками їх кількість збільшилася. Хоча у міністерствах мали місце аналогічні

перетворення, Канцелярія прем‟єр-міністра значно опереджає їх. Безсумнівно, це

частково пояснюється більшими вимогами до зв‟язків зі ЗМІ. У 1997 році середня

чисельність персоналу особистого секретаріату становила 5,5 осіб. Прем‟єр-міністр має

сім секретарів. Склад особистого секретаріату неодноразово змінювався. Нещодавно

він складався з голови секретаріату (функції якого приблизно відповідають Головному

особистому секретарю Великобританії), двох особистих секретарів-асистентів та

чотирьох клерків.

На відміну від решти співробітників апарату Канцелярії особистий секретаріат не

здійснює контролю на певними напрямами політики. Натомість його завдання полягає

у забезпеченні гнучкої підтримки роботи прем‟єра, включаючи комунікаційну роботу

та логістику. Особисті секретарі-асистенти та клерки відповідають за календар прем‟єр-

міністра та усі інші практичні питання. З роками особистий секретаріат

трансформувався у політичного спаринг-партнера прем‟єр-міністра. 47

Часто доповіді та

промови не супроводжуються усними коментарями державних службовців Канцелярії.

Матеріали надають безпосередньо особистим секретарям, які перевіряють їх тон та

стиль до презентації цих матеріалів. Через тривалі та інтенсивні контакти з прем‟єр-

міністром його особисті секретарі мають кращі можливості для оцінки поданих

паперів, аніж звичайні співробітники апарату.

З січня 1995 року функції особистого секретаріату прем‟єр-міністра були розширені з

метою зміцнення контактів з політичною підтримкою прем‟єра у Соціально-

демократичній партії та профспілками. Керівник особистого секретаріату мав кращі

можливості оцінювати якість, включаючи лінгвістичну, та послідовність викладення

матеріалів, представлених державними службовцями до уваги прем‟єра. Особистий

секретаріат також зосередив свою увагу на систематичному моніторингу ЗМІ для

«своєчасного попередження» прем‟єр-міністра про труднощі.

Голова секретаріату має декілька чітко визначених функцій. Він може виконувати певні

завдання в особливих випадках. Він здійснює певні щоденні функції, пов‟язані з

аналізом та наданням консультацій щодо ЗМІ та усіма контактами з ними. Він також

має надавати прем‟єру політичні і тактичні консультації. Важливо, що він підтримує

щоденні контакти з постійним секретарем.

Окрім послуг особистого секретаріату прем‟єр-міністр також користується послугами

одного – двох радників, які отримують оплату від його партії. Вони виступають у ролі

медійних консультантів, зокрема, з питань «іміджу». Прем‟єр також отримує політичні

консультації, як правило, з певних партійних питань від партійних експертів, послуги

яких сплачує Соціал-демократична партія.

45

Наскільки можна бути гнучким?

Неформальний характер датської системи державного управління та Канцелярії

прем‟єр-міністра підтверджується фактом того, що існує лише декілька формальних

письмових документів, в яких детально вказаний порядок організації цієї системи.

Здається, що така неформальність забезпечує гнучкість. Наприклад, система часто

зазнає змін здебільшого за рішенням відповідних міністрів. І, як наслідок, деякі

співробітники Канцелярії прем‟єр-міністра відчули за потрібне викласти письмово

своє описання системи державного управління та Канцелярії прем‟єр-міністра

(фактично, навряд чи можна було б написати цю главу без їх участі). Рішення про

запровадження змін може оголошуватися у короткому листі постійного секретаря до

Канцелярії. Такі зміни також можливі у випадку зміни практики, або взагалі без

жодних конкретних рішень.

Як правило, ціною подібної гнучкості є підвищений ризик помилок та непорозумінь.

Отже, основною передумовою практичного успіху є довіра та взаєморозуміння між

політиками та високий рівень інформаційного забезпечення та відчуття особистої

відповідальності серед державних службовців Канцелярії. Історія свідчить, що ці

передумови наявні майже завжди. Проте, безсумнівно, мають місце проблеми і

помилки. Але те, наскільки ці проблеми можна попереджати у майбутньому, залежить

від свідомого, ретельного підбору фахівців Канцелярії прем‟єр-міністра.

46

ЕСТОНІЯ

Структура кабінету міністрів

Відповідно до нової конституції 1992 року, основаної на конституції 1938 року, Естонія

є парламентською системою, в якій уряд обіймає виконавчу владу, законодавча влада

залишається за парламентом, що складається з 101 члена. Вибори відбуваються кожні

чотири роки на основі пропорційного представництва. Парламент приймає заколи та

постанови, затверджує бюджет та приймає рішення щодо проведення референдумів.

Він також уповноважує прем‟єр-міністра формувати кабінет міністрів.

Главою держави є президент, обраний таємним голосуванням у парламенті на п‟ять

років. Влада президента досить обмежена. Як і в інших парламентських демократіях

президент Естонії виконує головним чином формальну роль у представленні країни;

хоча президент Естонії використав свою посаду, щоб впливати на публічну політику та

політичні процеси. Більш, ніж у тридцяти випадках з 1992 року президент використав

право вето щодо законів, прийнятих парламентом. Президент також має право

призначати окремі категорії державних службовців, а також послів.

На противагу Латвії, термін «Кабінет Міністрів» не з‟являється у Конституції Естонії.

Основні обов‟язки «Уряду республіки» визначені у статтях 86-101. Конституція

обумовлює максимальний термін протягом якого може бути сформований уряд.

Президент повинен внести кандидатуру на посаду прем‟єр-міністра протягом 14 днів

після того як попередній уряд пішов у відставку. Запропонований кандидат повинен

представити парламенту основні напрямки програми нового уряду протягом наступних

14 днів, після яких парламент вирішує голосуванням питання щодо надання кандидату

на пост прем‟єр-міністра повноваження сформувати уряд. Отримавши повноваження,

прем‟єр-міністр повинен представити імена членів уряду президенту протягом семи

днів. Президент тоді має призначити міністрів протягом трьох днів. Формування уряду

не може тривати більше, ніж шість тижнів.

У Конституції також є згадка про Державну Канцелярію та, зокрема, державного

секретаря, який працює главою канцелярії та призначається і звільняється прем‟єр-

міністром. Він чи вона мають конституційне право відвідувати засідання кабінету

міністрів з правом участі у обговореннях. Глава канцелярії має такі ж права, які у

питаннях керівництва міністерством має міністр, за винятком права видавати

розпорядження. Основні функції державної канцелярії полягають у тому щоб

управляти діями та надавати послуги підтримки уряду та прем‟єр-міністру,

підтримувати стосунки уряду з парламентом та іншими конституційними установами, а

також координувати роботу з навчання посадових осіб державного рівня та органів

місцевого врядування. Усі структури адміністративної підтримки прем‟єр-міністра

належать формально до державної канцелярії.

Конституція також визначає окремі характеристики засідань кабінету міністрів. Стаття

96 стверджує, що урядові засідання є закритими, якщо уряд не вирішить інакше. Уряд

виносить рішення за представленням прем‟єр-міністра або міністрів. Постанови уряду

дійсні якщо вони скріплені підписами прем‟єр-міністра, відповідного міністра та

47

державного секретаря. Це надає останньому більше політичної відповідальності, ніж

зазвичай.

Стаття 97 регулює голосування щодо недовіри. Принаймні одна-п‟ята частина членів

парламенту мають подати письмову вимогу на засіданні парламенту. У випадку вотуму

недовіри прем‟єр-міністру чи уряду президент може за пропозицією уряду упродовж

трьох днів розпустити парламент. Питання про вотум недовіри з того ж приводу може

бути ініційоване знову не раніше, ніж через три місяці після голосування по

попередньому вотуму недовіри.

З метою запобігання корупції та конфліктові інтересів, конституція визначає, що члени

уряду не можуть посідати будь-яку іншу державну посаду, входити до правління чи

ради комерційної установи.

Адміністративні характеристики

Як і у більшості інших країн, адміністративні функції кабінету міністрів

координуються та контролюються державною канцелярією, яка в Естонії складається з

140 осіб, що займають свої посади на постійній основі (за винятком радників прем‟єр-

міністра). Ними здійснюється координація технічної і процедурної роботи уряду та

консультування з юридичних питань.

Штат офісу прем‟єр-міністра досить малий. Коли прем‟єр-міністр Лаар прийшов до

влади у 1992 році, він ліквідував секцію, яка віддзеркалювала структуру департаментів.

З того часу, основна роль офісу прем‟єр-міністра була, по-перше, гармонізувати

політичні пропозиції із загальними напрямками коаліційної угоди, по-друге,

забезпечувати основну інформацію щодо пропозицій які надходять від департаментів,

та, по-третє, із допомогою спеціально відібраних державних службовців, розробляти

альтернативні пропозиції для прем‟єр-міністра, для прикладу, стосовно бюджетних

питань.

Державна канцелярія очолюється державним секретарем. Вона також керує

відносинами між кабінетом міністрів та парламентом. У цьому сенсі, державний

секретар формально відповідальний за підготовку засідань кабінету міністрів та за

аналіз пропонованих проектів законів з точки зору їхньої юридичної правильності,

перед тим як вони будуть представлені кабінету міністрів на затвердження. Ця технічна

роль є політично важливою в Естонії, оскільки якість юридичного консультування

міністрів часто досить низька. Понижена роль міністерства юстиції збільшила участь

департаменту законодавства державної канцелярії, як завершального «фільтра» перед

прийняттям рішень у кабінеті міністрів.

Бюро публічного адміністрування та Офіс європейської інтеграції є структурними

підрозділами державної канцелярії. Основними функціями цих підрозділів є збір та

аналіз відповідної інформації. Офіс європейської інтеграції було засновано коли

питання координації з ЄС належали міністру закордонних справ. Це було однією з

причин чому питання щодо приєднання до ЄС протягом тривалого часу погано

координувались. Одним з основних завдань офісу європейської інтеграції є підготовка

та проведення зустрічей Ради Вищих Державних Службовців. Вона координує та

проводить моніторинг питання європейської інтеграції. Таким чином, офіс є фільтром

між кабінетом міністрів та прем‟єр-міністром, оскільки він інформує міністрів про

48

політичні проблеми та скеровує політично чутливі питання рішення по яким повинно

бути прийнято прем‟єр-міністром.

Функція Бюро публічного адміністрування полягає у визначенні цілей реформи

публічної адміністрації у Естонії, завдання яке важко реалізувати оскільки офіс не

може розраховувати на підтримку департаментів. Більшість міністрів розглядають таку

реформу як шлях до ймовірної політичної невдачі та, що не принесе «швидкого

політичного виграшу».

Кабінет міністрів Естонії зустрічається принаймні один раз на тиждень, зазвичай у

вівторок. Головує на засіданні прем‟єр-міністр. Загалом, право говорити мають лише

прем‟єр-міністр, міністри та державний секретар. Однак, канцлер з юридичних питань

та глава казначейства можуть бути присутніми на засіданнях на розгляді справ їхньої

компетенції. Прем‟єр-міністр також може запросити інших взяти участь у засіданні

Кабінету міністрів, однак це трапляється рідко. Серед запрошених міністрами

політичних діячів, які також можуть бути присутніми, однак лише слухати обговорення

питань, можуть бути представники губернаторів, представники асоціацій місцевого

самоврядування, державний секретар міністерств, а також представник президента

республіки.

Додаткове неофіційне засідання членів кабінету міністрів відбувається зазвичай один

раз на тиждень у вівторок увечері після офіційного засідання кабінету міністрів. Ціллю

цих зустрічей є підготовка попередніх пропозицій перед тим, як остаточне рішення

буде прийняте кабінетом міністрів. На ці зустрічі прем‟єр-міністр запрошує всіх

міністрів та інколи лідерів партій. Політична складова пропозицій обговорюються та

переглядаються перед тим як бути формально внесеною до кабінету міністрів. Іноді,

неформальні рішення, що приймаються на цих засіданнях, мали найбільш

визначальний вплив на остаточне рішення, прийняті кабінетом міністрів.

Для технічного та політичного влагодження комплексу пропозицій, прем‟єр-міністр

може створювати три різні типи комітетів – міністерський комітет, до складу якого

входять державний секретар та ті міністри, котрі будуть впроваджувати пропозицію

при обговоренні, міжміністерський комітет, до складу якого входять представники

різних урядових агенцій, у тому числі місцевого самоврядування, або експертний

комітет, що складається з державних службовців та представників приватного

сектору. Відповідно до Конституції ці комітети не можуть мати виконавчої влади.

Деякі прем‟єр-міністри заснували комітети з дуже широкими повноваженнями. Як

результат це призвело до сегментації процесу прийняття рішень урядом, збільшило

тривалість обговорення та прийняття рішень, а самі рішення стали менш ефективними.

Таким чином, міністри для участі у цих комітетах почали делегувати державних

службовців, які приймали рішення від їхнього імені. Коли питання було значною мірою

визначене, міністри зазвичай не приділяли достатньо часу деталям. Таким чином,

міністерський комітет практично перетворився у міжміністерський комітет. До того ж,

комітети призначали невеликі спеціальні експертні комітети для вирішення

специфічних конфліктних рішень між членами кабінету міністрів.

Порядок денний засідання кабінету міністрів публічно доступний. Він

розповсюджується з усіма необхідними додатками для обговорення, за сім днів до

засідання вівторка, міністрам, канцлеру з юридичних питань, представникам

губернаторів, асоціаціям місцевого самоврядування, секретаріату президента

республіки, радникам прем‟єр-міністра, службовцям державної канцелярії та

49

журналістам. Це дає політикам достатньо часу для обговорення з міністрами та

державним службовцям питань, запропонованих для рішення кабінету міністрів.

Лише прем‟єр-міністр та міністри можуть пропонувати кабінету-міністрів проекти

рішень, які повинні бути подані до державної канцелярії за сім днів до затвердження

порядку денного засідання кабінету міністрів. Усі формальні та юридичні аспекти по

кожній пропозиції остаточно обговорюються на регулярному засіданні державних

секретарів міністерств, яке зазвичай відбувається у п‟ятницю вранці. Таким чином,

кабінет міністрів має справу лише з добре підготовленими пропозиціями.

Рішення кабінету міністрів протоколюються та записуються. Протокол надсилається

усім урядовим органам, причетним до того чи іншого рішення. Державна канцелярія

контролює впровадження рішень кабінету міністрів. Вона зберігає записи прийнятих

кабінетом міністрів рішень та постійно представляє огляд процесу впровадження,

однак, вона не має права втручатися у цей процес.

Прийняття рішення кабінетом міністрів

Процес прийняття рішень у кабінеті міністрів Естонії змінювався протягом часу

залежно від стилю роботи прем‟єр-міністра. Однак, незалежно від стилю, усі прем‟єр-

міністри намагались активно використовувати неформальні зустрічі, які відбувались

перед вирішенням питань на постійних засіданнях кабінету міністрів. Неформальні

рішення також приймались на зустрічах коаліційної ради, на яких не вівся протокол. До

цього ж, частими є як консультації з парламентськими партіями, так і зустрічі з

членами коаліційних партій щодо тих питань, які мають бути прийняті кабінетом

міністрів.

Вплив індивідуального стилю роботи на процес прийняття рішень можна оцінити через

розгляд надзвичайно різних стилів поведінки двох прем‟єр-міністрів, Сійманна (1997-

99) та Лаара (1992-94 та з 1999).

Після виборів у березні 1995 року, коаліційна партія (KMÜ) на чолі з прем‟єр-міністром

Вяхі сформувала коаліцію з лівоцентристської та правої партії. Через різні скандали, у

яких прем‟єр-міністр був підозрюваний, уряд пішов у відставку і у 1997 році був

сформований уряд меншості очолюваний Сійманном. Новий прем‟єр-міністр пообіцяв

розпочати новий процес реформ та брати до уваги пропозиції навіть опозиційних

партій. Окрім того, сім з п‟ятнадцяти міністрів його уряду були без партійної

приналежності.

Новий «консультативний політичний стиль» відкрив процес прийняття рішень

спочатку державним службовцям, багато яких відвідували неофіційні зустрічі кабінету

міністрів як радники політиків чи як спостерігачі. Сійманн дозволив загальні дискусії

та складні переговори стосовно політичних питань.

Оскільки кількість учасників збільшилась, збільшився процес прийняття рішень,

неофіційні зустрічі ставали тривалішими і знизилась ймовірність того, що пропозиція

буде готовою на засідання кабінету міністрів. Це призвело до того, що політичні

рішення на засідання кабінету міністрів надходили менш «підготовленими». Будучи не

в змозі працювати одночасно із зростаючою кількістю таких пропозицій, прем‟єр-

міністр почав делегувати рішення щодо цих питань іншим інституціям та політичним

гравцям, як то міністерським комітетам, окремим міністрам та експертним групам. У

50

міністерських комітетах, державні службовці невдовзі почали відігравати важливішу

роль, оскільки більшість рішень були пов‟язані з технічними аспектами, і значною

мірою знаходились у компетенції державних службовців, аніж міністрів. Насправді,

чим більше технічних питань надходило, тим менше міністри мали повноважень

обговорювати пропозиції на засіданнях міністерського комітету. Як результат, все

більше пропозицій надходило від державних службовців, що працювали у

департаментах, котрі на власний розсуд почали розробляти проекти програм а міністри

часто затверджували ці пропозиції ex post facto.

Політична влада міністрів помітно зросла протягом кабінету Сійманна. Оскільки лише

половина членів уряду належала до партії, збільшився вплив зацікавлених груп на

процес прийняття рішень, тоді як міністри, що належали до партії, слідували

директивам їхніх організацій. Насправді міністри, що належали до партії, інформували

свої парламентські партії про їхню міністерську діяльність раз на тиждень під час

засідань парламенту.

Таким чином, запроваджений Сійманном погоджено-консультативний стиль надав

значну відповідальність індивідуальним міністрам та запровадив значно відкритішу

форму прийняття рішень урядом, ніж це було характерно попереднім урядам Естонії.

Март Лаар, після повернення до офісу після виборів 1999 року скоротив міністерську

автономію та переніс прийняття рішень до центру уряду. Його лідерський стиль був

оснований на домінуючій ролі прем‟єр-міністра. Партії стали більш важливими;

координація прийняття рішень була передана політикам, а не державним службовцям, а

процес прийняття рішень став більш офіційним. Державним службовцям заборонялось

відвідувати неофіційні зустрічі кабінету міністрів.

Основною метою цих неофіційних зустрічей було обговорення питань у неформальній

обстановці, оскільки це дозволяло підвищити колегіальність серед відповідальних за

прийняття рішень. Ці зустрічі тривали набагато довше, аніж постійні засідання кабінету

міністрів – у середньому чотири години навіть під час урядування Лаара, – а кожне

питання обговорювалось близько двадцяти хвилин. На них були присутні міністри,

лідери парламентських партій, прем‟єр-міністр та його радники, урядові радники та

державні секретарі. Співробітники Бюро публічного адміністрування та Офісу

європейської інтергації відвідували ці зустрічі лише раз на місяць. Час, присвячений

обговоренню окремих питань, на цих зустрічах був обмежений, тому основний акцент

робився на обговоренні радше політичних, аніж технічних моментів.

51

НІМЕЧЧИНА

Федеральний Канцлер і Федеральний Уряд

Завдання, організація, методи роботи

Ц. Ф. Мюлер Ферлаг

3. Правовий статус Федерального Канцлера і Федерального Уряду та функції

Відомства Федерального Канцлера

3.1. Статус Федерального Канцлера і Федерального Уряду за Основним Законом

3.1.1 Загальні положення

Федеральний Уряд має статус конституційного та вищого федерального органу влади.

У системі поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову він належить до

виконавчої влади. Федеральний Уряд виконує закони, за які відповідає федеральний

рівень влади. Проте, у першу чергу Федеральний Уряд виконує функції керівництва

державою; спільно з іншими гілками влади Федеральний Уряд відповідає за політичне

визначення питань існування федерації та її майбутнього.

У системі відносин між конституційними федеральними органами, у першу чергу, у

системі відносин голова держави – уряд – парламент, Федеральний Уряд відповідно до

Основного Закону має значно більшу вагу, ніж уряд колишнього Німецького Рейху.

Головним вираженням цього є законодавчо визначений статус Федерального Канцлера:

Відповідно до ст. 65 Основного Закону (за аналогією з ст. 56 Ваймарської Конституції

(ВК), яка визначала статус Рейхсканцлера), Федеральний Канцлер визначає напрямки

державної політики.

Високий правовий статус

Федерального Канцлера:

визначення основних напрямків

державної політики,

конструктивний вотум недовіри,

право на утворення уряду

У порівнянні з минулим роль Голови Уряду посилено у наступних двох пунктах:

Бундестаг може висловити недовіру Федеральному Канцлеру лише шляхом обрання

більшістю голосів його наступника, тобто, через висловлення конструктивного

вотуму недовіри (ст. 67 Основного Закону (ОЗ)). Відповідно, скасовано

деструктивний вотум недовіри (ст. 54 ВК), який неодноразово руйнував

стабільність уряду за часів Ваймарської Республіки.

Федеральні міністри призначаються та звільняються Федеральним Президентом за

поданням Федерального Канцлера (ст. 64 ОЗ). Тобто, для призначення міністрів не

потрібно отримувати згоду Бундестагу. Право утворення уряду належить

52

Федеральному Канцлеру. Подання про недовіру окремим міністрам політично

можливі, але з юридичної точки зору вони не мають великого значення, навіть якщо

за це подання голосує більшість депутатів; відповідно, Бундестаг (на відміну від

Рейхстагу за ст. 54 ВК) не має правових засобів для забезпечення відставки окремих

членів Федерального Уряду. Правові рішення Бундестагу про висловлення недовіри

можуть стосуватися лише самого Федерального Канцлера.

Зазначені норми забезпечують високий статус Федерального Канцлера та підвищують

стабільність роботи Федерального Уряду. Проте, використання відповідних прав у

політичній діяльності також пов‟язане з відповідними політичними домовленостями, у

першу чергу, у разі створення коаліційного уряду.

При створенні уряду Федеральний Канцлер має впоратися з дуже складним завданням:

він повинен (у першу чергу, у разі створення коаліційного уряду) збалансувати

політичні, кадрові та особисті аспекти нового уряду та врахувати при цьому інші

численні питання. Парламент може висловити або утриматися від висловлення довіри

чи недовіри лише повному складу уряду. Якби парламент мавю ридичну можливість

ухвалювати рішення про непризначення або звільнення окремих міністрів, це би

порушило створений Федеральним Канцлером баланс сил в уряді та негативно

вплинуло на працездатність цього уряду.

Члени Федерального Уряду мають також усе більше значення та додаткові якості на

європейському рівні: оскільки федеральні міністри через Європейську Раду беруть

участь у встановленні правових норм ЄС, вони також виконують законодавчі функції.

3.1.2 Склад, утворення та розпуск Федерального Уряду

Федеральний Канцлер та

федеральні міністри

утворюють Федеральний Уряд

Ст. 62 ОЗ визначає наступне: «До Федерального Уряду входять Федеральний Канцлер

та федеральні міністри». Ця норма є вичерпною. Це означає, що до складу Уряду не

належать, напр., держсекретарі, і, відповідно, вони не мають права голосу під час

засідань Уряду. Але при цьому вони можуть брати участь у засіданнях Уряду як

представники відповідних федеральних міністрів, яким вони підпорядковані, або на

запрошення Федерального Канцлера.

Існують наступні види держсекретарів:

Статус держсекретарів

Парламентські держсекретарі:

вони є депутатами Бундестагу і підпорядковуються Федеральному Канцлеру або

федеральному міністру, також за строком їх повноважень. Їх основним завданням є

надання підтримки відповідному члену Федерального Уряду у стосунках з

парламентом. Федеральний Президент може надавати окремим парламентським

держсекретарям титул державних міністрів; він надав його парламентським

держсекретарям Федерального Канцлера та федерального міністра закордонних справ.

Державні міністри при Федеральному Канцлері не повинні обов‟язково бути

депутатами Бундестагу.

53

Державні секретарі зі статусом чиновників:

вони є головним кадровим ресурсом міністерств та здійснюють керівництво

відповідними міністерством згідно з політичними директивами федерального міністра.

У внутрішній структурі міністерства вони також представляють федерального міністра.

Через їх тісний зв‟язок з федеральним міністром вони вважаються т.з. політичними

чиновниками і відповідно до § 36 Закону про федеральних чиновників можуть у будь-

який час бути достроково відправлені на пенсію.

Закон про федеральних міністрів та Закон про правовий статус парламентських

держсекретарів регулюють окремі правові питання; для держсекретарів зі статусом

чиновників застосовуються положення законодавства про федеральних чиновників.

Утворення Федерального Уряду

Утворення Федерального Уряду відбувається у два етапи:

Обрання Федерального Канцлера (ст. 63 ОЗ):

Федеральний Канцлер обирається Бундестагом за поданням Федерального Президента

без обговорення. Якщо кандидат отримує більшість голосів депутатів Бундестагу

(абсолютна більшість; т.з. канцлерська більшість) під час першого або, у разі потреби,

другого голосування, Федеральний Президент повинен призначити його на посаду

Федерального Канцлера. Якщо кандидат під час другого голосування отримує лише

просту більшість голосів, Федеральний Президент повинен або призначити його на

посаду Федерального Канцлера або розпустити Бундестаг.

Призначення федеральних міністрів (ст. 64 ОЗ):

Федеральні міністри призначаються та звільняються Федеральним Президентом за

поданням Федерального Канцлера. При цьому Бундестаг не має формального права

голосу.

Федеральний Уряд як найважливіший орган виконавчої влади продовжує існувати

також у випадку кадрових змін серед його політичного керівництва.

Розпуск Федерального Уряду

Строк повноважень членів Федерального Уряду теж визначено на певний період, якщо

це узгоджується з принципами парламентської демократії. Це означає, що вони

обіймають свої посади протягом дії строку повноважень Бундестагу останнього

скликання; проте, їх перебування на посаді може бути припинено достроково через

відставку або звільнення за поданням Федерального Канцлера.

Відповідно, посада федерального міністра є залежною від Федерального Канцлера.

Повноваження федерального міністра завжди припиняються одночасно з припиненням

повноважень Федерального Канцлера. Повноваження Федерального Канцлера

припиняються достроково у наступних випадках:

відставка або смерть Федерального Канцлера;

початок роботи нового складу Бундестагу (ст. 69 абз. 2 ОЗ);

висловлення конструкнивного вотуму недовіри (ст. 67 абз. 1 ОЗ) або

відхилення Бундестагом поставленого Федеральним Канцлером питання про довіру

та його розпуск Федеральним Президентом (ст. 68 абз. 1, ст. 69 абз. 2 ОЗ).

54

Питання про довіру (ст. 68 ОЗ) дозволяє Федеральному Канцлеру переходити у наступ

та, у разі його позитивного вирішення, стабілізувати свій уряд. У разі негативної

відповіді на це питання можливим є розпуск Бундестагу Федеральним Президентом за

поданням Федерального Канцлера. Оскільки право саморозпуску Бундестагу не

передбачено, це за певних обставин може означати необхідність дострокових виборів.

Цей механізм застосовувався після отримання негативної відповіді на питання про

довіру, яке ставили Федеральні Канцлери Віллі Брандт (22 квітня 1972 р.) та Гельмут

Коль (17 грудня 1982 р.).

У історії Федеративної Республіки Німеччина зміни на посаді Федерального Канцлера

відбувалися у результаті відставок (1963, 1966, 1974), конструктивного вотуму

недовіри (1982) або у результаті виборів (1969, 1998). Вибори 1998 р., у результаті яких

було утворено уряд Федерального Канцлера Герхарда Шрьодера, вперше призвели до

того, що уряд було утворено виключно партіями, які раніше перебували в опозиції.

3.2 Федеральний Канцлер та організація Федерального Уряду

Центральною нормою, яка визначає права Федерального Канцлера та організацію

Федерального Уряду, є ст. 65 ОЗ. Вона звучить наступним чином:

«Федеральний Канцлер визначає напрямки державної політики та несе за це

відповідальність. У межах цих напрямків кожний федеральний міністр самостійно та

під власну відповідальність керує справами у дорученій йому галузі. Федеральний Уряд

ухвалює рішення про розбіжності між федеральними міністрами. Федеральний Канцлер

веде справи Уряду відповідно до робочого регламенту, ухваленого Федеральним Урядом

та схваленого Федеральним Президентом.»

Більш детально питання організації Федерального Уряду регулюються робочим

регламентом Федерального Уряду (ГОБРег) та спільним робочим регламентом

федеральних міністерств (ГГО) від 26 липня 2000 р. (ГМБл. 2000, стор. 526). Перший

регламент (вищий за статусом) стосується перш за все прав та обов‟язків членів

Федерального Уряду, а другий регламент переважно стосується питань організації та

співпраці міністерств, а також законодавчих процедур.

Ст. 65 ОЗ та регламенти означають, зокрема, наступне:

3.2.1 Права Федерального Канцлера

Окрім права утворення Уряду згідно з ст. 64 ОЗ, яке вже згадувалося на початку цієї

глави, ст. 65 ОЗ визначає та деталізує наступні права Федерального Канцлера:

Основні напрямки:

домінанта політики Уряду

Визначення основних напрямків державної політики:

Федеральний Канцлер визначає напрямки державної політики та несе за це

відповідальність. Відповідно до цієї норми Федеральний Канцлер задає зміст політики

Уряду. Напрямки державної політики можуть стосуватися базових, визначальних

політичних рішень або окремих випадків, які мають велике значення. Повноваження з

визначення напрямків державної політики означають, що Федеральний Канцлер має

значну свободу для політичного маневру у тому, на вирішення яких питань у який

спосіб він впливає. Він визначає, чи має те чи інше питання настільки велике значення,

55

щоб застосовувати для нього свої повноваження з визначення державної політики.

Наприклад, Федеральний Канцлер може "брати на себе" вирішення питань, які на його

думку мають велике політичне значення; з іншого боку, питання, які (ще) не мають для

нього такого значення, він може залишити у віданні відповідного міністерства.

Особливе значення повноваження Федерального Канцлера з визначення напрямків

державної політики мають при врегулюванні розбіжностей між федеральними

міністрами. Саме Федеральний Канцлер у першу чергу повинен вживати заходів для

забезпечення єдності позиції Федерального Уряду; це чітко вимагається § 2 ГОБРег.

Федеральний Уряд як конституційний орган повинен демонструвати одностайність

насамперед у законодавчому процесі задля забезпечення своєї чіткої позиції (§ 28

ГОБРег, §§ 19, 52 Спільного регламенту).

Головні напрямки державної політики є обов'язковими для федеральних міністрів та

Федерального Уряду, але як такі вони не є обов'язковими для інших конституційних

органів або громадян.

Як правило, напрямки державної політики, визначені Федеральним Канцлером, не

мають чіткої форми і, як правило, не позначаються як такі. З огляду на високий

конституційний статус Федерального Канцлера та бажану безконфліктну взаємодію у

самому Федеральному Уряді, позиція Федерального Канцлера стосовно державної

політики має відповідно велику вагу і без чіткого посилання на його відповідні

повноваження. Юридично можна розрізняти «політичні» та «правові» директиви

Федерального Канцлера. До перших належать політичні директиви з основних питань

політики Федерального Уряду; у якості прикладу можна навести передусім урядові

заяви Федерального Канцлера, зокрема, його заяви на початку роботи Бундестагу

нового скликання. Від політичних можна відокремити більш вузькі за своїм змістом

правові директиви, хоча межі між ними є доволі умовними, і обидва види директив

можуть мати як політичне, так і правове значення: до правових належать конкретні

рішення Федерального Канцлера, які стосуються, наприклад, вирішення конфлікту або

врегулювання певних питань. Проте, практичне значення цих директив полягає у

першу чергу не у кількості таких рішень Федерального Канцлера і аж ніяк у

застосуванні терміну «директивне рішення»; передусім, важливість цих директив

визначається їх «потенціальною дією», тобто, принциповою можливістю їх

застосування Федеральним Канцлером. Відповідно, на практиці, рішення Федерального

Канцлера, які позначаються саме як директиви, ухвалюються дуже рідко.

Взагалі, можна зазначити, що повноваження з визначення напрямків державної

політики охоплюють активне та первинне формування державної політики, а також

роль третейського судді та право вето для Федерального Канцлера.

Керування

засіданнями Уряду

Повноваження з керування:

Федеральний Канцлер керує справами Федерального Уряду відповідно до рообчого

регламенту, ухваленого Федеральним Урядом. Це стосується у першу чергу співпраці

між членами Уряду, головною формою якої є засідання (засідання Кабінету), на які

Федеральний Уряд регулярно збирається колегіально. Федеральний Канцлер керує

цими засіданнями. Відповідно, він повинен ретельно до них готуватися; при цьому

особливе значення має робота Відомства Федерального Канцлера.

56

Організаційні повноваження:

Організаційні повноваження:

визначення кількості та повноважень

федеральних міністрів

Особливою формою керівних повноважень Федерального Канцлера згідно з ст. 65 ОЗ

та ст. 64 ОЗ (право утворення Уряду) є організаційні повноваження, які більш детально

викладено у § 9 ГОБРег. Відповідно до цих повноважень Федеральний Канцлер

визначає кількість федеральних міністрів та їх сфери повноважень. При цьому мова йде

про повноваження Канцлера, які не залежать від згоди Бундестагу. Вони не можуть

бути обмежені законодавчою владою; навпаки, організаційні акти Федерального

Канцлера завдяки його конституційно визначеним організаційним повноваженням

мають перевагу перед простими законами згідно з Законом про зміну повноважень від

16 серпня 2002 р. (Федеральний вісник законодавства (БГБл) І стор. 3165). Відповідно

до цього закону федеральний міністр юстиції після ухвалення Федеральним Канцлером

організаційних рішень повинен видавати постанови про внесення змін до норм про

повноваження федеральних міністерств, які суперечать зазначеним організаційним

рішенням.

Організаційні повноваження

Федерального Канцлера по

відношенню до прав парламенту

Така форма зазначених організаційних повноважень Федерального Канцлера є

необхідною для забезпечення працездатності Федерального Уряду. Вона забезпечує

необхідну гнучкість дій, яка може бути особливо важливою за наявності нових

політичних завдань або у разі несподіваного виходу міністра зі складу Уряду або,

зокрема, у разі утворення нового Федерального Уряду після обрання парламенту

нового скликання. Якби законодавство передбачало необхідність отримання

Федеральним Канцлером попередньої згоди парламенту, це означало б складний

процес формування уряду, який би серйозно зашкодив його працездатності та, окрім

цього, зашкодив би ефективності роботи державного апарату. При цьому слід

зазначити, що права парламенту теж захищено; у разі представлення Федеральним

Урядом проекту закону про бюджет на наступний рік з новими організаційними

структурами парламент є юридично незалежний в ухваленні свого рішення.

Відповідно до практики державної роботи, яка склалася, розподіл функціональних

обов‟язків у Федеральному Уряді визначається не у регулярних планах розподілу

повноважень, як це робиться у інших державних органах. Натомість, з часу заснування

ФРН організація Федерального Уряду являє собою комплекс норм, зміст якого

визначається відповідними організаційними рішеннями; при цьому нові організаційні

рішення базуються на попередніх рішеннях.

Опис наявної організаційної структури можна знайти у наступних джерелах:

організаційні декрети Федерального Канцлера;

плани розподілу повноважень окремих федеральних міністерств, які у рамках

зазначених організаційних декретів за принципом міністерського розподілу

визначають внутрішні сфери повноважень у міністерствах;

57

щорічний закон про бюджет, який враховує організаційні рішення Федерального

Канцлера, передбачає виділення відповідних коштів і таким чином у фінансовій

формі конкретизує або взагалі робить можливою роботу окремих міністерств.

Визначальним джерелом права для розмежування функцій федеральних міністерств

є при цьому організаційні декрети Федерального Канцлера.

Відомство Федерального Уряду по роботі з пресою та інформацією щорічно

оприлюднює річний або робочий звіт Федерального Уряду, який містить відомості про

актуальні завдання федеральних міністерств та їх поточну роботу.

3.2.2 Організаційні принципи Федерального Уряду

Організація та співпраця у Федеральному Уряді визначаються за чотирма основними

принципами:

принцип Канцлера

принцип міністерства

принцип колегіальності

Принцип Канцлера

Вже зазначений високий конституційний статус, частиною якого є зазначені у ст. 65 ОЗ

директивні та керівні повноваження, є підставою для визнання принципу Канцлера як

такого, який є вирішальним для організації Федерального Уряду.

Принцип міністерства

Принцип міністерства сформульовано у положенні, за яким кожний федеральний

міністр самостійно та під власну відповідальність здійснює керівництво у дорученій

йому галузі відповідно до напрямків державної політики, визначених Федеральним

Канцлером. Тобто, завдання Федерального Канцлера полягає у визначенні основних

засад урядової політики, а федеральний міністр відповідає за її безпосереднє втілення.

Хоча Федеральний Канцлер і може перебирати на себе розгляд окремих конкретних

питань (коли він вважає їх такими, які належать до засадничих питань державної

політики), детальна розробка державної політики повинна залишатися у віданні

міністрів. Тобто, директивні повноваження Федерального Канцлера та повноваження

міністерств не означають ієрархічних стосунків підпорядкування одних іншим, вони

існують паралельно та у багатьох випадках застосовуються для спільного вироблення

державної політики. При цьому федеральні міністри не зобов‟язані чекати на директиви

Федерального Канцлера перед тим, як застосовувати свої повноваження. Навпаки, до

завдань міністрів належить розробка концепцій державної політики у відповідних

галузях та їх представлення Федеральному Канцлеру або Уряду для ухвалення їх у

якості компонентів державної політики.

Принцип міністерства

та відповідальність

міністерств

Таке тлумачення принципу міністерства означає, що міністр у зовнішніх стосунках у

своїй галузі представляє позицію Федерального Уряду. Він виступає та діє від імені

Федерального Уряду; федеральний міністр несе відповідальність за роботу

міністерства.

58

Баланс між директивними повноваженнями та повноваженнями міністерств означає,

що усі політичні питання розподілено між міністрами, і Федеральний Канцлер таким

чином не переймається галузевими питаннями. Завдяки цьому він може зосередитися

на своїх керівних функціях. Проте, Федеральний Канцлер може також одночасно

обіймати посаду керівника певного федерального міністерства. Але при цьому він

повинен усвідомлювати відмінності між своєю компетенцією міністра та своїми

директивними повноваженнями; у історії ФРН таке сумісництво можна спостерігати у

певні перехідні періоди, наприклад, виконання Федеральним Канцлером Аденауером

обов‟язків міністра закордонних справ у перші роки існування Федеративної

Республіки Німеччина.

Відомство Федерального Канцлера

у принципі вільне від

виконання функцій

міністерств

З важливих політичних підстав Федеральний Канцлер може перебирати на себе розгляд

окремих питань, які належать до компетенції міністерств, або доручати їх розгляд

Відомству Федерального Канцлера, яке у принципі вільне від виконання функцій

міністерств. Надання таких доручень вже протягом довгого часу може застосовуватися

у питаннях, які стосуються Федеральної Служби Розвідки (БНД). Це пов‟язано зі

специфічними завданнями цієї служби, які стосуються розвідницької діяльності за

кордоном. Востаннє організаційні положення стосовно БНД у своєму організаційному

декреті від 3 травня 1989 р. ухвалив Федеральний Канцлер Гельмут Коль (БГБл І стор.

