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Transcript
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從WTO自由貿易論「杜哈 TRIPS協定與公共衛生宣言」對
「國家緊急危難或其他緊急狀況」的解釋與潛在爭議
- 兼論預防原則的適用
牛惠之∗
∗牛惠之,清華大學科技法律研究所副教授。本文初稿曾與英國愛丁堡大學法學
博士生洪千雯女士共同發表於第七屆國際經貿法發展學術研討會(2007/3/25,國
立政治大學國際經貿組國際法律研究中心主辦)。筆者特此感謝研討會論文評論
人楊光華教授以及與會學者提供的寶貴建議與指正。本文原稿構想皆為筆者之原
創,且於會後經由筆者獨力大幅修正,經洪千雯女士堅持,故將本文更改為單一
作者發表,僅此說明。同時感謝兩位匿名審查人對本文不足處的嚴格斧正,如有
任何缺失,耑係筆者之責。
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要目
前言
1.「杜哈 TRIPS協定與公共衛生宣言」
1.1 TRIPS協定與公共衛生
1.2杜哈公衛宣言的發展與對強制授權的重要性與潛在爭議
1.3杜哈公衛宣言的法律地位
1.3.1 「杜哈公共衛生宣言」為 TRIPS協定的補充協定
1.3.2「杜哈公共衛生宣言」為具有參考性質的會員嗣後實踐
1.3.3「杜哈公共衛生宣言」為不具有法律拘束力的政治性宣言
1.4 小結
2. 「杜哈公共衛生宣言」開放授權的法理基礎與爭議
2.1「杜哈公共衛生宣言」開放授權的法理基礎
2.1.1 因應緊急事件的特別例外
2.1.2基於對會員國家自主權的尊重
2.1.3 雙造合意權利金的約制
2.1.4必要性原則的把關作用
2.2 對WTO與公共衛生議題的潛在負面意義
2.2.1 強化專利權人的實質主導地位
2.2.2 會員運用預防原則的爭議
2.2.3 公共衛生議題相較於其他公共利益目標在WTO的一致性與價值衝突
2.3 小結
3. 從WTO涉及健康與安全的制度設計論發展「國家緊急危難或其他緊急狀況」
認定機制的議題與要件
3.1關於保護人類健康的例外規定與處理健康議題的協定
3.1.1 GATT1994第 20條(b)的主要設計與原因
3.1.2 SPS協定
3.1.3 TBT協定
3.2國家安全例外
3.3 「杜哈公共衛生宣言」與WTO相關規定的比較
3.4 建構「國家緊急危難或其他緊急狀況」要件的重點議題
3.5 小結
4. 結論
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A WTO Free Trade Prospective on the Potential Controversies
of “Doha Declaration on the TRIPS Agreement and Public
Health” in Determining “National Emergency or Other
Circumstances of Extreme Urgency”
- A Reflection on the Precautionary Principle
Abstract
It is the aim of the present paper to examine the legal status of “the Doha
Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health” (the Doha Declaration) and to
identify the potential impact the Doha Declaration may introduce while WTO Members
determine the concept of “national emergency or other circumstances of extreme
urgency”, as set in Article 31(b) of the TRIPS Agreement in a self-defining manner.
Drug Patents have become a hot issue on the tables of many global forums, in part
due to both the accessibility of AIDS drugs in some developing countries and the threat
of outbreaks of SARS and avian flu. The connection between the TRIPS Agreement and
the public health issues in terms of drug patents attracted public attention and made the
Doha Declaration one of the significant achievements of the Fourth Ministerial Meeting
of the WTO.
The major concern of the authors is that the Doha Declaration may encourage WTO
Members to employ compulsory licensing justified by the unclear concept of “national
emergency or other circumstances of extreme urgency” to enforce trade protectionism for
local industries. In fact, most of the WTO rules that focus on the protection of human
health and the notion of national emergency entail various conditions so as to prevent
WTO Members from abusing these regulations to generate an adverse effect on trade
liberation. However, no where in the Doha Declaration does there appear any statement
intending to restrict the right of the Members to apply Article 31(b) of the TRIPS
Agreement. While no consensus has been reached on the legal status of the Doha
Declaration, the authors suggest that a hard law to serve as a base for the Doha
Declaration seems more controversial than that of a soft law one. Issues such as “can the
inconsistency of the Doha Declaration and the rules and mechanisms of the WTO for
human health and national emergency be a ground for trade protectionism?” and “how to
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avoid the aforementioned situation?” will be the issues that the present paper seeks to
explore.
Keywords:
public health; compulsory license; TRIPS Agreement, Doha Declaration, national
emergency;
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摘要
近十年來,國際社會先後因為愛滋病藥品取得的爭議,以及 SARS、禽流感
等重大傳染病事件,使得跨國疾病防制與藥品取得等公共衛生議題,獲得國際間
的高度關切。由於藥品的生產與取得,和這些重大公共衛生議題具有密切的關聯
性,WTO 下的 TRIPS 協定便因為藥品專利,而與公共衛生議題產生連結。「杜
哈公共衛生宣言」的成立,便可顯示WTO在國際關注下,對於這個新興議題的
努力。
本文係透過WTO的法理與規範,以 TRIPS協定第 31條(b)中所指之「國家
緊急危難或其他緊急狀況」的認定機制與潛在爭議為研究對象。根據 TRIPS 協
定與「杜哈公共衛生宣言」的相關規定,會員可因為 AIDS等議題所引發的「國
家緊急危難或其他緊急狀況」,例外地免除與權利人事先協商的義務,對於必要
的藥品授與專利的強制授權,以改善公共衛生的問題。由於「杜哈公共衛生宣言」
關於 TRIPS協定第 31條(b)的解釋中,似乎給予會員相當的自主認定「國家緊急
危難或其他緊急狀況」,並決定是否以健康為由,強制授權一項專利藥品的權利;
因而有學者主張,因為「杜哈公共衛生宣言」具有與 TRIPS 協定等同的法律效
力,只要是「由會員自行認定」的強制授權,便符合WTO的規定。
TRIPS協定的這項規定,在性質上可被歸類為WTO下處理健康議題的規範
之一;就法理而言,應確保這項條文運用的結果,與WTO其他涉及健康議題的
協定或例外規定一般,對於貿易的自由化,不會產生不必要的負面效益。整體而
言,在WTO的其他類似規定中,都設有一定的遵行要件,以避免這些規定或例
外條款的不當使用而損及貿易的公平性與市場的自由化。主張「杜哈公共衛生宣
言」具有與 TRIPS 協定等同的法律效力,雖然從保護公共衛生的觀點,可以提
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供會員有較大的裁量空間;但就自由貿易的觀點而言,TRIPS協定與「杜哈公共
衛生宣言」的相關規定中,並未對於「國家緊急危難或其他緊急狀況」提供進一
步定義或認定標準,當會員在運用此一條款強制授權某項專利藥品時,便可能因
