This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
Ε
ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ∆ΗΜΟΣΙΑΣ ∆ΙΟΙΚΗΣΗΣ
ΚΑ΄ ΕΚΠΑΙ∆ΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ
ΤΜΗΜΑ: ∆ιαχείρισης Πληροφοριακών Συστηµάτων
ΤΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ
Θέµα:
«Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης»
Επιβλέπων:
Γεώργιος Κατρούγκαλος
Σπουδαστής:
Αλέξανδρος Τσάνης
ΑΘΗΝΑ – 27.09.2011
2
ΕΥΧΑΡΙΣΤΙΕΣ
Με την ολοκλήρωση της τελικής µου εργασίας, θα ήθελα να εκφράσω τις ολόψυχές µου
ευχαριστίες και την βαθιά εκτίµηση προς τον επιβλέποντα καθηγητή µου, κ. Κατρούγκαλο
Γεώργιο, συνταγµατολόγο, αναπληρωτή καθηγητή του ∆ηµοκρίτειου Πανεπιστηµίου Θράκης
και δικηγόρο του Αρείου Πάγου και του Συµβουλίου της Επικρατείας, για τη συνεχή
υποστήριξη, την εξαιρετική συνεργασία, την αµέριστη εµπιστοσύνη που επέδειξε στο
πρόσωπό µου, στοιχεία τα οποία σε συνδυασµό µε την άριστη και βαθιά κατάρτιση, το ευρύ
φάσµα επιστηµονικής γνώσης και την υψηλή παιδαγωγική συνείδηση που τον διακρίνει,
αποτέλεσαν καθοριστικοί παράγοντες για την πραγµατοποίηση εµβριθούς ανάλυσης, ευρείας
παράθεσης και ανάπτυξης ιδεών και επιχειρηµάτων, δίχως τους οποίους η συγγραφή της
εργασίας θα ήταν αδύνατη.
3
ΠΕΡΙΛΗΨΗ
Η παρούσα εργασία πραγµατεύεται ένα ευρύ φάσµα θεµάτων ιδιωτικοποιήσεων τόσο
όσο αφορά σε ζητήµατα συνταγµατικότητας και στην εναρµόνισή τους µε την υφιστάµενη
νοµολογία του Συµβουλίου Επικρατείας καθώς και την οικονοµική τους επίδραση στα
µακροοικονοµικά µεγέθη, όσο και στην ανάλυση συνταγµατικότητας και οικονοµικής
αποτελεσµατικότητας αυτών, βάσει νόµου 3985/2011 του µεσοπρόθεσµου πλαισίου
δηµοσιονοµικής στρατηγικής 2012-2015 και ν.3986/2011 των µέτρων εφαρµογής του, στο
πλαίσιο της εκδηλωµένης οικονοµικής κρίσης.
Στην εισαγωγή εκτυλίσσεται µία σύντοµη ιστορική αναδροµή της πορείας των
ιδιωτικοποιήσεων στην Ελλάδα, προσεγγίζοντάς την κυρίως µέσα από την πολιτική της
διάσταση. Το πρώτο κεφάλαιο παρουσιάζει εισαγωγικές έννοιες και βασικούς ορισµούς, οι
οποίοι αποτελούν αντικείµενο της ιδιωτικοποίησης, όπως αυτή του νοµικού προσώπου
ιδιωτικού δικαίου ή της δηµόσιας επιχείρησης και σχετικές διαδικασίες όπως η
αποκρατικοποίηση για την πληρέστερη προσέγγιση του ακριβούς νοήµατος της έννοιας της
ιδιωτικοποίησης, η οποία επεξηγείται λεπτοµερώς στις επόµενες ενότητες του ίδιου
κεφαλαίου, µε την, επιπλέον, ανάλυση των µορφών και µεθόδων της.
Το µέρος Α΄ της εργασίας αποτελείται από τα κεφάλαια 2 και 3. Στο πρώτο εξετάζεται
ενδελεχώς η συνταγµατικότητα των ιδιωτικοποιήσεων καθώς και ο βαθµός σύµπλευσης
αυτών µε τη νοµολογία και τις αποφάσεις του Συµβουλίου της Επικρατείας, βάσει
συγκεκριµένων περιπτώσεων, ενώ αποτιµάται ο ρόλος και η στάση του απέναντι στο εν
λόγω ζήτηµα. Στο επόµενο κεφάλαιο, αφού εντοπιστούν προβληµατισµοί και εξαχθούν
αρχικά συµπεράσµατα βάσει ιστορικών παραδειγµάτων της παγκόσµιας σκηνής, µελετάται
λεπτοµερώς η επίδραση των ιδιωτικοποιήσεων στην πορεία της οικονοµίας καθώς
διερευνάται και αναπτύσσεται η επίδρασή τους σε καθοριστικά δηµοσιονοµικά µεγέθη,
όπως το δηµόσιο έλλειµµα, αλλά και µακροοικονοµικούς δείκτες όπως ο ρυθµός
οικονοµικής µεγέθυνσης, η ανεργία, ο πληθωρισµός, ενώ η αλληλοσυγκρουόµενη δράση
όλων αυτών των παραγόντων αναλύεται µέσα από µεθοδολογικά επιστηµονικά εργαλεία,
παράγοντας εξαιρετικά χρήσιµα συµπεράσµατα.
Το δεύτερο µέρος της παρούσας µελέτης, το οποίο απαρτίζεται από τρία κεφάλαια,
αφιερώνεται, έπειτα από µία σύντοµη ιστορική αναδροµή, στην παρουσίαση, την
4
συνταγµατικότητα και την οικονοµική ανάλυση του µεσοπρόθεσµου πλαισίου ενώ
εξετάζονται ζητήµατα συνταγµατικού δικαίου του νόµου εφαρµογής του πλαισίου
δηµοσιονοµικής στρατηγικής 2012-2015, όσο αφορά σε εκείνες τις διατάξεις οι οποίες
αναφέρονται µε τα σχετικά, µε τις ιδιωτικοποιήσεις, θέµατα. Έτσι, στο πρώτο κεφάλαιο
του Β΄ µέρους, (κεφάλαιο 4), αποτυπώνεται επακριβώς το πρόγραµµα ιδιωτικοποιήσεων
που πραγµατοποιήθηκε στην Ελλάδα την περίοδο 1991-2007, ενώ παρουσιάζεται το
αντίστοιχο όπως αυτό προβλέπεται από το µεσοπρόθεσµο πλαίσιο δηµοσιονοµικής
στρατηγικής για την περίοδο 2011-2015 καθώς και ο νόµος 3986/2011 εξειδίκευσης των
µέτρων εφαρµογής του πλαισίου. Ακολουθεί, στο επόµενο κεφάλαιο (-κεφ.5-) ανάλυση
ζητηµάτων συνταγµατικού δικαίου τόσο της διαδικασίας και του περιεχοµένου του
µεσοπρόθεσµου πλαισίου όσο και του «εφαρµοστικού» νόµου, εξειδίκευσης του πλαισίου,
των τριών πρώτων κεφαλαίων, τα οποία αφιερώνονται στην πραγµατοποίηση των
ιδιωτικοποιήσεων δηµοσίων ακινήτων και υποδοµών καθώς η ιδιωτικοποίηση των
δηµοσίων επιχειρήσεων και οργανισµών ακολουθεί µε τη µορφή ουσιαστικών νόµων. Στο
τελευταίο κεφάλαιο (έξι), αναλύεται ένα ευρύ φάσµα οικονοµικών θεµάτων σχετιζόµενα
µε την εφαρµογή του προγράµµατος ιδιωτικοποιήσεων 2011-2015 του µεσοπρόθεσµου
πλαισίου, σηµειώνεται η επισφάλεια των παραδοχών και η εµφάνιση µακροοικονοµικών
κινδύνων, παρουσιάζεται η εξέλιξη του δηµοσίου χρέους βάσει πιθανών σεναρίων
διαφοροποίησης ως προς τα εισπρακτέα ποσά, ενώ δίδεται η επίδραση στη δυναµική του
χρέους, ενός συνόλου δηµοσιονοµικών µεγεθών όπως το χρέος γενικής κυβέρνησης, το
πρωτογενές αποτέλεσµα, το ισοζύγιο των ασφαλιστικών εισφορών καθώς και
µακροοικονοµικών όπως ο αποπληθωριστής του ΑΕΠ, ο ρυθµός µεγέθυνσης της
οικονοµίας µε την ταυτόχρονη επεξήγηση του φαινοµένου της χιονοστιβάδας και της
συµβολής του µεσοσταθµικού επιτοκίου στην διαχειρισιµότητα του δηµοσίου χρέους ως
ποσοστό του ΑΕΠ.
Τέλος, στον επίλογο, παρουσιάζεται µία συνολική αποτίµηση της συνταγµατικότητας
και της οικονοµικής αποτελεσµατικότητας των ιδιωτικοποιήσεων γενικότερα αλλά και
ειδικότερα µέσω του προγράµµατος ιδιωτικοποιήσεων του πλαισίου, ενώ δίδεται η
βαθύτερη αναγκαιότητα πραγµάτωσής τους, τόσο λόγω της παρούσας κρίσης, όσο και στο
πλαίσιο της ευρωενωσιακής πολιτικής αλλά και της συµβατότητας µε τις εγγενείς
5
απαιτήσεις της αειφόρου ανάπτυξης και της επανόδου στη διευρυµένη παραγωγή του
II. Α΄ ΜΕΡΟΣ .....................................................................................................................33
2 Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα..................33
2.1 Εισαγωγή ..............................................................................................................33 2.2 Ζητήµατα Συνταγµατικού ∆ικαίου των Ιδιωτικοποιήσεων..................................34 2.3 Νοµολογία, Αποφάσεις ΣτΕ ως προς τη Συνταγµατικότητα Ιδιωτικοποιήσεων Συγκεκριµένων Περιπτώσεων. .........................................................................................47 2.4 Αποτίµηση του Ρόλου και της Νοµολογιακής Τάσης του ΣτΕ ............................54 2.5 Συµπεράσµατα......................................................................................................56
3 Οικονοµική Ανάλυση – Aποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων .................60
4.1 Εισαγωγή ............................................................................................................102 4.2 Το Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο ως Συνέχεια της Πολιτικής των Ιδιωτικοποιήσεων στην Ελλάδα ...................................................................................................................102 4.3 Πρόγραµµα Ιδιωτικοποιήσεων του Μεσοπρόθεσµου Πλαισίου ∆ηµοσιονοµικής Στρατηγικής 2012-2015- Χρονοδιάγραµµα, ∆ιαδικασίες ..............................................105 4.4 Νόµος 3986/2011 Εφαρµογής Μεσοπρόθεσµου Πλαισίου 2012-2015 .............106
4.4.1 Ταµείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του ∆ηµοσίου Α.Ε..................................107
αιτιολογία της κατοχυρωµένης πλέον σταθεροποίησης του δηµοκρατικού πολιτεύµατος4
και την επίκληση στη µετάβαση της προάσπισης των ατοµικών δικαιωµάτων.
Κατά την περίοδο από το 1990 και εφεξής, το κυρίαρχο οικονοµικο-πολιτικό υπόδειγµα
µετεξελίσσεται σταδιακά σε «αγορακεντρικό» (ή νεοφιλελεύθερο). Η πίστη στις
δυνατότητες της αγοράς, η απόλυτη προτεραιότητά της έναντι του κράτους στο πεδίο της
οικονοµίας, καθώς και η αντίληψη ότι οι πολιτικές επιλογές στο πεδίο αυτό οφείλουν να
ενσωµατώνουν τη λογική και τις αξίες της αγοράς αποτελούν τα κύρια γνωρίσµατά του. Οι
δηµοσιονοµικές απαιτήσεις για την ένταξη στην Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση,
όπως και ευρύτερα η κανονιστική πίεση του κοινοτικού δικαίου για «απελευθέρωση» των
αγορών και «άνοιγµα» της οικονοµίας, συνέβαλαν στην εµφάνιση σχετικών πολιτικών ως
έκφραση οικονοµικής αναγκαιότητας. Το γενικότερο πολιτικό σχέδιο ως προς τις σχέσεις
κράτους και αγοράς συγκροτείται κατά την περίοδο αυτή από τρεις επάλληλους στόχους:
µεγιστοποίηση της συµµετοχής της ιδιωτικής πρωτοβουλίας στην οικονοµική
δραστηριότητα, νέες µορφές «σύµπραξης» κράτους και φορέων της αγοράς, υιοθέτηση
µεθόδων της αγοράς από τον δηµόσιο τοµέα. Οι σχετικές πολιτικές αποτυπώνονται σε
σειρά νοµοθετικών µέτρων για τον περιορισµό ρυθµιστικών παρεµβάσεων στην αγορά, τη
µεταβίβαση περιουσιακών στοιχείων του ∆ηµοσίου και, ίσως το πιο χαρακτηριστικό, τις
λεγόµενες «µετοχοποιήσεις»5.
Ειδικότερα, µε το άρθρο 25 του ν. 1914/1990 εισήχθησαν µέτρα «αποκρατικοποίησης
φορέων του δηµοσίου τοµέα». Η ιδιοκτησιακή και µετοχική µεταβολή είχε «ελαφρύτερη»
µορφή από την πλήρη ιδιωτικοποίηση, αφού γινόταν µε την αύξηση του εταιρικού
κεφαλαίου δια της εκδόσεως νέων µετοχών, που αντιστοιχούσαν στην αύξηση αυτή
αδυνατώντας να ανατρέψει πλήρως τη θέση του ∆ηµοσίου, αφού στην κυριότητά του
παρέµενε πάντα ποσοστό 51% του συνόλου των µετοχών των «αποκρατικοποιούµενων»
επιχειρήσεων. Στη συνέχεια, και µε το ν. 2000/91, παρόλη την επανάληψη της χρήσης του
όρου «αποκρατικοποίηση», οι προθέσεις του γίνονταν ξεκάθαρες στο άρθρο 5, όπου
4 Βασίζεται στο σύστηµα πλειοψηφικού κοινοβουλευτισµού, µε την κυβέρνηση και την κοινοβουλευτική
πλειοψηφία να συγκροτούν ένα συµπαγές µπλοκ εξουσίας. 5 Καϊδατζής Ακρίτας (2009), ∆ικαστικός έλεγχος των µέτρων οικονοµικής πολιτικής. Νοµολογιακές τάσεις
και προσαρµογές στο µεταβαλλόµενο οικονοµικο-πολιτικό περιβάλλον, http://www.constitutionalism.gr/html/ent/616/ent.1616.asp (τελευταία πρόσβαση στις 21/09/2011)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
14
καθορίζονταν οι τρόποι και µορφές της «ιδιωτικοποίησης» φορέων του ∆ηµοσίου, δηλαδή
της ακόµα και πλήρους µεταβίβασης τους σε ιδιώτες. Ειδικά ως προς τη µετοχική
κατάσταση, η µεταβίβαση µπορούσε να φθάσει στο σύνολο το µετοχών είτε µε τη µορφή
απευθείας πώλησης είτε εισαγωγής στο χρηµατιστήριο και πώλησης στους ιδιώτες. Ο
µόνος περιορισµός στην απόκτηση µετοχών των ιδιωτικοποιούµενων εταιριών αφορούσε
τρεις ρητά καθοριζόµενες επιχειρήσεις (∆ΕΗ, ΟΤΕ, Ολυµπιακή Αεροπορία), ποσοστό 51%
του συνόλου των µετοχών των οποίων, προβλεπόταν ότι «θα ανήκει και θα παραµένει
πάντα στην κυριότητα του ελληνικού ∆ηµοσίου»6.
Ο ν. 2414/1996 για τον εκσυγχρονισµό των ∆ΕΚΟ εκφράζει µε τον πιο άµεσο τρόπο τη
µετάβαση στο νέο υπόδειγµα αν και, στο παρελθόν, είχε καταστεί σηµαία η
«κοινωνικοποίηση» των δηµόσιων επιχειρήσεων, µιάµιση δεκαετία µετά η πολιτική του
«εκσυγχρονισµού» προωθεί την ιδιωτικοοικονοµική λειτουργία τους, µε την ίδια ένταση.
Όπως χαρακτηριστικά αναφέρει ο Ακρίτας Καϊδατζής: «Τα πρωτεία µοιάζει πλέον να
ανήκουν στην οικονοµία»7.
Στην ίδια γραµµή κινήθηκε και ο πιο πρόσφατος νόµος 3049/2002, όπου –
σηµειολογική κυρίως διαφορά- η «αποκρατικοποίηση» ορίζεται όχι ως «µεταβίβαση» αλλά
ως «εφάπαξ ή σταδιακή έξοδος» επιχειρήσεων του ∆ηµοσίου από τον έλεγχό του.
Προστέθηκε επίσης η έννοια της «µεταβίβασης (µετοχικού) ελέγχου», ενώ δεν γίνεται
πουθενά λόγος για «ιδιωτικοποίηση». Στην ουσία, πάντως, περί αυτού πρόκειται, εφόσον
στις µορφές «αποκρατικοποίησης» περιλαµβάνονται τόσο η πώληση του συνόλου της
επιχείρησης όσο και η πώληση του συνόλου ή µέρους των µετοχών της. Οι καινοτοµίες της
δυνατότητας διάθεσης ποσοστού µετοχών «αποκρατικοποιούµενης» επιχείρησης στους
εργαζοµένους σε αυτήν και της θέσπισης της ειδικής υπέρ του ∆ηµοσίου προσθέτουν ίσως
µια κοινωνική νότα στο σύστηµα, χωρίς ωστόσο να αλλάζουν το γενικό του χαρακτήρα: το
διαµορφούµενο πλαίσιο είναι και πάλι τέτοιο που, υπό προϋποθέσεις, µπορεί να οδηγήσει
6 Μποτόπουλος Κώστας (2003), Το Κράτος ως µέτοχος http://www.botopoulos.gr/politika-
keimena/thesmika/item/208-%CF%84%CE%BF-%CE%BA%CF%81%CE%AC%CF%84%CE%BF%CF%82-%CF%89%CF%82-%CE%BC%CE%AD%CF%84%CE%BF%CF%87%CE%BF%CF%82 (τελευταία πρόσβαση στις 10/09/2011)
7 Καϊδατζής Ακρίτας (2009), ∆ικαστικός έλεγχος των µέτρων οικονοµικής πολιτικής. Νοµολογιακές τάσεις και προσαρµογές στο µεταβαλλόµενο οικονοµικο-πολιτικό περιβάλλον, http://www.constitutionalism.gr/html/ent/616/ent.1616.asp (τελευταία πρόσβαση στις 21/09/2011)
στην απώλεια ή την απίσχναση της µετοχικής παρουσίας του Κράτους στο κεφάλαιο
επιχειρήσεων που βρίσκονταν ως τότε υπό την απόλυτη ή πλειοψηφική κυριότητα του8.
Η εφαρµογή αγορακεντρικών πολιτικών δεν κατέληξε σε µια µονόδροµη µετάβαση από
το κράτος στην αγορά, αλλά συνοδεύθηκε από την ανανοηµατοδότηση του δηµοσίου
συµφέροντος και ιδίως την αναγέννηση της έννοιας της δηµόσιας υπηρεσίας. ∆εν αποτελεί
σύµπτωση, άλλωστε, ότι κατά τη διάρκεια της περιόδου αυτής, εξακολουθούν να
επιβιώνουν στοιχειώδεις «θύλακες» κρατικού παρεµβατισµού. Παράλληλα, τη διάψευση
πολλών από τις παραδεδεγµένες αντιλήψεις και τις προβλέψεις του νεοφιλελευθερισµού
έδειξε και η διεθνής εµπειρία, και µάλιστα εκεί ακριβώς όπου είχαν βρει το πιο
«θριαµβευτικό» πεδίο εφαρµογής, δηλαδή στις χώρες της Ανατολικής Ευρώπης και της
Λατινικής Αµερικής.
Το έτος 2008 είναι δυνατόν να αναχθεί σε ένα νέο ορόσηµο, διότι, αν και δεν συνδέεται
µε κάποια εσωτερική µεταβολή, αποτελεί την απαρχή της εµφάνισης απειλητικών
παραγόντων για την ελληνική οικονοµία λόγω της επίδρασης την κρίσης του συστήµατος
σε παγκόσµιο επίπεδο. Η κρισιµότητα της κατάστασης εντείνεται περαιτέρω, καθώς λόγω
των ειδικών συνθηκών και του σταδίου στο οποίο αυτό βρίσκεται, δεν υφίσταται η
δυνατότητα ανάκαµψης µέσα από την επάνοδο σε πολιτικές κρατικού παρεµβατισµού στο
εθνικό επίπεδο και της δηµοσιοποίησης της ιδιωτικής οικονοµικής σφαίρας, όπως αυτή
διενεργήθηκε µετά το 1930 και την τότε σοβαρή οικονοµική κρίση για την αντιµετώπισή
της, η οποία στηρίχθηκε κυρίως στις οικονοµικές θεωρίες του γνωστού άγγλου
οικονοµολόγου John Maynard Keynes. Επιπρόσθετα, και σε ενίσχυση των παραπάνω,
παρατηρείται το παράδοξο να συστήνεται ως φάρµακο και τρόπο θεραπείας, η
εντατικοποίηση της πολιτικής που εφαρµόστηκε µέχρι το ξέσπασµα της δηµοσιονοµικής
κρίσης, µε µία σειρά από µέτρα συµπεριλαµβανοµένου των ιδιωτικοποιήσεων στο πλαίσιο
του µεσοπρόθεσµου προγράµµατος 2012-2015 καθ’ υπόδειξη του νόµου εφαρµογής του
πλαισίου αυτού, όπως εξετάζεται αναλυτικά σε επόµενο κεφάλαιο.
8 Μποτόπουλος Κώστας (2003), Το Κράτος ως µέτοχος http://www.botopoulos.gr/politika-
keimena/thesmika/item/208-%CF%84%CE%BF-%CE%BA%CF%81%CE%AC%CF%84%CE%BF%CF%82-%CF%89%CF%82-%CE%BC%CE%AD%CF%84%CE%BF%CF%87%CE%BF%CF%82 (τελευταία πρόσβαση στις 10/09/2011)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
Η θεµελίωση του ουσιαστικού ιδιοκτησιακού καθεστώτος στην αρχή της δηµόσιας ή
ιδιωτική ιδιοκτησίας, φέρεται να αποτελεί απόρροια όχι τόσο του τυπικού οικονοµικού
Συντάγµατος αλλά µάλλον της κοινωνικής και οικονοµικής πραγµατικότητας.
Ως «ιδιωτική ιδιοκτησία» αναφέρεται κάθε κανόνας στον οποίο η ουσιαστική εξουσία
διάθεσης για τα µέσα και τα αγαθά παραγωγής βρίσκεται στα πλαίσια του ατοµικού
ιδιοκτήτη, ανεξάρτητα εάν αυτό αποτελεί φυσικό πρόσωπο ή εταιρική ένωση
απαρτιζόµενο από φυσικά ή νοµικά πρόσωπα, ενώ ως «ιδιωτική περιουσία του δηµοσίου»
κατανοείται κάθε κανόνας στον οποίο η ουσιαστική εξουσία διάθεσης για τα µέσα και
αγαθά παραγωγής ανήκει στο κράτος, θεµελιώνοντας τυπική κρατική εξουσία διάθεσης η
οποία συγκροτείται µέσα από άυλα δικαιώµατα ελέγχου, παρέµβασης ή συµµετοχής.
∆ηλαδή το ουσιαστικό κριτήριο διαχωρισµού της ιδιωτικής περιουσίας από την ιδιωτική
περιουσία του δηµοσίου αποτελεί η περιοχή αναζήτησης της εξουσίας χρήσης και διάθεσης
των µέσων και αγαθών παραγωγής11.
Η δηµόσια κτήση αφορά σε ένα ιδιότυπο δικαίωµα που φαίνεται να προσιδιάζει στην
ιδιωτική περιουσία δηµοσίου, αλλά σαφώς διακρίνεται από τα δικαιώµατα του αστικού
κώδικα. Η ιδιοκτησία αφορά εξ ορισµού πράγµατα εντός των συναλλαγών, ενώ η δηµόσια
περιουσία είναι, επίσης εξ ορισµού, εκτός συναλλαγών. Αν η κυριότητα συνίσταται στην
εξουσία χρήσης και διάθεσης, το δικαίωµα του δηµοσίου διαφοροποιείται τουλάχιστον
κατά το ότι λείπει εξολοκλήρου η εξουσία διάθεσης. Τη θέση ότι τα δηµόσια πράγµατα δεν
είναι δεκτικά αστικής κυριότητας ακολουθεί διαχρονικά η νοµολογία του Συµβουλίου της
Επικρατείας, ήδη από την απόφαση 41/1929 της Ολοµέλειας12. Η σχέση των δηµόσιων
10 Νοµικά πρόσωπα δηµοσίου και ιδιωτικού δικαίου,
http://www.capital.gr/law/articles.asp?id=727154&subcat=105 (τελευταία πρόσβαση στις 16/08/2011) 11 Βελέντζα Ιωάννη (1987), Η συνταγµατική εγγύηση της ιδιοκτησίας θεµελιώδες αντικείµενο του
Οικονοµικού ∆ικαίου, Θεσσαλονίκη: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ.94 12 Σαρµά Ι. (1994), Η συνταγµατική και διοικητική νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, Αθήνα-
Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ 38 επ., Έτσι π.χ. και η ΣτΕ (Ολ.) 4050/1976, ΤοΣ 1977, 154 .
Κεφ.1,Εισαγωγικές Έννοιες Βασικοί Ορισµοί
19
νοµικών προσώπων µε τα πράγµατα της δηµόσιας περιουσίας, τους αποδίδει, συνεπώς, ένα
ιδιότυπο καθεστώς κτήσης, ένα καθεστώς sui generis, απ' το οποίο δεν απορρέουν
περιουσιακά δικαιώµατα, αλλά (δηµόσιες) εξουσίες και αρµοδιότητες. Κρίσιµο για τα
δηµόσια πράγµατα δεν είναι το ότι ανήκουν σε κάποιο φορέα, αλλά το ότι εξυπηρετούν ένα
δηµόσιο προορισµό. Απ' αυτόν απορρέει η επί του πράγµατος εξουσία διαχείρισης (pouvoir
de gestion) και εξουσία διοίκησης (pouvoir de police), τα οποία συνιστούν ταυτόχρονα και
υποχρεώσεις, ώστε ο φορέας στον οποίον ανήκουν να µην ενεργεί ως κύριος, αλλά ως
«εξουσιαστής», προστάτης και διαχειριστής.
Τα παραπάνω επιβεβαιώνουν πως η σχέση των δηµόσιων νοµικών προσώπων µε τα
πράγµατα της δηµόσιας περιουσίας τους, δεν αποτελεί ιδιοκτησιακό δικαίωµα και
βρίσκεται εκτός του πεδίου αναφοράς της συνταγµατικής διάταξης του άρθρου 1713, ή,
όπως χαρακτηριστικά σηµειώνει ο Ακρίτας Καϊδατζής14 «η δηµόσια περιουσία των
δηµόσιων νοµικών προσώπων δεν καταλαµβάνεται από τη συνταγµατική προστασία της
ιδιοκτησίας, πρώτα και κύρια γιατί δεν είναι καν ιδιοκτησία». Αντίθετα, ο «ιδιωτικός», κατά
µία έννοια, χαρακτήρας της ιδιωτικής περιουσίας των δηµόσιων νοµικών προσώπων
φαίνεται να θεωρείται αυτονόητος, δεδοµένος ή έστω να προκύπτει εξ αντιδιαστολής από
το «δηµόσιο» χαρακτήρα της δηµόσιας περιουσίας και πάντως όχι να ταυτίζεται µε τον
χαρακτήρα της ιδιωτικής ιδιοκτησίας. Οπωσδήποτε, η δηµόσια περιουσία στο σύνολό της
προστατεύεται κατά σαφή τρόπο από το άρθρο 106 παρ.3 του Συντάγµατος15.
13 Βλ. Βροντάκη Μ. (1982), «Το ζήτηµα της συνταγµατικής προστασίας της ιδιοκτησίας των δηµόσιων
νοµικών προσώπων», σε: Τιµ. Τόµο του Συµβουλίου της Επικρατείας 1929-1979, τόµ. ΙΙ, Αθήνα-Κοµοτηνή, 397 επ.
14 Καϊδατζής Ακρίτας (2002), «Ιδιοκτησιακά δικαιώµατα των δηµόσιων νοµικών προσώπων: τρεις
ερµηνευτικές εκδοχές για τη συνταγµατική τους προστασία», Το Σύνταγµα 2002, σ. 29-76 15 Άρθρο 106§3 (Κράτος και εθνική οικονοµία) «3. Με την επιφύλαξη της προστασίας που παρέχεται από το άρθρο 107 ως προς την επανεξαγωγή κεφαλαίων
εξωτερικού, µπορεί να ρυθµίζονται µε νόµο τα σχετικά µε την εξαγορά επιχειρήσεων ή την αναγκαστική συµµετοχή σ' αυτές του Κράτους ή άλλων δηµόσιων φορέων, εφόσον οι επιχειρήσεις αυτές έχουν χαρακτήρα µονοπωλίου ή ζωτική σηµασία για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, ή έχουν ως κύριο σκοπό την παροχή υπηρεσιών στο κοινωνικό σύνολο.»
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
Με τον όρο «δηµόσιος φορέας» νοείται ο φορέας εκείνος ο οποίος ιδρύθηκε και
λειτουργεί σύµφωνα µε το δηµόσιο δίκαιο µε κύριο σκοπό του την ικανοποίηση του
δηµοσίου συµφέροντος.
Ως «οργανισµός δηµοσίου δικαίου»16 ορίζεται κάθε νοµικό, πρόσωπο, το οποίο αφενός
έχει συσταθεί µε σκοπό την κάλυψη αναγκών γενικού συµφέροντος, που δεν εµπίπτουν
στον βιοµηχανικό ή εµπορικό τοµέα, και αφετέρου η δραστηριότητα του χρηµατοδοτείται
κατά το µεγαλύτερο µέρος από το κράτος ή τους οργανισµούς τοπικής αυτοδιοίκησης, ή η
διαχείριση του υπόκειται σε έλεγχο ασκούµενο από το κράτος, ή τα διοικητικά του όργανα
διορίζονται κατά πλειοψηφία από το κράτος. Με άλλα λόγια ο όρος δηµόσιος οργανισµός
καταλαµβάνει κάθε νοµικό πρόσωπο, που λειτουργεί για την εξυπηρέτηση του δηµοσίου
συµφέροντος και υπάγεται υπό τη διοικητική ή οικονοµική αποφασιστική επιρροή του
κράτους17,18.
Ως «δηµόσιες υπηρεσίες» (υπηρεσίες δηµόσιου συµφέροντος ή κοινής ωφέλειας, όπως
η παροχή ηλεκτρικής ενέργειας, φυσικού αερίου και νερού, οι µεταφορές, οι ταχυδροµικές
υπηρεσίες και οι τηλεπικοινωνίες) εννοούνται εκείνες οι οικονοµικές δραστηριότητες
κοινής ωφέλειας που έχουν οργανωθεί από τις δηµόσιες αρχές και λειτουργούν µε ευθύνη
τους ή έχουν ανατεθεί σε µεµονωµένους φορείς (δηµόσιους ή ιδιωτικούς).
16 σύµφωνα µε το άρθρο 1 της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ. 17 Στο Π∆ 60/2007 και στην παρ. IV του Παραρτήµατος III της οδηγίας 2004/18/ΕΚ για την Ελλάδα έχουν
καταχωρηθεί ως οργανισµοί δηµοσίου δικαίου, που πληρούν τα κριτήρια του σχετικού ορισµού της οδηγίας, οι εξής κατηγορίες: α) οι δηµόσιες επιχειρήσεις και δηµόσιοι φορείς β) τα νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που ανήκουν στο κράτος ή επιχορηγούνται τακτικά, σύµφωνα µε τις οικείες διατάξεις, από κρατικούς πόρους κατά το 50% τουλάχιστον του ετήσιου προϋπολογισµού των ή των οποίων το εταιρικό κεφάλαιο ανήκει κατά 51 % τουλάχιστον στο κράτος, και γ) τα νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, που ανήκουν σε νοµικά πρόσωπα δηµόσιου δικαίου, σε φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης οποιασδήποτε βαθµίδας, συµπεριλαµβανοµένης της Κεντρικής Ένωσης ∆ήµων και Κοινοτήτων Ελλάδος (ΚΕ∆ΚΕ), σε τοπικές ενώσεις δήµων και κοινοτήτων καθώς και σε δηµόσιες επιχειρήσεις και δηµόσιους φορείς και σε υπό το στοιχείο β' νοµικά πρόσωπα, ή επιχορηγούνται τακτικά από αυτά. κατά το 50 % τουλάχιστον του ετήσιου προϋπολογισµού των, σύµφωνα µε τις οικείες διατάξεις ή µε το καταστατικό τους, ή τα προαναφερόµενα νοµικά πρόσωπα που κατέχουν τουλάχιστον το 51% του εταιρικού κεφαλαίου αυτών των νοµικών προσώπων δηµοσίου δικαίου.
18 Τσιρωνάς Αθανάσιος (2008), H νοµική φύση των συµβάσεων σύµπραξης ∆ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα (Σ∆ΙΤ) του Ν. 3389/2005, Επιθεώρηση ∆ηµοσίου ∆ικαίου και ∆ιοικητικού ∆ικαίου, σελ.8
Κεφ.1,Εισαγωγικές Έννοιες Βασικοί Ορισµοί
21
Σύµφωνα µε το νόµο 3429/2005 «∆ηµόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισµοί»
(∆.Ε.Κ.Ο.)19, ως «δηµόσια επιχείρηση» νοείται κάθε ανώνυµη εταιρεία, στην οποία το
ελληνικό δηµόσιο δύναται να ασκεί άµεσα ή έµµεσα αποφασιστική επιρροή, λόγω της
συµµετοχής του στο µετοχικό της κεφάλαιο ή της χρηµατοοικονοµικής συµµετοχής του ή
των κανόνων που τη διέπουν. Η άσκηση αποφασιστικής επιρροής από το ελληνικό δηµόσιο
τεκµαίρεται όταν το ελληνικό δηµόσιο ή νοµικά πρόσωπα δηµοσίου δικαίου ή νοµικά
πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου χρηµατοδοτούµενα από το ελληνικό δηµόσιο ή από νοµικά
πρόσωπα δηµοσίου δικαίου σε ποσοστό άνω του πενήντα τοις εκατό ή άλλες δηµόσιες
επιχειρήσεις υπό την έννοια του παρόντος νόµου:
α) είναι κύριοι µετοχών που εκπροσωπούν την απόλυτη πλειοψηφία του
καταβεβληµένου µετοχικού κεφαλαίου της ή
β) ελέγχουν την πλειοψηφία των δικαιωµάτων ψήφου στη γενική της συνέλευση ή
γ) δύνανται να διορίζουν το ήµισυ πλέον ενός των µελών του διοικητικού της
συµβουλίου ή
δ) χρηµατοδοτούν την ετήσια δραστηριότητά της σε ποσοστό άνω του πενήντα τοις
εκατό.
Τέλος, ως «δηµόσια επιχείρηση» νοείται και κάθε ανώνυµη εταιρεία συνδεδεµένη µε
άλλη δηµόσια επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 42 ε παρ. 5 του κ.ν. 2190/1920,
όπως ισχύει. Ας σηµειωθεί ότι το άρθρο 295 της συνθήκης ΕΚ τηρεί ουδέτερη στάση όσον
αφορά τον δηµόσιο ή ιδιωτικό χαρακτήρα των µετόχων των επιχειρήσεων αυτών.
«Υπηρεσίες κοινής ωφέλειας» είναι υπηρεσίες τις οποίες εξασφαλίζουν οι δηµόσιες
αρχές για το γενικό συµφέρον και οι οποίες υπόκεινται σε ειδικές υποχρεώσεις δηµόσιας
υπηρεσίας. Το κλασικό παράδειγµα είναι η υποχρέωση παροχής µιας συγκεκριµένης
υπηρεσίας σε ολόκληρη την επικράτεια µιας χώρας µε οικονοµικά προσιτά τιµολόγια και
µε ανάλογες συνθήκες ποιότητας, ανεξαρτήτως της κερδοφορίας των µεµονωµένων
πράξεων. Οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας συµβάλλουν στην επίτευξη των στόχων της
αλληλεγγύης και της ισότητας και περιλαµβάνουν: α) υπηρεσίες εκτός αγοράς (δηλαδή
υποχρεωτική εκπαίδευση, κοινωνική προστασία), β) υποχρεώσεις του ∆ηµοσίου,
19 Ν.3429/2005, «∆ηµόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισµοί (∆.Ε.Κ.Ο.)», ΦΕΚ 314/Α/ 27.12.2005
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
22
υπηρεσίες δηλαδή δηµοσίου συµφέροντος20 (άµυνα, ασφάλεια και δικαιοσύνη), γ)
ύδρευσης και αποκοµιδής απορριµµάτων και ενέργεια). Οι «υπηρεσίες γενικού
οικονοµικού συµφέροντος», οι οποίες δεν ορίζονται στο δίκαιο της ΕΚ, θεωρούνται
κανονικά εµπορικές υπηρεσίες γενικής οικονοµικής ωφέλειας, στις οποίες συνεπώς οι
δηµόσιες αρχές επιβάλλουν συγκεκριµένες υποχρεώσεις δηµόσιας υπηρεσίας (µεταφορές,
ταχυδροµικές υπηρεσίες, ενέργεια και επικοινωνίες). Ο ορισµός των υπηρεσιών που
θεωρούνται «γενικού οικονοµικού συµφέροντος» εναπόκειται κατά κύριο λόγο στα κράτη
µέλη.