901).

Певні функції міністерств перебирав на себе Федеральний Канцлер Герхард Шрьодер у

своєму організаційному декреті від 27 жовтня 1998 р., згідно з яким він утворив посаду

Уповноваженого Федерального Уряду з питань культури та мас-медіа.

Функції, подібні до міністерських, Федеральний Канцлер також виконує по

відношенню до Фонду «Наука та Політика». Зокрема, цей фонд представляє аналітичні

дослідження з питань зовнішньої політики та державної безпеки. Фонд отримує кошти

від федерації та, відповідно, підпорядковується Відомству Федерального Канцлера.

Принцип колегіальності

Принцип колегіальності означає, що певні рішення Федерального Уряду повинні

ухвалюватися ним як колегіальним органом. У ст. 65 реч. 3 ОЗ чітко зазначається лише

випадок наявності розбіжностей між членами Уряду. Але важливішим є те, що

відповідно до § 15 ГОБРег «усі питання загального внутрішньо- та

зовнішньополітичного, економічного, соціального, фінансового та культурного

значення» повинні надаватися на розгляд Федеральному Уряду, який повинен

ухвалювати відповідні рішення з цих питань. Це вказує на наявність меж для

директивних повноважень та повноважень міністерств.

Взаємодія зазначених принципів

У системному плані ці принципи слід відрізняти один від одного. Але у практичній

діяльності межі між ними є досить умовними, вони часто комбінуються один з одним

та утворюють гнучкий конституційний інструмент для ефективної співпраці у

59

Федеральному Уряді. Елементи принципу Канцлера, принципу міністерства та

принципу колегіальності застосовуються разом під час практичної розробки державної

політики.

При цьому приоритетність цих принципів заздалегідь не визначено. «Співвідношення

сил» між, наприклад, принципом Канцлера та принципом міністерства залежить також

та передусім від особистих якостей та стилю роботи політиків, у першу чергу – від

Федерального Канцлера. У історії ФРН можна знайти періоди, під час яких домінував

принцип Канцлера, а принцип міністерства був другорядним. Під час інших періодів,

інколи також під час дії повноважень того самого Федерального Канцлера, велику

практичну вагу отримував принцип міністерства. При цьому велику роль грає також

політичний розподіл сил, який визначає утворення уряду. Перевага конституційних

норм ОЗ полягає саме у тому, що ОЗ передбачає певні можливості для маневру

політичних суб‟єктів та надає можливість для визначення оптимального балансу у

політичному житті.

3.3 Функції Відомства Федерального Канцлера

3.3.1 По відношенню до Федерального Канцлера

Головною функцією Відомства Федерального Канцлера є супровід самого Канцлера у

його роботі та, відповідно, надання йому підтримки при виконанні його завдань.

У вступі до бюджетного плану Федерального Канцлера та Відомства Федерального

Канцлера говориться:

«Для виконання своїх завдань Федеральний Канцлер користується підтримкою Відомства

Федерального Канцлера, роботою якого керує Голова Відомства. Відомство

Федерального Канцлера повинне інформувати Федерального Канцлера про поточні

питання загальної політики та про роботу федеральних міністерств. Відомство повинне

готувати рішення Федерального Канцлера та наглядати за їх виконанням.»

Інформування Федерального Канцлера з боку Відомства відбувається паралельно до

інформування Канцлера з боку міністерств.

Надання стислої

інформації

У зв‟язку з великим обсягом та складністю інформації, яку необхідно надавати

Федеральному Канцлеру, Відомство Федерального Канцлера у першу чергу повинне

забезпечити належну компактність цієї інформації. Відомство зобов‟язане обробляти

інформацію (також детальні роз‟яснення, надані міністерствами або іншими

структурами); при цьому воно повинне надавати її у концентрованому та

скомпільованому вигляді та водночас виділяти найбільш суттєві пункти, завдяки чому

Федеральний Канцлер повинен мати можливість швидко знайти у представленій

інформації важливі для своєї роботи відомості.

При цьому Відомство Федерального Канцлера не повинне обмежуватися лише

обробкою інформації, яка надходить від міністерств. Відомство повинне перевіряти, чи

вимагає інформація від міністерств змін, доповнень або уточнюючих питань. У першу

чергу необхідно перевіряти, чи відповідне міністерство відповідно до положень

робочого регламенту Федерального Уряду та спільного робочого регламенту

60

федеральних міністерств залучало до роботи інші міністерства та органи, які не входять

до Федерального Уряду. У разі виявлення розбіжностей Відомство Федерального

Канцлера повинне розробити пропозиції щодо їх подолання або розгляду.

Відповідно, внутрішні робочі положення Відомства Федерального Канцлера

передбачають, що матеріали, які надаються на ознайомлення керівництву Відомства,

повинні розподілятися на розділи «пропозиція» або «вотум», "суть питання" та

«проблематика» або «коментар». Якщо матеріали призначено лише для інформаційних

цілей, вони повинні містити відповідну ремарку.

Політичні імпульси

Відомство Федерального Канцлера повинне обробляти не лише інформацію, яка

надходить від міністерств. Воно повинне також перевіряти доцільних додаткових

імпульсів для роботи Федерального Канцлера та доцільність розробки нових

концепцій. Але якщо Відомство Федерального Канцлера виробило подібні концепції,

воно у залежності від політичного значення відповідного питання повинне або надати

розроблені матеріали Федеральному Канцлеру для прийняття рішення або зв'язатися з

відповідними міністерствами, які повинні перевірити можливість своєї роботи над

відповідним питанням у межах своєї компетенції.

Відомство Федерального Канцлера окрім підготовки рішень бере участь також у

реалізації рішень Федерального Канцлера. Відомство (якщо воно саме не забезпечує

реалізацію) повинне слідкувати за тим, щоб міністерства ухвалювали необхідні для

реалізації рішення Федерального Канцлера заходи. У разі необхідності Відомство

повинне належним чином поінформувати Федерального Канцлера.

3.3.2 По відношенню до Уряду

Секретаріат

Федерального Уряду

У § 7 ГОБРег зазначено, що керівник Відомства Федерального Канцлера «паралельно

виконує функції держсекретаря Федерального Уряду». Це означає, що Відомство

Федерального Канцлера виконує функції секретаріату Федерального Уряду як

колегіального органу. При цьому, це положення діє також тоді, коли Відомством керує

не державний секретар, а федеральний міністр; до речі, міністр у цьому випадку також

формально отримує функцію «держсекретаря Федерального Уряду». Відомство

Федерального Канцлера як секретаріат Федерального Уряду виконує по відношенню до

окремих федеральних міністерств переважно нейтральну функцію, спрямовану на

пошук консенсусу у Федеральному Уряді.

3.3.3 По відношенню до міністерств

Статус Відомства Федерального Канцлера пов‟язаний зі статусом самого Федерального

Канцлера. Так само, як і Федеральний Канцлер, його Відомство є частиною

організаційної структури, яка спирається на принципи Канцлера, міністерства та

колегіальності. Тобто, Відомство не є «суперміністерством» по відношенню до

галузевих федеральних міністерств. Зокрема, Відомство не може давати доручення

міністерствам. Але водночас Відомство завдяки своїй близькості до Федерального

Канцлера та допоміжним функціям, які воно виконує для Федерального Канцлера та

Уряду, має особливий статус по відношенню до міністерств.

61

Координуюча

функція

Для забезпечення авторитету та працездатності Федерального Уряду вирішальне

значення має вироблення рішень, які підтримують усі члени Уряду. Тому відповідно до

до ГОБРег (§ 2) та Спільного робочого регламенту федеральних міністерств (§§ 19, 52

ГГО) необхідно завжди якомога оперативніше забезпечувати узгодженість заходів

Федерального Уряду. Передумовою для цього є тісна співпраця усіх відповідних

міністерств, під час якої використовуються усі їх знання та досвід. Під час цієї

співпраці Відомство Федерального Канцлера, можливо, більше за усі інші вищі органи

федерального рівня може сприяти досягненню консенсусу та виробленню компромісів,

навіть якщо те чи інше питання стосується перш за все відповідного галузевого

міністерства. Це пов‟язано також з тим, що Відомство Федерального Канцлера за

наявності розбіжностей між міністерствами як правило спочатку не висловлює власну

позицію для того, щоб мати можливість у необхідний момент допомогти знайти

компроміс. За наявності розбіжностей між Відомством Федерального Канцлера та

міністерством Відомство, як правило, намагається переконати міністерство змінити

свою позицію, а не вказує на можливість застосування Федеральним Канцлером своїх

директивних повноважень.

У такий спосіб Відомство Федерального Канцлера через співпрацю з міністерствами

робить суттєвий внесок у вироблення узгодженої позиції Федерального Уряду.

Відповідно, Відомство виконує важливу координуючу функцію.

3.3.4 По відношенню до Бундестагу та Бундесрату

Законодавча процедура:

внесення проектів

Федеральним Канцлером

Відповідно до ст. 76 ОЗ, законопроекти можуть бути внесені Федеральним Урядом,

Бундестагом або Бундесратом.

Законопроекту Федерального Уряду спочатку повинні бути направлені до Бундесрату

для оцінки. Протягом певного часу Бундесрат може висловити свою позицію по даному

законопроекту. Федеральний Уряд може дати відповідь на позицію Бундесрату; у

практичній роботі така відповідь Уряду є правилом. Після цього Федеральний Уряд

повинен направити свій законопроект разом з коментарем Бундесрату та своєю

відповіддю на цей коментар до Бундестагу. Законопроекти Бундесрату спочатку

повинні бути направлені до Федерального Уряду. Протягом певного часу Уряд повинен

направити цей законопроект до Бундестагу та висловити свою позицію по цьому

законопроекту.

У § 28 абз. 1 ГОБРег зазначено:

«Ухвалені Федеральним Урядом законопроекти направляються до органів законодавчої

влади Федеральним Канцлером та представляються перед цими органами відповідним

федеральним міністром.»

Для формулювання та висловлення позиції по законопроектам передбачено строк, який

складає 6 тижнів. З поважних причин, зокрема, через великий обсяг законопроекту,

Бундесрат (для законопроектів Федерального Уряду) та Федеральний Уряд (відповідно,

62

для законопроектів Бундесрату) можуть робити подання про збільшення цього строку;

У цьому випадку цей строк складатиме 9 тижнів. Для законопроектів про внесення змін

до Основного Закону або про передачу прав відповідно до ст. 23 або 24 ОЗ цей строк

завжди складає 9 тижнів.

Строк для вироблення позиції по законопроектам Федерального Уряду для Бундесрату

може призводити до деяких труднощів практичного характеру, тому що засідання

Бундесрату як правило відбуваються лише раз на місяць. Якби Федеральний Уряд

направляв Бундесрату свої законопроекти після кожного свого рішення, він би

нав‟язував Бундесрату певний графік засідань. У зв‟язку з цим між Відомством

Федерального Канцлера та Бундесратом існує домовленість, за якою Бундесрат

заздалегідь інформує Федеральний Уряд про свої заплановані засідання, а Федеральний

Канцлер (після проведеної Відомством підготовки) надає Бундесрату законопроекти

Уряду точно за 6 тижнів до наступного засідання Бундесрату. Таким чином, Бундесрат

отримує усі 6 тижнів для вироблення своєї позиції без необхідності скликати

позачергові засідання.

Термінові

законопроекти

Дещо інші норми можуть застосовуватися у термінових випадках: може виникнути

необхідність у направленні Бундесрату законопроекту Уряду не за вищезазначеною

процедурою, а одразу після ухвалення Урядом відповідного рішення, через що у

Бундесрату (якщо тільки він не збереться на позачергове засідання) може бути менше

часу для його розгляду. На практиці Бундесрат, як правило, уникає позачергових

засідань та перевіряє можливість розгляду законопроекту у більш короткий термін.

Відповідно, такі випадки, як правило, заздалегідь обговорюються між представником

Відомства Федерального Канцлера та Постійним дорадчим органом Бундесрату.

Окрім цього, Федеральний Уряд та Бундесрат мають право позначати законопроект як

«особливо терміновий»; у цьому разі термін для його подання до Бундестагу складає 3

тижні; це стосується законопроектів Федерального Уряду, навіть якщо він ще не

отримав відповідного коментаря Бундесрату (ст. 76 абз. 2 ОЗ).

Відомство готує подання усіх цих законопроектів для Федерального Канцлера.

Як на початку, так і на останньому етапі законодавчої процедури Відомство

Федерального Канцлера виконує спостережні та допоміжні функції, у першу чергу –

направлення законопроектів на розгляд.

Контрасигнація закону

Федеральним

Канцлером

У разі ухвалення закону (рішення Бундестагу та схвалення або відсутність заперечень з

боку Бундесрату згідно з ст. 78 ОЗ) Бундестаг та Бундесрат формально інформують про

це Федерального Канцлера. Відомство Федерального Канцлера інформує відповідне

міністерство, яке вживає заходів для підписання оригінального тексту закону своїм

міністром та, за наявності, іншими міністрами; після цього міністерство надсилає

оригінальний текст закону Відомству Федерального Канцлера. Відомство забезпечує

підписання закону Федеральним Канцлером та надсилає його Відомству Федерального

63

Президента, яке забезпечує виготовлення офіційної редакції закону та проголошення

ухваленого закону.

Узгоджувальний комітет як

механізм для врегулювання

конфліктів між Бундестагом

та Бундесратом

За наявності розбіжностей з приводу певного закону між Бундестагом та Бундесратом

ОЗ передбачає спеціальний механізм їх врегулювання. Якщо Бундесрат збирається

відхилити законопроект, який потребує його згоди, або подати протест проти

законопроекту, який не потребує його згоди, він може вимагати «скликання»

узгоджувального комітету (ст. 77 абз. 2 ОЗ); при цьому, умовою для подання протесту є

попереднє проведення узгоджувальної процедури. До цього комітету входить однакова

кількість членів Бундестагу та Бундесрату. Завданням комітету є пошук компромісу у

разі наявності розбіжностей між двома законодавчими органами; тому представники

Бундесрату, які входять до цього комітету, є незалежними у своїх рішеннях (на відміну

від своєї роботи у Бундесраті). У разі розгляду законопроекту, який потребує згоди

Бундесрату, Бундестаг у конфліктній ситуації також може звернутися до

узгоджувального комітету. В усіх цих випадках Федеральний Канцлер та відповідний

законодавчий орган повинні бути поінформовані про звернення до узгоджувального

комітету.

Узгоджувальна процедура згідно з ст. 77 ОЗ для законопроектів, які потребують згоди

Бундесрату (за виключенням законопроектів, які подаються Бундесратом або

Бундестагом), може також бути розпочатою за поданням Федерального Уряду. У цьому

випадку Федеральний Канцлер інформує голову узгоджувального комітету про

відповідне рішення Уряду, а також інформує Голову Бундестагу та Голову Бундесрату.

Представник

Відомства

Федерального Канцлера в

узгоджувальному комітеті

Окрім відповідного федерального міністра у складі узгоджувального комітету працює

(без права голосу) представник Відомства Федерального Канцлера (як правило,

державний міністр). Його завданням є сприяння порозумінню між членами комітету та

надання відповідей на (у першу чергу) загальні питання членів комітету.

У разі, якщо Бундесрат своїм остаточним рішенням відхиляє законопроект (який

потребує його згоди), або якщо Бундестагу не вдалося необхідною більшістю голосів

відхилити протест Бундесрату проти законопроекту (протест проти якого може

подавати Бундесрат), законопроект не ухвалюється. Якщо ж (як правило, так і

трапляється) після узгоджувальної процедури закон ухвалено, після цього для нього

застосовуються такі ж самі положення, як і для закону, ухваленого без узгоджувальної

процедури.

Відомство

Федерального Канцлера у

процедурі згідно з

ст. 113 ОЗ

64

Відомство Федерального Канцлера також бере участь у процедурі з ухвалення рішення

про надання згоди Федерального Уряду на збільшення витрат або зменшення

надходжень. Закони, які відповідним чином впливають на запропоновані Федеральним

Урядом бюджетні витрати, відповідно до ст. 113 ОЗ потребують згоди Федерального

Уряду. Федеральний Уряд за певних умов може вимагати, щоб Бундестаг або

тимчасово скасував своє рішення про такий закон або ухвалив нове рішення. У цьому

питанні відповідне федеральне міністерство повинне проводити перевірку спільно з

Федеральним міністерством фінансів. Одне з цих міністерство може звернутися до

Федерального Уряду з проханням про ухвалення відповідного рішення. У разі, якщо

Федеральний Уряд ухвалить відповідне рішення, Федеральний Канцлер інформує про

це конституційні органи, яких стосується це рішення.

Проте, ця процедура, яка детально визначена у § 54 ГГО, дуже рідко застосовується на

практиці. Як правило, завдяки правам, які має Федеральний Уряд відповідно до ст. 113

ОЗ, забезпечується спільна перевірка за участі Федерального Уряду, відповідного

міністерства та Відомства Федерального Канцлера, у ході якої визначається, чи існує

необхідність у внесенні змін до законопроекту, які мають вплив на витратну або

доходну частину бюджету, і чи вони потребують згоди Федерального Уряду. За

наявності розбіжностей з цього приводу вони, як правило, заздалегідь розглядаються

під час усного обговорення в Уряді. Відповідно, згоду Федерального Уряду згідно з ст.

113 ОЗ можна отримати у спрощеному порядку за спеціальної участі Федерального

міністерства фінансів та Відомства Федерального Канцлера.

Відомство

Федерального Канцлера як

головний учасник процедури

надання відповідей на

парламентські запити

Робочі регламенти Бундестагу та Федерального Уряду процедурні положення по роботі

з різними видами парламентських запитів:

великі запити

малі запити

усні та письмові питання

Ці види відрізняються перш за все за своєї детальністю, терміном для отримання

відповіді та за особами, які мають право на подання таких запитів (фракція або група у

випадку з великими та малими запитами; окремі депутати у випадку з усними та

письмовими питаннями). Короткий термін для отримання відповіді передбачено перш

за все для усних та письмових запитань: на питання, які подано до п‟ятниці 11.00 до

пленарного тижня Бундестагу, відповідь повинна бути надана на цьому пленарному

тижні (робота з запитаннями у Бундестазі регулярно відбувається по середам). На

питання, які мають нагальне значення для громадськості («термінові питання»),

відповідь у Бундестазі повинна бути готовою же на наступний день після їх

надходження. На письмові питання Федеральний Уряд дає відповідь протягом тижня

після їх надходження до Відомства Федерального Канцлера. Відповідь на малі запити

надається, як правило, протягом 14 днів.

Такі терміни вимагають оперативної координації для надання відповідей. При цьому

особливо важливо швидко визначити відповідне міністерство та відповідального

працівника цього міністерства, у якого часто залишається лише кілька годин для

65

підготовки відповіді. Тому усі ці парламентські запити направляються від парламенту

до Відомства Федерального Канцлера, яке є своєрідним керівним пунктом у процедурі

надання відповідей на запити. Відомство Федерального Канцлера направляє запити до

відповідних міністерств та за потреби інформує інші міністерства, участь яких у

обробці запитів є необхідною.

Швидке визначення

відповідального

міністерства

При надходженні запитів, які стосуються сфери діяльності кількох міністерств, часто

буває складно визначити одне відповідальне міністерство для надання відповіді.

Рішення Відомства Федерального Канцлера про призначення відповідального

міністерства для надання відповіді на запит є обов‟язковим для цього міністерства,

якщо воно не домовиться з іншим міністерством про обробку запиту. Обов‟язковість

зазначеного рішення Відомства для міністерства пов‟язана з особливим статусом

Відомства як органу, який підпорядковується Федеральному Канцлеру, який, у свою

чергу, володіє організаційними повноваженнями по відношенню до Федерального

Уряду. Обов‟язковий характер зазначеного рішення Відомства є також необхідним з

практичних міркувань: якби міністерства мали можливість відхиляти запити або

дискутувати про те, хто саме повинен надавати відповідь на них, у них було б менше

часу на грунтовну обробку цих запитів.

Направлення Відомством

Федерального Канцлера

нормативно-правових актів

та загальних адміністративних

приписів

Згідно з ст. 80 ОЗ, Федеральний Уряд, федеральний міністр або земельні уряди

відповідно до чинного законодавства можуть мати право видавати нормативно-правові

акти. За певних умов ці нормативно-правові акти можуть потребувати згоди

Бундесрату. Відповідно до ст. 84 абз. 2 та ст. 85 абз. 2 ОЗ Федеральний Уряд може

видавати адміністративні приписи загального характеру, які потребують згоди

Бундесрату. Нормативно-правові акти та загальні адміністративні приписи

Федерального Уряду завжди ухвалюються на засіданнях Уряду, нормативно-правові

акти міністерств ухвалюються Урядом лише у разі їх особливого політичного значення.

У разі, якщо нормативно-правові акти або зазначені адміністративні приписи

потребують згоди Бундесрату, їх направлення до Бундесрату здійснює Відомство

Федерального Канцлера. Для цього відповідне міністерство направляє до Відомства

проект відповідного акту.

Відомство перевіряє наявність правових або політичних (напр., особливе політичне

значення) підстав для ухвалення рішення Уряду з приводу поданого проекта акту. У

разі ухвалення позитивного рішення Уряду, або у разі, якщо воно не потрібне,

Відомство направляє нормативно-правовий акт або загальний адміністративний припис

Федерального Уряду до Бундесрату. Після ухвалення відповідного рішення Бундесрат

інформує Відомство Федерального Канцлера, яке у свою чергу інформує відповідне

міністерство. Якщо Бундесрат надав свою згоду на ухвалення нормативно-правового

акту або адміністративного припису лише за умови внесення до нього певних змін,

Федеральний Уряд повинен ухвалити нове рішення (або, у разі актів міністрів, нове

66

рішення повинен ухвалити відповідний міністр). Нормативно-правові акти та загальні

адміністративні припису Уряду, які потребують згоди Бундесрату, можуть бути

проголошені лише за наявності повної згоди між Федеральним Урядом та Бундесратом

про їх зміст та форму. Відповідно, до цих актів можуть вноситися численні зміни,

наслідком чого є обмін рішеннями між Федеральним Урядом та Бундесратом.

Відповідну процедуру передбачено також для актів, які потребують згоди Бундестагу.

Участь Відомства Федерального Канцлера у зазначених процедурах повинна сприяти

цілеспрямованості та сконцентрованості узгодження проектів зазначених актів. Це

також відповідає значенню Федерального Уряду та Бундесрату у їх взаєминах.

3.3.5 По відношенню до Федерального конституційного суду

Федеральний Уряд

може висловлювати

свою позицію

Численні робочі процедури Федерального конституційного суду надають

Федеральному Уряду можливість висловлювати свою позицію з відповідних питань. Як

правило, Федеральний конституційний суд направляє Відомству Федерального

Канцлера відповідного листа з письмовими зверненнями, яки вже надійшли до Суду.

Відомство визначає відповідальне міністерство, яке може висловити позицію

Федерального Уряду та, за необхідності, може представляти Федеральний Уряд у

Федеральному конституційному суді. У окремих випадках Федеральний

конституційний суд може направляти свої листи безпосередньо на адресу відповідних

конституційних міністерств; у такому випадку це міністерство відповідає за

інформування Федерального Уряду про цей лист та за визначення відповідального

органу для його обробки; при цьому зазначений орган може залучати Відомство

Федерального Канцлера.

Значення конституційних

органів

У виробленні позиції Федерального Уряду з тих чи інших питань беруть участь усі

міністерства, сфери діяльності яких ці питання стосуються. У будь-якому разі, у

виробленні позиції Федерального Уряду беруть участь федеральні міністерства

внутрішніх справ та юстиції (т.з. конституційні міністерства). Тому Відомство

Федерального Канцлера завжди направляє цим міністерствам письмові звернення

Федерального конституційного суду, навіть якщо ці звернення не стосуються питань,

які входять до їх компетенції. У такий спосіб забезпечується єдина узгоджена позиція

Федерального Уряду у спірних питаннях, які розглядає Федеральний конституційний

суд. Розгляд цих спірних питань повним складом Федерального Уряду може бути

необхідним, якщо цього потребує позиція Федерального Уряду або його

представництво у Суді (більш детально це визначено у § 35 ГГО).

Як правило, на практиці Відомство Федерального Канцлера призначає відповідальним

міністерство, до сфери діяльності якого належить спірне конституційне питання,

подане до Федерального конституційного суду заявниками. Тобто, Федеральний Уряд у

Суді не завжди повинні представляти конституційні міністерства, часто цю функцію

виконують міністерства, до компетенції яких належить спірне питання. Такий механізм

пов‟язаний з принципом міністерства, його доцільність пояснюється тим, що у такий

спосіб забезпечується достатня увага до специфічних аспектів того чи іншого питання,

67

яке розглядається Судом. Проте, Федеральний Канцлер має право за наявності

поважних підстав доручати представництво Уряду у Федеральному конституційному

суді одному з конституційних міністерств.

3.3.6 У зовнішніх стосунках

Для належного виконання своїх функцій Відомство Федерального Канцлера повинне

мати доступ до великого обсягу інформації, важливої для його роботи. Для цього

Відомство повинне мати контакти з усіма органами та структурами, які можуть

надавати йому таку інформацію. Звичайно, найважливішим джерелом інформації є

федеральні міністерства, сфера діяльності яких охоплює усі політичні питання, і які зі

свого боку також повинні володіти усією необхідною інформацією.

Отримання

інформації

Проте, Відомство Федерального Канцлера не повинне задовольнятися лише тією

інформацією, яку воно отримує від міністерств. Воно також потребує інформацію з

зовнішніх джерел, які не належать до Федерального Уряду. Це також необхідно з

огляду на особливий статус Відомства по відношенню до міністерств. Тому Відомство

перебуває у постійному контакті з земельними Урядами, спілками, громадськими

групами та науковцями, а також з політичними партіями та їх фракціями.

Робота

з петиціями

Зовнішні контакти з іншими інституціями та структурами підтримує не лише

Відомство Федерального Канцлера. Дуже часто до самого Відомства з важливими для

себе питаннями звертаються організації та приватні особи. Зокрема, до Федерального

Канцлера та до Відомства часто звертаються громадяни, щорічно до них надходять

десятки тисяч таких звернень. Громадяни висловлюють свою думку з різних

політичних питань або звертаються по допомогу з конкретних питань. Усі громадяни

отримують відповідь на свої звернення. У разі, якщо Відомство Федерального

Канцлера не здатне або не має права самостійно надати допомогу з конкретних питань,

воно направляє відповідний запит до компетентного органу та інформує про це

заявника або інформує його про те, до якого органу він може звернутися зі своїм

питанням. У особливих випадках Відомство самостійно звертається до органу, який

може надати допомогу у відповідному питанні. Але при цьому Відомство

Федерального Канцлера не може втручатися у сферу компетенції інших державних

органів. Відомство Федерального Канцлера сприяє застосуванню передбаченого ст. 17

ОЗ права на подання петицій через перевірку конкретних окремих питань та дії, які

відповідають конкретному випадку.

3.4 Федеральні міністерства


Кожний федеральний міністр керує федеральним міністерством. Міністерство являє

собою адміністративний орган, наданий міністру для виконання покладених на нього

завдань. Це є абсолютним правилом для галузевих міністрів з визначеним колом

завдань. Але федеральні міністри з «спеціальних доручень» або міністри «без

портфелю» потребують працівників, які допомагають їм у виконанні своїх функцій;

при цьому мова також йде про федеральні міністерства.

68

Кількість федеральних міністерств законодавчо не визначено. Її повинен визначати

Федеральний Канцлер у рамках своїх організаційних повноважень. При цьому ОХ

передбачає обов‟язкову наявність окремих міністерств, зокрема, Федерального

міністерства фінансів (ст. 108, 112, 114 ОЗ), Федерального міністерства юстиції (ст. 96

ОЗ) та Федерального міністерства оборони (ст. 65а ОЗ). Федеральний Канцлер повинен

призначити одного з федеральних міністрів своїм заступником (ст. 69 абз. 1 ОЗ), т.з.

віце-канцлером. Він представляє Федерального Канцлера у службових справах, коли

той нездатний їх виконувати. Це стосується, зокрема, підписання певних документів

(напр., контрасигнація законів) та ведення засідань Уряду. Поточні справи

Федерального Канцлера, які не належать до його виключної компетенції, може, як

правило, виконувати у разі його відсутності керівник Відомства Федерального

Канцлера.

Федеральний міністр несе відповідальність за усі справи, які належать до його

компетенції. Для цього йому надано його міністерство. Окрім центрального

департаменту та інших структурних одиниць з загальних питань роботи міністерства

(напр., базові питання, планування) кожне міністерство має у своїй структурі галузеві

департаменти, які обробляють усі фахові питання, які входять до компетенції

міністерства. Кожне федеральне міністерство час від час складає детальний план

розподілу функцій, а також більш схематичний організаційний план. На цьому

грунтується організаційний поділ міністерства; водночас він показує галузі, за які несе

відповідальність федеральний міністр.

Значення

роботи міністра

Завдання міністра полягає у роботі над загальними та особливо важливими справами,

зокрема, тими, які пов‟язані з законодавчою роботою. Робота над більш вузькими

фаховими питаннями (особливо питання, пов‟язані з окремими випадками) повинна

(якщо це доцільно) доручатися підпорядкованим органам. Ці органи є юридично

самостійними, але вони підпорядковуються певному федеральному міністерству, яке

здійснює правовий та фаховий нагляд за їх діяльністю.

У стосунках федерація – землі слід враховувати, що виконання федеральних законів

забезпечується не федерацією, а землями (ст. 83 і далі ОЗ).

3.4.2 Кількість федеральних міністерств та структура Федерального Уряду від

1949 р. до нашого часу

Організаційний склад Федерального Уряду часто змінювався протягом усього часу

існування ФРН. Але при цьому до складу Федерального Уряду завжди входили т.з.

класичні міністерства:

Федеральне міністерство внутрішніх справ

Федеральне міністерство юстиції

Федеральне міністерство фінансів

Федеральне міністерство економіки

(два останні міністерства було об‟єднано у 1971-72 рр.; з 2002 р. Федеральне

міністерство економіки об‟єднане з міністерством праці).

69

Окрім цього, до складу Федерального Уряду завжди входили:

Федеральне міністерство з .... та сільського господарства

Федеральне міністерство з .... та праці

Федеральне міністерство з .... та транспорту

З 1951 р. до складу Уряду завжди входило міністерство закордонних справ. До 1955 р.

керівництво цим міністерством здійснював Федеральний Канцлер Конрад Аденауер.

Теперішня

структура


Уряду

Кількість федеральних міністерств коливалася між 13 (перший кабінет Конрада

Аденауера з 1949 р. та останній кабінет Герхарда Шрьодера з 2002 р.) та 21 (кабінет

Людвіга Ерхарда 1964 – 1966 рр.); більша кількість міністрів (24) існувала лише

протягом короткого часу після об‟єднання Німеччини у 1990 р. (протягом кількох

тижнів до Уряду входили міністри з особливих доручень з приєднаної частини

Німеччини). У цьому переліку враховані також федеральні міністерства з особливих

доручень. Наразі (15 скликання з жовтня 2002 р.) до кабінету Герхарда Шрьодера

входять наступні 13 міністерств:

Федеральне міністерство закордонних справ (АА)

Федеральне міністерство внутрішніх справ (БМІ)

Федеральне міністерство юстиції (БМЮ)

Федеральне міністерство фінансів (БМФ)

Федеральне міністерство економіки та праці (БМВА)

Федеральне міністерство захисту споживачів, харчування та сільського

господарства (БМВЕЛ)

Федеральне міністерство оборони (БМФг)

Федеральне міністерство у справах сім‟ї, громадян похилого віку, жінок та молоді

(БМФСФЮ)

Федеральне міністерство охорони здоров‟я та соціального захисту (БМГС)

Федеральне міністерство транспорту, будівництва та житлового господарства

(БМФБВ)

Федеральне міністерство з питань довкілля, захисту природи та безпеки атомних

реакторів (БМУ)

Федеральне міністерство освіти та науки (БМБФ)

Федеральне міністерство економічної співпраці та розвитку (БМЦ)

3.4.3 Плани реформ та суттєві зміни

Кількість та структура федеральних міністерств не дуже відрізняються від існуючої

міжнародної практики; проте, їх кількість є меншою, ніж у більшості аналогічних

країн. При цьому міністерства час від час ставали об‟єктом реформ.

Проектна група з

регулятивної та

адміністративної

реформи

70

Необхідно особливо відзначити роботу проектної групи з регулятивної та

адміністративної реформи при Федеральному міністерстві внутрішніх справ. Вона

розпочала свою роботу 25 вересня 1968 р., у серпні 1969 р. вона представила перший

звіт про реформу структури Федерального Уряду та федеральної системи управління.

Проектна група розробила кілька моделей зменшення кількості та структурних змін у

наявних станом на 1969 р. 19 міністерствах та запропонувала зробити на їх основі 12

або 13 міністерств нового формату. Пропозиції з зазначеного звіту хоча і не було

реалізовано у повному обсязі, але він знайшов своє відображення у планах з

реструктуризації Федерального Уряду після виборів до Бундестагу у 1969 р.: у

першому кабінеті Віллі Брандта кількість федеральних міністерств було зменшено з 19

до 15; при цьому було ліквідовано (відповідно до пропозицій з зазначеного звіту)

Федеральне міністерство дорогоцінностей; Федеральне міністерство у справах

експатріантів, біженців та жертв війни, а також Федеральне міністерство у справах

Бундесрату та земель.

Наступні звіти проектної групи при Федеральному міністерстві внутрішніх справ було

присвячено виведенню окремих функцій з федеральних міністерств (звіт, лютий 1972

р.) та базовим питанням політичного планування Федерального Уряду, внутрішньої

організації федеральних міністерств, нового визначення сфер компетенції та

централізації співпраці між міністерствами (третій звіт, листопад 1972 р.). У цих звітах

пропонувалися ідеї стосовно подальшої оптимізації роботи Уряду, але їх вплив на

практичну роботу виявився досить обмеженим.

У наступні роки структура Федерального Уряду була об‟єктом чисельних змін.

Найбільше політичне значення у 80-ті та 90-ті рр. мало, зокрема, створення

Федерального міністерства з питань довкілля, захисту природи та безпеки атомних

реакторів (1986) після катастрофи у Чорнобилі; реструктуризація у таких галузях, як

охорона здоров‟я, питання молоді, сім‟ї та жінок, через поділ Федерального

міністерства з питань молоді, сім‟ї, жінок та охорони здоров‟я (1991) та зменшення

Уряду у 1994 р. через об‟єднання завдань у межах компетенції БМФСФЮ та БМБФ.

Суттєві структурні зміни під час роботи Бундестагу 14 скликання стосувалися

об‟єднання міністерств транспорту та будівництва, підсилення ролі міністерства

фінансів через передачу йому певних функцій європейського рівня, створення власного

вищого федерального органу з питань культури та мас-медіа при Федеральному

Канцлері (1998), а також створення міністерства, головним завданням якого є захист

прав споживачів (2001). Серед змін, які відбулися після виборів 2002 р., слід особливо

виділити розподіл функцій колишнього міністерства з питань праці та соціального

устрою між реструктуризованими Федеральним міністерством економіки та праці та

Федеральним міністерством охорони здоров‟я та соціального захисту.

Зважування витрат та ефектів

від організаційних

реформ

Можливі варіанти реформування системи державного управління регулярно стають

об‟єктом дискусій, у середині 90-х років ці дискусії відбувалися під гаслом «струнка

держава», що було пов‟язано з запланованим переїздом Уряду з Бонна до Берліна та

скороченням робочих місць у бюджетній сфері. Розроблена після виборів 1998 р.

програма «Сучасна державна – сучасне управління» дала новий імпульс до створення

71

ефективної та фінансово адекватної системи державного управління. Ці зміни слід

вітати, тому що будь-яка організація не може бути застиглою назавжди, її слід постійно

перевіряти на відповідність існуючим реаліям. При цьому слід перевіряти також

кількість та структуру федеральних міністерств, а також можливості зменшення

розміру державних органів та, передусім, делегування функцій міністерств на нижчі

рівні управління. Але під час такої перевірки слід також враховувати очікувані витрати

на проведення таких організаційних реформ та їх ефект. Необхідно тверезо оцінювати

роль та цінність організаційних реформ на шляху до вдосконалення політичної роботи.

Але у разі позитивної оцінки діяти потрібно дуже швидко.

3.4.4 Структура після об’єднання Німеччини 1990 р. та рішення про перенесення

столиці Німеччини до Берліну

Новий особливий погляд на організацію державного управління став необхідністю

після об‟єднання Німеччини 3 жовтня 1990 р. Федеральний Канцлер Гельмут Коль

врахував політичну необхідність участі представників колишньої НДР у роботі Уряду

об‟єднаної Німеччини та прийняв рішення про створення посад 5 міністрів з особливих

доручень, які стали членами Уряду ще до його створення після виборів 2 грудня 1990 р.

Після наступних виборів та створення нового уряду політикам з нових земель було

довірено керівництво кількома галузевими міністерствами.

Важливі питання організаційного характеру постали після ухвалення рішення про

перенесення столиці ФРН до Берліну:

Рішення Бундестагу

від 20 червня 1991 р.

Відповідно до Договору про об‟єднання Німеччини Берлін було визначено столицею, а

також було зазначено, що рішення про місцезнаходження парламенту та уряду буде

ухвалено окремо. Це рішення Бундестаг ухвалив 20 червня 1991 р. Дане рішення

містило наступні пункти, особливо важливі для організації Федерального Уряду:

Бундестаг працюватиме у Берліні;

Берлін повинен у повному обсязі перейняти на себе функції резиденції парламенту

та уряду не пізніше, ніж через 10-12 років;

Федеральний Уряд повинен вживати необхідних заходів для забезпечення своєї

відповідальності перед парламентом у Берліні та забезпечити свою політичну

присутність у Берліні шляхом перенесення до Берліну «основних функцій уряду»;

між Берліном та Бонном необхідно забезпечити справедливий поділ праці, за якого

Бонн після переїзду парламенту до Берліну повинен залишатися адміністративним

центром ФРН, для чого у Бонні повинні залишитися відділи міністерств та

структурні одиниці Уряду, які виконують передусім адміністративні функції;

завдяки цьому більша частина відповідних робочих місць у Бонні повинна бути

збережена.

