第十六章 公债

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第十六章 公债——公债的含义是什么 ?——采用公债作为筹资方式，是否 符合效率的要求 ?——如何看持公债所产生的负担 ?

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第一节 公债概述

一、公债及主要类型二、公债的运作过程三、公债的经济效应和政策功能四、公债的期限结构及持有人结构五、公债理论所要分析的问题

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一、公债及其类型

（一）公债的概念： 公共债务 : 是政府为解决正常财政收入的不足，或实施特定的经

济调控政策，以信用形式筹集资金而形成的债务，它反映着以国家为主体的一种分配关系。

• 公债包括国债和地方债。– 国债是由中央政府发行的，其所筹集资金由中央政府支配使用并负责偿还。

– 地方债是由地方政府发行的，其所筹集资金由地方政府支配使用并负责偿还。

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公债是一种信用性质的财政收入，体现着有借有还的信用原则。

公债属于国家信用或政府信用，与其它信用活动不同。 根据信用主体的不同，可划分为：民间信用（个人信用）、商业信用或企业信用、银行信用和国家信用 。

国债是国家信用的重要而非唯一形式。 国家信用的表现形式既包括国家银行信用（如法定货币的发行），又包括国家财政信用。

国家财政信用包括财政筹资信用（如发行国债）和财政投资信用（如财政性投融资）两种形式。

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公债的特点 :• 有偿性 --如期偿还，并向认购者支付利息• 自愿性 --国债的发行或认购建立在认购者自愿承购的

基础上。• 灵活性 --国债发行与否及发行多少，一般完全由政府

根据有关因素灵活确定，不能通过法律形式预先规定。

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• 产生的条件： 一是公共收入不抵公共支出 二是社会上存在着可供借贷的闲置资本

• 产生的时间： 封建社会末期

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（二）公债的类型：

(1) 按债权人分类：国内公债 (内债 )和国外公债 (外债 ) (2) 按发行主体分类：政府部门公债和公共企业部门公债 (3) 按经济用途分类：生产性公债和非生产性公债 (4) 按利率分类：固定利率公债和浮动利率公债 (5) 其他分类： 按偿还期限分类，长期、短期，定期和不定期公债； 按流动性分类，上市公债和非上市公债； 按担保条件分类，担保公债和无担保公债； 按举债形式分类，可分为契约借款和公债券； 按应募条件分类，强制公债和自由公债等。

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凭证式国债：是指国家采取不印刷实物券，而用填制“国库券收款凭证”的方式发行的国债。凭证式国债其票面形式类似于银行定期存单，利率通常比同期银行存款利率高，具有类似储蓄、又优于储蓄的特点，通常被称为“储蓄式国债”。凭证式国债通过各银行储蓄网点和财政部门国债服务部面向社会发行，可以记名、可以挂失，但不能上市流通。

记帐式国债：又称无纸化国债，它是指将投资者持有的国债登记于证券帐户中，投资者仅取得收据或对帐单以证实其所有权的一种国债。 记帐式国债的券面特点是国债无纸化、投资者购买时并没有得到纸券或凭证，而是在其债券帐户上记上一笔。 记帐式国债可以记名、挂失，以无券形式发行可以防止证券的遗失、被窃与伪造，安全性好； 可上市转让，流通性好。

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二、公债的运作过程

公债的运作过程以发行为起点，以还本付息为终点，中间涉及到公债的使用和流通，包括三部分内容。 公债的发行条件 公债的发行方式 公债的偿还

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（一）公债的发行条件

公债的发行条件主要包括以下四个方面：1、公债的发行价格 通常分为三种： 平价发行 --公债的发行价格与公债票面额相同 折价发行 --公债的发行价格低于债券面额 溢价发行 --公债的发行价格高于公债票面额2 、公债的利率 决定公债利率的因素主要： 市场利率的高低 政府的信用 社会资金的供给量

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3 、公债的发行数额（规模） 发行规模主要受下列因素限制： 生产力发展水平 公债的用途和公共部门使用资金的效率 私人部门的资金需求4、公债的还本及付息期限 公债的还本期限主要考虑： 举债者对资金时间的要求 债务的成本

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（二）公债的发行方式

• 主要有两种主要的发行方式• 政府直销方式（公募法） －－政府向社会公众募集公债（直接公募、间接公募） 可以广泛吸收社会闲置资金，但募集时间长。• 金融机构承销方式（包销法） －－发行成本低、发行迅速、使公债收入及时入库和使