為認知差距而引發會員間的爭議,甚至造成貿易爭端。
本文試圖援引WTO的相關規定、法理與案例,探討與分析在 TRIPS協定下
為維護公共衛生而設立的「國家緊急危難或其他緊急狀況」的例外規定,應該如
何落實,才能在符合WTO自由貿易與公平競爭的精神,與會員保護國內人民安
全的國家自主權之間取得平衡關係。就此,本文將分為三個層面探討:第一,本
文首先想確立「杜哈公共衛生宣言」與 TRIPS 的關聯性,這包括「杜哈公共衛
生宣言」的法律效力,對 TRIPS 屬於補充性規定還是平行規定,依據為何。第
二,以「杜哈公共衛生宣言」具有與 TRIPS 協定等同的法律效力的學說為探討
對象,探討其授權會員自行認定「國家緊急危難或其他緊急狀況」的法理基礎與
制度設計,不論在WTO的法理,或公共衛生的目的上,可能引發的潛在爭議;
並藉以強化在WTO之下進行強制授權,需要有一定的運作機制的理論基礎。第
三,透過分析 WTO 下涉及健康、安全議題的協定與規定,如 GATT1994 第 20
條(b)、SPS協定、TBT協定等,以及 GATT1994第 21條的國家安全例外條款,
一方面突顯出「杜哈公共衛生宣言」的規定,在WTO下的特殊性;另一方面則
試圖反映出 TRIPS 協定對於「國家緊急危難或其他緊急狀況」的認定,需要一
套運作機制的必要性。
關鍵字:公共衛生、強制授權、TRIPS協定、杜哈公共衛生宣言、國家緊急危難
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前言
本文旨在探討「世界貿易組織」(World Trade Organization, WTO)下的「與
貿易相關智慧財產權協定」(Agreement on Trade Related Intellectual Property
Rights, TRIPS協定),第 31條(b)中關於強制授權中的「國家緊急危難或其他緊急
狀況」(national emergency or other circumstances of extreme urgency)條款,以及主
張「杜哈 TRIPS協定與公共衛生宣言」(Doha Declaration on the TRIPS Agreement
5 Clark A.D. Wilson, The TRIPS Agreement: Is It Beneficial to the Developing World, or Simply a
Tool Used to Protect Pharmaceutical Profits for Developed World Manufacturers? 10 JOURNAL OF
TECHNOLOGY LAW & POLICY 243, 247 (2005). 6 行政院智慧財產局於 2005年 12月 8日針對行政院衛生署之申請,做成附條件特許實施瑞士羅氏大藥廠(F. Hoffmann-La Roche Ltd.)在我國申請的發明第 129988專利權 - 克流感(Tamiflu)的製造(中華民國 94年 12月 8日,智法字第 09418601140號。)。這些條件包括:特許實施自核准之日至 96/12/31、製造產品以供國內防疫為限、被授權人不能及時充分供應申請人時,相關藥品始得釋出、特許實施期間,如雙方達成合意,得廢止本特許、應給予補償金等。 7 關於印度的強制授權,請參見:Katharine W. Sands, Prescription Drugs: India Values Their
Compulsory Licensing Provision -Should the United States Follow in India’s Footsteps? 29 HOUSTON
JOURNAL OF INTERNATIONAL LAW 191 (2006). 8 相關資訊請參見:http://www.ictsd.org/weekly/06-12-13/story2.htm, (last visited 2007/10/05);
http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/6310515.stm(last visited 2007/10/05). 9 此係由美國佛羅里達州立大學國際法學者 Frederick Abbott 所提出,根據他的觀點,疾病的範圍應可包括癌症、心臟病等;Frederick M. Abbott, The WTO Medicines Decision: World
Pharmaceutical Trade and The Protection of Public Health, 99 THE AMERICAN JOURNAL OF
Association of South Africa v. President of South Africa, case No 4183/93 (filed Feb. 18, 1998). 18請參見 JOURNAL OF INTERNATIONAL ECONOMIC LAW, Vol 5:4 (2002),該期堪稱WTO與衛生議題的專輯,其中收納 8篇相關文章,如 Peter J. Hammer, Differential Pricing of Essential AIDS Drugs:
Markets, Politics and Public Health; F. M. Scherer and Jayashree Watal, Post-TRIPS Option for Access
to Patented Medicines in Developing Nations; M. Gregg Bloche, WTO Deference to National Health
Policy: Toward an Interpretive Principle等。
19 “Each Member has the right to grant compulsory licenses and the freedom to determine the grounds
upon which such licenses are granted.”
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病、結核病、瘧疾及其他傳染疾病等相關公共衛生危機,都能成為「國家緊急危
難或其他緊急狀況」20。
第五段(c)的解釋對認定「國家緊急危難或其他緊急狀況」與強制授權專利
藥品的重要性有二,第一,部份疾病可以被視為是「國家緊急危難或其他緊急狀
況」;第二,認定何種情況構成「國家緊急危難或其他緊急狀況」,係為會員的權
利。「杜哈公共衛生宣言」對於 TRIPS 協定第 31 條的解釋是否適當,不但繫於
這樣的解釋方式是否符合 TRIPS 協定的基本原則與目的,更與該宣言本身在
WTO體系下的法律地位,以及對於 TRIPS協定相關約文的運用相關。因此,本
節將分別介紹與探討從 TRIPS協定與公共衛生的關聯性、「杜哈公共衛生宣言」
關於強制授權的規定,以及該宣言法律地位的爭議。
1.1 TRIPS協定與公共衛生
在WTO多邊貿易體系下設置 TRIPS協定,主要是在烏拉圭回合談判的過程
中,在部份工業化國家會員的主導下,強調智慧財產權,包括「著作權」、「專利」、
「商標」、「工業設計」、「地理標示」、「積體電路佈局」以及「營業秘密」等七種,
和貿易活動的關聯性日益密切,且各會員關於智慧財產權的保護強度,對於國際
貿易的競爭公平性與市場的自由化,皆有相當的重要性。故藉著 TRIPS 協定的
相關規定,減少國際貿易的扭曲與障礙,並在顧及對智慧財產權有效及適當保護
的前提下,確保執行智慧財產權之措施及程序,不會成為合法貿易之障礙21。但
由於WTO畢竟不是專責處理智慧財產權的組織,因此,TRIPS協定一方面要求
20 “Each member has the right to determine what constitutes a national emergency or other
circumstances of extreme urgency, it being understood that public health crises, including those relating
to HIV/AIDS, tuberculosis, malaria and other epidemics, can represent a national emergency or other
circumstances of extreme urgency.” 21 TRIPS協定,序言第一段。
26 TRIPS Agreement Art. 7 Objectives: The Protection and enforcement of intellectual property rights
should contribute to the promotion of technological innovation and to the transfer and dissemination of
technology, to the mutual advantage of producers and uses of technological knowledge and in a manner
conductive to social and economic welfare, and to a balance of rights and obligations. 27 JAYASHREE WATAL, INTELLECTUAL PROPERTY RIGHTS IN THE WTO AND DEVELOPING COUNTRIES
38 Divya Murthy, The Future of Compulsory Licensing: Deciphering the Doha Declaration on the
TRIPS Agreement and Public Health, 17 AM. U. INT'L L. REV. 1299, 1320 (2002). 39 Carmen Otero Garcia-Castrillón, An Approach to the WTO Ministerial Declaration on the TRIPS
Agreement and Public Health, 5(1) JOURNAL OF INTERNATIONAL ECONOMIC LAW 212, 215 (2002.03).