Наступні рішення


Уряду

Надалі Федеральний Уряд перевіряв, яким чином можна дотримати очікування,

виражені у зазначеному рішенні. В результаті, Уряд під час двох засідань у 1991 р. та 3

72

червня 1992 р. ухвалив т.з. комбіновану модель. Її головними елементами (з

урахуваннями організаційних змін після виборів 1994 та 1998 рр.) є:

Федеральний Уряд як конституційний орган працює у Берліні;

відповідно до рішення Бундестагу від 20 червня 1991 р. з Бонну і надалі

здійснюється керівництво у деяких галузях державної політики;

окрім Відомства Федерального Канцлера та Відомства Федерального Уряду по

роботі з пресою та інформацією до Берліну також переміщено наступні 7

міністерств: АА, БМІ, БМЮ, БМФ, БМВА, БМФСФЮ, БМФБВ. Вони зберігають

свою другу резиденцію у Бонні;

інші 6 міністерств зберігають свою основну резиденцію у Бонні з урахуванням того,

що там утворено структурні одиниці у наступних галузях державної політики:

- освіта та наука, культура, дослідження, технології, телекомунікації

- довкілля та охорона здоров‟я

- харчування, сільське та лісове господарство

- політика розвитку, національний та міжнародний Північно-Південний Центр

- оборона

Для цих міністерств облаштовано другу резиденцію у Берліні.

Закон про Берлін та Бонн від 26 квітня 1994 р. закріплює ухвалені рішення, якщо його

дію не обмежує чинне конституційне законодавство через відповідні організаційні

повноваження Федерального Канцлера.

3.4.5 Уповноважені особи

Компетенція членів Федерального Уряду охоплює усі галузі державної політики. Не

існує політичних питань, за які не відповідає жодне міністерство. За наявності

неврегульованих або нових питань вони повинні бути врегульовані шляхом узгодження

між міністерствами або за потреби відповідним організаційним рішенням


Проте, існують окремі політичні теми, для роботи з якими спеціально призначаються

уповноважені особи. Правове та організаційне регулювання їх статусу може бути

доволі різноманітним.

Можливі правові

основи для роботи

уповноважених осіб

Правовими основами для роботи таких уповноважених осіб можуть бути, наприклад:

закон або постанова

рішення Бунедстагу або Федерального Уряду

указ Федерального Канцлера або федерального міністра

міжнародна угода

Уповноважену особу може призначати Бундестаг, Федеральний Уряд або член

Федерального Уряду. Відповідно, уповноважена особа може бути підзвітною різним

органам.

73

Приклади

У якості прикладів уповноважених осіб можна навести:

Федеральний уповноважений з захисту даних: він обирається Бундестагом (раніше

його призначав Федеральний Уряд), організаційно входить до структури БМІ та

повинен регулярно звітувати про свою роботу перед Бундестагом.

Уповноважена з питань міграції, біженців та інтеграції. Вона призначається на

посаду рішенням Федерального Уряду, входить до структури БМФСФЮ та може

бути підзвітною Бундестагу; але це не звільняє від відповідальності перед

Бундестагом Федеральний Уряд, якому вона підпорядковується.

Збереження

відповідальності

Федерального Уряду

Суть призначення спеціальних уповноважених полягає у тому, щоб розставити

особливі акценти у певних політичних темах та, зокрема, надати групам, інституціям та

особам, на яких спрямована діяльність уповноважених, додаткових партнерів для

контакту. Але запровадження посади уповноваженого не може замінити

відповідальність за те чи інше питання самого Федерального Уряду, зокрема, його

відповідальність перед парламентом. За формування політики Уряду відповідає сам

Федеральний Уряд, а не уповноважені особи (напр., у разі суперечок). Але спеціальні

уповноважені можуть та повинні надавати нові ідеї у своїй галузі, які можуть сприяти

більш грунтовному розгляду відповідних питань. Якщо уповноважені особи входять до

структури Федерального Уряду, вони повинні зберігати лояльність позиції Уряду у

рамках положень, які регулюють їх діяльність.

Перелік найважливіших уповноважених осіб Федерального Уряду та федерації

наведено у додатку 3 до §§ 21, 45 абз. 2 ГГО. Якщо плани Уряду стосуються питань,

над якими вони працюють, Федеральний Уряд повинен залучати їх до співпраці.

3.5 Засідання Кабінету

3.5.1 Значення, перебіг, узгодження, конфіденційність

Під засіданнями Кабінету розуміють засідання Федерального Уряду як колегіального

органу. Засідання Кабінету відбуваються щотижня, як правило, у першій половині дня

кожної середи.

Якщо у ОЗ застосовується термін «Федеральний Уряд», він переважно означає

конституційний орган – Федеральний Уряд, як колегіальний орган (БферфГЕ 100, стор.

249, 261). Але з огляду на відповідальність федеральних міністрів за принципом

міністерства у деяких випадках достатніми є заходи окремого федерального

міністерства від імені усього Федерального Уряду. кожний такий окремих випадок

потребує окремого тлумачення. Через це важливо, щоб робочі регламенти містили чіткі

положення про те, які питання Федеральний Орган повинен розглядати як колегіальний

орган.

Кабінету необхідно

представляти усі

справи загального

74

політичного значення

Такі положення можна знайти у § 15 ГОБРег. Відповідно до цього параграфу,

Федеральному Уряду як колегіальному органу необхідно представляти для розгляду та

ухвалення рішення усі справи загального внутрішньо- та зовнішньополітичного,

економічного, соціального, фінансового або культурного значення. До них належать,

зокрема:

усі законопроекти;

усі проекти постанов Федерального Уряду;

проекти інших постанов, якщо вони мають особливе політичне значення;

позиція Бундесрату по відношенню до проектів нормативно-правових актів

Федерального Уряду з проектами відповідей Федерального Уряду на коментарі

Бундесрату;

усі справи, подання яких Федеральному Уряду передбачено ОЗ або чинним

законодавством;

розбіжності між окремими федеральними міністерствами.

Окрім цього Федеральний Уряд необхідно інформувати про певні важливі кадрові

справи.

Відповідна норма (т.з. загальне застереження) приділяє основну увагу загальному

політичному значенню окремої справи і у такий спосіб підкреслює повноваження

Федерального Канцлера (та, за його дорученням, керівника Відомства Федерального

Канцлера) з формування порядку денного роботи Уряду. Голова Уряду вирішує, яке

саме питання є достатньо важливим (та достатньо підготовленим) для обговорення

Кабінетом і тому повинне бути на порядку денному.

Зазвичай розгляд питання Кабінетом відбувається на основі матеріалів, підготовлених

відповідальним міністром. Це насамперед стосується тих випадків, коли Кабінет

повинен не лише розглянути або узяти до відома те чи інше питання, а і ухвалити

конкретне рішення. Відповідні матеріали необхідні також у тому випадку, коли

необхідно ухвалити рішення стосовно проекту закону або постанови Федерального

Уряду.

Засіданням Кабінету керує Федеральний Канцлер. Якщо він не здатний вести засідання,

засідання веде його заступник, т.з. віце-канцлер. Якщо віце-канцлер також не може

вести засідання, це робить призначений Федеральним Канцлером федеральний міністр

або, якщо Канцлер не призначив ніякого міністра, федеральний міністр з найбільшим

стажем роботи у Федеральному Уряді.

Учасники засідання

Кабінету

Відповідно до робочого регламенту Федерального Уряду у засіданні також беруть

участь:

федеральні міністри;

керівник Відомства Федерального Канцлера (навіть якщо він не є федеральним

міністром);

держсекретар(і) Федерального Канцлера;

75

керівник Відомства Федерального Президента;

керівник Відомства Федерального Уряду по роботі з пресою та інформацією;

особистий референт Федерального Канцлера (як правило, на практиці замість нього

у засіданнях бере участь керівник бюро Федерального Канцлера);

особа, яка веде протокол засідання.

Зазначені особи можуть надсилати для участі у засіданні своїх представників. Кожний

федеральний міністр може призначити своїм представником держсекретаря зі статусом

чиновника або парламентського держсекретаря; але при цьому його представник може

лише виступати від імені міністра, але не може брати участь у голосуванні. Окрім осіб,

визначених у ГОБРег, у засіданнях Кабінету зазвичай беруть участь також керівники

департементів Відомства Федерального Канцлера, заступники речника Уряду та

державний міністр АА з європейських справ. У окремих випадках федеральний міністр

може залучати до обговорення окремого пункту порядку денного державного

службовця, який є фахівцем з даного питання, якщо з його участю у засіданні згодний

голова засідання (або, за його дорученням, голова Відомства Федерального Канцлера).

Взагалі, участь у засіданні усіх осіб, які не є членами Федерального Уряду, залежить

від згоди Федерального Канцлера; він може навіть обмежити коло учасників засідання

лише федеральними міністрами.

Керівник Відомства Федерального Президента є єдиним постійним учасником засідань,

який не належить до Федерального Уряду. Його участь у засіданнях узгоджується з

положеннями ОЗ та робочого регламенту Федерального Уряду, згідно з якими

Федерального Президента необхідно інформувати про поточну роботу Федерального

Уряду.

Особи, запрошені на

засідання Кабінету

Федеральний Канцлер має можливість запрошувати на засідання Кабінету осіб, які не

входять до кола постійних учасників. Це має практичне значення насамперед з огляду

на можливість запросити на засідання голів фракцій Бундестагу, які формують

Федеральний Уряд. Наприклад, якщо на порядку денному стоїть питання особливого

політичного значення, стосовно якого Федеральному Уряду важливо заздалегідь

впевнитися у наявності необхідної більшості голосів у Бундестазі для ухвалення

потрібного рішення, Федеральний Канцлер запрошує на засідання голів фракцій –

учасників урядової коаліції та, у разі потреби, обраних експертів і дає їм можливість

висловити свою позицію. Це часто трапляється на засіданнях Кабінету, під час яких

розглядається представлений Федеральним Урядом проект державного бюджету. Це

пов‟язано з тим, що обговорення проекту бюджету у Бундестазі використовується для

широкого обговорення політики Уряду в цілому. Часто на це засідання запрошують

Президента Федерального Банка, тому що його оцінка є особливо важливою для для

оцінки фінансових та політичних передумов, на яких базується проект державного

бюджету. Участь усіх зазначених осіб у засіданнях Кабінету не є порушенням

принципу поділу влади, вона свідчить про конструктивну співпрацю усіх гілок

державної влади. Під час таких засідань Кабінету не ухвалюються рішення загального

характеру; натомість, кожний учасник такого засідання виступає з позицій власної

сфери компетенції та сприяє виробленню чіткої позиції у інших учасників.

Перебіг засідання

Кабінету

76

На початку порядку денного зазвичай стоять т.з. пункти ТОП-1. До них належать

проекти законів, постанов, заяв або звітів Федерального Уряду, а також проекти

відповідей на великі запити з Бундестагу, стосовно яких необхідно ухвалити рішення,

але які не потребують усного обговорення Кабінетом. Як правило, мова при цьому йде

про проекти, які не мають великого політичного значення.

Перелік ТОП-1

Якщо один з федеральних міністрів заперечує проти розгляду проекту з переліку ТОП-

1, цей проект знімається з порядку денного та вноситься до порядку денного окремим

пунктом. Ця спрощена процедура полегшує підготовку до розгляду відповідного

питання для міністрів, до компетенції яких це питання не належить, тому що вони з

урахуванням проведеної до початку засідання Кабінету перевірки та досягнутого

консенсусу можуть очікувати не розгляду питання по суті, а лише розгляду

процедурних питань. Водночас, ця процедура забезпечує усний розгляд після повторної

перевірки та підготовки, навіть якщо проти застосування процедури ТОП-1 протестує

лише один федеральний міністр. Процедура ТОП-1 базується на принципі запобігання

перевантаженню Кабінету та забезпечення достатніх можливостей для розгляду

особливо важливих справ.

Звичайний

порядок

денний

Далі розглядаються окремі пункти порядку денного, передбачені для усного розгляду

Кабінетом. Передусім це стосується законопроектів. Інший постійний пункт порядку

денного зазвичай стосується особистих справ, які повинні бути розглянуті Кабінетом.

Окрім цього, до порядку денного регулярно вносяться такі пункти, як «питання

європейської політики», «міжнародна ситуація» та «Бундестаг / Бундесрат» (тижні,

якими відбуваються засідання). Після створення нового Уряду у 1998 р. було

запроваджено регулярний пункт порядку денного під назвою «звіти міністерств; значні

коротко- та середньострокові проекти». Цей пункт призначено для обговорення

Кабінетом попередніх міркувань стосовно відповідних проектів Уряду та відповідних

внутрішніх дискусій з приводу цих проектів до того, як члени Уряду робитимуть

відповідні публічні (інколи неузгоджені) заяви з цих питань. Під пунктом «різне»

обговорюються питання, які набули особливого політичного значення у зв‟язку з

актуальною ситуацією. У цьому пункті мова також може йти про питання, стосовно

яких Уряд ще не виробив узгоджену єдину позицію. Як правило, для розгляду цього

пункту письмові матеріали Кабінету не надаються, його оголошення та обговорення

відбувається в усній формі.

Узгодження

Як правило, рішення Кабінету ухвалюються одностайно. При цьому згода з проектом

рішення, підготовленим Кабінетом не вимагає чіткої заяви. Натомість, згода з

підготовленим Кабінетом проектом рішення фіксується та зазначається у протоколі

засідання у разі відсутності чітких заперечень. Цей перевірений метод базується на

інтенсивному попередньому обговоренні проекту між міністерствами, під час якого є

можливість висловити усі побажання та зауваження та у такий спосіб зробити свій

внесок у вироблення єдиної позиції стосовно проекту Кабінету. Такий спосіб роботи

відповідає парламентським методам, за яких рішення також вважається ухваленим у

разі відсутності заперечень. Як правило, у розробці проекту беруть участь усі

77

міністерства; розбіжності, які існують до розробки проекту, як правило,

врегульовуються заздалегідь. У такий спосіб також забезпечується виконання положень

ГОБРег про необхідність вироблення єдиної позиції Федерального Уряду.

Якщо, у порядку виключення, розбіжності не врегульовано до засідання Кабінету, у

проекті наводиться опис розбіжностей для ухвалення відповідного рішення.

Принцип:

вироблення

єдиної позиції

Вироблення єдиної позиції Кабінету має особливе значення для коаліційного уряду.

При цьому пошук консенсусу відбувається, як правило, не під час засідання Кабінету, а

у попередніх зустрічах між учасниками коаліції.

Через це розбіжності під час голосування на засіданні Кабінету трапляються дуже

рідко. Проте, можливою є ситуація, за якої один або кілька федеральних міністрів

просять внести до протоколу свої зауваження, на які, на їх думку, не було отримано

достатню відповідь. Але ці міністри також повинні дотримуватися рішень Кабінету та

представляти позицію усього Уряду у зовнішніх стосунках.

Право голосу під час засідань Кабінету мають лише члени Федерального Уряду, тобто,

Федеральний Канцлер та федеральні міністри. Кожний з них має один голос. Якщо

федеральний міністр замість себе надсилає для участі у засіданні держсекретаря, той

може виступати від імені міністра, але не має права брати участь у голосуванні. У

цьому випадку виступ держсекретаря не має юридичних наслідків (у випадку

розбіжностей під час голосування), але він має певну політичну вагу.

Якщо (у виключних випадках) голосування не є одностайним, для ухвалення рішення

необхідною є більшість голосів, за наявності однакової кількості голосів «за» та

«проти» вирішальним є голос голови засідання (§ 24 ГОБРег).

Особливі

права окремих

федеральних міністрів

Федеральні міністри користуються рівними правами. Проте, деякі федеральні міністри

через специфіку своїх функцій мають спеціальний правовий статус:

БМФ

Федеральний міністр фінансів користується таким статусом при розгляді питань, які

мають велике фінансове значення (§ 26 абз. 1 ГОБРег). Якщо Федеральний Уряд

ухвалює рішення з такого питання проти або без голосу Федерального міністра

фінансів, він може подати відповідний протест проти цього рішення. У цьому разі

Федеральний Уряд може провести нове голосування з цього питання не на цьому ж, а

лише на наступному засіданні.

«Відкладальне

право вето»

Виконання рішення, незгоду з яким висловив Федеральний міністр фінансів, не

дозволяється, якщо це рішення не було повторно ухвалено більшістю голосів усіх

78

федеральних міністрів у присутності Федерального міністра фінансів, і якщо

Федеральний Канцлер не підтримав рішення більшості федеральних міністрів. У цьому

випадку можна говорити про т.з. «відкладальне право вето».

БМІ, БМЮ

Схожі права мають Федеральні міністри внутрішніх справ та юстиції у разі їх незгоди з

проектом закону або постанови або з іншими заходами Федерального Уряду через

невідповідність цих заходів чинному законодавству. Особливе значення тут має

відповідність проектів законів та постанов положенням конституційного права.

Конституційні міністерства БМІ та БМЮ несуть підвищену відповідальність за

перевірку законопроектів на відповідність конституційним нормам. Право, передбачене

§ 26 ГОБРег, підкреслює ступінь цієї відповідальності. Якщо конституційні

міністерства висловлюють свою незгоду з законопроектами відповідно до цього

положення, ця незгода завжди приймається до виконання. З огляду на значення їх

незгоди з проектами законів та постанов конституційні міністерства максимально

ретельно перевіряють, чи повинні вони висловити свою незгоду з законопроектом або

просто обмежитися зауваженням щодо наявності т.з. «конституційних остаточних

ризиків».

БМФСФЮ

Подібне (але не захисне, а таке, що має функцію сприяння) право належить

Федеральному міністру у справах сім‟ї, громадян похилого віку, жінок та молоді

стосовно питань, які мають значення для державної політики у справах жінок (§ 15а

ГОБРег).

Право ініціативи

Право ініціативи цього міністра полягає у тому, на її вимогу подібні питання можуть

виноситися на розгляд Федерального Уряду для ухвалення ним відповідного рішення,

навіть якщо вони належать до компетенції іншого федерального міністра. Також

Федеральний міністр у справах сім‟ї, громадян похилого віку, жінок та молоді може

вимагати зняття пункту з порядку денного, якщо він стосується особливо важливого

питання, який має значення для державної політики у справах жінок, і у підготовці

розгляду якого вона брала достатньої участі. Це положення може не діяти, якщо

Федеральний Канцлер вимагає негайного розгляду зазначеного питання.

БМФЕЛ

Відповідне право ініціативи було запроваджено після утворення нового Уряду у 2002 р.

для БМФЕЛ у питаннях, які стосуються державної політики у сфері захисту прав

споживачів.

На практиці ефективність цих особливих прав проявляється не так у їх частому

застосуванні, як у самій їх наявності. Кожний федеральний міністр завжди

намагатиметься уникати ситуацій, за яких зазначені міністри можуть скористатися

своїми спеціальними правами. Тобто, особливий статус зазначених міністрів

проявляється у превентивній дії їх спеціальних прав.

Конфіденційність

засідань Кабінету

79

Засідання Федерального Уряду є конфіденційними. Зокрема, без спеціального дозволу

Федерального Канцлера забороняється оприлюднювати повідомлення про зміст

виступів окремих федеральних міністрів, про розподіл гоолсів під час ухвалення

рішень або про зміст протоколу засідань. Це положення (§ 22 абз. 3 ГОБРег) забезпечує

відкрите та щирий обмін думками під час засідань Кабінету. Усі члени Кабінету мають

можливість вести відкриту та повноцінну дискусію насамперед з питань, стосовно яких

Федеральний Уряд ще не виробив єдину позицію, для того, щоб набрати більшість

голосів для позицію, яку спочатку, можливо, представляє лише меншість учасників

засідання; під час засідань можливо також висловлювати незгоду з запланованим

рішенням засідання, але потім представляти це рішення у зовнішніх стосунках заради

збереження єдності позиції Федерального Уряду. Усі ці можливості повинні існувати

для того, щоб Уряд міг ухвалювати грунтовні та виважені рішення. Але умовою для

цього є неможливість небажаного оприлюднення змісту такого обміну думками після

завершення засідання, а також захист від спроб третіх осіб дізнатися про зміст

дискусій, які ведуться під час засідань Кабінету.

Виключна сфера

відповідальності

виконавчої влади

Конфіденційність засідань Кабінету (т.з. «таємниця Кабінету») є одним з елементів

працездатності Федерального Уряду як конституційного органу, з точки зору

конституційного права вона грунтується на принципі поділу державної влади.

Федеральний конституційний суд визнав «виключну сферу відповідальності виконавчої

влади», відомості про яку є недоступними також для парламентського слідчого

комітету. Це стосується насамперед поточних справ Уряду (відсутність «участі в

управлінні» з боку парламенту), але також у певній мірі і завершених справ; якщо

міністр розуміє, що після завершення тієї чи іншої справи можуть бути оприлюднені

його заперечення проти позиції Уряду, які він висловлював під час засідання, це може

негативно вплинути на його готовність до вільного висловлення своєї думки під час

наступних засідань.

Ці міркування повинні також враховуватися у стосунках між виконавчою та судовою

владою, якщо відповідна інформація може стати доступною третім особам. Це саме

стосується стосунків Уряду та Федеральної рахункової палати.

Необхідність отримання дозволу Федерального Канцлера для оприлюднення

зазначених відомостей у достатній мірі забезпечує необхідну конфіденційність. Але

слід очікувати, що Федеральний Канцлер може скористатися своїм правом та надати

дозвіл на оприлюднення певної частини інформації про зміст засідання: Так, члени

Уряду та речник Уряду мають право оприлюднювати не лише результати засідання

Кабінету, а і витяги з дискусії, які велася під час засідання, якщо це необхідно для

роз‟яснення ухваленого рішення. Але при цьому оприлюднені відомості не повинні

зачіпати право окремих членів Кабінету на вільне вираження своєї позиції. Усі члени

Кабінети також мають право інформувати про перебіг та результати засідання Кабінету

третіх осіб, якщо це важливо для правильного виконання рішення Кабінету; при цьому

треті особи можуть бути зобов‟язані утримуватися від розголошення отриманої

інформації.

3.5.2 Обхідна процедура / процедура ТОП-1

80

Відповідно до § 20 абз. 2 ГОБРег, для ухвалення рішення необхідно отримати письмову

згоду членів Федерального Уряду, якщо усний розгляд справи не є необхідним (т.з.

обхідна процедура). З часів Ваймарської Республіки, робочий регламент якої

передбачав таку можєливість, та до 80-х років у ФРН ця процедура застосовувалася

дуже часто. Це робилося з метою розвантажити Кабінет та по можливості звільнити

його від усного обговорення справ, для яких воно було не обов'язкове. У середині 80-х

років було запроваджено т.з. процедуру переліку ТОП-1, за якою такі справи у вигляді

одного пункту заносяться до порядку денного засідань Кабінету.

Підстава:

необхідність

швидкого ухвалення

рішень

Обхідна процедура має певне значеня; інколи виникає необхідність в ухваленні

рішення у період між засіданнями Кабінету без достатніх підстав для скликання

спеціального засідання. Підстави для застосування обхідної процедури було зроблено

більш суттєвими рішенням Федерального конституційного суду від 11 жовтня 1994 р.

Відповідно до цього рішення необхідно забезпечувати особистий розгляд справи

членами Уряду та не допускати простого "відмовчування" членів Уряду. Після

ухвалення цього рішення Федерального конституційного суду зазначена процедура

відбувається наступним чином:

Керівник Відомства Федерального Канцлера розпочинає обхідну процедуру та просить

чоенів Уряду повідомити, чи згодні вони з проектом рішення Кабінету. Для надання

відповіді він визначає певний строк та зазначає, що ухвалення рішення з застосуванням

обхідної процедури не відбудеться, якщо один з членів Уряду протягом зазначеного

строку висловить незгоду з проектом рішення. Якщо жоден з членів Уряду не висловив

незгоду з проектом рішення, воно ухвалюється, якщо не менше половини членів Уряду

особисто беруть участь у процедурі, повідомивши про це, і необхідна більшість з них

підтримує проект рішення. Після завершення зазначеного терміну керівник Відомства

Федерального Канцлера визначає, чи необхідна кількість членів Уряду бере участь у

обхідній процедурі і чи отримав проект рішення необхідну більшість голосів; про

результат застосування процедури він інформує членів Федерального Уряду.

3.5.3 Підготовка засідань кабінету

Розгляд пунктів порядку денного відбувається, як правило, на основі матеріалів,

підготовлених відповідним міністерством.

Міністерство готує

матеріали засідання

Завдання міністерства полягає у підготовці зазначених матеріалів таким чином, щоб

вони давали уявлення про усі необхідні для ухвалення рішення аспекти. При підготовці

законопроекту міністерство повинне передусім залучати федеральні землі та усі

організації, яких він стосується. Більш детально процедура підготовки законопроекту

регулюється Спільним робочим регламентом федеральних міністерств. Зокрема,

відповідне міністерство повинне узгодити свій законопроект з іншими міністерствами.

Узгодження означає необхідність використання компетенції та знань інших міністерств

та забезпечення спільної позиції стосовно законопроекту.

81

У разі потреби:

особисте порозуміння

між федеральними

міністрами

У разі, якщо спочатку не вдається досягти спільної позиції між міністерствами,

міністерства повинні узгоджувати свою позицію на вищому ієрархічному рівні.

Базовою робочою одиницею міністерства є відділ. Зазвичай перші контакти між

міністерствами відбуваються на рівні міністерств. Якщо узгодити позиції на цьому

рівні не вдається, комунікація з цього приводу переноситься на рівень керівників

піддепартаментів або департаментів, а у разі потреби – на рівень держсекретарів. Чим

вищим є рівень, на якому робиться спроба досягти згоди з відкритих питань, тим

більше загальних та політичних аспектів враховуються під час відповідної комунікації.

Це є необхідним також з огляду на необхідність виробити єдину узгоджену позицію

Уряду.

Якщо спільну позицію неможливо досягти на рівні чиновників міністерств, до цього

процесу повинні особисто долучитися федеральні міністри. Це передбачено § 17

ГОБРег, тому що Федеральний Канцлер та Кабінет у цілому можуть розраховувати на

використання до початку засідання усіх засобів для досягнення згоди з відповідного

питання.

Матеріали, підготовлені міністерством, є готовими для розгляду Кабінетом лише після

завершення усіх обговорень на рівні міністерства, в результаті яких було досягнуто

згоду по усім пунктам або спірні питання залишаються навіть після особистої участі

федеральних міністрів у їх розгляді. У останньому випадку відповідальне міністерство

повинне стисло викласти суть суперечки у матеріалах до засідання, аби інші члени

Федерального Уряду також могли виробити свою позицію у цьому питанні. У будь-

якому випадку відповідальне міністерство повинне повідомити про результат

необхідного узгодження законопроекту з іншими міністерствами.

Участь федеральних

земель

Для успішного ухвалення законопроекту велике значення може мати позиція

федеральних земель. Тому перед представленням законопроекту необхідно визначити

їх позицію та з'ясувати, чи потребує законопроект згоди з боку Бундесрату та чому.

Далі необхідно розглянути інші подібні акти законодавства та рамкове законодавство

та з‟ясувати, чому відповідне питання повинне бути врегульоване на рівні

федерального закону (ст. 72 абз. 2, ст. 75 абз. 2 ОЗ).

Участь фахівців,

спілок та, зокрема,

комунальних

об’єднань

Окрім федеральних земель до роботи над законопроектами необхідно також залучати

комуни, для цього комунальні об‟єднання повинні мати можливість свою позицію

стосовно законопроектів. Залучення земель та комунальних об‟єднань полягає не лише

у завчасному направленні на їх адресу законопроектів, які стосуються їх інтересів (§ 47

ГГО): відповідно до § 41 ГГО необхідно визначати їх інтереси ще під час розробки

таких законопроектів.

82

Окрім земель та комунальних об‟єднань необхідно також завчасно залучати галузеві

об‟єднання та організації федерального рівня (§ 47 абз. 3 ГГО).

Про суттєві результати залучення зазначених структур необхідно зазначити у

матеріалах для засідання Кабінету.

Оцінка наслідків

ухвалення

закону

Під час роботи над законопроектами особливо важливо перевірити цілі та необхідність

закону (§ 43 абз. 1 п. 1 ГГО) та наслідки їх ухвалення (§ 43 абз. 1 п. 5, § 44 ГГО). До

наслідків ухвалення законопроектів належать як заплановані, так і незаплановані

(побічні) ефекти; у першу чергу це наслідки для надходжень та витрат державних

бюджетів різних рівнів включно з прогнозованими наслідками, які пов‟язані з

виконанням відповідних законів. Це стосується не лише бюджетів федерації, земель та

громад, а і витрат суб‟єктів економічної діяльності. Результати цих перевірок необхідно

зазначити у обгрунтуванні законопроекту.

Перевірка правової

форми

Законопроекти повинні бути перевірені на відповідність юридичним вимогам щодо їх

форми. Для цього законопроект повинен бути направлений у Міністерство юстиції для

перевірки. Ця перевірка не повинна втручатися у сферу компетенції відповідного

міністерства, вона повинна забезпечувати юридичну вичерпність та правову

узгодженість федерального законодавства. Дана перевірка повинна бути ретельною, але

вона не повинна призводити до необгрунтованих затримок у представленні

законопроекту на розгляд Кабінету; у разі потреби вона повинна проводитися після

засідання Кабінету.

Матеріали

до засідання

Кабінету

Рішення Федерального Уряду регулярно готуються на основі матеріалів засідань

Кабінету. Ці матеріали містять суттєві результати залучення вищезазначених структур

та попередні результати ухвалення законопроектів (§ 22 ГГО). Законопроекти

передаються на розгляд Кабінету у формі окремого листа від керівництва відповідного

міністерства (§ 51 ГГО); цей лист також містить важливі повідомлення, які не входять

до тексту законопроекту, напр., думки учасників законодавчого процесу, які

відрізняються від загальної позиції, а також відомості стосовно необхідності отримання

згоди на ухвалення законопроекту.

Матеріали до засідання Кабінету повинні надходити до Відомства Федерального

Канцлера не менше, ніж за один тиждень до засідання Кабінету; це необхідно для того,

аби Відомство відповідним чином підготувало порядок денний, а інші міністерства

могли перевірити ці матеріали (§ 23 ГГО).

Участь Відомства


Канцлера

83

Відомство Федерального Канцлера бере участь у підготовці до засідань Кабінету у два

способи:

Відомство повинне супроводжувати процес вироблення позиції міністерств для

розробки зазначених матеріалів. Міністерства повинні заздалегідь залучати саме

Відомство до розробки законопроектів для того, щоб вже на цій стадії максимально

чітко з‟ясувати, наскільки той чи інший законопроект узгоджується з політикою Уряду.

Як правило, Відомство Федерального Канцлера як мінімум отримує інформацію про

обмін відповідною кореспонденцією та про зустрічі між представниками міністерств;

завдяки цьому, Відомство може долучатися до участі у важливих фазах переговорів

між міністерствами. Його завдання при цьому полягають, зокрема, у наступному:

нагляд за узгодженістю позиції міністерств з курсом Федерального Канцлера та

загальною політикою Федерального Уряду;

участь у досягненні єдиної позиції міністерств, передусім для звільнення Кабінету

від другорядних проблем.

Безпосередньо перед початком засідання Кабінету Відомство Федерального Канцлера

також повинне слідкувати за відповідністю матеріалів засідання усім формальним

вимогам та їх достатністю для розгляду справи Кабінетом. У даному випадку мова йде

про вимогу «зрілості Кабінету». Якщо одна або кілька з зазначених вимог не

виконуються, Відомство Федерального Канцлера повинне вказати на це

відповідальному міністерству та вимагати від нього покращення своєї роботи. У

особливих випадках від дотримання певних формальностей можна відмовитися за

наявності важливих політичних підстав, наприклад, можна не дотримувати термін між

поданням законопроекту на розгляд та його розглядом на засіданні Кабінету; у

термінових випадках за деяких обставин перевірку відповідності законопроекту

юридичним формальним вимогам можна проводити після завершення засідання

Кабінету.

Ціль:

узгоджений

законопроект

Кабінету

Відомство Федерального Канцлера повинне, зокрема, слідкувати за тим, щоб

вживалися усі необхідні заходи для врегулювання відкритих розбіжностей між

міністерствами. Якщо спроба досягти порозуміння, передбачена ГОБРег, залишилася

без успіху, Відомство Федерального Канцлера ще не зобов‟язане вносити цю справу на

порядок денний засідання Кабінету. Федеральний Канцлер має право, наприклад,

організувати до розгляду справи Кабінетом спеціальну зустріч відповідних міністрів,

яка може відбуватися або під його головуванням або під керівництвом керівника

Відомства Федерального Канцлера чи одного з галузевих міністрів, чию сферу

компетенції зачіпає дане питання. Метою Відомства Федерального Канцлера завжди є

усунення будь-яких розбіжностей між членами Кабінету, які не потребують розгляду

усіма федеральними міністрами.

Слід також зазначити, що Федеральний Канцлер (або керівник Відомства Федерального

Канцлера) визначає порядок денний для засідань Кабінету. Жоден федеральний міністр

не має права вимагати розгляду певного питання на засіданні Кабінету. Рішення про

внесення того чи іншого питання на порядок денний засідання є прерогативою

84

Федерального Канцлера; так само він може зняти з порядку денного вже включене до

нього питання. Але при застосуванні цього права він завжди враховує фахову

відповідальність відповідного федерального міністра. При цьому він може

користуватися консультаційною підтримкою у формі матеріалів, які надаються йому

його Відомством.

Зустріч держсекретарів

для підготовки

засідання

Кабінету

Важливим інструментом Відомства Федерального Канцлера для підготовки засідань

Кабінету є регулярна зустріч держсекретарів міністерств зі статусом чиновників, яка

відбувається приблизно за 2 дні до засідання Кабінету. Під час цієї зустрічі перш за все

відбувається попереднє обговорення усіх пунктів порядку денного засідання; це

робиться для того, щоб зрозуміти, наскільки великою є потреба у обговоренні та

з‟ясуванні цих питань під час самого засідання. Завдяки цьому, наприклад, можна

належним чином підготувати це обговорення для учасників засідання. У разі виявлення

розбіжностей між міністерствами до самого засідання, керівник (у першу чергу)

Відомства Федерального Канцлера може вжити заходів для їх врегулювання. У

обгрунтованих виключних випадках міністерства під час цих засідань можуть також

запропонувати внесення нових пунктів до порядку денного засідання Кабінету.

У зв‟язку з великим значенням, яке це засідання має для підготовки засідання

Кабінетом, його проведенням керує керівник Відомства Федерального Канцлера.

3.5.4 Робота після засідань Кабінету

Усі міністерства у межах своєї компетенції повинні забезпечувати виконання рішень,

ухвалених на засіданнях Кабінету. Це стосується як рішень, підготовлених

міністерствами, так і рішень, ухвалених додатково за результатами обговорення на

засіданні Кабінету. Досить часто Федеральний Канцлер використовує розгляд певної

справи на засіданні Кабінету як привід для надання подальших доручень, тому що

справа, вже підготовлена для розгляду Кабінетом, є лише частиною більшого

комплексу завдань, над яким повинне працювати те чи інше міністерство. Завданням

Федерального Канцлера при цьому є нагляд за виконанням цих доручень.

Окрім цього, Відомство Федерального Канцлера повинне виконувати певні формальні

завдання за результатами засідання Кабінету; це передусім стосується законодавчого

процесу: якщо Кабінет ухвалив формальне рішення стосовно проекту закону,

Федеральний Канцлер спрямовує його відповідному органу законодавчої влади.

Відповідно до ст. 76 і далі ОЗ законопроекти Федерального Уряду повинні

спрямовуватися до Бундесрату, зауваження до законопроектів з боку Бундесрату та

відповіді на зауваження Бундесрату повинні спрямовуватися до Бундестагу. Відповідні

супроводжувальні листи Федерального Канцлера повинне готувати Відомство


3.6 Комітети Кабінету та інші координуючі органи

Координація:

об’єднання усіх

суттєвих аспектів

справи у один

85

цілісний

продукт

Безконфліктна та ефективна співпраця між членами Федерального Уряду вимагає

хорошої координації. Від якості координації залежить передусім успіх роботи над

складними проблемами, які стосуються кількох міністерств. Координація означає при

цьому об‟єднання усіх суттєвих аспектів справи у один цілісний продукт. Координація

здійснюється різними способами. Як правило, її здійснює відповідальний міністр, який

під час підготовки рішення свого міністерства залучає до нього зауваження та доробки

усіх відповідних міністерств. У роботі над особливо складними або політично

значущими проблемами координацію переймає на себе Федеральний Канцлер або

керівник Відомства Федерального Канцлера. Координація здійснюється через

письмовий обмін зауваженнями та пропозиціями або у формі обговорень. Слід згадати

у першу чергу наступні координуючі органи:

3.6.1 Комітети Кабінету

Комітети Кабінету являють собою довгострокові органи з координації між

міністерствами, які мають певний усталений організаційний статус. Їх спосіб роботи

визначено рамковими положеннями для ведення справ комітетів Федерального Уряду,

ухваленими рішеннями Уряду від 31 січня 1973 р. та 2 вересня 1974 р. (зі змінами та

доповненнями). На даний час працюють наступні комітети Уряду:

Федеральна рада з питань безпеки;

Комітет Уряду у справах нових федеральних земель;

Кабінет Уряду з питань економіки;

Кабінет Уряду з питань нових технологій;

Кабінет Уряду з питань довкілля та охорони здоров‟я.

Підпорядкування

Кабінету

Головою комітетів Уряду є Федеральний Канцлер. Справи комітетів Уряду веде

Відомство Федерального Канцлера. Підпорядкування комітетів Уряду у цілому, а не

окремому міністерству, проявляється також у тому, що заступником голови комітетів є

заступник Федерального Канцлера (т.з. віце-канцлер). Лише наступна за значущістю

посада у комітетах належить профільному міністру; відповідно до рамкових положень

він є «уповноваженим головою»; він керує комітетами, якщо Федеральний Канцлер та

віце-канцлер не можуть виконувати ці обов‟язки. Цей міністр відповідає також за

підготовку проектів документів комітетів Уряду.

Урядові комітети (на відміну від парламентських комітетів) не є необхідним або

постійним етапом до засідань Уряду. У них також не має юридично відокремлених

повноважень з ухвалення рішень. Їх значення полягає у роботі з важливими справами,

які торкаються сфери компетенції кількох міністерств; ці справи не потребують

залучення усього Уряду, але у той же час їх складність вимагає розгляду, для якого

тижневий графік засідань Уряду є недостатнім. Практичне значення урядових комітетів

полягає насамперед у тому, що вони інформують відповідного міністра про те, як інші

члени Уряду, які входять до урядового комітету, сприймають та підтримують його

політичні рішення.

Федеральна рада

86

з питань безпеки

У політичному житті затвердилася передусім Федеральна рада з питань безпеки,

предметом діяльності якої є політично важливі (часто конфіденційні) аспекти

оборонної та зовнішньої політики та їх узгодження з господарським правом (зокрема, з

законодавством про зовнішньоекономічну діяльність), а також інтенсивна перевірка

фінансових та правових питань.

Нові

федеральні

землі

Особливе значення має також урядовий комітет у справах нових федеральних земель;

за його участі Федеральний Комітет з 1998 р. проводить спільні засідання з урядами

нових земель. Комітет сприяє поглибленому розгляду питань, пов‟язаних з

завершенням об‟єднання Німеччини та з стосунками з новими землями. Практичну

роль виконує також урядовий комітет з питань економіки.