Στις επιχειρήσεις «µικτής οικονοµίας», που αποτελούν νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού
δικαίου, το Κράτος, στην ελληνική έννοµη τάξη, συµµετέχει πλέον µε πολλούς τρόπους
και διάφορα ποσοστά συµµετοχής, καθώς ο νόµος µπορεί να ορίζει ελάχιστο όριο
συµµετοχής του ∆ηµοσίου για ένα είδος επιχειρήσεων, ή, σπανιότερα, να θέτει κάποιο
ανώτατο µετοχικό όριο ενώ το ποσοστό αυτό είναι δυνατόν να εξειδικεύεται,
διαφοροποιούµενο, ανάλογα µε το άρρητο κριτήριο της σηµασίας των επιχειρήσεων για
την εθνική οικονοµία.
1.4 Κοινωνικοποίηση, Εθνικοποίηση και Κρατικοποίηση
Ο όρος κοινωνικοποίηση χρησιµοποιείται σε διάφορους επιστηµονικούς κλάδους µε
αποτέλεσµα να έχει διαφορετικό εννοιολογικό περιεχόµενο σε κάθε έναν από αυτούς. Στην
νεώτερη κοινωνιολογία (sociology), η έννοια της κοινωνικοποίησης, στη γενική της
σηµασία, χαρακτηρίζει µια διαδικασία η οποία τείνει στην υπερνίκηση των φαινοµένων
ατοµικισµού και εξατοµίκευσης, που χαρακτηρίζουν τη νεώτερη κοινωνία. Σύµφωνα µε τη
θεωρία του Μαρξ, η κοινωνικοποίηση είναι διαδικασία κατ’ εξοχήν οικονοµική και
συνίσταται στην κατάργηση της ατοµικής ιδιοκτησίας των µέσων παραγωγής και άρα και
των αντιφάσεων ανάµεσα στις παραγωγικές δυνάµεις και τις σχέσεις παραγωγής για τη
δηµιουργία ενός νέου κοινωνικοποιηµένου τρόπου παραγωγής. Συνεπώς, η
20 Ν.3049/2002 «Αποκρατικοποίηση επιχειρήσεων του ∆ηµοσίου και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ
Α΄212/10.9.2002), άρθρο 8 παρ.1 εδάφιο α΄
Κεφ.1,Εισαγωγικές Έννοιες Βασικοί Ορισµοί
23
κοινωνικοποίηση αποτελεί διαδικασία µετασχηµατισµού της ατοµικής (κεφαλαιοκρατικής)
καθώς και της κρατικής ιδιοκτησίας, αποσκοπώντας στη δηµιουργία κοινωνικής ή
κοινωνικοποιηµένης ιδιοκτησίας έτσι ώστε να ανήκει σε ολόκληρη την κοινωνία (ή σε
πολύ µεγάλα τµήµατά της) χωρίς την ύπαρξη της δυνατότητας ιδιοποίησης µε βάση το
νοµικό δικαίωµα της ιδιοκτησίας. Ταυτόσηµος ορισµός της κοινωνικοποίησης αποτελεί το
«πέρασµα» της δηµόσιας επιχείρησης από τον ιδιώτη ή το Κράτος ή ακόµα και τον
αλλοδαπό επιχειρηµατία, που την κατέχει, στο κοινωνικό σύνολο.
Με τον όρο εθνικοποίηση εννοείται η υποχρεωτική για λόγους δηµοσίου συµφέροντος
µεταβίβαση της περιουσίας µιας ιδιωτικής επιχείρησης στο κράτος, που αφ’ ενός
αποζηµιώνει τον φορέα της, αφ’ ετέρου συνεχίζει την εκµετάλλευση µε το προηγούµενο
νοµικό της τύπο. Εδώ πρέπει να αναφερθεί η διαφορά της εθνικοποίησης από την
κρατικοποίηση η οποία έχει ευρύτερο περιεχόµενο και δηλώνει τη µετατροπή µιας
ιδιωτικής επιχείρησης σε δηµόσια υπηρεσία.21
Στην κρατικοποίηση, η επιχείρηση έµµεσα ή άµεσα ελέγχεται από το Κράτος, ενώ στην
εθνικοποίηση, µία ξένη επιχείρηση που δρα στην χώρα στην οποία εθνικοποιείται, περνάει
στο έθνος ως κρατική. Το αποτέλεσµα τόσο της εθνικοποίησης όσο και της
κρατικοποίησης είναι η κρατική ιδιοκτησία, που σαν νέα οικονοµική και νοµική κατηγορία
εγκαθιστά στη θέση του ιδιώτη, ατοµικού ιδιοκτήτη, το κράτος.
1.5 Αποκρατικοποίηση, Μερική Αποκρατικοποίηση
Ο όρος «αποκρατικοποίηση» εισήχθη στο ελληνικό δίκαιο βάσει του ν.2000/9122, το
άρθρο 1 του οποίου, ορίζει την αποκρατικοποίηση ως την κατάργηση ή συγχώνευση
φορέων του ∆ηµοσίου, την εκκαθάριση υπερχρεωµένων φορέων του ∆ηµοσίου ενώ
περιλαµβάνει και την ιδιωτικοποίηση, όρος ο οποίος επεξηγείται αναλυτικά σε ακόλουθη
ενότητα. Ο όρος αποκρατικοποίηση εµπεριέχει την εισαγωγή στη λειτουργία των δηµόσιων
επιχειρήσεων στοιχείων της ιδιωτικής πρωτοβουλίας ενώ συχνότερα εισάγονται
21 Παπαδόπουλος ∆. (1986), Κρατική παρέµβαση στην οικονοµική δραστηριότητα, Μερική
αποκρατικοποίηση και αποτελεσµατική λειτουργία των επιχειρήσεων δηµόσιου χαρακτήρα ή κοινής ωφέλειας, Θεσσαλονίκη: Παρατηρητής, σελ. 213
22 Ν. 2000/24/24.12.91 (ΦΕΚ Α' 206 – ∆ιόρθ. Σφάλµ. από το ΦΕΚ-6 Α/92) «Για την αποκρατικοποίηση, απλούστευση των διαδικασιών εκκαθάρισης, ενισχύσεως των κανόνων ανταγωνισµού και άλλες διατάξεις»
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
24
ανταγωνιστικές δυνάµεις στους τοµείς δράσης, που προηγούµενα ήταν το κυρίαρχο πεδίο
των δηµόσιων και κρατικοποιηµένων (ή εθνικοποιηµένων) επιχειρήσεων, κάτι εξ’ άλλου
που χαρακτηρίζει και τις ιδιωτικοποιήσεις. Συνεπώς, η αποκρατικοποίηση εµφανίζεται και
σχηµατοποιείται ως λειτουργική αντίδραση στην κρατική παρεµβατική δράση εντός του
πεδίου της οικονοµίας. Ως τέτοια αντίδραση η αποκρατικοποίηση παρουσιάζεται κατ’
ανάγκη και ως µία διαδικασία αντιστροφής και υποχώρησης της πρακτικής διείσδυσης από
συγκεκριµένους τοµείς της οικονοµικής ζωής23. Η θεµελιακή ιδέα, τουλάχιστον στις
θεωρητικές µελέτες, έγκειται στην βελτίωση της αποτελεσµατικής λειτουργίας των
δηµόσιων επιχειρήσεων µε την αύξηση του ρόλου των δυνάµεων της αγοράς. Εξάλλου, το
άρθρο 2 του νόµου 3049/200224 ορίζει ως αποκρατικοποίηση την εφάπαξ ή σταδιακή
έξοδο επιχειρήσεων του ∆ηµοσίου από τον έλεγχό του, δηλαδή από την κατοχή της
πλειοψηφίας των µετοχών ή το δικαίωµα διορισµού των οργάνων της διοίκησης
επιχείρησης του ∆ηµοσίου. Σηµειώνεται επίσης η σταδιακή µεταβίβαση ελέγχου µε
οποιονδήποτε τρόπο είτε των µετοχών και ψήφων της πλειοψηφίας του µετοχικού
Κεφαλαίου είτε του δικαιώµατος διορισµού της πλειοψηφίας των µελών του διοικητικού
συµβουλίου ή των οργάνων της διοίκησης είτε µε τη µεταβίβαση του δικαιώµατος
άσκησης της διαχείρισης της επιχείρησης.
Σύµφωνα µε την αρτιότερη δοµηµένη από τις απόψεις αυτές, αποκρατικοποίηση
αποτελούν οι διαδικασίες25 :
απορύθµισης, δηλαδή µείωσης ή κατάργησης των κανόνων, που επιτρέπουν τον
παρεµβατισµό του κράτους στην οικονοµική ζωή
απελευθέρωσης, δηλαδή άρσης των περιορισµών της ιδιωτικής οικονοµικής
πρωτοβουλίας
περιορισµού της δηµόσιας διείσδυσης στην οικονοµική παραγωγή µε την άσκηση
επιχειρηµατικής δραστηριότητας, αλλά και οι συγκεκριµένες διαδικασίες εκποίησης
23 Τσιρωνάς Αθανάσιος (2006), Αποκρατικοποιήσεις Έννοια, φύση και λειτουργία από την άποψη του
∆ιοικητικού Οικονοµικού ∆ικαίου, Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ.6 24 Νόµος 3049/2002 «Αποκρατικοποίηση επιχειρήσεων του ∆ηµοσίου και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ
Α΄212/10.9.2002) 25 Η ακολουθούσα οριοθέτηση ανήκει στην Αδαµαντίδου Ε. (1998): Αποκρατικοποίηση – Εκσυγχρονισµός
των δηµοσίων επιχειρήσεων κοινής ωφελείας και προστασία των καταναλωτών, Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ. 22 επ. Βλ. Επίσης Α. Γέροντα, ∆ηµόσιο Οικονοµικό ∆ίκαιο, 2002, σελ. 587 επ.
Κεφ.1,Εισαγωγικές Έννοιες Βασικοί Ορισµοί
25
δηµοσίων επιχειρήσεων ή του ενεργητικού τους, µε σκοπό την µεταβίβαση τους σε
ιδιώτες.
Από την συστηµατική αυτή οριοθέτηση της έννοιας «αποκρατικοποίηση» προκύπτει
χωρίς δυσκολία ένας πρώτος ορισµός του περιεχοµένου της, ως διαδικασία εν γενεί
αποπαρέµβασης, φιλελευθεροποίησης δηλαδή της οικονοµίας µε την ευρύτερη έννοια.
Η πιο ενδεικτική θεώρηση διακρίνει τις αποκρατικοποιήσεις σε έµµεσες και άµεσες.
Έτσι, έµµεση αποκρατικοποίηση αποτελεί η διαδικασία, η οποία συντελείται µε δύο
τρόπους. Πρώτον, µε την µερική ή ολική έξοδο δηµοσίων επιχειρήσεων και κρατικών
οργανισµών από τον δηµόσιο τοµέα, δηλαδή µε την εξαίρεση από την εφαρµογή των
διατάξεων που ισχύουν για το διοικητικό αυτό σύστηµα. ∆εύτερον, µε την µετατροπή
δηµόσιας επιχείρησης, η οποία λειτουργεί υπό τον τύπο της ανώνυµης εταιρείας και έχει
αποκλειστικό µέτοχο το ελληνικό δηµόσιο, σε πολυµετοχική ανώνυµη εταιρεία. Η
συγκεκριµένη µετατροπή της δηµόσιας επιχείρησης σε πολυµετοχική εταιρεία ταυτίζεται
µε τη µερική έξοδο της από το δηµόσιο τοµέα και επιτυγχάνεται µέσω της διαδικασίας
αύξησης του εταιρικού κεφαλαίου, έκδοσης νέων µετοχών και διάθεσης τους σε ιδιώτες µε
σκοπό τη διασπορά του µετοχικού τους κεφαλαίου και εντοπίζεται επακριβώς αφενός µεν
σχεδόν αποκλειστικώς στην αποµείωση της κρατικής επιχειρηµατικής παρουσίας,
αφετέρου δε, όχι απλώς στην διατήρηση της κρατικής ρυθµιστικής παρέµβασης, αλλά ίσως
και στην επέκταση της στους αποκρατικοποιούµενους οικονοµικούς χώρους26.
Υπάρχει όµως και µία άλλη διαδικασία αναµόρφωσης του θεσµού της ∆ηµόσιας
Επιχείρησης, η µερική αποκρατικοποίηση η οποία εκφράζει την συνύπαρξη των δυνάµεων
της αγοράς για την αποτελεσµατική λειτουργία, αυτής από µέρους του κράτους και των
άλλων κοινωνικών δυνάµεων.
Από την αποκρατικοποίηση, η οποία αναφέρεται στην αποδέσµευση της
συγκεκριµένης δραστηριότητας από το κράτος, διακρίνεται η ιδιωτικοποίηση, η οποία
συνίσταται στην µεταβολή άσκησης της κρατικής δραστηριότητας27 και περιγράφεται
λεπτοµερώς στο επόµενο κεφάλαιο.
26 Τσιρωνάς Αθανάσιος (2006), Αποκρατικοποιήσεις Έννοια, φύση και λειτουργία από την άποψη του ∆ιοικητικού Οικονοµικού ∆ικαίου, Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ.100-101
27 Γέροντας Α. (2004), Η συνταγµατική προστασία της ιδιοκτησίας και η αναγκαστική απαλλοτρίωση σε ∆ιοικητικό ∆ίκαιο, Αθήνα- Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ.413
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
26
1.6 Η Έννοια της Ιδιωτικοποίησης
Οποιαδήποτε µεταβολή της κατάστασης ενός νοµικού προσώπου από την δηµόσια
σφαίρα στην ιδιωτική, καλείται ιδιωτικοποίηση, σηµατοδοτώντας κάθε ενέργεια που τείνει
να µειώσει το ρόλο του Κράτους ή να ενισχύσει αυτόν του ιδιωτικού τοµέα σε σχέση µε
µια δραστηριότητα ή την ιδιοκτησία των περιουσιακών στοιχείων. Εξ’ άλλου, ο όρος
εισάγεται στη διάταξη του άρθρου 1 παρ. 1 εδάφιο β΄, του νόµου 2000/91, ορίζοντας την
ιδιωτικοποίηση ως τη µεταβίβαση σε ιδιώτες φορέων του ∆ηµοσίου ή περιουσιακών
στοιχείων δικαιωµάτων και προνοµίων των φορέων αυτών, όπως ορίζεται στο άρθρο 5 του
ίδιου νόµου και αναλύεται στις επόµενες ενότητες. Ασφαλώς, η µορφή της ιδιοκτησίας δεν
αποτελεί αποκλειστικό κριτήριο και ο όρος χρησιµοποιείται για να υποδηλώσει
καταστάσεις µεταβολής των κανόνων ρύθµισης δραστηριοτήτων έτσι ώστε ακόµα και
κρατικές δραστηριότητες να υπόκεινται στους νόµους της αγοράς. Συνεπώς,
ιδιωτικοποίηση συντρέχει είτε όταν η ευθύνη για την παροχή µιας υπηρεσίας ή ενός
αγαθού µεταβιβάζεται στον ιδιωτικό τοµέα, είτε όταν η κατανοµή των υπηρεσιών αυτών
στηρίζεται σε κριτήρια αγοράς όπως το κέρδος ή η ικανότητα πληρωµής28 , ενώ ως στόχος
της φέρεται να αποτελεί η άντληση υγιών κεφαλαίων για την πραγµατοποίηση των
επενδυτικών προγραµµάτων των επιχειρήσεων, µε ταυτόχρονη αύξηση της
αποτελεσµατικότητας και της διαφάνειας της λειτουργίας τους µε τη συµµετοχή των
ιδιωτών στο µετοχικό τους κεφάλαιο και στη διοίκησή29.
Η ιδιωτικοποίηση, εποµένως, είναι δυνατόν να πραγµατοποιηθεί ποικιλοτρόπως. Πίσω
από τη φιλοσοφία των ιδιωτικοποιήσεων βρίσκονται δύο διακεκριµένες τάσεις.
Η πρώτη αποτελείται από τα τµήµατα της γενικότερης χρηµατοδοτικής πολιτικής, που
σχετίζονται µε τη µεταφορά ιδιοκτησίας από το δηµόσιο στον ιδιωτικό τοµέα ή αυτά που
ενθαρρύνουν την δηµιουργία νέας περιουσίας ώστε να αποτελεί ιδιοκτησία συνδυασµού
δηµόσιου - ιδιωτικού τοµέα. Στην τάση αυτή συµπεριλαµβάνεται η από κοινού λήψη
επιχειρηµατικού κινδύνου καθώς αναλαµβάνονται κοινές επιχειρηµατικές δραστηριότητες
του δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα. Η ιδιωτικοποίηση πραγµατοποιείται είτε µέσω της
προβληµατική των ιδιωτικοποιήσεων, Θεσσαλονίκη: Παρατηρητής, σελ.20 29Τσιρωνάς Αθανάσιος (2006), Αποκρατικοποιήσεις Έννοια, φύση και λειτουργία από την άποψη του
προβληµατική των ιδιωτικοποιήσεων, Θεσσαλονίκη: Παρατηρητής, σελ.20
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
30
contracting out ή outsourcing. Κοινό σε όλες τις περιπτώσεις είναι ότι πρόκειται για
διαδικασίες µετάβασης από το δηµόσιο στον ιδιωτικό τοµέα.
1.8 Μέθοδοι Ιδιωτικοποίησης
Οι µέθοδοι ιδιωτικοποίησης είναι δυνατόν να διακριθούν σε τρις κατηγορίες: µέθοδοι
εταιρικού δικαίου, χρηµατιστηριακής τεχνικής και συµβατικές µέθοδοι.
Οι µέθοδοι εταιρικού δικαίου παρουσιάζουν έντονο ενδιαφέρον λόγω της συχνότητάς
τους ενώ διαθέτουν µια µεγάλη ποικιλία τεχνικών οι κυριότερες των οποίων, βάσει της
ερµηνείας του άρθρου 5 του νόµου 2000/1991, αποτελεί η πώληση σε ιδιώτες ολόκληρης
της επιχείρησης, όταν αυτή ανήκει εξ’ ολοκλήρου σε φορείς του ∆ηµοσίου(1), η πώληση
σε ιδιώτες του συνόλου των µετοχών ή του πακέτου της πλειοψηφίας των µετοχών
ανώνυµης εταιρίες ή των εταιρικών µεριδίων εταιρείας περιορισµένης ευθύνης που
ανήκουν σε έναν ή περισσότερους φορείς του ∆ηµοσίου ή της συµµετοχής του σε άλλης
µορφής εταιρείες(2), η πώληση σε ιδιώτες παγίων περιουσιακών στοιχείων της
επιχείρησης, µεµονωµένων ή λειτουργικών συνόλων ή αυτοτελών µονάδων παραγωγής
διπλωµάτων ευρεσιτεχνίας και λοιπών δικαιωµάτων(3) καθώς και η µεταβίβαση
εκµετάλλευσης, κλάδου επιχείρησης ή θυγατρικής34(4).
Η κύρια και πιο συχνά χρησιµοποιούµενη κατηγορία µεθόδων είναι αυτή της
χρηµατιστηριακής τεχνικής, η διαφορά της οποίας από τις µεθόδους εταιρικού δικαίου και
τις συµβατικές µεθόδους έγκειται επιπλέον στην ευρύτητα του κύκλου των
ενδιαφερόµενων προσώπων προς τα οποία απευθύνεται, ενώ ως µέσο ιδιωτικοποίησης
χρησιµοποιείται το Χρηµατιστήριο µέσω της προσφορά µετοχών. Στην κατηγορία αυτή
ανήκει η εισαγωγή στο χρηµατιστήριο και πώληση σε ιδιώτες του συνόλου ή µέρους των
µετοχών επιχείρησης, που ανήκει σε έναν ή περισσότερους φορείς του ∆ηµοσίου(1), η
πώληση µετοχών ανώνυµης εταιρείας δηµοσίων επιχειρήσεων(2), που αναφέρονται στο
άρθρο 1 παρ. 1 του 2414/1996 ή που έχουν υπαχθεί ή θα υπαχθούν στον ν.2000/91, ήδη
εισηγµένης στο Χ.Α.Α., είτε µέσω της έκδοσης κινητών αξιών ανταλλάξιµων µε τις
πωλούµενες ως άνω µετοχές (ανταλλάξιµες κινητές αξίες) και διάθεσης αυτών των αξιών
στην Ελλάδα ή και την αλλοδαπή, είτε σε πιστωτικά ή και χρηµατοδοτικά ιδρύµατα ή
34 ∆ούβλης Α. Βασίλης (1988), Μέθοδοι και νοµικό καθεστώς ιδιωτικοποίησης κρατικών επιχειρήσεων στο
ελληνικό οικονοµικό δίκαιο, Κεφάλαιο Α΄ Μέθοδοι εταιρικού δικαίου Αθήνα : Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ.8
Κεφ.1,Εισαγωγικές Έννοιες Βασικοί Ορισµοί
31
άλλης µορφής χρηµατοοικονοµικούς οίκους της ηµεδαπής ή της αλλοδαπής,
αποσκοπώντας στην περαιτέρω διάθεση των µετοχών αυτών από τους αρχικούς αγοραστές
προς τρίτους µετά από προηγούµενη συναίνεση του ∆ηµοσίου ή του εκάστοτε φορέα -
πωλητή. Πρέπει να σηµειωθεί ότι µέσω του ν.2843/2000 εισάγεται, επίσης, η ανταλλαγή
µετοχών (swaps) µέρους ή του συνόλου των µετοχών µεταξύ δηµοσίων και ιδιωτικών
επιχειρήσεων35(3), ενώ εναλλακτική µορφή πρόσθετου ελέγχου εντασσόµενη στη
κατηγορία αυτή, αποτελεί ο θεσµός της λεγόµενης ειδικής µετοχής ή, αλλιώς, «χρυσής
µετοχής»(4) (golden share). Η βασική ιδέα του θεσµού αυτού, ο οποίος έχει εφαρµοστεί µε
διάφορες παραλλαγές διεθνώς, είναι ότι το δηµόσιο µεταβιβάζει το σύνολο των µετοχών
του, διατηρώντας µία µόνο µετοχή εξοπλισµένη µε ειδικές εξουσίες, όπως δικαίωµα
εκπροσώπησης στα όργανα της εταιρίας ή δικαίωµα veto σε ορισµένες στρατηγικής
σηµασίας αποφάσεις της επιχείρησης. Ο µηχανισµός αυτός είναι λιγότερο ήπιος σε σχέση
µε την «οµαλή» συµµετοχή του δηµοσίου στην επιχείρηση, καθότι συνιστά παρέκκλιση
από το κοινό εταιρικό δίκαιο, συνεπάγεται δηλαδή µεγαλύτερη παρεµβατικότητα του
κράτους -κάτι που θέτει και ένα ζήτηµα συµβατότητας του προς το κοινοτικό δίκαιο
ελεύθερης εγκατάστασης και ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Για το λόγο αυτό
πρέπει να θεωρηθεί πως γενικά είναι λιγότερο αποτελεσµατικός. Η δυνατότητα έκδοσης
ειδικής µετοχής προβλέπεται πάντως ήδη στο άρθρο 8 παρ.2 του ν. 3049/0236, αν και η
ρύθµιση του θεσµού παρουσιάζει, ιδίως λόγω της αοριστίας των εξουσιών µε τις οποίες
εξοπλίζεται η ειδική µετοχή, ορισµένα δικαιοκρατικά ελλείµµατα37,38.
Τέλος, ως συµβατικές µέθοδοι ορίζονται εκείνες κατά τις οποίες το κράτος διατηρεί την
κυριότητα µιας επιχείρησης, ο δε ιδιωτικός φορέας αναλαµβάνει τη λειτουργία της έναντι
προσυµφωνηµένου ανταλλάγµατος προς το ∆ηµόσιο στηριζόµενος σε ιδιωτικοοικονοµικά
35 Ν.2843/2000, ΦΕΚ Α' 219/12.10.2000 «Εκσυγχρονισµός των χρηµατιστηριακών συναλλαγών, εισαγωγή
εταιριών επενδύσεων στην ποντοπόρο ναυτιλία στο Χρηµατιστήριο Αξιών Αθηνών και άλλες διατάξεις». Κεφάλαιο Γ΄ , Άρθρο 29§3: «Στην παρ. 1 του άρθρου 5 του ν. 2000/1991 προστίθεται περίπτωση ζ', η οποία έχει, ως εξής: ζ. ανταλλαγή του συνόλου ή µέρους των µετοχών επιχείρησης που ανήκουν σε φορείς του ∆ηµοσίου µε
µετοχές επιχείρησης που ανήκουν σε ιδιώτες». 36 Ν. 3049/02 «Αποκρατικοποίηση επιχειρήσεων του ∆ηµοσίου και άλλες διατάξεις., ΦΕΚ Α'
212/10.9.2002 37 Καιδατζής Ακρίτας (2006), Η µεταρρύθµιση του νοµικού καθεστώτος του ΟΤΕ, Εφηµ∆∆ 6/2006.694,
σελ 702 38 Με τη «χρυσή µετοχή» δίνεται στο ∆ηµόσιο η δυνατότητα ελαχιστοποίησης της συµµετοχής του σε
κρατικές επιχειρήσεις -κάτω από την καταστατική µειοψηφία του 33,3%- διατηρώντας το δικαίωµα να ελέγχει τις σηµαντικές αποφάσεις για το µέλλον τους.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
32
κριτήρια. Κυριότερη µέθοδος αυτής της κατηγορίας αποτελεί η σύµπραξη δηµοσίου
ιδιωτικού τοµέα(1), όρος που αναφέρεται στη συνεργασία, συµβατική ή εταιρική, µεταξύ
δηµόσιων φορέων και ιδιωτικών επιχειρήσεων για την εκτέλεση ενός έργου ή την παροχή
µιας υπηρεσίας. Αυτό που διακρίνει τις Συµπράξεις39 από τις κλασικές δηµόσιες συµβάσεις
είναι ο αυξηµένος ρόλος του ιδιωτικού φορέα, ο οποίος µπορεί να συµµετέχει σε διάφορα
στάδια του σχεδίου (µελέτη, κατασκευή, χρηµατοδότηση, διαχείριση)40. Στη συνήθη
περίπτωση, ο ιδιωτικός φορέας αναλαµβάνει µέρος της χρηµατοδότησης του σχεδίου, µε
αντάλλαγµα την εκµετάλλευση του έργου ή της υπηρεσίας για ορισµένο χρονικό διάστηµα.
Ουσιαστικά, πρόκειται για µεταβίβαση στον ιδιωτικό τοµέα επενδυτικών σχεδίων που
παραδοσιακά εκτελούνταν ή χρηµατοδοτούνταν από τον δηµόσιο τοµέα, δηλαδή η
λειτουργική απόσπαση συγκεκριµένης δηµόσιας δραστηριότητας από το κράτος και η
ανάθεση της σε ιδιωτικό φορέα41. Έτσι, έχει επικρατήσει λοιπόν να ορίζεται ως «σύµβαση
παραχώρησης» η σύµβαση µε την οποία το ∆ηµόσιο ή άλλος δηµόσιος φορέας αναθέτει σε
ιδιώτη ανάδοχο (παραχωρησιούχο) την διαχείριση και εκµετάλλευση δηµόσιας
οικονοµικής υπόθεσης, και ιδίως την άσκηση δηµόσιας υπηρεσίας ή την κατασκευή και
εκµετάλλευση δηµοσίου έργου42.
Επίσης, ως συµβατικές µέθοδοι λογίζονται η χρηµατοδοτική µίσθωση(1), δηλαδή η
µίσθωση σε ιδιώτες παγίων περιουσιακών στοιχείων της επιχείρησης, µεµονωµένων ή
λειτουργικών συνόλων ή αυτοτελών µονάδων παραγωγής διπλωµάτων ευρεσιτεχνίας και
λοιπών δικαιωµάτων του φορέα µε ή χωρίς δικαίωµα εξαγοράς για συγκεκριµένη χρονική
περίοδο και µε ή χωρίς ταυτόχρονο µε την εκµίσθωση καθορισµό του τιµήµατος εξαγοράς,
η ανάθεση κατασκευής και εκµετάλλευσης έργου(2), όπως η παραχώρηση σε ιδιώτες
αδειών χρήσης και χορήγηση αδειών εκµετάλλευσης µεταλλείων και άλλων
εγκαταστάσεων, η ανάθεση σε ιδιώτες της διαχείρισης της επιχείρησης(3) , η ανάθεση
παροχής υπηρεσιών ή αγαθών κοινής ωφέλειας(4) και η δηµιουργία κοινοπραξίας43(5).
39 Ν.3389/2005, Συµπράξεις ∆ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα, ΦΕΚ 232/Α'/22.9.2005 40 Commission of the European Communities (2004), Green Paper on the Public-Private Partnerships an
Community Law on Public Contracts and Concessions, 327 Final, paragraph 2 41 Φλογαΐτης Σ.(1991). Η διοικητική σύµβαση, Έννοια και φύση. Αθήνα-Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας,
σελ. 95 επ, και 107 επ. 42 Π.∆. ∆αγτόγλου(2004), Γενικό ∆ιοικητικό ∆ίκαιο, Αθήνα-Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας σελ.659 43 Βασίλης Α. ∆ούβλης (1988), Μέθοδοι και νοµικό καθεστώς ιδιωτικοποίησης κρατικών επιχειρήσεων στο
ελληνικό οικονοµικό δίκαιο, Αθήνα: Σάκκουλας, σελ.94
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
33
II. Α΄ ΜΕΡΟΣ
2 Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
2.1 Εισαγωγή
Το Σύνταγµα φέρεται να καταλείπει ένα σχετικά ευρύ διαπλαστικό περιθώριο στον
κοινό νοµοθέτη για την ιδιωτικοποίηση συγκεκριµένων κρατικών δραστηριοτήτων κάτι
όµως που προκύπτει περισσότερο ως παράγωγο της γραµµατικής παρά της τελολογικής
ερµηνείας του. Παράλληλα, θεσπίζει ένα πλέγµα ειδικότερων προϋποθέσεων, όπως η
κατοχύρωση των ατοµικών και κοινωνικών δικαιωµάτων, η διατήρηση της κρατικής
εποπτείας και η διασφάλιση της συνέχειας παροχής ζωτικών υπηρεσιών για το κοινωνικό
σύνολο αγαθών και υπηρεσιών, από την πλήρωση των οποίων εξαρτάται η
συνταγµατικότητα ή µη των ιδιωτικοποιήσεων. Στη γενική τους διατύπωση, οι
συνταγµατικές διατάξεις δεν επιβάλλουν συγκεκριµένες λύσεις και δεν προδικάζουν την
πολιτική απόφαση του νοµοθέτη, θέτουν όµως ένα σαφή πλαίσιο µέσα στο οποίο δύναται
αυτή να κινείται., µε τη λήψη της οποίας επιφορτίζεται αποκλειστικά και µόνο ο
δηµοκρατικά νοµιµοποιηµένος νοµοθέτης, ο οποίος οφείλει να διασφαλίσει µια διαδικασία
διαφανή, αντικειµενική και ισότιµη προς όλους, ώστε να αποφευχθεί κατάδηλη οικονοµική
αναποτελεσµατικότητα της ιδιωτικοποίησης και όξυνση δυσάρεστων κοινωνικών
επιπτώσεων. Προς το σκοπό αυτό, κινείται και η θεµελιώδης υποχρέωση της
αντικειµενικής και όσο το δυνατόν λιγότερο αµφισβητούµενης οικονοµικής αποτίµησης
της συγκεκριµένης επιχείρησης ή του περιουσιακού στοιχείου του ∆ηµοσίου44.
Τόσο η επιλογή της νοµικής µορφής της δηµόσιας επιχείρησης ως νοµικού προσώπου
δηµοσίου ή ιδιωτικού δικαίου, όσο και η επιλογή της διαδικασίας µετατροπής της σε
νοµικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, συνιστούν εκτίµηση του νοµοθέτη ή της κανονιστικούς
δρώσης διοίκησης, η οποία εκφεύγει του ακυρωτικού ελέγχου, εφόσον δεν αποτελεί
προδήλως αυθαίρετη και απόλυτα ασύµβατη µε οποιαδήποτε λογική εκδοχή, προς την
44 Γέροντας Α.(2004), Η συνταγµατική προστασία της ιδιοκτησίας και η αναγκαστική απαλλοτρίωση σε
46George Katrougalos (2010), Constitutional Limitations of Privatization in USA and Europe: A Theoretical and Comparative Perspective, Constellations Volume 17, Number 2, page 19
47 Βασίλης Α. ∆ούβλης (1988), Μέθοδοι και νοµικό καθεστώς ιδιωτικοποίησης κρατικών επιχειρήσεων στο ελληνικό οικονοµικό δίκαιο, Μέρος ∆εύτερο, Νοµικό καθεστώς ιδιωτικοποίησης κρατικών επιχειρήσεων, Η de lege ferenda αντιµετώπιση παρόµοιων προβληµάτων από το ελληνικό δίκαιο, Αθήνα: Αντ. Ν. Σάκκουλα, σελ 151
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
35
περιέχει βασικές διατάξεις που αφορούν την κρατικοποίηση ιδιωτικών επιχειρήσεων,
γεγονός που µπορεί να χρησιµοποιηθεί για την έµµεση, και µόνο υπό προϋποθέσεις,
εξαγωγή συµπερασµάτων ως προς τις ιδιωτικοποιήσεις κρατικών επιχειρήσεων.
Εξετάζοντας τα άρθρα του Συντάγµατος απαντάται η πρώτη διχογνωµία σχετικά µε την
ερµηνεία του άρθρου 106. Υποστηρίζεται από ορισµένους νοµικούς κύκλους ότι η
µικρότερης ή µεγαλύτερης έκτασης ενός προγράµµατος ιδιωτικοποιήσεων βρίσκει έρεισµα
στη διάταξη του άρθρου 106 παρ. 1, εδ. 1 του Συντάγµατος, σύµφωνα µε την οποία το
Κράτος είναι υπεύθυνο για τον προγραµµατισµό και τον συντονισµό της οικονοµικής
δραστηριότητας στη χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονοµική ανάπτυξη όλων
των τοµέων της εθνικής οικονοµίας µε κύριο στόχο την εδραίωση και την προστασία του
γενικού συµφέροντος48. Από την άλλη, η υπόψη διάταξη χαρακτηρίζεται ως θεµελίωση και
κατοχύρωση του κρατικού παρεµβατισµού. Μία βαθύτερη όµως ανάλυση του
συγκεκριµένου εδαφίου, συγκλίνει στη δεύτερη άποψη, καθώς ο συντονισµός και κυρίως ο
προγραµµατισµός εκ µέρους του κράτους αποκλείει κάποιες µορφές ιδιωτικοποίησης έτσι
όπως αναλύθηκαν σε προηγούµενο κεφάλαιο, όπως για παράδειγµα η πλήρης
ιδιωτικοποίησης κατά την οποία το κράτος εγκαταλείπει τον προγραµµατισµό και τον
έλεγχο των δραστηριοτήτων της ιδιωτικοποιηµένης κρατικής επιχείρησης. Οι
δραστηριότητες αυτές, όπως ορίζει το εν λόγω εδάφιο, αναφέρονται σε εκείνες που
εξασφαλίζουν την κοινωνική ειρήνη και εξυπηρετούν το δηµόσιο συµφέρον. Συνεπώς, σε
στρατηγικής, για το κοινωνικό σύνολο, σηµασίας δραστηριοτήτων εκ µέρους του κράτους
(εθνική άµυνα, ενέργεια, υγεία κ.α.), υπάρχει συνταγµατική δέσµευση που εξαιρεί
ορισµένες µορφές ιδιωτικοποίησης, ενώ αντίθετα υποχρεώνει προς τον κρατικό
παρεµβατισµό. Προκύπτει, εποµένως, για την περίπτωση που ατοµικό δικαίωµα και
δηµόσια εξουσία συναντώνται ή συγκρούονται, ένας αρνητικός περιορισµός για την
ιδιωτική οικονοµική πρωτοβουλία και ένα θετικό όριο για την κρατική επέµβαση49, κάτι
που απορρέει και τη διάταξη της παρ.2 του ίδιου άρθρου, η οποία θέτει σαφή περιορισµό
στην ανάπτυξη της ιδιωτικής πρωτοβουλίας σε βάρος της ελευθερίας και της ανθρώπινης
48 Βασίλης Α. ∆ούβλης (1988), Μέθοδοι και νοµικό καθεστώς ιδιωτικοποίησης κρατικών επιχειρήσεων στο ελληνικό οικονοµικό δίκαιο, Αθήνα: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ 153, Μέρος ∆εύτερο, Νοµικό καθεστώς ιδιωτικοποίησης κρατικών επιχειρήσεων, η de lege ferenda αντιµετώπιση παρόµοιων προβληµάτων από το ελληνικό δίκαιο
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
36
αξιοπρέπειας, ή της εθνικής οικονοµίας. Αποκλείονται, εποµένως, από το Σύνταγµα οι
ακραίες επιλογές ως προς την διάρθρωση του οικονοµικού καθεστώτος50, και άρα δεν είναι
επιτρεπτή πρωτίστως η πλήρης απορύθµιση και απελευθέρωση όλων των οικονοµικών
δραστηριοτήτων51,52
και δευτερευόντως η καθολική κρατικοποίηση της οικονοµίας, όταν δε
συντρέχει εξαιρετικός λόγος, σύµφωνα µε την κατευθυντήρια αρχή της οικονοµικής
ελευθερίας όπως αυτή οριοθετείται στην παρ.1 του άρθρου 5 του Συντάγµατος53.
