第一組 土地增值稅

第一組土地增值稅

組員：康復喻、林群涵、吳佳運、賴松筠、 黃信堯、陳平潔、侯登榜、

何瑞祥

一 . 前言

國父說『地方自治者，國之礎石也，礎石不堅，則國不固。』近年來我國地方制度進行一連串的改革； 87 年精省以及 88 年地方制度法師行，使地方自治愈來愈受到重視。而地方財政是否充裕與健全，關係著地方自治事業之發展與落實。

財政為庶政之母，政府各項公共建設與經濟發展均有賴財政財政為庶政之母，政府各項公共建設與經濟發展均有賴財政配合，沒有健全的財政收入，一切建設計畫將都因『巧婦難為無米之配合，沒有健全的財政收入，一切建設計畫將都因『巧婦難為無米之炊』而受影響。政府有了充裕的財力，才能進行各項都市建設與投資，炊』而受影響。政府有了充裕的財力，才能進行各項都市建設與投資，提高工更設施服務水準，謅家可居性與都市經濟活力，誘導都市發展。提高工更設施服務水準，謅家可居性與都市經濟活力，誘導都市發展。而人口增加、經濟活力提高，一方面使的政府財政收入增加；另一發而人口增加、經濟活力提高，一方面使的政府財政收入增加；另一發面使的都市公共設施的質與量淤求提高，增加政府財政支出負擔，故面使的都市公共設施的質與量淤求提高，增加政府財政支出負擔，故嘟師財政與都市規劃兩者之間具有密不可分的影響關係。欲發展地方嘟師財政與都市規劃兩者之間具有密不可分的影響關係。欲發展地方建設，必先健全地方財政。地方財政，不僅為地方政府提供各項公共建設，必先健全地方財政。地方財政，不僅為地方政府提供各項公共建設的財源，也是地方經濟發展的基礎。建設的財源，也是地方經濟發展的基礎。

隨著人民對著生矬品質邀前的啼聲，使得人們對政府所提供隨著人民對著生矬品質邀前的啼聲，使得人們對政府所提供的公共設施需求，在品質與數量上也日益增加，致使公共支出日益擴的公共設施需求，在品質與數量上也日益增加，致使公共支出日益擴張，然政府需有充裕的財力，才能進行課像公共建設，穩健的財政是張，然政府需有充裕的財力，才能進行課像公共建設，穩健的財政是公共建設的基礎。公共建設的基礎。

但是我國地方財政，長久以來及存在『縱向的財政不平均』但是我國地方財政，長久以來及存在『縱向的財政不平均』及『橫向的財政不平衡』。所謂縱向的財政不頻均又可以稱為『垂直及『橫向的財政不平衡』。所謂縱向的財政不頻均又可以稱為『垂直的不足』。通常是指地方政府的財源不能滿足其支出的需求，而必須的不足』。通常是指地方政府的財源不能滿足其支出的需求，而必須由中央撥款給地方。所謂『航向的財政不平痕』又可稱為『水平的不由中央撥款給地方。所謂『航向的財政不平痕』又可稱為『水平的不均』，由於因各政府間資源的差別，造成稅源收入的差別，使得財政均』，由於因各政府間資源的差別，造成稅源收入的差別，使得財政收入能力較差者必須獲得較多的中央補助，才得以推動地方自治的事收入能力較差者必須獲得較多的中央補助，才得以推動地方自治的事物。物。

近年來政府財政收入無法著公共支出比例成長的結近年來政府財政收入無法著公共支出比例成長的結果。行陳入不敷出的『地方財政缺口』。在成公共設施經果。行陳入不敷出的『地方財政缺口』。在成公共設施經費缺乏，環境品質日益低落。由於部分非自償性的公共設費缺乏，環境品質日益低落。由於部分非自償性的公共設施（例如公園、廣場、運動場、停車場等）是由地方政府施（例如公園、廣場、運動場、停車場等）是由地方政府經常性收入經常性收入 ------ 補助款收入、賦稅收入與其他收入來支應，補助款收入、賦稅收入與其他收入來支應，但以現今中央頻均每年約補助地方但以現今中央頻均每年約補助地方 22千多億元，幾乎佔歲千多億元，幾乎佔歲出五分之一，還要推動教育、國防及社會兒全等政策，若出五分之一，還要推動教育、國防及社會兒全等政策，若只是顧及到補助地方，勢必對他政策產生排擠效用，不利只是顧及到補助地方，勢必對他政策產生排擠效用，不利於整施政。於整施政。

加上目前財政補助制度為透明化、制度化，甚至淪加上目前財政補助制度為透明化、制度化，甚至淪為政治酬庸工具而言（前台中市長張溫鷹曾率市府一級主為政治酬庸工具而言（前台中市長張溫鷹曾率市府一級主管北上『搶錢』成功，但是如法炮製的前花蓮縣長王慶豐管北上『搶錢』成功，但是如法炮製的前花蓮縣長王慶豐卻無功而返，即為一例。）光是希望仰賴上級政府補助來卻無功而返，即為一例。）光是希望仰賴上級政府補助來籌措公共建設經費，並非根本解決之道。籌措公共建設經費，並非根本解決之道。