Річний

економічний

звіт

Він готує річний економічний звіт, який щорічно подається до Федерального Уряду. у

комітеті з питань економіки відбуваються попередні політичні консультації стосовно

зазначеного звіту.

3.6.2 Комітети держсекретарів

Комітети держсекретарів можуть формально використовуватися відповідно до рішення

Федерального Уряду або держсекретарів зі статусом чиновників. При цьому

держсекретарі Федерального Уряду можуть також організовувати свої регулярні

зустрічі і без зазначених формальних рішень.

Наскільки відомо, на даний час працюють два комітети держсекретарів, утворені

рішенням Уряду від 4 грудня 1969 р., склад яких протягом часу змінився відповідно до

актуальних політичних вимог:

Європейські

питання

Комітет держсекретарів з європейських питань:

Комітет очолює державний міністр при Федеральному міністрі закордонних справ.

Окрім представників Відомства Федерального Канцлера до комітету входять

держсекретарі зі статусом чиновника або парламентські держсекретарі передусім тих

міністерств, до основних або суміжних завдань яких належать питання європейської

політики (напр., БМВА, БМФ, БМІ, БМЮ, БМФЕД), а також міністерств, яких

стосуються питання, над якими працює комітет.

Розвідка

Комітет держсекретарів з питань розвідки та безпеки:

87

Комітет очолює керівник Відомства Федерального Канцлера, тому що він є

Уповноваженим з питань роботи служб розвідки та безпеки. До комітету належать

представники АА, БМІ, БМЮ, БМФг.

Під час роботи Бундестагу 14 скликання було створено, зокрема, комітети

держсекретарів «Нові землі», «Сучасна держава – сучасне управління» та «Сталий

розвиток», під час роботи Бундестагу 15 скликання було створено комітет «Ініціатива з

усунення бюрократії».

Підготовка Кабінету

Велике практичне значення має регулярна зустріч усіх держсекретарів зі статусом

чиновників під головуванням керівника Відомства Федерального Канцлера, під час якої

відбувається підготовка до засідань Федерального Уряду. У більшості випадків ця

зустріч відбувається за 2 дні до засідання Кабінету.

Інші регулярні зустрічі на рівні держсекретарів відбуваються під головуванням

Уповноваженого з питань служб розвідки та безпеки. Він регулярно запрошує до участі

у цих зустрічах керівників федеральних служб розвідки та держсекретарів федеральних

міністерств, до сфери діяльності яких належать служби розвідки; окрім цього, у даних

зустрічах регулярно беруть участь держсекретар Федерального міністерства

закордонних справ, держсекретарі та керівні працівники або самі керівники

міністерств, які відповідають за питання безпеки, а також речник Уряду та окремі

чиновники з Відомства Федерального Канцлера.

Окрім цього відбуваються також регулярні зустрічі парламентських держсекретарів

міністерств під керівництвом державного міністра при Федеральному Канцлері.

3.6.3 Інші органи та регулярні зустрічі

Звичайно, координація на рівні міністрів та держсекретарів відбувається не лише у

зазначених, доволі формальних за суттю, органах. Перевагою цих комітетів є є їх

відносно чітка та зрозуміла структура завдяки відповідним процедурним положенням

та регулярності їх скликання. З іншого боку, саме така формалізація у залежності від

політичних реалій може сприйматися як перепона на шляху до необхідної гнучкості у

роботі цих комітетів.

Зустрічі міністрів

та держсекретарів

Спеціально скликані зустрічі на рівні міністрів або держсекретарів з колом учасників,

які працюють над конкретною проблемою, часто є більш доцільними у порівнянні з

застиглою структурою зазначених комітетів.

Часто поруч з описаним и формальними або неформальними комітетами на рівні

міністрів або держсекретарів працюють комітети або інші структури на рівні

чиновників міністерств та відомств. На цьому рівні часто створюються комітети

керівників департаментів.

Окрім комітетів, які виконують лише внутрішні координаційні завдання у структурі

Уряду, можуть також утворюватися органи, до участі у яких запрошуються також

сторонні особи, наприклад, представники політичних кіл або громадськості. Існує

88

велика кількість таких комітетів, тому описати кожний з них у цій роботі неможливо.

Згадаємо лише кілька абсолютно різних прикладів:

Зустрічі представників

федерації та

земель

Зустрічі голів урядів федерації та земель:

Зазвичай, співпраця між федерацією та землями відбувається не лише через такі

конституційні органи як Федеральний Уряд, Бундестаг та Бундесрат. Натомість, голови

урядів федерації та земель регулярно зустрічаються між собою (як правило, 2 рази на

рік). З боку земель координацію цих зустрічей здійснює не Президент Бундесрату, а

голова конференції голів урядів. Федерацію на цих конференціях представляють

Федеральний Канцлер, а також федеральні міністри, до компетенції яких належать

питання, які там обговорюються. Підготовку цих зустрічей за кілька тижнів до їх

початку здійснюють керівники державних та сенатських канцелярій, які збираються

для цього під головуванням керівника Відомства Федерального Канцлера. Окрім цих

зустрічей за участі усіх голів урядів федерації та земель відбуваються також зустрічі

між Федеральним Канцлером та головами урядів нових земель.

Ці зустрічі ніяким чином не змінюють юридичну та політичну відповідальність

кожного учасника. Вони доповнюють співпрацю між конституційними органами

державної влади відповідно до чинних процедурних положень. Вони полегшують

процес узгодження та з‟ясування різних питань між федерацією та землями, які

зобов‟язані підтримувати зв‟язки між собою. Зазначені зустрічі є проявом

конструктивного федералізму. Врешті-решт, вони покращують функціонування

демократичної федеративної держави.

Зустрічі між представниками федерації та земель мають особливу політичну вагу у ті

часи, коли розклад політичних сил на федеральному рівні відрізняється від ситуації у

землях. У такій ситуації загальна співпраця між представниками різних політичних сил

є особливо необхідною не лише на федеральному рівні, але і у стосунках між

федерацією та землями. Вона являє собою серйозне випробування перш за все для


Приклад:

Пакт про

солідарність ІІ

Так, наприклад, у нелегкому з точки зору бюджетного процесу 2001 р. головам урядів

федерації та земель вдалося досягти домовленості про деякі положення майбутньої

схеми фінансового вирівнювання між федерацією та землями у рамках т.з. Пакту про

солідарність ІІ, який робить можливим надійне планування також для нових земель та

їх громад до 2020 р.

Економічні конференції та Союз праці:

Економічні конференції

Економічна ситуація у Німеччині, саме після здобуття державної єдності, та ситуація на

ринку праці вимагають об‟єднання усіх зусиль задля посилення економічного розвитку,

забезпечення економічної ролі Німеччини у майбутньому та створення нових робочих

89

місць. Тому Федеральний Канцлер час від часу запрошує представників економічних

кіл, профспілок, різних об‟єднань та Уряду до спільної розробки ідей та пропозицій з

цих питань. Кожний учасник цих нерегулярних зустрічей повинен на основі спільних

розробок робити висновки для своєї сфери відповідальності.

«Кризові штаби»

Т.з. «кризові штаби»:

Демократична федеративна держава, яка дотримується принципу поділу влади

передбачає наявність різних компетенцій та відповідальності, напр., у стосунках між

федерацією та землями, а також між Урядом, парламентською більшістю та опозицією.

Але у часи особливих випробувань для правової держави політична необхідність може

вимагати якомога ширшої співпраці у рамках інших структур, засідання яких

відбуваються частіше.

Такі ситуації виникали завжди. Можна згадати надзвичайні наради у 70-х роках, коли

терористи вбили кілька вищих державних посадовців, а також кілька разів захоплювали

заручників аби досягти своїх цілей. Найвідомішою подією такого роду стало

викрадення тодішнього президента Спілки працедавців Ханса Мартіна Шлейєра та

понад 80 пасажирів рейсу авіакомпанії «Люфтганза» восени 1977 р. Протягом 6 тижнів,

коли Шлейєр перебував у руках терористів, тодішній Федеральний Канцлер Гельмут

Шмідт організовував численні політичні наради у вигляді т.з. «Штроких політичних

консультацій» для узгодження подальших дій у цій ситуації. У цих нарадах брали

участь передусім керівники представлених у Бундестазі партій та фракцій, а також

голови урядів федеральних земель, у в'язницях яких перебували терористи, звільнення

яких вимагали викрадачі. У процесі ухвалення рішень під час цих нарад існувала

дилема, яка полягала у загрозі життю Ханса Мартіна Шлейєра з одного боку та загрозі

життю людей, які могли стати жертвами терористів, які наразі перебували у в'язниці, та

звільнення яких добивалися викрадачі.

Виклики для

правової держави

З огляду на те, що справа стосувалася основних прав людини, важливо було ретельно

перевірити правові та політичні аспекти конкретних загроз та ухвалити рішення, які

були б визнані усіма відповідальними особами, а також опозицією; політична

суперечка за такої кризової ситуації була б незрозумілою для громадян та могла б ще

сильніше дестабілізувати державу.

Ці надзвичайні органи з широким колом учасників були названі пресою «Великий

кризовий штаб», вони не являли собою самостійні у юридичному плані органи; вони

були лише зборами усіх важливих з юридичної та політичної точки зору представників

державної влади, метою яких була узгоджена оцінка ситуації та ухвалення узгоджених

рішень. Кризовому штабу вдалося досягти порозуміння між усіма його учасниками.

Ханс Мартін Шлейєр не був врятований, але вдалося врятувати життя усіх пасажирів

літака. Завдяки цьому у наступні роки припинилося захоплення заручників.

3.7 Співпраця між Федеральним Урядом, Бундестагом та фракціями


Завдання Федерального

Уряду та Бундестагу з

90

управління державою

Бундестаг як конституційний орган законодавчої влади та Федеральний Уряд як вищий

конституційний орган виконавчої влади виконують доручені ними завдання з

управління державою. При цьому Уряд виконує насамперед функції з ініціювання,

підготовки, планування та конкретної розробки заходів; зі свого боку, парламент

виконує перш за все контролюючі функції, які є вирішальними у законодавчому

процесі.

Конституційні органи

Бундестаг та

Федеральний Уряд

працюють паралельно

і несуть відповідальність

за свої дії

За т.з. «теорією приоритетності» Федерального конституційного суду, усі питання, які

безпосередньо стосуються громадян, повинні регулюватися законодавством. Але це не

означає, що кожна дія Уряду потребує дозволу парламенту або навіть спеціального

закону. У стосунках між Бундестагом та Федеральним Урядом не існує також

«статусної ієрархії». Натомість, ці органи працюють паралельно та несуть визначену

для них законом відповідальність, при цьому вони залежать один від одного у багатьох

питаннях. Федеральний конституційний суд підкреслює самостійність Федерального

Уряду наступним висновком:

«З того, що безпосередньо народом обираються лише члени парламенту, не випливає, що

інші інституції та функції державної влади не мають демократичної легітимності.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади отримують свою інституційну та

функціональну демократичну легітимність відповідно до ст. 20 абз. 2 ОЗ. Пряма

особиста демократична легітимність членів парламенту не означає монопольного права

парламенту на ухвалення рішень. Відповідно до ст. 20 абз. 2 та 3 ОЗ виконавча влада

також являє собою пряму конституційну інституцію та функцію; процедури

призначення Уряду надають йому опосередковану особисту демократичну легітимність

відповідно до ст. 20 абз. 2 ОЗ» (т.з. рішення Калькару Федерального конституційного

суду від 8 серпня 1978 р.; Рішення Федерального конституційного суду, том 49, стор. 89,

125).

Правове та

політичне

«сплетіння»


Уряду та

Бундестагу

Хоча Федеральний Уряд і Бундестаг є самостійними органами двох перших гілок

влади, вони водночас юридично та політично пов‟язані один з одним:

Щоб бути обраним, Федеральний Канцлер потребує більшості голосів депутатів

Бундестагу; такою ж більшістю голосів Бундестаг може звільнити Федерального

Канцлера з посади та призначити його наступника. Закони ухвалюються Бундестагом;

це стосується насамперед закону про державний бюджет, який є фінансовою основою

для усіх заходів Уряду. У свою чергу, парламент для розробки своїх рішень потребує

91

фахової підготовчої роботи та їх адміністративної реалізації Федеральним Урядом. З

цього слідує, що Бундестаг та Федеральний Уряд залежать один від одного. Це вимагає

тісної співпраці між цими органами задля якомога кращої роботи держави в інтересах

громадян.

3.7.2 Співпраця з парламентською більшістю, яка створила Уряд

Федеральний Уряд формується більшістю у парламенті, яка обрала Федерального

Канцлера. Тому співпраця з парламентською більшістю має особливе значення для

забезпечення політичної стабільності.

Якщо жодна з партій, які представлені у Бундестазі, не має абсолютної більшості, для її

утворення повинні об'єднатися кілька фракцій або парламентських груп. Власне,

утворення таких коаліцій є правилом для Федеративної Республіки Німеччина.

Коаліційні

угоди

На початку роботи Бундестагу нового скликання відбуваються зустрічі між

представниками партій, які планують співпрацювати у парламенті. У разі, якщо партії

домовляються про таку співпрацю, у т.з. «коаліційній угоді» визначається спільна

програма роботи, а також визначаються кадрові питання. У такий спосіб сторони

отримують спільну політичну базу для обрання Федерального Канцлера. Обраний

Канцлер з дотриманням власної юридичної та політичної відповідальності створює свій

Уряд, усвідомлюючи політичні та кадрові очікування партнерів по коаліції. Він робить

заяву про створення Уряду, разом з якою він представляє його програму роботи на

строк дії його повноважень.

Коаліційні угоди не обмежуються викладенням основних засад співпраці у форматі

Уряду. Протягом часу вони перетворилися на відносно детальні політичні «повноцінні

програми», у яких викладено усі важливі наміри коаліційного уряду. При цьому у

коаліційних угодах також формулюється компроміс з питань, стосовно яких між

партнерами по коаліції існували розбіжності.

92

Організаційний декрет Федерального Канцлера

Герхарда Шрьодера від 22 жовтня 2002 р.

після утворення нового Федерального Уряду

Організаційний декрет

Федерального Канцлера

від 22 жовтня 2002 р.

Згідно з § 9 Робочого регламенту Федерального Уряду я ухвалюю цю постанову, яка

набирає чинності одразі після її підписання:

І.

1. Колишнє Федеральне міністерство економіки та технологій та колишнє

Федеральне міністерство праці та соціального захисту об‟єднуються у нове

Федеральне міністерство економіки та праці.

2. Новому Федеральному міністерству передаються наступні повноваження

Федерального міністерства фінансів (при цьому частково скасовуються

положення Організаційного декрету Федерального Канцлера від 27 жовтня 1998

р. (БГБл. І стор. 3288), п. V):

а) річний економічний звіт, рада з питань державної кон‟юнктури, науково-

дослідницькі інститути та Експертна рада з оцінки загального економічного розвитку;

б) роботи з загального економічного аналізу та проектування, економічна статистика;

в) інституційні питання ОЕСР у галузі зовнішньоторгівельної політики (без бюджету

ОЕСР);

Повноваження Федерального міністерства економічної співпраці та розвитку

залишаються при цьому без змін.

3. Федеральне міністерство економіки та праці отримує повноваження колишнього

Федерального міністерства праці та соціального захисту, якщо інше не

передбачено розділом ІІ. Зокрема, Федеральне міністерство економіки та праці

отримує повноваження з об‟єднання допомоги з безробіття та соціальної

допомоги та надання відповідних нових соціальних послуг.

ІІ.

4. Після отримання повноважень колишнього Федерального міністерства праці та

соціального захисту колишнє Федеральне міністерство охорони здоров‟я

перетворюється на Федеральне міністерство охорони здоров‟я та соціального

захисту.

5. Зазначене Федеральне міністерство отримує також наступні повноваження

колишнього Федерального міністерства праці та соціального захисту:

а) соціальний захист, Соціальний Кодекс, забезпечення ветеранів війни та інше

законодавство з соціального відшкодування, соціальне медичне обслуговування; у

питаннях соціального захисту особливих груп населення (зокрема, осіб з неповною

зайнятістю та умовно вільнонайманих осіб) Федеральне міністерство повинне

узгоджувати свої дії з Федеральним міністерством економіки та праці;

б) превентивні заходи, реабілітація, політика стосовно громадян з фізичними вадами;

соціальна допомога (якщо інше не передбачено розділом І. п. 3).

93

Передані повноваження стосуються також відповідні питання європейського та

міжнародного рівня, а також базові питання та планування.

6. Уповноважений Федерального Уряду у справах осіб з физичними вадами та

Уповноважений Федерального Уряду з питань обрання соціального захисту

підпорядковуються Федеральному міністерству охорони здоров‟я та соціального

захисту.

ІІІ.

Федеральне міністерство охорони здоров‟я та соціального захисту передає свої

повноваження у галузі генних технологій Федеральному міністерству захисту прав

споживачів, харчування та сільського господарства, це означає також передачу ним

повноважень з питань законодавства про генні технології. Повноваження з питань

медицини, зокрема, з питань забезпечення ліками, залишаються без змін.

IV.

Федеральному міністерству у справах сім‟ї, громадян похилого віку, жінок та молоді

підпорядковується Уповноважена Федерального Уряду у справах іноземних громадян

(надалі: Уповноважена Федерального Уряду у справах міграції, біженців та інтеграції).

V.

Федеральний Канцлер передає Федеральному міністерству транспорту, будівництва та

житлового господарства повноваження Уповноваженого Федерального Уряду у

справах нових федеральних земель.

VI.

Федеральному міністерству довкілля, захисту природи та безпеки ядерних реакторів

передаються наступні повноваження:

1. Від Федерального міністерства економіки та праці:

а) запровадження на ринку поновлюваних енергоносіїв та дослідження у галузі

поновлюваних енергоносіїв;

б) забезпечення виконання Закону про поновлювані види енергії (ЕЕГ) та його

актуалізація з застосуванням попередніх положень.

Повноваження з зовнішньоекономічних питань, пов‟язаних з поновлюваними видами

енергії (зокрема, заходи сприяння експорту) і надалі належать Федеральному

міністерству економіки та праці.

2. Від Федерального міністерства фінансів передаються повноваження по роботі з

«Німецьким федеральним фондом захисту довкілля».

VII.

Від Відомства Федерального Уряду по роботі з пресою та інформацією Федеральне

міністерство закордонних справ отримує повноваження з політичної роботи з

громадськістю за кордоном.

94

VIII.

Деталі передачі повноважень узгоджуються між відповідними членами Федерального

Уряду за узгодженням з керівником Відомства Федерального Канцлера.

Берлін, 22 жовтня 2002 р.


Герхард Шрьодер

95

Угорщина

Структура Кабінету Міністрів

Конституційна основа

Конституція встановлює, що Угорщина є унітарною країною та парламентською

демократією. Політична влада поділена між парламентом, президентом республіки та

урядом. Однопалатний парламент складається із 386 членів, обраних на чотири роки.

Парламент може вимагати від прем‟єр-міністра (але не від окремого міністра) піти у

відставку, однак лише якщо висловлений вотум недовіри, а також запропоноване ім‟я

нового прем‟єр-міністра.

Пропозиції стосовно конституції, референдумів, виборного права чи громадянства

мають бути прийняті двома-третинами більшості. Конституція також визначає, що

члени парламенту не можуть обіймати посаду президента республіки, омбудсмена,

посади суддів, прокурора або державного службовця, бути службовцем збройних сил

або поліції.

Президент є главою держави, обирається парламентом на п‟ять років та може бути

переобраний один раз. Він чи вона представляє Угорщину, підписує міжнародні угоди,

уповноважує послів та використовує право амністії у індивідуальних випадках.

Президент визначає дату парламентських та місцевих виборів, може внести пропозиції

щодо проведення референдуму.

Уряд складається з прем‟єр-міністра та міністрів, котрі разом відповідальні перед

парламентом. Конституція містить перелік основних обов‟язків уряду, які зокрема

передбачають захист конституційного порядку, скеровування та координацію роботи

міністерств та інших державних установ, а також захист права громадян. Конституція

надає прем‟єр-міністру значні повноваження: прем‟єр-міністр єдиний член уряду, що

обирається парламентом та є відповідальним перед парламентом за рішення уряду.


В Угорщині, під терміном «Кабінет Міністрів» розглядаються урядові комітети, які

готують та координують рішення уряду. Упродовж років було створено чотири типи

таких «урядових комітетів».

Перший, «внутрішній», який зустрічається перед засіданням усього Кабінету Міністрів,

надає останню можливість порозумітись щодо окремих пропозицій. В уряді Орбана, він

складався з прем‟єр-міністра, міністра національної безпеки, міністра кабінету

міністрів, міністра сільського господарства та сільського розвитку, а також міністра

юстиції, причому останні два міністри були лідерами партій FKgP (Незалежна партія

дрібних землевласників, працівників аграрного сектору та громад) та MDF (Угорський

демократичний форум). У Кабінеті Орбан, цей внутрішній кабінет став місцем, де

політики найвищого рангу коаліційних партій зустрічались з двома політиками-

96

представниками партії FIDESz-MPP, які були не просто важливими міністрами, але й

тісно пов‟язаними з прем‟єр-міністром та засновниками партії.

Другий, «урядовий кабінет», що засідає по п‟ятницях та виконує попередньо-

консультативну роль; він також визначає порядок денний наступного урядового

засідання. Його членами є прем‟єр-міністр, міністр закордонних справ, міністр

внутрішніх справ, міністр з питань економічних справ, міністр національної безпеки,

міністр фінансів, міністр кабінету міністрів, міністр сільського господарства та

сільського розвитку, а також міністр юстиції.

Третій, «кабінет національної безпеки», який складається з шести членів, міністрів

внутрішніх справ, закордонних справ, оборони, національної безпеки і юстиції, а також

глава канцелярії прем‟єр-міністра. Керує цим «кабінетом» міністр внутрішніх справ.

Кабінет координує питання національної безпеки та готує рішення уряду з цих питань.

Четвертий, «економічний комітет», очолюється міністром з питань економічних справ

та складається з міністрів сільського господарства та сільського розвитку, фінансів,

транспорту, телекомунікацій та водного господарства. Важливі економічні питання,

перед тим як потрапити до порядку денного засідання уряду, вирішуються, головним

чином, на «економічному комітеті».

Усі чотири «урядові комітети» можуть повернути надані політичні пропозиції на

перегляд. Вони також можуть дати вказівку відповідним департаментам роз‟яснити

політичні ініціативи перед тим як включати їх до порядку денного засідання уряду.

Щотижневі засідання адміністративних державних секретарів відбуваються перед

чотирма «урядовими комітетами». Ці засідання відіграють важливу роль у між-

міністерській комунікації та у загальному процесі прийняття рішень. Глава канцелярії

прем‟єр-міністра головує на цих засіданнях. Кожне питання порядку денного урядового

засідання повинно бути обговорено та погоджено цим органом, це також означає, що

адміністративний державний секретар готує порядок денний для засідання уряду. Без

погодження комітету, політичні пропозиції можуть виноситись до порядку денного

засідання уряду лише за згоди прем‟єр-міністра.

Офіційні засідання уряду відбуваються один раз на тиждень, зазвичай у четвер вранці.

Такі засідання тривають у середньому три години. На засіданні, коли головує прем‟єр-

міністр, участь беруть усі міністри, з чи без портфелів. Постійними спостерігачами є

глава канцелярії прем‟єр-міністра та, з офісу, заступник міністра, адміністративний

державний секретар та адміністративний державний секретар з юридичних питань.

Також присутні представник уряду та президент центрального статистичного

відомства. Ніхто з них не має права голосу. Голосування відбуваються рідко. У разі

рівного поділу голосів, вирішальним є голос прем‟єр-міністра.

Засідання готуються канцелярією прем‟єр-міністра, який координує роботу чотирьох

«комітетів» та групи «адміністративних державних секретарів». Цей офіс також веде

протокол прийнятих рішень. Резолюції, накази та рішення публікують протягом восьми

днів після засідання уряду. Канцелярія готує щомісячний звіт про ступінь

впровадження рішень уряду. Якщо рішення не впроваджене, канцелярія зобов‟язана

надати письмове пояснення причин такої невдачі.

97

Прийняття рішень урядом

Допоки ще не зроблений систематичний аналіз процесу прийняття рішень кабінету

міністрів Анталля (прем‟єр-мінстр 1990-1993), однак виглядає що рівень

інституціоналізації у тому уряді був досить низький. Перший прем‟єр-міністр пост-

комуністичної Угорщини бачив себе головним державним діячем країни; він був

сильним, а його міністри слабкими. Насправді, відносно тривале перебування в уряді

окремих членів кабінету міністрів є, у цьому випадку, показником їхньої слабкості.

Прем‟єр-міністр Хорн (Gyula Horn) був колишнім бюрократом Комуністичної партії

Угорщини, який більше не мав політичного бачення. Він був прагматиком і розглядав

уряд як компанію, яка мала функціонувати ефективно. Як результат, його уряд був

високо інституціональним. Більшість міністрів у тому уряді були професіоналами з

ефективним управлінським стилем. Колективне ухвалення рішень було на високому

рівні.

Такий же підхід колективного ухвалення рішень продовжився у наступному уряді,

однак, новий прем‟єр-міністр, Орбан, був домінуючою особою там, де не було чітких

коаліційних правил; уряд був успішний у пристосуванні політичної практики до

конституційних можливостей. Орбан сконцентрувався на реформуванні угорської

економіки за допомогою нових форм урядового керування та реорганізації «центру

уряду». Одна з реформ стосувалась канцелярії прем‟єр-міністра, який був

структурований за німецькою моделлю. Було засновано чотири департаменти, які

займались, відповідно, питаннями економіки, соціальної політики, внутрішніх справ і

юстиції, а також зовнішніми справами та безпекою. Канцелярія координувала

діяльність міністерств, розробляла урядові стратегії та відстежувала впровадження

рішень уряду. Окрім того, прем‟єр-міністр ініціював тренінгові програми для міністрів,

на яких члени уряду вчились як готувати політичні пропозиції та як діяти найбільш

ефективно на засіданнях кабінету міністрів. Врешті решт, міністр з питань економіки

отримав домінуючу роль замість міністра фінансів.

Формально прийняття рішень відбувається на самому засіданні уряду та в тих межах, у

яких пропозиції були попередньо підготовлені, неочікувані дебати трапляються досить

рідко. Зокрема, лідери коаліційних партій мають багато можливостей для

представлення своїх думок. Однак, незважаючи на тісні взаємини між партіями та

урядом, підтримка парламентських партій не завжди може бути надана. Окремі проекти

законів уряду час від часу відхиляються. Це трапилось, для прикладу, під час

останнього голосування по закону щодо змін правил загальної медичної практики та

щодо пропозиції міністерства внутрішніх справ щодо впровадження системи

накопичення штрафних пунктів за порушення правил дорожнього руху.

Загалом, характер та функція Кабінету Міністрів Угорщини істотно змінився упродовж

1990-х років. У 1990, перший уряд Угорщини був заснований на сильному прем‟єр-

міністрові, який працював з слабкими міністрами та слабкими коаліційними

партнерами без будь-яких написаних чи встановлених правил. Потім він був

реструктуризований у 1994 році як результат детальної угоди впровадженої Радою

Коаліційної Згоди.

Протягом діяльності третього Кабінету Міністрів (1994-98) було запроваджено кроки

на шляху до створення «канцлерську» демократію, де домінував прем‟єр-міністр.

Конституція надала прем‟єр-міністру домінуючого статусу, оскільки особа, що

посідала цю посаду, призначає та звільнює міністрів без залучення парламенту до цього

98

процесу. Тим часом, канцелярія прем‟єр-міністра отримала значний вплив протягом

роботи кабінету Хорна та продовжувала зміцнювати свої позиції під час уряду Орбана.

Таким чином, кабінет міністрів Угорщини мав тенденцію руху від «політичної» до

«технічної» установи, де здійснюється контрольна перевірка головних напрямків

урядової політики.

99

ЛАТВІЯ


Латвійська конституція встановлює парламентську систему з урядом, відповідальним

перед парламентом (сеймом). Відповідно до конституції 1992 року, оновленої у 1993

році, президент є главою держави та головним військовокомандувачем. Президент

обирається таємним голосуванням у парламенті на три роки, у 1997 році було

продовжено до чотирьох років, і не може обиратись більше, ніж два рази. Президент не

бере участь у процесі прийняття рішень як такому, однак, має право скликати та

головувати на позачергових засіданнях уряду та визначати порядок денний цих

засідань. Президент також має право розпускати Сейм, має право протягом семи днів

повертати проекти законів назад у парламент для додаткового розгляду та з

пропозиціями щодо поправок. Якщо парламент вирішує не змінювати проект закону,

президент повинен його обнародувати.

Кабінет міністрів, що призначається президентом, є виконавчою владою. Усі

адміністративні інституції у країні знаходяться в сфері його повноважень, однак він

потребує безперервної підтримки парламенту, який складається з 100 членів, обраних

на пропорційній представницькій основі. Лише у надзвичайних випадках конституція

дозволяє уряду видавати постанови, що мають силу закону у період між сесіями сейму,

але ці постанови втрачають силу якщо вони не представлені парламенту протягом

трьох днів після відкриття нової сесії.


Засідання Кабінету міністрів відбуваються один раз на тиждень у вівторок, головує на

засіданні прем‟єр-міністр. Позачергові засідання скликаються лише за ініціативою

прем‟єр-міністра або президента. Голосувати можуть лише прем‟єр-міністр, міністри та

особи, які отримали спеціальне право голосувати. Рішення приймаються більшістю

голосів, кворум досягається присутністю більше половини міністрів. У разі рівного

поділу голосів, голос прем‟єр-міністра є визначальним.

Прийняття рішень в уряді формально координується канцелярією кабінету міністрів,

що включає юридичний та адміністративний відділи, та складається з п‟яти управлінь:

реформи публічної адміністрації, державної служби, секретаріату кабінету міністрів,

планування політики, та європейської інтеграції.

Усі пропозиції уряду повинні бути надіслані до канцелярії з додатком листа, що

обумовлює потребу у такій пропозиції в світлі очікуваних політичних, соціальних та

фінансових наслідків. Додатково, повинна бути продемонстрована узгодженість

проекту із законодавством Європейського Союзу.

Для прийняття рішень Латвійський уряд використовує метод консенсусу. Цей метод

оснований на комплексній структурі комітетів, яка була спрощена. Починаючи з 1998

року лише один урядовий комітет, замість декількох, відповідальний за підготовку

пропозицій, що надходять на засідання уряду. Це нововведення зняло потребу

100

надсилати пропозиції до державних секретарів та латвійської асоціації місцевого

самоврядування.

Після затвердження канцелярією, пропозиції уряду скеровувались до постійних

засідань державних секретарів (офіційна назва адміністративних керівників

міністерств). У разі якщо є неузгодженість щодо пропозиції між двома управліннями,

проект закону відсилається знову до урядового комітету. Якщо питання все одно не

вирішується, прем‟єр-міністр може оголосити це рішення питанням уряду і воно буде

вирішене у кабінеті міністрів. Усі рішення підписуються прем‟єр-міністром, та

скріплюються другим підписом міністра, відповідального за його впровадження.

Дебати та обговорення на засіданнях кабінету міністрів записуються. Протокол

поширюється наступного дня після засідання міністрам та іншим посадовим особам,

відповідальним за моніторинг впровадження політики. Директор державної канцелярії

контролює впровадження та регулярно звітує прем‟єр-міністру по цьому питанню.


Латвія є новою демократією з низьким рівнем інституціоналізації та високим рівнем

індивідуального впливу політичних еліт. З недавніх пір центром прийняття рішень в

уряді є не кабінет міністрів, а новостворена коаліція, яка складається з лідерів

коаліційний партійУ 2000 році, декілька урядових рішень були прийняті в коаліційній

раді простою більшістю голосів. Однак, усі важливі питання, такі як громадянство та

приватизація можуть прийматись лише на основі суспільної погодженості.

Офіс (канцелярія) прем‟єр-міністра є другим, хоча й слабким, місцем де приймаються

рішення. Офіс прем‟єр-міністра та канцелярія уряду координують діяльність інших

міністрів. Як і в більшості західно-європейських країн, роль офісу прем‟єр-міністра

залежить певною мірою від лідерських здібностей прем‟єр-міністра. Андріс Шкеле

(Andrijs Skele), для прикладу, був сильним прем‟єр-міністром з чіткою програмою дій

та бажанням контролювати та скеровувати ініціативи інших міністрів. Іншим

прикладом був Віліс Кріштопанс (Vilis Kristopans, листопад 1998 – липень 1999 р.),

лідерських стиль котрого був оснований на більшість колегіальності прийняття рішень.

Третіми важливими гравцями у процесі прийняття рішення є державні службовці.

Однією важливою (і невдалою) спадщиною Радянської ери є схильність державних

службовців слідувати своїм власним вузьким відомчим інтересам. У багатьох випадках

міністри фактично стали полоненими відомств, якими вони мають керувати.

Комунікація та координація з іншими міністрами також обмежені, також існує загальна

схильність усіх міністрів спробувати спочатку просувати їхні власні відомчі (або

галузеві) інтереси. І лише потім вони розглядають яким чином їхні дії порушують

діяльність інших, або чи вони відповідають інтересам суспільства.

У результаті, роль уряду Латвії у загальному процесу прийняття рішень значно

збільшилась протягом останнього десятиліття. У першій половині 1990-х років, коли

політична мобілізація залишалась на досить високому рівні а питання громадянства

було центральним у політичній програмі дій, ефективність уряду була низькою,

оскільки конкуруючі партійні еліти у наступних коаліційних урядах блокували

ухвалення рішень в кабінеті міністрів. З середини 90-х роль кабінету міністрів у

процесі прийняття рішень зросла. Основним питанням політичної програми дій стала

приватизація державних підприємств. Протягом того часу декілька колишніх політиків

101

змінили свої посади заради кар‟єри у бізнесі, використовуючи їхні політичні та

адміністративні здібності задля вигоди від приватизації. Щоб уникнути позаурядового

прийняття рішень новими економічними елітами, уряд спробував обмежити кількість

міністрів та сконцентрувати прийняття рішень у менших та більш керованих органах.

Таким чином кабінет міністрів став головною установою, де приймались політичні

рішення.

102

ЛИТВА


Основні владні повноваження Литовського уряду зазначені у конституції 1992 року.

Той документ створив компроміс між різними політичними силами у країні, які мали

дуже різні погляди на те якою має бути сутність нового режиму. Колишні комуністи,

реорганізовані у Трудову партію (LDLP), хотіли парламентську систему; рух Sajudis,

який з часом перетворився у Консервативну партію (CPL), був схильним до сильного

президента, який повинен був мати владу формувати та відправляти у відставку уряд

без підтримки парламенту, так само як і мати право ветувати закони.

Єдиним виходом було прийняти комібінований аналог тому, який існував у Франції

радше як результат практики, аніж самого тексту конституції 1958 року,

загальновідомо, як рузультат авторитету та влади Шарля Де Голя. У Литві президент,

уряд та законодавча влада мали розподілити владу, тоді як громадяни отримали право

вирішувати важливі суспільні питання на референдумі.

Система тому в країні напів-президентська. Президент обирається на основі загального

виробчого права терміном на п‟ять років та дві відповідні каденції. Не існує віце-

президентів, як у Болгарії, Франції чи Фінляндії; якщо президент помирає, є

непрацездатним або звільнений від виконання обов‟язків, функції президента

тимчасово виконує спікер парламенту.

Хоча президент має помітну політичну посаду, фактичні повноваження президента

обмежені порівняно з іншими напів-президентськими системами. Він пропонує основні

напрямки міжнародної політики та підписує міжнародні угоди, однак це може бути

зроблено лише після консультацій з урядом, оскільки міністр закордонних справ також

залучений до визначення міжнародної політики. Президент також має право «вето»

щодо рішень прийнятих парламентом, однак вето президента може бути подолане

простою більшістю членів парламенту.

Президент обирає прем‟єр-міністра, однак парламент повинен підтвердити вибір глави

держави та затвердити програму уряду. Також немає обмежень у праві парламенту

висловлювати вотум недовіри або окремим міністрам, або уряду в цілому. Президент

може ветувати законодавство, однак це вето може бути подолане простою більшістю

голосів членів парламенту. Накази, підписані президентом, також повинні бути

підписані прем‟єр-міністром та відповідним міністром.

Позиції президента стали ще слабкішими після конституційної реформи 1998 року. Ця

зміна була ініційована консервативною партією Литви (CPL), яка мала більшість у

парламенті. Консервативна партія остерігалась в той час можливих втручань нового

глави держави від молодшого партнера в правоцентристської коаліції, Литовського

Союзу центру, оскільки її лідер, Ландсбергіс, програв президентські вибори.

Президент має деякі важливі повноваження у інших аспектах. Він пропонує сейму, для

прикладу, кандидатів Верховного суду та три судді Конституційного суду. Він

призначає та звільнює чиновників, суддів та глав районних та місцевих районних судів.

Президент також пропонує національному парламенту кандидатури державного

103

інспектора та глави правління Банку Литви. Більше того, президент призначає та

звільнює, із згоди парламенту, головнокомандуючого військових сил та главу служби

безпеки.

Конституція Литви також регулює процес формування кабінету міністрів. Прем‟єр-

міністр протягом 15 днів з моменту його затвердження представляє парламенту членів

кабінету міністрів, а також програму уряду. Якщо більше половини міністрів уряду

змінюються, уряд повинен знову отримати повноваження від парламенту, або іде у

відставку. Це майже трапилось з другим литовським урядом, коли прем‟єр-міністр

змінив вісім з шістнадцяти міністрів. Конституція також визначає, що уряд також

повинен піти у відставку якщо сейм двічі підряд не ухвалить програму нового уряду.

Відповідальність прем‟єр-міністра Литви схожі до тих, що і в парламентських

системах. Прем‟єр-міністр призначає міністрів та головує на засіданнях кабінету

міністрів. Насправді, роль литовського прем‟єр-міністра полягає у тому, щоб більше

бути «головуючим», аніж «главою». Усі міністри мають повні та рівні права; вони

також несуть повну відповідальність за рішення, прийняті у межах своєї компетенції. З

метою запобіганню корупції в уряді, прем‟єр-міністр та міністри не можуть працювати

у підприємницьких, комерційних, чи інших приватних установах чи компаніях. Вони

також не можуть отримувати інші доходи окрім того, що встановлений відповідно з

посадою в уряді.


Відмінна характеристика Литовського уряду створена характером та складом її

засідань. Вони фактично майже публічні, з присутніми 60-70 особами. Вони

відбуваються щотижня, зазвичай у середу, та поєднують внутрішнє та зовнішнє кола.

Прем‟єр-міністр та міністри належать до внутрішнього кола і вони є єдині учасники, які

мають право говорити. Присутні у зовнішньому колі фізично сидять у другому ряді і

можуть втручатись, лише коли коли їх попросить про це прем‟єр-міністр. Серед тих,

хто формує зовнішнє коло та постійно беруть участь у засіданням секретарі та

заступники секретарів уряду, урядовий канцлер, прес-аташе прем‟єр-міністра та уряду,

а також керівники підрозділів канцелярії уряду. Глава банку Литви, державні казначеї,

генеральний прокурор, представники парламенту та офісу президента, державні

секретарі та високопосадовці з регіонів також мають право бути присутніми на

засіданнях уряду, однак вони цього не роблять регулярно. Керівники урядових агенцій,

мери, глави регіонів та інші ключові державні службовці також можуть брати участь у

засіданнях уряду якщо питання, що обговорюються, їх також стосуються.