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因為前述在 1998年與 2001年巴西和南非的愛滋病藥品強制授權爭議之後,
在 2001年 11月於卡達首府杜哈(Doha, Qatar)舉行WTO第四次部長會議中,非
洲國家合力將此議題列為優先談判事項,威脅若無法滿足其關切,其將杯葛新回
合談判的展開;另一方面,美國及加拿大面臨 911恐怖攻擊及炭疽熱(anthrax)恐
慌事件的背景下,美國及歐體開始改變其原有的政策40。在這股國際趨勢與壓力
之下41,杜哈部長會議因而將 TRIPS協定與公共衛生議題的關聯性列為重要議題
之一42,並做成「杜哈公共衛生宣言」,對於 TRIPS 協定關於強制授權的規定有
了進一步的闡釋與釐清。
在開發中國家的談判策略奏效下,「杜哈公共衛生宣言」成功地對 TRIPS協
定在解釋與適用範圍,提供具體但具彈性的空間,包括肯定 TRIPS 協定對於解
決開發中國家及低度開發國家某些重要疾病與藥品發展的重要性43、肯認 TRIPS
協定能夠並宜以支援WTO會員保護公共衛生權利之方式予以解釋及執行,並彈
40 Duncan Matthews, WTO Decision on Implementation of Paragraph 6 of the Doha Declaration on
the TRIPS Agreement and Public Health: A Solution to the Access to Essential Medicines Problem? 7(1)
JOURNAL OF INTERNATIONAL ECONOMIC LAW 61, 81 (2004). 41 相關文獻,請參見:“South Africa vs. the Drug Giants, A Challenge to Affordable Medicines,”
http://www.oxfam.org.uk/what_we_do/issues/health/drugcomp_sa.htm (last visited 2007/10/05). Kara
M. Bombach, Can South Africa Fight AIDS? Reconciling the South African Medicines and Related
Substances Act with the TRIPS Agreement ,19 BOSTON UNIVERSITY INTERNATIONAL LAW JOURNAL
273~306 (2001); Patrick Marc, Compulsory Licensing and the South Africa Medicine Act of 1997:
Violation or Compliance of the Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights Agreement? 21
NEW YORK LAW JOURNAL OF INTERNATIONAL & COMPARATIVE LAW 109, 117~118 (2001). 42 關於「杜哈公共衛生宣言」在WTO第四次部長會議中的形成過程,請參見:James Thuo Gathii,
The Legal Status of the Doha Declaration on TRIPS and Public Health under the Vienna Convention
on the Law of Treaties, 15:2 HARVARD JOURNAL OF LAW AND TECHNOLOGY 292, 296-298(2002); Peter
Sutherland, The Doha Development Agenda: Political Challenges to the World Trading System – a
Cosmopolitan Perspective, 8(2) JOURNAL OF INTERNATIONAL ECONOMIC LAW 363–375(2005). 43 「杜哈公共衛生宣言」第一到三段。
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性地促進全體人民取得醫藥44、確認會員強制授權權利45、認定「國家緊急危難
或其他緊急狀況」等強制授權要件之自由46、以及對不具製藥能力與低度開發國
家會員的特別協助等47,以試圖使 TRIPS協定與藥品取得的國際爭論得以突破。
「杜哈公共衛生宣言」第五段(c)試圖填補 TRIPS協定第 31條(b)關於「國家
緊急危難或其他緊急狀況」在適用上的不明確性,一方面強調會員有權認定何者
構成「國家緊急危難或其他緊急狀況」,並享有執行上之自主權(Each member has
the right to determine what constitutes a national emergency or other circumstances of
53 James Thuo Gathii, supra note 42, 314. 54 James Thuo Gathii, supra note 42, 314. 55 These statements therefore provide important guidance both to individual members and — in the
event of disputes — to WTO dispute settlement bodies. “The separate Doha Declaration explained”,
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言」的法律位階的主張,主要可分為三種立場56:第一,主張「杜哈公共衛生宣
言」屬於「維也納條約法公約」(the Vienna Convention on the Law of Treaties)第
31 條第 3 款(a)規定的解釋 TRIPS 協定的嗣後協定,故具有與 TRIPS 協定相
當的法律拘束力57;第二,「杜哈公共衛生宣言」為 WTO 會員透過實踐,解釋
TRIPS 協定的證據;第三,「杜哈公共衛生宣言」屬於不具有法律拘束力的政治
性宣言58。
1.3.1 「杜哈公共衛生宣言」為 TRIPS協定的補充協定
第一種主張為「杜哈公共衛生宣言」屬於 TRIPS 協定的補充協定,故具有
與 TRIPS協定相當的法律拘束力59。採取這種論點的學者,主要的主張為根據「維
也納條約法公約」第 31條第 3款(a)的規定,當事國嗣後所訂關於條約之解釋
或其規定之適用之任何協定,應當在解釋條約時與約文的上下文一併考慮。由於
在WTO上訴機構報告中,曾有將會員間所訂關於條約之解釋視為與WTO約文
具有相同法律地位的先例60。加上「杜哈公共衛生宣言」是在第四次部長會議中,
available on http://www.wto.org/english/tratop_e/trips_e/healthdeclexpln_e.htm (2007/02/10 last
visited). 56 James Thuo Gathii, supra note 42, 299. 57 採取此一見解者,主要以 James Thuo Gathii為代表,國內學者中,則有林彩瑜教授、徐揮彥教授採取較為近似的見解;請參見,James Thuo Gathii, supra note 42, 300;林彩瑜,supra note 37,319-321;徐揮彥,supra note 28,406-410。 58採取此一見解者,主要以美國貿易代表 (US Trade Representative) Robert Zoellick的主張為代表代表,請參見 Steve Charnovitz, The Legal Status of the Doha Declarations, 5(1) JOURNAL OF
INTERNATIONAL ECONOMIC LAW 207, 207 (2002). 59 所謂法律拘束力,係指對於會員具有法律上的拘束效果,且可以被執行,或在爭端解決體系中作為攻擊防禦的準據;但不包括在爭端解決過程中具有輔助解釋法條功能,且不會增減權利或義務的規定。Hunter Nottage and Thomas Sebastian, Giving Legal Effect to the Results of WTO Trade
Negotiations: An Analysis of the Methods of Changing WTO Law, 9(4) JOURNAL OF INTERNATIONAL
ECONOMIC LAW 989, 990 (2006). 60 WTO Appellate Body Report, Japan-Taxes on Alcoholic Beverages, WT/DS8/AB/R at 9 (Oct. 4,
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經由會員代表經共識決研商而成,且依規定,部長會議依本相關多邊貿易協定關
於決策之特定規定,於會員有所請求時,有權決定多邊貿易協定之任何事務61;
因此可被理解為「WTO 設立協定」(The Marrakesh Agreement Establishing the
World Trade Organization)第 9條第 1項的規定中之「決議」(decision)62。特別
63 Steve Charnovitz, supra note 58, 209. 64 「WTO設立協定」,第 9條第 2項:「部長會議及總理事會對本協定與多邊貿易協定之解釋,應有專屬權。在解釋附件一之多邊貿易協定之情形,部長會議及總理事會應基於監督各該協定運作之理事會之建議而行使職權。…」 65 如「杜哈公共衛生宣言」第四段、第七段等,請參見 Steve Charnovitz, supra note 58. 209. 66 上訴機構報告對美國限制進口某種小蝦與蝦製品案(WTO Report of the Panel on. US – Import
Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products,簡稱「小蝦─海龜案」); WT/DS58/AB/R at 50,
para. 168 (Oct. 12, 1998).