此外，補助款又劃分為『計畫型』與『非計畫型』此外，補助款又劃分為『計畫型』與『非計畫型』兩類，移中『非計畫型』中『平衡預算短差的補助』，是兩類，移中『非計畫型』中『平衡預算短差的補助』，是屬於非指定用途補助款，但近年來各地方補助支出比例頻屬於非指定用途補助款，但近年來各地方補助支出比例頻均低於均低於 1010％，因而大大限制了地方可用財源的自主權。％，因而大大限制了地方可用財源的自主權。況且地方政府為了爭取此類補助款，需配合上級政府政策，況且地方政府為了爭取此類補助款，需配合上級政府政策，依照補助標準規定，將原以捉襟見肘的財源優先挹注於計依照補助標準規定，將原以捉襟見肘的財源優先挹注於計畫性的自籌款，亦使地方政府難以發揮施政特色。而無力畫性的自籌款，亦使地方政府難以發揮施政特色。而無力籌配合款的窮縣，亦礙於規定而無法獲得上級的補助款，籌配合款的窮縣，亦礙於規定而無法獲得上級的補助款，玵淪入貧者越貧的惡性循環中。而且如果地方政府的建設玵淪入貧者越貧的惡性循環中。而且如果地方政府的建設財源大部分都是由中央政府提供，對公共支出的成本和效財源大部分都是由中央政府提供，對公共支出的成本和效益將不會被關心。更何況現今中央財政吃緊，政府赴戰以益將不會被關心。更何況現今中央財政吃緊，政府赴戰以高達高達 22兆兆 66千億元，中央政府財政狀況亦極度困難，若中千億元，中央政府財政狀況亦極度困難，若中央補助款無法事時撥給對地方公共建設必造成重大影響。央補助款無法事時撥給對地方公共建設必造成重大影響。加上九十年度行政院只有統籌非配稅款單比補助各縣市財加上九十年度行政院只有統籌非配稅款單比補助各縣市財政基本需求，對各項重要工程不再分攤經費。地方政府字政基本需求，對各項重要工程不再分攤經費。地方政府字籌財源的能力欲行重要。籌財源的能力欲行重要。

由於土地稅收亦是地方政府碎收入之重要財源，而且由於土地稅收亦是地方政府碎收入之重要財源，而且以地方睡支應其政府本身的公共支出，只要不是用宜以地方睡支應其政府本身的公共支出，只要不是用宜移轉性支付，則課稅的負面衝擊可以被地方支出的正移轉性支付，則課稅的負面衝擊可以被地方支出的正面效果所抵銷，會促進地方經濟的成長。理論上，在面效果所抵銷，會促進地方經濟的成長。理論上，在『頻均地全』制度下，豐碩的土地稅收易，應除以支『頻均地全』制度下，豐碩的土地稅收易，應除以支付課向公共建設需要，本組即以此為例論基礎，分析付課向公共建設需要，本組即以此為例論基礎，分析土地睡收入對地方財政的貢獻程度，並假設土地稅收土地睡收入對地方財政的貢獻程度，並假設土地稅收為公共設施及勞務支出為一財源，探討土地睡收入與為公共設施及勞務支出為一財源，探討土地睡收入與地方公共設施及勞務之關係，做為地方政府研擬公共地方公共設施及勞務之關係，做為地方政府研擬公共支出，籌措公共建設及勞務支出的參考。支出，籌措公共建設及勞務支出的參考。

二、文獻探討台灣地區的人口目前大部分以居住在都市地區，以民國 84年為

例，都市人口以佔全體人口的 75%，未來，因都市化與工業化的結果，必使得都市人口益形增加，玵都市人民生活品質的高低，端賴公共設施之良窳而定。例如道路、停車場牽涉到文化交通問題，公園、綠地牽涉到休閒問題，學校、社教機構牽涉到文化問題，醫療機構與上下水道牽涉到衛生問題，消防及治安牽涉到安全問題，因此是名的各項生活均與公共設施及勞務有關。

民國 78年行政院專案經費補助地方政府加速取的都市計畫公共設施保留地，一共徵收取得 8633公頃公共設施用地，截止至 87年五月止，尚未建設的用地，還嘔 2193公頃，換言之， 10年來，還有 4分之1的土地為開闢，嚴正影響居民生活品質。

政府課向公共建設及勞務支出的執行，皆有賴財源支持，若一地方政府財源短拙，則會限制公共建設及勞務支出，妨礙地方建設之發展及居民的生活。就目前地方政府玵言，地方公共設施建設及勞務支出最大的問題，自娛地方政府財政之匱乏，因為不論是公共設施用地之取得，獲釋後續的開發建設，以即刻向公共服務措施，都需要財政之配合。

為配合民國 77年『都市計畫法』修正，政府於 78年度編列龐大預算，舉界財源徵收第一期的都市計畫公共設施保留地，總機費高達 7713億元，其中省政府、比北高兩市政府各分攤 5378億元、 1802億元及 532億元，在無任何財源相對支應下，各級政府不惜『以債養債』及『以債養席』方式來因應，此後鉅額之還本複習資金需求，形成近年來各地方政府財政困難之肇因。另 80年後，政府為厚植產業實力及提昇國人生活品質，各項重大建設及社會福利政策陸續推動實施，致使支出急速擴增，我國各級政府財政狀況，陷入收支短拙擴大的地步，必須仰賴大筆銀行貸款及公債發行支應。