Кабінет міністрів обслуговується адміністративно і політично офісом (канцелярією)

кабінету міністрів, яка складається з 150 осіб. Члени офіс належать до однієї з двох

категорій: політичної посади рівня «А» (канцлери), та адміністративні посади рівня «Б»

(радники). До другої групи відноситься близько 130 постійно працюючих службовців,

тоді як прем‟єр-міністр може призначати та звільняти близько 20 службовців,

радниками яких вони є.

Двома основними особами у офісі кабінету міністрів є секретар уряду та канцлер.

Секретар уряду координує пропозиції кабінету міністрів, консультує прем‟єр-міністра

по неполітичним питанням та готує порядок денний засідання кабінету міністрів.

Секретар уряду відповідальний за службовців рівня «Б». Канцлер керує підрозділом

офісу уряду та відповідальний за впровадження урядових програм з політичною та

104

адміністративною допомогою 20 службовців рівня «А», третя частина яких прийшла з

бізнесу. Вони збирають та контролюють інформацію щодо юридичних пропозицій.

Канцлеру допомагають заступники канцлера, які є відповідальними за відносини з

офісом кабінету міністрів та парламентом.

Одним з основних завдань офісу кабінету є контроль за впровадженням урядової

програми. Програма має дві частини, програма дій та план впровадження. Програма дій

- це політичний документ, що вміщує всі проекти законів які потрібно внести до

парламенту. План впровадження базується на реакції департаменту щодо програми дій.

Коли новий кабінет створений, прем‟єр-міністр звертається до міністрів за детальним

описом ініціатив, які вони планують впровадити. Офіс кабінету міністрів збирає цю

інформацію та на її основі розроблює план впровадження, який відображає всі

ініціативи всіх відомств, а також термін до якого ці ініціативи мають бути завершені. У

цьому сенсі офіс кабінету міністрів є ключовою інституцією. Він не лише пов‟язує

прем‟єр-міністра з міністрами та їхніми відомствами, але й є інформаційним центром

для проектів законів, що мають бути подані, а також інституційним «сторожовим псом»

над діяльністю міністрів.

«Радники» у офісі кабінету міністрів, які є державними службовцями, тісно

контролюють впровадження рішень кабінету міністрів. Вони доповідають прем‟єр-

міністру щодо випадків не впровадження рішень уряду, а керівники відділів офісу

кабінету міністрів зобов‟язані спитати у відомств пояснення. Насправді міністри, які не

змогли впровадити рішення кабінету міністрів отримують за декілька днів до засідання

уряду список не впроваджених рішень і можливо повинні будуть прозвітувати по такій

ситуації.

Прийтяння рішення кабінетом міністрів

Для підвищення ефективності прийняття рішень було створено чотири урядові

комітети, які готують більшість пропозицій, що надходять на кабінет міністрів. Це

комітет із застосування законів, міжнародної політики, фінансів та економіки. Вони

керуються відповідним міністром та включають міністрів, працюючих з цими

питаннями. Зазвичай вони зустрічають один раз на місяць для підготовки проектів

рішень, які надсилаються на засідання кабінету міністрів для остаточного рішення.

Додатково до комітетів, значні адміністративні функції у прийнятті рішень кабінетом

міністрів має секретар кабінету. При підготовці проекту порядку денного він чи вона

має також забезпечити членів кабінету міністрів вихідною інформацією необхідну їм

для прийняття відповідного рішення. Він чи вона мають координувати запити тих, хто

братиме участь у засіданні кабінету міністрів, як і тих, кому дозволено бути присутнім

засідання і можуть запропонувати питання для обговорення кабінету. До цього,

«радники» як частина офісу кабінету міністрів можуть запропонувати винести на

порядок денний засідання інші питання, хоча на практиці вони використовують таку

можливість досить рідко. Проекти рішень повинні бути подані до секретаря кабінету

міністрів, хто скеровує їх прем‟єр-міністру. Останній тоді вирішує щодо цих питань

перед остаточним затвердженням порядку денного кабунету міністрів.

Близько чотирьох-п‟яти проектів законів надходить з відомств. Перед відпрацюванням

цих проектів відповідальні міністри повинні обговорити з міністерством юстиції та

будь-якими іншими зацікавленими групами, які можуть мати відношення до

пропонованої законодавчої ініціативи. При передачі до секретаря кабінету міністрів

проект закону повинен супроводжуватись меморандумом, що містить мету проекту та

105

пояснення чому він має бути прийнятий. Також повинна бути оцінка витрат та

розрахунок з фінансового відомства.

В принципі, порядок денний кабінету міністрів включає, перш за все, найбільш важливі

питання, як то нові проекти законів чи зміни до діючих законів. Потім надходять

проекти, які були обговорені на комітетах чи між-міністерських засіданнях перед

засіданням кабінету міністрів. Документ з повним порядком денним, що містить усі

відповідні матеріали, надсилаються членам внутрішнього та зовнішнього кола кабінету,

а також в парламент за три робочі дні до засідання кабінету міністрів. Для підвищення

ефективності прийняття рішень державні секретарі міністерств зустрічаються за день

до засідання кабінету для обговорення питань порядку денного.

Кабінет міністрів голосує якщо міністри мають різні думки щодо пропозиції. На

противагу деяким західно-європейським країнам ні прем‟єр-міністр, ні міністр

фінансів, ні будь-який інший міністр не можуть ветувати рішення кабінету міністрів.

Рішення тоді записуються до протоколу засідання, який узагальнюється секретарем

кабінету міністрів та підписується прем‟єр-міністром. Тоді вони заповнюються

канцелярією офісу кабінету міністрів. Після кожного засідання прес-аташе публічно

оголошує рішення прийняті кабінетом міністрів.

Як і у більшості політичних систем, роль та функції прем‟єр-міністра у процесі

прийняття рішень залежить від особи. Фактично прем‟єр-міністр володіє найбільшою

владою; лідерський стиль литовських прем‟єр-міністрів значно варіювався. Гедімінас

Вагнорюс, який очолював уряд більш понад два роки, покладався переважно на

чиновників, тоді як Роландас Пексас звертався до особистого штату та окремих

міністрів за порадою. Таким чином, у кабінеті Пексаса окремі міністри мали значно

більше впливу ніж інші. Рішення приймались радше на колегіальній основі, ніж на

колективній.

Прем‟єр-міністр Андрюс Кубілюс сповідував більш відкритий та координаційний

стиль. Він обговорював політичні рішення зі своїм особистим штатом, з окремими

міністрами, постійно працюючими чиновниками та з членами парламентських

комітетів. Прем‟єр-міністр також створив «комітет стратегічного прийняття рішень»

для ініціювання пропозицій кабінету: на практиці, цей комітет нагадував «внутрішній

кабінет». Він складався з прем‟єр-міністра та з міністрів фінансів, економіки,

адміністративної реформи та місцевого врядування. Прем‟єр-міністр головував на

засіданнях. У окремих випадках, інші міністри, державні секретарі та канцлер

запрошувались взяти участь у засіданнях.

На завершення, прийняття рішень кабінетом у Литві пройшло через два різних етапи:

протягом 1992-96 кабінет міністрів був більш закритою структурою. Влада значною

мірою була сконцентрована у прем‟єр-міністра, до чого призводили уряд єдиної партії

більшості. Вони надавали політичні директиви а роль кабінету була обмежена до

забезпечення остаточної перевірки напрямків політики прем‟єр-міністра. Таким чином,

рішення затверджувались, а не вироблялись кабінетом. З 1996 по 1999 роки система

кабінету міністрів стала більш відкритою. Крім міністрів та прем‟єр-міністра, державні

службовці високого рівня отримали значну автономію у формулюванні та підготовці

проектів рішень. Кабінет перетворився на ніби політичний комітет, що тим стало

прикладом для підручника моделі парламентської системи.

107

ПОЛЬЩА

Конституція

На засіданні «круглого столу» у 1989 році було домовлено про основи конституції, що

призвело до схвалення поправок до конституції 1952 року. У жовтні 1992 року сейм ухвалив

документ, відомий як «Мала конституція». Цей документ був врешті-решт відмінений після

того як була зроблена серія невдалих пропозицій до нього, та після того, як конституція була

схвалена населенням у 1997 році із 43% явкою.

Конституція встановлює, що Польща є унітарною демократичною державою, законодавча

влада знаходиться в руках двопалатного парламенту, а виконавча влада зосереджена у

президента та ради міністрів. Парламент обирається населенням на чотири роки, а президент

– на п‟ять (з можливістю бути переобраним один раз). Існує Конституційний суд, члени

якого обираються нижньою палатою парламенту – Сеймом. Президент Банку Польщі також

обирається Сеймом.

Теорія та практика польської конституції залишається частково невизначеною щодо питання,

наскільки ця система є напів-президентською чи ні. Основним елементом є той факт, що

президент обирається на основі загального виборчого права. Таке положення було

запроваджено Сеймом у 1990 році, не як постійна домовленість, а як спосіб впоратись із

ситуацією, що виникла на «напів-вільних» виборах 1989 року, що мали не демократичний

характер. Будучи один раз внесеною, ця умова залишилась недоторканою, оскільки була

надзвичайно популярною. Ми зазначили, що президентські були лише вибори після 1989

року, на яких проголосувало понад 60% електорату. Ця ситуація відповідає тій, що мала

місце у Франції після 1965 року. Партії у парламенті не ризикували відкрито пропонувати

відмовитись від виборів президента на загальних виборах через побоювання реакції

населення.

Усе ж як показують більшість західно-європейських країн, та окремі країни східної Європи

(як то Болгарія чи Словенія) система, заснована на виборах президента загальними виборами

не обов‟язково є напів-президентською. Більше того, французький досвід середини 1980х

років та фінський досвід 1990х років показує, що напів-президентська система потребує як

сприятливих умов, так і сильної волі президента як глави держави, бути здатним

використовувати усю надану йому конституцією владу та йти попереду тексу конституції, де

він небагатослівний або може трактуватись двозначно. Тому сильне бажання Валенси та

певна слабкість його опонентів пояснює чому польському главі держави вдалось досягнути

свого права погоджувати хто очолюватиме ключові міністерства навіть у період, який

французи називають «співжиття». Конституція лише визначає, що президент є командуючим

військових сил та представляє державу у міжнародних відносинах.

Насправді, єдиною вагомою владою польського президента є лише право вето. Якщо проект

закону ветується президентом, парламент може подолати вето якщо проголосує понад три-

п‟яті більшості. Іншою прерогативою президента є призначення прем‟єр-міністра (хоча

конституція не стверджує, що глава держави має право його звільнити), призначення членів

суду та розпускати парламент, однак лише якщо парламент тричі підряд відхилив

запропоновані президентом кандидатури.

Інша умова конституції визначає, що система є парламентською. Кабінет («рада міністрів»)

керується прем‟єр-міністром, а не президентом. Прем‟єр-міністр повинен бути затверджений

108

Сеймом і не може залишатись у офісі будучи осудженим Сеймом. У 1997 році

конституція відновила процедуру вотуму недовіри; кабінет міністрів розпускається лише

якщо сейм висловить вотум недовіри більшістю, що включає ім‟я наступного прем‟єр-

міністра. З 1997 року право розпуску майже повністю пов‟язано із процедурою висловлення

вотуму недовіри. Більш того, президенту більше не дозволяється розпускати парламент, як

це було зроблено Валенсою у 1993 році. Польська система урядування безперечно

парламентська.

Життя кабінету міністрів

Політичні характеристики

Формування урядів

Як було зазначено вище, процес формування урядів часто був важким, головним чином через

фрагментовану природу партійної системи, навіть після її раціоналізації 1993 року та

частково через зусилля Валенси відігравати ключову роль у політичному житті. Велика

кількість партій у парламенті 1991-1993 років зіштовхнулись з проблемою формування

урядів Олжевского та Сухоцької.

Труднощі не припинились у 1993 році коли після вересневих виборів формування кабінету

Павлака тривало понад місяць. Однак, з тих пір і по 1997 рік призначення прем‟єр-міністрів

та урядів відбувалось значно швидше. Заміна Павлака на Олексу була «автоматичною» у

тому сенсі, що стала результатом вотуму недовіри у березні 1995 року із внесенням

кандидатури Олекси як цього вимагала процедура.

Роль президента

Була відмічена різниця між роллю, що відігравали президенти у обранні прем‟єр-міністра.

Валенса брав ініціативу у свої руки, хоча не зважди був успішний, коли йому не вдалось

призначити Павлака у 1992 році і він змушений визнати, що Ганна Сухоцька може бути

єдиною кандидатурою, яка керуватиме більшістю. Валенсі вдалось призначити Павлака

після виборів 1993 року, однак, після суперечки з ним, змушений був прийняти кандидатуру

Олекси, який очолював більшість у Сеймі. На противагу, Квасневський не розглядав

призначення прем‟єр-міністра як свою роль та свій вибір. Призначення Цімошевича, який

був міністром юстиції в уряді Павлака, було проведене для заспокоєння ситуації на початку

1996 років; призначення Бузека значною мірою виглядало як затвердження вибору,

зробленого новоствореною коаліцією AWS-UW після вересневих виборів 1997 року.

Роль партій

Політичні партії також відіграли важливу роль у формуванні та житті кабінетів міністрів. З

огляду на фрагментовану природу польської політичної системи це не виглядає неочікувано.

Також не дивно, що усі уряди були коаліційними, принаймні у 1990х роках, суперечливим є

лише факт чи уряд меншості AWS (виник у 2000 році як результат поділу коаліції AWS-UW)

повинен характеризуватись як коаліція, оскільки, як було зазначено, AWS – це альянс

великої кількості партій.

Загальновідомо, що головно в часи Валенси роль партій полягала радше у здатності

реагувати, ніж ініціювати. Щоправда, це завжди було важливо. Оскільки Павлак був

насправді заблокований право-центристськими та центристськими партіями у сеймі 1992

року, а пані Сухоцька - погодженим кандидатом від цих партій: Валенса мав погодитись.

109

Коли Павлак, лідер малої Селянської партії (PSL), був призначений як прем‟єр-міністр

новою коаліцією соціалістично-селянської партії після виграшу нею виборів 1993 року,

протиріччя між Валенсою та Павлаком надали Соціалістичній партії можливість обрати

Олексу як їхнього кандидата шляхом висловлення вотуму недовіри у березні 1995 року.

Нарешті, вибір Бусека як прем‟єр-міністра коаліції AWS-UW був зроблений повністю

партіями коаліції та, зокрема, частково лідером AWS, Кшаклевскі, який хотів аби прем‟єр-

міністр був радше «технічним» (Бузек був науковцем у хімії), аніж «справжнім» політиком.


Кабінет міністрів Польщі засідає постійно щотижня по вівторках, а прем‟єр-міністр може

також скликати позапланові засідання. На засіданнях головує прем‟єр-міністр або, за

відсутності прем‟єр-міністра - заступник, визначений прем‟єр-міністром. На засіданні

присутні, окрім міністрів (голова науково-дослідного комітету та комітету з питань

європейської інтеграції обіймають міністерські посади), секретар Ради міністрів, інші

визначені законом особи , а також особи, запрошені прем‟єр-міністром. Представники

органів, яких стосуються окремі питання порядку денного також можуть бути запрошені.

Прем‟єр-міністр також може дозволити міністрам мати при собі радників при розгляді

важливих питань.

Засідання кабінету міністрів готуються державним секретарем кабінету, який готує порядок

денний, надсилає його на затвердження прем‟єр-міністру та поширює його серед членів ради

міністрів щонайменше за п‟ять днів до дати зустрічі. Проекти документів для обговорення

радою мають бути надіслані до секретаріату, який є відповідальним за поширення цих

документів членам ради не менше, ніж за сім днів до засідання на якому має прийматись

рішення щодо документу. Рішення ради міністрів зазвичай приймаються колегіально,

щоправда голосування також можуть відбуватись. Для прийняття рішень на засіданні має

бути присутня більшість членів ради.

Адміністративна підтримка уряду та його членам забезпечується канцелярією, яка керується

главою канцелярії. Канцелярія відповідальна за впровадження рішень ради міністрів,

публікацію законів та розпоряджень, відносини між радою міністрів та парламентом, та

загалом за усю діяльність де залучений прем‟єр-міністр. Секретаріат уряду є частиною

канцелярії, як політичний штат («кабінет») прем‟єр-міністра.

Існує три формальних урядових комітети польського уряду: економічний комітет, комітет з

соціальних справ та комітет з питань оборони. Ці комітети складаються з членів уряду,

призначених прем‟єр-міністром, а їхні глави призначаються та звільнюються прем‟єр-

міністром. Секретаріат цих комітетів забезпечується канцелярією.

Тексти для обговорення радою міністрів не можуть скеровуватись туди без розгляду та

схвалення одного з цих комітетів. Проекти тоді повинні бути надіслані та прийняті

юридичним комітетом канцелярії. Комітет європейської інтеграції (який очолюється членом

ради міністрів, що має статус міністра) також повинен надати коментар щодо відповідності

проекту закону законодавству Європейського Союзу перед тим як текст буде надіслано на

розгляд раді міністрів.


Відповідно до конституції, виконавчою владою є кабінет міністрів а не президент. Тут

президент має дуже обмежену роль, тоді як прем‟єр-міністр – значну. Окрім обмеженого

110

права розпуску та можливості призначень, вето є однією конституційних повноважень,

яку президент має щодо внутрішніх питань. Водночас його повноваження у міжнародних

питаннях є більшими. Таким чином президент підписує угоди та є гарантом суверенітету та

безпеки держави, отримуючи консультації від ради національної безпеки. Президент також є

головнокомандувачем військових сил. Одна, як бачимо, Валенса як перший президент

демократичної Польщі також втручався у внутрішні справи шляхом використання права вето

та вимагаючи – з певним успіхом – щоб певна кількість ключових міністерських посад

формувалась особами, яких він призначав.

Прем‟єр-міністр, однак, конституційно є лідером уряду: насправді прем‟єр-міністр призначає

та звільняє міністрів. Тоді як Валенса значно втручався в цю сферу, право призначення та

звільнення міністрів прем‟єр-міністром не було складним завданням для його наступника,

роль Квасневського була обмежена наданням формального дозволу рішенням прем‟єр-

міністра. На практиці, беззаперечно до 1997 року і навіть значною мірою потім, посада

польського прем‟єр-міністра не була домінуючою. Це відбувалось значною мірою через те,

що жоден прем‟єр-міністр не був лідером найважливішої партії більшості, спочатку тому що

така партія взагалі не існувала, а потім, бо це не розглядалось (президентом чи відповідною

партією, а інколи і обома) доречним.

Таким чином, перші два прем‟єр-міністри, Олжевский та Сухоцька, були стиснені між

Сеймом і Валенсою. Їхня роль полягала у тому, щоб утихомирювати цих двох «господарів»;

їхній простір для маневру був дуже обмеженим. Третій прем‟єр-міністр, Павлак, був лідером

партії, однак лідером Селянської партії, яка була меншим партнером коаліції. Валенса

безперечно сподівався мати значний вплив на нього, однак та надія не виправдалась, не через

силу прем‟єр-міністра, а через тиск більшої Соціалістичної партії у сейм та в уряді. В

результаті прем‟єр-міністр був змушений піти, однак його наступник, Олекса, спікер сейму,

розглядався як компромісна кандидатура здатна зменшити напругу. Тому він не був

достатньо сильним, щоб мати справжню владу у своєму уряді. Після того як Олекса покинув

офіс після скандалу, головною метою було відновити довіру до виконавчої влади і вибір впав

на людину з високою репутацією. Цімошевіч був напевно був найсильнішим від усіх інших

його попередників, однак він страждав від того, що не був лідером партії і тому не міг – або

не хотів – покладати його рішення на уряд.

Сьомий прем‟єр-міністр Бузек був обраний лідером AWS Кшаклевскі на основі того, що

«політичне» та «управлінське» або «технічне» лідерство країни повинне бути розмежоване,

Кшаклевскі залишався непоступливим у контролі AWS. Саме тому він обрав Бузека, якого

знали як науковця, і від якого не очікували просування ролі, яку мала бути його. Також його

влада в уряді як лідера була дещо пригнічена, не стільки його хитким положення у AWS, а

через конфронтацію в уряді з дуже сильним, потенційно домінуючим та впливовим

міністром фінансів Лешеком Балцеровічем, який у 2000 році вирішив роз‟єднати коаліцію. У

тому, що Бузек не лише зберіг коаліцію разом майже три роки, але й потім залишився

головою уряду меншості AWS, велика заслуга його політичного та управлінського таланту,

щоправда, правдою також є те, що він не відрізнявся сильним лідерством.

Загалом, еволюція польської виконавчої влади протягом десятиліття після завершення

комунізму була досить значною. Починаючи з ситуації, коли уряд був дуже хитким, якому не

вистачало міцної партійної основи, та будучи часто об‟єктом бажань президента відігравати

важливу роль у прийнятті рішень, виникла досить стабільна виконавча влада. Це так, навіть

не зважаючи на те, що голова виконавчої влади допоки не може проявляти сильне лідерство,

що є характерною ознакою багатьох прем‟єр-міністрів країн Західної Європи.

111

Міністр без портфелю

Збігнєв ДЕРДЖЮК

Голова Постійного комітету Ради Міністрів

Kанцелярія Прем’єр-міністра

Прем’єр-міністр (ПМ) Дональд ТУСК

Політичний директор: Держсекретар (ДС) Славомір

НОВАК

Тел: 022-694 65 89, 694 75 10 Факс: 694 61 55

Сeкретаріат Прем’єр-міністра

Директор:

Тел.: 022-694 75 15, Факс: 694 72 69

e-mail: sprm@kprm. gov.pl

Заступник ПМ, Міністр економіки

Вaльдемар ПАВЛАК

Заступник МП, Mіністр внутрішніх справ та

державного управління

Гжегож ЩЕТИНА

ДЕРЖАВНІ СЕКРЕТАРІ /

ПІДСЕКРЕТАРІ

Кeрівник Канцелярії,

Miністр: Toмаш AРАБСКИЙ

РАДНИКИ

Teл.: 022-694 71 25, 694 75 49 Факс: 694 70 99

ДС Юлія ПІТЕРА (корупція)

Тел. 022 694 69 97

ДС проф. Владислав БAРТОШЕВСЬКИЙ

(уповноважений ПМ з питань зовнішньої

політики)

Тел. 022 694 66 68, 694 75 45, Факс 694 74 34

ДС Рафал ГРУПІНЬСЬКИЙ (контакти з

Сеймом), Тел. 022 694 76 03, 694 76 02, Факс

694 60 71

ДС Mіхал БОНІ (соціальна політика)

Тел. 022 694 75 83

ДС Яцек ЦИХОЦЬКИЙ (секретні служби)

Тел. 022 694 63 08, Факс 621 67 03

Керівник бюро:

Войцех СTЕНПЄНЬ

Тел: 022-694 61 16

Заст. Керівника Канцелярії

ДПС Aдам ЛЄШКЕВИЧ

Тел. 022 694 63 05, Факс 694 70 15

Войцех Павел ДУДА, Головний радник

112

ДС Eвгеніуш ГЖЕЩАК

ДС Eльжбета РAДЖЄВСКА (уповноважена

у справах жінок)

ДПС Iгор OСТАХОВІЧ

Департамент закордонних справ

Директор Aгнєшка ВЄЛОВЄЙСКА

Тел.: 022-694 75 46, Факс 628 26 52

заступник Бeaта ЛАМПАРСКА

Тел.: 022-694 66 83 Факс: 694 66 44

заступник Maчей Томаш ПАВЛАК

Прес-секретар Уряду

ДПС Aгнєшка ЛІШКА

Тел.: 022-694 75 29 Факс: 694 68 26

Iнформаційний центр Уряду

Директор: Aгнєшка ГЛАПЯК

Тел.: 022-694 75 28 Факс: 840 38 10

113

Канцелярія Президента ПРЕЗИДЕНТ

Проф. д-р Лех КАЧИНЬСЬКИЙ

Резиденція: вул. Краковскє Пшедмешчє 48/50

00-071 Варшава

www.prezydent.pl

Канцелярія: вул. Вєйска 10

00-902 Варшава

Тел.: 022-695 29 00

Радники

Керівник:

Aнна ФОТИГА

Тел.: 022-629 23 32, 695 20 15,

Факс 695 22 57

Aнджей KЛАРКОВСЬКИЙ (соціальна

політика)

Miхал KЛЕЙБЕР (наука)

ПМ у відставці Ян OЛЬШЕВСЬКИЙ

(політичні питання)

Д-р Войцех ЩУПЕК (самоуправління)

Toмаш ЗДРОЄВСЬКИЙ (охорона здоров’я)

Maрек A. ЧИХОЦЬКИЙ (зовнішня політика)

проф. Aнджей ЗИБЕРТОВИЧ (безпека)

Данута K. ВАВЖИНКЄВИЧ (фінанси)

Ян K. AРДАНОВСЬКИЙ

Яцек САСІН

проф. Aнджей СТЕЛЬМАХОВСЬКИЙ

Paвел ВИПИХ

Toмаш ЖУКОВСЬКИЙ

ДЕРЖСЕКРЕТАРІ ДЕРЖАВНІ ПІДСЕКРЕТАРІ БЮРО КАНЦЕЛЯРІЇ ПРЕЗИДЕНТА

ДС Єва ЮНЧИК-ЖЕМЕЦКА

(соціальна політика, справи молоді)

Тел.: 022-695 23 40/41

ДС Mачей ЛОПІНЬСЬКИЙ

Керівник Кабінету Президента

Тел.: 022-695 11 95, Факс 695 11 09

ДС Роберт ДРАБА

ДПС Mалгожата БОХЕНЕК

(безпека)

Тел.: 022-695 12 60

ДПС Aнджей ДУДА

Бюро з питань національної

безпеки (ББН)

вул. Карова 10

Керівник: Владислав СTAСЯК

Заступник, генерал Роман ПОЛЬКО

Тел.: 022-695 18 00, Факс 695 18 01

Бюро з питань європейської

інтеграції

Керівник: Клаудія СAНЕТРА-РОЙТ

Тел.: 022-695 22 36/32

114

(юридичні питання)

Тел. 0-22/695 12 80, Факс 695 12 90

ДС Miхал КАМІНЬСЬКИЙ

(контакти з ЗМІ, закордонні

відрядження Президента)

ДС проф. Ришард ЛЕГУТКО

(історія, наука та культура)

Тел.: 022-695 15 30

Бюро з питань протоколу

Керівник: Iзабела TOMAШЕВСЬКА

Тел. 022-695 12 64, Факс 695 12 62

Бюро з міжнародних питань

Директор: Maріуш ХAНДЗЛІК

Тел.: 022-695 15 44, 695 15 20

Факс: 022-695 15 19

Заступник, Maрчін РОШКОВСЬКИЙ

Заступник, Уршула ДOРОШЕВСЬКА

Тел. 022-695 15 37

Maлгожата ВOКАЧ-ЗАБОРОВСЬКА

(референт з питань Німеччини)

Тел.: 022-695 15 46/20 Факс: 695 15

19

Прес-бюро

Директор: Aнна KAMIНЬСЬКА

Тел.: 022-695 10 69/70, Факс 695 10

74

Заступник, Maрчін РOСОЛОВСЬКИЙ

Робочий штаб з організаційних

питань

Директор: Януш СТУЖИНА

Тел.: 022-695 21 10/11, Факс 695 22

41

115

ІСПАНІЯ

Квазіпрезидентське прем’єрство:

управління виконавчою гілкою влади в Іспанії

Пол Хейвуд та Ігнасіо Моліна1

Іспанією, яка має недостатній досвід стабільного парламентаризму і яку характеризують

щотижневі зміни у громадянському суспільстві, традиційно керували потужні – часто

авторитарні – уряди, які отримували підтримку від давно створеного, проте

незбалансованого адміністративного апарату. Позиція голови уряду та його формальний

апарат підтримки був створений досить рано для Європи. Але на практиці до 30-х років

достатньо інтервенціоністська монархія залишала прем‟єр-міністру (Presidente del Gobierno)2

досить обмежені можливості для автономії та лідерства. Більш того, під час тривалого

періоду диктатури Франко (1939 – 1975 рр.) позиції голови держави та голови уряду

інституційно втілювала одна особа – диктатор. Лише на перехідному етапі від диктатури

Франко до демократії з‟явилася парламентська демократія з міцним урядом, в якому

прем‟єр-міністр користується значним авторитетом.

Конституція Іспанії 1978 року перейняла західнонімецьку модель формування,

функціонування уряду та розподілу повноважень між урядом та прем‟єром. На відміну від

Італії запровадження демократичних ініціатив не забезпечило міцного парламенту, який міг

би стати противагою концентрації влади в уряді. Навпаки, інституційна структура нової

демократії була продиктована прагматичним прагненням уникнути повторення

конституційних недоліків Другої Республіки (1931 – 1936 рр.), яка створила можливості для

політичної нестабільності і, зрештою, громадянської війни. Отже, уряд у сучасній Іспанії має

широкі можливості для маневрування у законодавстві (пріоритет власних законів над

законопроектами опозиції3, широко поширене явище законодавчого регресу, а також

можливість випуску декретів-законів у надзвичайних обставинах). До цього можна додати

законні повноваження, які притаманні лише виконавчій гілці влади. Конституційна

підтримка уряду також була зміцнена привілейованим статусом уряду у питаннях

формування бюджету та визначення курсу зовнішньої політики.

Отже, Прем‟єр-міністр Іспанії є не просто першим серед рівних, а беззаперечним керівником

потужної виконавчої гілки влади. Прем‟єр-міністр та голова виконавчої влади мають дуже

значні повноваження та ресурси. Так, прем‟єр-міністр має конституційне право

монополізувати найбільш важливі рішення національної політики та основної структури

організації уряду. Парламент голосує за кандидатуру прем‟єр-міністра і при введенні його на

посаду, і при висловленні вотуму недовіри. При цьому необхідно назвати іншого кандидата

на посаду прем‟єра. Більш того, прем‟єр-міністр може визначати кількість та повноваження

міністрів в уряді, а також визначати, хто керуватиме ними. Так само, повноваження з

розпуску міністрів також належать прем‟єру, який має право скликати дострокові вибори.

У цьому розділі проаналізована політична та адміністративна підтримка прем‟єр-міністра та

внутрішнього вищого керівництва Іспанії. Центральний апарат розташований у Монклоа –

комплексі будівель та палаців на окраїні Мадриду, в якому розташоване Управління прем‟єр-

міністра (Presidencia del Gobierno) та Міністерство підтримки роботи уряду (Ministerio de la

Presidencia). Подібно до Сполученого Королівство чи Франції, де існує аналогічний розподіл

функцій між Управлінням прем‟єр-міністра та Секретаріатом Кабінету міністрів або між

Cabinet du Premier Ministre та Secretariat General du Gouvernement, в Іспанії діє дуальна

координаційна структура. Не існує єдиної структури кадрового складу, незважаючи на тісно

116

пов‟язані між собою повноваження прем‟єра та його заступника, який є ключовим членом

уряду, як правило, не має портфелю та забезпечує злагоджену роботу Монклоа.

Слід підкреслити, що незважаючи на невеликий досвід демократичного процесу після смерті

Франко, управління владою у виконавчій гілці Іспанії набуло значної інституалізації. При

цьому Монклоа прийняв на себе основну роль у процесі керування та координації діяльності

уряду. Інституалізація виконавчих повноважень почалася лише після обрання Феліпе

Гонзалеза прем‟єром у 1982 році, але не внаслідок його лідерських якостей. Монклоа став

більш потужним через системні політичні та адміністративні фактори. Втрата

соціалістичною партією абсолютної більшості під час загальних виборів 1983 року та приход

до влади Народної партії на чолі з Хосе Марія Азнаром під час виборів 1996 року не значно

змінили роль і значення Монклоа.

Керівні функції

Для більш детального аналізу того, як головування прем‟єра Іспанії здійснюється на

практиці, слід зосередитися на трьох основних функціях та визначити обсяг участі у них

прем‟єр-міністра. По-перше, вище керівництво відповідає за політичне управління уряду:

підтримку ефективних відносин з парламентською партією, будь-якими партнерами в уряді,

зокрема, з групами, які мають певні інтереси, а також з електоратом.5 Заступник прем‟єр-

міністра часто відіграє ключову роль у цій діяльності і, як правило, відповідає і за партійний

апарат, і (у випадку урядів меншості) за відносини з групами, які забезпечують підтримку

парламенту. Питаннями виборів більше займається Секретаріат речника, який відповідає за

імідж уряду, а також радники-соціологи, які діють під керівництвом прем‟єра. Так само,

певні відділи Особистого секретаріату прем‟єр-міністра підтримують зв‟язки з керівниками

автономних громад або певними групами тиску. Іншими словами, прем‟єр-міністр Іспанії не

виступає в ролі керівника-технократа, а відіграє центральну роль у встановленні та підтримці

загального ритму політичного життя в Іспанії.

Друга функція – координація політичної діяльності. Подібно до усіх інших сучасних

адміністративних систем комплексний характер публічної політики, яка реалізується

багатьма вертикальними, потужними, але водночас достатньо автономними міністерствами

та відомствами, дедалі більше вимагає горизонтальної координації між різноманітними

секторами.6 Теоретично прем‟єр-міністр може втручатися на будь-якому етапі політичного

процесу і координувати політичні цілі, визначені програмою уряду. Монклоа формально

може координувати політичний процес шляхом централізації усіх відносин з парламентом та

визначення порядку денного роботи Кабінету міністрів. Більш того, прем‟єр-міністра, який

очолює засідання Кабміну, обслуговують численні радники, які здійснюють моніторинг усіх

напрямків діяльності уряду та надають альтернативну інформацію від міністерств. Радники

також мають звертати особливу увагу на певні інтереси чи так звану «парафію» окремих

прем‟єрів, яка здебільшого включає питання зовнішньої та оборонної політики, але може

включати й інші напрями. Наприклад, Гонзалез особливо цікавився питанням

інфраструктури, освіти та пенсійного забезпечення, а Азнар приділяв увагу питанням

Економічного і валютного союзу (EMU), політиці в галузі культури і науки та відносинам з

Каталонією та Країною басків.7

Проте в цілому Монклоа не прийняв на себе інституційний обов‟язок здійснення щоденної

координації політичного процесу, залишивши це завдання відповідним відділам

секретаріату. Так, питання євроінтеграції розглядаються Міністерством закордонних справ, а

взаємовідносини з сімнадцятьма автономними громадами вирішуються за допомогою

проведення галузевих конференцій (засідань спільних комітетів) за підтримки Міністерства

державного управління.8 Координація економічної та бюджетної політики є функцією так

званого «суперміністерства» - Міністерства економіки та фінансів, яке в силу наданих йому

широких повноважень виступає в ролі актора, а не арени політичного процесу. Хоча, на

117

думку експертів, Монклоа зміцнив свою роль у координуванні макроекономічної

політики, Міністерство економіки та фінансів ефективно працює в умовах двовладдя,

зосередивши у своїй структурі величезну кількість елітних державних службовців та

пропонуючи Кабміну найвищу кількість законодавчих актів. Отже, з точки зору

координування політичного процесу у Монклоа діє сегментована модель, що дозволяє

визначати загальну стратегію та фокусувати власну увагу лише на певних політичних

питаннях.

Третя функція полягає в управлінні державним адміністративним апаратом. До 1986 року,

коли було засновано Міністерство державного управління, Монклоа відповідав за

організацію й управління бюрократичним апаратом держави. Але відтоді повноваження

Монклоа у цій сфері були значно вдосконалені. Подібно до новоствореного міністерства,

Міністерство економіки та фінансів і Міністерство юстиції значною мірою впливають у

підпорядкованих ним галузях на державні витрати та правове забезпечення. Апарат прем‟єр-

міністра зараз безпосередньо відповідає лише за декілька напрямів, керування якими

здебільшого здійснюється через автономні відомства, наприклад, національна спадщина

(patrimonio nacional), Офіційний державний вісник (Boletín Oficial del Estado або BOE) та

деякі центри проведення науково-політичних досліджень (CEPC, CIS та створений у 1998

році OCYT). Отже, Монклоа зберіг контроль за найполітизованішими питаннями

функціонування вищого керівництва та передав повноваження у кількох напрямках політики

іншим міністерствам. Зокрема, Міністерство економіки та фінансів прийняло значні

повноваження і стало центральним актором, який конкурує з Монклоа в усіх аспектах

політичного процесу, включаючи формальний етап початку політичного процесу. Зрештою,

слід підкреслити, що незважаючи на значні політичні повноваження Монклоа має обмежені

адміністративні ресурси.

Структура підтримки роботи прем’єр-міністра

Безпосередня підтримка (Управління прем’єр-міністра)

Для забезпечення ефективної реалізації вищевказаних функцій необхідно ефективно

організувати роботу уряду. Оскільки структура та діяльність Монклоа є прерогативою

прем‟єр-міністра і не потребує застосування процесу індосування, можна очікувати що

виконавча влада Іспанії буде дуже гнучкою у своїй діяльності. Але на практиці її організація

стає дедалі більше інституалізованою, незважаючи на певні випадкові елементи.

Безпосередня підтримка прем‟єр-міністра включає три органи, керівники яких прирівняні до

статусу молодших міністрів (secretarios de estado): Генеральний секретаріат прем‟єр-міністра

(Secretaría General de la Presidencia del Gobierno), Особистий секретаріат прем‟єр-міністра

(Gabinete de la Presidencia del Gobierno) та Бюджетне управління (Oficina del Presupuesto).9

Функції Генерального секретаріату залежать і від особистості його керівника, і від обсягу

робіт, в яких прем‟єр має намір особисто забезпечити логістичне координування (протокол,

розрахунки чи безпека), не перекладаючи їх на плечі свого заступника чи міністра з питань

підтримки роботи уряду. За часів прем‟єрства Леопольдо Кальво-Сотело, Генеральний

секретар (Луїс Санчес Мерло) мав важливу перевагу – статус єдиного радника у Монклоа.

Під час першого головування Іспанської соціалістично-робітничої партії (1982 – 1986 рр.)