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定67,或在實質上等應同於 TRIPS協定之解釋68。
1.3.2「杜哈公共衛生宣言」為具有參考性質的會員嗣後實踐
相對於第一種觀點,第二種見解並不直接主張「杜哈公共衛生宣言」在WTO
體制上有類似部長會議「決議」或會員間嗣後「協定」的法律地位效力,故在概
念上,屬於「維也納條約法公約」第 31條第 3款(b)「嗣後在條約適用方面確定
各當事國對條約解釋之協定之任何慣例」(subsequent practices. . . establishes the
agreement of the parties regarding its interpretation.)69,也就是為會員經由嗣後共
同實踐,所產生對於條約解釋具有輔助性質的參考依據,因此在效力上,並不具
法律拘束力,故不會增減WTO內括協定下的權利或義務的規定70。
支持這項論點的原因主要包括:第一,「WTO設立協定」中規定,修正WTO
內括協定的規定以達增加或減少會員既有權利或義務的目的,在程序上需要經過
至少三分之二,甚至會員全體的支持71;但「杜哈公共衛生宣言」既未以修正 TRIPS
協定的法律地位效力為名,在程序上也並未滿足相關規定,故難謂「杜哈公共衛
生宣言」具有與 TRIPS 協定相同的法律地位效力。第二,「WTO 設立協定」關
於WTO部長會議之功能、結構和職權以及決策之方式和法律地位的相關規定中
72,並未說明部長會議的決策,特別是在名稱上使用「宣言」,相對於「決議」,
對WTO下多邊協定是否具有法律解釋的效力。因此,使用名稱的不同,也有可
67 James Thuo Gathii, supra note 42, 301. 68 Frederick M. Abbot, The Doha Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health: Lighting A
Dark Corner at the WTO, 5(1) JOURNAL OF INTERNATIONAL ECONOMIC LAW 491, 491-492 (2002). 69 James Thuo Gathii, supra note 42, 310; Carlos M. Correa, supra note 48, 48 ;中文翻譯出自:丘宏達,現代國際法參考文件,頁 72,1996年。 70 「爭端解決瞭解書」,第 3條第 2項。 71 「WTO設立協定」,第 10條。 72 「WTO設立協定」,第 3條第 2項、第 4條第 1項與第 9條第 1項。
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能是部長會議有意在法律效果上予以區分的作法。以在杜哈部長會議所通過的
「與執行有關的議題與關切 - 2001年 11月 4日決議」為例73,不但係以「決議」
(Decision of 14 November 2001)為副標題,且開宗明義指出「鑑於WTO設立
協定第 4條第 1項、第 4條第 5項及第 9條規定,部長會議……」74,故透過這
樣的用語,此一決議的法律效力得以確認。相對而言,在WTO中,有許多「宣
言」並不具有法律效力75,且「杜哈公共衛生宣言」僅以「宣言」為標題,且並
無類似文句,如強調部長會議等,以茲佐證此係部長會議基於「WTO設立協定」
的授權,所為的與「決議」具有相同法律效力的決定。故本於「宣言」與「決議」
在用語上的差異,不應逕因「杜哈公共衛生宣言」係在部長會議中所做成,而認
為其一定具有等同於「決議」的法律效力76。特別是與「杜哈公共衛生宣言」關
係密切的 2003年「執行 TRIPS協定與公共衛生宣言第六段」(Implementation of
Paragraph 6 of the Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health)決議77,
Issues and Concerns - Decision of 14 November 2001, WT/MIN(01)/17(20 November 2001). 74 “The Ministerial Conference, having regard to Article IV:1, IV:5 and IX of the Marrakesh
Agreement Establishing the World Trade Organization…”. 75 例如: “Declaration on the Contribution of The World Trade Organization to Achieving Greater
Coherence in Global Economic Policymaking”; “Declaration on the Relationship of the World Trade
Organization with the International Monetary Fund”; “Declaration on Dispute Settlement Pursuant to
the Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994 or
Part V of the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures”。請參見 Carlos M. Correa, supra
note 48, footnote 127 at 44. 76 Steve Charnovitz, supra note 58, 208. 77 WT/L/540 and Corr. 1, Decision of the General Council of 30 August 2003. Available on:
79 “Desiring to Clarify the provisions of the TRIPS Agreement, while preserving the rights and
obligations of Members under the Agreement. ” ; Carlos M. Correa, supra note 48, foot note 126, at 44. 80 請參見羅昌發,supra note 34,頁 28-32中所指出的五種WTO決策中的第二類。Hunter Nottage
and Thomas Sebastian指出,部長會議決定的法律效力目前仍多所爭議,雖然在極有限的情況下可以具有改變WTO法律的效力,或作為釐清既有條文內涵的解釋依據,但這些決定在法律上是否可以被有效執行,仍屬未知。Hunter Nottage and Thomas Sebastian, supra note 59, 1009。
81 James Thuo Gathii, supra note 42, 311. 82 Office of the United States Trade Representative, U.S. and Brazil to Cooperate on HIV/AIDS and
WTO Patent Dispute, (June 25, 2001) at http://usinfo.state.gov/topical/econ/ipr/ipr-braziltrips (last
84 Rahul Rajkumar, The Centre American Free Trade Agreements: An End Run Around the DOHA
Declaration on TRIPS and Public Health, 15 ALB. L.J. SCI. & TECH. 433 (2005). 85 PETER VAN DEN BOSSCHE, THE LAW AND POLICY OF THE WORLD TRADE ORGANIZATION, TEXT,
CASES AND MATERIALS, 54 (2005). 86 Mike Moore, Moore Welcomes News of Settlement of South Africa Drug Lawsuit, (Apr. 19, 2001),
at http://www.wto.org/english/news_.e/sprnm_e/spmm58_e.htm (last visited 2007/10/05).
87 Carlos M. Correa, supra note , 48. 88 Carmen Otero Garcia Castrillón, supra note 39, 218. 89 James Thuo Gathii, supra note 42, 315.
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的第六段,關於醫藥產業不具有足夠或欠缺製造能力的WTO會員的藥品專利議
題,接受 TRIPS理事會的建議,增加 TRIPS協定修正條文第 31條之一90,卻不
以類似「杜哈公共衛生宣言」的模式處理91。就邏輯而言,TRIPS協定修正條文
第 31條之一的作法,至少顯示「杜哈公共衛生宣言」,和 TRIPS協定的嗣後協
定並不具有相同的法律效力。由於「杜哈公共衛生宣言」研擬過程即充斥著高度
的政治張力與對峙、妥協關係,且美國也一再強調「杜哈公共衛生宣言」無法凌
駕其國內法92,並主張「杜哈公共衛生宣言」不過是個法律效果不清或有限的政
治性的文件93。儘管如此,軟法性質的「杜哈公共衛生宣言」,並不代表在解讀
TRIPS協定關於強制授權的規定時,不需要參酌「杜哈公共衛生宣言」關於 TRIPS
協定相關約文的解釋。只是,真正要解決「杜哈公共衛生宣言」爭議,還是需要
另外設置一個較為正式的 TRIPS協定解釋文件94,或類似香港部長會議關於增設
TRIPS協定修正條文第 31條之一的作法。
1.4 小結
90 ANNEX TO THE PROTOCOL AMENDING THE TRIPS AGREEMENT, WT/L/641(8 December
2005) Amendment of the TRIPS Agreement, Decision of 6 December
2005(http://www.wto.org/english/tratop_e/trips_e/wtl641_e.htm) (2007/10/05 last visited).