台灣省各縣市審計室，完成全省 21縣市 88年度決算財物綜合審計報告發現，既有宜蘭縣、新竹縣、苗栗縣、台中縣、南投縣、彰化縣、 雲林縣、嘉義縣、高雄縣、屏東厭、台南市等 11縣市，歲計短拙暨財政赤字大幅增加，顯示財政困窘情況持續惡化。審計室指出，台灣省各縣市88年度各縣市總決算審核結果，審遞歲入總額 3975億元，歲出總額 4148億元。歲入總額中有財源為 2207億元，教育算數減少 63億元；非自有財源 1768億元，教育算數減少 626億元。在縣市政府自有財源相對有限，而非自有財源又鉅額短收下，使得使 11縣市政府發生歲計短拙 172億元逾，較上年度增加 25億餘元，增加幅度 17.35%。顯示各地方才政窘況持續惡化，且不因財政收支劃分法之修正而敵以有效解決。各地方政府未來推動各項重大建設計畫吉數會福利錯失，財務負擔間更行沈重，宜妥籌善策因應。

三、內容分析比較近年我國國民所的提高了，但是國人並未相對

感受到生活稟直的提升，究其原因，大部分係因為都市公共設施多位開闢及各項公共服務不足之故。公共設施建設嚴重落後，都市計畫無法健全發展，造成居住環境品質惡化，行程『富裕中的貧窮』。公共服務不足，則居民的生活品質難以提昇。擁有健全財政狀況的地方政府，自然較有能力提供給轄區內居民良好的公共建設與公共服務。但是目前台灣地區地方政府面臨嚴重的財政困境，普遍不足以支應與都市生活品質息息相關的公共設施與勞務，雖然國民所得至為富裕，生活品質卻甚為貧窮。資就目前地方政府所面臨的公公設施與勞務及財政問題，分析如下

壹、公共設施及勞務問題

一、 公共設施用地取得費用龐大公共設施用地能府依計畫取得順利取得，修關都市循序健全發展。而

土地取得為公共設施建設之首要基礎工作，一旦土地未能取得，公共設施及無從進行。全台灣地區字實施都市計畫百年來，以規劃公共設施用地 7萬 7千餘公頃，以取得公共設施用地 5萬餘公頃，約佔規劃面積3分之 2；為取得公共設施保留地約2萬餘公頃，其中公有地約 8千餘公頃，私有地約1萬 1千餘公頃（不含既成道路），所需徵收費用（以 85年度公告現值加 4成估計），約5兆 6千億餘元。

另對於供大眾通型工具有功用地役關係之既成道路，依照行政法院 45年地 8號判例意旨，除了依都市計畫辦理拓寬工程、地方政府財政寬裕、獲上級專案補助經費等，得辦理既成道路，徵收補償外，其餘均不辦理徵收。為此一處理方式，根據 86年 4月 12日，司法院大法官會議第 400號解釋，已有所改變，及目前以供公眾使用但尚未徵購之既成道路，應定期限熟錯財源，逐年辦理徵收或以他法補償。經省政府查清，尚未取得之既成道路約有 5600公頃，所需取得經費約 2兆餘元，上述兩項取得經費需約 8兆餘元。隨著公告現值逐年調升，公共設施用地取得費用疆域行龐大，問題愈為惡化。

二、公共設施成本負擔制度不合理二、公共設施成本負擔制度不合理

對於東勢公共設施建設成本的負擔方式，國外許多先進國對於東勢公共設施建設成本的負擔方式，國外許多先進國家多本合乎公僕與效率原則處理，除了全市性的公共設施家多本合乎公僕與效率原則處理，除了全市性的公共設施由政府提供外，一般鄰里性及地區性的公共設施用地，常由政府提供外，一般鄰里性及地區性的公共設施用地，常由地主或開發業者自行流攝，或邀求開發業者負擔部分公由地主或開發業者自行流攝，或邀求開發業者負擔部分公共建設成本。反觀我國都市計畫開唉建設過程，除了市地共建設成本。反觀我國都市計畫開唉建設過程，除了市地重劃及區段徵收，有公共設施成本之分攤之作法外，其餘重劃及區段徵收，有公共設施成本之分攤之作法外，其餘大都為要求開發者，將其開發行為所造成社會成本內部化，大都為要求開發者，將其開發行為所造成社會成本內部化，亦未能將開發許可與公共設施之提供同時考量。因此不管亦未能將開發許可與公共設施之提供同時考量。因此不管是全適性、林理性化地區性的公共設施用地取得、開發與是全適性、林理性化地區性的公共設施用地取得、開發與管理維護費用，均由政府負擔，欠缺合理負擔措施。在各管理維護費用，均由政府負擔，欠缺合理負擔措施。在各縣市政府經費不足的情況下，都市計畫所劃設之公共設施，縣市政府經費不足的情況下，都市計畫所劃設之公共設施，常無法按計畫時間徵收。常無法按計畫時間徵收。