Εξάλλου, στη διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 106 Σ, υποστηρίζεται η άποψη της
στήριξης οποιασδήποτε προσπάθειας και µορφής ιδιωτικοποίησης κρατικών επιχειρήσεων,
δεδοµένου ότι, εφ’ όσον ο συνταγµατικός νόµος επιτρέπει την εξαγορά ή αναγκαστική
συµµετοχή του Κράτους ή άλλων δηµόσιων φορέων στον ιδιωτικό τοµέα της οικονοµίας
για λόγους κοινωνικού ή γενικότερου δηµοσίου συµφέροντος, πρέπει να θεωρηθεί
επιτρεπτή η αντίστροφη διαδικασία, δηλαδή η µεταφορά για τους ίδιους λόγους
δραστηριοτήτων από το δηµόσιο στον ιδιωτικό οικονοµικό φορέα54. Κάτι τέτοιο όµως θα
ήταν παράλογο καθώς θα σήµαινε την αναγκαστική συµµετοχή του ιδιωτικού τοµέα σε
δραστηριότητες κρατικού µονοπωλίου ή ζωτικές για το κοινωνικό σύνολο υπηρεσίες,
καθώς και την προώθηση της εξαγοράς από τον ιδιωτικό τοµέα κρατικών επιχειρήσεων
µονοπωλιακού χαρακτήρα, γεγονός που έρχεται σε αντίφαση τόσο µε το πνεύµα της
διάταξης της παρ. 1 του ίδιου άρθρου όσο και τις παραδεγµένες οικονοµικό-πολιτικές
θεωρίες που καθιστούν αναποτελεσµατική και σχεδόν απαγορευτική την ιδιωτικοποίηση
κρατικών µονοπωλίων χωρίς την προηγούµενη εισαγωγή ανταγωνιστικών στοιχείων για
50 Ν Ρόκας Ν. (1976), Η επίδραση του Συντάγµατος του 1975 επί του ιδιωτικού και του δηµοσίου δικαίου,
Αθήνα-Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ. 39. 51 Και τούτο, καθόσον η κρατική εποπτεία οφείλει να εγγυηθεί την προστασία του γενικού συµφέροντος,
ώστε η ιδιωτική οικονοµική πρωτοβουλία να µην αναπτύσσεται σε βάρος της ελευθερίας και της ανθρώπινης αξιοπρέπειας ή προς βλάβη της εθνικής οικονοµίας. Βλ. επίσης Π.∆. ∆αγτόγλου, Συνταγµατικό ∆ίκαιο, Ατοµικά ∆ικαιώµατα, όπ. π., σελ. 1024.
52 Τσιρωνάς Αθανάσιος (2006), Αποκρατικοποιήσεις Έννοια, φύση και λειτουργία από την άποψη του ∆ιοικητικού Οικονοµικού ∆ικαίου, Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Αντ. Ν. Σάκκουλας,σελ.37
53 Όπως αναφέρει ο Μάνεσης Αριστόβουλος «µε το άρθρο 5 παρ.1 δεν θεσπίζεται ένα πρόσθετο δικαίωµα, αλλά µια γενική αρχή, κατευθυντήρια για το νοµοθέτη, και ένας ερµηνευτικός κανόνας για τη διοίκηση και τα δικαστήρια», Μάνεσης Αριστόβουλος Ι. (1982), Συνταγµατικά ∆ικαιώµατα, α΄ ατοµικές ελευθερίες, Θεσσαλονίκη: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ 119
54 Βασίλης Α. ∆ούβλης (1988), Μέθοδοι και νοµικό καθεστώς ιδιωτικοποίησης κρατικών επιχειρήσεων στο ελληνικό οικονοµικό δίκαιο, Μέρος ∆εύτερο, Νοµικό καθεστώς ιδιωτικοποίησης κρατικών επιχειρήσεων, η de lege ferenda αντιµετώπιση παρόµοιων προβληµάτων από το ελληνικό δίκαιο, Αθήνα: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ 153
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
37
την αποφυγή δηµιουργίας ιδιωτικού µονοπωλίου, ειδικά όσο αφορά σε δραστηριότητες
ζωτικού χαρακτήρα κοινωνικής ειρήνης, συνοχής και ευηµερίας.
Η παράγραφος 4 του ίδιου πάντα άρθρου, αναφέρεται στο τίµηµα των
ιδιωτικοποιηµένων κρατικών επιχειρήσεων ενώ υπαγορεύει ρητώς τον υποχρεωτικό
καθορισµό αυτού, δικαστικώς. Η υποχρέωση της διασφάλισης της µη µεταβίβασης µε
χαριστικούς όρους ενός περιουσιακού του στοιχείου, αλλά σε ανταποκρινόµενο στην
πραγµατική του αξία τίµηµα, απορρέει από το γεγονός ότι το κράτος οφείλει να
διαχειρίζεται την περιουσία του µε τον πλέον επωφελή για το δηµόσιο συµφέρον τρόπο το
οποίο αποτελεί την µία από τις τρεις δικαιοκρατικές δεσµεύσεις, δύο ουσιαστικές και µία
διαδικαστική, στις οποίες υπόκειται γενικά η διαχείριση της περιουσίας του δηµοσίου και
ειδικότερα η µεταβίβαση περιουσιακών του στοιχείων55. Το παράδοξο, βέβαια, είναι ότι
εκλείπουν οι δικαστικές αποφάσεις στις µέχρι τώρα µορφές ιδιωτικοποιήσεων ενώ
υπάρχουν µόνο συµβάσεις παραχώρησης που, όµως, δεν δίνονται ούτε στη δηµοσιότητα,
γεγονός ασφαλώς που παραβιάζει την αρχή της διαφάνειας η οποία διασφαλίζεται τόσο στο
συνταγµατικό όσο και το διοικητικό δίκαιο.
Στη διάταξη της παρ.1 του άρθρου 17 ορίζεται ότι η ιδιοκτησία τελεί υπό την
προστασία του Κράτους, ενώ τα δικαιώµατα που απορρέουν από αυτή δε µπορούν να
ασκούνται σε βάρος του γενικού συµφέροντος. Συχνά, υποστηρίζεται η εσφαλµένη άποψη
ότι η διάταξη αποτελεί έρεισµα παροχής προτεραιότητας στην ιδιωτική οικονοµική
πρωτοβουλία. Όµως, µία τέτοια θεώρηση εµφανίζεται προδήλως αυθαίρετη καθώς η εν
λόγω διάταξη αφ’ ενός τονίζει την παρουσία του Κράτους στην ιδιοκτησία, αφ’ ετέρου ο
αναφερόµενος περιορισµός άσκησης, σε βάρος του γενικούς συµφέροντος δικαιωµάτων,
χαρακτηρίζει αυτόν του οποίου τα δικαιώµατα προκύπτουν ως απόρροια όχι της
προστασίας του Κράτους αλλά της ίδιας της ιδιοκτησίας. Συνεπώς, τα δικαιώµατα που
απορρέουν από την ιδιοκτησία δεν δύνανται να ασκούνται σε βάρος του γενικού
συµφέροντος ενώ ο νοµοθέτης προβαίνει ακριβώς σε αυτή την διατύπωση ώστε να εισάγει
την έννοια της απαλλοτρίωσης όπως και λαµβάνει χώρα στη µετέπειτα διάταξη της
55 Βλ. αναλυτικότερα Καϊδατζή Α. (2006), Συνταγµατικοί περιορισµοί των ιδιωτικοποιήσεων, Αθήνα –
Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σ. 75 επ., 91 επ., καθώς επίσης 'Ελ. Αδαµαντίδου (2002), Τα συνταγµατικά όρια της ιδιωτικοποίησης και της ελευθέρωσης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, σε: Κ. Γώγου (επιµ.), Η πορεία προς το Ευρωπαϊκό Σύνταγµα και η πρόσφατη αναθεώρηση τον; ελληνικού Συντάγµατος, Αθήνα – Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σ.141 επ.,
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
38
παραγράφου 2 του ίδιου άρθρου, από την οποία προκύπτει ακριβώς αυτή η ερµηνεία η
οποία δίνει προτεραιότητα στη δηµόσια οικονοµία56.
Εξ’ άλλου, όπως επισηµάνθηκε σε προηγούµενη ενότητα, η δηµόσια κτήση, σε
διαφοροποίηση από την ιδιωτική περιουσία του δηµοσίου, δεν αποτελεί ιδιοκτησία και
συνεπώς δεν εµπίπτει στις εν λόγω διατάξεις57, καθιστώντας εκτός εφαρµογής τον θεσµό
της προστασίας της ιδιοκτησίας και αυτόν της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης σε δηµόσια,
κοινόχρηστα πράγµατα, τα οποία ανήκουν στο κράτος ή άλλο νοµικό πρόσωπο δηµοσίου
δικαίου και είναι εκτός συναλλαγής. Το ζήτηµα, εποµένως που προκύπτει έγκειται στην
επίδραση της εκάστοτε ιδιωτικοποίησης στο γενικό συµφέρον ως κριτήριο για την
συνταγµατική νοµιµότητα αυτής τουλάχιστον ως προς την παραπάνω διάταξη, χωρίς να
υπάρχει a priori ένα είδος προτεραιότητας της ιδιωτικής πρωτοβουλίας, αλλά ακριβώς
αντίθετα, ένα προβάδισµα κρατικής επέµβασης ως προς το ιδιοκτησιακό καθεστώς,
τουλάχιστον όπως πηγάζει από τον συνδυασµό των δύο πρώτων παραγράφων του άρθρου
17 του Συντάγµατος.
Παρόµοια σύγχυση επικρατεί σε µία εκδοχή της ερµηνείας του άρθρου 5 παρ.1 και 358,
η οποία συνδέεται µε την κατοχύρωση της ελεύθερης δράσης της ιδιωτικής πρωτοβουλίας
στην οικονοµική σφαίρα ως ένα πρόσθετο απόλυτο δικαίωµα το οποίο ενυπάρχει και
συµπορεύεται µε αυτό της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας, προσδίδοντας στο
τρίπτυχο της κοινωνικής, οικονοµικής και πολιτικής ελευθερίας τον ρόλο των µοναδικών
συνιστωσών της προσωπικής ελευθερίας. Κάτι τέτοιο όµως δηµιουργεί ένα πλέγµα
56 Άρθρο 17: (Προστασία της ιδιοκτησίας, απαλλοτρίωση)
**2. Κανένας δεν στερείται την ιδιοκτησία του, παρά µόνο για δηµόσια ωφέλεια που έχει αποδειχθεί µε τον προσήκοντα τρόπο, όταν και όπως ο νόµος ορίζει, και πάντοτε αφού προηγηθεί πλήρης αποζηµίωση, που να ανταποκρίνεται στην αξία την οποία είχε το απαλλοτριούµενο κατά το χρόνο της συζήτησης στο δικαστήριο για τον προσωρινό προσδιορισµό της αποζηµίωσης. Αν ζητηθεί απευθείας ο οριστικός προσδιορισµός της αποζηµίωσης, λαµβάνεται υπόψη η αξία κατά το χρόνο της σχετικής συζήτησης στο δικαστήριο.
57 ∆έχεται χαρακτηριστικά το Συµβούλιο της Επικρατείας στην απόφαση 4849/1997 ότι «οι χώροι των κοιµητηρίων δεν εµπίπτουν στην έννοια της ατοµικής ιδιοκτησίας που προστατεύεται από το Σύνταγµα, αλλά υπόκεινται στη µονοµερή και εξουσιαστική επέµβαση του νοµοθέτη. Στο ίδιο συµπέρασµα καταλήγει καταρχήν και ο Άρειος Πάγος, σύµφωνα µε την απόφαση 1487/1985 του οποίου, «οι πλατείες, που είναι δηµόσια πράγµατα, δεν µπορούν να απαλλοτριωθούν αναγκαστικώς, γιατί µε το άρθρο 17 του ισχύοντος Συντάγµατος (...) προστατεύεται µόνο η ατοµική (ιδιωτική) ιδιοκτησία, η οποία και µπορεί να απαλλοτριωθεί υπό τους όρους και τις προϋποθέσεις που θέτει το Σύνταγµα, όχι όµως και η δηµόσια περιουσία.
58 Άρθρο 5§1,3 Σ (Ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, προσωπική ελευθερία) 1. Καθένας έχει δικαίωµα να αναπτύσσει ελεύθερα την προσωπικότητά του και να συµµετέχει στην
κοινωνική, οικονοµική και πολιτική ζωή της Χώρας, εφόσον δεν προσβάλλει τα δικαιώµατα των άλλων και δεν παραβιάζει το Σύνταγµα ή τα χρηστά ήθη.
3. H προσωπική ελευθερία είναι απαραβίαστη. (…).
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
39
γενικότερων συνταγµατικών αλληλοσυγκρούσεων και µία ειδικότερη συνταγµατική
αντίφαση µεταξύ των δύο αυτών άρθρων καθώς το απαραβίαστο δικαίωµα της προσωπικής
ελευθερίας εξοµοιώνεται, ποιοτικά, µε την, και µόνο υπό την επιφύλαξη της τριαδικής
ρύθµισης «εφόσον δεν προσβάλλει τα δικαιώµατα των άλλων και δεν παραβιάζει το
Σύνταγµα ή τα χρηστά ήθη», συµµετοχή στην οικονοµική ζωή της χώρας. Ακόµα όµως και
στην περίπτωση της θέσπισης ενός νέου δικαιώµατος, η εν λόγω διάταξη διατηρεί
χαρακτηριστικά επικουρικής λειτουργίας και η εφαρµογή της νοείται σε συνδυασµό µε
άλλες συνταγµατικές διατάξεις, καθιερώνοντας την οικονοµική ελευθερία ως ένα
δικαίωµα, η οποία δύναται να είναι αποδεκτή µόνο εφ’ όσον, κατά την ερµηνεία µέρους
της τριαδικής επιφύλαξης, δεν αφορά σε λειτουργίες του κρατικού πυρήνα ή ζωτικής
σηµασίας για το κοινωνικό σύνολο αγαθό ή υπηρεσία59, καθώς η εισαγωγή
ιδιωτικοοικονοµικών κριτηρίων στον πυρήνα του κοινωνικού κράτους και τα κοινωνικά
δικαιώµατα, καταρρίπτει την απρόσκοπτη άσκησή τους µέσω της απώλειας πραγµατικής
δυνατότητας πρόσβασης σε υπηρεσίες και αγαθά οδηγώντας σε περιορισµό της ελεύθερης
προσωπικότητας και προσβολή των δικαιωµάτων, διότι αναιρείται η καθολικότητα της
υπηρεσίας ενώ απειλείται και η συνέχεια της παροχή τους, κατά παράβαση της
παραγράφου 1 του άρθρου 25 καθώς και παραβίαση της προσωπικής ελευθερίας,
αντικείµενη στο άρθρο 5§3 του Συντάγµατος αλλά και της ανθρώπινης αξιοπρέπειας του
άρθρου 2 παρ.160. Συνεπώς, το απαραβίαστο της προσωπικής ελευθερίας, το κανονιστικό
περιεχόµενο των αρχών της ανθρώπινης αξιοπρέπειας και αυτό της ελεύθερης ανάπτυξης
της προσωπικότητας, δεν εξασφαλίζεται από την µη επέµβαση του Κράτους στα ατοµικά
αυτά δικαιώµατα, αλλά από την προστασία αυτών61, όπως εξ’ άλλου επιβεβαιώνεται στο
59 Η έννοια της «ζωτική σηµασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου»
απαντάται στο άρθρο 23§2 εδάφιο γ΄ του Συντάγµατος. 60 Η υλοποίηση των θεµελιωδών δικαιωµάτων προϋποθέτει τη συνεχή παροχή, στον αναγκαίο βαθµό, των
υπηρεσιών ζωτικής σηµασίας για το κοινωνικό σύνολο, συνιστώντας ελάχιστη συνταγµατική εγγύηση της αρχής του κοινωνικού κράτους.
61 Από τις διατάξεις των άρθρων 2 § 1 και 5 § 1 Συντάγµατος, απορρέει, ως κρατική τελολογία, ότι τα ατοµικά δικαιώµατα στο κοινωνικό κράτος δικαίους δεν έχουν αποκλειστικά «αρνητικό» αλλά και «θετικό» χαρακτήρα, επιβάλλοντας, συνεπώς, την ενεργό παρέµβαση του κράτους, ώστε να διασφαλίζονται οι αναγκαίοι όροι πραγµάτωσής τους, όπως προκύπτει τόσο από τη διατύπωση του άρθρου 2 § 1 Συντ. («...προστασία της αξίας του ανθρώπου...») όσο και από τις διατάξεις του άρθρου 25 § § 1, 2, µε τις οποίες θεσπίζεται αφενός µεν η υποχρέωση των κρατικών οργάνων να «διασφαλίζουν την ανεµπόδιστη άσκηση» των θεµελιωδών δικαιωµάτων, αφετέρου δε η κρατική τελολογία της «πραγµάτωσης της κοινωνικής προόδου µέσα σε ελευθερία και δικαιοσύνη», Σ.τ.Ε. 1511/2002, Τµ. ∆΄[Οργανισµός Κεντρικής Αγοράς Αθηνών], Εισηγητής: Η. Μάζος, Πάρεδρος
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
40
άρθρο 25 παρ. 262 το οποίο κατοχυρώνει την προστασία των ανθρώπινων δικαιωµάτων από
την Πολιτεία, ενώ σε συνδυασµό µε την αρχή του κοινωνικού κράτους (25§1 εδάφιο α΄),
και το άρθρο 22 παρ.2 εδάφιο γ΄ το οποίο τονίζει την, ζωτικής σηµασίας, λειτουργία
δηµοσίων επιχειρήσεων ή κοινής ωφέλειας για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του
κοινωνικού συνόλου, συνάγεται ότι τα ως άνω θεµελιώδη ατοµικά δικαιώµατα, η
αλληλεξάρτηση των οποίων τα καθιστά εν τέλει κοινωνικά, εξασφαλίζονται µέσα από
διασφάλιση όλων των προϋποθέσεων, από το Κράτος, καθολικής παροχής βασικών και
αναγκαίων αγαθών και υπηρεσιών, τηρουµένης πάντοτε της αρχής της συνέχειας αυτής,
δηλαδή µέσω της ικανοποίησης των συνταγµατικά κατοχυρωµένων σκοπών των
κοινωνικών δικαιωµάτων. Συνάγεται, συνεπώς, η αρχή της ευθύνης του κράτους για έλεγχο
και εποπτεία επί των δηµοσίων επιχειρήσεων και των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας η οποία
ενισχύεται από τις διατάξεις του άρθρου 106§1,2 και 3, αναγνωρίζοντας το δικαίωµα του
κράτους επέµβασης στην οικονοµία, δίνοντας όχι απλώς µια προτεραιότητα αλλά τονίζοντας
την υποχρεωτική παρέµβασή του στη οικονοµική δράση υπό την επιφύλαξη των παραπάνω
διατάξεων.
Στο άρθρο 18, στην παράγραφο 1, αναφέρεται η ρύθµιση µέσω ειδικών νόµων των
σχετικών µε την ιδιοκτησία και τη διάθεση των µεταλλείων, ορυχείων, σπηλαίων,
αρχαιολογικών χώρων και θησαυρών, ιαµατικών, ρεόντων και υπόγειων υδάτων και γενικά
του υπόγειου πλούτου. Εξ άλλου και κατά τη διάταξη του άρθρου 102 του Μεταλλευτικού
Κώδικα, η εκµετάλλευση των µεταλλείων χαρακτηρίζεται για την εφαρµογή των
διατάξεών του ως δηµόσια ωφέλεια. Αυτός ο νοµικός προσδιορισµός επιτρέπεται λόγω
αυτής ακριβώς της ένταξης των µεταλλείων στην έννοια του «εθνικού πλούτου», ενώ ο
Μεταλλευτικός Κώδικας προβλέπεται ως ειδικό νοµικό καθεστώς που προσδιορίζεται από
το Σύνταγµα, σύµφωνα µε το παραπάνω άρθρο 18. Συνεπώς, οι εξορυκτικές
δραστηριότητες αφορούν σε µία εθνικής σηµασίας πηγή πλούτου µε ειδική συνταγµατική
αναφορά που δεν πρέπει να αγνοούνται ως αναπτυξιακή προοπτική της χώρας, διότι, εάν
κριθεί ότι δια της εξορύξεως υπηρετείται υπέρτερο δηµόσιο συµφέρον, ειδικές διατάξεις
επιτρέπουν την αναγκαστική απαλλοτρίωση ακινήτων (άρθρο 128 του Μεταλλευτικού
Κώδικα), µε την εξορυκτική χρήση να λαµβάνει έτσι προτεραιότητα έναντι άλλων
62 Άρθρο 25§2 (Αρχή του κοινωνικού Κράτους ∆ικαίου, προστασία θεµελιωδών δικαιωµάτων) «2. H αναγνώριση και η προστασία των θεµελιωδών και απαράγραπτων δικαιωµάτων του ανθρώπου από την
Πολιτεία αποβλέπει στην πραγµάτωση της κοινωνικής προόδου µέσα σε ελευθερία και δικαιοσύνη.»
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
41
χρήσεων γης προκειµένου να εξυπηρετηθεί η εκµετάλλευση µεταλλείων, η οποία λογίζεται
ως δηµόσια ωφέλεια. Εντούτοις, τα δικαιώµατα που δίνει ο Μεταλλευτικός Κώδικας στον
µεταλλειοκτήτη (υπεδάφους, απαλλοτρίωση ιδιοκτησιών κλπ) και τα οποία απορρέουν από
την ως άνω αρχή (του δηµοσίου συµφέροντος) δεν δίνονται άκριτα, ανεξέλεγκτα και
χαριστικά, αλλά κατόπιν ελέγχου εκ µέρους της πολιτείας (ελεγκτικών φορέων) και σε
καµία περίπτωση η «υπεδαφική ιδιοκτησία» δεν απολαµβάνει a priori προτεραιότητας
έναντι της εδαφικής ιδιοκτησίας. Αποτελεί ένα αυτοτελές εµπράγµατο δικαίωµα, εντελώς
διακεκριµένο από την εδαφοκτησία63.
Στη διάταξη του εδαφίου γ΄ της παραγράφου 2 άρθρο 23, όπως εξ’ άλλου
προαναφέρθηκε, συναντάται η έννοια της ζωτικής σηµασίας λειτουργίας για την
εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου, η οποία συνδέεται µε
οργανισµούς τοπικής αυτοδιοίκησης και νοµικά πρόσωπα δηµοσίου δικαίου, καθώς και
των κάθε µορφής επιχειρήσεων δηµόσιου χαρακτήρα ή κοινής ωφέλειας, δηλώνοντας
έµµεση αλλά σαφή εναντίωση ως προς την πλήρη ιδιωτικοποίησή τους, ορίζοντας
απαραίτητη την εποπτεία του κράτους προς τη διασφάλιση της αρχής της συνέχειας της
δηµόσιας διοίκησης, όπως αναφέρει άλλωστε και το Συµβούλιο της Επικρατείας.
Ακολουθεί το ουσιαστικό σηµείο του πρακτικού της σχετικής απόφασης: «Ως προς εκείνες
όµως εκ των δηµοσίων επιχειρήσεων που παρέχουν αγαθά ζωτικής σηµασίας για το
κοινωνικό σύνολο και ασκούν συνεπώς δηµόσια υπηρεσία, συνάγεται, από τις ως άνω
συνταγµατικές διατάξεις, η δέσµευση του νοµοθέτη να διατηρεί, µε τις κατάλληλες
νοµοθετικές ρυθµίσεις, την εξάρτηση και εποπτεία του κράτους επ' αυτών, από την οποία
εποπτεία δεν δύναται να εξέλθουν οι επιχειρήσεις αυτές. Και τούτο λόγω της
προαναφερθείσης ζωτικής τους σηµασίας για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του
κοινωνικού συνόλου (άρθρο 23, παράγραφος 2 του Συντάγµατος), ώστε να διασφαλίζεται η
αρχή της συνεχούς λειτουργίας που διέπει τη ∆ηµόσια ∆ιοίκηση διά της συνεχούς απ' αυτές
παροχής των παραγοµένων προϊόντων και των παρεχοµένων υπηρεσιών». Ας σηµειωθεί ότι
στο πλαίσιο αυτό, που οριοθετεί η προαναφερθείσα απόφαση64 του Ε´ Τµήµατος, το
ανώτατο δικαστήριο της χώρας εξέδωσε θετική γνωµοδότηση για την µερική
63 Ο Ελληνικός Ορυκτός Πλούτος http://www.oryktosploutos.net/2010/12/blog-post_30.html ,(τελευταία πρόσβαση στις 15/09/2011) 64 ΣτΕ (Π.Ε.) 38/1998, απόφαση κατά την επεξεργασία σχεδίου π.δ. για την υπαγωγή του Oργανισµού Σχολικών Kτιρίων στις διατάξεις του ν. 2414/1996 («εκσυγχρονισµός των ∆ηµοσίων Eπιχειρήσεων και Oργανισµών και άλλες διατάξεις»)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
42
ιδιωτικοποίηση ορισµένων οργανισµών, όπως ο Οργανισµός Λιµένος Θεσσαλονίκης, ο
Οργανισµός ∆ιαχείρισης ∆ηµοσίου Υλικού, ο Οργανισµός Σχολικών Κτιρίων,
υιοθετώντας, υπό το πρίσµα και µίας µάλλον πολιτικής τάσης, την άποψη ότι οι οργανισµοί
αυτοί, καθώς δεν ασκούν δηµόσια εξουσία, επιτρέπεται να λειτουργούν είτε κατά τους
κανόνες του δηµοσίου δικαίου, είτε κατά τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου, χωρίς ο
κοινός νοµοθέτης να δεσµεύεται ως προς τη νοµική µορφή υπό την οποία πρέπει να
λειτουργούν αλλά υπό την εξάρτηση και εποπτεία του κράτους, από την οποία δεν
δύνανται να εξέλθουν οι οργανισµοί αυτοί, εξ’ αιτίας ακριβώς της ζωτικής σηµασίας, για
την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου, συνεχούς λειτουργίας65.
Σηµαντική οριοθέτηση των ιδιωτικοποιήσεων παράγουν οι έννοµες συνέπειες των
διατάξεων των παραγράφων 1, 2 και 6 του άρθρου 24 του Συντάγµατος περί
περιβαλλοντολογικής προστασίας, από τα οποία προκύπτει ότι η προστασία της
πολιτιστικής κληρονοµιάς ανήκει αποκλειστικά στην προστασία του κράτους, ενώ ορίζει
την υπαγωγής της χωροταξικής αναδιάρθρωσης της χώρας, τη διαµόρφωση, την ανάπτυξη,
την πολεοδόµηση και την επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών, στη
ρυθµιστική αρµοδιότητα και τον έλεγχο του κράτους. Συνεπώς, η συνταγµατική επιταγή
του άρθρου 24 παρ. 1 και 6 συνιστά όριο στην οργανωτική ευχέρεια του νοµοθέτη, που
ανάγει σε υποχρέωση του κράτους, αναθέτοντας δηλαδή στην ευθύνη και στην εξουσία
του, την προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος και των µνηµείων. Ελάχιστο
περιεχόµενο αυτής της συνταγµατικής υποχρέωσης αποτελεί, ειδικά ως προς τα αρχαία
µνηµεία, η άσκηση νοµοθετικής και κανονιστικής εξουσίας για αρχαιολογικά θέµατα, η
χάραξη και εφαρµογή αρχαιολογικής πολιτικής και η εποπτεία του αρχαιολογικού έργου.
Στις περιπτώσεις αυτές το κράτος δρα υποχρεωτικά, κατ' ενάσκηση συνταγµατικής εντολής
δηλαδή, ως φορέας δηµόσιας εξουσίας, ώστε να αδυνατεί να ενδυθεί ιδιωτική νοµική
µορφή66. Εξάλλου, σε µια άλλη οµάδα αποφάσεων, οι οποίες εκδόθηκαν µε αφορµή τη
µεταβίβαση αρµοδιοτήτων στη νοµαρχιακή αυτοδιοίκηση, το Συµβούλιο της Επικρατείας
έκρινε πως από τη διάταξη του άρθρου 24 παρ. 2 του Συντάγµατος συνάγεται ότι ο
χωροταξικός και ο πολεοδοµικός σχεδιασµός ανατίθεται αποκλειστικά στο Κράτος και
65 Ε΄ Τµήµα του Σ.τ.E., Π.Ε. 38/1998, δηµοσ. σε ΤοΣ 1998 Επεξεργασία σχεδίου π.δ. για την υπαγωγή του
Οργανισµού Σχολικών Κτιρίων στις διατάξεις του ν. 2414/1996 («εκσυγχρονισµός των ∆ηµοσίων Επιχειρήσεων και Οργανισµών και άλλες διατάξεις»).
66 αντίστοιχη περίπτωση ΣτΕ [ΠΕ] 473/1988, ΤοΣ 1989, 165.
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
43
συνεπώς δεν δύναται η έκδοση οικοδοµικών αδειών ή ο έλεγχος της πολεοδοµικής
νοµοθεσίας από νοµικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου. Ας σηµειωθεί ότι σύµφωνα µε τη
νοµολογία του Ε’ τµήµατος του Συµβουλίου Επικρατείας, το φυσικό περιβάλλον
περιλαµβάνει επιπλέον αιγιαλούς και παραλίες καθώς επίσης και τα παράκτια
οικοσυστήµατα (ΣτΕ 3346/1999), κάτι εξάλλου που κατοχυρώνει ο νόµος 2971/2001
άρθρο 2 παρ.1 σύµφωνα µε την οποία «Ο αιγιαλός, η παραλία, η όχθη και η παρόχθια ζώνη
είναι πράγµατα κοινόχρηστα και ανήκουν κατά κυριότητα στο ∆ηµόσιο, το οποίο τα
προστατεύει και τα διαχειρίζεται».
Στο πλαίσιο του κοινωνικού κράτους ανήκει και η διάταξη της παραγράφου 5 του
άρθρου 22 του Συντάγµατος, το οποίο καθορίζει την µέριµνα του κράτους για την
κοινωνική ασφάλιση των εργαζοµένων, όπως εν συνεχεία ορίζει ο νόµος. Συνάγεται,
εποµένως, το συµπέρασµα ότι εξαιρείται η υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση από την
ιδιωτική πρωτοβουλία, ενώ καθιστά µοναδικό φορέα αυτής το κράτος ή νοµικά πρόσωπα
δηµοσίου δικαίου67.
Στην παράγραφο 1 του άρθρου 25 του Συντάγµατος, εδάφιο α’, υπαγορεύεται η αρχή
του κοινωνικού κράτους, η οποία συµβάλλει στη διαµόρφωση ενός αντικειµενικού
συστήµατος αξιών, αποτελώντας ένα διαφορετικό συνταγµατικό «ήθος» από αυτό ενός
«κλασικού» φιλελεύθερου κράτους, που σηµαίνει ότι έννοιες όπως η ανθρώπινη
αξιοπρέπεια και κοινωνική δικαιοσύνη αποκτούν όχι µόνο προγραµµατικό αλλά ένα
πλήρως κανονιστικό, δεσµευτικό περιεχόµενο. Το κοινωνικό κράτος προσφέρει
συνταγµατική δικαιολογία για τον περιορισµό της οικονοµικής ελευθερίας και του
δικαιώµατος της ιδιοκτησίας, επιτρέπει τη ρύθµιση της κατάστασης της οικονοµίας, τόσο
από πλευράς ζήτησης όσο και αυτή της προσφοράς. Το δικαίωµα της ιδιοκτησίας, ειδικά,
λειτουργικά περιορίζεται προς το γενικό συµφέρον, καθώς και η αρχή της ισότητας
ερµηνεύεται όχι µόνο τυπικά, αλλά ουσιαστικά σε συνεργασία µε τις έννοιες της
αλληλεγγύης και της κοινωνικής δικαιοσύνης68. Στην παραπάνω διάταξη ορίζεται ότι «τα
δικαιώµατα του ανθρώπου ως ατόµου και ως µέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του
67 Καιδατζής Ακρίτας (2006), «Το πεδίο εφαρµογής των Σ∆ΙΤ: συνταγµατική θεώρηση ενόψει της
νοµολογίας του ΣτΕ», σε: Αθ. Καΐση (επιµ.), Ο ν. 3389/2005 για τις Συµπράξεις ∆ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα, Κέντρο ∆ιεθνούς και Ευρωπαϊκού Οικονοµικού ∆ικαίου, Αθήνα-Κοµοτηνή: Σάκκουλα, σελ.72
68 George Katrougalos (2010), Constitutional Limitations of Privatization in USA and Europe: A Theoretical and Comparative Perspective, Constellations Volume 17, Number 2, page 29
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
44
κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους». Συνεπώς, η πλήρης
ιδιωτικοποίηση των κοινωφελών επιχειρήσεων, δηλαδή η απόσυρση του κράτους τόσο από
την ιδιοκτησία όσο και την διαχείριση, συνεπάγεται την απώλεια δυνατότητας άσκησης
κοινωνικής πολιτικής. Εποµένως, δεν είναι πλέον η δηµοκρατικά εκλεγµένη κυβέρνηση
αυτή η οποία δίνει τις κατευθύνσεις, κατά παράβαση ασφαλώς και του άρθρου 1 παρ.2, 3
του Συντάγµατος69, διαµορφώνει και αναπτύσσει την κοινωνία, αλλά οι ιδιώτες, οι οποίοι
ουσιαστικά διοικούν απολυταρχικά, χωρίς να λογοδοτούν στους πολίτες70, µε αποκλειστικό
στόχο το κέρδος και όχι το δηµόσιο συµφέρον στο οποίο οι εν λόγω δηµόσιες επιχειρήσεις
οφείλουν να υπάγονται. Το γεγονός ότι, σε µία τέτοια περίπτωση, πλήρους
ιδιωτικοποίησης των κοινωφελών επιχειρήσεων εξαλείφεται η δυνατότητα άσκησης
πολιτικής, συγκλίνει ουσιαστικά στην εκχώρηση της αυτονοµίας του κράτους σε ιδιώτες,
µε την, κατά µία έννοια, αποκρατικοποίηση της εξουσίας και την κατάλυση της αρχής του
κοινωνικού κράτους. Συνεπώς, εκτός της άµεσης αναγκαιότητας σύνδεσης ορισµένων
λειτουργιών µε την δηµοκρατική αρχή λόγω της στενής τους διασύνδεσης µε τη
νοµιµοποιητική ισχύ του λαού και την έννοια της δηµοκρατίας, µε ενδεχόµενη
ιδιωτικοποίησή τους να οδηγεί σε υπονόµευση της συνταγµατικής αιτιολόγησης, δηλαδή
της έκφρασης της διαχρονικά κατοχυρωµένης βούλησης του λαού, η απώλεια της
πολιτικής υποχρέωσης λογοδοσίας των ιδιωτικών φορέων παροχής σχεδόν όλων των
δηµοσίων υπηρεσιών συνεπάγονταν σοβαρό δηµοκρατικό έλλειµµα71 καθώς ελλείπει η
δηµοκρατική νοµιµοποίηση των ιδιωτών από την διασύνδεση της κρατικής λειτουργίας και
της κοινωνίας µέσω της εκλεγµένης, από το λαό, κυβέρνησης.
Ασφαλώς το ζήτηµα δεν αφορά µόνο στην άσκηση κρατικής εξουσίας αλλά και
κρατικής «επιχειρηµατικότητας» ζωτικών για το κοινωνικό σύνολο δραστηριοτήτων καθώς
εκχωρείται σε ιδιώτες η, µέσω της οικονοµίας, άσκηση «ιδιότυπης» κοινωνικής πολιτικής
69 Άρθρο 1§2,3 του Συντάγµατος (Μορφή του πολιτεύµατος) 2.Θεµέλιο του πολιτεύµατος είναι η λαϊκή κυριαρχία. 3. Όλες οι εξουσίες πηγάζουν από το Λαό, υπάρχουν υπέρ αυτού και του Έθνους και ασκούνται όπως
ορίζει το Σύνταγµα. 70 Η απώλεια λογοδοσίας δεν αφορά µόνο την πολιτική και δηµοκρατική διάσταση αλλά ακόµα και την
µέσω οικονοµικών συσχετισµών επιρροή του πολίτη, ο οποίος µόνο ως καταναλωτής πλέον, είναι δυνατόν να επηρεάσει την γενικότερη κατεύθυνση, αποκλειστικά ως τάση λόγω της εξορισµού υπεροχής του παραγωγού στη σχέση καθορισµού της τιµής µέσα από την προσφορά που τελικά δηµιουργούν τη ζήτηση, η οποία αποτελεί την «οικονοµική» λογοδοσία του ιδιώτη παραγωγού ή παρόχου, σηµαντικά όµως καθοδηγούµενη από αυτόν.