Генеральний секретар (Хуліо Фео) був не менш впливовим та контролював зобов‟язання

Гонзалеза та забезпечував йому безпосередню підтримку. Хоча його роль носила скоріше

адміністративний, а не політичний характер, такі близькі взаємини призвели до конфліктів з

заступником прем‟єра, Альфонсо Гуерра, який зміцнив свої позиції під час другого строку

головування соціалістично-робітничої партії. Після відставки Фео у 1987 році роль

Генерального секретаріату послабшала і обмежувалася координуванням діяльності

Секретаріату прем‟єр-міністра. Після виходу Гуерри з уряду у 1991 році та втрати

соціалістично-робітничою партією абсолютної більшості на виборах 1993 року, Генеральний

118

секретаріат відновив свою значущість, зокрема, тому, що новий заступник прем‟єра

Нарсіс Серра здебільшого опікувався економічними питаннями. Призначення Рози Конде,

близького друга Гонзалеза та колишнього міністра, на пост Генерального секретаря

визначало політичний курс цього відомства. Із приходом до влади Азнара Генеральний

секретаріат на чолі з Хав‟єром Зарзалехосом продовжував грати важливу адміністративну

роль, проте основні обов‟язки з надання політичної підтримки прийняв на себе заступник

прем‟єра.10

Особистий секретаріат прем‟єр-міністра11

меншою мірою залежить від таких умовних

факторів і відіграє не таку центральну роль у забезпеченні технічної підтримки, аніж

відповідні відомства інших країн Європи. Він не відповідає за координацію політичного

процесу (цим займається заступник прем‟єра чи Міністерство підтримки роботи уряду),

контроль виконання зобов‟язань (завдання Генерального секретаріату та особистого

секретаря прем‟єра) або відносини з парламентом (роль Міністерства підтримки роботи

уряду). Натомість Особистий секретаріат прем‟єр-міністра має три функції: контролювати

потік політичної та технічної інформації; надавати про потребі консультації (у т.ч. готувати

звіти зі спеціальних питань), а також бути в курсі діяльності усіх міністерств. Отже,

Особистий секретаріат відіграє основною роль у забезпеченні міжвідомчої координації, але

не бере безпосередню участь у процесі прийняття рішень.

Для виконання своєї діяльності Особистий секретаріат прем‟єр-міністра за часів перебування

при владі соціалістично-робітної партії нараховував у своїй структурі вісім відділів, які

обслуговували різноманітні міністерства. Один з них, потужний аналітичний центр, займався

політичним аналізом, відстеженням громадської думки та ЗМІ та вживав відповідні заходи.

За часів Народної партії кількість відділів Особистого секретаріату прем‟єр-міністра

скоротилася до п‟яти, що не позначилося на основній ролі цього відомства (див. Таблицю

7.1). Тим не менше, на його ефективність можуть впливати і тиск між її керівником та

заступником прем‟єра, і страх з боку міністрів щодо того, що це відомство може

відфільтровувати їхні пропозиції.12

Певні відомства також можуть шукати підтримки

Особистого секретаріату прем‟єр-міністра для кращого забезпечення власної роботи.

Зрештою, однією з основних ролей Особистого секретаріату прем‟єр-міністра – є його участь

у підготовці дебатів «держави нації», розробка проектів промов прем‟єр-міністра та

формулювання можливих відповідей на потенційні питання опозиції.

119

Таблиця 7.1. Розподіл функцій в Особистому секретаріаті прем‟єр-міністра (з 1996 р.)

Відділи Міністерства Інші учасники

Відділ міжнародної

політики та оборони

Міністерство закордонних

справ,

Міністерство оборони,

Міністерство внутрішніх

справ

Європейський Союз,

міжнародні організації,

посольства

Відділ інституційного

забезпечення

Міністерство підтримки

роботи уряду, Міністерство

державного управління,

Міністерство юстиції

Парламент,

Конституційний суд,

судова влада,

обмудсмен,

Ревізійна комісія,

Генеральна прокуратора

Відділ економіки,

соціального забезпечення

та праці

Міністерство економіки та

фінансів,

Міністерство промисловості

та енергетики,

Міністерство сільського

господарства, рибальства та

продовольчого забезпечення,

Міністерство громадських

робіт та транспорту

(Fomento),

Міністерство охорони

здоров‟я та прав споживачів,

Міністерство екології

Банк Іспанії,

комерційні та фінансові

організації,

фондова біржа,

профспілки,

групи захисту прав

споживачів

Відділ освіти та культури Міністерство освіти та

культури

Університети,

королівські академії,

освітні асоціації

Науково-аналітичний

відділ

Немає Немає

Джерело: L. Ortega, „El Gabinete del Presidente del Gobierno‟, Documentación Administrativa 226 (1991) та власні

напрацювання авторів

Заступник прем’єр-міністра (Vicepresidente del Gobierno)

120

Важко чітко визначити характеристики поста заступника прем‟єр-міністра, адже

Конституція не встановлює вимог до цієї посади. Насправді, певний період ця посада

залишалася вакантною (1981 – 1982 рр., 1995 – 1996 рр.). У 1997 році прем‟єр мав навіть

трьох заступників. Як правило, призначається один заступник або, як прийнято з 1996 року,

два заступники, які відповідають за політичні та економічні питання, відповідно. У випадку

призначення прем‟єром двох заступників перший заступник, який опікується політичними

питаннями (формально, старший чи перший заступник) знаходиться у Монклоа, а другий чи

молодший віце-прем‟єр працює у Міністерстві економіки та фінансів, яке є основою його

влади.

З огляду на недостатню інституціоналізацію цей пост значною мірою залежить від

особистості самого посадовця.13

За часів Суареза, коли перехід до демократії лише

розпочинався, заступником прем‟єра з політичних питань був призначений Мануель

Гутієррез Мелладо, військовий генерал, який насамперед займався питаннями державної

безпеки. Відданість Суареза високій політиці залишило завдання міжвідомчої координації

здебільшого в руках Гутієрреза Мелладо. Натомість, економічна політика була основною

функцією заступника з економічних питань: спочатку Енріке Фуентеса Куітани, автора

неокорпоративістських законів, відомих як Пакти Монклоа, а потім Фернандо Абріла

Марторелла, який сконцентрував свою увагу на забезпеченні бюджетної координації у

Комітеті економічних питань.14

За часів головування соціалістично-робітничої партії Гонзалеза численні координаційні

функції були передані віце-прем‟єру Гуеррі, який забезпечив залізний контроль партійного

апарату, що полегшився призначенням локальних прибічників, які працювали у Монклоа.

Він зміцнив свої повноваження пізніше у 1986 році, коли від Міністерства підтримки роботи

уряду отримай контроль над впливовим Загальним комітетом молодших міністрів та

заступників міністрів (Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios). У той час

коли Гонзалез дедалі більше зосереджував увагу на «власній парафії», Гуерра зміцнював свої

владні позиції у Монклоа, маневруючи серед прибічників та отримуючи ключові позиції. У

1991 році після гучного корупційного скандалу йому на заміну прийшов Нарсіс Серра, який

намагався змінити цю посаду, звільнивши кількох посадовців, призначених Гуеррою. Однак

Серра, якого також звільнили внаслідок корупційного скандалу15

, не зміг забезпечити

залізний контроль свого попередника у соціалістичній партії і не зміг зміцнити власні позиції

в економічному управлінні.

За часів прем‟єрства Азнара посада заступника прем‟єра була ще раз реструктурована.

Франциско Альварез-Каскос виконував подвійну роль міністра підтримки роботи уряду та

заступника прем‟єра з політичних питань, а Родріго Рато одночасно виконував дуже

впливову роль міністра економіки та заступника прем‟єра з економічних питань. За

допомогою власного секретаріату Альварез-Каскос не лише готував порядок денний засідань

Ради міністрів, але й керував політикою окремих міністерств та підтримував контакти з тими

партіями, які підтримували уряд. Однак він не мав можливості значно впливати на

економічні питання, які залишалися у компетенції Рато.

Міністерство підтримки роботи уряду (Ministerio de la Presidencia) 16

Це міністерство є складовою тієї структури, яку часто називають «другим колом» апарату

підтримки прем‟єр-міністра. Хоча багато повноважень пов‟язані саме з позицією

міністерства, йому бракує чіткої структури. До того ж, міністерство прагне змінити свою

роль у контексті змін позиції віце-прем‟єра з політичних питань. Насправді, заступник

прем‟єр-міністра значною мірою впливає на призначення чиновників на цей міністерський

пост: за часів Альфонсо Гуерри ліберал Хав‟єр Москосо був змушений піти у відставку,

121

звільнивши посаду лояльному guerrista Віргілліо Запатеро, тоді як за часів Серри

цей пост обіймав «реформатор» Альфредо Перез Рубалькаба.17

Отже, це міністерство виконує горизонтальні функції18

, наприклад, міжурядова координація,

взаємовідносини з парламентом, Секретаріатом уряду, Секретаріатом речника уряду, а також

з Офіційним державним вісником (ВОЕ). Функції горизонтальної координації

підтверджуються його присутністю у міжміністерських комітетах, а також у Секретаріаті

уряду (Secretariado del Gobierno), який займається організацією діяльності Ради міністрів,

делегованих комітетів та Загального комітету молодших міністрів та заступників міністрів.

Секретаріат уряду керує потоком пропозицій, що надходять від міністерств, шляхом

формування порядку денного для розгляду та прийняття рішень за ними: він скликає

засідання, веде протоколи та забезпечує публікацію досягнутий рішень в Офіційному

державному віснику.

Молодший міністр з питань взаємовідносин з парламентом (Secretario de Estado de

Relaciones con las Cortes) відповідає за представлення законопроектів у законодавчій палаті,

а також за забезпечення підтримки уряду з усіх аспектів парламентського процесу.19

Ця

посада притаманна саме Іспанії і не має аналогів у більшості країн парламентської

демократії, де політичне управління взаєминами між виконавчою гілкою влади та

парламентом не централізоване. Фундаментальним для цієї ролі є забезпечення тісного

контакту з групою парламентської більшості для уникнення її конфліктів з урядом, що час

від часу виникали у період правління Союзу демократичного центру. Натомість, уряди

Гонзалеза та Азнара характеризувалися більш гармонійними відносинами з групами

парламентської більшості.

Також у цьому зв‟язку слід розглянути ще одну посаду. Це посада Речника уряду,20

який

відповідає за координування інформаційної політики уряду і внутрішньо (виконуючи

функції прес-служби для міністерств, посольств, регіональної адміністрації та автономних

відомств), і зовнішньо (інформуючи ЗМІ про діяльність уряду). Окрім того, він готує

щоденні прес-огляди, огляди радіо та телебачення. На цю посаду призначають політиків,

яким довіряє прем‟єр, та провладних журналістів, які вміють скористатися зв‟язками з нібито

автономним державним каналом телерадіомовлення (RTVE). Однак, очолювати цю

структуру зовсім не означає обіймати посаду речника. Ставши прем‟єрами, і Гонзалез, і

Азнар, призначали керівниками цього відомства міністра кабінету на додаток до його

основної діяльності.

Кадровий склад: процес найму та звільнення

Система державної служби у центральній адміністрації Іспанії має складну структуру.

Подібно до сил безпеки, які розташовані у Монклоа, можна виділити державних службовців,

радників чи довірених осіб, які отримали особисті призначення, а також співробітників, які

працюють за стандартною трудовою угодою (див. Таблицю 7.2.). Останні нараховують

майже половину кадрового складу прем‟єра і здебільшого залучені у садівництві чи

забезпеченні харчування. Три чверті професійних державних службовців також виконують

допоміжні завдання, насамперед, секретарські та організаційні функції різного рівня з огляду

на їх досвід та кваліфікацію. У Таблиці 7.2. наведена кількість персоналу кожної вищої

категорії бюрократичного апарату (рівні 28, 29 та 30), які мають найвищий рівень

відповідальності.

Усупереч очікуванням, не має чіткого розмежування між професійними державними

службовцями, які зосереджені виключно на адміністративній роботі, та довіреними особами,

які займаються політичними та технічними консультаціями. На практиці, останні також

займаються щоденними питаннями управління, а значну частину дорадчих посад обіймають

державні службовці, що свідчить про високий симбіоз між політикою та управлінням в

122

Іспанії, а також про обмежений успіх намагань уряду призначити на усі дорадчі

посади при прем‟єрі власних експертів.

Таблиця 7.2. Кількість державних службовців, які забезпечують підтримку діяльності

прем‟єр-міністра21

Секретаріат

прем’єра /

Міністерство

підтримки роботи

уряду

Загальна

кількість

Недержавні

службовці

Довірені

особи і

радники

Професійні

державні

службовці

Рівень

28

Рівень

39

Рівень

30

Комплекс Монклоа 1 443 517 159 767 62 7 88

Patrimonio nacional 1 502 654 0 174 6 1 6

Інші автономні

структури (три) 802 1 328 0 148 4 3 8

Загальна кількість 3 747 2 499 159 1 089 72 11 102

Джерело: Buletín Estadistico del Registro Central de Personal (Dirección General de Organización Administrativa-

MAP, 1996).

Не існує чітких критеріїв призначення на роботу в Особистому секретаріаті прем‟єр-

міністра. Ані чиновники вищої ланки, ані інші радники не обов‟язково повинні бути

професійними державними службовцями, але вони, як правило, належать до еліти державних

службовців Іспанії. У будь-якому випадку директор, помічник директора та керівники

галузевих відділів зазвичай призначаються з огляду на особисті та політичні зв‟язку з

прем‟єром чи заступником прем‟єра, наприклад, через партійні аналітичні центри.22

Після

призначення директор та його старші асистенти підбирають персонал з огляду на

підпорядкований ним напрям. Їм не нав‟язують персонал з певних міністерств чи партій.

Такий спосіб формування кадрового складу сприяє товариському духу, який зміцнюється

престижем та привілеєм працюватися поруч з прем‟єр-міністром. Водночас, оскільки

управління організовується секторально, і його представники мають спілкуватися з надто

фрагментарною адміністративною структурою Іспанії, простежується тенденція до розвитку

«кумівства» між дипломатами з Міжнародного відділу та Міністерства закордонних справ,

між радниками з комерційних питань, державними економістами та фінансовими

інспекторами та Міністерством економіки, а також між інспекторами, які працюють у галузі

праці та соціального забезпечення, та міністерствами, які опікуються цими питаннями.

Наприкінці 1997 року три з шести провідних членів Особистого секретаріату Хосе Марії

Азнара були представниками державного бюрократичного апарату, що є надто високим

показником серед його радників та консультантів нижчого рангу (двадцять професійних

державних службовців, чотири військових офіцери і лише десять професіоналів-

аутсайдерів). У структурах, які займаються інституційними питаннями, аналізом та

дослідженням, як правило, частіше працюють «аутсайдери», які працюють або в

університетах (хоча в Іспанії вищі посади в академії формально прирівняні до державної

служби) або у науково-дослідних організаціях та центрах стратегічного планування, які

наближені до певної партії. За межами Особистого секретаріату прем‟єра, у секретаріатах,

які наближені до прем‟єр-міністра та його заступника, працює величезна кількість

державних службовців. На такі посади, як правило, не призначають довірених осіб.23

Решті апарату прем‟єр-міністра притаманна бюрократизація вищих постів. Бюджетне

управління, подібно до Особистого секретаріату прем‟єр-міністра, може включати

123

професіоналів, які не працюють в адміністрації. Однак її невеликий розмір, її

особлива сфера діяльності та той факт, що від початку і до середини 1998 року її очолював

ветеран державної служби (Х. Бареа, який обіймав вищі державні посади упродовж багатьох

років) сприяли становленню домінуючої ролі вузькоспеціалізованого бюрократичного

апарату. Проте у відділах, які безпосередньо не пов‟язані з політичними консультаціями,

наприклад, Генеральний секретаріат прем‟єр-міністра та Міністерство підтримки роботи

уряду, кадровий склад формують за об‟єктивними критеріями. У таких випадках, окрім

виключно політичних постів та невеликої кількості таємних радників, встановлена законна

вимога призначати на відповідальні посади професійних державних службовців.

Ці два відділи, окрім Особистого секретаріату прем‟єр-міністра або Бюджетного управління

чи політичних постів (усі з яких змінюються зі зміною уряду), забезпечують певну

спадкоємність кадрового складу. Насправді, постійний склад бюрократичного апарату у

поєднанні з низькою плинністю кадрів між міністерствами означає, що деякі службовці

набули величезного досвіду роботи у Монклоа. Отже, підбір кадрового складу для цих двох

більш організаційно орієнтованих структур здійснюється за загальноприйнятим в Іспанії

сценарієм, вказуючи на певні риси та проблеми, притаманні усім державним службовцям.

Іншими словами, апарат прем‟єра страждає від зношеної спеціалізації кадрового складу з

огляду на виконувані ним обов‟язки (дипломати за Протоколом, спеціалісти ІТ Служби

комп‟ютерного забезпечення, офіцери поліції та охоронники Служби безпеки, військові

офіцери Відділу забезпечення інфраструктури та моніторингу криз).

Однак, горизонтальна структура Монклоа дозволила досягти певної однорідності

бюрократичних завдань, що здійснюються під контролем службовців-універсалів (державні

цивільні адміністратори).24

Тим не менше, зв'язок, який підтримується завдяки їх домінуючій

позиції у Міністерстві підтримки роботи уряду і, певною мірою, у структурі апарату

прем‟єра, дещо компенсується двома головними факторами. Понад тридцять років їх

існування не можна порівнювати з тривалим досвідом роботи престижних фахівців. До того

ж, уряд Азнара вважав їх «лівими» і віддавав перевагу більш консервативним державним

юристам (Abogados del Estado).25

Гендерний розподіл кадрового складу також відображає широку картину адміністративної

структури Іспанії. Отже, наприкінці 1997 року, жоден генеральний директорат не очолювала

жінка, і лише 13 відсотків вищих адміністративних посад (один заступник генерального

директора та три з двадцяти трьох радників) були зосереджені у жіночих руках. Із

зниженням рівня адміністративної ієрархії спостерігається підвищення кількості жінок, який

на рівні секретарів досягає 100%.

Зрештою, у контексті заробітної плати, не передбачаються жодні особливі стимули для

професійних державних службовців в апараті підтримки роботи прем‟єра. Так само, посада

радника Особистого секретаріату прем‟єра не вважається привілейованою.26

Хоча пізніше

можна отримати призначення на більш високу посаду, у межах цієї структури не прийнято

шукати виключно адміністративне підвищення.27

Отже, портрет радника прем‟єр-міністра

виглядає таким: молодий блискучий професіонал (і, до того ж, державний службовець)

особливо, коли робота у команді не підходить вихідцям з приватного сектору і які, з огляду

на їх досвід, не погодяться на значне зменшення і заробітної плати, і повноважень з

прийняття рішень. Звичайно, Особистий секретаріат прем‟єр-міністра є гарним місцем, щоб

вивчити, як функціонує держава в цілому, певною мірою впливати на важливі політичні

рішення та відчути престиж професії. Проте, як вже зазначалося, існують проблеми та певні

політичні фактори, які можуть порушити перспективи майбутнього працевлаштування

радників.

Практична підтримка прем’єр-міністра

124

Будь-який аналіз того, як організована структура підтримки прем‟єр-міністра,

також потребує аналізу, як саме ця структура функціонує на практиці. Отже, у цьому розділі

розглядається, яким чином функціонує комплекс Монклоа, як він працює щодня і як само він

взаємодіє з іншими структурами уряду.

Кожного ранку прем‟єр-міністр вивчає прес-огляд (резюме регіональних, національних та

міжнародних ЗМІ), підготовлений Секретаріатом речника. Решта дня прем‟єра залежить

насамперед від його розкладу, підготовленого особистим секретарем при консультації з

генеральним секретарем. До розкладу вносять усю зовнішню діяльність та інтерв‟ю, які з

огляду на їх політичну значущість узгоджують лише після вивчення інших пропозицій та

запитів (насамперед від Особистого секретаріату прем‟єра та інших членів уряду). До

середньострокового розкладу вносять узгоджені заходи, наприклад, закордонні відрядження

або візити іноземних гостей (готує міжнародний відділ Особистого секретаріату прем‟єра).

Прем‟єр-міністр рідко особисто приймає міністрів (хоча є постійна пряма лінія через gabinete

telegrafico28

), оскільки він надає перевагу не індивідуальним, а спільним зустрічам. Прем‟єр

регулярно консультує свого заступника, керівника свого Особистого секретаріату та

Генерального секретаря Секретаріату прем‟єр-міністра. Зустрічі з керівником

парламентської групи, який відповідає за координування діяльності у Конгресі та Сенаті,

мають особливе значення. Окрім необхідних питань державного значення (наприклад,

щотижневі аудієнції з монархом та закордонні візити), прем‟єр-міністр рідко змушений

покидати Монклоа. Партійними питаннями зазвичай займається штаб-квартира прем‟єра або

його заступник – хоча Феліпе Гонзалез головував на щотижневих засіданнях виконавчого

комітету соціалістично-робітничої партії у її штаб-квартирі у Ферразі.

Засідання Ради міністрів (кабінету) проводяться щоп‟ятниці.29

З метою усунення відомчої

фрагментації у зв‟язку з політичними ініціативами були зроблені спроби раціоналізувати

процес безпосередньо з Монклоа. У 1990 році була запроваджена німецька методика

«контрольного переліку» для систематизації та централізації законодавства. При цьому будь-

яка міністерська пропозиція супроводжується так званим «обґрунтуванням».30

Законопроекти представляють двічі: спочатку оглядово, коли міністр шукає підтримки від

інших членів уряду, а потім, декілька місяців потому, ще раз для отримання формального

затвердження. Такий підхід забезпечує політичні дебати, проте остаточна відповідальність за

проект та будь-які поправки до нього належить міністерству, яке є його автором і, отже, має

широку автономність.

Ефективно уряд працює спільно (хоча і не колегіально) лише при прийнятті координаційного

рішення. Монклоа насамперед відповідає за організацію роботи Ради міністрів, тимчасовий

порядок денний якого (який дістав назву «чорний список») публікується Міністерством

підтримки роботи уряду за тиждень до засідання. Щовівторка вранці державні службовці

вищої ланки Особистого секретаріату прем‟єр-міністра оцінюють важливість питань порядку

денного з «чорного списку» та визначають, які з цих питань можуть викликати дебати. Ця

інформація надається заступнику прем‟єр-міністра, який головує під час засідань щосереди

Загального комітету молодших міністрів та заступників міністрів, в якому міністерства

представлені на рівень нижче, аніж міністерський рівень. На засідання, що проводиться

щосереди, не приймають формальних рішень. Проте воно виконує важливу кураторську

функцію, надсилаючи проблемні питання назад до відповідного міністерства. Решту

пропозицій класифікують за двома категоріями: «зелена група», до якої входять поточні

адміністративні питання, та «червона група», до якої входять питання більш політичного

характеру (з огляду на їх сутність або через нездатність досягти консенсусу на рівні

міністрів) та передають на розгляд до Ради міністрів.

125

У четвер прем‟єр-міністр вже має повний портфель звітів з аналізом усіх «за» та

«проти», які стануть об‟єктом обговорення, їхніх взаємовідносин з політичними подіями та

будь-які міжміністерські конфлікти, що можуть бути спровоковані. Із зрозумілих причин

мало що відомо про те, що саме відбувається у п‟ятницю вранці на засіданні кабінету

міністрів. Хоча, скоріше за все, більшість часу присвячується політичним питанням

«червоної групи». Звичайно, усі міністри прагнуть захищати інтереси своєї галузі, проте

наявні у кожного відомства політичні та адміністративні ресурси розподілені нерівномірно:

зв‟язки з прем‟єром та інституційна вага певних міністерств означає, що Кабінет міністрів

Іспанії не діє за принципом колегіальності. У випадку міжміністерських суперечок прем‟єр-

міністр має конституційні повноваження втрутитись у такий конфлікт, проте, з огляду на

сегментовану модель прийняття рішень, такі втручання не притаманні прем‟єру, який надає

перевагу ролі арбітра між міністром економіки та заступником прем‟єра з політичних

питань. 31

Хоча уряд Іспанії можна вважати скоріше олігархічним, аніж монархічним,32

саме

прем‟єр-міністр, слово якого далеко не єдине, є завжди останнім.

Апарат підтримки діяльності прем‟єр-міністра продовжує відігравати ключову роль і після

п‟ятничних засідань Ради міністрів. Речник уряду проводить прес-конференцію, на якій

пояснюються рішення, ухвалені Кабінетом міністрів, а Міністерство підтримки роботи уряду

також відповідає за складання остаточної версії протоколів та будь-яких досягнутих

міністрами домовленостей. Молодший міністр зі зв‟язків з парламентом подає

законопроекти до парламенту (який також розташований у Монклоа). Інші питання

безпосередньо передаються до Офіційного державного бюлетеня (ВОЕ). Справляється

враження, що Монклоа намагається не втручатися у процес впровадження політики, що

створює конкуренцію та фрагментацію між міністерствами, які прагнуть захищати власні

повноваження та ресурси.

Щодо спроб Монклоа подолати короткострокові перспективі при тижневому циклі засідань

Ради міністрів слід окремо розглянути досвід перебування Соціалістичної партії та Народної

партії при владі. За часів Гонзалеза науково-аналітичні управління у структурі Особистого

секретаріату прем‟єр-міністра займалися оцінкою майбутнього розвитку, проте вони

приділяли недостатньо уваги спостереженню за впровадженням досягнутих рішень. Після

приходу до влади Азнара у 1996 році стратегічне планування відійшло на задній план,

поступившись моніторингу, підтвердженням чого стало створення Бюджетного управління

та тривалі вакансії у Науково-аналітичному відділі (див. Таблицю 7.1.) Нещодавно

створений особистий секретаріат заступника прем‟єр-міністра також займається оцінкою

рішень та дотриманням виборчої програми уряду.

Отже, окрім Міністерства економіки, апарат підтримки діяльності прем‟єра здатен

контролювати функціонування Ради міністрів шляхом централізації процедур та ретельних

звітів, підготовлених для прем‟єр-міністра. Однак у Монклоа спостерігається тенденція

зосереджувати увагу на прийнятті короткострокових рішень, замість прийняттю рішень,

спрямованих на довгострокову перспективу. Більш того, встановлений календар регулярних

зустрічей створює контекст, в якому центр не сприяє розвитку активності уряду і в якому

сильні міністри не бажають відмовитися від автономії заради ініціювання та впровадження

політичних ініціатив, спрямованих на перспективне планування.

Висновки: пояснення квазіпрезидентського характеру діяльності прем’єр-міністра

Організація структури підтримки роботи прем‟єр-міністра в Іспанії характеризується

кількома основними функціями, які зосереджені у Монклоа. Щоб пояснити таку

централізацію, нам необхідно визначити певні взаємозалежні фактори. По-перше, фактори,

що пов‟язані з системними рисами політичної та адміністративної структури Іспанії. Із

призначенням Адольфо Суареза на пост прем‟єр-міністра у 1976 році нещодавно

126

коронованим королем Хуаном Карлосом, постала очевидна потреба у новій

адміністративній структурі з огляду на поставлені завдання та той факт, що посада прем‟єра

не мала інституціональних механізмів за часів Франко. Цікаво, що у 1976 році офіс прем‟єр-

міністра був перенесений з маленького палацу у центрі Мадриду до просторих приміщень

Монклоа. Суарез мав не лише контролювати процес переходу до демократії, але й

забезпечувати собі електорат, організовувати політичні правоцентристські сили та розвивати

робочі взаємовідносини зі ЗМІ, які щойно отримали свободу слова, а також з щойно

легалізованими опозиційними партіями та профспілками.

У ситуації політичної та економічної непевності недивно, що Монклоа мав швидко

трансформуватися у центр виконавчої влади, з якого лише незначні питання соціально-

економічної та оборонної політики можна було координувати у контексті демократизації.33

Натомість, Суарез та його наступник Кальво Сотело розташували у Монклоа Міністерство

підтримки уряду, яке має забезпечувати колегіальну роботу уряду та адміністративне

функціонування державного апарату. Окрім того, Секретаріат з питань преси та

Парламентський секретаріат приймають дедалі більше політичних функцій. Тим не менше,

структура Монклоа у перехідний період (1977 – 1982 рр.) була часто дисфукнціональною і

нездатною забезпечувати координацію між близькими до прем‟єра структурами. Така

ситуація погіршилася з розколом та фрагментацією в уряді UCD.

Іншим фактором, який дозволяє пояснити централізацію структури підтримки апарату

прем‟єр-міністра, є питання лідерства. З приходом до влади Феліпе Гонзалеза у 1982 році,

якого підтримувала переважна парламентська більшість, в організації структури підтримки

прем‟єра відбулися значні зміни, завдяки яким ця структура зміцнилася та набула більш

вагомого значення.34

Однак реструктуризацію Монклоа не слід розглядати просто як

результат особистих прагнень Гонзалеза. Практично, Гонзалез передав питання структури

цієї організації своєму заступнику і приділяв мало уваги деталям цього процесу. Отже, за

основу прийнятої моделі були взяті досвід інших країн, які не є монархічними (наприклад,

Федеративна Республіка Німеччина). Більш того, незважаючи на критику надмірного

президентського правління, домінуюче лідерство Гонзалеза забезпечило йому доступ до

набагато більших ресурсів, аніж ті, що забезпечувалися структурою його підтримки. Можна

зазначити, що його лідерство відносно інших міністрів (включаючи міністра економіки)

сприяло тому, що вони діяли скоріше як його прибічники, аніж голови галузевих відомств.

Отже, не було потреби формувати розгалужену структуру, яка б займалася моніторингом

діяльності уряду, що вказує на те, що централізація Монклоа не була викликана лише

особистими якості певного лідера.

Після 1990 року, коли політична гегемонія соціалістів значно послабшала, керування урядом

дедалі активніше було пов‟язане з політичним управлінням. Проте це не призвело до значних

змін у структурі Монклоа. З‟явився більш сегментований стиль прийняття рішень. При

цьому прем‟єр-міністр концентрував більше уваги на «власній парафії», а його новий

заступник Нарсіс Серра не зміг досягти горизонтальної координації, зіткнувшись з

намаганнями потужних міністерств, наприклад, Міністерства економіки, захистити власну

автономію. Хоча і були запроваджені певні зміни, прем‟єр, як і раніше, утримував величезні

політичні та конституційні ресурси, що привело до певної інерції у діяльності Монклоа.

Прихід до влади Азнара у 1996 році, який поступався своєю харизматичністю Гонзалезу,

який спирався на підтримку регіональних партій у забезпеченні життєздатності уряду

меншості, не призвів до великих перетворень у способі функціонування Монклоа.35

Зміна

владної партії призвела до зміни особистих радників та довірених осіб та до незначних

корегувань з огляду на інтереси нового прем‟єра.

Державний бюджет 1997 року – перший бюджет за часів перебування Народної партії при

владі – виявив постійні значні витрати на Монклоа: за часів Соціалістично-робітничої цей

показник у 1996 році становив 6 831 млн. песет (2 049 млн. за винятком міністерства

127

підтримки уряду), а у 1997 році показник витрат на Монклоа становив близько 6 857

млн. песет (2 817 млн. на безпосереднє оточення прем‟єра). Загальна численність персоналу

також залишалася незмінною, оскільки скорочення кількості співробітників Особистого

секретаріату прем‟єр-міністра була компенсована створенням Бюджетного управління,

центру OCYT та інших дорадчих структур в рамках Міністерства підтримки роботи уряду.

Третій фактор, який пояснює причини концентрації влади у Монклоа, стосується того, що

можна визначити як структури політичних можливостей. Частково структура Монклоа

визначена Конституцією 1978 року, яка, як зазначено у вступі до цього розділу, встановила

парламентську монархію з дуже значними повноваженнями виконавчої влади та

повноваженнями прем‟єр-міністра. Більш того, зосереджені у прем‟єра конституційні

ресурси сприяють ієрархічному, аніж колегіальному стилю управління. Тим не менше,

Конституцією також встановлені певні обмеження виконавчої влади, судової системи та

конституційного суду (який відіграє дедалі важливішу роль у політичному житті Іспанії), та

регіональні органи державної влади сімнадцятьох автономних громад (на які припадало

понад 25% державних витрат у 1997 році). Отже, хоча прем‟єр отримує певну перевагу від

передбаченої конституцією централізації ресурсів, у взаємовідносинах з автономними

громадами голова уряду Іспанії скоріше «торговець», аніж «лідер», змушений вдаватися до

прийняття спільних рішень.36

Окрім положень Конституції структури політичних можливостей також пов‟язані з

обмеженнями влади прем‟єр-міністра, які залежать від політичних обставин. Зазвичай,

питання, чи має уряд абсолютну більшість і чи є єдність у владній партії, не є структурними

факторами. Однак від початку 80-х почали з‟являтися певні механізми, які зміцнили позицію

прем‟єра незважаючи на його особисте лідерство. Такі механізми, які носили дедалі менш

пов'язаний між собою характер, включали стиль роботи уряду, який застосовував

мажоритарний підхід до опозиції, навіть якщо цей уряд був урядом меншості. Це підривало

роботу парламенту та призводило до «партійного управління».37

Мажоритарний стиль

прийняття рішень не лише зміцнював роль прем‟єра по відношенню до політичних діячів,

але й по відношенню до інших соціальних груп. Необхідно провести глибоке дослідження

взаємовідносин між групами, що представляють певні інтереси, та урядом Іспанії, проте

справляється враження, що ці взаємовідносини характеризуються домінуючою позицією у

виконавчій владі, певними клієнтськими рисами, низьким рівнем взаємозв‟язків та раптовим

впливом з боку потужних соціальних партнерів. Така картина знайшла своє відображення у

тривалому домінуванні держави у політичному процесі та поганому розвитку політичних

спільнот. 38

І останній фактор можна визначити як «структури адміністративних можливостей». Це

стосується того обсягу, в якому структури підтримки Монклоа повною мірою можуть

користуватися політичними ресурсами, наданими прем‟єру. Хоча організація уряду Іспанії є

«квазіпрезидентською», адміністративна структура характеризується численними

відомствами, що відображає спеціалізацію еліти бюрократичного апарату та відсутність

політичного управління.39

Міністри утримують міцні позиції, захищаючи надані їм

повноваження та маючи формально рівний статус. Здебільшого юридична підготовка

державних службовців створює умови для розмежування повноважень та створення

ієрархічної системи вирішення конфліктів. Через це більш автономним та потужним

міністерствам, наприклад, Міністерству економіки, важко співпрацювати з радниками

прем‟єр-міністра, які часто виступають у ролі цензорів. Окрім того, відносно більш низький

ранг «людей прем‟єра» дедалі більше утруднює співпрацю, оскільки міністерські посадовці

вищої ланки обмежують співпрацю з тими, хто нижче їх за рангом.

Коли йдеться про політичні рішення, уряд функціонує менш фрагментарно. Як було

продемонстровано вище, підхід є колективним, але у ньому подекуди домінує олігархічна

присутність трьох особливо сильних членів уряду: прем‟єр-міністра, його заступника та

128

міністра економіки. Отже, якщо адміністративний рівень передбачає відділи

одного рівня, урядовий рівень діє і з колективних міркувань, і з олігархічних. Монклоа має у

своєму розпорядженні багато інструментів для забезпечення своєї провідної ролі у процесі

прийняття рішень та намагається в останні роки обмежити двовладдя, адже значні

координаційні функції зосереджені в руках Міністерства економіки та фінансів. Проте

міністри зберігають значні повноваження, і лише у випадках, пов‟язаних з «особистою

парафією» прем‟єра «люди прем‟єра» беруть активну участь у процесі ініціювання та

впровадження політики.

Така сегментована модель спростовує поширену думку, яка спирається лише на формальну

політичну структуру, про усюдисущу присутність прем‟єр-міністра у політичному процесі в

Іспанії. Отже, делегування певних управлінських завдань іншим міністерствам і, зокрема,

адміністративному апарату держави, відображає бажання звільнити прем‟єр-міністра від

рутинних завдань. Незважаючи на політичні повноваження прем‟єра, керування урядом на

практиці не здійснюється під суцільним домінуванням Монклоа. Традиційна фрагментарна

структура управління в Іспанії і поділ на апарат та департаменти, консолідація в Міністерстві

економіки та фінансів функції «суперміністерства», яке керує економічною політикою, а

також передача рутинних завдань іншим міністерствам дозволила Монклоа зосередитися

виключно на політичних питаннях. Це дозволяє прем‟єру сконцентруватися на певних

питаннях, у вирішенні яких він має намір брати особисту участь. Підтримку та консолідацію

Монклоа можна розглядати як додатковий фактор, який сприяє зростаючому

«президенціалізму» політичної системи, проте практично процеси прийняття рішень

залишається сегментованими і, отже, точніше визначати виконавчу гілку влади у Іспанії як

«квазіпрезидентську».

129

ШВЕЦІЯ

Швеція: пошук координації

Ніл С.М. Елдер, Едвард С. Пейдж

Вступ

У січні 1997 р. відбулася реформа вищого державного органу Швеції, Адміністрації Кабінету

Міністрів, Statsradsberedning Зараз, через кілька місяців після реформи, ще важко зрозуміти,

наскільки далекосяжними будуть її наслідки. Проте, мета реформи є зрозумілою – вона була

спрямована на зміну методів роботи Уряду:

Приоритетне значення мали отримати нові форми роботи та нові робочі процедури. Це

повинне було стимулювати розвиток загальних та довгострокових перспектив… Робота над

політичними питаннями усе частіше повинна відбуватися у між-секторальних робочих

групах на основі проектів з обмеженою кількістю завдань та фіксованим графіком

виконання.

Фактично, об‟єктом реформи стала уся організація Уряду у цілому (як міністерства, так і

Кабінет Міністрів), оскільки метою було створення єдиної Адміністрації Кабінету Міністрів

на базі 13 міністерств та інших інституцій, які входили до Канцелярії.

Для стороннього спостерігача це прагнення до узгодженості та координації може видатися

дивним, оскільки Швеція і так має репутацію країни з надзвичайно компактним та добре

скоординованим рівнем влади. Кількість міністерств (тринадцять) є відносно невеликою.

Така компактність забезпечує значну «камерність» та ступінь централізації виконавчої

влади, завдяки чому політичні та організаційні суперечки трапляються значно рідше, і вони є

менш інтенсивними у порівнянні з іншими країнами. Дійсно, від структури державного

управління, у якій передбачено розподіл завдань між агенціями з надання необхідних

державних послуг та невеликими міністерствами, які формують державну політику у

відповідних галузях, можна очікувати, що окремі міністри та Адміністрація Кабінету

Міністрів у цілому приділятимуть менше уваги конкретним деталям управління державою та

зможуть зосередитися на визначенні стратегічних напрямків роботи Уряду. Інші

характеристики системи виконавчої влади у Швеції лише посилюють враження компактності

та координації: система урядових комітетів відсутня, що є майже унікальним явищем для

країни з кабінетною системою уряду та населенням понад один мільйон чоловік, а міністри

Кабінету зустрічаються один з одним кожний день (окрім середи) за спільним обідом.

Ларссон вважає, що кількість спільних зустрічей членів Уряду у Швеції є вищою, ніж будь-

де у Європі. Ми повернемося до цих особливостей виконавчої влади у Швеції трохи пізніше,

оскільки вони допоможуть нам зрозуміти, чому реформа виконавчої влади у Швеції приділяє

таку велику увагу саме ідеї координації. У той же час, наявна єдність виконавчої влади у

Швеції нібито вказує на те, що потреба у реформі з метою посилення координації та

приділення більшої уваги стратегічним питанням саме у цій країні є значно нижчою, ніж у

будь-якій іншій державі Заходу.