91 “We reaffirm the importance we attach to the General Council Decision of 30 August 2003 on the
Implementation of Paragraph 6 of the Doha Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health,
and to an amendment to the TRIPS Agreement replacing its provisions. In this regard, we welcome the
work that has taken place in the Council for TRIPS and the Decision of the General Council of
6 December 2005 on an Amendment of the TRIPS Agreement.” 2005: Hong Kong Ministerial
Declaration, Paragraph 40 on TRIPS and Public Health ,
http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min05_e/final_text_e.htm#public_health ( last visited
2007/10/05).
92 James Thuo Gathii, supra note 42, 316. 93 Jeffrey J. Schott, Comment on the Doha Ministerial, 5(1) JOURNAL OF INTERNATIONAL ECONOMIC
LAW 191, 195 (2002). 94 Divya Murthy, supra note 38, 1337 & 1339.
29
雖然 TRIPS協定在第 7條、第 8條、第 30條與第 31條中再再顯示出平衡
智慧財產權的保護與公共政策的思維,但由於第 31 條關於「國家緊急危難或其
他緊急狀況」並無清楚的定義與認定方式,故在 1990 年代後期引發了關於愛滋
病藥品專利強制授權的國際爭議。「杜哈公共衛生宣言」的做成,顯示 WTO 會
員試圖透過強調 TRIPS協定,能夠並宜以支援WTO會員保護公共衛生權利之方
式解釋及執行,以促進全體人民取得醫藥的企圖。在作法上則應以彈性的規定,
適用國際公法解釋之習慣法則,以及 TRIPS 協定的主旨及原則,肯認每一會員
有給予強制授權的權利,以及認定給予該授權的事由之自由。「杜哈公共衛生宣
言」雖然對於釐清 TRIPS 協定相關條文的內涵有一定意義,卻因為其所強調的
彈性與高度授權與尊重會員自主性的訴求,而使得會員在援引「杜哈公共衛生宣
言」的規定進行藥品強制授權時,可能和 TRIPS前言揭諸的目標:「減少國際貿
易的扭曲與阻礙的目標產生抵觸,使得執行智慧財產權的措施與程序本身不致成
為合法貿易之障礙」95產生抵觸的效果。這種抵觸的可能性,實繫於「杜哈公共
衛生宣言」的法律位階;目前三種關於「杜哈公共衛生宣言」法律位階的學說中,
以基於「維也納條約法公約」、「WTO 設立協定」相關規定,與「杜哈公共衛生
宣言」形成過程等法律與制度原因所歸納出的「杜哈公共衛生宣言」為 TRIPS
協定的補充協定,並具有相當的法律效果的主張,獲得較多的支持;相對而言,
主張「杜哈公共衛生宣言」為會員實踐 TRIPS 協定的證據,或為政治性宣誓的
「軟法」文件者,較居劣勢。儘管如此,本文將在下節中繼續分析,如果「杜哈
公共衛生宣言」果真具有等同於 TRIPS 協定的法律效果,關於授權會員得以自
由認定「國家緊急危難或其他緊急狀況」的規定,對於WTO一貫強調自由貿易、
否定預防原則的主張,所可能產生的抵觸。
2. 「杜哈公共衛生宣言」開放授權的法理基礎與爭議
95 TRIPS協定前言第一段。
30
在上一節處理了「杜哈公共衛生宣言」的法律地位爭議,本節將試圖解析可
能構成「杜哈公共衛生宣言」對於會員具有認定「國家緊急危難或其他緊急狀況」
高度自主性的理論基礎;以及在這樣的基礎之下,對於WTO的某些原則與主張,
以及國際間透過合作保護公共衛生的目標,所可能具有的潛在意涵為何。以就此
反襯出如果讓「杜哈公共衛生宣言」具有等同於 TRIPS 協定的法律地位時,對
於WTO以及公共衛生議題的潛在負面意義,以突顯進一步就認定「國家緊急危
難或其他緊急狀況」建立運作機制的必要性。
2.1「杜哈公共衛生宣言」開放授權的法理基礎
如前所述,「杜哈公共衛生宣言」的設置,主要是WTO第四次部長會議中,
因為開發中國家的堅持,所產生的結果。因此,「杜哈公共衛生宣言」對於 TRIPS
協定第 31條(b)的解釋,也在相當程度上反映了當時的政治情況,與對於開發中
國家需求的妥協立場。雖然這些政治因素是主導「杜哈公共衛生宣言」發展與決
定其內容的主因,但當這樣一項政治考量要轉換成一個宣言時,特別是具有相當
法律效力的宣言時,理應有一定的法理基礎予以支撐。本節將試圖探討除了
TRIPS協定本身的相關條文,如第 7條、第 8條、第 30條、第 31條之外,還有
哪些可能的法理基礎足以支持「杜哈公共衛生宣言」這種高度授權會員認定「國
家緊急危難或其他緊急狀況」的解釋模式。
2.1.1 因應緊急事件的特別例外
支持「杜哈公共衛生宣言」的第一個理由,可能為「國家緊急危難或其他緊
急狀況」的急迫性。如果會員在面臨這種情況時,仍不能基於主權立即認定與適
時反應,反而需要在制度層面滿足一些程序要件,則將可能因此耽誤時機,使得
31
該會員因而蒙受不利;節省時間,因而具有核心的意義96。TRIPS協定第 31條(b)
對會員提供的第二軌強制授權途徑 – 對「國家緊急危難或其他緊急狀況」,可例
外地不用先就專利授權事項以合理之商業條件與權利人極力協商,而直接進行強
制授權,以及僅需嗣後通知專利權人的規定等,都具有佐證「杜哈公共衛生宣言」
對於會員認定「國家緊急危難或其他緊急狀況」權利的高度尊重,和「國家緊急
危難或其他緊急狀況」這項議題本身涉及的急迫性相關。因此,「杜哈公共衛生
宣言」並未以科學證據、國際標準等條件,要求會員在認定「國家緊急危難或其
他緊急狀況」時,提出該項公共衛生議題的客觀存在且具緊急性的證據,其法理
基礎似乎不言自明。
儘管如此,本文試圖從兩個方向提出質疑,以主張「急迫性」並不足以支撐
「杜哈公共衛生宣言」對於會員認定「國家緊急危難或其他緊急狀況」的開放性
解釋,應具有與 TRIPS 協定約文相同的法律拘束力。第一,當面臨的議題是急
迫的公共衛生議題,及時的強制授權專利藥品是否真能及時解除或和緩這項緊急
情況或危機?畢竟,就藥品的研發、生產與供應而言,不是一旦決定強制授權,
就能立即讓所有問題迎刃而解97;換言之,如果用於因應這項「國家緊急危難或
96 Compulsory licensing of pharmaceuticals and TRIPS , Question 7 “You said “normally” …” :“…It’s
the only instance when the TRIPS Agreement specifically links emergencies to compulsory licensing:
the purpose is to say that the first step of negotiating a voluntary license can be bypassed in order to
save time.” (Emphasis added.) Available on
http://www.wto.org/english/tratop_e/trips_e/public_health_faq_e.htm (last visited 2007/10/05). 97 更何況,就算能立即生產藥品,許多開發中國家也欠缺足夠的衛生醫療支援體系,以確保該強制授權專利藥品能發揮預期效應。例如,一項在西方國家治療愛滋病垂直感染的藥品,要發揮療效,除了要取得藥品之外,接受治療者必須營養狀況良好且不能有貧血的症狀、施行此種療法的客觀環境中需要能提供病患集中且長期的健康照護,以及有良好的水質以提供母奶替代品。否則吸食母乳,新生兒仍有 14%的垂直感染率。EMILY JACKSON, MEDICAL LAW – TEXT, CASES AND