用，但若不能全部发行出去会导致货币供给增加，出现信用膨胀。

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（三）公债的偿还

1．公信的偿还方式 直接偿还法 ：债务人直接向公债持有人兑付本金和利息 市场购销法 ：政府在市场上适时购进公债（逐步清偿） 调换偿还法 ：以新债换旧债2．偿债资金的来源渠道 增加税收 :利用税收收入偿还债务 发行货币 ：靠财政发行货币偿还债务 动用历年结余：利用往年的财政节余偿还债务 借新债还旧债 ：靠发行新的公债筹资偿还债务

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三、公债的经济效应和政策功能

• （一）公债的经济效应• 1. 刺激需求效应

-- 公债的货币扩张效应 --拉动投资需求的效应 -- 公债投资会刺激消费需求效应

• 2. 收入分配效应 --改变当代人之间的收入分配关系 -- 会产生代际之间的收入分配关系

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• （二） 公债的政策功能• 1. 弥补财政赤字• 当国家财政一时支出大于收入、遇有临时急需时，发行公债比较简捷，可济急需。 • 2. 筹集建设资金• 一些投资大、建设周期长、见效慢的项目，如能源、交通等重点建设，往往需要政府积极介入。

• 3. 调节经济 • （1）调节积累与消费，促进两者比例关系合理化。

（2）调节投资结构、促进产业结构优化。（3）调节金融市场、维持经济稳定。公债是一种金融资产、一种有价证券，公债市场可以成为间接调节金融市场的政策工具。（4）调节社会总需求，促进社会总供给与总需求在总量和结构上的平衡。

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四、公债的结构

一个国家各种性质债务的互相搭配，以及债务收入来源和发行期限的有机结合。如：－－期限结构－－持有人结构－－应债主体结构－－应债资金来源结构－－利率结构－－市场结构

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（一）公债的期限结构

政府公债的期限结构是指短期、中期和长期公债在公债总额中所占的比重。公债的期限结构对政府财政、金融市场以及宏观经济有重要影响。 期限结构的形成受很多因素制约：国民储蓄结构、居民消费结构、金融体系的完善程度（包括二级市场的流通性）、持有人结构、政府的资金需求结构等。 从理论上讲，合理的公债应当是长短中期结合、品种丰富、形成系列。

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（二）公债的持有人结构

公债持有人结构是指各种不同类型的公债持有人所持有的公债在公债总额中所占的比重，也就是投资人结构。 公债的主要投资者可以分为个人、各种信托基金、银行、金融机构和外国投资人。 政府债券的持有人结构应当与资金流量及金融资产的分布相适应。

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四、公债理论所要分析的问题

公债对资源配置的影响

公债对收入分配的影响

公债的宏观经济影响

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（一）公债对资源配置的影响

（ 1 ）公债使资源的使用和支配权从私人部门转向公共部门，公私两大部门的比例因此而发生变化； （ 2 ）公债在政府部门的使用会使公共产品与私人产品以及公共产品内部的比例结构发生变化。

需要分析的问题是： 这种变化是否促进了效率？ 公债在什么条件下才能够促进效率？

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（二）公债对收入分配的影响

相对于其他筹资方式来说，采用公债的方式筹集资金可能会使一部分人受益，另一部分人受损。

需要分析的问题是： 公债使哪些人受益，哪些人受损 ?

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（三）公债的宏观经济影响：

从宏观上来看需要考虑的是公债对总需求与总供给所产生的影响。

主要分析的是： 公债对总需求以及通过总需求对总产出水平和总物价水平的影响。

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第二节 公债与资源配置

一、公债与税收的区别二、政府部门债务实现效率的机制三、公共企业部门债务实现效率的机制

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一、公债与税收的区别

用税收筹资方式为社会提供公共产品其受益者与成本负担者一般来说是一致的。

用公债筹资方式为社会提供公共产品其受益者与成本负担者往往不一致。

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• 从整个社会来说，税收的多少直接关系到公共产品的数量和质量，社会成员若希望能享受更多更好的公共产品，就要缴纳更多的税，这就意味着要减少自已的可支配收入，从而减少私人产品的消费。因此，社会必须进行成本－－效益分析。社会必须将公共产品增加的效益与个人收入减少的损失加以权衡比较。若公共产品的边际效用大于私人产品的边际效用，社会就会扩大公共产品的提供，让更多的资金通过税收方式流入政府，一直达到边际效用与边际成本相等为止。