三、財源籌措深具不確定性三、財源籌措深具不確定性– 台灣地方政府對於公共設施用地爭與開闢經費，經常是以個案台灣地方政府對於公共設施用地爭與開闢經費，經常是以個案申請模式，爭取上級補助，帶是由於上級補助款並沒有固定比例，每一申請模式，爭取上級補助，帶是由於上級補助款並沒有固定比例，每一種不同類型的公共設施均沒有固定的補助比例，不利於地方政府靈活且種不同類型的公共設施均沒有固定的補助比例，不利於地方政府靈活且可預期的運用財源，往往是一旦爭取到上級補助款，才同時編列地方政可預期的運用財源，往往是一旦爭取到上級補助款，才同時編列地方政府字籌款預算，因而可能會不預期的排擠調其搭的經費支出。公共設施府字籌款預算，因而可能會不預期的排擠調其搭的經費支出。公共設施的財物來源沒有固定結構分配，造成財源籌措深具不確定性。的財物來源沒有固定結構分配，造成財源籌措深具不確定性。

– 以宜蘭縣各都市計畫公共設施用地徵收與開闢為例，當鄉鎮市以宜蘭縣各都市計畫公共設施用地徵收與開闢為例，當鄉鎮市公所打算下一年度想要開闢某項公共設施時，在每年辦理年度欬算之前，公所打算下一年度想要開闢某項公共設施時，在每年辦理年度欬算之前，由鄉鎮市長直接出面至縣政府的縣長室，向縣長提出補助款要求，以分由鄉鎮市長直接出面至縣政府的縣長室，向縣長提出補助款要求，以分成負擔該向公共設施的建設經費。縣長當場馬上召集跟該公共設施興社成負擔該向公共設施的建設經費。縣長當場馬上召集跟該公共設施興社有關的單位主管，用非正式協商的方式來達成分攤建設經費的比力，相有關的單位主管，用非正式協商的方式來達成分攤建設經費的比力，相互言明將此預算額度列入課單位年度預算概算內。年度預算概算各經過互言明將此預算額度列入課單位年度預算概算內。年度預算概算各經過縣政府、鄉鎮市公所內部審查後，形成正式預算書，再送教課民意機關縣政府、鄉鎮市公所內部審查後，形成正式預算書，再送教課民意機關…… ..議會、鄉鎮市民代表會審查。如果經過縣政府、鄉鎮市公所內部預算議會、鄉鎮市民代表會審查。如果經過縣政府、鄉鎮市公所內部預算使查與議會審查、鄉鎮市民代表會皆沒有刪除或縮減該向公共設施建設使查與議會審查、鄉鎮市民代表會皆沒有刪除或縮減該向公共設施建設經費，則該預算年度課以實施該項計畫。 經費，則該預算年度課以實施該項計畫。

貳、地方財政問題貳、地方財政問題 台灣地方政府的財政向來困窘，有些窮困的縣市鄉鎮台灣地方政府的財政向來困窘，有些窮困的縣市鄉鎮

經常連公務人員的薪水都發佈出來，澎湖縣望安鄉長經常連公務人員的薪水都發佈出來，澎湖縣望安鄉長政提出以所管轄的島嶼向中國貸款的荒謬想法，可見政提出以所管轄的島嶼向中國貸款的荒謬想法，可見地方財源的不足，以到了不堧忽視的地步。地方財源的不足，以到了不堧忽視的地步。

關於地方財政問題的探討由來已久，早在民國關於地方財政問題的探討由來已久，早在民國 6969年第年第一次全國行政會議中，已被提出討論，繼『財政收支一次全國行政會議中，已被提出討論，繼『財政收支劃分法』研修後，因財政不召開『當前財政問題研討劃分法』研修後，因財政不召開『當前財政問題研討會』再度成為眾人關注的焦點。最近一次則是『地方會』再度成為眾人關注的焦點。最近一次則是『地方稅法通則』於稅法通則』於 9191年年 1212月月 1111日公佈施行，賦予直轄市、日公佈施行，賦予直轄市、縣市政府及相政公所開徵特別稅、臨時稅等新稅，調縣市政府及相政公所開徵特別稅、臨時稅等新稅，調高地方徵收率、對國稅課徵負加稅的法源依據。日後高地方徵收率、對國稅課徵負加稅的法源依據。日後直轄市、縣市及鄉鎮市在轄區內開徵新稅目。過去引直轄市、縣市及鄉鎮市在轄區內開徵新稅目。過去引發爭議的『鎮長稅』、『觀光通行費』及『環保稅』發爭議的『鎮長稅』、『觀光通行費』及『環保稅』將獲得瞌睡的法源依據。將獲得瞌睡的法源依據。

但在國內現實的政治環境下無論廢止或新社一項睡但在國內現實的政治環境下無論廢止或新社一項睡木均不如就現有稅制修正。木均不如就現有稅制修正。 CanordCanord曾說：『一切新的租曾說：『一切新的租稅，都是惡稅，而一切租稅，只有在經過若干歲月後，才稅，都是惡稅，而一切租稅，只有在經過若干歲月後，才能變成良稅。』，此一舊稅及良稅的論點，指出在社會便能變成良稅。』，此一舊稅及良稅的論點，指出在社會便間中，只有經過政府與人頻長久配合調適下，方能找出較間中，只有經過政府與人頻長久配合調適下，方能找出較佳型態的稅制。佳型態的稅制。