MATERIALS 517-8(2006);Robert J. Levine, Revision of the COIMS International Ethical Guidelines: A
Progress Report, in BIOMEDICAL RESEARCH ETHICS: UPDATING INTERNATIONAL GUIDELINES 4, 11
(Robert J. Levine, Samuel Gorovitz & James Gallagher, 2000)。
32
其他緊急狀況」的措施,是能立即產生效果的,如對高危險產品的進口禁令,相
對於藥品專利的強制授權的功能,就急迫性的意義,與對於該緊急情況的因應效
果,並不能同日而語。更何況「杜哈公共衛生宣言」將愛滋病、結核病、瘧疾及
其他傳染疾病等解釋為國家緊急或其他極為急迫之情形的類型,顯示出這些問題
的「急迫性」,並不必然是指如同嚴重呼吸道症候群 - SARS(Severe Acute
Respiratory Syndrome)一般,具有快速致死性與高度傳播率的緊急事件。「急迫
性」在此所代表的是因為一項疾病在一國境內蔓延,如愛滋病、結核病、瘧疾,
所造成該國長期的政治、經濟負擔,與因此對人民公共衛生福址的損害。在這個
內涵之下,部份公共衛生議題急迫性,似乎並未強到一定要透過節省確認「國家
緊急危難或其他緊急狀況」客觀合理存在的時間,才能經由不具立即效果的強制
授權,解決這些「急迫」的公共衛生問題。
第二,縱使主張「國家緊急危難或其他緊急狀況」除類似愛滋病這種對一國
政治、經濟的「急迫」問題外,也可能用於類似 SARS或禽流感等具有高度緊急
性的跨國性傳染病所可能引發的公共衛生議題,故在制度設計上,仍有節省時間
的必要性,以正當化「杜哈公共衛生宣言」對 TRIPS 協定的解釋與法律效力。
這樣的論點在參考「國際衛生條例」(International Health Regulations, IHR)98 的制
度設計之後,也未必能站得住腳。IHR是鑑於疾病的無國界性,希望透過國際合
作,以「對於國際間散播疾病的預防、抵禦與控制疾病與提供相稱並限於公共衛
生風險的公共衛生應變措施,以及避免對國際交通不必要的干擾」為宗旨99。就
此,IHR將防疫措施分為兩類,一為平時措施,一為疫情將發生時或發生後的特
98 WHO為透過國際合作,因應國際傳染病議題,於 2005年將 1969年的 IHR 版本修訂完成,預計於 2007年 6月 15日正式施行生效。相關討論,請參見:Niu, Huei-chih, A Comparative Perspective
on the International Health Regulations and the Agreement on the Application of Sanitary and
Phytosanitary Measures of The World Trade Organization, ASIAN JOURNAL OF WTO & INTERNATIONAL
HEALTH LAW AND POLICY Volume 1, Issue 2, 513-542 (2006/9). 99 IHR,第 2條。
33
別措施。這些防疫措施的設置,或具體規定在 IHR中,或需由 IHR秘書處提出
建議。然而,在疫情將發生之際或已發生之後,第 43 條特別授權締約國「為應
變特定公共衛生危害或有關國際公共衛生的緊急事件(specific public health risks
or public health emergencies of international concern),得自行採取具有比WHO建
議的措施具有相同或更高健康保護程度的額外健康措施」。而這些措施的制訂,
應基於科學原則、科學證據或WHO的建議等;然而,在對於人類健康危險的科
學證據不足時,則可參考WHO等所提供的資訊100。就此觀之,如果在專職處理
跨國傳染病問題的 IHR 中,當締約國制訂額外衛生措施,以因應跨國傳染病所
造成的特定公共衛生危害或有關國際公共衛生的緊急事件時,都還需要依據科學
原則、科學證據或WHO的建議;則似乎顯示這些疾病的急迫性,並不具有排除
締約國在認定緊急事件過程與因應措施效果時,在程序上所需具備與滿足的客觀
性。因此,「杜哈公共衛生宣言」以跨國傳染病急迫性為由,排除認定「國家緊
急危難或其他緊急狀況」上的客觀性的解釋,不但與專司跨國傳染病議題的 IHR
不具一致性;且這種解釋可能因為會員恣意認定「國家緊急危難或其他緊急狀
況」,而產生對負面效果現象的默許,則和 WTO 在健康與安全例外規定的一貫
法理亦有所矛盾。因此,議題的急迫性似乎不足以作為支持「杜哈公共衛生宣言」
對於會員具有認定「國家緊急危難或其他緊急狀況」高度自主性的法理基礎。
2.1.2基於對會員國家自主權的尊重
100 IHR,43條第 2項:When adopting additional health measures, States Parties shall base their
determinations upon:
(a) scientific principles;
(b) available scientific evidence of a risk to human health, or where such evidence is insufficient,
the available information including information from the WHO and other relevant
intergovernmental organizations and international bodies; and
(c) any available specific guidance or advice from the WHO.
103 James Thuo Gathii, How Necessity May Preclude State Responsibility for Compulsory Licensing
Under the TRIPS Agreement, 31 N.C.J. INT'L L. & COM. REG. 943, 944 (2006). 104 「爭端解決瞭解書」,第 22條。
37
對於會員認定「國家緊急危難或其他緊急狀況」權限的解釋,在法理上有不少可
議之處。在本節中,將繼續探討,這樣的規定,對於WTO的自由貿易精神,以
及透過強制授權解決公共衛生議題的理想,所可能構成的負面意義。
2.2.1 強化專利權人的實質主導地位
如前所述,運用強制授權處理公共衛生危機,和傳統運用具貿易限制效果的
措施保護人類健康或確保國家安全之間,一項重要的不同處是主張強制授權的會
員需要在嗣後提供權利金給專利權人,雖然第 31 條(j)規定:「有關權利金之決
定,應由會員司法機關審查,或由其上級機關為獨立之審查。」但如果專利權人
對於權利金的額度不滿時,仍有救濟的途徑105。雖然,這樣乍看之下,和在其他
關於健康的規定或例外措施下,利益受損的會員得透過協商或提交爭端解決機構
處理的情況並無不同;但仔細觀察,將不難發現在強制授權提供補償性的權利金
的情況下,專利權人對於權利金的滿意度,反而可能是讓這項強制授權的正當性
受到挑戰與否的決定性因素。專利權人雖然可能因為不滿意權利金的額度問題,
而對於一項強制授權提出質疑;但他也可能因為接受了權利金的補償額度,因此
不過問該項強制授權的必要性。因此,對於主張強制授權的會員,似乎提供了一
個機會,在能夠滿足專利權人的情況下,讓因應「國家緊急危難或其他緊急狀況」
的強制授權,成為扶植國內產業發展的變相貿易保護措施。在這種情況下產生的
效果,不但是讓具一定經濟實力會員較有機會主張強制授權,且WTO關於自由
貿易的把關機制,如必要性原則等的重要性被稀釋;至於且該項強制授權的正當
性與對於貿易效果的負面意義,可以因為雙造在權利金的合意下,而變得相對不
105 Who decides whether the payment is “adequate”? “The authorities in the country concerned. The
TRIPS Agreement says the patent owner must be given the right to appeal in that country as well.”