• 在这里，税收起到了一种价格机制的作用。税收筹资方式为社会的选择提供了一种成本效益比较的权衡体制，这有助于使社会决策受到资源配置效率的约束。

税收筹资分析：

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公债筹资把公共产品的受益和成本分担分成了两个时期，使受益者与成本负担者变得不一致。现在的社会成员享用了公共产品，却不承担其成本；而未来的社会成员承担成本，却不享受其利益。公债的期限越长，其不一致性就越明显。 假如今年借债明年偿还，收益人与成本负担人之间的区别不大；如果今年借债，五十年后再偿还，则收益人与成本负担人就会不一致，本代人受益，而后代人负担成本。这种受益人与成本负担人的不一致会影响公共产品的有效配置。社会在享受公共产品时无法与它的成本相权衡，有可能使公共产品的提供规模呈现过分扩张的趋势。

公债筹资分析：

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二、政府部门债务实现效率的机制

政府部门经常性支出的筹资方式 政府部门资本性支出的筹资方式

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（一）政府部门经常性支出的筹资方式

经常性支出－－政府部门支出中直接形成社会当前消费利益的支出。 如果以公债筹资来承担经常性支出，就意味着让现在的人无偿享受公共产品的利益，而让以后的人来承担公债偿还的责任。容易形成支出过度的倾向，偏离资源配置的效率目标。 如果采用税收筹资承担经常性支出，当前人享受支出利益同时也为此付出了代价，可以形成成本与收益的权衡机制。为了使公共产品的配置接近效率状态，政府部门的经常性支出原则上应用税收方式筹资。

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（二）政府部门资本性支出的筹资方式

资本性支出－－所产生的利益不仅在本期发挥作用，同时还在以后较长的一段时期内产生效益的支出。 用税收来承担全部资本性支出，相当等于让现在的人承担它的全部成本，而让以后的人无偿享受它带来的好处。从资源配置的角度来说，它会使公共产品的提供水平低于效率所要求的水平。 资本性支出中应由本期承担的部分原则上应通过税收方式来筹资，如果用公债来垫付这一部分成本，实际上就是将本期的成本推给未来，这样会造成公共产品的受益人与成本承担人不一致，效率的权衡机制将受到损害。

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三、公共企业部门债务实现效率的机制

公共企业部门的收入来源 公共企业部门的公共拨款 公共企业部门债务的效率界限

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（一）公共企业部门的收入来源

公共企业部门有三种收入来源： 1. 价格或使用费－－公共企业部门取得收入的主要方式。如果生产符合效率，它所取得的销售收入应能补偿其生产成本，并取得正常利润。 2. 发行企业债券或向银行贷款－－公共企业部门的重要筹资渠道，可促使企业提高资金使用效益。 3. 政府拨款－－政府部门将取得的税收收入通过拨款转移到公共企业部门。

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（二）公共企业部门的公共拨款

用税收收入补贴公共企业部门或作为扩大生产的追加投资，会导致生产的无效率。具体的理由如下： 1. 销售收入能够补偿产品成本是判断效率的基本标准。说明社会从这产品中得到的好处不小于为生产这一产品所付出的代价。用税收收入去弥补亏损，则掩盖了企业生产的无效率，并且使这种无效率状态依靠补贴持续下去。 2.用税收为公共企业追加资金缺乏有效的成本约束。意味着公共企业可以无成本地获取资金，企业会不关心资金的使用效率，只关心自己可以得到多少拨款。 3.用税收为公共企业筹资影响社会生产方式的选择。意味着税收对不同所有制企业的非中性。由于企业之间的实际税负不一致，企业选择经营组织形式会受到税收政策导向的左右，而不是根据经营管理的需要，这将影响社会对不同生产方式的选择。

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（三）公共企业部门债务的效率界限

当公共企业部门短期周转资金和长期投资资金不足时，应当通过借债来进行融资。 借债融资能反映投资的机会成本的市场利率 , 为鉴别公共企业部门债务的合理界限提供了一个标准。 要使公共企业的债务规模符合效率准则 ,必需建立一个完善的金融市场环境，公共企业必须独立承担偿债责任。

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• 结论：• 资本性支出中应由本期承担的部分原则上

应通过税收方式来筹资，而如果用公债的方式来垫付这一部分成本，实际上就是将本期的成本推给未来，这样会造成公共产品的受益人与成本承担人就不一致，效率的权衡机制将受到损害。

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第三节 公债与收入分配

一、公债负担二、公债的代际负担

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一、公债负担

对于社会而言，公债过程是否构成负担取决于如何使用公债资金。如果这笔资金用于投资，并且取得较好的经济效益，足以还本付息并有盈余，这时公债非但没有造成负担，而且还改善了社会的福利。只有当借债的代价大于它所带来的效益时，才认为公债产生了负担。 这里所说的公债负担，不仅仅是指公债给整个社会带来的负担，而且还从收入分配的角度相对于税收而言，公债筹资对不同社会群体所产生的影响，特别是不同年龄层次的社会群体会产生代际负担。