在開源不易，支出規模又不斷增加下，政府財政日在開源不易，支出規模又不斷增加下，政府財政日益艱困。根據行政運經濟建設委員會與財政不統計資料顯益艱困。根據行政運經濟建設委員會與財政不統計資料顯示，我國在民國示，我國在民國 6060年代，政府時值收入年平均成長率為年代，政府時值收入年平均成長率為21.7821.78％，支出年增率為％，支出年增率為 21.9021.90％，％， 7070年代時值收入年年代時值收入年平均成長率為平均成長率為 12.5412.54％，支出年增率為％，支出年增率為 14.2514.25 ％，％， 8080年年代前其實直收入年成長率為代前其實直收入年成長率為 6.586.58％而支出規模之平均成％而支出規模之平均成長率為長率為 9.109.10％支出成長幅度遠大於時值收入之成長。％支出成長幅度遠大於時值收入之成長。

8080年代財政赤字居高不下，除了歲出大幅擴增外，年代財政赤字居高不下，除了歲出大幅擴增外，另一個重要原因，乃父睡收入並未隨經濟成長而相對增加。另一個重要原因，乃父睡收入並未隨經濟成長而相對增加。此情形反應賦稅所的彈性之下降。根據行政院主計處及經此情形反應賦稅所的彈性之下降。根據行政院主計處及經濟建設委員會資料顯示，近年來，我國各級政府賦稅收入濟建設委員會資料顯示，近年來，我國各級政府賦稅收入成長率，分別為成長率，分別為 8282年度成長年度成長 8.08.0％，％， 8383年度成長年度成長 7.37.3 ％，％，8484年度成長年度成長 9.39.3 ％，％， 8585年度負成長年度負成長 3.23.2 ％，％， 8585及及 8888 年年度賦稅所得彈性均為富庶。度賦稅所得彈性均為富庶。

現行地方財政問題，分述如下：現行地方財政問題，分述如下：（一）自由財源比率偏低（一）自由財源比率偏低 自有財源乃是各級政府每年的時值收入，自有財源乃是各級政府每年的時值收入，

更是衡量政府財政自主性高低的重要指更是衡量政府財政自主性高低的重要指標。以最近標。以最近 55 年來台灣各縣市頻均自有年來台灣各縣市頻均自有財源（不含統籌分喟稅款）而言，財源（不含統籌分喟稅款）而言， 8484 年年度度 2121 個縣市頻均自有財源比率為個縣市頻均自有財源比率為 45.2745.27％、％、 8585 年度為年度為 37.5237.52 ％、％、 8686 年度為年度為 36.36.4646 ％、％、 8787 年度為年度為 39.4839.48 ％、不及％、不及 44 成，成，可見各縣市政府財政自主性偏低。可見各縣市政府財政自主性偏低。

（二）過渡依賴上級補助（二）過渡依賴上級補助 由於各地方政府自有財源不足，造定方政府過渡依賴由於各地方政府自有財源不足，造定方政府過渡依賴

上級政府的補助。以各地方政府之補助收入依存度來上級政府的補助。以各地方政府之補助收入依存度來看各當政府財政收入之狀況。只有台北市、高雄市、看各當政府財政收入之狀況。只有台北市、高雄市、台南是及台中是等四個縣市之補助收入依存度低於台台南是及台中是等四個縣市之補助收入依存度低於台灣地區之平均水準灣地區之平均水準 2626％。而各地方政府中，歲出由補％。而各地方政府中，歲出由補助收入支應部分超過助收入支應部分超過 5050％之縣（市）既有：澎湖縣、％之縣（市）既有：澎湖縣、台東縣、家務現、雲林縣、花蓮縣、苗栗縣、南投縣台東縣、家務現、雲林縣、花蓮縣、苗栗縣、南投縣與屏東縣等八個縣市，此等縣市亦可說是財政狀況較與屏東縣等八個縣市，此等縣市亦可說是財政狀況較差之縣市。差之縣市。

地方政府補助收入依存度越高其依賴上級政府地方政府補助收入依存度越高其依賴上級政府之程度欲身。由此可見，才灣地區各縣市政府依賴上之程度欲身。由此可見，才灣地區各縣市政府依賴上級政府補助之程度相當高。長期以來造成縣市政府不級政府補助之程度相當高。長期以來造成縣市政府不羈及掌握自有財源，卻用心爭取上級補助的現象。因羈及掌握自有財源，卻用心爭取上級補助的現象。因縣市政府財政依賴上級補助收入程度高，加上我國補縣市政府財政依賴上級補助收入程度高，加上我國補助制度未見完全，因而降低地區發展與其財政收入面助制度未見完全，因而降低地區發展與其財政收入面之結合性，且由於財政困拙的關係，議會使得政府發之結合性，且由於財政困拙的關係，議會使得政府發展地方建設的支出用途受到限制。展地方建設的支出用途受到限制。

（三）時值收入不敷實質支出，造成基本短拙（三）時值收入不敷實質支出，造成基本短拙 隨著各級政府公共建設支出呈現大幅成長，我國財隨著各級政府公共建設支出呈現大幅成長，我國財

政基本面師衝，導致赤字情形趨於惡化。最近政基本面師衝，導致赤字情形趨於惡化。最近 1010 年來時年來時值收入與實質支出比例由原本的值收入與實質支出比例由原本的 11比比 1.241.24 一直退至一直退至 11比比1.031.03 ，時值收入已不敷實質支出，造成基本短拙。，時值收入已不敷實質支出，造成基本短拙。