71 George Katrougalos (2010), Constitutional Limitations of Privatization in USA and Europe: A Theoretical and Comparative Perspective, Constellations Volume 17, Number 2, page 7
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
45
µε άµεση επίπτωση όχι µόνο στην κοινωνική ευηµερία αλλά και την κοινωνική ειρήνη και
συνοχή. ∆εν είναι δηλαδή καταρχήν, η ιδιωτική µορφή του νοµικού προσώπου, η
διαδικασία µετατροπής της σε ιδιωτικό πρόσωπο νοµικού δικαίου ή η απουσία δήλωσης
της επιδίωξης της εξυπηρέτησης δηµοσίου σκοπού, αλλά ο συνδυασµός της απουσίας
δηµοκρατικής νοµιµοποίησης της χάραξης κατευθυντήριας γραµµής και των αποφάσεων
του ιδιώτη παραγωγού ή παρόχου, εντασσόµενων νοηµατικά και κανονιστικά, στον πυρήνα
της αρχής του κοινωνικού κράτους αγαθών ή υπηρεσιών, σε συνδυασµό µε την εν γένει
αποκλίνουσα, προς το δηµόσιο συµφέρον, την αρχή της καθολικότητας και ενίοτε της
συνέχειας, µεγιστοποίηση κέρδους, που συνθέτουν το αντιτασσόµενο, σε ένα σύνολο
συνταγµατικών διατάξεων, πλαίσιο.
Αξίζει να αναφερθεί ότι τα εδάφια α΄ και β΄ της παραγράφου 5 του άρθρου 16 εισάγουν
την υποχρέωση της αποκλειστικής παροχής της ανώτατης εκπαίδευσης από ιδρύµατα τα
οποία αποτελούν νοµικά πρόσωπα δηµοσίου δικαίου µε πλήρη αυτοδιοίκηση και τέλεση
υπό την εποπτεία του κράτους, συνιστώντας απόλυτη συνταγµατική απαγόρευση ως προς
οποιαδήποτε µεταβολή του ιδιοκτησιακού καθεστώτος ή τον τρόπο οργάνωσης και
λειτουργίας τους. Συνεπώς, είναι συνταγµατικά ανεπίτρεπτη η ιδιωτικοποίησή τους, άρα
και οποιαδήποτε µεταβολή στη νοµική τους υπόσταση πλην αυτής του νοµικού προσώπου
δηµοσίου δικαίου, συνάγοντας την αποκλειστική ευθύνη και αρµοδιότητα του Κράτους για
τη διοίκηση, την εποπτεία και τη λειτουργία των δηµοσίων εκπαιδευτηρίων72. Στην ίδια
κατεύθυνση κινείται τόσο η διάταξη του ίδιου άρθρου παρ. 8 εδάφιο β΄, που απαγορεύει τη
σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες, όσο και η επικουρική χρήση του εδαφίου α΄ παρ.
6, σύµφωνα µε το οποίο «οι καθηγητές των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυµάτων είναι
δηµόσιοι λειτουργοί». Ακόµη όµως και η διάταξη της παραγράφου 4 εδάφιο α΄ του ιδίου
άρθρου73 µε την εισαγωγή του όρου «κρατικά εκπαιδευτήρια» αποφαίνεται σαφώς ως προς
τη µη δυνατότητα οποιασδήποτε µεταβολής στη φύση του προσωπείου, πλην αυτής του
δηµοσίου, όσο και στον τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας τους.
72 ΣτΕ 2592/1999. Ε∆∆∆ 2000, σ. 84 επ. 73 Άρθρο 16§4 (Παιδεία, Τέχνη, Επιστήµη) « Όλοι οι Έλληνες έχουν δικαίωµα δωρεάν παιδείας, σε όλες τις βαθµίδες της, στα κρατικά εκπαιδευτήρια.
Tο Kράτος ενισχύει τους σπουδαστές που διακρίνονται, καθώς και αυτούς που έχουν ανάγκη από βοήθεια ή ειδική προστασία, ανάλογα µε τις ικανότητές τους.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
46
Εκτός από τις διατάξεις που αναφέρονται στην εκπαίδευση, φραγµούς ή περιορισµούς
στην ιδιωτικοποίηση κρατικών δραστηριοτήτων θεσπίζει και η διάταξη του άρθρου 15 παρ.
2 του Συντάγµατος, η οποία ορίζει ρητά ότι η ραδιοφωνία και η τηλεόραση υπάγονται στον
άµεσο έλεγχο του κράτους, αναθέτοντας τον έλεγχο και την επιβολή των διοικητικών
κυρώσεων στην αποκλειστική αρµοδιότητα του Εθνικού Συµβουλίου Ραδιοτηλεόρασης, το
οποίο σηµαίνει ότι δεν είναι επιτρεπτή η κατάργηση του Εθνικού Συµβουλίου
Ραδιοτηλεόρασης και η µεταβίβαση των εποπτικών αρµοδιοτήτων του σε νοµικό πρόσωπο
ιδιωτικού δικαίου.
Στο άρθρο 12 παρ.4 του Συντάγµατος74 αναφέρεται η προστασία και εποπτεία από το
Κράτος των γεωργικών και αστικών συνεταιρισµών και η υποχρέωση αυτού να µεριµνά
για την ανάπτυξή τους. Επιπλέον, οι συνεταιρισµοί αυτοί αυτοδιοικούνται σύµφωνα µε
τους όρους του νόµου και του καταστατικού τους και συνεπώς ο έλεγχος αυτών από
νοµικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου κρίνεται αντισυνταγµατικός, όπως εξάλλου
επιβεβαιώνεται από το ΠΕ 473/88 του Συµβουλίου της Επικρατείας σύµφωνα µε το οποίο
κρίθηκε ότι η σύσταση σώµατος ελεγκτών αγροτικών συνεταιριστικών οργανώσεων µε τη
µορφή νοµικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου είναι συνταγµατικά ανεπίτρεπτη, λόγω
κυρίως της διάταξης του άρθρου 12 παρ. 4 του Συντάγµατος.
Με πανοµοιότυπο σκεπτικό, πρέπει να αποκλείεται η µεταβίβαση ελέγχου και
εποπτείας σε νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου των αθλητικών δραστηριοτήτων καθώς
σύµφωνα µε το άρθρο 16 παρ. 9 του Συντάγµατος «ο αθλητισµός τελεί υπό την προστασία
και την ανώτατη εποπτεία του Κράτους».
Τέλος, ως συνταγµατικός περιορισµός των ιδιωτικοποιήσεων πρέπει να θεωρηθεί κάθε
ιδιωτικοποίηση η οποία συνεπάγεται καταστρατήγηση συνταγµατικών διατάξεων που
κατοχυρώνουν ατοµικά δικαιώµατα καθώς αίρεται η κανονιστική τους εµβέλεια, η οποία
είναι δυνατόν να αναιρείται ακόµα και όταν το κράτος δρα υπό τη µορφή νοµικού
προσώπου ιδιωτικού δικαίου, δηλαδή ακόµα και στην περίπτωση που αυτό διατηρεί την
εποπτεία ή τον έλεγχο του τελευταίου. Συνεπώς, απώλεια συνταγµατικών δικαιωµάτων
υφίσταται, για παράδειγµα µετατροπής µιας διοικητικής αρχής ή ενός νοµικού προσώπου
74 Άρθρο 12 του Συντάγµατος: (∆ικαίωµα του συνεταιρίζεσθαι) «4. Οι γεωργικοί και αστικοί συνεταιρισµοί κάθε είδους αυτοδιοικούνται σύµφωνα µε τους όρους του νόµου
και του καταστατικού τους και προστατεύονται και εποπτεύονται από το Κράτος, που είναι υποχρεωµένο να µεριµνά για την ανάπτυξή τους.»
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
47
δηµοσίου σε ιδιωτικού δικαίου, όπως αυτό του άρθρου 10 του Συντάγµατος της αναφοράς
ενώπιων των διοικητικών αρχών, δεδοµένου ότι η νοµολογία περιορίζει το δικαίωµα της
αναφοράς κατά πράξεων ή παραλείψεων διοικητικών αρχών και νοµικών προσώπων
δηµοσίου δικαίου. Σε άλλες δε περιπτώσεις ιδιωτικοποιήσεων, τίθενται υπό αµφισβήτηση
ακόµα και θεµελιώδη ανθρώπινα δικαιώµατα όπως αυτό της προσωπικής ελευθερίας (
άρθρο 5 παρ.3 Σ), της προστασίας της ζωής ( άρθρο 5 παρ.2 Σ), της ανθρώπινης
αξιοπρέπειας (άρθρο 2 παρ.1 Σ), το δικαίωµα σωµατικής και ψυχικής ακεραιότητας (άρθρο
7 παρ.2 Σ), του απορρήτου του ιδιωτικού βίου (άρθρο 9 Σ), της προστασίας των
προσωπικών δεδοµένων (άρθρο 9Α Σ) , το δικαίωµα του συνέρχεσθαι (άρθρο 11 Σ), του
συνεταιρίζεσθαι (άρθρο 12 παρ.1 Σ), του απορρήτου επιστολών, ανταπόκρισης και
επικοινωνίας (άρθρο 19 παρ.1 Σ), της προστασίας της εργασίας (άρθρο 22 Σ), της
τάσεις και προσαρµογές στο µεταβαλλόµενο οικονοµικο-πολιτικό περιβάλλον, http://www.constitutionalism.gr/html/ent/616/ent.1616.asp (τελευταία πρόσβαση στις 21/09/2011)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
48
νοµικά πρόσωπα δηµοσίου δικαίου, σε συµφωνία ασφαλώς και µε την συνταγµατική
διάταξη του άρθρου 22 παρ.577.
Σε µία άλλη απόφαση, την 5040/1987 κρίθηκε ότι ο κρατικός έλεγχος επί της
ραδιοτηλεόρασης «επιτρέπει την βαθείαν επέµβασιν του κράτους εις την λειτουργίαν των
σταθµών», που µπορεί, κατά την εκτίµηση του νοµοθέτη, να λάβει και τη µορφή κρατικού
µονοπωλίου.
Με τις αποφάσεις 14/1988 και 2376/1988 κρίθηκε ότι δεν αντίκειται στο Σύνταγµα η
έντονη ρυθµιστική παρέµβαση του κράτους στην οργάνωση και λειτουργία των ιδιωτικών
εκπαιδευτηρίων, τα οποία δεν είναι απλές ιδιωτικές επιχειρήσεις, αλλά ασκούν δηµόσιο
λειτούργηµα. Εξάλλου, µε την απόφαση 2289/1987 το ∆ικαστήριο έκρινε ότι δεν
αντίκειται στο Σύνταγµα η επιβολή έκτακτων µέτρων για την προστασία της εθνικής
οικονοµίας, επαναλαµβάνοντας το επιχείρηµα από την αρχή της διάκρισης των εξουσιών,
ότι δηλαδή η ουσιαστική εκτίµηση του δηµοσίου συµφέροντος ανήκει στη νοµοθετική ή
την εκτελεστική εξουσία, ενώ ο δικαστής περιορίζεται σε έλεγχο υπέρβασης ακραίων
ορίων.
Σε µία ευρέως γνωστή απόφαση 2112/1984 του ∆΄ Τµήµατος διατυπώθηκε η σκέψη
ότι, για να είναι συνταγµατικά επιτρεπτοί, οι όροι και προϋποθέσεις που ο νοµοθέτης,
επικαλούµενος λόγους δηµοσίου συµφέροντος, τάσσει στην ελευθερία επιλογής και
άσκησης επαγγέλµατος πρέπει «να ανταποκρίνονται εις την εκ της εννοίας του κράτους
δικαίου απορρέουσα συνταγµατική αρχήν της αναλογικότητας, κατά την οποίαν οι εκ µέρους
του νοµοθέτου και της ∆ιοικήσεως επιβαλλόµενοι περιορισµοί εις την άσκηση των ατοµικών
δικαιωµάτων πρέπει να είναι µόνον οι αναγκαίοι και να συνάπτονται προς τον υπό του νόµου
επιδιωκόµενο σκοπό».
Σε µία χαρακτηριστική περίπτωση κατά την περίοδο 1990 και εφεξής, µε την απόφαση
3818/1997 της Ολοµέλειας κρίθηκε ότι η παροχή αστικών συγκοινωνιών αποτελεί
αντικείµενο δηµόσιας υπηρεσίας µε λειτουργική έννοια, έτσι ώστε η σχετική
δραστηριότητα να µην συνιστά ενάσκηση «συνταγµατικώς κατοχυρωµένης, ως ατοµικού
δικαιώµατος, οικονοµικής ελευθερίας και ιδιωτικής οικονοµικής πρωτοβουλίας», δείχνοντας
απουσία επιρροής από την κρατούσα τάση της «απελευθέρωσης». Παροµοίως, δεν
77 Άρθρο 22§5 Συντάγµατος «5. Το Κράτος µεριµνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζοµένων, όπως νόµος ορίζει.»
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
49
αµφισβητήθηκε το µονοπώλιο του ΟΣΕ στις διεθνείς σιδηροδροµικές γραµµές ούτε της
Ολυµπιακής Αεροπορίας στις υπηρεσίες ‘handling’. Από την άλλη, το ∆ικαστήριο, µε
βασικό εργαλείο την αρχή της αναλογικότητας, ασκεί πολύ εντατικότερο έλεγχο σε µέτρα
ρυθµιστικά της επαγγελµατικής ιδίως, αλλά και επιχειρηµατικής ελευθερίας. Στις σχετικές
υποθέσεις, χωρίς να υπερβαίνει τον οριακό χαρακτήρα του ελέγχου, εµφανίζεται πάντως
περισσότερο εναρµονισµένο µε το αγορακεντρικό πρότυπο. Χαρακτηριστική είναι η
απόφαση 1991/2005 της Ολοµέλειας, µε την οποία κρίθηκαν αντισυνταγµατικοί ορισµένοι
περιορισµοί στη νοµική µορφή και την οργάνωση των καταστηµάτων οπτικών ειδών. Στην
ίδια γενικότερη λογική κινούνται αρκετές ακόµη αποφάσεις, όπως για τον υπολογισµό της
τιµής των φαρµάκων, τα κριτήρια χορήγησης αδειών φαρµακείων, τα ιδιωτικά ιατρικά
κέντρα κ.ά. Τέλος, µια εντελώς ξεχωριστή κατηγορία συνιστά η περιβαλλοντική νοµολογία
του Συµβουλίου της Επικρατείας. Στις σχετικές υποθέσεις το ∆ικαστήριο τείνει να εξαντλεί
την ένταση και τα όρια του δικαστικού ελέγχου και ενίοτε να υποκαθιστά την κρίση του
νοµοθέτη, κάτι για το οποίο έχει δεχθεί κριτική, αλλά πάντως ως ένα βαθµό είναι δυνατόν
να δικαιολογηθεί υπό την έννοιας της διαχρονικής αποτυχίας του νοµοθέτη και της
διοίκησης απέναντι στην αποτελεσµατική προστασία του δικαιώµατος στο περιβάλλον78.
Αξιόλογη περίπτωση αποτελεί η αντιµετώπιση των µετοχοποιήσεων, της µετατροπής
δηλαδή δηµόσιων επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας σε ανώνυµες εταιρίες του κοινού δικαίου.
Με αφετηρία το πρακτικό ΣτΕ (ΠΕ) 158/1992 και παγίως έκτοτε, το Συµβούλιο δέχθηκε
ότι η επιλογή της οργανωτικής µορφής ανήκει στην εκτίµηση του νοµοθέτη, έκρινε όµως
ότι σε κάθε περίπτωση και ανεξάρτητα από τη νοµική τους µορφή, οι επιχειρήσεις αυτές
υπόκεινται σε καθεστώς δηµόσιας υπηρεσίας και στις υποχρεώσεις που απορρέουν απ’
αυτό.
Στο ίδιο ευρύτερο πλαίσιο ξεχωρίζει πάντως µια διαφορετική απόφαση, η 1934/1998
της Ολοµέλειας, που εκδόθηκε στην υπόθεση των παρκοµέτρων. Μ’ αυτήν ακυρώθηκε
απόφαση του ∆ήµου Αθηναίων που ανέθετε σε ιδιωτική επιχείρηση τον έλεγχο της
στάθµευσης οχηµάτων, διότι κρίθηκε αντισυνταγµατικό το νόµιµο έρεισµα της ανάθεσης,
δηλαδή το άρθρο 36 του δηµοτικού και κοινοτικού κώδικα και το άρθρο 45 του ν.
τάσεις και προσαρµογές στο µεταβαλλόµενο οικονοµικο-πολιτικό περιβάλλον, http://www.constitutionalism.gr/html/ent/616/ent.1616.asp (τελευταία πρόσβαση στις 21/09/2011)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
50
2218/1994, «κατά το µέρος που προβλέπουν ευθέως ή επιτρέπουν την ανάθεση αστυνοµικής
φύσεως αρµοδιοτήτων (…) σε νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου». Το ∆ικαστήριο
επικαλέστηκε τα άρθρα 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγµατος, απ’ τα οποία συνήγαγε ότι
η «αστυνοµική εξουσία, ως η κατεξοχήν δηµόσια εξουσία και έκφραση κυριαρχίας, ασκείται,
δια της αστυνοµικής αρχής, µόνο από το κράτος (…) και όχι από ιδιώτες», εντάσσοντας τις
αστυνοµικές αρµοδιότητες στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας και ως εκ τούτου αδύνατο
να παραχωρηθούν σε ιδιώτες. Ας σηµειωθεί ότι στον πυρήνα κάθε κρατικής εξουσίας
εντάσσεται, ιδίως, η διασφάλιση της εσωτερικής και εξωτερικής ασφάλειας του κράτους, η
άσκηση της εξωτερικής πολιτικής, η διοίκηση των οικονοµικών του κράτους, η εκτέλεση
των ποινών και η απονοµή της δικαιοσύνης. Η ιδιωτικοποίηση αυτού του πυρήνα της
κρατικής εξουσίας δεν φαίνεται να είναι επιτρεπτή, αφού θα αναιρούσε την ίδια την έννοια
του κράτους79.
Ενόψει των παραπάνω, µπορεί να ισχυριστεί κανείς ότι, στην παρούσα φάση, η
νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας σε θέµατα οικονοµικής πολιτικής µε την
ευρεία έννοια, διέπεται από ένα διαφαινόµενο διχασµό ανάµεσα σε µία διαµορφούµενη
παραλλαγή της «κρατοκεντρικής» προσέγγισης και της επικράτησης της αγορακεντρικής
τάσης η οποία προωθείται ιδιαίτερα εντόνως την τρέχουσα περίοδο. Ως χαρακτηριστική
κορύφωση της αγορακεντρικής προσέγγισης θα µπορούσε να θεωρηθεί η απόφαση
3037/2008 της Ολοµέλειας, µε την οποία κρίθηκε ότι αντίκειται στο Σύνταγµα νοµοθετική
διάταξη που επιτρέπει την, κατά διακριτική ευχέρεια της διοίκησης, χορήγηση αδειών
ίδρυσης υπεραγοράς.
Από την άλλη, την ανάδυση µιας διαφορετικής προσέγγισης µπορούµε να
διαβλέψουµε στη σπουδαία απόφαση 891/2008 που εξέδωσε η Ολοµέλεια στην υπόθεση
των τουριστικών ακινήτων. Με την τελευταία κρίθηκε ότι η διαχείριση των κοινόχρηστων
πραγµάτων που ανήκουν στη δηµόσια κτήση80, όπως οι ακτές, «αντιδιαστέλλεται προς τη
διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του ∆ηµοσίου και αποτελεί άσκηση δηµοσίας
εξουσίας», οι δε πράξεις που εκδίδονται στο πλαίσιο της διαχείρισης αυτής, ακόµη κι αν
79 Γέροντας Α. (2004), Η συνταγµατική προστασία της ιδιοκτησίας και η αναγκαστική απαλλοτρίωση σε
∆ιοικητικό ∆ίκαιο, Αθήνα- Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ. 415 80 Στο ίδιο πνεύµα κινείται και η απόφαση 1210/2010 του Αρείου Πάγου που εκδόθηκε στις 05.09.2011
στην υπόθεση της διεκδίκησης της παραλίας και του αιγιαλού της Καραθώνας από την εταιρεία Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα (ΕΤΑ ΑΕ), δικαιώνοντας τον ∆ήµο Ναυπλίου, επικυρώνοντας και αναγνωρίζοντας αµετάκλητα τον δηµόσιο χαρακτήρα της παραλίας και του αιγιαλού
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
51
προέρχονται από µιαν ανώνυµη εταιρία81 του ∆ηµοσίου ελέγχονται ακυρωτικά ως
εκτελεστές διοικητικές πράξεις, διότι «ανήκουν στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας». Η
απόφαση 891/2008 επικαλείται τη νοµολογία που διαµόρφωσε η 1934/1998 και την οδηγεί
ένα βήµα παραπέρα. Το βαθύτερο νόηµα της απόφασης εκείνης θεωρείται η απαγόρευση
άσκησης της δηµόσιας εξουσίας ως ιδιωτική διαχείριση και αποτελεί συµπλήρωµα της
απόφασης 891/2008 κρίνοντας ότι, η υποθάλπουσα άσκηση δηµόσιας εξουσίας κάτω από
τη µορφή της ιδιωτικής διαχείρισης, πρέπει να αντιµετωπίζεται ως τέτοια και, εποµένως, να
ελέγχεται από τον διοικητικό δικαστή, χωρίς να αποτελεί όµως, ο τελευταίος, «φρουρός»
κάποιων συνόρων.
Παρά τη σαφέστερη διαχωριστική γραµµή δηµόσιας και ιδιωτικής πρωτοβουλίας στο
πλαίσιο του κράτους δικαίου, καθώς η άσκηση αστυνοµικών, ελεγκτικών ή εποπτικών
αρµοδιοτήτων αποτελεί έκφανση δηµόσιας εξουσίας µε την παραδοσιακή µορφή της, δεν
εκλείπουν οι λεπτές αντιφατικές τάσεις οι οποίες διέπουν διαχρονικά τη νοµολογία των
ελληνικών δικαστηρίων. Σε µια χαρακτηριστική υπόθεση, το Συµβούλιο της Επικρατείας
έκρινε ότι η ανάθεση σε ιδιωτικές επιχειρήσεις ασφάλειας καθηκόντων ελέγχου προσώπων
και πραγµάτων στα αεροδρόµια δεν συνιστά ανεπίτρεπτη εκχώρηση σε ιδιώτες υπηρεσίας
που ανήκει στη δηµόσια εξουσία, υπό την προϋπόθεση της διαφύλαξης των αρµοδιοτήτων
των δηµόσιων αρχών, συγκεκριµένα της Ελληνικής Αστυνοµίας και της Υπηρεσίας
Πολιτικής Αεροπορίας, µεταξύ άλλων, ως προς την τήρηση της τάξης και ασφάλειας, την
οργάνωση των µέτρων ασφαλείας και τον υποχρεωτικό σωµατικό έλεγχο82. Αποτελεί,
ωστόσο, εξαιρετικά δύσκολη, αν όχι ανεδαφική, η διάκριση εκείνου του διενεργούµενου,
από µία ιδιωτική εταιρεία, είδους ελέγχου ώστε να µην υπεισέρχεται σε αρµοδιότητες
δηµόσιων αρχών, από τις οποίες µπορεί να διακριθεί η δραστηριότητα των επιχειρήσεων
ασφάλειας, µόνον µε την εξαίρεση των ελέγχων και τον περιορισµό στη φύλαξη
πραγµάτων και εγκαταστάσεων.
Επιπλέον, σε µια οµάδα αποφάσεων και πρακτικών επεξεργασίας το Συµβούλιο της
Επικρατείας, όπως προαναφέρθηκε, έκρινε ότι αρµοδιότητες δηµόσιας εξουσίας δεν
ασκούν οι φορείς που παρέχουν υπηρεσίες προς εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του
81 Συγκεκριµένα πρόκειται για την εταιρία «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα Α.Ε.». 82 ΣτΕ 3946/2002. Κατά τη γνώµη ενός Συµβούλου ωστόσο, η παροχή υπηρεσιών ασφάλειας σε
αεροδρόµια ανάγεται στο σκληρό πυρήνα της κρατικής εξουσίας και άρα κατά παράβαση του Συντάγµατος (άρθρο Ι παρ. 3 και 26 παρ. 2) ανατίθεται σι ιδιώτες.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
52
κοινωνικού συνόλου, όπως οι Οργανισµοί Λιµένος Πειραιώς και Θεσσαλονίκης83, ο
Οργανισµός ∆ιαχείρισης ∆ηµοσίου Υλικού84 ή ο Οργανισµός Κεντρικής Αγοράς
Αθηνών85. Το ίδιο ισχύει για τον Οργανισµό Σχολικών Κτιρίων86 ως προς τις υπόλοιπες
αρµοδιότητες του εκτός από την αρµοδιότητα έκδοσης οικοδοµικών αδειών για σχολικά
κτίρια. Αντίθετα, η τελευταία κρίθηκε ότι συνάπτεται µε τον έλεγχο τήρησης της
πολεοδοµικής νοµοθεσίας, που υπάγεται, κατά το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγµατος, στο
Κράτος και πρέπει να ασκείται από δηµόσια αρχή87. Παροµοίως, έχει κριθεί ότι η άσκηση
κρατικής εποπτείας επί των αγροτικών συνεταιρισµών δεν επιτρέπεται να παραχωρηθεί σε
νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, αλλά µπορεί να ασκείται µόνον από δηµόσια
όργανα88,89.
Το Συµβούλιο της Επικρατείας, µε απόφασή του, έκρινε ότι η ανάθεση σε ανώνυµη
εταιρία του έργου της ενοποίησης των αρχαιολογικών χωρών της Αθήνας δεν αντίκειται
στο Σύνταγµα, υπό την προϋπόθεση ότι παραµένουν στην αρµοδιότητα των δηµόσιων
αρχών, συγκεκριµένα των υπηρεσιών του Υπουργείου Πολιτισµού, καταρχάς το κυρίως
αρχαιολογικό έργο (ανασκαφές, εργασίες συντήρησης και αναστήλωσης) και περαιτέρω η
αρµοδιότητα έγκρισης των προδιαγραφών σύνταξης των µελετών, καθώς και έγκρισης των
µελετών90.
Αν και αποτελεί µέρος της νοµοθεσίας και όχι της νοµολογίας, αξίζει, και λόγω της εν
προκειµένω µεταξύ τους διασύνδεσης, να σηµειωθεί το άρθρο 2 παρ. 3 του Ν. 3389/2005,
το οποίο προβλέπει ότι «δε µπορούν να αποτελέσουν αντικείµενο Σύµπραξης οι
δραστηριότητες που κατά το Σύνταγµα ανήκουν άµεσα, και αποκλειστικό, στο Κράτος και
ιδίως η εθνική άµυνα91, η αστυνόµευση, η απονοµή της δικαιοσύνης και η εκτέλεση των
νοµολογίας του ΣτΕ», σε: Αθ. Καΐση (επιµ.), Ο ν. 3389/2005 για τις Συµπράξεις ∆ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα, Κέντρο ∆ιεθνούς και Ευρωπαϊκού Οικονοµικού ∆ικαίου, Αθήνα-Κοµοτηνή: Σάκκουλα, σελ.71
90 Καιδατζής Ακρίτας (2006), ο.π. σελ.74-75 91 Παρόλο αυτά, παράδειγµα που αντιβαίνει στην εν λόγω αρχή αποτελεί η από κοινού και υπεργολαβικά
της ιδιωτικής εταιρείας Frontex µε τον ελληνικό στρατό της ασφάλειας των συνόρων στον Έβρο. Επίσης, το κτίσιµο του φράχτη και η αποτροπή των µεταναστών που επιχειρούν να τον προσπεράσουν πραγµατοποιείται από κοινού µε ιδιωτικές εταιρείες security και τον ελληνικό στρατό.
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
53
ποινών που επιβάλλονται από τα αρµόδια δικαστήρια». Για την ερµηνεία της διάταξης
αυτής, γίνεται χρήση της αιτιολογικής έκθεσης του νόµου, η οποία προσφέρει πολύτιµη
βοήθεια καθώς αναφέρει ότι «η διάταξη της παραγράφου αυτής [παρ. 3 του άρθρου 2]
αντανακλά τη σχετική νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας και επισηµαίνει ότι µε
Συµπράξεις δεν είναι δυνατή η υποκατάσταση ιδιωτών στη θέση του κράτους, σε ό,τι αφορά
στην άσκηση της ίδιας της δηµόσιας εξουσίας είτε στο πλαίσιο του κράτους δικαίου είτε στο
πλαίσιο του κοινωνικού κράτους, στο µέτρο που το τελευταίο έχει διασφαλισθεί
συνταγµατικά»92, τονίζοντας όχι µόνο τη σηµασία του συνταγµατικού ορίου υπό το πλαίσιο
του κράτους δικαίου αλλά και αυτό του κοινωνικού κράτους.
Τέλος, πρέπει να τονιστεί ότι, κατά τη νοµολογία, η άσκηση κρατικής εποπτείας σε
οργανισµούς κρίσιµους για την εθνική οικονοµία, προϋποθέτει την άσκηση δηµόσιας
εξουσίας. ∆εν είναι λοιπόν επιτρεπτή, στην περίπτωση αυτή, η από µέρους του κράτους
παραχώρηση της εξουσίας αυτής σε νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου.
Η θέση αυτή αποτελεί πάγια νοµολογία και έχει επιβεβαιωθεί έκτοτε σε πολλές
αποφάσεις. Σ' αυτές διατυπώνεται γενικότερα ο κανόνας ότι δεν µπορούν να ανατεθούν σε
νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου «αρµοδιότητες που είναι αναπόσπαστες από τον πυρήνα
της κρατικής εξουσίας, ως έκφραση κυριαρχίας»93 ή, µε άλλη διατύπωση, «αρµοδιότητες δια
των οποίων το Κράτος πραγµατώνει το σκοπό του»94, 95. Το ζήτηµα που προκύπτει ασφαλώς
είναι ο ακριβής προσδιορισµός των αρµοδιοτήτων αυτών, ο οποίος αν και, βάσει αυστηρά
συνταγµατικού ελέγχου συνεπικουρούµενου της αποδεδειγµένης γνώσης επιστηµονικών
πεδίων που προσδίδουν αντικειµενικό περιεχόµενο στις συνταγµατικές διατάξεις, δείχνει
σχετικά εφικτός, εντούτοις, και υπό το πρίσµα της πολιτικής επιρροής, η διαδικασίας αυτή
ανάγεται σε εγχείρηµα υψηλής πολυπλοκότητας αποδίδοντας τις επακόλουθες αντιφάσεις
και τις αλληλοσυγκρούσεις των συνταγµατικών διατάξεων στην διαφοροποίηση της «κατά
περίπτωσης ερµηνείας».
92 Καιδατζής Ακρίτας (2006), «Το πεδίο εφαρµογής των Σ∆ΙΤ: συνταγµατική θεώρηση ενόψει της
νοµολογίας του ΣτΕ», σε: Αθ. Καΐση (επιµ.), Ο ν. 3389/2005 για τις Συµπράξεις ∆ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα, Κέντρο ∆ιεθνούς και Ευρωπαϊκού Οικονοµικού ∆ικαίου, Αθήνα-Κοµοτηνή: Σάκκουλα, σελ.69
τάσεις και προσαρµογές στο µεταβαλλόµενο οικονοµικο-πολιτικό περιβάλλον http://www.constitutionalism.gr/html/ent/616/ent.1616.asp (τελευταία πρόσβαση στις 21/09/2011)
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
55
υπηρεσίες», δηλαδή στις σχετιζόµενες µε έναν συνταγµατικό στόχο δηµόσιες υπηρεσίες, ο
οποίος δύναται να επιτευχθεί µόνο µε τη χρήση της δηµόσιας εξουσίας. Στην περίπτωση
αυτή, κάθε ιδιωτικοποίηση είναι αντισυνταγµατική και πρέπει να ακυρωθεί97. Σε ένα
δεύτερο επίπεδο δικαστικής ανάλυσης της συνταγµατικότητας των ιδιωτικοποιήσεων,
εξετάζεται η ύπαρξη κατάλληλης δοµής για τη διασφάλιση της υποχρέωσης λογοδοσίας,
της ποιότητας, της ισότητας και της καθολικής παροχής, διαδικασία η οποία δυσχεραίνει
λόγω της δυσκολίας διαχωρισµού του πεδίου ρυθµίσεων του κοινωνικού δικαίου των
στόχων του δηµοσίου συµφέροντος από την υλοποίηση των στόχων αυτών. Εξ’ άλλου, η
απελευθέρωση των κοινωνικών υπηρεσιών έχει ως εγγενή λειτουργία του προσδιορισµού
της επιλεξιµότητας, προσδίδοντας µια ευρεία διακριτική ευχέρεια όσον αφορά στην
κατανοµή των κοινωνικών παροχών προκαλώντας κοινωνικές ανισορροπίες οι οποίες
παρεµποδίζουν την άσκηση θεµελιωδών δικαιωµάτων, µία δηλαδή από τις πεµπτουσίες
των δηµοσίων λειτουργιών. Κατά συνέπεια, οι περισσότερες από τις ιδιωτικοποιήσεις των
κοινωνικών υπηρεσιών θεωρούνται είτε αντισυνταγµατικές είτε ανέφικτες, υπό την έννοια
ότι δεν είναι δυνατό να τεθούν παράγοντες της αγοράς, που ως κύριο κίνητρό τους είναι η
µεγιστοποίηση του κέρδους, για την επίτευξη κοινωνικών σκοπών98.
Σε ένα σύνολο αποφάσεων που κινούνται στο πνεύµα της απόφασης 891/2008 µπορεί
να ιδωθεί µια ένδειξη διαφοροποίησης από την εντεινόµενη, σε πολιτικό επίπεδο,
εφαρµογή του κυρίαρχου αγορακεντρικού υποδείγµατος την οποία η νοµολογία δείχνει να
µην συµµερίζεται, τουλάχιστον πλήρως, κάτι ασφαλώς που εναπόκειται στο χρόνο να
αποδειχθεί, καθώς οι σχετικά αντιφατικές τάσεις και προσεγγίσεις τις οποίες έχει
υιοθετήσει στο σύνολο των αποφάσεών του, δεν επιτρέπουν την εξαγωγή ασφαλών
προβλέψεων του υποδείγµατος που προτίθεται να ακολουθήσει. Βεβαίως, αυτό το οποίο
φαίνεται διαχρονικά να χαρακτηρίζει τη νοµολογία του, αποτελεί η σχετικά µονοδιάστατη,
και προπάντων όχι ουσιαστική ερµηνευτική προσέγγιση του Συντάγµατος, µε αποτέλεσµα
το περιεχόµενο και το νόηµα βασικών όρων και άρα και η ερµηνεία των διατάξεων να
97 Παράδειγµα αποτελούν τα Ταµεία Κοινωνικής Ασφάλισης, τα οποία, σύµφωνα µε το Συµβούλιο της
Επικρατείας και βάσει σταθερής νοµολογίας που το τελευταίο έχει διαµορφώσει, πρέπει υποχρεωτικά να αποτελούν πρόσωπα δηµοσίου δικαίου, η συνταγµατική αποστολή, άλλωστε, των οποίων κατοχυρώνεται στο άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγµατος.
98 George Katrougalos (2010), Constitutional Limitations of Privatization in USA and Europe: A Theoretical and Comparative Perspective, Constellations Volume 17, Number 2, page 30
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
56
βρίσκεται σε ευθεία εξάρτηση από τις επικρατούσες πολιτικές τάσεις και να διέπεται σε
αξιοσηµείωτο βαθµό από αντιφάσεις και αντικρουόµενες τάσεις.
2.5 Συµπεράσµατα
Μελετώντας, συνεπώς, τα συνταγµατικά όρια και το πλαίσιο µέσα στο οποίο είναι
επιτρεπτές οι ιδιωτικοποιήσεις, εξάγεται, καταρχήν, το συµπέρασµα ότι το Σύνταγµα
καθορίζει έναν χώρο αποκλειστικά κρατικής δράσης, όπου δεν δύνανται να
δραστηριοποιούνται ιδιώτες. Αυτός ο λεγόµενος «πυρήνας της κρατικής εξουσίας»
περιλαµβάνει δραστηριότητες:
της κλασικής εξουσιαστικής δράσης του κράτους, όπως είναι η διασφάλιση της
δηµόσιας τάξης και ασφάλειας ή ο ποινικός σωφρονισµός
διοικητικής εποπτείας και ρύθµισης της οικονοµικής δραστηριότητας, όπως είναι η
έκδοση διοικητικών αδειών
χάραξης δηµόσιων πολιτικών, όπως ο χωροταξικός και πολεοδοµικός σχεδιασµός,
της παροχικής διοίκησης, στο µέτρο που συνιστούν εκπλήρωση συνταγµατικής
επιταγής99. Τέτοιες είναι ιδίως η υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση, η δηµόσια
εκπαίδευση και οι δηµόσιες υπηρεσίες υγείας (σε αντιδιαστολή προς την ιδιωτική
ασφάλιση, την ιδιωτική εκπαίδευση και τις ιδιωτικές υπηρεσίες υγείας, οι οποίες
συνιστούν ενάσκηση ατοµικών δικαιωµάτων).