Available on: http://www.wto.org/english/tratop_e/trips_e/public_health_faq_e.htm (2007/2/10 last
visited.).
38
重要。換言之,雖然在表面上,根據「杜哈公共衛生宣言」解釋,會員有權自行
認定「國家緊急危難或其他緊急狀況」,故並無與藥商協商的義務;但權利金的
規定,似乎將判定一項強制授權正當性與必要性的權利,交回到了專利權人手中
106。這種將主導權回歸到專利權人手上的規定,一改WTO在其他例外規定中的
由進口會員(買方)掌控較大市場進入權利的買方市場機制,回歸到由出口會員
(賣方)決定是價格或是否出售的賣方市場;並讓專利權人的私利,有機會凌駕
於WTO努力的核心價值,以默許欠缺技術能力,但付得起錢的會員,利用「杜
哈公共衛生宣言」第五段(c)的規定,以因應「國家緊急危難或其他緊急狀況」
之名,包裝特定的貿易保護策略,以達扶植國內產業、降低對外依賴關係、強化
市場競爭能力與取得專利藥品的多重目標107。
除此之外,由於「杜哈公共衛生宣言」解釋在表面上看起來對於藥商極為不
利108,故在自由貿易協定(free trade agreement)的趨勢之下,關於藥品專利與
取得的問題,出現了由多邊而逐漸雙邊(bilateral)發展的趨勢109。從各會員透
過雙邊模式的實踐結果觀察110,透過自由貿易協定的雙邊協商模式,經貿實力較
弱的一方(通常也是需要仰賴藥品輸入的一方),往往會因為談判籌碼較弱,而
使得強制授權的相關規定受到較大限制。這雖然具有避免會員濫用強制授權規定
的效果,但也使得其他專利權的規定,出現較有利於權利人的現象;例如,沒有
106 Alan O. Sykes, Public Health and International Law: TRIPS, Pharmaceuticals, Developing
Countries, and the Doha "Solution", 3 CHI. J. INT'L L. 47, 57 (2002). 107 Clark A.D. Wilson, supra note 5, 247. 108 Frederick M. Abbott, supra note 9, 324. 109 Peter Sutherland, supra note 42, 370; Carlos M. Correa, Implications of Bilateral Free Trade
Agreements on Access to Medicines, 84(5) BULLETIN OF THE WORLD TRADE ORGANIZATION 399,
399(2006). 110 “Access to Affordable Medicines: A Comparison of Provisions of the TRIPS Agreement and
Selected Bilateral Trade Agreements ”, Available on http://www.cptech.org/ip/health/trade/ (last visited
2007/10/05).
39
專利延長期間的限制等111。因此,這種雙邊訴求雖然具有避免強制授權規定被不
當使用的功能,但是否同時能對有藥品需求的會員提供等同於 TRIPS 協定規定
的權利與保障112,則又成為另一個值得關切新議題。
另一方面,印尼於 2007 年 2 月決定將其國內的禽流感 H5N1 病株出售給藥
商以研發藥品113,而不交由WHO以公益目的進行研究,以確保在藥品研發成功
後,可以因為和藥商的合作關係而較為優先享用藥品114;如果從國家主權與現有
的國際規範的角度思考,這樣的行為似無不妥115。但就這種行為所可能衍生的效
果而言,這不但顯示雙邊的訴求,可以使得個別會員、甚至是藥商的利益,凌駕
於全球健康福址之上。同時,也可能引發個別會員透過片面的行動,尋求對自己
較有利健康資訊、藥品、技術取得等的連鎖反應。這種現象,似乎也說明了在專
利制度的經濟誘因與對於藥品的高度需求之下,雙邊協商的模式,也許會對於有
實質談判籌碼的個別會員較有機會獲利,但是是否一定對會員全體的公共衛生利
益有正面意義,則皆仍待觀察。
111 Carlos M. Correa, supra note 109, 400 & 401. 112 Carlos M. Correa, Ibid., 402. 113 David P. Fidler, Indonesia's Decision to Withhold Influenza Virus Samples from the World Health
Organization: Implications for International Law, 11(4) ASIL INSIGHT 1, 1(Feburary 28, 2007),
available at:http://asil.org/insights/2007/02/insights070227.html(last visited 2007/10/05). 114 泰國在 2007年 1月間也曾表達過類似的觀點,即其不反對分享病毒株,但前提需要是當疾病爆發時,所有國家都有機會享用。David P. Fidler, ibid., note194, 6 at 2. 115 請參見「生物多樣性公約」(Convention on Biological Diversity),第 15條第 1項:「確認各國對其自然資源擁有的主權權利,因而可否取得遺傳資源的決定 權屬於國家政府,並依照國家法律行使。」即為國家對於境內遺傳資源享有主權權利的依據;同條第 2項雖然規定:「每一締約國應致力創造條件,便利其他締約國取得遺傳資源用於無害環境的用途,不對這種取得施加違背本公約目標的限制。」但是否能直接認定締約國這項讓其他締約國取得環境資源以用於「無害環境」的義務,能被擴及衛生議題,仍有疑義。為解決此一爭議,David P. Fidler 試圖從國際習慣法、IHR等規定主張此種行為違反國際規範;但筆者對此種論述仍略有保留。請參見David P. Fidler,
的一般原理原則(general principle of law)119;故對於WTO之會員亦有國際法
上之法律效果與拘束力。對此,上訴機構特別則指出預防原則並非 SPS 協定之
一部分,且其在國際法的地位仍有爭議,故此一原則不得用於合法化與 SPS 協
定相牴觸之限制性措施120。上訴機構因此同意爭端解決小組對於預防原則不能凌
駕會員於 SPS協定下,依據第 5條第 1項、第 2項進行風險評估義務之認定121。
類似的論點,還可見於「日本禁止美國蘋果等產品進口措施案」(簡稱「日本蘋
果蠧蛾案」)122中,與「歐體生技產品市場進入案」(簡稱「歐體生技產品案」)123。
在「歐體生技產品案」中,爭端解決小組更進一步指出,會員確實可以基於預防
原則制訂 SPS 措施,但爭端小組在認定系爭措施的正當性時,仍要考量這項措
施是否是符合 SPS協定第 5條第 1項的規定 - 即該措施必須是根據具有科學上
的保證或合理的支持("sufficiently warranted" or "reasonably supported")的風險
評估所制訂124。
由於預防原則尚未在公共衛生或專利領域發展成習慣法,且WTO並不認為
預防原則是其法源之一125,當會員依據「杜哈公共衛生宣言」第五段(c)的授權
解釋,將一個尚無明確科學證據的公共衛生議題解釋為國家緊急情況,則該強制
授權的執行,應屬於欠缺科學證據時的預防性措施。這樣的作法,在法理上原本
可能無法獲得 WTO 的認可;但是,「杜哈公共衛生宣言」對於會員認定「國家
119 WT/DS26/AB/R, paras. 91, 121. 120 WT/DS26/AB/R, para. 124. 121 WT/DS26/AB/R, para. 125. 122 WTO Report of the Panel and Appellate Body on Japan - Measures Affecting Agricultural Products,
WT/DS76/AB/R, 22 February 1999, para 81. 123 WTO Report on the Panel on European Communities-Measures Affecting the Approval and
Marketing of Biotech Products, WT/DS291/R; WT/DS292/R; WT/DS293/R, 29 September 2006, paras.