從時值收支短拙金額而言，從時值收支短拙金額而言， 7878 年度收支短拙金額年度收支短拙金額為為 28572857億元，億元， 8484 年度至年度至 8484 年度每年收支短拙金額超過年度每年收支短拙金額超過30003000億元，以實質收機轉濁占每年度收入淨額百分比分億元，以實質收機轉濁占每年度收入淨額百分比分析，析， 7878 年度以前該百分比皆為個位數，年度以前該百分比皆為個位數， 7878 年以後則大多年以後則大多為兩位數。從以上數字可以發現，我國各級政府負債及財為兩位數。從以上數字可以發現，我國各級政府負債及財政赤字都急速擴張，政府的財政收支關係意義困窘，換言政赤字都急速擴張，政府的財政收支關係意義困窘，換言之，我國財政上入不敷出，財源困窘現象普遍存在。之，我國財政上入不敷出，財源困窘現象普遍存在。

以監察院民國以監察院民國 8888 年年 1010月份公布之地方財政收支調月份公布之地方財政收支調查報告顯示，以民國查報告顯示，以民國 8787 年度有澎湖、台東、花蓮、屏東、年度有澎湖、台東、花蓮、屏東、嘉義、雲林、宜蘭、南投等八個縣市，即使將其峽境內所嘉義、雲林、宜蘭、南投等八個縣市，即使將其峽境內所徵收的各項稅目收入，全數規及使用，仍不敷其歲出所需，徵收的各項稅目收入，全數規及使用，仍不敷其歲出所需，可知地幫財政短拙之嚴重性。可知地幫財政短拙之嚴重性。

（四）賦稅依存度呈下降趨勢（四）賦稅依存度呈下降趨勢 從長遠來看，政府收支最重要的來源是稅收。睡從長遠來看，政府收支最重要的來源是稅收。睡

均收入是各級政府財源中最穩定、大宗、可靠與均收入是各級政府財源中最穩定、大宗、可靠與公平的來源。為現進國家主要的施政財源，以支公平的來源。為現進國家主要的施政財源，以支應各項建設與發展。賦稅依存度（賦稅收入佔政應各項建設與發展。賦稅依存度（賦稅收入佔政府支出之比率）是衡量政府才正事否健全的動要府支出之比率）是衡量政府才正事否健全的動要指標。民國指標。民國 6060～～ 7070 年間，賦稅依存度都在年間，賦稅依存度都在 66 成成以上，但到了以上，但到了 8080 年代，賦稅依存度頻均只有年代，賦稅依存度頻均只有 55.55.11％：賦稅收入年增率，遠低於支出年增率。％：賦稅收入年增率，遠低於支出年增率。 8888年度的賦稅依存度更創下年度的賦稅依存度更創下 47.147.1％的新低，賦稅收％的新低，賦稅收入成長率並未隨著支出成長率而增加，財政赤字入成長率並未隨著支出成長率而增加，財政赤字跟著發生。跟著發生。

深入探討深入探討

綜合上述，可知我國地方政府財政問題之嚴重性，究其原因，可從收入與支出兩層面來探討：

一、收入層面的課題一、收入層面的課題• 目前各項稅法均有中央訂地的減稅規定，而且這些減稅又往往造成地

方稅收大量縮水。財政部長林全曾在著作中歸納，這 10年來台灣幾乎無稅不減，減免的稅目包括契稅、房屋稅、證交稅、牌照稅、遺產稅及贈與稅各一次：娛樂睡、土地增值稅、貨物稅各兩次：所得稅三次：以及地價稅、營業稅四次。最近的個案是，土地增值稅二年減半徵收。 10年來只有減稅，卻不加稅的稅制改革，嚴重侵蝕財政稅基，是造成財政困境的成因之一。

• 賦稅收入為政府主要收入來源，近年來實施各項賦稅減免錯失的結果，使我國人民的賦稅負擔率呈下降趨勢，國您租稅負擔有減輕傾向， 84年度賦稅收入對國民生產毛額之比率為 18.1％， 85、 86斷以後降至 17％以下， 88年度下半年級 89年度降至 13.3％，創歷史性之心低紀錄。而先進國家，加拿大高達 30％以上，美國、因國、德國、法國甚至韓國，賦稅收入對國民生產毛額之比率大多在 20％以上，相較之下，我國人民負擔之公共支出比重明顯輕鬆許多。賦稅承當長期以來當對拼低，對於財政穩健而言，是一大隱憂。