Η σύµπραξη µε ιδιώτες αποκλείεται στο µέτρο που, για την εκπλήρωση των σχετικών
δηµόσιων σκοπών, είναι αναγκαία η εφαρµογή του µέσου της δηµόσιας εξουσίας, ιδίως µε
την έννοια της διατύπωσης επιταγών ή απαγορεύσεων, της χορήγησης αδειών ή της
επιβολής κυρώσεων100 .
Ασφαλώς, στην εκπλήρωση κρατικών καθηκόντων δύναται να συµπράττουν ιδιώτες,
και µόνο εφόσον η σύµπραξη τους περιορίζεται σε αρµοδιότητες του «κράτους
παραγωγού», δηλαδή σε οικονοµικού χαρακτήρα ή, αλλιώς, επιχειρηµατικές
δραστηριότητες. Στις αρµοδιότητες, αντίθετα, του κράτους ως φορέα δηµόσιας εξουσίας
99 Έτσι, ο Γ. Κατρούγκαλος (1998), Το κοινωνικό κράτος της µεταβιοµηχανικής εποχής, Αθήνα-Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σακκουλας, σελ. 652.
100 Καιδατζής Ακρίτας (2006), «Το πεδίο εφαρµογής των Σ∆ΙΤ: συνταγµατική θεώρηση ενόψει της νοµολογίας του ΣτΕ», σε: Αθ. Καΐση (επιµ.), Ο ν. 3389/2005 για τις Συµπράξεις ∆ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα, Κέντρο ∆ιεθνούς και Ευρωπαϊκού Οικονοµικού ∆ικαίου, Αθήνα-Κοµοτηνή: Σάκκουλα, σελ.71
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
57
δεν υφίσταται δυνατότητα σύµπραξης ιδιωτών, καθώς η άσκηση δηµόσιας εξουσίας από
ιδιώτες όχι µόνον αντίκειται στην αρχή της λαϊκής κυριαρχίας, αλλά δεν είναι καν νοητή,
υπό την έννοια ότι αυτή συνιστά contradiction in adjecto. Έτσι, τόσο η κλασική
εξουσιαστική (π.χ. αστυνοµική) δράση του κράτους όσο και η χάραξη δηµόσιων πολιτικών
(περιβαλλοντική, πολεοδοµική πολιτική κλπ.), η µη οικονοµικού χαρακτήρα παροχική
δράση (όπως η υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση ή οι δηµόσιες υπηρεσίες υγείας), όπως
και η ρυθµιστική της ιδιωτικής δραστηριότητας (εποπτική, ελεγκτική, κυρωτική) δράση
του κράτους πρέπει να θεωρηθεί ότι εξαιρούνται από το πεδίο εφαρµογής των
Συµπράξεων101.
Βέβαια, καθώς στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας βρίσκονται εκείνες οι λειτουργίες
που συναρτώνται µε σκοπούς ρητής συνταγµατικής θεµελίωσης πρέπει να θεωρηθεί ότι
εκεί ανήκουν και όλες οι κρατικές υπηρεσίες που υπηρετούν άµεσα τους συνταγµατικά
κατοχυρωµένους σκοπούς των κοινωνικών δικαιωµάτων των άρθρων 16, 21, 22 και 24 του
Συντάγµατος102.
Επιπλέον, για τις δηµόσιες υπηρεσίες και οργανισµούς, σύµφωνα µε το Συµβούλιο της
Επικρατείας, «ο νοµοθέτης δεν δεσµεύεται µε τον ίδιο τρόπο καθ' όσον αφορά τη νοµική
µορφή των εν λόγω δηµοσίων επιχειρήσεων, οι οποίες, εποµένως, επιτρέπεται να
λειτουργούν είτε κατά τους κανόνες του δηµοσίου δικαίου, είτε κατά τους κανόνες του
ιδιωτικού δικαίου, ανήκουσες στην τελευταία αυτή περίπτωση είτε αποκλειστικώς στο
Κράτος, είτε εν µέρει σε αυτό, είτε, τέλος, σε φυσικά ή νοµικά πρόσωπα του ιδιωτικού
δικαίου εξυπηρετούντα το δηµόσιο σκοπό µε τη µέθοδο της παραχωρήσεως (concession) ή
άλλως πως». Παραµένει όµως σε κάθε περίπτωση ο ουσιώδης συνταγµατικός περιορισµός
ότι, «λόγω του κατά τα ανωτέρω δηµοσίου σκοπού τους, οι επιχειρήσεις αυτές θα πρέπει
πάντοτε να λειτουργούν υπό τη νοµική εγγύηση και εποπτεία του Κράτους, ούτως ώστε να
παρέχουν συνεχώς προς το κοινωνικό σύνολο καλής ποιότητας αγαθά και υπηρεσίες»103.
101 Καιδατζής Ακρίτας (2006), «Το πεδίο εφαρµογής των Σ∆ΙΤ: συνταγµατική θεώρηση ενόψει της
νοµολογίας του ΣτΕ», σε: Αθ. Καΐση (επιµ.), Ο ν. 3389/2005 για τις Συµπράξεις ∆ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα, Κέντρο ∆ιεθνούς και Ευρωπαϊκού Οικονοµικού ∆ικαίου, Αθήνα-Κοµοτηνή: Σάκκουλα,, σελ.75
102 Γ. Κατρούγκαλος (1998), Το κοινωνικό κράτος της µεταβιοµηχανικής εποχής, Αθήνα-Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας, σελ. 652
103 ΣτΕ (ΠΕ) 158/1992,159/1992,33/1998,38/1998. Ειδικά για τον ΟΤΕ, το Συµβούλιο της Επικρατείας έχει δεχτεί ότι αυτός «ασκεί δηµόσια υπηρεσία στον τοµέα της επικοινωνίας, για το λόγο δε ακριβώς αυτό ορισµένες τηλεπικοινωνιακές δραστηριότητες παραχωρούνται αποκλειστικά σε αυτόν». Οι δραστηριότητες που επιφυλάσσονται στον ΟΤΕ δεν «είναι από τις δηµόσιες εκείνες υπηρεσίες (υπό λειτουργική έννοια) που κατά το Σύνταγµα επιφυλάσσονται γενικώς και αποκλειστικώς σε δηµόσια όργανα. Μπορούν υπό τις
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
58
Μια επιχείρηση κοινής ωφέλειας µπορεί, εποµένως, καταρχήν να ιδιωτικοποιηθεί, δεν
µπορεί όµως ποτέ να καταστεί µια κοινή επιχείρηση της αγοράς αντίθετα, υπόκειται
διαρκώς σε ειδικές δεσµεύσεις που απορρέουν από το καθεστώς της δηµόσιας
υπηρεσίας104,105.
Συνεπώς, οι αρχές του Συντάγµατος ή του διοικητικού δικαίου όπως η αναγκαιότητα, η
νοµιµότητα και η διαφάνεια, τίθενται υπό αµφισβήτηση από την αξιοποίηση δηµόσιας
περιουσίας ή τις γενικότερες µορφές ιδιωτικοποίησης. Είναι αναµφισβήτητο ότι το δηµόσιο
έχει καταρχήν την εξουσία µεταβίβασης περιουσιακών του στοιχείων, εφ’ όσον αυτά
ανήκουν στα εντός συναλλαγών πράγµατα και όχι στα ταγµένα στην εξυπηρέτηση ενός
δηµόσιου σκοπού106,107. Επιπλέον, το κράτος οφείλει, κατά τη διαχείριση της περιουσίας
του, µε τον πλέον για το δηµόσιο συµφέρον επωφελή τρόπο, τον σεβασµό των ατοµικών
δικαιωµάτων, µεταξύ των οποίων και της αρχής της ισότητας108,109.
Πέρα απ' τη δικαιοκρατική αυτή διάσταση, η παρεµβολή του νοµοθέτη έχει και µια
διάσταση δηµοκρατική. Ο λόγος είναι ότι η περιουσία του δηµοσίου δεν ανήκει στον
εκάστοτε φορέα άσκησης της κρατικής εξουσίας, αλλά στην ολότητα. Με την έννοια αυτή,
ο εκάστοτε υπουργός οικονοµικών, ως µέτοχος, κατ' όνοµα µόνον είναι «ιδιοκτήτης» των
κρατικών συµµετοχών, καθώς στην πραγµατικότητα, όπως σηµειώνει ο Α. Καϊδατζής,
διαχειρίζεται «οιονεί καταπιστευµατικά την περιουσία του κοινωνικού συνόλου», προϋποθέσεις που νόµος καθορίζει να παραχωρηθούν στον ιδιωτικό τοµέα». Ωστόσο, δεν παύουν να «καλύπτουν ζωτικές ανάγκες του κοινωνικού συνόλου, για τη θεραπεία των οποίων ενδιαφέρεται ο ίδιος ο συντακτικός νοµοθέτης»: ΣτΕ (ΠΕ) 385/1995.
104 Υποχρεώσεις που απορρέουν από το καθεστώς της δηµόσιας υπηρεσίας είναι ιδίως η ίση και καθολική πρόσβαση και ισότιµη µεταχείριση των χρηστών-καταναλωτών, η συνέχεια, διαθεσιµότητα και ασφάλεια της παροχής, η πολιτική ουδετερότητα, η συµµετοχή των καταναλωτών, η υπευθυνότητα και διαφάνεια. στη διαχείριση της υπηρεσίας κ.ά. - βλ. αντί άλλων Αδαµαντίδου, Τα συνταγµατικά όρια της ιδιωτικοποίησης, ό.π., σ. 147 επ..
105 Καιδατζής Ακρίτας (2006), Η µεταρρύθµιση του νοµικού καθεστώτος του ΟΤΕ, Εφηµ∆∆ 6/2006.694, σελ. 700-701
106 Με όρους περιουσιακών δικαιωµάτων αναφέρεται µόνο η «ιδιωτική περιουσία του ∆ηµοσίου», δηλαδή περιουσιακά στοιχεία προορισµένα να συµµετέχουν στις συναλλαγές. Αντίθετα, η λεγόµενη «δηµόσια περιουσία του ∆ηµοσίου», δηλαδή πράγµατα προορισµένα για την κοινή χρήση ή για την άµεση εξυπηρέτηση ενός δηµόσιου σκοπού, εξαιρούνται από τις συναλλαγές (άρθρο 966 ΑΚ).
107 Καιδατζής Ακρίτας (2006), ο.π., σελ. 967 108 Καιδατζής Ακρίτας (2006), ο.π., σελ.700 109 Ως εκ τούτου, υποχρεούται να διασφαλίζει ότι ο αγοραστής ενός περιουσιακού του στοιχείου θα
επιλεγεί µε ορούς διαφανείς και βάσει αντικειµενικής διαδικασίας, ώστε να µην αποκτά κάποιο αδικαιολόγητο πλεονέκτηµα, ενώ, όπως εξ’ άλλου το σύνολο της κρατικής δράσης, η συναλλακτική δράση του δηµοσίου υπόκειται στην αρχή της νοµιµότητας, το οποίο συνεπάγεται την αναγκαιότητα νόµιµου ερείσµατος της µεταβίβασης ενός περιουσιακού στοιχείου, καθώς επίσης την πρόβλεψη βασικών όρων και εγγυήσεων διασφάλισης των παραπάνω ουσιαστικών δεσµεύσεων.
Κεφ.2, Ανάλυση του Νοµικού Πλαισίου των Ιδιωτικοποιήσεων στη Ελλάδα
59
καθιστώντας τη µεταβίβαση κρατικών συµµετοχών όχι απλώς µια εµπορική πράξη, αλλά
µια πολιτική απόφαση που αφορά στο κοινωνικό σύνολο, αξιώνοντας υποχρεωτική την
άσκηση δηµοκρατικού ελέγχου τόσο κατά τη διαδικασία των ιδιωτικοποιήσεων όσο και
την οργάνωση και λειτουργίας της ιδιωτικοποιηµένης επιχείρησης110. Αποτελεί
χαρακτηριστικό, ότι η διασφάλιση της παροχής των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας ανάγεται
µάλιστα σε σκοπό συνταγµατικού ενδιαφέροντος, καθώς χωρίς αυτές, όπως αναφέρει το
υπ' αριθµ.158/1992 Π.Ε.111 «δεν υφίστανται οι οµαλοί όροι για την κατά τα σύγχρονα
κριτήρια αξιοπρεπή διαβίωση του ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της
προσωπικότητας και δραστηριότητας του, που εγγυώνται τα άρθρα 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του
Συντάγµατος» τονίζοντας την καθολικότητα της σηµασίας και των συνεπειών ζητηµάτων
ιδιωτικοποίησης τέτοιων υπηρεσιών, χαράσσοντας ένα, αρχικά στενό, πλαίσιο στο οποίο δε
µπορεί να εισέλθει ο ιδιώτης, διότι το κράτος δεν µπορεί να απεκδυθεί της αρµοδιότητάς
του για εποπτεία των φορέων παροχής αγαθών ζωτικής για το κοινωνικό σύνολο
σηµασίας112. Ασφαλώς, και βάσει όσων αναλύθηκαν στις προηγούµενες ενότητες, το
πλαίσιο αυτό παρουσιάζεται ευρύτερο, καθώς η εισαγωγή ιδιωτικοοικονοµικών κριτηρίων
στην οργάνωση και λειτουργία των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, συνιστά, αν όχι άµεσα και
stricto sensu, παραβίαση της δικαιοκρατικής αρχής, τουλάχιστον ευθεία καταστρατήγηση
της δηµοκρατικής αρχής και υπ’ αυτή την έννοια και του συνταγµατικού δικαίου.
110 Καιδατζής Ακρίτας (2006), Η µεταρρύθµιση του νοµικού καθεστώτος του ΟΤΕ, Εφηµ∆∆ 6/2006.694,
σελ. 698 111 ΣτΕ (ΠΕ) 158/1992, 385/1995 112 (ΣτΕ [ΠΕ] 158/1992, ΤοΣ 1992, 157), ούτε των αρµοδιοτήτων του που συνιστούν δηµόσια εξουσία και
έκφραση κυριαρχίας συνδεόµενες µε τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
60
3 Οικονοµική Ανάλυση – Aποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
3.1 Εισαγωγή
Στο κεφάλαιο αυτό, εξετάζεται η αποτελεσµατικότητα των ιδιωτικοποιήσεων, µέσα
από την ανάλυση ενός πλέγµατος αλληλοεπιδρώντων παραγόντων, µακροοικονοµικών και
δηµοσιονοµικών µεγεθών, η µεταβολή στη συσχέτιση των οποίων συνιστά την συµβολή
των ιδιωτικοποιήσεων στην εξέλιξη του οικονοµικού συστήµατος. Σε παράφραση του
νοµικού ορισµού, είναι δυνατόν να θεωρηθεί ως η µεταβίβαση επενδυτικού κεφαλαίου από
τον δηµόσιο τοµέα στον ιδιωτικό, ενώ ως στόχος φέρεται να αποτελεί η οικονοµική
ενίσχυση της αποτελεσµατικότητας των επενδύσεων και της κεφαλαιαγοράς, η ποιοτική
βελτίωση αγαθών και υπηρεσιών καθώς και η µείωση του δηµοσιονοµικού ελλείµµατος, µε
κύρια χρήση του κυρίαρχου µοχλού ανάπτυξης, αυτού του ανταγωνισµού. Στις ενότητες
που ακολουθούν αναλύονται ενδελεχώς η βαθύτερη οικονοµική δράση και λειτουργία των
ιδιωτικοποιήσεων.
3.2 Κατηγοριοποίηση Αγαθών113
Από τις δύο βασικές κατηγορίες αγαθών, εκείνα που ενδιαφέρουν και αναλύονται
παρακάτω είναι αυτά που ανήκουν στα λεγόµενα οικονοµικά αγαθά σε διαφοροποίηση µε
τα ελεύθερα όπως π.χ. ο αέρας, ο ήλιος, η θάλασσα κ.α.
Στα οικονοµικά αγαθά ανήκουν τα δηµόσια ή συλλογικά τα οποία παρέχουν οφέλη για
ολόκληρη την κοινωνία ή για τµήµα της, ανεξάρτητα συνήθως από το αν τα επιµέρους
άτοµα είναι διατεθειµένα να πληρώσουν για την αποκόµιση των οφελών αυτών.
Κατανέµονται αδιαίρετα σε ολόκληρη την κοινωνία εκτός του πλαισίου του µηχανισµού
της αγοράς ενώ κάθε µέλος της κοινωνίας έχει πρόσβαση στο αγαθό ανεξάρτητα από τη
χρησιµότητα που του αποδίδει και τη διάθεση του να το αποκτήσει, καθώς δεν καταβάλει
αντίτιµο για το όφελος που απολαµβάνει. Για τα δηµόσια αγαθά δεν υπάρχουν δικαιώµατα 113 Κονδύλης Εµµανουήλ, Σάββας Σ.Ε. (1993), Ιδιωτικοποίηση και Παραγωγικότητα, Αθήνα: Παπαζήση, Αγαθά και Υπηρεσίες, σελ. 35 επ.
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
61
ιδιοκτησίας, ενώ χαρακτηριστικό αποτελεί ότι η κατανάλωσή τους από κάποιον πολίτη δεν
επηρεάζει την διαθεσιµότητά τους από άλλον (-µη ανταγωνιστικά στη χρήση-), καθώς
επίσης δεν υπάρχει η δυνατότητα αποκλεισµού καταναλωτών. Η εθνική άµυνα µιας χώρας,
η ασφάλεια, η δικαιοσύνη, οι παραλίες, τα εθνικά πάρκα, οι φάροι στα λιµάνια, αποτελούν
παραδείγµατα δηµοσίων αγαθών, διότι µπορούν να καταναλωθούν εξ’ αδιαιρέτου,
ταυτόχρονα, από όλους τους καταναλωτές χωρίς να υφίσταται, τουλάχιστον πρόδηλη,
ανταγωνιστική σχέση µεταξύ των ατόµων, ενώ παρόλο που δύναται να εφαρµοστεί η αρχή
του αποκλεισµού, αυτή κρίνεται µη αποτελεσµατική.
Αντίθετα, ένα αγαθό του οποίου η κατανάλωση από κάποιον αποκλείει την
κατανάλωση από άλλους (-ανταγωνιστικά στη χρήση-) και ταυτόχρονα υπάρχει η
δυνατότητα αποκλεισµού, καλείται ιδιωτικό. Τα αγαθά αυτής της κατηγορίας,
κατανέµονται στα µέλη της κοινωνίας µέσω εκούσιων ανταλλαγών στο πλαίσιο του
µηχανισµού της αγοράς ενώ κάθε µέλος της κοινωνίας αποφασίζει για την απόκτησή του
ανάλογα µε τη χρησιµότητα και την τιµή του, το οποίο ανήκει στον ιδιοκτήτη καθορίζει
τον τρόπο χρήσης του. Κανένας άλλος δεν µπορεί να χρησιµοποιήσει αυτό το αγαθό χωρίς
την άδεια του ιδιοκτήτη ή χωρίς την καταβολή αντιτίµου σε αυτόν. ∆ύο σηµεία που πρέπει
επίσης να επισηµανθούν είναι ότι ο αποκλεισµός από τα ιδιωτικά αγαθά δεν δηµιουργεί
πρόσθετο κόστος, ενώ εσωκλείουν το στοιχείο του ανταγωνισµού, χαρακτηριστικά τα
οποία απουσιάζουν από τα δηµόσια αγαθά.
Η διάκριση µεταξύ δηµοσίων και ιδιωτικών αγαθών περιλαµβάνει και ενδιάµεσες
περιπτώσεις, συνδυασµούς των δύο παραπάνω κύριων χαρακτηριστικών, όπως π.χ. η
κατηγορία των ανταποδοτικών αγαθών στην οποία ανήκουν εκείνα των οποίων η
κατανάλωση είναι δυνατόν να αποκλειστεί πλην όµως αυτή είναι κοινή114 (-µη
ανταγωνιστικά στη χρήση-), όπως για παράδειγµα η ύδρευση, η τηλεφωνία, τα λιµάνια, τα
αεροδρόµια, κι άλλες υποδοµές που επηρεάζονται από τον οικονοµικό ρόλο του κράτους, ή
η κατηγορία αγαθών κοινού ταµείου στην οποία ο αποκλεισµός της κατανάλωσης δεν είναι
εφικτός ή αποτελεσµατικός ενώ η χρήση τους χαρακτηρίζεται ως ανταγωνιστική (π.χ. το
114 Στην πραγµατικότητα η χρήση τους είναι ανταγωνιστική. Η σχετική ευκολία όµως, της επεκτασιµότητας
των δικτύων αυτών ώστε να µην απειλείται η κοινή τους χρήση από τον αυξανόµενο αριθµό χρηστών, τα καθιστά πρακτικά ως µη ανταγωνιστικά αγαθά.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
62
νερό ενός ποταµού ή µιας µικρής λίµνης). Οι δύο αυτές κατηγορίες, θεωρείται ότι
αποτελούν µη αµιγή δηµόσια αγαθά115.
Ας σηµειωθεί ότι η κατηγορία των ιδιωτικών αγαθών αποτελεί τη µοναδική κατηγορία
αγαθών, η προσφορά των οποίων θεωρείται οικονοµικά αποτελεσµατική από το σύστηµα
της ελεύθερης αγοράς καθώς όσο αφορά στις υπόλοιπες τρεις κατηγορίες αγαθών το
σύστηµα της ελεύθερης αγοράς φαίνεται να αποτυγχάνει και αυτό διότι στην περίπτωση
των αγαθών κοινού ταµείου, η αποτυχία του συστήµατος έγκειται στο µη εφαρµόσιµο της
αρχής του αποκλεισµού (επιβολή τιµής), για τα δε ανταποδοτικά, στο µη ανταγωνιστικό
της κατανάλωσης (ανεξαρτησία τιµής από ζήτηση και προσφορά) ενώ και τα δύο αυτά
εµπόδια εµφανίζονται στα δηµόσια αγαθά.
Από τα παραπάνω, όµως, διαφαίνεται ότι η ως άνω κατηγοριοποίηση είναι σχεδόν
αξιωµατική, υπό την έννοια ότι τα αγαθά δεν φέρουν εν γένει διακριτή διαβάθµιση ως προς
τον βαθµό πλήρωσης ή µη, των αρχών του αποκλεισµού ή της ανταγωνιστικής χρήσης. Το
τελευταίο ισοδυναµεί µε την απουσία απόλυτου γνωρίσµατος το οποίο ενσαρκώνεται στο
αγαθό και αυτό διότι στην πλειοψηφία των αγαθών µπορεί να µεταβάλλεται το εν λόγω
γνώρισµα αναλόγως του µηχανισµού παροχής του αλλά και της ποσότητάς τους, δηλαδή,
της επάρκειάς τους ως προς τον πληθυσµό που το επιθυµεί ή το έχει ανάγκη. Συνεπώς, αν
δεχθεί κανείς για παράδειγµα, ότι το νερό επαρκεί σε σχέση µε τις συνολικές ανάγκες τότε
αυτό αποτελεί ένα ελεύθερο ή δηµόσιο αγαθό (-ανάλογα αν προέρχεται από φυσική πηγή ή
παρέχεται από το κράτος-), ενώ η θεώρηση αυτού ως ανεπαρκές, στην πρώτη περίπτωση,
καθιστά τον αποκλεισµό αδύνατο πλην όµως η αναπτυχθείσα ανταγωνιστική του χρήση το
κατατάσσει στην κατηγορία των αγαθών κοινού ταµείου, ενώ σε εκείνη της επάρκειάς του
µε την προσθήκη της δυνατότητας αποκλεισµού, το νερό µεταπηδά στην κατηγορία των
ανταποδοτικών αγαθών. Τέλος, στην περίπτωση που η προσφερόµενη ποσότητα δεν
καλύπτει τις ανάγκες, ενώ ταυτόχρονα αναπτυχθεί ο αποκλεισµός της πρόσβασης σε αυτή
µέσω π.χ. µέσω µιας ιδιωτικής εταιρείας, τότε το αρχικό δικαίωµα στο ελεύθερο ή δηµόσιο
αυτό αγαθό, µετατρέπεται σε πλήρως εµπορευµατοποιηµένο ιδιωτικό προϊόν.
Συνεπώς, µία προσεγγιστική ανάλυση η οποία αποσκοπεί στην αντιστοίχιση αγαθών
και µηχανισµών παροχής για την βελτιστοποίηση της αποδοτικής και αποτελεσµατικής
115 Καλαϊτζιδάκης Π. και Καλυβίτης Σ. (2008), Οικονοµική Μεγέθυνση Θεωρία και Πολιτική, Κεφάλαιο 10,
Κρατικός τοµέας και δηµόσιες δαπάνες, εισαγωγή, Αθήνα: Κριτική, σελ. 195-196
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
63
παραγωγής και διανοµής των αγαθών, βάσει της κατηγοριοποίησής τους, αποτελεί µια
εκτίµηση η οποία στηρίζεται σε υποκειµενικά αξιωµατικές παραδοχές, ενώ στην ουσία δεν
είναι τίποτα άλλο παρά η αντιστροφή της διαδικασίας κατάταξης των αγαθών αφαιρώντας,
εποµένως, οποιαδήποτε εγκυρότητα συλλογιστικής διαδικασίας, διότι το αποτέλεσµά της
δεν είναι προϊόν λογικής αλλά εµφανίζεται ως µία ταυτοτικού τύπου ανάδειξη της αρχικής
παραδοχής. Αρκετά συχνά δε, παρουσιάζονται σκόπιµα αυθαίρετες διασυνδέσεις βασικών
ανθρώπινων αναγκών µε τις παραπάνω αρχές σε µία προσπάθεια επένδυσης σε µία
γενικότερη καλλιεργούµενη αντίληψη προώθησης ιδιωτικοποίησης αγαθών και υπηρεσιών.
Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση της διασύνδεσης του νερού µε την αρχή του
αποκλεισµού και την σταδιακή όξυνση της ανταγωνιστική χρήσης, στην κατεύθυνση µιας
κυρίαρχης πολιτικής προώθησης της συµµετοχής ιδιωτικών κεφαλαίων σε εταιρείες
ύδρευσης σκόπιµα συνδεδεµένη µε την ανάγκη µετάβασης σε µια νέα µορφή διαχείρισης, η
οποία καλείται ως «διαχείριση της ζήτησης» µε την αιτιολογία της εξοικονόµησης του
σηµαντικού αυτού αγαθού, το οποίο πρέπει να θεωρείται πλέον ως ένα ιδιωτικό
εµπόρευµα, µε την επίκληση µιας επερχόµενης «περιβαλλοντικής κατάρρευσης»116.
Το βασικό, εποµένως, κριτήριο για την επίτευξη ρεαλιστικού και αποδοτικού
διαµοιρασµού των πόρων, ως προς εκείνη την οικονοµική διάσταση η οποία προάγει την
κοινωνική ευηµερία και συνοχή, αποτελεί ο χαρακτηρισµός του εκάστοτε αγαθού ως
ανθρώπινη ανάγκη και συνεπώς καθολικό δικαίωµα ή απλώς ένα εµπόρευµα το οποίο θα
υπακούει στον βασικό νόµο της ελεύθερης αγοράς της µεγιστοποίησης του κέρδους, σε
συνδυασµό µε την εξέταση της επάρκειάς τους ως προς το σύνολο του πληθυσµού,
θεώρηση, όµως, η οποία δεν πρέπει να βασίζεται σε αυθαίρετα επιχειρήµατα αλλά σε
καθαρά επιστηµονική έρευνα.
3.3 Η ∆ιεθνής Εµπειρία των Ιδιωτικοποιήσεων – Εξαγωγή Πρώτων Συµπερασµάτων
Η πολιτική των ιδιωτικοποιήσεων αποτελεί βασική συνιστώσα των προωθούµενων
αναδιαρθρώσεων, η εφαρµογή της οποίας εισήχθη από τις αρχές της δεκαετίας του '70
116 Οι αποφάσεις, τα επίσηµα κείµενα και η βιβλιογραφία που αφορούν στην παραπάνω προσέγγιση έχουν
προφανείς αναφορές και συσχετίσεις µε την όλη προβληµατική περί «αειφόρου ανάπτυξης». Έχουν δε συνδεθεί µε µία σχολή σκέψης που αποκαλείται «περιβαλλοντισµός της αγοράς» (market environmentalism).
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
64
(Χιλή του Πινοσέτ) και επεκτάθηκε στα τέλη της ίδιας δεκαετίας σε ΗΠΑ - Αγγλία (Ρίγκαν
- Θάτσερ) ενώ η υπόλοιπη ηπειρωτική Ευρώπη εισήλθε µε αρκετή καθυστέρηση στην όλη
διαδικασία στις αρχές του '90 (Συνθήκη του Μάαστριχτ ‘92). Παρά τη διασύνδεση της
πολιτικής αυτής, από τους υποστηρικτές των ιδιωτικοποιήσεων, µε την βελτίωση της
οικονοµικής διάστασης της λειτουργίας των κοινωνιών, µέσω της ενίσχυσης της
παραγωγικότητας, της µείωσης των δηµοσίων δαπανών αλλά και της φορολογίας, εν
τούτοις, η διεθνής εµπειρία δεν αποδεικνύει κάτι τέτοιο, καθώς υπάρχουν χώρες
περιορισµένης κρατικής δραστηριότητας που εµφανίζουν χαµηλές αναπτυξιακές επιδόσεις
και άλλες µε σηµαντικό µέγεθος δηµοσίου τοµέα που βρίσκονται στην πρωτοπορία της
καινοτοµίας και της ανταγωνιστικότητας117. Ταυτόχρονα, το επιχείρηµα ως προς την
φερόµενη αρνητική επίδραση του µεγέθους του δηµοσίου τοµέα και του εύρους των
κρατικών δραστηριοτήτων στην οικονοµική µεγέθυνση, την πορεία της ιδιωτικής
επιχειρηµατικότητας και της ελεύθερης αγοράς, κρίνεται εξαιρετικά έωλο, καθώς συχνά
έχει αποδειχθεί ακριβώς η αντίστροφη διαδικασία, η µεγέθυνση, δηλαδή, του δηµοσίου
τοµέα και η αύξηση του κράτους πρόνοιας λόγω της αποτυχίας της αγοράς και των
εµφανιζόµενων αρνητικών επιπτώσεων σε βασικούς δείκτες κοινωνικών επιδόσεων ή
µακροοικονοµικών µεγεθών, όπως π.χ. το ποσοστό του πληθυσµού που βρίσκεται κάτω
από το όριο της φτώχειας, η ανεργία κ.α. καθώς επίσης λογιστικά µεγέθη όπως η εµφάνιση
ελλειµµάτων ιδιωτικών επιχειρήσεων των οποίων η αποσόβηση της χρεοκοπίας θα ήταν
αδύνατη χωρίς την επέµβαση του κράτους ή την ανάληψη των δραστηριοτήτων αυτών. Εξ’
άλλου, η αµφισβήτηση της εκπλήρωσης από το κράτος του ρόλου του «κράτους
παραγωγού», υπονοµεύει και αντικρούει την εν συνεχεία φερόµενη ως βέβαιη πεποίθηση
της επιτυχούς δυνατότητας ανάληψης του ρόλου του «κράτους εγγυητή» και του «κράτους
ρυθµιστή».
Αναλύοντας τη µέχρι σήµερα διεθνή εµπειρία από την ιδιωτικοποίηση των κοινωφελών
επιχειρήσεων, έχει αποδειχθεί ότι, αφενός µεν το ∆ηµόσιο συνεχίζει να υπερχρεώνεται
(Η.Π.Α., Μ. Βρετανία, Γερµανία κλπ.), αφετέρου το κόστος των ιδιωτικών υπηρεσιών
αυξάνεται σηµαντικά, καταλύοντας σταδιακά την έννοια του κοινωνικού κράτους, διότι
ουσιαστικά, λαµβάνει χώρα η «αποκρατικοποίηση» της εξουσίας, εκ µέρους των
117 Ράπανος Βασίλης (2009), Μέγεθος και εύρος δραστηριοτήτων δηµοσίου τοµέα
http://www.iobe.gr/media/delttyp/keimerg1.pdf (τελευταία πρόσβαση στις 15/09/2011), Περίληψη σελ. 1
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
65
πολυεθνικών επιχειρήσεων και του διεθνούς τραπεζικού συστήµατος. Επιπλέον, τόσο στη
Γερµανία (η οποία προσπαθεί πλέον να επανακρατικοποιήσει επιχειρήσεις ηλεκτρικής
ενέργειας), όσο και στην Αυστρία ή τη Μ. Βρετανία, η οποία προχώρησε σε εκτεταµένες
ιδιωτικοποιήσεις αλλά και την υπερχρεωµένη Ιαπωνία, ειδικά µετά την καταστροφή της
Fukushima, (-περίπτωση κατά την οποία αποδίδεται ευθύνη από τον χειρισµό του
κατεστραµµένου, εξ’ αιτίας ισχυρού σεισµού, πυρηνικού εργοστασίου στην ιδιωτική
εταιρεία ηλεκτροπαραγωγής Tepco-), οι εµπειρίες δεν επιβεβαίωσαν την αρχική
αισιοδοξία των υποστηρικτών των ιδιωτικοποιήσεων και την πίστη τους τόσο στην
αποτελεσµατικότητα αυτών όσο και στην αυτονοµία των ιδιωτικοποιηµένων επιχειρήσεων,
γεγονός που αποδεικνύεται, όχι µόνο από το κραυγαλέο παράδειγµα των
ιδιωτικοποιηµένων τραπεζών, των οποίων η κερδοφορία εξαρτάται άµεσα από την κρατική
στήριξη, είτε µέσω χορήγησης ρευστότητας είτε υπό τη µορφή εγγυήσεων, αλλά και από
τη συνεχή κρατική τροφοδότηση ιδιωτικών επιχειρήσεων κάτω από πολυποίκιλες
αιτιολογήσεις.
Έτσι, σε χώρες όπως η Βρετανία, µετά από το κύµα ιδιωτικοποιήσεων και κατά την
περίοδο πριν από το 2008, ο δυναµισµός της οικονοµίας συνέχισε να εξαρτάται από τη
ζήτηση που παρείχε το κράτος. Μια πρόσφατη εργασία στη Βρετανία υπολόγισε ότι πάνω
από τις µισές θέσεις εργασίας που δηµιουργήθηκαν µετά από το 1998 (-πολύ περισσότερες
στις παλιές βιοµηχανικές περιοχές-) ήταν άµεσα ή έµµεσα συνδεδεµένες µε το κράτος, είτε
θέσεις στον δηµόσιο τοµέα, είτε θέσεις στον ιδιωτικό, συχνά σε πρώην δηµόσιες
επιχειρήσεις, που εξαρτιόταν από δηµόσιες προµήθειες, δηµόσια έργα κ.λπ., αναθέτοντας,
κατ’ αυτόν τον τρόπο, στο κράτος το ρόλο κάλυψης της αδυναµίας του ιδιωτικού τοµέα να
παραγάγει και να διανείµει ευηµερία µέσω νέων θέσεων εργασίας ενώ, µεγάλο µέρος των
κερδών από αυτή τη δηµόσια παρέµβαση ήταν ιδιωτικό, υπογραµµίζοντας ότι σχεδόν
πάντοτε, τα προγράµµατα ιδιωτικοποιήσεων αποτελούν µια ριζική αναδιανοµή
εισοδήµατος από τους φορολογούµενους προς τον ιδιωτικό τοµέα118 και ανάληψης ρίσκου
από τους πρώτους.
Επιπλέον, ο δηµόσιος τοµέας συνεχώς καλείται να εκτελέσει ένα «πρόγραµµα
κοινωνικοποίησης» των ιδιωτικών ζηµιών, όπως στην πρόσφατη περίπτωση των ιδιωτικών
118 Τσακαλώτος Ευκλείδης (2011), Οι ιδιωτικοποιήσεις ως αναδιανοµή του εισοδήµατος και του ρίσκου¨
http://papagalizw.blogspot.com/2011/06/o.html (τελευταία πρόσβαση στις 15/09/2011)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
66
µετοχικών κεφαλαίων (private equity funds) τα οποία επενδύθηκαν στον τοµέα της
φροντίδας των ηλικιωµένων στη βάση δανείων από τράπεζες (µε ενέχυρα τα ακίνητα των
ίδιων των οίκων ευγηρίας, σε µια αγορά ακινήτων σε άνθηση), και µε εξασφαλισµένο
εισόδηµα από το κράτος, που χρηµατοδοτούσε θέσεις σε οίκους ευγηρίας. Η
αποτελεσµατικότητα και η κερδοφορία, του ιδιωτικού τοµέα αυξήθηκε µε περικοπές στις
υποδοµές και την κατάρτιση των εργαζόµενων. Συγχρόνως, τα ιδιωτικά κεφάλαια
εξαγόρασαν µικρότερες εταιρείες για την πώληση των ακινήτων (δηλαδή των κτιρίων των
οίκων ευγηρίας) σε ιδιωτικές εταιρείες ενώ εν συνεχεία προχώρησαν στην επαναµίσθωση
των ίδιων κτιρίων από αυτές, µε συµβόλαια 30 ετών. Μετά την εκδήλωση της
χρηµατοπιστωτικής κρίσης, τα ιδιωτικά αυτά κεφάλαια γνώρισαν πολλά προβλήµατα και
ζητήθηκε η συνδροµή του «αναποτελεσµατικού κράτος» το οποίο προέβει στις αναγκαίες
παρεµβάσεις ώστε να µη µείνουν οι ηλικιωµένοι αλλά και όσοι αντιµετώπιζαν ψυχολογικά
προβλήµατα, χωρίς στέγη119.