Як ми можемо пояснити цей очевидний парадокс? Метою цього розділу є зрозуміти мотиви

реформи у контексті розвитку системи державної влади у Швеції. Перші дві частини розділу

надають нам уявлення про саму природу вищих органів виконавчої влади Швеції, Прем‟єр-

міністра та Адміністрації Кабінету Міністрів. У третій частині досліджується характер змін у

130

Адміністрації Кабінету Міністрів, зроблених у 1997 р. А остання частина досліджує деякі

причини, які можуть пояснити цю реформу.

Прем’єр-міністр Швеції

Посаду Прем‟єр-міністра у Швеції було створено у 1876 р. До цього найвищий статус мав

Міністр юстиції, але він був значно обтяжений веденням справ власне у галузі юстиції. Нову

посаду було схвалено у зв‟язку з тим, що вона могла сприяти колективному розгляду

державних питань Урядом. Посада Прем‟єр-міністра також повинна була посилити позиції

Уряду у стосунках з Парламентом, який, зі свого боку, посилив свої позиції у 1866 р. після

запровадження щорічних сесій та двокамерної структури замість архаїчної чотирирівневої.

Через те, що Прем‟єр-міністр повинен був призначати своїх колег по Уряду, він з самого

початку став лідером урядової команди. Через це реформа викликала спротив з боку

традиціоналістів, які не підтримували тенденцію до затвердження парламентського уряду.

Чинні формальні правила роботи Прем‟єр-міністра викладено у Постанові про Уряд 1974 р.,

яка є ключовим елементом шведської Конституції. Прем‟єр-міністр призначає інших членів

Кабінету. Одразу після затвердження Парламентом своєї кандидатури на посаді Прем‟єр-

міністра він повинен якомога швидше повідомити Парламенту імена нових членів Уряду.

Іншими словами, після призначення Прем‟єр-міністра Парламент не здійснює окреме

голосування для ухвалення складу Уряду. Кандидатура на посаду Прем‟єр-міністра

пропонується спікером Парламенту після консультацій з представниками усіх партій,

представлених у Парламенті, та з віце-спікерами. Кандидатура вважається схваленою, якщо

проти неї не проголосували понад 50% членів Парламенту.

Формальна позиція Прем‟єр-міністра стосовно ведення справ Уряду викладена у

Конституції. Передбачено ведення протоколів засідань Уряду під головуванням Прем‟єр-

міністра, у яких також фіксуються розбіжності у позиціях між членами Кабінету (хоча це

трапляється дуже рідко). Конституція надає Прем‟єр-міністру право «звільняти» будь-якого

міністра, хоча це трапляється дуже рідко, тому що такі рішення негативно впливають на

репутацію самого Прем‟єр-міністра та призводить до нестабільності Кабінету.

Руїн у якості прикладу наводить різні підходи до роботи трьох прем‟єр-міністрів, які досить

довго керували Урядом та користувалися великим впливом: Таге Ерландер (1946-1969), Улов

Пальме (1969-1976, 1982-1986) та Інвар Карлссон (1986-1991, 1994-1996). Він вказує на ряд

їх індивідуальних особливостей у методах ведення засідань Уряду: Ерландер та Пальме були

більш схильними до неформального стилю, Карлссон приділяв більше уваги до традиційних

процедур; Пальме та Карлссон не дуже підтримували тривалі дискусії між членами Кабінету

та прагнули ухвалити конкретні рішення якомога швидше; Ерландер полюбляв дискусії. Тим

не менше, їх базові підходи до ведення справ Уряду не дуже сильно відрізнялися один від

одного. Підхід Ерландера до менеджменту ґрунтувався на філософії, яка передбачала

надання міністрам значної свободи дій в управлінні відповідними галузями та впевненість у

тому, що вони обов‟язково будуть інформувати його про усі проблеми, які можуть виникати.

За часі правління Ерландера та навіть Пальме та Карлссона значна частина функцій з

координації роботи Уряду була делегована міністру фінансів. Пальме сильніше за його двох

колег втручався у роботу міністрів – наприклад, він особливо цікавився зовнішньою

політикою. На думку Руїна, «різниця у лідерській позиції Прем‟єр-міністра по відношенню

до інших членів Уряду, яку можна спостерігати у роботі Пальме та Карлссона у порівнянні з

Ерландером, стосується перш за все Адміністрації Кабінету Міністрів. Роль цієї структури у

внутрішній роботі Уряду було посилено». До розгляду цієї інституції ми звертаємося у

наступній частині.

131

Розвиток Адміністрації Кабінету Міністрів

Можна сказати, що функції Адміністрації Кабінету Міністрів як консультативного органу з

політичних питань було розвинуто під час дії другого строку повноважень представника

соціал-демократів Таге Ерландера. Коли Ерландер прийшов до влади у 1946 р., особистими

підлеглими Прем‟єр-міністра були секретар, який працював неповний день, та швейцар.

Ерландер призначив Улофа Пальме своїм особистим секретарем у 1953 р. (спочатку на

неповний, а через рік – на повний день), той, у свою чергу, узяв на роботу асистентів та

друкарок. Як формалізована організація Кабінет Прем‟єр-міністра розвинувся лише на

початку 1960-х рр. У 1960 р. до Кабінету Прем‟єр-міністра було прикріплено два державних

службовця вищого рівня (рівень Burachef або керівник підрозділу). Один з них відповідав за

юридичні питання, а другий – за надзвичайні ситуації. У 1961 р. Улофа Пальме було

призначено на посаду Burachef. На початку 1963 р. Ерландер призначив пресс-секретаря.

Шпигунський скандал Веннерстрьома у 1963 р. чітко вказав на проблеми координації роботи

шведського Уряду та сприяв прискоренню розвитку більш досконалої організації з

підтримки роботи Прем‟єр-міністра. У червні 1963 р. полковника Стіга Веннерстрьома було

заарештовано за звинуваченням у шпигунстві. Він був офіцером ВПС шведських збройних

сил, під час свого арешту він був прикріплений до міністерства закордонних справ як радних

з питань роззброєння. Підозри у його шпигунській діяльності існували з 1959 р. (з‟ясувалося,

що він почав працювати на росіян у 1948 р., а також був шпигуном для Німеччини під час

Другої світової війни). Перед його арештом цей випадок по черзі розглядався міністерствами

оборони, закордонних справ, внутрішніх справ та юстиції, при цьому нічого не було

зроблено для того, щоб зупинити його. Більше того, коли Ерландеру запропонували

ознайомитися з доповіддю про можливу шпигунську діяльність полковника збройних сил

країни на користь росіян, той відмовився, обґрунтувавши це своєю великою зайнятістю.

Запит Парламентського конституційного комітету з цього приводу виявив недостатній рівень

комунікації між міністерствами та став дуже неприємною несподіванкою для Уряду. В

результаті цієї історії, наприкінці 1963 р. було створено посаду державного секретаря

(Statssekreterare). Державний секретар став політичною фігурою вищого рівня, яка входила

до Кабінету Міністрів. До його основних завдань належали питання безпеки у роботі Уряду у

цілому.

Наступного держсекретаря, майбутнього Прем‟єр-міністра Інгвара Карлссона, було

призначено на посаду у 1967 р. У останній рік перебування Ерландера на посаді Прем‟єр-

міністра Карлссон почав систематизувати політичну підтримку для Прем‟єр-міністра з боку

Кабінету Міністрів. Карлссон започаткував традиції Statssekreterare з неформальних

зустрічей працівників Канцелярії з метою інформування Прем‟єр-міністра про поточні

справи у міністерствах. Окрім цього, до Адміністрації Кабінету Міністрів входили радники з

певних питань (наука та фінанси). Тим не менше, наприкінці строку дії повноважень

Ерландера до Адміністрації Кабінету Міністрів входили лише десять чоловік (а також

друкарки та обслуговуючий персонал), які допомагали писати промови, влаштовували

зустрічі з представниками громадськості, діяли як посередники між Ерландером та іншими

міністрами, а також як група для обговорень різних робочих питань. Ерландер називав цих

працівників «хлопцями».

Цю структуру було розширено на початку 1970-х років, коли кількість радників з різних

галузевих питань зросла (4 радники у 1969 р., 5 радників у 1971 р., 6 радників у 1972 р., 8

радників у 1973 р., 11 радників у 1974 р. та 14 радників у 1976 р., наприкінці правління

соціал-демократів). Після створення нового Уряду у 1976 р. до нього увійшли нові радники,

хоча деякі з радників попереднього Уряду зберегли свої посади – з 13 радників Адміністрації

Кабінету Міністрів 5 було призначено під час правління соціал-демократів. Протягом

132

правління правоцентристських урядів у період з 1976 по 1982 рр. кількість радників

залишалася на рівні прибл. 13 чол. Зміна Уряду не означала обов‟язкової заміни урядових

радників.

Повернення Уряду меншості соціал-демократів у 1982 р. супроводжувалося розширенням

Адміністрації Кабінету Міністрів. По-перше, до Адміністрації Кабінету Міністрів увійшов

міністр без портфеля, першим був Інвар Карлссон. По-друге, до Адміністрації Кабінету

Міністрів було призначено 4 держсекретарі – двоє з них підпорядковувалися міністру без

портфеля, один був керівником Канцелярії, а четвертий відповідав за «координацію та

стосунки з міністрами». По-третє, посилився політичний компонент призначень до

Адміністрації Кабінету Міністрів. Деякі з радників, призначених попереднім Урядом,

залишили свої посади (7 з 8 експертів у 1983 р. були призначені до того, як соціал-демократи

повернулися до влади у 1982 р.); окрім цього, було створено окремий клас т.з. «політичних

експертів», на цю посаду у 1983 р. було призначено 10 чоловік.

Чітко визначений політичний характер посади урядового радника було знову посилено під

час зміни Уряду на початку 1990-х років. Після створення правоцентристського коаліційного

Уряду Більдта у 1991 р. кожна з партій, які увійшли до коаліції, мала свою власну

«координаційну канцелярію» (Samordningskansli), у якій працювали держсекретар та три-

чотири радники. Повернення соціал-демократів до влади у 1994 р. супроводжувалося

масштабною заміною радників. Відставка соціал-демократа Інгвара Карлссона та

призначення Прем‟єр-міністром іншого соціал-демократа, Горана Персона, у 1996 р. також

супроводжувалося значними кадровими змінами – 15 з 20 радників, які обіймали свої посади

у 1995 р., було звільнено; замість них у 1996 р. було призначено 7 нових радників.

Адміністрація Кабінету Міністрів не є організацією, яка лише надає політичні консультації

Прем‟єр-міністру. Насправді, більшість її працівників не надають консультації з політичних

питань. У відділі Адміністрації, який займається саме питаннями політичних консультацій,

працюють близько 50 чол. Ще 8 чоловік працюють у прес-службі Прем‟єр-міністра. Їх

посади належать до політичних (див. мал. 8.1). Існує також юридичний відділ

(rattsavdelningen), 8 працівників якого консультують Уряд перш за все у конституційних

питаннях; посади у цьому відділі не є політичними. За адміністративні питання у Канцелярії

(раніше forvaltningskontore, а зараз forvaltningsavdelningen (адміністративний відділ))

відповідають 350 працівників. Посада керівника цього відділу є політичною, у той час, як

решта працівників forvaltningsavdelningen є звичайними державними службовцями.

Адміністрація Кабінету Міністрів має також окрему центральну сервісну секцію, яка

займається питаннями ведення протоколів засідань Уряду, архіву та реєстрації документів. Її

працівники також є звичайними державними службовцями.

Структура Адміністрації Кабінету Міністрів

Внутрішня організація Адміністрації Кабінету Міністрів відображує зазначені різноманітні

функції. Формальні питання структури Адміністрації викладено досить просто. По-перше,

головою Адміністрації є Прем‟єр-міністр, радником якого є міністр без портфелю. Є три

державні посади вищого рівня, дві з яких, держсекретар Адміністрації та Директор

адміністративного відділу (forvaltningschef), належать до політичних посад. Посаду

Директора Юридичної секції обіймає професійний юрист (теперішній директор, Бенгт-Аке

Нільссон, був призначений на цю посаду у 1986 р.). Protokollforing, відділ з ведення

протоколів засідань Кабінету, очолює позапартійний Віце-секретар (теперішнього керівника

було призначено у 1989 р.). Окрім цього, у прес-службі працюють два прес-секретарі, посади

яких є політичними. Вони працюють безпосередньо з Прем‟єр-міністром. Одна з них, Інгрід

Ремарк, була прес-секретарем Горан Персона, коли той обіймав посаду міністра фінансів.

133

Слід також розглянути організаційну структуру на рівні, нижчому за вищий

політичний рівень. Відповідно до закону, ухваленого у 1997 р., Адміністративний відділ

було частково інтегровано до структури Адміністрації Кабінету Міністрів. До 1997 р. він був

підпорядкований Адміністрації Кабінету Міністрів, але керівництво цим відділом

здійснювала рада (regeringskansliets forvaltningstyrelse), до якої належали головним чином

держсекретарі інших міністерств під головуванням держсекретаря Адміністрації Кабінету

Міністрів. Після реструктуризації Адміністративного відділу його голова (forvaltningschef)

підпорядковується безпосередньо Прем‟єр-міністру, хоча Адміністративний відділ

формально не входить до Адміністрації Кабінету Міністрів. Роль Адміністративного відділу

та його структуру легше зрозуміти у контексті системи виконавчої влади Швеції. Як

правило, міністерства у Швеції являють собою дуже малі за розмірами організації; у складі

міністерства зазвичай працюють 100-150 чоловік. Єдиними великими міністерствами є

міністерство фінансів, яке відповідає за державний бюджет, та міністерство закордонних

справ з його закордонними представництвами. Безпосередні функції виконавчої влади у

відповідних галузях виконують спеціальні агенції. Тому усі міністри можуть належати до

єдиної організації Канцелярії, а адміністрація Канцелярії відповідає за численні функції, які у

інших країнах повинні виконувати міністерства. Канцелярія складається з відділів, які

займаються адміністративними питаннями, кадровими питаннями та оплатою праці

працівників міністерств, а також питаннями безпеки, виготовлення друкованих матеріалів,

інформаційними технологіями, архівною справою та інформуванням.

Частина Адміністрації Кабінету Міністрів, яка обслуговує Прем‟єр-міністра (statsministerns

kansli), організована за трьома основними комплексами тем: економічне зростання (tillvaxt),

соціальний захист та закордонні справи. Окрім цього, після саміту у Вісбі у травні 1996 р.

Прем‟єр-міністр Горан Перссон заснував Групу підтримки балтійських країн для координації

співпраці у балтійському регіоні на рівні голів урядів держав Балтики. Кожною окремою

темою займається головний радник (planeringschef з питань економічного зростання та

соціального захисту, ambassador з закордонних справ та departementsrad у Балтійській групі).

Над питаннями економічного зростання працюють чотири додаткові радники, над питаннями

закордонних справ – два радники, над питаннями соціального захисту – один радник. Є

також секція, відповідальна за ведення кореспонденції.

134

Прем‟єр-міністр Персональний

асистент

Прем‟єр-міністра

Міністри без

портфелів, радники

та асистенти

Прес-секретар

Прес-служба

(4 службовці)

Комунікація

(4 радники)

Балтійська

група

(6 радників)

Кореспонденція

(3 радники і 4

асистенти)

Керівник юри-

дичного відділу

Державний

секретар

Керівник

адміністративного департ.

Міжнародний


Соціальний


Економічний


СЛУЖБИ

Протокол (1)

Реєстр (1)

Бібліотека (1)

Адміністрація (2)

Обліковці (6)

Інші (16)

Адміністра-

тивний

департамент

(колись окрема

організація із 350

службовцями)

Юридичний

відділ

(6)

Група службовців вищого рівня

Завдання та функції адміністрації Кабінету Міністрів

Нині Адміністрацію Кабінету Міністрів очолюють два члени кабінету – Прем‟єр-

міністр та міністр без портфелю. Міністри без портфелю у складі або поза

Адміністрацією Кабінету Міністрів відомі (до 1975 року) як «консультативні міністри».

До 1975 року консультативні міністри були двох видів. Перший був юридичним

радником, який надавав думку щодо конституційності та законності пропозицій, а

також внутрішньої узгодженості законодавства. Цей тип зник після 1975 року і їхні

функції бути перебрані юридичним відділом Адміністрації Кабінету Міністрів

(rättsavdelningen). Другий тип консультаційних міністрів був приєднаний до

міністерства для зменшення обсягу роботи міністра. Цей тип міністра, що є членом

Кабінету Міністрів, залишився. Ці міністри широко відомі по тій сфері діяльності, за

яку вони відповідальні – встановлюючи зобов‟язання уряду щодо певного приоритету

без заснування міністерства задля цього. Хорошим прикладом цього у останні роки

було призначення Мони Сахлін (1994-96) міністром у Кабінеті Міністрів

відповідальною за питання гендерної рівності. Міністр без портфелю у Кабінеті

Міністрів загалом не є складовою частиною організації Кабінету Міністрів, а радше

вільний радник. Роль міністра без портфелю різнилась відповідно до особистості як

самого міністра, так і Прем‟єр-міністра. Нинішній міністр, який обіймає цю посаду,

Таге Петерсон (призначений 1997 року) вважається «старшим радником Прем‟єр-

міністра», оскільки він мав значний обсяг роботи як у партії, так і в уряді. Його

попередник, Лейф Пагротскі (1996-7) мав менш визначений спектр; він був радником

та державним секретарем у Міністерстві фінансів, працював у Riksbank та ОЕСР, однак

протягом короткого часу роботи у Адміністрації Прем‟єр-міністра займався питаннями

експорту зброї. Потім він став Міністром торгівлі. Перед тим було два додаткових

міністрів у Адміністрації Кабінету Міністрів – Мона Салін та Ян Нігрен (1994-6).

Нігрен займався питаннями «координації стратегічного мислення щодо публічного

сектору» (потім він став представником Швеції при Організації Об‟єднаних Націй).

Окрім служби Прем‟єр-міністру на арені розробки політичних рішень уряду Швеції,

радники самі по собі не є інституційними гравцями. Їхній вплив випливає з їхньої

здатності консультувати ключових інституційних гравців, головним чином

високопосадовців Адміністрації Кабінету Міністрів, Державного секретаря та Прем‟єр-

міністра. Державний секретар є вищою політичною посадою, відповідальною за секцію

політичного консультування Адміністрації Кабінету Міністрів. Основна робота у сфері

політичного консультування здійснюється під керівництвом Державного секретаря, до

якого радники мають прямий доступ та хто, у свою чергу, має прямий доступ до

Прем‟єр-міністра: «якщо ви запитаєте мене хто є мій керівник», говорить один з

радників, «це пан Нудер» (нинішній Державний секретар). Міністр без портфелю також

може мати Державного секретаря у Адміністрації Кабінету Міністрів, однак вони не

мають ролі у загальній діяльності Адміністрації Кабінету Міністрів. Державний

секретар Прем‟єр-міністра у Адміністрації Кабінету Міністрів – це посада, яка має

дуже тісні робочі відносини з Прем‟єр-міністром і хто знаходиться у щоденному

контакті з Прем‟єр-міністром. Відповідно, ця посада надається тим, хто вже має тісні

робочі стосунки з Прем‟єр-міністром та тривалий досвід роботи з партією. Пан Нудер

мав тривалий досвід роботи на керівній посаді у Соціал-демократичній партії,

працював радником Адміністрації Кабінету Міністрів та Міністром юстиції, а також

працював Прем‟єр-міністром.

Існує значна плинність кадрів на позиції Державного секретаря. Більшість служать

Прем‟єр-міністрам протягом двох-трьох років. Найбільшими винятками були

К.Ларссон, який працював при Прем‟єр-міністрах Палме та Карлссон з 1982 по 1991

136

роки, та Т.Петерсон, який працював з Палме з 1971 по 1976 роки. Зміна Прем‟єр-

міністра зазвичай призводить до зміни Державного секретаря. При Палме, Ларссон був

Державним секретарем при міністрі без портфелю Карлссон; державним секретарем

при Прем‟єр-міністрі він став лише 1986 році, коли Карлссон став Прем‟єр-міністром.

Оскільки соціал-демократи повернулись до влади у 1994 році у Прем‟єр-міністра було

два Державних секретарі. Державні секретарі зазвичай молоді люди: Нудеру було 34

роки коли Перссон призначив його у 1997 році, Ларссону було 39 років при його

призначенні на посаду у 1982 році, Егарту було 42 (призначений у 1991 році), а

Далгрену – 46 (призначений у 1994 році).

Радники у складі Адміністрації Кабінету Міністрів загалом мають набагато менше

прямих відносин з Прем‟єр-міністром. Уся їхня робота для Прем‟єр-міністра

передається через Державного секретаря, а радники зустрічають з Прем‟єр-міністром

не часто – можливо декілька разів на місяць. Хоча важко точно назвати числа, проте

більшість радників Адміністрації Кабінету Міністрів призначають Державним

секретарем, а не особисто Прем‟єр-міністром. Є декілька загальних правил щодо того

хто призначається радником. Дехто призначається на основі спеціальних знань, інші

через роботу у партії. Багато спеціалістів мають досвід роботи у державній службі. У

Адміністрації Кабінету Міністрів вважають, що «половина радників приходять з

державної служби, інші – з політичних партій або профспілок». Хоча кожен з міністрів

загалом має трьох радників, не часто трапляється так, що радники з функціонального

міністерства переходять до Адміністрації Кабінету Міністрів.

Кількість радників значно змінюється. Наприкінці роботи уряду Карлссона у 1996 році

нараховувався двадцять один радник, продовжуючи тенденцію великої кількості

радників, працюючих в право-центристському уряді Білдта у 1991-4 роках (див.

таблицю). Дані таблиці мають тлумачитись із застереженням, оскільки перелік

радників у державному довіднику (Statskalender) не завжди сумісний. Під час

урядування Карлссон державний довідник містив лише дванадцять, хоча дев‟ятнадцять

радників було зазначено у телефонній книзі Адміністрації Кабінету Міністрів. Певне

збільшення їхнього числа відбулось протягом 1996 року після призначення нових

радників. Деякі радники працюють не повний робочий день і не завжди заносяться до

державного довідника, а інколи відмінність між «радниками» та «політичними

радниками» також змінює цифри. Разом з тим, таблиця вказує на відносно високий

ступінь плинності радників. Значне зменшення радників у 1992 та 1995 році (коли всі

радники були новими) пояснюється зміною урядів у 1991 та 1994 роках. Висока

плинність у цифр у 1986 році (42% були іншими) та у 1996 році (58%) стала наслідком

зміни соціал-демократичного прем‟єр-міністра. Однак, поза цими періодами все ж

залишається значна плинність. Лише у 1987 році усі радники залишились на місцях

порівняно з попереднім роком, у інших випадках від 13% (у 1988 році) до 44% радників

були новими упродовж інших років. Це були переважно молоді люди. Відповідно до

державного довідника, середній вік радника у 1996 році складав 35 років і 7 місяців.

Таблиця: Плинність кадрів серед радників

рік 1986 1987 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Ті, що минулого

року

7 10 7 7 5 0 16 12 0 5

Інші 5 0 1 2 4 19 5 8 20 7

% інших 42 0 13 22 44 100 24 40 100 58

Джерело: Statskalendar

137

Радники, маючи різні спеціальності, виконують різні функції. Одні відповідальні за

підтримку контактів з парламентом та політичними партіями, інші спеціалізуються на

написанні виступів або є спеціалістами у окремих галузях. Вони призначаються

державними службовцями на основі короткострокового контракту. Можливість стати

радником не є відразу привабливий у розумінні кар'єри чи у фінансовому сенсі.

Обіймаючи політичні посади радники втрачають свою роботу якщо їхня партія програє

наступні вибори. У цьому випадку їм оплачується один додатковий рік роботи. Досвід

роботи радником не дає вагомих переваг на ринку праці - вона не додає особливого

престижу у приватному бізнесі, і якщо державний службовець повертається до своєї

установи, де працює міністр з опозиційної партії, він не може розраховувати на швидке

просування. “Не так багато колишніх радників є безробітними, однак ви не завжди

можете знайти хорошу роботу після цього. Коли Трудова партія втрачає силу, окремі з

них йдуть до парламентських груп, профспілок або приватного сектору”.

Усі радники у Адміністрації Кабінету Міністрів мають короткострокові, 15 хвилинні,

зустрічі з державним секретарем кожного ранку. Мета цих зустрічей “бути в контакті” -

піднімати будь-які питання, що можуть потребувати уваги Прем'єр-міністра.

Один з чиновників повідомив про наявність певних обмежених контактів між

радниками Адміністрації Кабінету Міністрів та агенціями під час правління

правоцентристського Уряду, але вона пояснила це тим, що жодна з партій, які входили

до правоцентристської коаліції, не мала достатньої кількості прихильників та радників

у міністерствах. Тому партії не мали чіткого уявлення про ситуацію у агенціях і

намагалися самостійно вступити у прямий контакт з ними.

Одним з формальних завдань Адміністрації Кабінету Міністрів є схвалення складу

слідчих комісій, які створюються міністерствами. Слідчі комісії є важливим, типово

шведським, інструментом для розробки державної політики, за допомогою якого

відбувається масштабна перевірка різноманітних фахових питань. Щорічно

створюються десятки таких комісій. Міністерства інформують Адміністрації Кабінету

Міністрів про свої пропозиції щодо створення таких комісій, вони навіть можуть

звернутися до радника Адміністрації з проханням про допомогу у питаннях членства у

комісії та розробки технічного завдання для неї. Відповідно, міністерствам належить

право ініціювати створення таких комісій. Роль Адміністрації Кабінету Міністрів не

передбачає втручання у ці питання і не призводить до будь-яких конфліктів з

міністерствами.

Реформа 1997 р. посилює роль Адміністрації Кабінету Міністрів у розробці бюджету та

його адмініструванні. Це є проявом ще одного потенційно значущого кроку до передачі

повноважень від міністерства фінансів до Адміністрації Кабінету Міністрів, яка

простежується принаймні з початку 1960-х років, коли багато „координуючих”

функцій, які зараз належать Адміністрації Кабінету Міністрів, виконувалися

міністерством фінансів. Реформа 1997 р. надала Адміністрації Кабінету Міністрів

відповідальність за складання адміністративного бюджету міністерств та його

розподілу між ними. Другим, більш важливим, наслідком реформи 1997 р. є імпульс до

посилення ролі Адміністрації Кабінету Міністрів у бюджетному процесі, що вона

намагалася отримати принаймні з кінця 1980-х років.

Адміністрація Кабінету Міністрів бере участь у бюджетному процесі у два головні

способи. По-перше, вона бере участь у визначенні загальних рамок бюджетного

процесу спільно з бюджетним відділом міністерства фінансів. За словами одного з

радників, „…н початку бюджетного процесу формулюються його основні політичні

138

напрямки. Це робиться з метою кращого врахування політичних аспектів процесу та

більш активного залучення Уряду на самому початку цього процесу”. У цей процес

залучаються перш за все радники у 2 з 4 відділів, а саме, представники відділів з питань

соціального захисту та економічного зростання. Участь інших двох відділів (закордонні

справи та стосунки з державами Балтики) є менш активною. Бюджетний процес

передбачає участь членів Адміністрації Кабінету Міністрів у дискусіях з бюджетним

відділом міністерства фінансів та з міністерствами, відповідальними за освоєння

бюджетних коштів. Другим способом участі у бюджетному процесу є участь у

двосторонніх дискусіях між міністерством фінансів та відділами, які відповідають за

освоєння бюджетних коштів. Якщо двостороннє обговорення між державними

службовцями не може врегулювати розбіжності, радники з Адміністрації Кабінету

Міністрів можуть узяти участь у наступній зустрічі за участі політичних радників

міністерства фінансів та відповідного міністерства, відповідального за освоєння

бюджетних коштів. Якщо особи, які обіймають відповідні політичні посади, та радники

теж не можуть врегулювати ці розбіжності, відповідні питання розглядаються

міністрами та Урядом.

Проте, не слід переоцінювати вплив Адміністрації Кабінету Міністрів на поточне

управління бюджетними переговорами. Як зазначив один з радників,

„Ви повинні пам‟ятати, що бюджетний відділ міністерства фінансів є дуже великим за

розмірами і складається з принаймні 5 або 6 підвідділів, у яких працюють близько 50

чоловік. Натомість, відомство Прем‟єр-міністра має дуже скромні розміри, тому

політичний радник Прем‟єр-міністра відповідає за контакти не з одним, а з кількома

міністерствами. Міністерство фінансів має у своєму розпорядженні трьох людей, які

відповідають за контакти з одним міністерством. Ми беремо участь у переговорах, але

не так активно – ми отримуємо інформацію про їх перебіг”.

Наразі ще рано оцінювати вплив реформи 1997 р. Жоден з представників виконавчої

влади, з якими ми розмовляли, не вірив, що ситуація значно змінилася усього через

чотири місяці, які пройшли між реалізацією реформи та нашим візитом. На їх думку,

структура Адміністрації Кабінету Міністрів наприкінці 1997 р. залишається дуже

подібною до тої, яка існувала наприкінці 1996 р., за виключенням Адміністративного

відділу (очікується, що його знову буде реструктуризовано на початку 1998 р.). Більше

того, урядовці, з якими ми зустрічалися, твердять про те, що „наразі це лише реформи

на папері, які ще потрібно змусити запрацювати”. Взагалі, можливості Адміністрації

Кабінету Міністрів форсувати розгляд питань у різних галузях політики, ініційованих

Прем‟єр-міністром, є доволі обмеженими. Звичайно, у Прем‟єр-міністра є інші способи

спрямовувати роботу свого Уряду, до яких належать, наприклад, його політичне

домінування над роботою Кабінету, повноваження з призначення міністрів та

можливість безпосередньої особистої участі у роботі над питаннями, особливо

цікавими для нього (наприклад, предметом особливої стурбованості Персона були такі

питання, як безробіття, європейські питання та Балтійський регіон). Але ми можемо

ознайомитися зі звітом Адміністрації Кабінету Міністрів від 1996 р. про її власну роль,

цей звіт призвів до реформи 1997 р. та засвідчив те, що Адміністрація Кабінету

Міністрів не діє на випередження, а у більшості випадків лише реагує на події. Автори

звіту скаржаться на надмірний секторальний поділ Канцелярії та недосконалі робочі

процедури. Вони зазначали також превалювання поглядів окремих відділів над

загальною позицією Уряду. Звіт вказує на „недосконалий баланс між щоденною

рутинною роботою та довгостроковим стратегічним плануванням у роботі Канцелярії”

на користь першого. На думку авторів звіту, чимало „координуючих” функцій

виконуються за межами Адміністрації Кабінету Міністрів: міністерство закордонних

139

справ відповідає за координацію роботи закордонних організацій; відділ торгівлі

координує питання у сфері компетенції кількох міністерств, які стосуються стосунків з

ЄС, а міністерство фінансів координує вирішення багатьох питань, пов‟язаних з

державним бюджетом. Автори вважають, що Адміністрація Кабінету Міністрів

повинна більш акцентовано забезпечувати „визначення пріоритетів та планування”

(навіть якщо вона і не повинна повністю позбавляти ці міністерства координуючих

функцій). Автори звіту підкреслюють, що Адміністрація Кабінету Міністрів ще

повинна затвердити свою сильну тратегічну роль у визначенні державної політики.

Розуміння реформ 1997 р.

Чому Уряд Перссона так прагнув забезпечити сильну координуючу роль Адміністрації

Кабінету Міністрів у визначенні державної політики? Жодні „події” не можуть цього

пояснити – не було жодної нагальної потреби у реформах на кшталт шпигунського

скандалу Веннерстрьома у 1960-х роках. Не існувало також великої потреби

перебудовувати Канцелярію після правління правоцентристського Уряду. У перід між

1991 та 1994 рр. правоцентристський Уряд фактично змінив роль Адміністрації

Кабінету Міністрів, створивши чотири „координуючі канцелярії”, по одній для кожної

партії, яка входила до коаліції. У цей час Адміністрація Кабінету Міністрів була

головною ареною для переговорів між партіями – учасниками коаліції. Але після

повернення соціал-демократів до влади у 1994 р. колишні методи роботи нібито було

відновлено, і новий Уряд не наполягав на будь-яких радикальних змінах у ролі

Адміністрації Кабінету Міністрів. Отже, які ще фактори можуть пояснити реформу?

Однією з можливих підстав для змін є програмні політичні пріоритети Прем‟єр-

міністра Горана Персона. Його найбільш гучною обіцянкою було зниження рівня

безробіття у два рази до 2000 р., більш звична обіцянка стосувалася захисту довкілля.

За словами одного з працівників прес-служби „Прем‟єр-міністру потрібно

продемонструвати можливість виконання цих обіцянок”, і ця реформа дозволяє Уряду

працювати над реалізацією цих завдань.

Другою підставою для реформ може бути питання ефективності роботи

адміністративного апарату. Реформи 1997 р. сильно прив‟язані до змін у

адміністративній організації міністерств та агенцій. Питання адміністративної

ефективності можуть пояснити зміни у Адміністративному відділі Адміністрації

Кабінету Міністрів краще, ніж питання політичної влади. У результаті зазначених змін

цей відділ став об‟єктом унітарного контролю (замість комітету) та отримав більш

широкі повноваження з питань складання адміністративних бюджетів міністерств та

надання загальних послуг міністерствам. Це також допомагає пояснити питання

мобільності персоналу у структурі Канцелярії. На думку авторів звіту, мобільність

персоналу була занадто високою у одних галузях, занадто низькою у інших, а

структура оплати праці „може призвести до проблем з пошуком нових працівників”.

Більше того, той факт, що держсекретар Адміністрації Кабінету Міністрів, Пер Нудер,

очолює робочу групу, яка розглядає можливі організаційні реформи у структурі самих

міністерств, дає підстави вважати, що Адміністрація Кабінету Міністрів усе ще

розглядає удосконалення адміністративних структур та послуг як своє головне

завдання.

Третя можлива причина реформи (вона часто згадується у власному звіті Адміністрації

Кабінету Міністрів, і її часто згадували наші співрозмовники) полягає у тому, що на

думку самих членів Уряду процес формування державної політики у Швеції є

застарілим та потребує сильнішої координації. У цьому контексті слід відзначити

140

чотири аспекти. По-перше, зв‟язок між різними політичними питаннями є сильнішим,

ніж він був раніше. По-друге, економічний спад та зростаючий державний борг

вимагають посилення фінансової дисципліни та, відповідно, чіткого визначення

пріоритетів у освоєнні бюджетних коштів Урядом. По-третє, роль ЄС (на думку

Arbetsgruppen for fragan om Regeringskansliets framtida organization, 1996 р.) передбачає,

що питання, які стосуються різних відділів міністерств, стають усе більш „загальними”,

і це може слугувати „важелем” для посилення ролі Канцелярії у широкому колі питань

державної політики. По-четверте (цей пункт частково пов‟язано з попереднім), темп

ухвалення рішень у Стокгольмі змінився. Слідчі комісії, які створюються

міністерствами для ґрунтовного розгляду різноманітних політичних проблем, змушені

працювати у набагато вищому темпі, ніж вони звикли. Як каже один з чиновників,

„зараз усе відбувається швидше… слідчі комісії вже не можуть дозволити собі розгляд

якоїсь проблеми протягом кількох років. Раніше це було шведським методом

вирішення проблем”, який вже не спрацьовує у сучасному світі.

Ще одна причина, яку особливо підтримують деякі опозиційні сили, полягає у тому, що

реформи насправді спрямовані на задоволення амбіцій Прем‟єр-міністра та посилення

його влади. Андерс Бьорк, відомий консервативний депутат парламенту, стверджував,

що в результаті реформи 1997 р. „міністри стануть головами відділів Канцелярії”, а

влада Прем‟єр-міністра лише посилиться. На його думку, міністри та міністерства

втратять свою незалежність. Бьорк звертав увагу на посилені повноваження

Адміністративного відділу у питаннях бюджету, а також на централізацію кадрових

питань та питань електронних комунікацій. Він прийшов до висновку, що міністри

стануть більш лояльними та матимуть меншу особисту вагу у порівнянні з системою,

яку створив Таге Ерландер у повоєнні роки. Прес-служба Прем‟єр-міністра активно

висловлювала незгоду з таким тлумаченням реформи.

Поза усяким сумнівом, можна знайти докази для будь-якого тлумачення реформи 1997

р. При цьому неможливо знайти якесь єдине вірне пояснення для цієї реформи, але не

можна не визнати, що такі поняття, як „цілісність” та „координація” наразі визначають

шведську позицію стосовно системи виконавчої влади. Вищи орган державного

управління є піком, а не гірським ланцюгом. Швеція традиційно відзначалася

наявністю згуртованого уряду – Канцелярія є єдиною організацією, яка складається з

міністерств, а міністерська модель уряду ніколи не була достатньо розвинутою.

Контроль над агенціями, які виконують більшість адміністративних функцій,

колективно здійснює саме Уряд, а не окремі міністерства. Прагнення до якомога

ретельнішої координації існує дуже давно і є постійною темою у роботі над

внутрішніми структурами та процедурами роботи Уряду у повоєнні роки.

141

ФРАНЦІЯ

Офіс президента: Франція

Роберт Елджі

У цій главі розглядається інститут президента П‟ятої французької республіки та

адміністративні ресурси у розпорядженні президентського офісу. Цей аналіз робиться,

по-перше, шляхом розгляду інституту президента у його безпосередньому

конституційному та політичному контексті; по-друге – шляхом вивчення загального

адміністративного середовища, в якому цей інститут функціонує; по-третє – шляхом

наведення стислої історії особистого складу офісу президента; по-четверте – шляхом

визначення сучасної організації та ролі офісу президента;а також, нарешті, шляхом

розгляду складу офісу президента. При цьому зазначається, що так само, як

президентська влада, роль членів офісу президента залежить від політичних обставин

та особистості голови держави.

Конституційний та політичний контекст

Франція є напівпрезидентським режимом. Починаючи з 1962 р., вона має як

президента, який прямо обирається на фіксований 7-річний термін, так і прем‟єр-

міністра. Прем‟єр-міністра призначає президент, але він відповідає за нижню палату

парламенту – Національну асамблею. Обидва інститути мають певні конституційні

повноваження. Наприклад, президент може під час надзвичайного стану у країні

видавати укази, які мають силу законів. Президент є також командувачем збройними

силами і відповідає за обговорення та ратифікацію міжнародних угод. Крім цього, він

призначає не лише прем‟єр-міністра, а й ряд інших вищих посадовців у державному

секторі, послів та трьох з дев‟яти членів Конституційної ради (французького

еквіваленту Верховного суду США). Президент також проводить засідання уряду (Ради

міністрів) та має право розпускати Національну асамблею, але не частіше, ніж один раз

на рік. На прем‟єр-міністра офіційно покладена загальна відповідальність за

функціонування уряду та персональна відповідальність за національну оборону та

виконання законів. Прем‟єр-міністр також пропонує президенту для ухвалення

кандидатури міністрів уряду. Крім цього, прем‟єр-міністр має особливі повноваження

по відношенню до парламенту, оскільки він має право видавати укази у сферах, в яких

парламент не має законодавчих повноважень, скликати позачергові засідання

парламенту, ініціювати законодавство, прискорювати законодавчий процес та

проводити голосування щодо вотуму довіри до уряду. Коротше кажучи, П‟ята

французька республіка характеризується виконавчою діархією, в якій президент та

прем‟єр-міністр мають певні конституційні повноваження та певну пряму або непряму

легитимність.