二、支出層面的課題二、支出層面的課題

（一）教育科學文化支出比例偏高• 88年度各級政府之出淨額 2兆 500億元，

較上年度增加 2.9％，• 其中以教育科學文化支出 4291億元佔 2

0.9％為最高，再已近五年教育科學文化支出佔課縣市政府歲出總決算數，來觀察政府財政資源分配狀況，教育科學文化支出最為大宗。

（二）人事負擔沈重（二）人事負擔沈重 在政府消費支出中，人事經費佔最大宗，根據行政院在政府消費支出中，人事經費佔最大宗，根據行政院

統計，統計， 8686年度人事經費佔政府消費支出比率高達年度人事經費佔政府消費支出比率高達 7272％，居高不下的人事費用，使得％，居高不下的人事費用，使得 8585年度我國政府消費年度我國政府消費支出佔支出佔 GDPGDP比例，高居亞洲四小龍之首。。比例，高居亞洲四小龍之首。。 8888 年下年下半年及半年及 8989年度台灣省年度台灣省 2121 縣市政府人事費用總計縣市政府人事費用總計 35973597 ，，經折算一年後與經折算一年後與 8080年度比較，平均年增率年度比較，平均年增率 9.19.1 ％以人％以人士妹用支出佔歲出比重觀察，士妹用支出佔歲出比重觀察， 2121個縣市政府個縣市政府 8888 年下年下半年級半年級 8989年度頻均達年度頻均達 62.262.2 ％，較％，較 8080年度年度 55.955.9％大％大幅增加幅增加 6.36.3個百分點，其中彰化線索戰比重最高，高個百分點，其中彰化線索戰比重最高，高達達 75.275.2 ％，財政支出僵化程度可見一斑，而最低者為％，財政支出僵化程度可見一斑，而最低者為南投縣南投縣 47.947.9％，高低差距％，高低差距 27.327.3個百分點。個百分點。

再由人事費用支出佔自有財源比重觀察，再由人事費用支出佔自有財源比重觀察， 8888 年年下半年級下半年級 8989年度約有年度約有 2/32/3的縣市無力負擔自身的人事的縣市無力負擔自身的人事費用支出，以一現象十年來均為獲得改善。龐大的人費用支出，以一現象十年來均為獲得改善。龐大的人事費用支出，不僅拖垮地方財政，且在排擠效應下，事費用支出，不僅拖垮地方財政，且在排擠效應下，勢必影響地方政府從事基層公共建設能力，不利地方勢必影響地方政府從事基層公共建設能力，不利地方建設發展。建設發展。

（三）社會福利支出增加• 近年來我國財政吃出不對膨脹的另一個

重要原因，即是民意代表為選舉考量，考好選民，不顧政府財政困窘，利用手中的政治權利，既要減稅又要增加社會福利支出。此類情形，每到選舉時刻，尤其嚴重。

四、結語四、結語 「財政為庶政之母」，亦為各級政府之物質基礎，猶資本之於公司。「財政為庶政之母」，亦為各級政府之物質基礎，猶資本之於公司。

政府有了充裕的財力，方能進行各項都市建設與投資，提高公共設施政府有了充裕的財力，方能進行各項都市建設與投資，提高公共設施服務水準，增加可居性與都市經濟活力，誘導都市發展。而人口增加、服務水準，增加可居性與都市經濟活力，誘導都市發展。而人口增加、經濟活動頻度提高，又將導致政府財政收支結構發生變動。一方面使經濟活動頻度提高，又將導致政府財政收支結構發生變動。一方面使得政府財政收入增加；另一方面使得都市公共設施質與量的需求提高，得政府財政收入增加；另一方面使得都市公共設施質與量的需求提高，增加政府的財政支出負擔。由於都市財政收支的變動，又將帶動都市增加政府的財政支出負擔。由於都市財政收支的變動，又將帶動都市呈現新的發展態勢。故都市財政與都市規劃兩者之間具有密不可分的呈現新的發展態勢。故都市財政與都市規劃兩者之間具有密不可分的影響關係。 影響關係。

公部門為達到資源有效配置、所得重分配、經濟穩定與經濟成長四公部門為達到資源有效配置、所得重分配、經濟穩定與經濟成長四大目標，利用財政政策為主要工具，透過公共收入及公共支出的預算大目標，利用財政政策為主要工具，透過公共收入及公共支出的預算程序以執行其所想達到的特地目標。故地方財政的差異狀況（水平不程序以執行其所想達到的特地目標。故地方財政的差異狀況（水平不均的現象），將影響地方之均衡發展。不同地區的人們，在相同的稅均的現象），將影響地方之均衡發展。不同地區的人們，在相同的稅率下，人們往往偏好遷往公共服務較佳及能消費較好公共財貸的地方。率下，人們往往偏好遷往公共服務較佳及能消費較好公共財貸的地方。經由地區間的遷息行為，逐漸使得人口在空間上分布失衡，區域及城經由地區間的遷息行為，逐漸使得人口在空間上分布失衡，區域及城鄉間經濟發展榮枯互見，造成地方政府稅源分配不均，另一方面，地鄉間經濟發展榮枯互見，造成地方政府稅源分配不均，另一方面，地區間稅收的差異又造成各地方政府財政能力殊異，進而又影響地方經區間稅收的差異又造成各地方政府財政能力殊異，進而又影響地方經濟發展能力。濟發展能力。

有鑑於地方政府財政能力與土地稅之正向循環性，本章主要探討目前有鑑於地方政府財政能力與土地稅之正向循環性，本章主要探討目前國內外有關地方財政與土地稅之相關理論與研究，以作為本研究模型國內外有關地方財政與土地稅之相關理論與研究，以作為本研究模型建構之基礎。本章第一節探討地方財政收支相關理論，第二節探討土建構之基礎。本章第一節探討地方財政收支相關理論，第二節探討土地稅與地方自治財源，第三節探討土地稅與公共設施的關係。地稅與地方自治財源，第三節探討土地稅與公共設施的關係。