Αξιοσηµείωτη είναι η εµπειρία από την ιδιωτικοποίηση του πόσιµου νερού σε φτωχές,
αναπτυσσόµενες αλλά και ανεπτυγµένες χώρες µε τις ιδιωτικές εταιρείες εκµετάλλευσης
των υποδοµών ύδρευσης και αποχέτευσης να αναπτύσσουν οικονοµική και πολιτική ισχύς
αποκτώντας τον πλήρη έλεγχο ενός θεµελιώδους φυσικού πόρου και οι οποίες,
εκµεταλλευόµενες νοµικά κενά, µετέφεραν κέρδη από τους τοµείς του νερού σε άλλες
δραστηριότητες στις οποίες δραστηριοποιείτο η κάθε µία ιδιωτική εταιρεία. Επιπλέον,
αρκετά συχνά, ακολούθησαν πιέσεις επαναδιαπραγµάτευσης των συµβάσεων προς όφελός
των εταιρειών (-έχοντας δε ήδη τον έλεγχο του νερού διαθέτουν τεράστια
διαπραγµατευτική δύναµη), µε αποτέλεσµα γρήγορα οι τιµές να εκτινάσσονται στα ύψη,
ενώ οι αρχικοί στόχοι για επενδύσεις, προς την κατεύθυνση των αναγκαίων επεκτάσεων
και εκσυγχρονισµού των συστηµάτων πόσιµου νερού και αποχέτευσης, να
εγκαταλείπονται. Χαρακτηριστικά είναι τα παραδείγµατα, εκτός της Χιλής, αυτό της
Βολιβίας αλλά και της Υποσαχάριας Αφρικής όπου οι αυξήσεις των τιµολογίων άγγιξαν το
ποσοστό του 600% οι οποίες, σε συνδυασµό µε τα υψηλά τέλη σύνδεσης, σε µία
χαρακτηριστική περίπτωση το 2003, απέκλεισαν πέντε πόλεις, δήµους και περιφέρειες της
Ν. Αφρικής, αφήνοντας 10 εκατοµµύρια κατοίκους χωρίς το πολύτιµο αυτό αγαθό, ενώ σε
119 Τσακαλώτος Ευκλείδης (2011), Τι διδάσκει η διεθνής εµπειρία για τις αποκρατικοποιήσεις,
Κυριακάτικη Ελευθεροτυπία, 12.06.2011
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
67
επιπλέον 2 εκατοµµύρια έγινε έξωση από τους δικηγόρους των εταιρειών ύδρευσης, που
προχώρησαν σε κατασχέσεις ως αποζηµίωση για τους απλήρωτους λογαριασµούς
ύδρευσης.
Αναφέρεται επίσης, η περίπτωση της ιδιωτικοποίησης των βρετανικών σιδηροδρόµων
η οποία αφενός µεν είχε σαν αποτέλεσµα µεγάλο οικονοµικό κόστος το οποίο επωµίστηκε
ο Βρετανός φορολογούµενος, αφετέρου οδήγησε σε βαριά ατυχήµατα και εκτροχιασµούς
τρένων, καθώς οι ενέργειες συντήρησης του δικτύου ήταν ελλιπείς, για λόγους κόστους και
απόδοσης κάτι το οποίο ουσιαστικά έγινε και στην Ιαπωνία, στην προαναφερθείσα
περίπτωση της ιδιωτικής εταιρείας ηλεκτροπαραγωγής (-της οποίας, επιπλέον, χορηγήθηκε
υψηλό ποσό κρατικής επιχορήγησης για την αποζηµίωση των πυρηνικών θυµάτων-). Έτσι
λοιπόν, η Μ. Βρετανία αναγκάστηκε να προβεί ξανά στην αγορά του δικτύου από τους
ιδιώτες, λόγω σειράς θανατηφόρων ατυχηµάτων, δαπανώντας 37,5 δισ. ευρώ για τη
διάσωση του εναποµείναντος σιδηροδροµικού δικτύου. Ας σηµειωθεί ότι η Γαλλία, η
οποία διατηρεί σε αρκετά µεγάλο βαθµό την κρατική δραστηριότητα, διαθέτει σηµαντικά
υψηλότερη ποιότητα στις συγκοινωνίες και τον σιδηρόδροµο σε σχέση µε την Βρετανία
τόσο ως προς την τιµή, άνεση, ταχύτητα και ασφάλεια. Ανάλογα αποτελέσµατα είχαν στην
ίδια χώρα οι ιδιωτικοποιήσεις των ταχυδροµείων το 2001, αφού χάθηκαν 30.000 θέσεις
εργασίας ενώ έκλεισαν χιλιάδες ταχυδροµεία σε πόλεις και επαρχίες.
Εξαιρετική σηµασία έχει η αποτίµηση στους δείκτες παραγωγικότητας (-των οποίων η
σηµασία και ο ρόλος τους αναλύεται εκτενώς στις επόµενες ενότητες βάσει µεθοδολογικών
εργαλείων-), όσο αφορά σε τοµείς δραστηριοποίησης για τους οποίους υπάρχουν αξιόπιστα
στοιχεία αρκετά µεγάλων περιόδων. Μία σχετικά πρόσφατη µελέτη120 στον τοµέα του
ηλεκτρισµού, καταδεικνύει ότι ο ρυθµός αύξησης της παραγωγικότητας εργασίας στο
Ηνωµένο Βασίλειο την περίοδο 1989-1997 ήταν µεγαλύτερος από ό,τι την περίοδο 1960-1988.
Ας σηµειωθεί ότι το Ηνωµένο Βασίλειο αποκρατικοποίησε τις εταιρείες ηλεκτρισµού τη
δεκαετία του 1990. Ο ρυθµός αύξησης ήταν δε, µεγαλύτερος από τον αντίστοιχο της Γαλλίας
της οποίας η παραγωγή ηλεκτρισµού πραγµατοποιούταν σχεδόν καθολικά από κρατικές
υπηρεσίες αλλά και τη Γερµανία µε µεγάλο βαθµό κρατικής ρύθµισης της αγοράς. Την ίδια
όµως περίοδο, η συνολική παραγωγικότητα (δηλαδή αυτή της εργασίας σε συνδυασµό µε την
παραγωγικότητα του κεφαλαίου), αυξήθηκε πολύ λιγότερο στο Ηνωµένο Βασίλειο, από ό,τι
120 O' Mahony, M., Vecchi, M., (2001), The electricity supply industry: a study of an industry in transition ,
National Institute Economic Review
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
68
στις υπόλοιπες χώρες. Αυτό, στην περίπτωση της ιδιωτικοποίησης στο Ηνωµένο Βασίλειο,
όπως αποδεικνύεται σε επόµενη ενότητα, υποδηλώνει την αντικατάσταση εργασίας από
κεφάλαιο, δηλαδή ανθρώπινου δυναµικού από κεφάλαιο, είτε συσσωρευµένο είτε µε την
εισαγωγή νέων τεχνολογιών, η οποία αυξάνει την παραγωγικότητα της εργασίας τόσο µέσω
των απολύσεων όσο και µε την εντατικοποίησή της, παράγοντας περισσότερη ποσότητα
προϊόντος στον ίδιο χρόνο για την αύξηση της υπεραξίας η οποία και σε συνδυασµό µε την
µείωση της αξίας του µεταβλητού κεφαλαίου συνεπάγεται την περαιτέρω αύξηση του
ποσοστού εκµετάλλευσης σε µια προσπάθεια επανάκαµψης του ποσοστού κέρδους (-η
διαδικασία αυτή αναλύεται εκτενώς στη συνέχεια-), ενώ η αύξηση προϊόντος σε µικρότερο
βαθµό από την αύξηση του κεφαλαίου µειώνει την παραγωγικότητα του κεφαλαίου.
Προφανώς, η ενίσχυση της παραγωγικότητας της εργασίας (αλλά και της συνολικής) δεν
οφειλόταν σε αύξηση της παραγωγής, τουλάχιστον µεγαλύτερης από αυτήν του κεφαλαίου,
αλλά στη µείωση της ποσότητας της εργασίας, µέσω της απόλυτης µείωσης του αριθµού
απασχολούµενων και στη σχετική αύξηση της έντασης της εργασίας, µε συνεπαγόµενη, λόγω
γενικότερων συσχετισµών, µείωση της αξίας του µεταβλητού κεφαλαίου, δηλαδή των
µισθών121. Αποδείχθηκε επιπλέον, εποµένως, ότι οι ιδιωτικοποιηµένες εταιρείες δεν έχουν
πρωτίστως να κερδίσουν από µία διευρυµένη παραγωγή δηµοσίων αγαθών, κάτι που
αντιστρέφεται στην περίπτωση της Γαλλίας, καθώς, αν και µε µειωµένη αύξηση της
παραγωγικότητας εργασίας, η παραγωγικότητα του κεφαλαίου αυξήθηκε γεγονός που
συνεπάγεται την αύξηση της παραγωγής, ενώ εξηγεί την (-έστω και µειωµένη συγκριτικά µε
την περίπτωση του Η.Β.-) αύξηση της παραγωγικότητας εργασίας ως αποτέλεσµα όχι της
εντατικοποίησης της εργασίας ή µείωσης της ποσότητάς της, αλλά αύξησης της παραγωγής
ακόµα και µε µικρή άνοδος των µισθών ως συνέπεια της µικρής αύξησης του µεταβλητού
κεφαλαίου. Τελικά, στην περίπτωση της ιδιωτικοποίησης της Βρετανικής Επιχείρησης
Ηλεκτρισµού µέσω της ιδιωτικοοικονοµικής λειτουργίας της µεγιστοποίησης κέρδους,
υπονοµεύτηκε η µελλοντική ενεργειακή επάρκεια αλλά και η ίδια η πορεία και η
βιωσιµότητά της απέναντι στον διεθνή ανταγωνισµό122.
Στην Ιταλία, η Censis, η εθνική στατιστική υπηρεσία, αναγκάστηκε να καταγράψει σε
αριθµούς την αποτυχία ορισµένων ιδιωτικοποιήσεων των τελευταίων 10 χρόνων και
121 Το τελευταίο αποδεικνύεται όχι από την αυξηµένη παραγωγικότητα, αλλά από τα, αρχικώς, σχετικά υψηλά ποσοστά κέρδους που παρουσίασε.
122 Ofgem: UK cannot trust energy companies to keep the lights on (http://www.guardian.co.uk/business/2010/feb/03/ofgem-uk-energy-supplies) (τελευταία πρόσβαση στις 08/09/2011)
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
69
σύµφωνα µε πρόσφατα στοιχεία στη χρονική αυτή περίοδο µειώθηκαν κατά 13,1% οι
θέσεις εργασίας στον κλάδο της ηλεκτρικής ενέργειας, κατά 6,9% στον κλάδο της
πρόνοιας και κατά 12% στον κλάδο των σιδηροδροµικών µεταφορών, ενώ κατά την ίδια
χρονική περίοδο αυξήθηκαν κατά 8,8% οι τιµές του φυσικού αεριού, κατά 17,2% του
ηλεκτρικού και κατά 10% των αεροπορικών και σιδηροδροµικών µεταφορών123.
Σε ό,τι αφορά τις ΗΠΑ, η κρίση στην ηλεκτροδότηση, στην Καλιφόρνια το 2000, ήταν
το αποτέλεσµα της απελευθέρωσης της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας. Εκτιµάται ότι
υπήρξε αποτέλεσµα µιας συµφωνίας ανάµεσα στους παραγωγούς, που µείωσαν την
παραγωγή για την επίτευξη αυξήσεων στις τιµές και απόσπασης µεγαλύτερου κέρδους (-
τεχνική η οποία περιγράφεται σε επόµενη ενότητα-).
Παράλληλα, έχει αποδειχθεί ότι περιθωριοποιούνται οι φτωχές και αραιοκατοικηµένες
περιοχές που δεν παρουσιάζουν οικονοµικό ενδιαφέρον για τον ιδιώτη επενδυτή
βαθαίνοντας την υποανάπτυξη τους. Οι ιδιωτικές επιχειρήσεις, εξ’ άλλου, έχουν
οικονοµικό όφελος από την µείωση της συντήρησης των δικτύων, αποφεύγοντας έτσι, τις
εξαιρετικά δαπανηρές αντικαταστάσεις τους λόγω παλαιότητας. Ιδιαίτερα επικίνδυνο για
την ασφάλεια ή την υγεία των πολιτών, αποτελεί το γεγονός ότι δεν υφίσταται κανένας
οικονοµικός λόγος- το αντίθετο µάλιστα-, για τη λήψη εξαντλητικών και δαπανηρών
µέτρων προστασίας και έλεγχου της ποιότητας ενός φύσει µονοπωλιακού αγαθού αλλά και
του περιβάλλοντος. Επιπλέον, όταν πρόκειται για υπηρεσία ή αγαθό στηριζόµενο σε
οικονοµία κλίµακας, αντίθετη µε το οικονοµικό συµφέρον αποτελεί ενδεχόµενη επιζήτηση
της µείωση της κατανάλωσης, αφού κάτι τέτοιο θα στερούσε σηµαντικά κέρδη, γεγονός
όµως που συγκρούεται µε το γενικότερο κοινωνικό συµφέρον όπως π.χ. αν πρόκειται για
το νερό, ενώ αντίθετα αγαθά των οποίων το κόστος είναι αξιοσηµείωτο, περιορίζεται
στοχευµένα η προσφορά τους ώστε να διατηρηθεί υψηλά η τιµή τους απευθυνόµενα σε
εκείνα τα εισοδηµατικά στρώµατα τα οποία διαθέτουν το ανάλογο αντίτιµο ούτως ώστε ο
ιδιώτης όχι µόνο να καλύψει το κόστος αλλά να αποσπάσει το µέγιστο κέρδος πέραν του
οποίου κάθε µοναδιαία αύξηση στην προσφορά αγαθού προκαλεί πτώση του µέσου
κέρδους και αυτό διότι µέχρι ενός σηµείου µειώνεται το µέσο µεταβλητό κόστος µέχρι τη
στιγµή που αυξανοµένης της παραγωγής αυξάνεται το οριακό µεταβλητό κόστος
123 Καζαλόττι Ελιζαµπέττα (2011), Ένας φιλελεύθερος «µετανοεί» για τις άκριτες ιδιωτικοποιήσεις, http://www.enet.gr/?i=news.el.article&id=292196 , (τελευταία πρόσβαση στις 25/09/2011)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
70
αυξάνοντας έτσι το µέσο µεταβλητός κόστος, το οποίο συνεπάγεται τη µείωση του
ποσοστού κέρδους απειλώντας εν συνεχεία το συνολικό κέρδος. Ας σηµειωθεί ότι η
µεγιστοποίηση του κέρδους δεν αποτελεί µία ανέντιµη κερδοσκοπική στάση των ιδιωτών
επενδυτών αλλά µία απαραίτητη συνθήκη για «αειφόρο» κερδοφορία µε πάγιο στόχο την
βιωσιµότητά τους στο πλαίσιο των κλιµακούµενων ανταγωνισµών, το οποίο συµπαρασύρει
τελικά σε υπερπροσφορά εµπορευµάτων σε σχέση µε αυτή που µεγιστοποιεί το κέρδος, σε
συνδυασµό, ασφαλώς, και µε την υποκατανάλωση των µαζών. Έτσι, όπως έχει καταδείξει
η εµπειρία, οι αυξήσεις σε τιµές, οι απολύσεις, οι µειώσεις µισθών, ο θεσµός των
απλήρωτων υπερωριών, η αποφυγή δαπανηρών επενδύσεων σε υποδοµές είναι µερικά από
τα αναγκαία µέτρα για την αρχική «εξυγίανση» και την αέναη µετέπειτα προσπάθεια
επιβίωσης µέσα στο πεδίο του ανταγωνισµού, καθιστώντας εποµένως την ιδιωτική
κερδοφορία ως απλώς έναν µηχανισµό µεταφοράς πόρων από τους εργαζόµενους (-µέσω
της συµπίεσης εργατικού κόστους ή την φορολόγησή τους µε υψηλότερους συντελεστές
από τους αντίστοιχους των επιχειρήσεων-) στις επιχειρήσεις, ή του καταναλωτικού κοινού
(-µέσω των τιµολογιακών πολιτικών-) στους ιδιοκτήτες αυτών.
Συνεπώς, πρέπει να προσεχθεί ιδιαίτερα το σηµείο ότι υπό κατάλληλες προϋποθέσεις
είναι δυνατόν, οι ιδιωτικοποιήσεις των κρατικών υπηρεσιών να συµβάλλουν στην
πρόσκαιρη ανάκαµψη µιας οικονοµίας αποτελώντας, όχι ένα αµιγές αντίδοτο της ύφεσης,
όπως συχνά προβάλλεται, αλλά ως ένα διορθωτικό εργαλείο ανεπιθύµητων συνισταµένων
της σύνθεσης εγγενών αντιφάσεων, αποτελώντας διαρθρωτική απαίτηση και ουσιαστικά
µονόδροµο στην πορεία ωρίµανσης του αναπτυξιακού µοντέλου, αγνοώντας όµως τόσο τις
µεσοπρόθεσµα οικονοµικές124, κυρίως λόγω της παρούσας ύφεσης, όσο και τις κοινωνικές
συνέπειες οι οποίες, συχνά, δεν συµβαδίζουν µε τα βασικά οικονοµικά µεγέθη µέτρησης
της ανάπτυξης καθώς, η απαραίτητη µεγιστοποίηση κέρδους στα πλαίσια επιβίωσης εν
µέσω κλιµακούµενου ανταγωνισµού επιβάλλει µηχανισµούς οι οποίοι θέτουν τις
κοινωνικές ανισότητες ως προϋπόθεση αυτής ακριβώς της «ανάπτυξης». Έτσι, µπορεί η
άνοδος των τιµών να αποτελεί ευνοϊκός παράγοντας για την κερδοφορία µιας επιχείρησης
αγαθού πλήρους ανελαστικής ζήτησης όπως π.χ. το νερό, εν τούτοις η υψηλή αυτή
124 Ας σηµειωθεί ότι ακόµα και στην περίπτωση του Ηνωµένου Βασιλείου του οποίου οι ιδιωτικοποιήσεις
συνοδεύτηκαν από αρχικό ενθουσιασµό, η εφαρµοζόµενη πολιτική δεν φάνηκε να ωφέλησε τα δηµόσια οικονοµικά του καθώς έχει πλέον µηδενική δηµόσια περιουσία και βρίσκεται στα πρόθυρα της χρεοκοπίας µε συνολικό εξωτερικό χρέος που υπερβαίνει το 500% του ΑΕΠ.
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
71
τιµολόγηση παρεµποδίζει την πρόσβαση των χαµηλών εισοδηµατικών στρωµάτων
φτωχών περιοχών, είτε και σωρευτικά µε τον συνυπολογισµό επίδρασης παρόµοιων
αγαθών, αφαιρώντας αγοραστική δύναµη από τα χαµηλά εισοδηµατικά στρώµατα, τα
οποία διαθέτοντας µεγαλύτερη οριακή ροπή προς κατανάλωση, υποχρεώνονται σε µείωση
της κατανάλωσης βασικών αγαθών γεγονός που οδηγεί σε υποβάθµιση του βιοτικού τους
επιπέδου, µείωση της συνολικής ζήτησης και εµβάθυνση, τελικά, των υφέσεων.
3.4 Απελευθέρωση και Ανταγωνισµός
Η απελευθέρωση της αγοράς και η εισαγωγή του ανταγωνισµού ως µέσο καθορισµού
των συσχετισµών στην οικονοµική σφαίρα µέσα από τους οποίους ευνοούνται συλλογικά
όλα τα µέλη µιας κοινωνίας, αποτελεί το βασικό πρόταγµα των υποστηρικτών των
ιδιωτικοποιήσεων µε την επίκληση της άµεσης διασύνδεσής τους µε την προστασία του
δηµόσιου, οικονοµικού και κοινωνικού συµφέροντος. Είναι όµως εξαιρετικά αµφίβολο
κατά πόσον η επίκληση ενός τέτοιου σκοπού, που κατ' ουσία αφορά την ανταγωνιστική
θέση µιας επιχείρησης, δηλαδή την προσαρµογή της στις απαιτήσεις που δηµιούργησε η
απελευθέρωση, µπορεί να δικαιολογήσει περιορισµό της συλλογικής αυτονοµίας125. Στην
πραγµατικότητα, αυτό το επιχείρηµα του ανταγωνισµού ως στοιχείο προαγωγής της
κερδοφορίας µιας κρατικής επιχείρησης, έχει µόνο συνθηµατολογική αξία, αν δεν είναι
παραπλανητικό. Το κρίσιµο διακύβευµα της πολιτικής ανταγωνισµού σε έναν τοµέα, όπου
η απελευθέρωση βρίσκεται σε εξέλιξη και το κρατικό µονοπώλιο εξακολουθεί να κατέχει
κυρίαρχη θέση, είναι το άνοιγµα της αγοράς, η είσοδος δηλαδή νέων επιχειρήσεων σ’
αυτή. Κάτι τέτοιο όµως δεν προωθείται καθόλου από µιαν απλή ιδιοκτησιακή
µεταβίβαση126. Είτε «δηµόσιο» παραµείνει αυτό είτε «ιδιωτικό», η θέση του στην αγορά
δεν αλλάζει127. Αντίθετα, η απελευθέρωση, δηλαδή η δηµιουργία µιας ρυθµισµένης
αγοράς, προϋποθέτει ενίοτε τη λήψη δυσµενών µέτρων σε βάρος της πρώην µονοπωλιακής
125 Καιδατζής Ακρίτας (2006), Η µεταρρύθµιση του νοµικού καθεστώτος του ΟΤΕ, Εφηµ∆∆ 6/2006.694,
Σ. Παπαντωνιάδου (επιµ.), Αποκρατικοποίηση των δηµοσίων επιχειρήσεων και προστασία του καταναλωτή, Εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, σ. 137 επ. (144 -145).
127 Μοιάζει αντιφατική η υπεράσπιση της απελευθέρωσης των τηλεπικοινωνιών και ταυτόχρονα η προώθηση της ενίσχυσης του κυρίαρχου παίκτη της αγοράς.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
72
επιχείρησης, ακριβώς προκειµένου να διευκολυνθεί η είσοδος νέων επιχειρήσεων, που
ξεκινούν µε αγωνιστικό µειονέκτηµα128.
Η αγορά από µόνη της, εξ’ άλλου, δε µπορεί να εγγυηθεί την ευρεία πρόσβαση σε
αγαθά και υπηρεσίες και άρα την εξασφάλιση και ικανοποίηση του κοινωνικού
συµφέροντος, δεδοµένου ότι ο µηχανισµός της προσφοράς και της ζήτησης επιτρέπει την
πρόσβαση σε αγαθά ή υπηρεσίες µόνο σε όσους είναι σε θέση να τα αγοράσουν και µόνον
εφόσον τα προσφέρει η αγορά και υπό τους όρους που κάθε φορά τα προσφέρει129. Εξ’
άλλου, οι έννοιες ανταγωνισµός, κερδοφορία και κοινωνικό συµφέρον είναι ανά δύο
έννοιες συγκρουσιακού χαρακτήρα. Ο ανταγωνισµός των επιχειρήσεων αναγκάζει αυτές σε
µείωση τιµών που συνεπάγεται µείωση της κερδοφορίας, η αναχαίτιση της οποίας απαιτεί
εκτός των άλλων, εφ’ όσον δεν πρόκειται για εκείνο το εύρος παραγωγής στο οποίο το
επιπλέον προϊόν δεν αυξάνει το µέσο µεταβλητό κόστος, αν όχι µείωση της προσφοράς
τουλάχιστον διατήρησή της σε ορισµένα επίπεδα µε σκοπό την αποφυγή της (περαιτέρω)
πτώσης της τιµής και άρα του κέρδους.
Επιπλέον, ο ανταγωνισµός (-εφ’ όσον η έννοια του πλήρη ανταγωνισµού παραµένει µη
ρεαλιστική-) οδηγεί σε ολιγοπωλιακές ή µονοπωλιακές καταστάσεις καθώς υπό την πίεση
του πρώτου, οι ήδη κυρίαρχες επιχειρήσεις είτε απορροφούν είτε εξαφανίζουν τις
υποδεέστερες και οι οποίες για την διατήρηση της κερδοφορίας τους κατά την µεγέθυνση
του µεριδίου τους στην αγορά λαµβάνουν µέτρα τα οποία συγκρούονται µε το κοινωνικό
συµφέρον, όπως η αύξηση των τιµών ή ο προαναφερθέν περιορισµός της παραγωγής ώστε
να παραµείνει η τιµή σε υψηλά επίπεδα και η επακόλουθη απουσία άριστης κατανοµής
πόρων βάσει της επιθυµητής από το κοινωνικό σύνολο ποσότητας. Ας σηµειωθεί ότι ο
ζωτικής σηµασίας ρυθµιστικός ρόλος του συστήµατος των τιµών µιας ανταγωνιστικής
οικονοµίας αγοράς συµβατικών προϊόντων, συχνά λειτουργεί παραπλανητικά στις
επενδυτικές αποφάσεις οδηγώντας σε χρεοκοπία πολλές επιχειρήσεις130. Εξ’ άλλου, η φύση
αγαθών όπως η ενέργεια, λόγω των υψηλών διακυµάνσεων στην τιµή, την αδυναµία
αποθήκευσής της, την χαµηλή ελαστικότητα ζήτησης, διευκολύνει τη δηµιουργία
128 Πρέπει εξάλλου να σηµειωθεί ότι µόνον η δηµιουργία µιας νέας επιχείρησης συνιστά άµεση επένδυση που συνεπάγεται τη δηµιουργία ανάπτυξης - και όχι η απλή εξαγορά µετοχών, που είναι µια απλή περιουσιακή µεταβίβαση.
129 Καιδατζής Ακρίτας (2006), Η µεταρρύθµιση του νοµικού καθεστώτος του ΟΤΕ, Εφηµ∆∆ 6/2006.694, σελ. 700 130 J. Stiglitz (1994), Whither Socialism?, MIT Press
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
73
µονοπωλιακής δράσης στην αγορά. Έτσι, η αρχικά ολιγοπωλιακή ισορροπία της αγοράς σε
συνδυασµό µε τις ιδιαιτερότητες του προϊόντος απαιτεί υψηλές δαπάνες για µία πηγή
αποθεµάτων ώστε να λειτουργεί ως αντιστάθµισµα της συµπαιγνιακής σύµπραξη και της
άσκησης µονοπωλιακής δύναµης131. Εξ’ άλλου, στην ίδια κατεύθυνση κινείται τόσο το
γεγονός ότι οι οικονοµίες κλίµακας συντελούν στην διαµόρφωση µονοπωλίων, καθώς το
µεγάλο σταθερό κόστος λειτουργεί αποτρεπτικά ως προς τη συνύπαρξη πολλών ιδιωτών
παραγωγών, διότι επιπλέον, η ζήτηση ικανοποιείται αποτελεσµατικότερα από ένα µικρό
αριθµό παραγωγών, όσο και το γεγονός ότι η ατελής πληροφόρηση, δηλαδή η άνιση
κατανοµή πληροφοριών, στην περίπτωση πολλών προµηθευτών µιας υπηρεσίας ή αγαθού
είναι δυνατόν να οδηγήσει σε καταστρεπτικές, για την οικονοµία, συνέπειες132.
Καθίσταται σαφές δηλαδή, όσο αφορά σε αγαθά οικονοµίας κλίµακας, ότι η παραγωγή
τους οδηγεί στο σχηµατισµό µονοπωλίου µε οτιδήποτε αυτό συνεπάγεται για την άσκηση
τιµολογιακής πολιτικής και τις κοινωνικές συνέπειες, ενώ για εκείνα τα οποία δε
βασίζονται σε οικονοµίες κλίµακας, παρόλο που το κοινωνικό συµφέρον επιτάσσει την όσο
τον δυνατόν µεγιστοποίηση της παραγωγής µέχρι την πλήρη ικανοποίησή του,
περιλαµβάνοντας όλα τα κοινωνικά στρώµατα. Εν τούτοις, το οικονοµικό συµφέρον και η
κερδοφορία των επιχειρήσεων υποχρεώνει σε περιορισµό της παραγωγής σε εκείνο το
σηµείο στο οποίο επιτυγχάνεται µεγιστοποίηση κέρδους. Υφίσταται, εποµένως, σαφής
ασυµβατότητα µεταξύ των εννοιών της ικανοποίησης κοινωνικών αναγκών και της
µεγιστοποίησης οικονοµικού συµφέροντος και εποµένως, θεωρείται αντιφατική ως προς
την αποστολή των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, η εισαγωγή ιδιωτικο-οικονοµικών
κριτηρίων σε αυτές και η ανάθεση σε ιδιώτες δραστηριοτήτων εξυπηρέτησης άµεσου
κοινωνικού συµφέροντος. Εξ’ άλλου, ιδίως όσον αφορά στις µεγάλες επιχειρήσεις (∆ΕΗ,
ΟΤΕ κλπ.), είναι αυτονόητο ότι µπορούν να εξαγοραστούν, λόγω κόστους, κεφαλαιακών
και λοιπών αναγκών, µόνο από τις υπερµεγέθεις πολυεθνικές εταιρείες, οι οποίες συνήθως
δηµιουργούν ολιγοπώλια ή µονοπώλια, γεγονός που θέτει εκτός ισχύος την
λειτουργικότητα του ανταγωνισµού και καθιστά µη ρεαλιστική την άποψη περί υγιούς
131 De Vries, L.J. (2004). Securing the public interest in electricity generation markets, The myths of the
invisible hand and the copper plate. Ph.D. dissertation, Delft University of Technology, Faculty of Technology, Policy and Management. 132 Πανίκος ∆ηµητριάδης (2011), Ιδιωτικοποιήσεις και Ανάπτυξη http://blog.stockwatch.com.cy/?p=545 (τελευταία πρόσβαση στις 15/09/2011)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
74
ανταγωνισµού και του «αόρατου χεριού» του µηχανισµού της αγοράς που φέρεται να δρα
ενάντια στο σχηµατισµό ολιγοπωλίων ή µονοπωλίων και υπέρ του κοινωνικού συνόλου.
Η διάχυση εξάλλου, του ανταγωνισµού σε όλες τις διαστάσεις της οικονοµική σφαίρας,
µέσω κατάλληλων θεσµών ή µηχανισµών, είναι επίσης, υπεύθυνος για την ένταση των
κοινωνικών ανισοτήτων και λειτουργεί ενάντια στην κοινωνική δικαιοσύνη. Μέσα σε
συνθήκες ανταγωνισµού, άτοµα που έχουν συγκριτικό πλεονέκτηµα π.χ. λόγω κληρονοµιάς
ακίνητης ή κινητής περιουσίας, ή άτοµα µε φυσικά χαρίσµατα (πνευµατικές ή σωµατικές
ικανότητες), ευνοούνται αποκτώντας υψηλότερα εισοδήµατα καθώς διαθέτουν
περισσότερα και ευνοϊκότερα, για αυτό το σκοπό, µέσα. Αντίθετα, άτοµα µε συγκριτικά
µειονεκτήµατα, οδηγούνται σε όλο και δυσµενέστερη οικονοµικά θέση, αφού ο
µηχανισµός της αγοράς οξύνει το χάσµα και τις ανισότητες µεταξύ των διαφόρων οµάδων.
Συνεπώς, κρίνεται, ειδικά στην περίοδο της ύφεσης, αναγκαία, εκτός της αναδιανοµής
εισοδηµάτων µέσω φορολογίας και µεταβιβαστικών πληρωµών, η δωρεάν, ή έστω µε την
καταβολή του ελάχιστου αντιτίµου, παροχή αγαθών και υπηρεσιών στα µέλη της κοινωνίας
προς την εδραίωση της κοινωνικής δικαιοσύνης133.
Ασφαλώς, βασικό κριτήριο της ανταγωνιστικότητας µιας επιχείρησης αποτελεί η
παραγωγικότητα, αλλά και οι δείκτες αποτελεσµατικότητας και αποδοτικότητας, οι οποίοι
ενσωµατώνουν το δόγµα µεγιστοποίησης κέρδους ή ελαχιστοποίηση µοναδιαίου κόστους.
Συνεπώς, και λειτουργώντας υπό το πλαίσιο αυτό, µεταβάλλεται ο χαρακτήρας των
κρατικών υπηρεσιών που χαρακτηρίζονται από την εξυπηρέτηση του κοινωνικού
συµφέροντος, µετακυλώντας ταυτόχρονα την προσπάθεια αυτή, είτε σε υψηλή τιµολόγηση
είτε σε µειώσεις µισθών µε περικοπές εργασιακών δικαιωµάτων, στοιχεία που απειλούν
την κοινωνική συνοχή, ειδικότερα σε περιόδους υφέσεων, αλλά και την οικονοµία µιας
χώρας, αφού προκαλείται µειωµένη ζήτηση βυθίζοντάς την περαιτέρω και δηµιουργώντας
δυσµενείς συνθήκες για οικονοµική ανάκαµψη. Αξίζει δε να σηµειωθεί ότι, σε
«ευαίσθητους» τοµείς όπως της Υγείας ή της Παιδείας, συχνά η έννοια της αποδοτικότητας
ή της παραγωγικότητας εργασίας, έρχονται σε ευθεία σύγκρουση µε την ποιότητα καθώς,
για παράδειγµα η πρόσληψη περισσοτέρων καθηγητών µε µείωση του αριθµού µαθητών
133 Σιδηροπούλου Σταυρούλα (2008), Ιδιωτικοποιήσεις και σχετικοί προβληµατισµοί σε οικονοµικό και
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
75
ανά σχολική αίθουσα που επιδρά αρνητικά στην παραγωγικότητα εργασίας, όπως επίσης
αυξήσεις µισθών που συρρικνώνουν την αποδοτικότητα, εν τούτοις, συντελούν σε µεγάλο
βαθµό στην ποιοτική αναβάθµιση του αποτελέσµατος. Ασφαλώς δεν πρόκειται για κάποιο
µεταφυσικό παράδοξο αλλά για την απουσία ποιοτικών στοιχείων, µετρήσεων ή µεγεθών
κατά τον υπολογισµό του παραγόµενου προϊόντος που εισέρχονται στους υπολογισµούς
της παραγωγικότητας και της αποδοτικότητας. Χαρακτηριστικό, επίσης, παράδειγµα από
τον τοµέα της Υγεία, αποτελεί η πρόσληψη επιπρόσθετου νοσοκοµειακού προσωπικού η
οποία απειλεί µε µείωση της παραγωγικότητας εργασίας, καθώς αυξάνει η ποσότητα
εργασίας, χωρίς το ποιοτικά παραγόµενο αποτέλεσµα να συνυπολογίζεται και άρα (χωρίς)
να ενισχύει το παραγόµενο προϊόν, το οποίο πρώτο (- το ποιοτικό δηλαδή-), δεν είναι
απλώς καθοριστικό για τον χαρακτηρισµό µιας υπηρεσίας ως ποιοτική αλλά αποτελεί
ζωτικής σηµασίας παράγοντα που δύναται να αποβεί υπέρ η ενάντια στην ίδια την
ανθρώπινη ζωή. Το γεγονός, δηλαδή, της µη συµπερίληψης και προσµέτρησης της
ποιοτικής διάστασης στο νέον προϊόν συνάγει, µε όρους οικονοµίας, την πτώση της
παραγωγικότητας εργασίας, ενώ λόγω της αύξησης της αξίας του µεταβλητού κεφαλαίου,
προκαλείται µείωση της υπεραξίας, των κερδών και της αποδοτικότητας.
Εξ’ άλλου, αντικρουόµενη προς το γενικό συµφέρον λειτουργία της ιδιωτικής
επιχειρηµατικότητας αποτελεί η διαδικασία που αναφέρθηκε και παραπάνω, της αύξησης
της τιµής µέσω της µείωσης της παραγωγής ή της προσφοράς υπηρεσιών σε εκείνα τα
εισοδηµατικά στρώµατα τα οποία είναι σε θέση να το καταβάλλουν. Χαρακτηριστικό
παράδειγµα από τον τοµέα της Υγείας, αποτελεί ο περιορισµένος αριθµός κλινών της
µονάδας εντατικής θεραπείας καθώς το υψηλό κόστος προκειµένου να συνοδευτεί από
ικανοποιητικό κέρδος πρέπει να απευθύνεται σε συγκεκριµένα εισοδηµατικά στρώµατα
µέσω της περιορισµένης προσφοράς και εν συνεχεία µέσω του ανταγωνισµού και της
επίδρασης (εκ των υστέρων όµως) του νόµου της προσφοράς και ζήτησης, ρυθµίζεται
«ελεύθερα» η επιθυµητή τιµή για την εξασφάλιση της κερδοφορίας. Ασφαλώς η
διαδικασία αυτή συνάδει µε τους όρους αποδοτικότητας και κερδοφορίας επιχείρησης αλλά
έρχεται σε πλήρη σύγκρουση µε το δηµόσιο συµφέρον, την κοινωνική δικαιοσύνη και
τελικά µε το δικαίωµα στην ίδια τη ζωή.