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二、公债的代际负担

公债的用途不同，对收入分配的影响也不同。

（一）公债用于消费性支出• 1.如果政府部门将公债用于本期的消费性支出，而本

期税收不承担偿还这笔债务的责任，那么，公债过程将未来人的利益转移给现在人。

• 2. 从未来社会的整体看，还本付息只是其中的一些人缴纳税款，政府再将这些款项支付给公债持有者，这是一个社会内部的利益转移，还本付息本身并不给未来社会的整体造成负担。

• 3. 未来一代的真正负担在于公债使得未来人失去了一项可以不断创造出收入的资产。

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（二）公债用于投资性支出

1. 公债用于公共部门的投资性支出是否会造成代际负担取决于公共部门与私人部门之间投资收益率的比较。 2. 如果公债所支持的公共企部门的投资收益率高于它所挤出的私人企业部门的投资收益率，则公债不仅不会给后代造成负担，反而会提高未来社会的福利。 3. 如果公债所支持的投资项目的收益率低于它所排挤的私人部门的投资收益率，未来社会可继承的资产价值小于将这笔资金用于私人部门投资。这时，公债就给后代造成了负担。

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第四节 政府与国家的公债负担

一、公债的政府负担二、公债的国家负担

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一、公债的政府负担－－内债负担

政府有责任偿还公债，公债的偿还责任构成了政府财政上的负担。通常用下述指标来考察政府的公债负担。 1.公债的负担率，即公债余额占 GDP的比率。国际上一般认为债务负担率不应超过 45％。 2.债务依存度，即债务发行额占当年财政支出或中央财政支出的比重。通行的标准是认为财政债务依存度一般不超过 25%。 3.偿债率，即公债当年还本付息额占当年财政收入的比重。

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二、公债的国家负担－－外债负担

政府外债是以一国主权为信用基础的债务。 外债在发行及偿还期间都会对一国的经济产生影响。发行期间会增加一国可控的资源；偿还时又意味着资源流出。 外债主要可以通过以下三个具体指标来衡量： (1) 外债负担率，即当年外债余额占当年 GDP的比重。 (2) 债务率，即当年外债余额占当年贸易和非贸易外汇收入的比重，这一指标国际公认的安全警戒线为 100%。 (3) 外债偿债率，即到期债务还本付息额占当年贸易和非贸易外汇收入的比重，这一指标国际公认的安全警戒线为25%。

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第五节 我国公债的基本状况

一、外债状况二、预算内公债状况

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年份 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

债务余额 928 1066 1163 1310 1460 1518 1457 1701 1685 1936 2286 2810.5 3229.9

截至 2006年底，我国外债余额折合 3229.9 亿美元。　

我国外债的突出特点是：外债流量成倍增加，外债总规模增长迅速，短期外债占比继续攀升。

国家外汇管理局公布，截至 2007 年 3 月末，中国外债余额为 3315.62

亿美元，其中短期外债（剩余期限）余额为 1906.33 亿美元，短期外债占外债余额的 57.50% ，比重仍大大高于 25% 的国际警戒标准。

一、外债状况

国家外债余额 （亿美元）

资料来源：国家外汇管理局

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二、预算内公债状况

（一）我国公债的发展历程（改革开放以前） 第一阶段，为支援人民解放战争，迅速统一全国，以利安定民生，走上恢复和发展经济的轨道，决定于一九五零年度发行人民胜利折实公债二亿分。 每分以上海、天津、汉口、西安、广州、重庆六大城市之大米六斤、面粉一斤半、白细布四尺、煤炭十六斤之平均批发价的总和计算。 第二阶段，为了筹集经济建设资金从１９５４年到１９５８ 年先后５次发行经济建设公债，并于１９６８年底全部还完。 １９５４年国家经济建设公债发行总额为旧人民币６万亿元， １９５５年的数额同１９５ 4 年相同， １９５６年发行国家经济公债为新人民币６亿元， １９５７年的数额同１９５６年相同， １９５８年发行国家经济建设公债为人民币６ . ３亿元。

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• 我国公债的发展历程（改革开放以来）• 第一个阶段为 1980—1985 年，为经济改革初期。这一阶段公

债发行额占同期财政收入的比重不大，年发行额都在 40 亿元～ 60亿元之间。

• 第二个阶段为 1986—1993 年，为改革全面深入时期。这一阶段公债规模迅速扩大，非加权年平均增长速度为 31 ． 48% ，比上一阶段增加 12 ． 36 个百分点。