第一節 地方財政收支相關理論第一節 地方財政收支相關理論（一）地方財政• 在現代政府體系中，地方政府占有很重要的地位。因地方政府教

能注意到個人或地區性需求的滿足，對不同偏好性質的公共財需求能做差異化的提供，並且在地方自治的情況下，地方政府各自發揮創造力並互相競爭，其行政效率必優於中央集權制。除了小國寡民的城市國家僅有一個層級政府外，大部分國家皆因國家職能的垂直分化形成政府層級，地方政府即是這種設計下的產物，此乃由於國家事務紛繁，不能由中央全權處理，必須授予各級政府一定的事務與責任讓其發揮功能提供只對某一地區的人民有利，由地方政府提供較能符合需求，因此政府財政遂有地方自治制度－即地方財政自治的產生。而此種由地方政府所提供的財貸或勞務稱之為地方公共財。

• Tiebout提出以足投票理論，認為地方政府的財政榮枯，會影響人民對居住地區的選擇。居民往往為了尋求更好的公共設施享受，發生地區性遷移現象。所以地方政府在推動地方性公共設施建設時，必須有足夠的公共收入來支應，才能防止居民因選擇居住偏好而產生的遷移行為，此理論基本精神涵義，值得參考。

OatesOates 認為認為 TieboutTiebout的假設太過嚴苛，在現實的的假設太過嚴苛，在現實的社會不存在，而且如不考慮公共財的外溢效果，社會不存在，而且如不考慮公共財的外溢效果，可能造成公共財的供給不足或過多，且人口不易可能造成公共財的供給不足或過多，且人口不易完全的分隔同質的人民團體，故認為地方政府為完全的分隔同質的人民團體，故認為地方政府為有效提升公共財的品質，應本著「受益者付費」有效提升公共財的品質，應本著「受益者付費」的原則，向當地居民以徵稅的方式取得所需財源，的原則，向當地居民以徵稅的方式取得所需財源，而各地方政府在面對租稅競爭的壓力下，勢必會而各地方政府在面對租稅競爭的壓力下，勢必會選擇稅源不易流失到轄區外的租稅課，以保證受選擇稅源不易流失到轄區外的租稅課，以保證受益者付費原則；他就美國新澤西州所做的研究顯益者付費原則；他就美國新澤西州所做的研究顯示，理性的消費者在決定住所時會權衡地方財富示，理性的消費者在決定住所時會權衡地方財富的利益及所負擔的稅額，結果是相同的。的利益及所負擔的稅額，結果是相同的。

在探討地方政府的財源籌措方法之前，須先了解在探討地方政府的財源籌措方法之前，須先了解地方公共財之特性，才能根據其特性尋求適合地地方公共財之特性，才能根據其特性尋求適合地方政府的財源籌措方法。一般而言，地方公共財方政府的財源籌措方法。一般而言，地方公共財具有下列特質：具有下列特質：

• （一）地區性：地方政府依居民偏好提供財貸，居民可藉遷移而尋求滿足其偏好財貸的組合，即以足投票說，也就是透過遷移的過程，可以選擇最能滿足他需求的公共設施與租稅的組合的社區定居。

• （二）利益外溢性：地方財政所提供的公共財利益，常因超過其轄區以外，或因人口及商業的流動性，使得與其相鄰地區居民亦得共霑其利。例如防洪計畫，運輸等。

• （三）利益遞減性：地方公共財往往具不可移動性及區域性，使得享受該種財貸利益的程度，會隨著距離該公共財中心位置較遠成遞減現象，例如停車場、公園、消防設備等。

• （四）規模經濟空間性：地方公共財的受益空間有一定限度，超過該限度，享用人數增加會產生擁擠效果，因此，大多數地方公共財提供有一定最適規模，如學校、圖書館等。

• 於地方性公共設施在使用上具有空間上的限制，所以在財源籌措得理念上，就必須與一般的公共設施有所差別。廣義的地方性公共設施應該包括跨縣市性、全縣市性及社區性的公共設施，其中跨縣市性的公共設施，因為受益的群眾較為廣泛且難以界定，所以很難單純且公平地利用使用者或受益者付費原則來措財源，因此這些措施需經費可由中央以統籌統支的方式支應。至於全縣市及社區性的公共設施，則可由全縣市的歲入統籌支出。但地區性的公共設施，因範圍及使用者確定，所以由其他地區居民付出不公平，所以使用者付費，成立特別或指定使用基金支出，不僅可以促進地方上「自我負責」的意識，更可激發各地方政府提高行政效率。

貳、地方公共財支出• 隨著時間的演進，政府公共部門之支出種類與數量亦隨之

增多 ,• 政府公共職能之日益強化與擴張，公共部門之責任亦為之

加重，政府活動不論絕對或相對數量都會隨著時間的演變而增加，這也是因為經濟成長與社會進步的自然成果，換言之，一國政府支出與其經濟發展程度間存在有一種函數關係，即一般華格納政府活動增加法則。

• 德國財政學者，認為工業化過程，使國民生產增加，課稅能量增加；隨著經濟、社會、政治的進步，各項活動的複雜性與相互依存關係也與日俱增。同時由於進步的壓力所致，政府在法律、秩序及經濟管制上的功能擴大。至於交通、教育、都市建設等社會財的提供，國營事業的投資與政府資本的增加，均造成政府支出的有增無減。此也隱含政府部門職能擴大的速度超過總體產出的成長，即有名的「公共支出擴大學說」。