Προκύπτει εποµένως, ότι ο ανταγωνισµός δεν συµβαδίζει πρωτίστως µε τη βελτίωση
του προϊόντος ή ακόµα περισσότερο µε την ικανοποιητική παραγωγή προς την πλήρωση
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
76
των κοινωνικών αναγκών, αλλά η λειτουργία του συνδέεται άρρηκτα µε τη, µέσω της
παραγωγικότητας εργασίας, µείωση του κόστους παραγωγής, το οποίο συχνά καλείται ως
ενίσχυση του ανταγωνισµού. Επιπλέον, ενώ βραχυπρόθεσµα, η έµφαση στην
παραγωγικότητα µέσω της µείωσης της συνολικής ποσότητας εργασίας ή της
εντατικοποίησής της, η οποία προκαλεί µείωση της ζωντανής εργασίας και άρα αύξηση της
ανεργίας, φαίνεται να λειτουργεί θετικά ως προς τα οικονοµικά µεγέθη και τη δηµιουργία
ευνοϊκού επενδυτικού εδάφους µε υψηλό αρχικό ποσοστό κέρδους, εν τούτοις, σε
µακροπρόθεσµη κλίµακα, οι συνέπειες αντιστρέφονται µε αρνητικό τελικά αντίκτυπο τόσο
στο βιοτικό επίπεδο και την κοινωνική σφαίρα όσο και στα µακροοικονοµικά µεγέθη,
καθώς εκτός των προαναφερθέντων, µειώνεται η δυναµική της αύξησης της
παραγωγικότητας της οποίας, όταν ο ρυθµός της υπολείπεται αυτού της αύξησης της
αξιακής (ή οργανικής) σύνθεσης κεφαλαίου134 (- ο λόγος του σταθερού προς το µεταβλητό
κεφάλαιο σε αξιακούς όρους-), µειώνεται το µέσο ποσοστό κέρδους των επιχειρήσεων,
απειλώντας µε αποσταθεροποίηση την οικονοµία µιας χώρας.
Τέλος, δεν πρέπει να αγνοηθεί ο ρόλος της ελευθερίας του κεφαλαίου αφ’ ενός να
συγκεντροποιείται, αλλά ταυτόχρονα να µετακινείται από τη µια σφαίρα παραγωγής στην
άλλη στο πλαίσιο του ανταγωνισµού των ατοµικών κεφαλαίων για την επίτευξη
υψηλότερου ποσοστού κέρδους, που αποτελούν τους (δοµικούς) «όρους που εξασφαλίζουν
την κυριαρχία της τάσης για εξίσωση του γενικού ποσοστού κέρδους. Τα διαφορετικά
ποσοστά κέρδους, που αρχικά διαµορφώνονται στους διαφορετικούς κλάδους και τοµείς
παραγωγής, τελικώς τείνουν να εξισωθούν σε ένα µέσο γενικό ποσοστό κέρδους»135. Υπ’
αυτήν την έννοια και µέσα στο πλαίσιο των οξυµένων ανταγωνισµών κρίνεται αναγκαία η
γενικότερη απελευθέρωση της αγοράς τόσο µέσω των ιδιωτικοποιήσεων όσο και µε κάθε
ρύθµιση που σχετίζεται µε την ελεύθερη κινητικότητα κεφαλαίων και άλλων συντελεστών
παραγωγής στο δρόµο της ελεύθερης αγοράς, καθώς αυτή λειτουργεί ως παράγοντας τάσης
διάχυσης των δυνάµεων του ανταγωνισµού που ασκεί το υποκείµενο και απορρόφησης
134 Marx Karl (1887), Capital, Vol. I, The process of production of capital, Part VII: The Accumulation of
Capital, Chapter Twenty-Five: The general law of capitalist accumulation, Section 1. The increased demand for labour-power that accompanies accumulation, the composition of capital remaining the same, Moscow: Progress Publishers, page 467
135 Γ. Μηλιός, ∆. ∆ηµούλης, Γ. Οικονοµάκης (2005), Η θεωρία του Μαρξ για τον καπιταλισµό. Πλευρές µιας θεωρητικής ρήξης, Αθήνα, εκδ. Νήσος, ,σελ. 180
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
77
αυτών που δέχεται στην προσπάθεια αύξησης του ποσοστού κέρδους, τείνοντας τελικά να
εξισωθεί µε το µέσο γενικό ποσοστό κέρδους.
∆εν πρέπει εποµένως να αγνοείται, η συµβολή του συνδυασµού απελευθέρωσης και
ενίσχυσης του ανταγωνισµού, αποτελώντας στην ουσία την απελευθέρωση της εξωτερικής
αναγκαιότητας αναπαραγωγής του κεφαλαίου και της δυνατότητάς του επέκτασης και
κυριαρχίας, στη σύµπλευση µε την πορεία και την ωρίµανση του οικονοµικού συστήµατος
υπό το πρίσµα της µονοπωλιακής του φάσης την οποία διανύει, στοιχεία που προάγονται
µέσω της προώθησης των ιδιωτικοποιήσεων.
3.5 Ανεργία και Πληθωρισµός
Η ανεργία και ο πληθωρισµός αποτελούν βασικές έννοιες που εξαρτούν τη
σταθερότητα µιας οικονοµίας, η µείωση (-τουλάχιστον µέχρι ενός βαθµού-), συγκεκριµένα,
των οποίων συντελούν στη σταθερότητά της. Ένα από τα µέτρα εξυγίανσης των δηµοσίων
επιχειρήσεων µέσω της ιδιωτικοποίησης αποτελούν οι απολύσεις του φερόµενου ως
υπεράριθµου προσωπικού, αυξάνοντας συνεπώς τα ποσοστά ανεργίας, επιβαρύνοντας
περαιτέρω την οικονοµίας µιας χώρας που βρίσκεται στην φάση της ύφεσης τόσο λόγω της
µείωσης της ζήτησης όσο και λόγω της αύξησης των δηµοσίων δαπανών σε
µεταβιβαστικές πληρωµές ή ακόµα και λόγω πληρωµής συντάξεων εθελούσιων εξόδων, σε
αντίθεση µε τις κρατικές δηµόσιες επιχειρήσεις οι οποίες προβαίνουν σε προσλήψεις
δρώντας ως ένα από τα εργαλεία µείωσης της ανεργίας, αύξησης της συνολικής ζήτησης,
ενίσχυσης της ρευστότητας της αγοράς και κατεύθυνσης εξόδου από την ύφεση136. Ακόµα
όµως και η εισαγωγή ιδιωτικο-οικονοµικών κριτηρίων στη λειτουργία των δηµοσίων
επιχειρήσεων, όπως αυτό της παραγωγικότητας της εργασίας τείνει να αυξάνει την
ανεργία, καθώς προκαλεί τάσεις µείωσης του µεταβλητού κεφαλαίου, διότι η
παραγωγικότητα ισούται µε το συνολικά καθαρό παραγόµενο προϊόν διαιρεµένο µε την
ποσότητα εργασίας, δηλαδή τη συνολικά δαπανηθείσα εργασία. Συνεπώς, η ποσοστιαία
αύξηση της παραγωγικότητας της εργασίας σε µεγαλύτερο βαθµό από την ποσοστιαία
µεταβολή του συνολικού καθαρού προϊόντος, προϋποθέτει την ταυτόχρονη µείωση της
136 Σχεδόν ο µισθός του µεγαλύτερου ποσοστού των εργαζοµένων στον ελληνικό δηµόσιο τοµέα,
καταναλώνεται στο σύνολό του, (καθώς, σύµφωνα µε έγκυρα στοιχεία, το 80% αυτών αµείβεται µε καθαρό µισθό από 880€-1500€), µε αποτέλεσµα της ενίσχυση της ρευστότητας της αγοράς.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
78
συνολικής ποσότητας εργασίας, δηλαδή την µείωση του προσωπικού της επιχείρησης, η
οποία (-µείωση-) αυξάνει περαιτέρω µε την αύξηση του εργασιακού ωραρίου. Είναι
εµφανές, ότι τόσο η αύξηση της ανεργίας όσο και η, συνακόλουθη των ιδιωτικοποιήσεων,
µείωση των µισθών, οξύνουν τα προβλήµατα που προκαλεί η ύφεση στην αγορά,
εντείνοντας τον φαύλο κύκλο ανεργίας-ύφεσης βαθαίνοντας την τελευταία, απειλώντας µε
την πρόκληση ανεπανόρθωτων ρηγµάτων στην εθνική οικονοµία αλλά και την κοινωνική
συνοχή.
Βέβαια, δε θα πρέπει να αγνοηθεί η διαδικασία της συσσώρευσης αδρανών κεφαλαίων
λόγω της πτωτικής τάσης του ποσοστού κέρδους, υπό συγκεκριµένες συνθήκες. Η
αντιστροφή αυτής της τάσης απαιτεί, µείωση των πραγµατικών µισθών, αύξηση της
παραγωγικότητας της εργασίας (τουλάχιστον σε ρυθµό µεγαλύτερο από τον ρυθµό
αύξησης της οργανικής σύνθεσης κεφαλαίου) προσδίδοντας στην ανεργία επιπρόσθετο
καταλυτικό ρόλο λόγω της εκδηλωµένης διεθνούς οικονοµικής κρίσης του συστήµατος,
καθώς απαιτείται, πρωταρχικά, απαξίωση-απόσυρση παραγωγικών δυνάµεων, για τη
δηµιουργία, εν συνεχεία, ευνοϊκών συνθηκών προσέλκυσης επενδύσεων. Η προώθηση ενός
τέτοιου περιβάλλοντος διέρχεται µέσα από την λειτουργική κατέυθυνση της ανεργίας προς
της συµπίεση του εργασιακού κόστους, διότι υπό την πίεση αυτής, οι εργαζόµενοι
κινητοποιούν περισσότεροι εργασία, ανεξαρτητοποιώντας στην ουσία την προσφορά
εργασία από την προσφορά εργαζοµένων137, έτσι ώστε να µειώνεται περαιτέρω η ζήτηση
της εργασίας η οποία καθορίζει την τιµή της εργασιακής δύναµης γύρω από την αξία της.
Υπό αυτήν την έννοια λοιπόν, ότι δηλαδή, τόσο στην φάση της ύφεσης στην οποία
λαµβάνει χώρα διπλή µείωση της ζήτησης εργασίας, όσο και στην αναπτυξιακή φάση
συσσώρευσης κεφαλαίου στην οποία αυξάνεται η ζήτηση εργασίας αλλά ταυτόχρονα η
‘ελευθέρωση’ εργαζοµένων ακριβώς λόγω της συσσώρευσης αυτής αυξάνει την προσφορά
της, τελικά η οικονοµία που βασίζεται σε ιδιωτικο-οικονοµικά κριτήρια διακρίνεται από
µία διαχρονικότητα στην ανεργία αυξητικής τάσης και εποµένως, οι ιδιωτικοποιήσεις σε
στρατηγικούς τοµείς και η συνολική επέκταση της ιδιωτικής διαµέτρου της οικονοµικής
σφαίρας είναι δυνατόν να λειτουργήσουν ευνοϊκά ως προς τη δηµιουργία συνθηκών
συµπίεσης εργασιακού κόστους για την διατήρηση του ποσοστού κέρδους, την αύξηση 137 Marx Karl (1887), Capital, Vol. I, The process of production of capital, Part III: The Production of Absolute Surplus-Value, Chapter Eleven: Rate and Mass of Surplus Value, Moscow: Progress Publishers, page 209
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
79
επενδύσεων και την διευρυµένη ιδιωτικο-οικονοµική παραγωγή και λειτουργία του
συστήµατος.
Βεβαίως, δεν πρέπει να θεωρηθεί αµελητέα η επιβάρυνση του δηµοσίου ελλείµµατος
λόγω αύξησης των δαπανών από τις αυξηµένες µεταβιβαστικές πληρωµές, καθώς και η
µείωση των εσόδων του ισοζυγίου των ασφαλιστικών εισφορών, τις οποίες προκαλεί η
αύξηση της ανεργίας. Ασφαλώς όµως, και εξαιτίας του γεγονότος ότι οι, συνεπαγόµενες
της αύξησης της ανεργίας, µειώσεις των µισθών αποτελούν απαραίτητη προϋπόθεση
ανάκαµψης του ποσοστού κέρδους και επανόδου του συστήµατος στη φάση της
διευρυµένης παραγωγής, της ανάπτυξης και των επενδύσεων, η δράση των
ιδιωτικοποιήσεων ως µοχλός απόσυρσης µεταβλητού κεφαλαίου, είτε µέσω του θεσµού
της εργασιακής εφεδρείας είτε µέσω απευθείας απολύσεων, κρίνεται ιδιαίτερα σηµαντικός,
παρόλο της εξουδετέρωσης της φερόµενης εξυγίανσης των ζηµιογόνων δηµοσίων
επιχειρήσεων και της επιβάρυνσης του κρατικού προϋπολογισµού λόγω της αύξησης των
δαπανών των επιδοµάτων ανεργίας και της µείωσης των εσόδων των ασφαλιστικών
εισφορών.
Αξιοσηµείωτο αποτελεί το γεγονός ότι, σε περιόδους πληθωρισµού, οι τιµές των
ιδιωτικοποιηµένων δηµόσιων επιχειρήσεων ακολουθούν µε υψηλότερο ρυθµό την αύξηση
σε σχέση µε τις αντίστοιχες των κρατικών επιχειρήσεων, φαινόµενο το οποίο στην
κατάσταση της ύφεσης (στασιµο-πληθωρισµός) η οποία συνοδεύεται από σηµαντική
µείωση εισοδηµάτων είναι δυνατόν να προκαλέσει αξιοσηµείωτες κοινωνικές ανισότητες
υπονοµεύοντας επικίνδυνα την κοινωνική συνοχή καθώς διευρύνεται το χάσµα των
κοινωνικών τάξεων. ∆εν πρέπει εποµένως να αγνοηθούν οι συνέπειες αύξησης του
πληθωρισµού (αποπληθωριστή του ΑΕΠ και εν συνεχεία του Γ∆ΤΚ), οι οποίες συνδέονται
µε την άνοδο των επιτοκίων, τη µείωση των επενδύσεων, τη µείωση της συνολικής
ζήτησης, την αύξηση των τόκων του δηµοσίου χρέους, τη µείωση της ζήτησης και τελικά
µία παγίδευση, στη συγκεκριµένη περίπτωση της ελληνικής οικονοµίας, στην ύφεση µε
ανεξέλεγκτη πορεία τόσο του δηµοσίου χρέους όσο και της γενικότερης δηµοσιονοµικής
και µακροοικονοµικής εικόνας.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
80
3.6 ∆ηµοσιονοµικό Έλλειµµα και ∆ηµόσιο Χρέος
Ένα από τα κυριότερα επιχειρήµατα των υποστηρικτών των ιδιωτικοποιήσεων
αποτελεί η µείωση των δηµοσίων δαπανών του κράτους ως αποτέλεσµα της εξάλειψης των
ελλειµµάτων ή των τραπεζικών εγγυήσεων των δηµοσίων επιχειρήσεων που κατέπιπταν
και τα οφειλόµενα ποσά µεταφέρονταν στο δηµόσιο χρέος. Η πραγµατικότητα όµως
καταδεικνύει την διατήρηση της επιβάρυνσης του κρατικού προϋπολογισµού, παρόλο της
µείωσης των τοκοχρεολυσίων και άρα την αρχική τάση µείωσης του δηµοσίου
ελλείµµατος, είτε µε την µορφή επιδοτήσεων διαφόρων αιτιολογιών όπως αυτή κατά της
ανεργίας ή υπέρ της «πράσινης» ανάπτυξης και της προστασίας του περιβάλλοντος που οι
ίδιες οι ιδιωτικές εταιρείες επιβαρύνουν, αλλά και επιδοτήσεις που αφορούν τιµολογιακές
πολιτικές καθώς επίσης και απώλεια εσόδων λόγω των φοροαπαλλαγών µε τις συνεχείς
µειώσεις συντελεστών φορολογίας. Εξ’ άλλου η πώληση µιας δηµόσιας επιχείρησης,
επιφέρει µία θετική βραχυχρόνια συνέπεια και µία αρνητική µακροχρόνια επίπτωση όσο
αφορά στον οικονοµικό τοµέα και αυτό διότι οδηγεί σε αύξηση των εσόδων κατά το έτος
συναλλαγής προερχόµενα από την πώληση του περιουσιακού στοιχείου του ∆ηµοσίου ενώ
κατά τα επόµενα έτη σηµειώνεται απώλεια εσόδων, καθώς το κράτος δεν εισπράττει πλέον
µέρισµα ως µοναδικός µέτοχος αλλά και την πρόσοδο της επιχείρησης που λειτουργούσε
µονοπωλιακά138. Επιπλέον, η προσέλκυση άµεσων ξένων επενδύσεων που δηµιουργείται
µέσα στο ανταγωνιστικό περιβάλλον των ιδιωτικοποιήσεων συνεπάγεται την µεταβίβαση
κρατικής περιουσίας σε ξένους επενδυτές, µε αποτέλεσµα η εν συνεχεία εκµετάλλευση της
επιχείρησης να αποτελεί µέσο διαφυγής εγχώριων εισοδηµάτων στο εξωτερικό,
αποδυναµώνοντας κατ’ ουσία την εθνική οικονοµία, υπονοµεύοντας την εγχώρια
οικονοµική ανάπτυξη επιτρέποντας στις πολυεθνικές εταιρίες την απόσπαση σηµαντικού
µεριδίου αγοράς139.
Η αποτίµηση των περιουσιακών στοιχείων του δηµοσίου, συχνά καταλήγει στην
καταβολή εκ µέρους του ιδιώτη, σηµαντικά χαµηλότερο αντίτιµο σε σχέση µε την
πραγµατική τους αξία, γεγονός που δεν οφείλεται σε ανικανότητα ή, ακόµα περισσότερο,
σε κάποια «συνωµοσία», αλλά στην διασύνδεση του αντιτίµου αυτού µε τα περιθώρια
138 Σταυρούλα Π. Σιδηροπούλου (2008), Ιδιωτικοποιήσεις και σχετικού προβληµατισµού σε κοινωνικό και
οικονοµικό επίπεδο, Σελ. 70 139 Radice H. (1994), Organizing markets in central and eastern Europe: competition, governance and the
role of foreign capital, School of Business and Economic studies discussion paper, University of Leeds
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
81
κέρδους στη συνέχεια, δηλαδή µε την κερδοφορία της επιχείρησης. Η τελευταία, όπως έχει
αναφερθεί προηγουµένως, εξαρτάται και από τις φοροαπαλλαγές αλλά και τις κρατικές
επιδοτήσεις που συχνά λαµβάνει, οι οποίες σε συνδυασµό µε τη συνήθη διαγραφή
σηµαντικών χρεών που λαµβάνει χώρα µε την ιδιωτικοποίηση και συνεπάγεται ισχυρές
δηµόσιες επιδοτήσεις, δηµιουργούν αναλογική εξάρτηση αυτής της κερδοφορίας (-του
µέρους των κερδών που οφείλονται σε αυτούς ακριβώς τους παράγοντες-) των
ιδιωτικοποιηµένων επιχειρήσεων µε το δηµόσιο έλλειµµα, επιβαρύνοντάς το σηµαντικά,
ενώ δεν πρέπει να αγνοείται το κόστος των συναλλαγών, δραστηριοτήτων όπως ο
συντονισµός, η πληροφόρηση140 το οποίο είναι συνήθως πολύ µεγαλύτερο από το κόστος
του προηγούµενου, υπό ενιαίο έλεγχο, καθετοποιηµένου µοντέλου.
Συχνά, προβάλλεται το επιχείρηµα από τους υποστηρικτές των ιδιωτικοποιήσεων, ότι
παρά την απώλεια εσόδων του κράτους, οι πολίτες ευνοούνται, καθώς από τη µία
µειώνονται τα κρατικά έξοδα και από την άλλη οι ιδιωτικοποιηµένες επιχειρήσεις µπορούν
να επιτύχουν χαµηλότερη τιµή από τις αντίστοιχες κρατικές. Ακόµα και αν δεχθεί κανείς το
τελευταίο, η αρχή της ανταποδοτικότητας που διέπει τις συναλλαγές µεταξύ ιδιωτών ευνοεί
τα υψηλού εισοδήµατος κοινωνικά στρώµατα καθώς σε αυτήν την περίπτωση αυξάνεται η
αποδοτικότητα κόστους, αφού στην ουσία µειώνεται το κόστος αφήνοντας σταθερή την
απόδοση αυτού, που είναι η απολαβή αγαθού ή υπηρεσίας, βελτιώνοντας έτσι, τη σχέση
τιµής και αξίας καθώς το ποσό που καταβάλλεται από τα υψηλά εισοδηµατικά στρώµατα
µέσω φόρων είναι σηµαντικά µεγαλύτερο για το ίδιο αγαθό ή υπηρεσία. Αντίθετα, µε την
χρήση πάντα της ίδιας συλλογιστικής, εξάγεται το συµπέρασµα ότι τα χαµηλά
εισοδηµατικά στρώµατα ευνοούνται από τις κρατικές επιχειρήσεις σε σχέση µε τις
ιδιωτικοποιηµένες. Ας, σηµειωθεί ότι σε περιόδους υφέσεων, κάνοντας χρήση παραδοχών
της κλασικής οικονοµικής σχολής, καθώς είναι αναγκαία η αύξηση της ζήτησης
ταυτόχρονα µε τη µείωση της αποταµίευσης και δεδοµένου ότι τα υψηλά εισοδήµατα
διαθέτουν µεγαλύτερη οριακή ροπή προς αποταµίευση σε σχέση µε τα χαµηλότερα τα
οποία διαθέτουν υψηλότερη οριακή ροπή προς κατανάλωση, είναι επιθυµητός κάθε
αναδιανεµητικός µηχανισµός αφαίρεσης πλούτου από τα υψηλά και µεταβίβασης αυτού
στα χαµηλά εισοδηµατικά στρώµατα.
140 Williamson and Veblen (1995), Transaction cost theories of business enterprise from: convergence,
divergence, and some evidence.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
82
Αν λάβουµε όµως υπ’ όψη, ότι τόσο τα ιδιωτικά µονοπώλια όσο και οι ιδιωτικές
επιχειρήσεις που λόγω ανταγωνισµού αναγκάζονται είτε να επεκτείνονται βελτιώνοντας
συνεχώς την ποιότητά τους ώστε να επιβιώνουν στο έντονο ανταγωνιστικό περιβάλλον,
εύκολα συµπεραίνει κανείς ότι οι ιδιωτικοποιηµένες επιχειρήσεις απαιτούν µεγαλύτερη
απόσπαση κέρδους ώστε µέρος αυτού να επανεπενδυθεί µε σκοπό την βιωσιµότητά τους.
Συνεπώς, το αντίτιµο του προσφερόµενου αγαθού ή υπηρεσίας θα είναι συγκριτικά
µεγαλύτερο, µε αποτέλεσµα το συνολικό ποσό που αφαιρείται από το κοινωνικό σύνολο να
υπερτερεί αυτού που κερδίζεται από την ελάφρυνση του κρατικού προϋπολογισµού ως
αποτέλεσµα της µη αναγκαιότητας τροφοδότησης αυτών από το κράτος και αυτό διότι οι
συντελεστές φορολόγησης των επιχειρήσεων είναι σηµαντικά χαµηλότεροι των
αντίστοιχων των φυσικών προσώπων. Εποµένως, ακόµα και µε την παραδοχή ότι το
κράτος παύει να χρηµατοδοτεί τις ιδιωτικοποιηµένες επιχειρήσεις, κάτι που στην
πραγµατικότητα δεν ισχύει, το κοινωνικά οικονοµικό συµφέρον είναι µικρότερο
συγκριτικά µε αυτό των κρατικών επιχειρήσεων, καθώς στην πρώτη περίπτωση αφαιρείται
συνολικά µεγαλύτερο ποσό το οποίο µεταβιβάζεται στους ιδιοκτήτες των επιχειρήσεων
που µέσω των χαµηλών συντελεστών φορολόγησης, αφήνουν ελάχιστα έσοδα στο κράτος,
µέρος των οποίων όµως, ούτως ή άλλως, αργότερα, επιστρέφουν στις ιδιωτικές
επιχειρήσεις µε την µορφή επιδοτήσεων.
Συνεπώς, και ιδιαίτερα στις περιπτώσεις των κερδοφόρων επιχειρήσεων, σηµειώνεται
απώλεια κρατικών εσόδων, µε επιβάρυνση του προϋπολογισµού και άρα του δηµόσιου
ελλείµµατος, ενώ τελικά, όπως φαίνεται και από τα παραπάνω, οι ιδιωτικοποιηµένες
επιχειρήσεις λειτουργούν ως ένας «ήπιος» αναδιανεµητικός µηχανισµός συγκεντροποίησης
κεφαλαίων κάτι που σε συνθήκες ύφεσης υπονοµεύει ακόµα περισσότερο τις προϋποθέσεις
εξόδου από αυτήν, γεγονός που επηρεάζει σαφώς και το ποσοστό του δηµοσίου χρέους επί
του ΑΕΠ, καθώς από τη µία αυξάνεται το έλλειµµα που προστίθεται στο συσσωρευµένο
χρέος και από την άλλη µειώνεται το παραγόµενο ακαθάριστο εγχώριο προϊόν,
επιφέροντας έναν φαύλο κύκλο κρίση χρέους, ύφεσης αγοράς και χρηµατοπιστωτικής
κρίσης µε απροσδιόριστες συνέπειες για το µέλλον µιας οικονοµίας. Ας σηµειωθεί ότι
ακόµα και στην περίπτωση που η µείωση του αθροίσµατος χρεολυσίων και τόκων είναι
µεγαλύτερη από το ετήσιο κέρδος της δηµόσιας επιχείρησης (- σε αντίθετη περίπτωση
έχουµε πρόδηλη σοβαρή οικονοµική επιβάρυνση-), εν τούτοις µία δέσµη παραγόντων που
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
83
συνοδεύουν την ιδιωτικοποίηση, όπως η αύξηση της ανεργίας λόγω απολύσεων, οι
αυξήσεις των τιµολογίων που συνεπάγονται µείωση της συνολικής ζήτησης σε περιόδους
υφέσεων, αλλά και οι πιέσεις του ανταγωνισµού, επιφέρουν αύξηση των µεταβιβαστικών
πληρωµών, µείωση κρατικών εσόδων από έµµεσους φόρους καθώς και αυξήσεις σε
κρατικές επιδοτήσεις και συνεχείς µειώσεις συντελεστών φορολόγησης των
επιχειρηµατικών κερδών, ενέργειες που συντελούν σε νέα αύξηση σε µεσοπρόθεσµο
διάστηµα του δηµοσίου ελλείµµατος ενάντια στην αρχική και εξαιρετικά βραχυπρόθεσµη
µείωσή του. Αναλύοντας το τελευταίο µε τη χρήση απλής µεθοδολογίας, είναι δυνατόν
κανείς, και χωρίς βλάβη της γενικότητας, να ισχυριστεί:
Έστω y το µέγεθος του δηµοσίου χρέους µε σταθερό w µεσοσταθµικό επιτόκιο και ν η
µεσοσταθµική διάρκεια. Τότε ο τόκος είναι yw και το ύψος του χρεολυσίου ν
y, ενώ το
τοκοχρεολύσιο ν
yyw+ .
Ας υποτεθεί ότι τα ετήσια κέρδη µιας δηµόσιας επιχείρησης ανέρχονται στο ποσό των
α (χρηµατικών µονάδων), ενώ η τιµή πώλησης αυτής υπολογίζεται ίση µε b.
Είναι προφανές ότι καταρχήν πρέπει να ισχύει:
vavwbawv
bawbwyv
b
v
ywy
v
y
awbyv
bywy
v
ywby
v
byawy
v
y
>+⇔>+⇔>+−+−+
⇔>−+−
−+⇔−+−
>−+
)1()1
(***
]*)([)*(*)()()*(
Εν συνεχεία, σχηµατίζοντας τα αντίστοιχα ποσά ανά έτος της µεσοσταθµικής διάρκειας
Οι υποστηρικτές των ιδιωτικοποιήσεων πολύ συχνά επικαλούνται την οικονοµική
ανάπτυξη-µεγέθυνση142 ως τη θετική συνεισφορά αυτών. Στην πραγµατικότητα όµως, το
διακύβευµα δεν είναι η καθεαυτού οικονοµική µεγέθυνση, καθώς η σταθερή διατήρησή της
έξω από τους οικονοµικούς κύκλους που περιέχει τις κρίσεις και τις υφέσεις είναι αδύνατη,
αλλά η συνεχής προσπάθεια αναχαίτισης της σταθερής απειλής εµφάνισης, κάτω από
ορισµένες συνθήκες143, της πτωτικής τάσης του ποσοστού κέρδους144 κατά τη πορεία αυτή,
ως συνέπεια των τεχνολογικών καινοτοµιών που προκαλούν αύξηση της οργανικής
σύνθεσης του κεφαλαίου145 µε ταχύτερους ρυθµούς ως προς την παραγωγικότητα της
141 Karl Marx (1973), Grundrisse der Kritik der Politischen Ökonomie – Outlines of the Critique of Political
Economy (Translated by: Martin Nicolaus), Germany: Penguin, Aim of capitalist production value (money), not commodity, use value etc. Chalmers, Competition, page 650-651
142 Ως ρυθµός οικονοµικής µεγέθυνσης ορίζεται η ποσοστιαία ετήσια µεταβολή του παραγόµενου προϊόντος µιας οικονοµίας. Γενικότερα, ως µεγέθυνση ορίζεται η ετήσια ποσοστιαία µεταβολή µιας µεταβλητής (στη συγκεκριµένη περίπτωση του ονοµαστικού εισοδήµατος ή παραγόµενου προϊόντος) και συνεπώς αποτελεί έναν ποσοτικό δείκτη. O όρος οικονοµική ανάπτυξη διαθέτει κυρίως ποιοτικό χαρακτήρα, ο οποίος σχετίζεται µε τις δυνατότητες ικανοποίησης των ατοµικών και κοινωνικών αναγκών, ενώ για τον υπολογισµό της γίνεται χρήση του πραγµατικού εισοδήµατος ή παραγόµενου προϊόντος.
143 Μαριόλης Θεόδωρος (2010), Κριτική έκθεση του «νόµου της πτωτικής τάσης του ποσοστού κέρδους» του Κ. Μαρξ: Κατανοµή εισοδήµατος, επισώρευση κεφαλαίου και τεχνολογική µεταβολή στη µακρά περίοδο http://mpra.ub.uni-muenchen.de/22461/1/MPRA_paper_22461.pdf (τελευταία πρόσβαση στις 18/09/2011)
144 Marx Karl (1894) Capital Vol. III, The process of capitalist production as a whole, Part III, The law of the tendency of the rate of profit to fall, Chapter XIII, The law as such, NY: International Publishers, page 145
145 Η σχέση της µάζας του σταθερού κεφαλαίου (µέσων παραγωγής) προς την απαιτούµενη για τη χρησιµοποίησή τους ποσότητας εργασίας, ονοµάζεται τεχνική σύνθεση του κεφαλαίου. Η σχέση της αξίας
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
86
εργασίας146, η οποία οδηγεί στην συσσώρευση αδρανούς κεφαλαίου, δηλαδή ρευστότητας
που δε βρίσκει επενδυτική δίοδο. Αποδεικνύεται ότι, ακόµα και όταν το ποσοστό κέρδους
αυξάνεται, το καθαρό ποσοστό κέρδους δύναται να µειώνεται, δηλαδή το εισόδηµα των
κατεχόντων µέσα παραγωγής προς αυτά, µε την αύξηση του µεριδίου των κρατικών
δαπανών και των µεταβιβαστικών πληρωµών στο συνολικό υπερπροϊόν147,
σηµατοδοτώντας ήδη την πρώτη ανάγκη µείωσης της κρατικού µεριδίου της παραγωγικής
διαδικασίας.
Πρέπει να σηµειωθεί ότι οι ιδιωτικοποιήσεις αποτελούν µία επενδυτική δίοδο
συσσωρευµένων κεφαλαίων, που δηµιουργήθηκαν στην φάση της ανάπτυξης και
ευθύνονται για την εκδήλωση των κρίσεων, αποτελώντας κατά συνέπεια µία από τις
πρώτες προτάσεις –τουλάχιστον ceteris paribus- εξόδου από την ύφεση, καθώς όσο
αυξάνει το πλεονάζον αυτό κεφάλαιο και παραµένει αδρανές, τόσο αυξάνει και ο κίνδυνος
αποσταθεροποίησης συνολικά της κεφαλαιοκρατικής παραγωγής. Η τοποθέτησή του, εξ’
άλλου, στη χρηµαταγορά- κεφαλαιαγορά ασκεί πτωτικές τάσεις στα επιτόκια τείνοντας να
προκαλέσουν άνοδο των επενδύσεων. Επιπλέον, ως λύση εξόδου την κρίση του κυρίαρχου
συστήµατος ως αποτέλεσµα των υπερσυσσωρευµένων αδρανών κεφαλαίων που
δηµιουργήθηκαν στην φάση ανάπτυξης και τα οποία δε βρίσκουν επενδυτικό έδαφος,
προτείνεται η καταστροφή µέρους αυτών, αναθέτοντας τον ρόλο αυτό στις
ιδιωτικοποιήσεις, καθώς τόσο η εκκαθάριση της επιχείρησης όσο και η πώληση δηµόσιας
περιουσίας σε χαµηλότερη τις αντικειµενικής της αξίας148, αποτελεί στην ουσία
των µέσων παραγωγής (σταθερό κεφάλαιο) προς την αξία της εργατικής δύναµης (µεταβλητό κεφάλαιο) ονοµάζεται αξιακή σύνθεση του κεφαλαίου. Ανάµεσα στην τεχνική και αξιακή σύνθεση του κεφαλαίου, στο βαθµό που καθορίζεται από την τεχνική του σύνθεση και αντανακλά τις αλλαγές της ονοµάζεται οργανική σύνθεση του κεφαλαίου.
146 Είναι γνωστό ότι ως παραγωγικότητα εργασίας ορίζεται το µέγεθος πε = ποσότητα προϊόντος/ ποσότητα εργασίας ενώ ως παραγωγικότητα κεφαλαίου πκ = ποσότητα προϊόντος / ποσότητα κεφαλαίου. Επιπλέον, η τεχνική σύνθεση κεφαλαίου ισούται µε τον λόγο cτ = ποσότητα κεφαλαίου / ποσότητα εργασίας, το οποίο µε τη χρήση των δυο πρώτων σχέσεων δίνει cτ = πε / πκ . Συνεπώς, η συνθήκη ότι η παραγωγικότητα εργασίας πρέπει να αυξάνεται µε µεγαλύτερο ρυθµό από ό,τι η αξιακή σύνθεση του κεφαλαίου ως αποτέλεσµα της αύξησης της τεχνικής, αυτό ισοδυναµεί µε τον ισχυρισµό ότι αυξανοµένης της παραγωγικότητας της εργασίας (-µε την προϋπόθεση ότι η παραγωγικότητα εργασίας αυξάνεται γρηγορότερα από την τεχνική σύνθεση κεφαλαίου καθώς σε αντίθετη περίπτωση µειώνεται η οργανική σύνθεση-) , η παραγωγικότητα του κεφαλαίου δεν πρέπει να µειώνεται προκειµένου να αποφεύγεται µείωση του ποσοστού κέρδους.
147 Μαριόλης Θεόδωρος (2010), Κριτική έκθεση του «νόµου της πτωτικής τάσης του ποσοστού κέρδους» του Κ. Μαρξ: Κατανοµή εισοδήµατος, επισώρευση κεφαλαίου και τεχνολογική µεταβολή στη µακρά περίοδο http://mpra.ub.uni-muenchen.de/22461/1/MPRA_paper_22461.pdf (τελευταία πρόσβαση στις 18/09/2011), Παράρτηµα 9: Κρατικές δαπάνες, µεταβιβαστικές πληρωµές, ποσοστό κέρδους σελ. 93
148 Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση του ΟΤΕ κατά την οποία το 30% του ΟΤΕ, πριν από µερικά έτη, πωλήθηκε προς 4 δις ευρώ, ενώ το 10% µόλις 400 εκατ. ευρώ.
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
87
καταστροφή/απαξίωση µέρους των κεφαλαίων και ειδικά του κοινωνικού πλούτου,
συνιστώντας ταυτόχρονα συσσωρευτικό µηχανισµό και διεύρυνση των οικονοµικών
ανισοτήτων στοιχεία απαραίτητα για την πρόσκαιρη πάντα αντιµετώπιση των οικονοµικών
κρίσεων. Αξίζει να σηµειωθεί ότι προς την ίδια γενικότερη κατεύθυνση ανάκαµψης του
ποσοστού κέρδους µέσω της αύξησης της υπεραξίας, κινούνται οι ιδιωτικοποιήσεις τοµέων
µε ιδιαίτερη «υπεραξία», όπως αυτή του τοµέα της Παιδείας καθώς είναι γνωστό ότι η
γνώση αποτελεί βασική παραγωγική δύναµη και η ενσωµάτωσή της στην παραγωγική
διαδικασία συµβάλλει αποφασιστικά στην αύξηση του βαθµού εκµετάλλευσης της
εργασίας, αυξάνοντας, εποµένως, την παραγόµενη υπεραξία149.