• 第三个阶段为 1994—1997 年。除了财政赤字增加、经济建设需要外，发行规模不断扩大，远高于同期财政收入和 GDP 的年均增长速度。

• 第四个阶段为 1998 年至今。进入 1998 年，为了拉动内需，中央政府采取了扩大国债发行、增加财政投资的积极财政政策，导致国债年发行额连创新高，至 2002 年已突破 5000 亿元。

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( 二 ) 公债负担率考察

年份 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

公债余额（亿元）

1572.5 2286.4 3300.3 4361.3 5384.28 10086

GNP （亿元）

34560.5

46670 57404.9 67559.7 74772 80754

公债负担率％

4.55 4.9 5.74 6.64 7.2 12.5 12.85 14.56 16.28 18.89

国债负担率是指国债的累计余额与当年国内生产总值的比率。它是从国民经济的总体上来考察国债的数量界限 , 综合地、全面地反映了一国的举债能力 , 揭示了一国国债负担情况。国际上一般认为国债负担率不应超过 45% 。 从上面的数字我们可以看到我国国债负担率增长较快， 2002 年国债负担率是 1994 年的 3.86 倍， 1994 年到 2002 年间国债负担率平均年增长率约为 18% ，大大超过了财政收入的增长率和国民生产总值的增长率。如果长此以往，我国财政将会不堪重负，不利于经济的发展。

1993 － 2002 年公债负担率情况

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（三）债务依存度考察

年份 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

国家财政债务依存度

15.92 20.29 22.71 24.78 26.93 27.68 28.17 26.31 24.36

中央财政债务依存度

44.85 52.15 53.77 40.46 45.87 48.68 89.47 75.73 79.82

1993 － 2001 年债务依存度（％）情况

国债依存度是指当年国债发行额与该年财政支出的比率 , 它反映财政支出对国债收入的依赖程度。国际公认的安全线 : 中央财政债 务依存度为 25

% ～ 30%, 国家财政依存度为 15% ～ 20% 。目前发达国家的这一指标较低大约在 10% ～ 25% 之间。我国自 1994 年以来中央财政债务依 存度一直超过 50%, 近年来高达 90% 以上 , 国家财政债务依存度也逐年上升 , 近年来已接近 30%, 说明我国中央财政支出过多的依赖债务收入 , 财 政处于较脆弱状态。

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（四）公债偿债率考察

年份 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

财政总收入（亿元） 3483 4349 5218 6242 7408 8615

中央财政收入（亿元） 980 957.5 2907 3257 3661 4227

公债支出（亿元） 342 224.3 364.9 779.5 1223 1820

国家财政公债偿债率（％） 9.8 5.16 6.99 12.49 16.51 21.04 23.82 16.69 11.79 12.25

中央财政公债偿债率（％） 34.96 23.43 12.55 23.93 33.41 43.07

1992 － 1997 年公债偿债率情况

国债偿债率是指当年国债还本付息额与当年财政总收入的比率。债务收入的有偿性 , 决定了国债规模必然要受到国家财政资金状况的制约 , 因此 , 要把国债规模控制 在财政收入的适当的水平上。国际警戒线为 :8% ～ 10% 。西方发达国家一般在 7% ～ 15% 之间。从 1994 年起 , 我国国债的发行规模剧增 , 由此导致债务支出总额上升 ,1998 年达到 23.82%, 大大超过国际警戒线。这一点要特别重视 ,以防引起偿债困难从而导致经济金融的全面危机。

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合理控制国债规模的财政收支制度

　　 我国持续多年不断攀升的国债规模肯定是不正常的 ,它实际上意味着政府替代了市场、国债替代了税收 ,折射出财政支出的“越位”、税收的“缺位” ,其结果是国债的“越位”。而这种替代却未必是有效的。我们知道 ,国债 =财政支出 -(税收 +收费 ),这个等式表明政府非债务收入既定时 ,国债决定于政府与市场的分工、决定财政支出制度的构建 ;财政支出 =税收 +收费 +国债 ,这个等式表明财政支出既定时 ,国债决定于财政收入制度的构建。因此 , 研究合理国债规模进而控制国债规模无疑应从构建与市场经济相适应的财政收支制度着手。

END

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• 思考题• 公债理论要研究的主要问题是什么’• 公债的宏观分析与微观分析有何区别’• 公债的发行条件包括哪些 ?• 如何才能使公债有助于实现效率 ?• 什么情况下公债会给后代造成负担’• 公债的负担有哪几种 ?• 简述公债规模的效率指标