Утім, ця виконавча діархія П‟ятої французької республіки є нерівною. Без сумніву, це

ситуація, коли система не може і не функціонує без участі і президента, і прем‟єр-

міністра. Президент є „ефективним символом” французької держави. У цій своїй якості

президент має певний вплив на зовнішню, оборонну та, чимдалі більше, європейську

політику. Подібним чином, прем‟єр-міністр знаходиться у центрі адміністративного

механізму (див. нижче) та виконує роль основного речника уряду у парламенті. Проте у

142

цій системі спостерігається великий перекіс. Фактором, що інколи схиляє політичний

процес у бік президента, інколи – у бік прем‟єр-міністра, є парламентська більшість.

Якщо вона підтримує президента, він може призначити лояльного прем‟єр-міністра,

який буде реалізовувати політичну програму президента. Якщо ж парламентська

більшість виступає проти президента, тоді президент має призначити в якості прем‟єр-

міністра політичного опонента, який буде реалізовувати опозиційну програму.

Президентська та парламентська більшості переважно співпадали, і президент був

основною політичною фігурою у виконавчій владі. Однак, було три періоди, коли вони

не співпадали, отже спостерігалося так зване „співіснування” (1986-1988 рр., 1993-1995

рр., та починаючи з червня 1997). У ці періоди президент був змушений призначати на

посаду прем‟єр-міністра політичного опонента, який, маючи підтримку парламентської

більшості, був основною політичною фігурою у виконавчій владі.

Конституційний та політичний контекст має велике значення для природи дорадчих

структур президента. По-перше, коли парламентська більшість підтримує президента,

усі радники президента відповідають за контроль над реалізацією політичної програми

президента та виконанням його пріоритетних завдань. По-друге, коли парламентська

більшість знаходиться в опозиції до президента, роль більшості членів президентського

офісу звужується таким чином, щоб уникнути небажаних конфліктів з прем‟єр-

міністром. По-третє, єдиними членами президентського офісу, які постійну відіграють

активну роль у політичному процесі, є керівник офісу президента та радники

президента з зовнішньої, оборонної та європейської політики. Таким чином, від того,

хто домінує у політичному середовищі, залежить роль не лише президента, а й

працівників його офісу.

Загальне адміністративне середовище

Прем‟єр-міністр є головою уряду, а уряд, відповідно до конституції, відповідає за

адміністративні процеси. Отже, саме прем‟єр-міністр, а не президент, несе офіційну

відповідальність за контроль над функціонуванням основних урядових

адміністративних організацій. Це означає, що президент є значною мірою

відокремленим від постійних адміністративних функцій, і що основні інститути, які

координують основну адміністративну політику, практично не входять до набору

адміністративних ресурсів президента. Тим не менше, президент підтримує певний

контакт з представниками найбільш значних адміністративних організацій, що

забезпечує певну участь президента в адміністративному процесі.

Прем‟єр-міністр офіційно очолює велику кількість логістичних, урядових,

адміністративних, інформаційних та політичних служб, в яких станом на 1 грудня 1993

року працювало 4939 осіб. Переважна більшість цих працівників виконує

адміністративно-господарські та охоронні функції, тобто вони є прибиральниками,

секретарями та охоронцями у Матиньоні – резиденції прем‟єр-міністра. Але значна їх

кількість також виконує ряд політичних функцій, зокрема працівники комітету з

економічного планування та інформаційної служби уряду. Трьома найбільш значними

інститутами з координації політики, за які відповідає прем‟єр-міністр, є Генеральний

секретаріат уряду (ГСУ), Генеральний секретаріат національної оборони (ГСНО) та

Генеральний секретаріат Міжвідомчого комітету з європейського економічного

співробітництва (ГСМКЄЕС). В усіх трьох організаціях працюють державні службовці

на постійній основі. Усі три організації звітують перед прем‟єр-міністром. Утім,

представники усіх трьох організацій також регулярно інформують президента про

різноманітні аспекти діяльності уряду.

143

Перша установа, ГСУ, забезпечує адміністративну підтримку уряду в цілому. Вона

складається з приблизно тридцяти старших посадовців, чия роль полягає у наданні

юридичних консультацій міністрам, які розробляють законодавство, а також

забезпеченні обігу урядових документів та виконання рішень уряду. Хоча ГСУ служить

колективним потребам уряду, він тісно пов‟язаний з прем‟єр-міністром. Помітними

доказами цього є той факт, що керівник цієї установи, генеральний секретар уряду,

займає у Матиньоні офіс, сусідній з офісом прем‟єр-міністра, і ці два посадовця

підтримують щоденні чи навіть щогодинні контакти. При цьому однією з головних

задач генерального секретаря є підготовка та ведення протоколу щотижневих засідань

Ради міністрів. У цій якості генеральний секретар уряду регулярно, зазвичай двічі на

тиждень, контактує з президентом, який, відповідно до зазначеного раніше, очолює ці

засідання, а також з радником президента, генеральним секретарем офісу президента

(див. нижче). Отже, ГСУ відповідає за ведення усієї діяльності уряду, тоді як друга

установа, ГСНО, відповідає за один її окремий аспект, а саме оборонну політику. Так

само, як і в ГСУ, у ГСНО працює приблизно тридцять вищих посадовців. Задача цієї

установи – координувати усі аспекти оборонної політики та готувати основні засідання

з метою вироблення політики у цій сфері, засідання Ради оборони, які очолює

президент. У зв‟язку з цим, хоча працівники ГСНО звітують перед прем‟єр-міністром,

вони мають постійні контакти з президентом та його офісом. Те ж саме стосується і

третьої установи, ГСМКЄЕС. ГСМКЄЕС відповідає за формування європейської

політики Франції. Вона підтримує зв‟язок з французькими та іншими посадовцями у

Брюсселі, а також забезпечує міжвідомчу координацію та імплементацію європейської

політики на внутрішньому рівні. Оскільки президент прагне мати вплив на європейські

справи, він приділяє багато уваги ГСМКЄЕС. Зокрема, у деякі періоди керівник

ГСМКЄЕС був особистим другом та соратником президента (наприклад, у 1969-1974

рр. та у 1985-1990 рр., на які припадає перший період „співіснування”). Отже, знов-

таки, хоча ГСМКЄЕС офіційно підзвітна прем‟єр-міністру, президент відіграє певну

роль в її діяльності.

У цілому ж президент має не так багато офіційних повноважень по відношенню до

постійної адміністрації, тоді як спектр повноважень прем‟єр-міністра у цій сфері є дуже

широким. Отже, навіть якщо більшості президента та прем‟єр-міністра співпадають,

президенту все одне необхідний прем‟єр-міністр для того, щоб забезпечити реалізацію

адміністративних аспектів президентської програми. У цьому відношенні між

президентом та прем‟єр-міністром завжди існують тісні стосунки. Крім цього, коли

більшості президента та прем‟єр-міністра не співпадають, прем‟єр-міністр має

достатньо повноважень для того, щоб контролювати адміністративну координацію та

імплементацію його чи її власної програми. У такій ситуації „співіснування” позбавляє

президента як політичних, так і адміністративних повноважень. Під час такого

„співіснування” президент підтримує контакти з представниками ГСГ, ГСНО та

ГСМКЄЕС, але в основному вже дуже слабкі зв‟язки президента з постійною

адміністрацією розриваються, і прем‟єр-міністр виходить на перший план, як

політичний, так і адміністративний.

Історія офісу президента

У цьому конституційному та адміністративному середовищі основним

адміністративним ресурсом президента є його офіс. В Єлисейському палаці офіційно

працює приблизно 700 осіб, переважна більшість яких виконує повсякденні

адміністративні функції та функції безпеки. Основний дорадчий ресурс президента

складається з відносно малої кількості ретельно відібраних особистих помічників, яких

призначають після того, як президент набуває своїх повноважень, і які майже завжди

144

працюють на своїх посадах не довше, ніж президент залишається при владі. Слід

зазначити, що ані склад, ані організація цього дорадчого органу президента не

визначені ані в конституції, ані в інших законах. Отже, кожний президент може вільно

добирати та змінювати склад цього офісу відповідно до власних уподобань, тому з

плином часу цей офіс зазнав значних змін. Утім, з часів великої його реорганізації

Шарлем де Голлем на початку існування П‟ятої республіки та пізніше, його

наступником Жоржем Помпіду, базова форма дорадчих структур президента

залишається відносно стабільною. З 1970-х років у загальній моделі президентського

офісу відбувалися лише незначні зміни, які відповідали індивідуальним потребам та

уподобанням різних президентів.

Перші основи президентського офісу з‟явилися у другій половині минулого сторіччя.

За часів Третьої республіки (1875-1940) інститут президента був слабким та інколи не

користувався довірою, отже не було причин наділяти президента широкими

адміністративними ресурсами. На початку Третьої республіки президент офіційно мав

лише одного радника, якого обирали серед військових. Лише у 1901 р. до

президентського оточення був доданий другий, цивільний радник, внаслідок чого

утворилося чітке розмежування військової та цивільної частин офісу президента

(maison militaire та maison civile). У Четвертій республіці (1946-1958) президент почав

відігравати більш активну роль у політичній системі, отже його офіс, хоча ще мав

„зародкову” форму, дещо збільшився. Наприклад, перший президент Четвертої

республіки Вінсент Оріоль створив посаду керівника президентської прес-служби, а

також архівну та документарну служби. Другий (та останній) президент Рене Коті

також дещо розширив президентський офіс, і наприкінці Четвертої республіки у ньому

вже було сім членів у цивільній частині та шість – у військовій. Утім, є очевидним, що

у той час президентські адміністративні ресурси ще були дуже обмеженими. І дійсно,

як зазначає де Бек, „... насправді там не було ані загального секретаріату, ані кабінету,

лише невелика група особистих радників, які працювали без будь-якої адміністративної

структури...”.

Ця ситуація змінилася із початком П‟ятої республіки. У 1958 р. конституційна та

політична трансформація президентської ролі супроводжувалася „майже повною

зміною” президентського особистого офісу. Перший президент П‟ятої республіки

Шарль де Голль був визначною фігурою і мав намір помістити інститут президента у

центр політичної арени. З цією метою він створив у Єлисейському палаці чотири

окремі особисті дорадчі установи: Генеральний секретаріат президента (ГСП),

призначенням якого було інформування президента про все, що відбувалося у

„державі”, тобто в уряді та міністерствах; кабінет (cabinet), призначенням якого було

тримати президента у курсі „всього, що мало значення для держави”, особливо у сфері

мистецтв та університетського життя; Генеральний штаб (Etat-major particulier), який

став наступником maison militaire і підтримував контакт президента із збройними

силами; а також Генеральний секретаріат союзу та у справах Африки та Мадагаскару (у

1960 р. цю назву було скорочено до Генерального секретаріату союзу), який

координував політику у цій сфері. У 1960 р. кількість цивільних та військових радників

в Єлисейському палаці вже сягала сорока осіб, і ще дев‟ятнадцять працювали у

Генеральному секретаріаті союзу.

Після відставки де Голля у 1969 р. відбулася реорганізація президентського офісу.

Помпіду (1969-1974) встановив загальний контроль ГСП над діяльністю кабінету та

скасував скоріше ілюзорний розподіл державних та національних функцій між ними.

Крім цього, він зменшив кількість працівників Etat-major particulier, створив у складі

ГСП спеціальну прес-службу та посаду спеціального радника президента. Спеціальний

145

радник діяв за межами офіційних інституціональних структур, створених де Голлем, та

був основним радником президента з питань, які стосувалися політики та виборів.

Утім, найбільш важливим є те, що Помпіду також змінив обов‟язки політичних

радників ГСП. Коли при владі був де Голль, ГСП мав пірамідальну структуру. Керівник

ГСП, тобто Генеральний секретар президента, контролював усі аспекти політичного

консультування та мав регулярний особистий доступ до президента. Кожний з

чотирьох старших радників (conseillers techniques) відповідав за певну політичну сферу:

дипломатію; економіку та фінанси; соціальні справи, освіту та наукові дослідження; а

також більш загальний сектор, до якого входили правові та парламентські питання.

Молодші радники (charges de mission) відповідали за більш конкретні аспекти політики

та звітували перед старшими радниками у відповідних сферах. Але Помпіду створив

дещо менш ієрархічну структуру. Як старші, так і молодші радники працювали більш

чи менш окремо у своїх сферах відповідальності, і кожен з них мав особистий доступ

до генерального секретаря президента, коли у цьому була необхідність.

Реформи Помпіду утворили базову структуру президентського офісу, яка, з деякими

модифікаціями, існує і досі. За цей час кожний президент вносив певні організаційні

зміни, але лише у межах тієї загальної операційної структури, яку вони успадкували.

Так, Жискар д‟Естен (1974-1981) припинив існування Генерального секретаріату

спільноти та реорганізував своїх радників із зовнішньої політики у невеликий підрозділ

у складі ГСП. Він також підтримав та розширив роль спеціальних радників президента.

У свою чергу, Міттеран (1981-1995) зробив кабінет окремим організаційним

підрозділом та створив „дорадчий відділ” за межами повноважень ГСП. Нарешті,

Ширак (1995-) значно зменшив розмір ГСП та, як ми ще побачимо, дещо реорганізував

його структуру.

У цілому, на організацію президентського офісу впливає особистість президента. Це

можна побачити на прикладі реформ де Голля та Помпіду, а також, у більш загальному

вигляді, у змінах кількості працівників президентського офісу у різні роки (див.

таблицю 12.1). Проте все ще можна говорити про загальну організаційну „модель”

президентських дорадчих структур. І насправді, ця модель залишається відносно

незмінною вже майже тридцять років.

Таблиця 12.1

Кількість працівників президентського офісу у різні роки (1960-1997 рр.)

Рік Президент Цивільні працівники Військові

працівники

1960 де Голль 23 17

1965 21 14

1969 Помпіду 21 8

1973 24 8

1976 Жискар д‟Естен 21 7

1980 27 8

1981 Міттеран 32 8

1985 46 8

146

1987 48 8

1991 49 8

1994 50 7

1995 Ширак 23 8

1997 27 8

Джерела:

W. G. Andrews, Presidential Government in Gaullist Frame: A Study of Executive-Legislative Relations, 1958-

1974 (Albany, State University of New York, 1982), стор. 72; Cohen, “Les hommes de l‟Elysée”, стор. 99-100;

J. Massot, La Présidence de la République en France: Vingt ans d’élection au suffrage universel 1965-1985

(Paris: La documentation française, 1986) стор. 62; J. Massot, L’Arbitre et le Capitane: Essai sur la

responsabilité présidentielle (Paris: Flammarion, 1987) стор. 130; Massot, Chef de l’Etat, стор. 154; а також Bottin administrative та Journal Officiel (різні роки). У кількість військових працівників не включено

головного президентського лікаря.

Сучасна структура президентського офісу

Наразі у президентському офісі є три основних дорадчих підрозділи: Генеральний

штаб, кабінет та ГСП. Також є певна кількість спеціальних та неофіційних радників.

Генеральний штаб підтримує президента у його ролі як командувача збройними силами

та відповідального за засоби ядерного стримування Франції. Наразі Генеральний штаб

очолює віце-адмірал, до нього також входять три радника у чині полковника або

капітана та два ад‟ютанти (aides-de-camp) у чині підполковника. На відміну від членів

кабінету та ГСП, члени Генерального штабу мають тенденцію залишатися при зміні

президентів. Наприклад, керівник військового офісу Міттерана генерал Крістіан Квесно

після приходу до влади Ширака ще нетривалий період працював у нього радником, а

один з колишніх радників Міттерана Анрі Бентежа ще більше року працював у нового

президента після його приходу до влади. Утім, значна частина персоналу змінюється,

коли змінюються президенти. Коли у 1974 р. президентом був обраний Жискар

д‟Естен, сталися дуже значні зміни.

Члени Генерального штабу підтримують зв‟язок з колегами у ГСНО та беруть участь у

засіданнях Військової ради. Вони можуть замовляти стратегічні дослідження та дають

президенту поради щодо стану ядерної політики Франції та оборонних інтересів у

цілому. Але основну увагу вони приділяють скоріше технічним або операційним, ніж

суто політичним аспектам оборонної політики. Це пояснюється тим, що члени

Генерального штабу набираються з армії, а не з політичних партій чи

адміністративного середовища. Немає потреби нагадувати, що різниця між цими двома

середовищами інколи стає дуже нечіткою. Утім, під час президентства Міттерана та

Ширака був окремий президентський радник, що не входив до складу генерального

штабу та офіційно відповідав за суто політичні аспекти оборонної політики.

Другим основним інститутом у Єлисейському палаці є президентський кабінет. Тоді як

кабінет прем‟єр-міністра складається з сорока або більше радників, які стежать за

політичними аспектами політичного процесу та консультують голову уряду,

президентський кабінет є малим окремим підрозділом, який виконує вузький набір

дуже спеціалізованих функцій. Президентський кабінет в основному відповідає за

виконання ряду логістичних та управлінських обов‟язків. Наприклад, його члени

готують розклад для президента, організовують президентські візити у Франції,

працюють з президентською поштою, відповідають за адміністративно-господарське

147

забезпечення Єлисейського палацу та навіть організовують прийоми та вечірки у саду.

У той самий час, керівник кабінету (directeur de cabinet), є довіреною особою

президента та часто відповідав за управління більш делікатними аспектами політичного

процесу від імені президента. Наприклад, під час президентства де Голля директор

кабінету відповідав за контакти з друкованими та іншими засобами масової інформації

та за правильне поширення ідей та заяв президента. Утім, після того, як при Помпіду у

складі ГСП була створена окрема прес-служба, цей аспект роботи кабінету став менш

помітним. Цікаво зауважити, що при Міттерані директор кабінету відповідав за

політичний контроль у ЗМІ. Крім цього, вже не перший директор кабінету відповідає за

зв‟язок з міністром внутрішніх справ для узгодження питань, пов‟язаних з громадським

порядком та внутрішньою безпекою. Зокрема, твердять, що директор кабінету під час

другого строку Міттерана відповідав за нелегальне прослуховування телефонів,

організоване від імені Міттерана. Хоча ця діяльність, звичайно, припинилася, нинішній

директор кабінету Бернар Ландрійо, входить до складу префекторального корпусу і

колись був субпрефектом у Коррезі, рідному департаменті Ширака. Цей факт вказує на

те, що директор кабінету і досі має бути одним з найбільш довірених осіб президента, і

що традиційні зв‟язки між президентським кабінетом та міністром внутрішніх справ

зберігаються. Він також доводить, що є загальна організаційна модель, якій

відповідають президентські кабінети.

Хоча Генеральний штаб та кабінет мають суттєве значення, основним

адміністративним ресурсом президента є Генеральний секретаріат президента.

Основною фігурою у ГСП є генеральний секретар президента, якому з 1966 року

допомагає помічник генерального секретаря (secretaire general adjoint). Генеральний

секретар є політичним керівником офісу президента. Він і президент займають сусідні

кабінети та часто бачать один одного протягом дня. Як сказав де Голль, „він

знаходиться у центрі усього та все знає”. Крім цього, генеральний секретар є

обов‟язковою ланкою між президентом та іншими членами ГСП, а також між

президентом та найстаршим радником прем‟єр-міністра – головою або директором

кабінету прем‟єр-міністра. У цьому середовищі роль генерального секретаря

складається з чотирьох компонентів. По-перше, вона чи він відповідає, разом з

генеральним секретарем уряду, за підготовку засідань Ради міністрів. Обидва

генеральних секретарі також відвідують ці засідання. По-друге, вона чи він

відповідають за управління діяльністю ГСП. По-третє, вона чи він є головним

політичним радником президента. Починаючи з середини 1970-х років спостерігається

тенденція, що генеральний секретар спеціалізується на закордонних справах та

оборонній політиці, а заступник генерального секретаря – на внутрішній політиці. Саме

так обстояли справи під час президентства Ширака, оскільки його генеральний

секретар Домінік Галузо де Вільпен був кадровим дипломатом, а помічник

генерального секретаря до жовтня 1997 року Жан-П‟єр Дені відповідав, принаймні

формально, за економічну та соціальну політику. Утім, роль генерального секретаря є

такою, що цей розподіл обов‟язків не є абсолютним, і вона чи він може і має надавати

коментарі щодо усіх аспектів політичного процесу. Нарешті, генеральний секретар є

одним з головних політичних радників президента. Наприклад, де Вільпен був однією з

головних дійових осіб нещодавнього та дуже безуспішного рішення розпустити

Національну асамблею у травні 1997 року.

Таким чином, генерального секретаря завжди можна розглядати як одного з

найважливіших та найбільш довірених радників президента. Це означає, що генеральні

секретарі зазвичай залишаються на довгий термін. У період з 1958 р. по 1997 р. було

лише дванадцять генеральних секретарів, і два попередники де Вільпена, Жан-Луї

Бланко та Юбер Ведрін, залишалися на посаді відповідно дев‟ять та чотири роки. Це

148

також означає, що президенти можуть отримувати користь, якщо генеральний секретар

компетентний, але також страждати, якщо він некомпетентний. У цьому контексті

нещодавня роль де Вільпена стала предметом активного обговорення. Його

звинувачували у надмірній авторитарності та у спробах ізоляції президента від інших

старших радників та міністрів. Він також часто не міг знайти спільну мову з колишнім

помічником генерального секретаря Жаном-П‟єром Дені, щодо, наприклад, питання

приватизації групи „Томсон” та розпуску Національної асамблеї. Незалежно від того,

чи заслужив де Вільпен усі звинувачення, які висувають проти нього, правдою є те, що

президент почав більш тісно співпрацювати зі своїм офісом після катастрофічної

поразки правих на виборах 1997 року. Як наслідок, де Вільпен, як і належить

генеральному секретарю, залишається привілейованим співрозмовником президента,

але тепер від лише один серед декількох таких осіб.

Сьогодні ГСП є відносно легко укомплектованою та чітко організованою установою.

Станом на листопад 1997 року, ГСП мав лише двадцять п‟ять членів. До того ж, тепер у

ГСП є лише три чітко визначені відділи – дипломатичний відділ, соціоекономічний

відділ та відділ зв‟язків. У дипломатичному відділі (cellule diplomatique) працюють

п‟ять радників, чотири з яких відповідають за африканські справи, європейські справи,

дипломатичні питання та стратегічні дослідження. П‟ятий радник, Жан-Давід Левітт, є

радником з загальних питань зовнішньої політики, який також організовує закордонні

візити президента та європейські саміти. У соціоекономічному відділі працюють від

семи до дев‟яти спеціалістів, кожен з яких відповідає за окрему політичну сферу. Так,

Жан-Франсуа Сіреллі є радником президента з економічної, фінансової та бюджетної

політики, а Крістін Альбанель є радником з освітніх та культурних питань. У відділі

зв‟язків працює три або чотири радники, зокрема офіційний речник президента, прес-

секретар президента та, найцікавіше, дочка президента Клод Ширак, яка була одним з

архітекторів президентської кампанії Ширака 1995 року та є, зрозуміло, найбільш

довіреною особою президента.

Основне завдання радників ГСП – контролювати політичний процес від імені

президента. Радники ГСП є лояльними. Вони є спеціалістами з політики. Вони

підтримують тісний контакт з членами кабінету прем‟єр-міністра, а також міністрами,

їх радниками та старшими посадовими особами в адміністрації. Вони отримують усю

офіційну документацію та часто відвідують зустрічі, метою яких є формування

політики, зокрема коли готуються законопроекти, особливо якщо ці зустрічі

відбуваються у Матиньоні та на чолі з прем‟єр-міністром або членом кабінету прем‟єр-

міністра. Вони навіть можуть скликати зустріч у самому Єлисейському палаці, якщо

питання є достатньо важливим для цього. Таким чином, члени ГСП є очами та вухами

президента у політичному процесі. Регулярний вплив президента на політику в

основному здійснюється не прямо, а опосередковано за допомогою ГСП.

Одним з наслідків цієї ситуації є те, що про ГСП інколи говорять, що він узяв на себе

роль „надвиконавчого” органу або „другого уряду”. Це означає, що президентські

радники втручаються у політичний процес, і що рішення приймаються в Єлисейському

палаці, а не в Матиньоні чи відділах міністерств. Але насправді це не так. Радники

президента не мають незалежної основи для влади. Вони не можуть нав‟язувати іншим

свої рішення. Усе, що вони можуть – це використовувати президентську владу для того,

щоб чинити „певний вплив” на процес прийняття рішень. Без сумніву, є правдою те, що

поза межами періодів „співіснування” вплив ГСП інколи стає достатньо великим для

того, щоб спричиняти напруження між командами президента та прем‟єр-міністра.

Обидві команди радників відповідають за політичні аспекти політичної координації,

але вони роблять це з різних точок зору та є лояльними до різних лідерів. Як наслідок

149

цього, політичне суперництво між президентом та прем‟єр-міністром інколи псувало

стосунки між їх командами, і найбільш помітним це, мабуть, було, коли Жак Шабан-

Дельма був прем‟єр-міністром, а президентом був Помпіду. Утім, правдою є також те,

що тісні особисті стосунки між членами цих двох офісів на основі спільних виборчих

інтересів, а також спільного освітнього та професійного минулого (див. нижче) дещо

пом‟якшували потенційно руйнівні аспекти політичного суперництва між президентом

та прем‟єр-міністром. Це було помітним, наприклад, коли Мішель Рока був прем‟єр-

міністром під час президентства Міттерана, і ворожнечу між цими двома діячами дещо

пом‟якшували сердечні стосунки між їх двома основними особистими радниками. Це

було також помітно, коли Ален Жюппе був прем‟єр-міністром, а Ширак був

президентом – президент, прем‟єр-міністр та два їх найстарших радники дуже тісно

спілкувалися один з одним. Підсумовуючи, можна сказати, що потенціал для

інституційного конфлікту присутній у політичному процесі через саму природу

виконавчої диархії. У цьому контексті, дві основні фігури та їх команди повинні

забезпечувати ефективне функціонування політичного та адміністративного процесу.

Проте слід зауважити, що роль ГСП змінюється у періоди „співіснування”, які є

найбільш делікатними політичними періодами. У ці періоди рівень політичної

напруженості між президентом та прем‟єр-міністром досягає максимуму, а можливість

конституційної кризи стає найбільш реальною. Отже, двома основними правилами

„співіснування” є, по-перше, те, що президент має бути поінформований про всі

політичні зміни, зокрема у тих сферах, де він чи вона має особливу відповідальність, і,

по-друге, те, що взагалі прем‟єр-міністр повинен мати можливість здійснювати

керівництво. Таким чином, поки що у періоди „співіснування” кількість

президентських радників не зменшувалася, навіть навпаки – мала тенденцію до

збільшення, оскільки президенти приводили з собою близьких політичних друзів, які

програли у парламентських виборах або втратили місце в уряді. Наприклад, у 1997 р.

Ширак призначив у свою команду ряд колишніх міністрів та вищих фігур голлістської

партії, зокрема Жака Тубона, Роже Романі та Бешіра Мана, задачею яких було

підтримання зв‟язків з голлістською партією (RPR) після поразки правих на виборах. У

той самий час, головна роль президентських радників значно змінюється. У періоди

„співіснування” радникам президента забороняється вступати в офіційні контакти з їх

колегами з команди прем‟єр-міністра та міністерств. Формально вони більше не є

частиною політичного процесу. Вони більше не відвідують зустрічі для формування

політики у Матиньоні чи деінде. Основним виключенням з цього правила є

генеральний секретар президента. Оскільки у періоди „співіснування” президент

продовжує очолювати засідання Ради міністрів, контакт між генеральним секретарем

президента, генеральним секретарем уряду та кабінетом прем‟єр-міністра повинен

залишатися. Крім цього, оскільки у періоди „співіснування” президент залишає за

собою певний вплив на питання зовнішньої, оборонної та європейської політики,

політичні радники у цих сферах продовжують відігравати певну роль у політичному

координуванні. Члени президентської команди зберігають зв‟язки з, наприклад,

представниками ГСНО та членами кабінету прем‟єр-міністра. Особливо цікавим

прикладом є Т‟єррі Берт, який був радником Міттерана з європейських питань під час

другого періоду „співіснування”, а потім перейшов до ГСМКЄЕС. Він забезпечував

зв‟язок між президентом, прем‟єр-міністром та постійною адміністрацією і таким

чином сприяв руху інформації у цьому делікатному середовищі у цей делікатний час. У

цілому ж основною зміною у періоди „співіснування” є те, що більшість членів ГСП

втрачають зовнішній аспект своєї ролі, тобто підтримання зв‟язку з прем‟єр-міністром

та підрозділами уряду, і обмежуються чисто внутрішнім аспектом, тобто наданням

президенту консультацій щодо політичних змін та того, яку політичну позицію йому

слід зайняти.

150

Нарешті, слід згадати про спеціальних та неофіційних радників. З часів Помпіду

президенти мають тенденцію призначати спеціальних радників, які займають посади за

межами звичайних структур президентського офісу. Їх роль зазвичай є дуже загальною

і не обмежується якою-небудь однією політичною сферою, а також дуже політичною і

не обмежується політичними консультаціями. Під час президентства Міттерана у 1981-

1991 рр. цю роль відігравав Жак Атталі, який займав сусідній з президентським кабінет.

З його мемуарів можна зробити висновок, що він брав участь у прийнятті багатьох

рішень президента у цей період. Інколи присутність таких спеціальних радників

створювала проблеми у президентській команді. Наприклад, існувало певне

напруження між генеральним секретарем Мішелем Жобертом та П‟єром Жюйєтом під

час президентства Помпіду, та між П‟єром Береговим, коли він був генеральним

секретарем, та Жаком Атталі у перший рік президентства Міттерана. Утім, більшість

часу спеціальні радники були просто альтернативним, а не суперницьким, джерелом

порад. Те ж саме стосується неофіційних радників президента. Усі президенти

користувалися підтримкою людей, які формально не входять до президентського офісу.

Але ці люди не обов‟язково є менш важливими, ніж їх офіційні колеги. Так, три

неофіційних радника Ширака мають у своєму розпорядженні офіс в Єлисейському

палаці. Можна просто сказати, що президенти залишають за собою право

користуватися порадами з-поза меж президентського офісу.

Є очевидним той факт, що кількість президентських радників у Франції залишається

відносно низькою. У цьому відношенні Єлисейський палац відрізняється від Білого

дому. Проте президентський офіс залишається одним з основних адміністративних

ресурсів голови держави у Франції. Президент має у своєму розпорядженні достатньо

людей для того, щоб його тримали у курсі всіх аспектів процесу прийняття рішень.

Крім цього, радники президента мають повноваження, які, у разі співпадіння

президентської та парламентської більшості, дають їм можливість формувати політику

в інтересах президента. Але це, у свою чергу, створює можливість конфлікту між

командами президента та прем‟єр-міністра. У цьому відношенні Франція також

відрізняється від США. У такому середовищі характер відносин між президентом,

прем‟єр-міністром та їх командами – „субординація, симбіоз чи взаємний паразитизм –

залежить від політичних обставин та особистих стосунків”.

Склад президентського офісу

Склад президентського офісу має три основні характерні риси (див. таблицю 12.2): у

ньому домінують чоловіки; він являє собою поєднання молодих радників та більш

досвідчених компаньйонів (compagnons de route); у ньому домінують люди, які

прийшли з вищих ланок державної служби. Є визначним те, що ці характеристики

залишалися без змін за часів П‟ятої республіки.

По-перше, у президентському офісі домінують чоловіки. Під час президентства де

Голля у ньому взагалі не було жінок-радників. І насправді, генерал був відомий своєю

фразою, що „жінки є джерелом ускладнень”. З часів де Голля кількість жінок-радників

дещо зросла, отже тепер жінки складають 30% радників Ширака. Утім, загальною

тенденцією є те, що жінки частіше займають нижчі посади, особливо це стосується

президентського кабінету. Нинішній шеф кабінету – жінка, так само, як і керівник

особистого секретаріату президента. Звичайно, жінки і у минулому інколи займали

високі посади у президентському офісі. Наприклад, під час президентства Помпіду

Марі-Франс Гаро займала посаду помічника спеціального радника президента, а в

останні роки президента Міттерана Анн Ловержон замінила Жака Атталі на посаді

151

спеціального радника, який відповідає за зовнішню та європейську політику. Однак, у

цілому жінкам частіше довіряють рутинні логістичні задачі, ніж політичне

консультування.

Таблиця 12.2

Склад працівників президентського офісу (%) (1959-1997 рр.)

де Голль Помпіду Жискар

д‟Естен

Міттеран І Міттеран ІІ

Стать

чоловіча 100 75 95 88 63

жіноча 0 25 5 12 37

Вік

-40 58 50 - 40 32

+40 42 50 60 68

Попередня

робота

віща державна

служба

76 58 71 47 74

державний

сектор економіки

7 10 11 0 -

приватний

сектор економіки

2 10 0 28 16

інша 15 22 18 25 10

Корпус

5 великих1 23 27 25 19 22

дипломатичний 24 14 20 3 11

префекторальний 11 14 9 3 8

інший 31 18 35 12 17

відсутній 10 27 11 63 42

Вища освіта2

ВНШ 6 5 2 6 4

ПШ 6 12 7 93 7

НШУ 30 42 53 37 28

інша/відсутня 58 41 38 48 61

Примітки: 1 Рада держави, Гірничий корпус, Корпус мостів та доріг, Рахункова палата та Фінансова інспекція.

2 ВНШ – Вища нормальна школа, ПШ – Політехнічна школа, НШУ – Національна школа управління.

152

3 Цифра вказана для всіх інженерних шкіл, хоча ПШ буде домінувати.

Джерела:

Andrews, Presidential Government; B. Badie and P. Birnbaum (1976), „L‟autonomie des institutions politico-

administratives. Le rôle des cabinets de presidents de la Republique et des Premiers ministres sous la Cinquième

République‟, Revue Francaise de Science Politique, 26/2 (1976), стор. 286-309; de Baecque, L’Administration

centrale; Cohen, „Le Secrétariat général‟; M. Dagnaud, „Les hommes du Président‟, Profession Politique (8 May

1989), стор. 9-10; Frémy, Quid des Présidents de la République; а також Journal official (різні роки).

По-друге, президентський офіс являє собою поєднання молодих радників та більш

досвідчених компаньйонів. Президенти регулярно набирали молодих перспективних

державних службовців, які накопичили певний політичний досвід у процесі

адміністративного навчання та нетривалої праці в адміністративних органах. Ці люди

зазвичай займають у президентському офісі молодші посади не лише через свій вік, а й

тому, що ці посади більш пов‟язані з деталями політичного процесу. Крім цього,

президенти регулярно наймали друзів та компаньйонів, призначення яких було

водночас нагородою за вірну службу та гарантією абсолютної надійності. Ці люди

могли бути давніми політичними друзями, членами партії або родичами, але таких

випадків менше. Наприклад, у 1959 р. де Голль призначив у свій офіс ряд людей, які

були разом з ним у Лондоні під час окупації Франції майже за двадцять років до того.

Помпіду призначив у президентський офіс свого шурина та племінницю. Жискар

д‟Естен оточив себе людьми, з якими він працював, коли був міністром фінансів.

Міттеран на початку президентства віддавав певну перевагу людям з ієрархії

соціалістичної партії. Нарешті, Ширак дуже покладався на людей, з якими він вже

добре познайомився, коли був депутатом від Корреза та мером Парижа.

По-третє, найбільш характерною рисою президентського офісу є кількість людей, які

займали вищі посади на державній службі. Ця кількість відображає скоріше

особливості усієї урядової системи Франції, ніж президентського офісу окремо. У

Франції є давня традиція технократичної адміністративної підготовки. Є престижні

навчальні заклади, такі як Інститут політичних досліджень у Парижі, що готують

студентів для елітних адміністративних шкіл. Нарешті, є самі школи, зокрема

Національна школа управління та Політехнічна школа, які забезпечують відповідно

загальну та наукову адміністративну підготовку. Також є „великі корпуси” - Рада

держави, Гірничий корпус, Корпус мостів та доріг, Рахункова палата та Фінансова

інспекція, до яких вступають випускники вищезазначених шкіл. Члени цих корпусів

мають більш конкретний функціональний розподіл. Багато з тих, хто пройшов через цю

систему, починають свої кар‟єри на державній службі, але багато з них також обирають

інші сфери - наприклад, бізнес чи політику. Результат функціонування такої системи –

існування дуже добре навченої адміністративної еліти, представників якої можна

знайти не лише на цивільній службі, а й у політичних партіях, державному та

приватному секторі бізнесу та міністерствах. Одні вважають, що це взаємопроникнення

адміністративних, політичних та економічних класів призвело до створення вічної

владної еліти, що має недемократичні наслідки. Інші вважають, що ця еліта

розподілена рівномірно та не може виступити в якості єдиного силового блоку.

Незалежно від тлумачення, є очевидним, що у президентському офісі, як і у

міністерських кабінетах взагалі, спостерігається помітна присутність людей, які

закінчили ту чи іншу „велику школу”, входять до одного з „великих корпусів” та мають

досвід державної служби.

Важливість цього аспекту складу президентського офісу полягає у тому, що деякі з

вищезгаданих проблем координації між командами президента і прем‟єр-міністра та

між членами президентської команди можуть бути пом‟якшені. Наприклад, у кабінеті

153

прем‟єр-міністра, як і у кабінеті президента, працюють в основному люди, які

навчалися у „великих школах”, є членами „великих корпусів” та мають

адміністративний досвід. У членів команд президента та прем‟єр-міністра є багато

спільного у соціальному, освітньому та професійному плані. Ці дві групи радників

можуть належати до різних політичних партій. Вони також лояльні по відношенню до

різних осіб. Але багато з них також підтримують контакти між собою та є членами

одних мереж. Інколи знайомство стає причиною для зневажливого ставлення, але

інколи воно також може сприяти руху інформації та більшій ефективності політико-

адміністративного процесу прийняття політичних рішень.

Висновки

Президент Франції – значна дійова особа у політиці. При рівності інших умов

президент може впливати на результати процесу прийняття рішень та визначати курс

політичної системи. Але інші умови не завжди є рівними. Президент – лише одна

складова виконавчої діархії, отже він залежить від політичної підтримки з боку

парламентської більшості та загальної адміністративної підтримки з боку прем‟єр-

міністра. Роль президентських радників відображає позицію їх політичного керівника.

Зазвичай члени його команди є активними, їх обов‟язки є широкими, а їх вплив інколи

є суттєвим. Утім, під час „співіснування” їх політична роль обмежується, а вплив

зменшується. Підсумовуючи, можна сказати, що президенту надає підтримку

високопрофесійна та політично сильна команда радників, чий вплив залежить від того

контексту, в якому функціонує французька виконавча діархія.

Реформа публічного управління в Україні20%D0%B4%D0%BE… · Реформа публічного управління в Україні Проект

Documents