148 牛惠之,世界貿易組織之 SPS協定關於風險評估與風險管理之規範體系與爭端案例研究,台灣國際法季刊,第 1 卷第 2期,頁 151,170,2004年 4月; Vern R. Walker, Keeping the WTO from
Becoming the “World Trans-Science Organization”: Scientific Uncertain, Science Policy, and Fact
finding in the Growth Hormones Dispute, 31 CORNELL INT’L LAW JOURNAL, 251, 267 (1998).
NATHALIE BERNASCONI-OSTERWALDER et al. supar note 141, 255.
52
物或植物生命或健康、或環境等合法目的149。然而,為確保WTO的自由貿易精
神不會因為會員制訂的技術性法規而受到影響,TBT協定的設計,與前述的WTO
授權規定相仿,一方面肯認會員有發展技術性法規、標準或符合性評估程序的權
利,以因應國內之需求;另一方面要求會員應確保其技術性法規等之擬訂、採行
或適用,不得以對國際貿易造成不必要之障礙為目的,或因而產生這類的負面貿
易效果。由於 TBT協定涵蓋的議題範圍相當廣泛,故無法如 SPS協定一般,針
對檢驗或防檢疫措施的制訂,設定具體且明確的程序性規定。因此 TBT 協定的
制度設計,便採取了設定一般性的實體義務與原則性規定的策略,以確保這些法
規的實施能達到預期的目標,或是試圖降低這些法規可能造成的負面貿易效果,
或引發的貿易紛爭150。TBT 協定第 2 條所扮演的角色,便為明確指出了當會員
研擬、制訂或實施技術性法規時,需要恪遵的原則151。這些原則包括:不歧視原
則、調和性原則、透明化原則、科學原則、必要性原則與等同性原則等。
因此,TBT協定關於技術性法規的設置,至少課予會員三個實質的義務152,
第一,會員必須確保相關法規的研擬、制訂或實施不但不具有設置貿易障礙的目
的,且不能具有貿易障礙的效果。第二,這些法規雖然可以基於國家安全或保護
人類健康或安全、動物或植物生命或健康、或環境等合法目的而設置,但因而產
生的貿易限制效果仍不能超過必要的程度。第三,由於這些為合法目的所設立的
149 TBT協定,序文第六段。
150 Craig Thron and Marinn Carlson, The Agreement on the Application Sanitary and Phytosanitary
Measures and the Agreement on Technical Barriers to Trade, 31 LAW & POL’Y INT’L BUS. 841, 842
(2000). 151 關於這些原則的討論,請參見 Arthur E. Appleton, Environmental Labeling Schemes: WTO Law
and Developing Country, in TRADE, ENVIRONMENT, AND THE MILLENNIUM, 195, 214-216 (Gary P.
Sampson & W. Bradnee Chambers, 1999); Vivien Liu, Eco-labeling and the WTO Agreement on
Technical Barriers to Trade, in ECO-LABELING AND INTERNATIONAL TRADE 266-271 (Simonetta Zarrilli,
Veena Jha and Rene Vossenaar, 1997). 152 MITSUO MATSUSHISA, THOMAS J. SCHOENBAUM & PETROS C. MAVROIDIS, THE WORLD TRADE
ORGANIZATION LAW, PRACTICE, AND POLICY 511 (2003).
53
技術性法規可能對貿易具有限制性效果,為確保這些措施的有效性與降低對於貿
易的可能傷害,當需要採行技術性法規的特殊情境因素或合法目的有所改變、不
再存續,或這些情境因素或合法目的能以較不具貿易限制效果的方式處理時,便
應該停止施行這項技術性法規153。
3.2國家安全例外
GATT1994 第 21 條之立法目的為在 GATT下創設「安全例外」的社會性目
的條款。在此條款之下,會員於「戰時或其他國際關係緊張」的情況之下,得以
採取其認為保護其基本安全利益之任何行動154。然而,為了使安全例外條款能有
效彈性運用,相關規範中關於「基本安全利益」之保護與會員國內特定政策議程
的促進之間的分際,仍刻意並免過於精準。這樣的規定雖然可能保有運用上的彈
性,但也可能在貿易保護主義的驅使下,讓會員得以運用第 21 條,作為執行特
定經貿政策的工具155。
153 TBT協定,第 2.3條。 154 Article21of the GATT: ”Nothing in this Agreement shall be construed (b)to prevent any contracting party from taking any action which it considers necessary for the
protection of the protection of its essential security interest
(i) relating to fissionable materials or the materials from which they are derive ;
(ii) relating to the traffic in arms, ammunition and implements of war and to such traffic in
other goods and materials as is carried on directly or indirectly for the purpose of supplying
a military establishment;
(iii) taking in time of war or other emergency in international relations; or…. 155 例如,瑞典在「瑞典對某些鞋類的進口限制案」(簡稱「瑞典進口鞋案」)中,便以國內鞋類產量下降,對於瑞典安全政策當中的經濟防衛緊急計畫已形成重大威脅而運用本條;GATT Report
on the Panel on Sweden - Import Restrictions on Certain Footwear, GATT Doc. L/4250 (Nov. 17,
1975). World Trade Organization, WTO ANALYTICAL INDEX: GUIDE TO GATT LAW AND
PRACTICE, at 603. 但因第 21條(b)非針對經貿威脅,故瑞典之主張並無適用該條安全例外條款之餘地。
156 JOHN H. JACKSON, THE WORLD TRADING SYSTEM, at 204-205 (1989) ; Wesley A. Cann, Creating
Standards and Accountability fro the Use of the WTO Security Exception: Reducing the Role of
Power-Based Relations and Establishing A New Balance Between Sovereignty and Multilateralism, 26
YALE J. INT’L L. 413, 417& 421(Summer 2001).
157 GATT Analytical Index: Guide to GATT Law and Practice, at 600, cited from Wesley A. Cann,
supra note 165, at note 33. U. N. Doc. E/PC/T/A/PV/33(1947). 158 這些條件主要可分為三類,包括要求會員運用本條時需符合某些義務性規定、對於國家威脅內涵發展過程的解構、以量化的方式估算相關政治、經濟利益,以及這些措施對其他會員的意義等,請參見:Wesley A. Cann, ibid., 420 & 435-467.