Επιπλέον, η συρρίκνωση του δηµοσίου τοµέα αποτελεί στοιχείο που συµβάλλει στην
αποκλειστική χορήγηση επιδοτήσεων στον ιδιωτικό τοµέα χωρίς να επιβαρύνεται
περαιτέρω ο κρατικός προϋπολογισµός, ως συνέπεια µεταφοράς των κρατικών
επιχορηγήσεων από το δηµόσιο τοµέα στην ιδιωτική πρωτοβουλία. Εξ’ άλλου, µέσα σε ένα
παγκοσµιοποιηµένο ανταγωνιστικό περιβάλλον που διέπεται από την αρχή της ελευθερίας
κινητικότητας συντελεστών παραγωγής, προς την κατεύθυνση ενίσχυσης των επενδύσεων
αλλά και του ποσοστού κέρδους κινείται η συνεχής µείωση των συντελεστών
φορολόγησης των εταιρικών κερδών, γεγονός που προκαλεί τάση υστέρησης εσόδων και
συνεπώς, απαίτηση για µείωση των κρατικών δαπανών, καθιστώντας, έστω και
ανορθόδοξα, επιτακτική την πολιτική των ιδιωτικοποιήσεων ώστε να αποφευχθεί η
συσσώρευση αυξηµένων δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων, όχι ασφαλώς ως αποτέλεσµα της
κρατικής λειτουργίας αλλά της ιδιωτικής επιχειρηµατικότητας.
Τα παραπάνω, σε συνδυασµό µε την εισαγωγή ιδιωτικο-οικονοµικών κριτηρίων στην
λειτουργία των ιδιωτικοποιηµένων δηµοσίων επιχειρήσεων όπως η αύξηση του απλήρωτου
µέρους του ωραρίου (-θεσµική κατοχύρωση-) αλλά και η εντατικοποίηση της εργασίας,
γνωστή και ως παραγωγικότητα αυτής, µε µεγαλύτερους ρυθµούς (-ο ακριβής ρυθµός
προσδιορίζεται στην επόµενη ενότητα-) από ό,τι η αύξηση της οργανικής σύνθεσης
κεφαλαίου ως αποτέλεσµα της αύξησης της τεχνικής σύνθεσης, λόγω της συσσώρευσής
149 Marx Karl (1894) Capital Vol. III, The process of capitalist production as a whole, Chapter Seven: The
labour-process and the process of producing surplus-value, Section 2. The production of surplus-value, , NY: International Publishers, page 128
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
88
του αλλά και εισαγωγής επιπρόσθετων τεχνολογικών καινοτοµιών150, ταυτόχρονα µε τις
απαραίτητες αλλαγές στα εργασιακά δικαιώµατα προσαρµοσµένα στην λειτουργία του
εργασιακών σχέσεων, απολύσεις κτλ) αποτελούν εργαλεία152 αναχαίτισης της πτωτικής
τάσης του ποσοστού κέρδους που συνοδεύει την αναπαραγωγή των κεφαλαίων, απειλεί και
υπονοµεύει την οικονοµική µεγέθυνση και ανάπτυξη τόσο σε εθνικό όσο και σε διεθνές-
παγκόσµιο επίπεδο. Είναι άλλωστε δυνατόν, µέσα από µαθηµατικές εξισώσεις να εξαχθεί
το συµπέρασµα ότι η αύξηση των κρατικών δαπανών ανά µέσο παραγωγής ή των
µεταβιβαστικών πληρωµών ανά εργαζόµενο, οδηγεί στη µείωση του καθαρού ποσοστού
κέρδους, και άρα του ρυθµού αύξησης του κεφαλαίου, η οποία σε περίπτωση αύξησης των
πραγµατικών µισθών, υποβοηθούµενη επιπρόσθετα από πιθανή συνέπεια των παραπάνω
µείωσης του ρυθµού αύξησης της παραγωγικότητας, οδηγεί σε µείωση του ποσοστού
κέρδους κυρίως λόγω της µείωσης του µεριδίου στο καθαρό προϊόν, παρόλο της αύξησης
150 Το ποσοστό κέρδους p δίνεται από τη σχέση p = υ / (c+v) = (υ/v) / (c/v + 1), όπου το c συµβολίζει την
αξία του σταθερού κεφαλαίου, v την αξία του µεταβλητού κεφαλαίου ενώ ορίζεται ως υ/v ο βαθµός εκµετάλλευσης (ποσοστό της υπεραξίας) και (c/v) η οργανική σύνθεση του κεφαλαίου. Εξ’ άλλου, όπως αποδεικνύεται σε επόµενη ενότητα, το (c/v) είναι θετική συνάρτηση του (Τ/πε), όπου Τ
είναι η τεχνική σύνθεση του κεφαλαίου και πε η παραγωγικότητα της εργασίας. Έτσι, εάν το Τ αυξάνει γρηγορότερα από το πε, η οργανική σύνθεση του κεφαλαίου αυξάνει. Σ’ όλες τις περιπτώσεις που αυτή η αύξηση είναι ταχύτερη από την αύξηση του ποσοστού εκµετάλλευσης (υ/v), (αύξηση την οποία επιφέρει η τεχνολογική πρόοδος, διότι µειώνει την τιµή του – σταθερού ή αργά µεταβαλλόµενου– πραγµατικού µισθού) η πτωτική τάση του ποσοστού κέρδους υπερέχει των αντίρροπων προς αυτήν τάσεων. (Όλα τα µεγέθη είναι συναρτήσει του χρόνου, δηλαδή c c(t), κ.ο.κ.,)
151 Ας σηµειωθεί ο αντικρουόµενος διττός ρόλος του µισθού και η επίδραση υποτιθέµενης αύξησής του στο ποσοστό κέρδους και την οικονοµική µεγέθυνση, καθώς αυτή από τη µία αυξάνει το κόστος παραγωγής προκαλώντας µείωση της κερδοφορίας και του παραγόµενου προϊόντος, ενώ από την άλλη αποτελεί βασικής συνιστώσα της ζήτησης, καθώς µε την αύξηση αυτής, την οποία προκαλεί, ενισχύεται η ζήτηση, η κερδοφορία και το ύψος του συνολικού παραγόµενου προϊόντος. Τελικά το σηµείο του πραγµατικού µισθού πέραν του οποίου, οποιαδήποτε αύξησή του, θα προκαλούσε µεγαλύτερο κόστος από ό,τι το κέρδος λόγω της αύξησης της ζήτησης και άρα και της κατανάλωσης, αποτελεί, λαµβανοµένου υπ’ όψη όλων των επακόλουθων συνεπιδρώντων παραγόντων, το σηµείο µεγιστοποίησης του κέρδους. ∆εν πρέπει να λησµονείται εκτός της µεγιστοποίησης του όγκου των κερδών, ο ρόλος του ποσοστού κέρδους στη µακροπρόθεσµη διάσταση. Ασφαλώς, ο µαθηµατικός προσδιορισµός του σηµείου αυτού, απαιτεί πολύπλοκους υπολογισµούς και εκτείνεται πέρα των ορίων των σκοπών της παρούσας µελέτης. Συνάγεται, τελικά, το συµπέρασµα ότι οι διακυµάνσεις επί των πραγµατικών µισθών είτε ευνοούν την πτώση του ποσοστού κέρδους µε αποτέλεσµα τη συσσώρευση κεφαλαίων είτε την υποκατανάλωση των µαζών που ευνοεί περαιτέρω την ήδη υπάρχουσα λόγω της υπερπροσφοράς, συσσώρευση εµπορευµάτων, λόγω της σε µεγαλύτερο βαθµό αύξησης του προϊόντος σε σχέση µε αυτή που µπορεί να απορροφηθεί εξ’ αιτίας του σχετικά µειωµένου ρυθµού αύξησης των πραγµατικών µισθών. Μία προσπάθεια αναχαίτισης του ενός προβλήµατος, µέσω του παράγοντα µισθού, ευνοεί αυτοµάτως το άλλο, ενώ και τα δύο µαζί αποτελούν αιτίες εκδηλώσεων κρίσεων και αποτρεπτικοί παράγοντες εξόδου από την κατάσταση υφέσεων.
152 Marx Karl (1894) Capital Vol. III, The process of capitalist production as a whole, Part III, The law of the tendency of the rate of profit to fall, , Chapter XIV counteracting influences, NY: International Publishers, pages 159-162
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
89
της παραγωγικότητας του κεφαλαίου153. Αξίζει πάντως να αναφερθεί ότι στις
αναπτυγµένες οικονοµίες του κυρίαρχου οικονοµικού µοντέλου, κατά την περίοδο από τα
µέσα της δεκαετίας του 1960 έως τα µέσα της δεκαετίας του 1980 η οποία ενέχει την
επιβράδυνση του ρυθµού παραγωγικότητας κεφαλαίων, την αύξηση των πραγµατικών
µισθών και της παραγωγικότητας της εργασίας, καθώς και τη διόγκωση του δηµόσιου
τοµέα, παρατηρήθηκε µείωση του µεριδίου των κερδών και πτώση του ποσοστού κέρδους
σε αντίθεση µε την περίοδο από τα µέσα της δεκαετίας του 1980 και ύστερα, στην οποία η
σηµειούµενη ανοδική τάση του ποσοστού κέρδους και η αύξηση του µεριδίου κερδών
συνοδεύτηκαν από έντονη µείωση του ρυθµού αύξησης των πραγµατικών µισθών, αύξηση
της παραγωγικότητας του κεφαλαίου, επιτάχυνση του ρυθµού παραγωγικότητας της
εργασίας, τη σχετική συρρίκνωση του δηµοσίου τοµέα154.
Συνολικά, κρίνεται αναγκαία η διάνοιξη επενδυτικών διόδων, σε τοµείς που
προηγουµένως παρέµειναν σε χαµηλά ποσοστά κερδοφορίας ενώ η εισαγωγή καινοτόµων
τεχνολογιών σε αυτούς του τοµείς (π.χ. τηλεφωνία, την ηλεκτρική ενέργεια, την ύδρευση,
τις συγκοινωνίες κ.α.) ενισχύουν σηµαντικά τις προοπτικές ενίσχυσης µεσοπρόθεσµα του
ποσοστού κέρδους. Γενικά η επιχειρηµατική δραστηριότητα του κράτους στο κυρίαρχο
οικονοµικό σύστηµα δεν αποτελεί µια παγιωµένη, µόνιµη κατάσταση αλλά αυτή
προετοιµάζει το έδαφος απόσπασης σηµαντικών κερδών, σε τοµείς απαίτησης µεγάλου
κεφαλαίου, υψηλού, αρχικά, κινδύνου για την κερδοφορία του (-ο οποίος όµως έχει
αναληφθεί από το κράτος-), όπως στους τοµείς της ενέργειας, των τηλεπικοινωνιών, των
µεταφορών, ακόµα όµως και σε αγαθά όπως το νερό155 κ.α. Εποµένως πριν την
απελευθέρωση στρατηγικών τοµέων της οικονοµίας το κράτος λαµβάνει όλα εκείνα τα
µέτρα και προβαίνει στις απαραίτητες ενέργειες για την οικονοµική µεγέθυνση σε κάθε
τοµέα, διασφαλίζοντας την αναγκαία υποδοµή για τη διευρυµένη αναπαραγωγή των
κεφαλαίων (π.χ. επάρκεια ηλεκτρικής ενέργειας), την επιτάχυνση της συγκέντρωσης και
συγκεντροποίησης αυτών (π.χ. πολιτική προµηθειών, µεγάλη απόκλιση µεταξύ τιµών
153 Μαριόλης Θεόδωρος (2010), Κριτική έκθεση του «νόµου της πτωτικής τάσης του ποσοστού κέρδους»
του Κ. Μαρξ: Κατανοµή εισοδήµατος, επισώρευση κεφαλαίου και τεχνολογική µεταβολή στη µακρά περίοδο http://mpra.ub.uni-muenchen.de/22461/1/MPRA_paper_22461.pdf (τελευταία πρόσβαση στις 18/09/2011), Παράρτηµα 9: Κρατικές δαπάνες, µεταβιβαστικές πληρωµές, ποσοστό κέρδους σελ. 94
154 Μαριόλης Θεόδωρος, ο.π. σελ. 96 155 Είναι ενδεικτικό, µε βάση πρόσφατες εκτιµήσεις του περιοδικού «Fortune», ότι η «βιοµηχανία νερού»
αναµένεται να είναι ανάµεσα στις τρεις πιο κερδοφόρες της νέας εποχής, µαζί µε τη φαρµακευτική και τη µικροηλεκτρονική.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
90
βιοµηχανικής κατανάλωσης και οικιακής κατανάλωσης κλπ.), αλλά και τη διαχείριση των
ανθρώπινων αναγκών µιας κοινωνίας από τη σκοπιά των στρατηγικών συµφερόντων
τελικά των ιδιωτών επενδυτών (επιχειρήσεις «κοινής ωφέλειας»).
Προς το σκοπό αυτό, θεωρείται επιτακτική η δηµιουργία κατάλληλου επενδυτικού
κλίµατος µε µείωση του κόστους εργασίας και ενίσχυση προοπτικών των αναµενόµενων
κερδών ως προσπάθεια αναχαίτισης της φυσικής πτώσης του ποσοστού κέρδους,
προσδίδοντας, συνεπώς, στις ιδιωτικοποιήσεις όλα εκείνα τα χαρακτηριστικά που τις
καθιστούν άµεση προτεραιότητα ως προς την έξοδο µιας οικονοµίας από την ύφεση(-όχι
µέσω της άµεσης επέµβασης στο ρυθµό µεγέθυνσης ή το δηµόσιο χρέος, αλλά τη
δηµιουργία κατάλληλων συνθηκών επενδύσεων-) ) και την µετέπειτα (πρόσκαιρη)
επανένταξή της στο δρόµο της οικονοµικής µεγέθυνσης, χωρίς όµως, τουλάχιστον αρχικά,
αυτό κατ’ ανάγκην να συνεπάγεται και ανάπτυξη καθώς η αύξηση της ανεργίας (-της
οποίας ο ρόλος έχει δύο αντίθετες κατευθύνσεις διότι µειώνεται η συνολική ζήτηση
προϊόντος αλλά µειώνεται και η ζήτηση εργασίας και άρα και η τιµή της ενώ ταυτόχρονα
αυξάνεται η παραγωγικότητα εργασίας-), και η αύξηση των τιµών των ιδιωτικοποιηµένων
υπηρεσιών κοινής ωφέλειας δρουν αντίρροπα στις έννοιες, αν όχι άµεσα στην οικονοµικής
ανάπτυξης (-εξαρτάται από τον πληθωρισµό), οπωσδήποτε σε αυτήν της ευηµερίας ενός
κοινωνικού συνόλου αλλά και µακροπρόθεσµα στην πορεία της οικονοµίας, καθώς, εκτός
τις, σε ατοµικό και κοινωνικό επίπεδο, ευνόητες επιπτώσεις, υποσκάπτει την σε βάθος
χρόνου ανάπτυξη ταυτόχρονα µε το βιοτικό επίπεδο, για παράδειγµα, µέσω πληγµάτων στη
βιοµηχανίας η οποία κάνει χρήση µεγάλης ποσότητας ενέργειας, εµποδίζοντας την
υποστήριξη δυναµικών κλάδων ή µονάδων που λειτουργούν σε φθίνουσες περιοχές και
στις οποίες οι κρατικές δηµόσιες επιχειρήσεις εξασφάλιζαν προηγουµένως χαµηλή
τιµολόγηση. Έτσι, σε συνδυασµό µε τα όσα αναλύθηκαν στις προηγούµενες ενότητες, σε
µακροχρόνιο επίπεδο είναι δυνατόν να υπονοµεύεται ακόµα και η οικονοµική µεγέθυνση,
αφήνοντας, στις ιδιωτικοποιήσεις απλώς τον αντιδραστικό ρόλο µίας προσπάθειας
αντιµετώπισης των κυριότερων αδυναµιών της πτωτικής τάσης κέρδους και της
συσσώρευσης κεφαλαίων που δεν επενδύονται, οι οποίες, µαζί µε την πλεονάζουσα
παραγωγή, ευθύνονται για το ξέσπασµα των κρίσεων στους εκάστοτε οικονοµικούς
κύκλους.
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
91
Εξ’ άλλου, οι ιδιωτικοποιήσεις ξεκίνησαν στις αρχές της δεκαετίας του 1980, περίοδος
η οποία χαρακτηριζόταν από µία οικονοµική ύφεση, ενώ ως αιτιολογίες
χρησιµοποιήθηκαν επιχειρήµατα που έδειχναν, για ακόµα µια φορά, ως αιτίες ζηµιές και
ελλείµµατα τα οποία οδηγούν σε αύξηση του δηµοσίου χρέους, αγνοώντας ότι πολλές
ιδιωτικές ελλειµµατικές επιχειρήσεις κρατικοποιήθηκαν ακριβώς εξ’ αιτίας των
ελλειµµάτων αυτών, ενώ συνήθως οι κερδοφόρες είναι αυτές που µεταβαίνουν στην
ιδιωτική επιχειρηµατικότητα, συχνά σε χαµηλότερη τιµή της πραγµατικής τους αξίας,
τακτική που στρέφεται ενάντια τελικά, στο δηµόσιο οικονοµικό συµφέρον. Επιπρόσθετη
µεσο-µακροπρόθεσµη επιβάρυνση της οικονοµίας, αποτελεί η αύξηση της
«βραχυπροθεσµικότητας» (short-termism) η οποία αποθαρρύνει µακροπρόθεσµες
επενδύσεις σε σηµαντικά έργα υποδοµής και επιδρά ανασταλτικά τόσο στην
παραγωγικότητα όσο και το ρυθµό ανάπτυξης της χώρας, χωρίς να απουσιάζουν τεράστιες
κοινωνικές επιπτώσεις που συνδέονται άµεσα µε τις τραγικές ελλείψεις στην ασφάλεια των
υποδοµών.
Επιπλέον, υποστηρίζεται ότι µέσω των ιδιωτικοποιήσεων ενισχύεται η κεφαλαιαγορά
καθώς εισάγονται νέοι τίτλοι περιουσιακών στοιχείων των επιχειρήσεων που
ιδιωτικοποιούνται. Μία βαθύτερη όµως προσέγγιση καταδεικνύει ότι στην προσπάθειά του
το κράτος να προσελκύσει µικρούς αποταµιευτές, καταφεύγει σε προσφορά των τίτλων σε
χαµηλές τιµές, µε αποτέλεσµα αυτό να µην είναι επικερδές για το ∆ηµόσιο, φαινόµενο που
οξύνεται ιδιαίτερα σε περιόδους υφέσεων ή µιας γενικότερα δυσµενής οικονοµικής
κατάσταση όπως αυτή στη οποία βρίσκεται η Ελλάδα. Οι υποτιµολογήσεις των µετοχών,
όµως, συνεπάγεται την µεταφορά πλούτου από το κοινωνικό σύνολο και ειδικότερα τους
φορολογούµενους στους νέους κατόχους των αποκτηθεισών µετοχών, ενώ στην περίπτωση
των ξένων επενδυτών συνοδευόµενη από µία άνοδο των τιµών, το κέρδος εγκαταλείπει τη
χώρα γεγονός που επηρεάζει ασφαλώς αρνητικά την εγχώρια οικονοµία. Εν συνεχεία, οι
τίτλοι αυτοί µεταβιβάζονται από τους µικροµετόχους και συγκεντρώνονται σε
οργανωµένους επενδυτικούς φορείς, επιφέροντας τελικά συγκεντροποίηση της ιδιοκτησίας
σε έναν συνεχώς στενότερο κύκλο, ο οποίος µπορεί να την εκµεταλλευτεί προς όφελός του.
Ασφαλώς, πάντα ενυπάρχει ο κίνδυνος, άντλησης, σχετικά όµως, µεγάλων κεφαλαίων και
επακόλουθη πρόκληση οικονοµικής στενότητας στην αγορά, ειδικά σε περιόδους ύφεσης.
Βεβαίως, πρέπει να τονιστεί και η κοινωνική πλευρά του µηχανισµού αυτού, καθώς αφ’
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
92
ενός ο αρχικός διαµοιρασµός των µετοχών δεν αφορά τα χαµηλά εισοδηµατικά στρώµατα,
αφ’ ετέρου µε την πάροδο του χρόνου, η σηµειούµενη συγκεντροποίηση των κερδών και οι
απώλειες των µικροµεσαίων µετόχων, αυξάνει την διάχυση των κοινωνικών ανισοτήτων,
προσδίδοντας στον µηχανισµό αυτό αναδιανεµητικές ιδιότητες διεύρυνσης του κοινωνικού
χάσµατος. Συνεπώς, ειδικά οι πρακτικές ταχείας ιδιωτικοποίησης, λόγω της πίεσης των
δηµοσίων ελλειµµάτων, επιφέρουν σηµαντικά πλήγµατα τόσο σε κοινωνικό επίπεδο, όσο
και στον τοµέα της εθνικής οικονοµίας, µε αρνητικό αντίκτυπο ακόµα και σε
βραχυπρόθεσµο χρονικό διάστηµα, αν και, από την άλλη, όπως προαναφέρθηκε, κρίνονται
ως απαραίτητες αναδιαρθρώσεις εντός του κυρίαρχου οικονοµικού µοντέλου που διέπεται
από τη σταθερή όξυνση της βασικής αντίθεσης ανάµεσα στον κοινωνικό χαρακτήρα της
παραγωγής και την ατοµική ιδιοποίηση των αποτελεσµάτων της, αξιώνοντας, τελικά, ως
προϋπόθεση αποφυγής αποσταθεροποίησης του συστήµατος την συνεχή ένταση της ίδιας
της βαθύτερης αιτίας της.
Τέλος, πρέπει να σηµειωθεί η διάσταση της υπερπαραγωγής εµπορευµάτων από τις
σχέσεις που διέπουν την ελεύθερη αγορά, καθώς µέσα στο πλαίσιο του ανταγωνισµού,
παράγονται αγαθά τα οποία δε µπορούν να πωληθούν στην τιµή µεγιστοποίησης κέρδους
λόγω της περιορισµένης συνολικής αγοραστικής δύναµης µε αποτέλεσµα την επέµβαση
του χρηµατοπιστωτικού κεφαλαίου, µέσω της χορήγησης δανείων προς την εξασφάλιση
της απρόσκοπτης κατανάλωσης του εµπορεύµατος αποδεικνύοντας τη σύµφυση του
βιοµηχανικού και του τραπεζικού κεφαλαίου156. Είναι προφανές ότι στην φάση αυτής της
ανάπτυξης, ενυπάρχει ένα σύµπτωµα των παραπάνω και το οποίο εµφανίζεται ως
«επίπλαστος τρόπος ζωής», ενώ στην πραγµατικότητα δεν είναι τίποτα διαφορετικό από
ένα βασικό δοµικό πρόβληµα του συστήµατος υπερπαραγωγής προϊόντων, του οποίου
απλώς µετατίθεται χρονικά η εκδήλωσή του, µέσω της, κατά µία έννοια, µετατροπή της
υπερπαραγωγής σε πλεονάζοντα κεφάλαια του τραπεζικού συστήµατος, αποτελώντας µία
εν δυνάµει απειλή που αναπτύσσεται κατά τη διάρκεια της ανάπτυξης µέσα από τους
νόµους της ελεύθερης αγοράς και της ιδιωτικής επιχειρηµατικότητας. Συνεπώς, η
περαιτέρω επέκταση της ιδιωτικής οικονοµίας, µέσω των ιδιωτικοποιήσεων, δηµιουργεί
ακριβώς το έδαφος και τις προϋποθέσεις για την έλευση της επόµενης συστηµικής κρίσης,
156 Αποτελώντας και τη βαθύτερη αιτία της κρίσης που ξέσπασε στην Αµερική το 2008 και εκδηλώθηκε µε
το σύµπτωµα της χρηµατοπιστωτικής κρίσης.
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
93
όχι λόγω των «ζηµιογόνων» δηµοσίων επιχειρήσεων ή εξ’ αιτίας κάποιας ξαφνικής κρίσης
χρέους, αλλά λόγω ακριβώς αυτών των ιδιωτικοοικονοµικών κριτηρίων που εισάγονται
στην λειτουργία των κρατικών επιχειρήσεων και της εγχώριας ή παγκόσµιας οικονοµίας
και προκαλούν συσσώρευση, πλεονάζουσας παραγωγής, «αδρανών» εµπορευµάτων,
ακόµα και όταν αυτή συνοδεύεται από οικονοµική µεγέθυνση. Μάλιστα, µεγάλοι ρυθµοί
µεγέθυνσης του ΑΕΠ, µπορούν να αποτελούν ενδείξεις υπερβάλλουσας παραγωγής και
άρα επερχόµενων οικονοµικών κρίσεων. Βεβαίως όµως, και λόγω του τρόπου λειτουργίας
και των οικονοµικών νόµων, για τους λόγους που αναλύθηκαν παραπάνω, που διέπουν την
ιδιωτική πρωτοβουλία, σε ένα σύστηµα που αυτή ενυπάρχει και αναπτύσσεται, δε µένει
παρά αυτός ο τρόπος ανάπτυξης να επεκτείνεται συνεχώς, τείνοντας να κυριαρχήσει
Βεβαίως, δεν αγνοούνται παράγοντες όπως ο αρνητικός αντίκτυπος των
ιδιωτικοποιήσεων στρατηγικών τοµέων και υποδοµών, στη φάση της ύφεσης, όχι µόνο
εντός της κοινωνικής διάστασης αλλά και της οικονοµικής, δηλαδή σε µακροοικονοµικούς
δείκτες και δηµοσιονοµικά µεγέθη, όπως σηµειώθηκε παραπάνω, ή το γεγονός ότι οι
δηµόσιες επενδύσεις σε µεταφορές και επικοινωνίες συµβάλλουν αδιαµφισβήτητα στην
ανάπτυξη158, ενώ έχει επίσης διαπιστωθεί ότι χώρες µε σχετικά εκτεταµένο δηµόσιο τοµέα
εφαρµόζουν πολιτικές που ευνοούν την οικονοµική µεγέθυνση. Επίσης, πρέπει να
υπογραµµισθεί ένα λεπτό αλλά εξαιρετικά σηµαντικό σηµείο. Τα αγαθά και οι υπηρεσίες
κοινής ωφέλειας, χαρακτηρίζονται από ένα είδος «κοινωνικού συµβολαίου» το οποίο
ενυπάρχει µεταξύ των µελών µιας κοινωνίας και της παραγωγής αυτών, αφαιρώντας στην
ουσία την πλήρη ελευθερία σε οικονοµικούς όρους από το πεδίο δράσης λειτουργίας των
παραγωγών τους. Αυτό ασφαλώς είναι απολύτως λογικό, καθώς πρόκειται κατά βάση για
µη ανταγωνιστικά αγαθά ή αγαθά ο αποκλεισµός των οποίων δεν κρίνεται
αποτελεσµατικός, µε αποτέλεσµα η παραγωγή και η προσφορά αυτών, από ιδιωτικές
επιχειρήσεις και η κατ’ επέκταση υπαγωγή τους στους νόµους της ελεύθερης αγοράς
προκαλεί συγκρουόµενες (αν)αποτελεσµατικότητες µεταξύ παραγωγών και
χρηστών/καταναλωτών στο πλαίσιο ασυµβατότητας εξυπηρέτησης συλλογικού
συµφέροντος και µεγιστοποίησης ατοµικού κέρδους, δηλαδή στην εξορισµού αντίφαση
παραγωγικής δύναµης και σχέσης παραγωγής. Συνεπώς, παρόλο της συνεχούς κατάργησης
προστατευτικών δικλίδων και της άρσης εχεγγύων που διασφαλίζουν την πλευρά του
158 Easterly William & Rebelo Sergio (1993). Fiscal policy and economic growth: An empirical
investigation, Journal of Monetary Economics
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
100
καταναλωτή ή χρήστη δηµοσίων υπηρεσιών, ενέργειες που λειτουργούν προς όφελος της
επιχειρηµατικής βιωσιµότητας και επέκτασης, εντούτοις παραµένει η υποχρέωση
διαχρονικής παραγωγής και παροχής αυτών των αγαθών κάτι που δεν αφήνει την ρύθµιση,
µέσω του κέρδους και του ανταγωνισµού, των οικονοµικών µεγεθών χωρίς απώλειες και
πολλαπλές επιπτώσεις. Έτσι, στην περίπτωση που παρατηρείται πτώση στο ποσοστό
κέρδους ορισµένων κλάδων παραγωγής, ο ιδιώτης παραγωγός είναι δυνατόν να
εγκαταλείψει τον κλάδο αυτό αναζητώντας νέους κερδοφόρους τοµείς επένδυσης,
αναγκάζοντας το κράτος να αναλάβει την «ζηµιογόνο» δραστηριότητα, λόγω της
αναγκαιότητας ύπαρξης των αγαθών και υπηρεσιών, όπως στην περίπτωση των υπηρεσιών
κοινής ωφέλειας ή ακόµα και γενικού οικονοµικού συµφέροντος159, µεταφέροντας
ελλείµµατα και δηµιουργώντας δυσµενείς προϋποθέσεις για την περαιτέρω διαχείριση και
πορεία των υπηρεσιών αυτών. ∆εν αµφισβητείται εξάλλου, ότι η επέκταση και
αναπαραγωγή των κεφαλαίων για την εύρυθµη λειτουργία του οικονοµικού συστήµατος,
διέρχεται µέσα από, και προϋποθέτει, την πλήρη απελευθέρωση της αγοράς και την
ενίσχυση του ανταγωνισµού. Αυτό άλλωστε επιβεβαιώνει η διεθνής εµπειρία,
διαπιστώνοντας ότι οι αρχικά σχεδιαζόµενοι στόχοι των ιδιωτικοποιήσεων µπορούν να
υλοποιηθούν µόνο αν συνοδεύονται από την απελευθέρωση της αγοράς και την ενίσχυση του
ανταγωνισµού160. Εκείνο όµως που ασφαλώς αµφισβητείται είναι η διατήρηση και
αναπαραγωγή της ανθρώπινης ζωής και κατ’ επέκταση της κοινωνίας χωρίς την παραγωγή και
την παροχή βασικών αγαθών π.χ. νερό, αλλά και ένα πλήθος άλλων προϊόντων και υπηρεσιών
για την κάλυψη ανθρωπίνων αναγκών τα οποία κάτω από ένα σύνολο προκυπτουσών
συνθηκών και παραγόντων, είναι δυνατόν να µην εξασφαλίζουν ικανοποιητικό κέρδος στον
παραγωγό ή ιδιοκτήτη, µε απρόβλεπτες, για την εξέλιξη ενός κοινωνικού συνόλου, συνέπειες.
Συνοψίζοντας όλα τα παραπάνω, προκύπτει, µία σύγκρουση µεταξύ της
µακροπρόθεσµης στόχευσης στη βελτίωση των µακροοικονοµικών µεγεθών µέσω µίας
κοινωνικής πολιτικής ασκούµενης κυρίως από το κράτος και της εστίασης σε
µεσοπρόθεσµα αποτελέσµατα που απλώς µπορεί να ανακάµπτουν πρόσκαιρα το µέσο
159 Άρθρο 14, 106 της συνθήκης για τη λειτουργία της Ε.Ε., 87, 88 και 95 της συνθήκης Ε.Κ. και στις
ιδρυτικές συνθήκες προσαρτάται µέσω της συνθήκης της Λισαβόνας το πρωτόκολλο µε τίτλο «Πρωτόκολλο σχετικά µε τις υπηρεσίες γενικού συµφέροντος» άρθρα 1 και 2, C306/158, 17.12.2007
160 Βλ. Shirley Mary & Walsh Patrick, 2000. Public versus private ownership : the current state of the debate, επίσης: Sunita Kikeri & John Nellis (2002), Privatization in competitive sectors : the record to date και Nicoletti Giuseppe & Scarpetta Stefano (2003), Regulation, productivity, and growth : OECD evidence
Κεφ.3, Οικονοµική Ανάλυση – Αποτελεσµατικότητα των Ιδιωτικοποιήσεων
101
ποσοστό κέρδους ή να αµβλύνουν το ρυθµό αύξησης του δηµοσίου χρέους αλλά
ταυτόχρονα υποθηκεύουν και υποσκάπτουν το µέλλον της οικονοµίας, συνδυασµός όµως
καθόλα συµβατός, µε το συνολικό πλαίσιο του συστήµατος. ∆εδοµένου, επιπλέον, της
παρούσας ύφεσης λόγω της διεθνούς κρίσης, αλλά και λαµβανοµένου υπόψη του σταδίου
στο οποίο βρίσκεται το κυρίαρχο οικονοµικό σύστηµα το οποίο δεν επιτρέπει λύσεις
κεϋνσιανού τύπου που δόθηκαν σε προβληµατικές καταστάσεις κρίσεων και υφέσεων
προηγούµενων ετών, ή όπως χαρακτηριστικά αναφέρει ο Nouriel Roubini «πλέον δεν έχουν
µείνει άλλοι άσσοι»161 κάτι που αποδεικνύεται και από τον συνδυασµό υψηλών
δηµοσιονοµικών ελλειµµάτων, υψηλού δηµοσίου χρέους και ταυτόχρονα έντονης ύφεσης,
οι ιδιωτικοποιήσεις αποτελούν σηµαντικό εργαλείο, όχι για την συµβολή τους στα
δηµοσιονοµικά αυτά µεγέθη, αλλά για τη δηµιουργία κατάλληλων επενδυτικών συνθηκών,
τη διοχέτευση συσσωρευµένων κεφαλαίων προς την έξοδο από την κρίση και την
ανάκαµψη του ποσοστού κέρδους, καθώς τόσο η βαθύτερη αιτία (-της χρηµατοπιστωτικής
κρίσης-), των συσσωρεµένων δηλαδή κεφαλαίων και εµπορευµάτων και της πτώσης του
ποσοστού κέρδους (-συστηµική κρίση-), όσο και τα απαγορευτικά, λόγω του µεγέθους του
χρέους (-κρίση χρέους-), αναπτυξιακά εργαλεία επεκτατικών πολιτικών, επιτάσσουν ως
µοναδική διέξοδο από την ύφεση, την καταστροφή µέρους των κεφαλαίων και της
παραγωγής, τη λείανση του εδάφους προσέλκυσης επενδύσεων και τη διοχέτευση αδρανών
κεφαλαίων σε τοµείς υψηλών προοπτικών κερδοφορίας, στοιχεία τα οποία ενσαρκώνονται
πλήρως στο ρόλο των ιδιωτικοποιήσεων.
161 Σε άρθρο του µε τίτλο Is capitalism doomed, (Είναι καταδικασµένος ο καπιταλισµός;), ο Nouriel
Roubini αναφέρει χαρακτηριστικά: «Έχουν δοκιµαστεί σχεδόν τα πάντα: πακέτα δηµοσιονοµικής τόνωσης, µηδενισµός σχεδόν των επιτοκίων, δύο γύροι «ποσοτικής χαλάρωσης», διαχωρισµός των επισφαλών δανείων από τα «υγιή», και τρισεκατοµµύρια δολάρια που δαπανήθηκαν για σχέδια διάσωσης και παροχή ρευστότητας προς τις τράπεζες και τα χρηµατοπιστωτικά ιδρύµατα. Πλέον δεν έχουν µείνει άλλοι άσσοι.», http://www.project-syndicate.org/commentary/roubini41/English (τελευταία πρόσβαση στις 26/09/2011)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
ακολουθείται η διαδικασία της κατάρτισης ειδικών κάθε φορά νοµοθετηµάτων, εν
προκειµένω ουσιαστικών νόµων.
4.4.1 Ταµείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του ∆ηµοσίου Α.Ε.
Όπως ρητά αναφέρεται στο άρθρο 1 του νόµου 3986/2011 αποτύπωσης των µέτρων
εφαρµογής του µεσοπρόθεσµου πλαισίου δηµοσιονοµικής στρατηγικής 2012-2015,
συστήνεται ανώνυµη εταιρεία µε την επωνυµία «Ταµείο αξιοποίησης ιδιωτικής περιουσίας
του ∆ηµοσίου» το οποίο φέρει ως αποκλειστικό στόχο την αξιοποίηση164 περιουσιακών
στοιχείων165 της ιδιωτικής περιουσίας του ∆ηµοσίου, καθώς και περιουσιακών στοιχείων
των δηµοσίων επιχειρήσεων των οποίων το µετοχικό κεφάλαιο ανήκει εξ ολοκλήρου,
άµεσα ή έµµεσα, στο ∆ηµόσιο ή σε Ν.Π.∆.∆., σύµφωνα µε τις τρέχουσες συνθήκες της
αγοράς και µε εγγυήσεις πλήρους διαφάνειας, τα οποία µεταβιβάζονται στο Ταµείο και το
οποίο λειτουργεί µε τους κανόνες της ιδιωτικής οικονοµίας, ενώ δεν αποτελεί οργανισµό ή
επιχείρηση ευρύτερου δηµόσιου τοµέα, µε αποτέλεσµα να µην εφαρµόζονται, σε αυτό ή τις
εταιρείες που κατέχει εξ’ ολοκλήρου άµεσα ή έµµεσα, διατάξεις που διέπουν εταιρείες που
ανήκουν στο ∆ηµόσιο, πλην των ρητών εξαιρέσεων του αυτού νόµου166. Η νοµοθεσία η
οποία διέπει τη λειτουργία του Ταµείου (εκτός των προαναφερθέντων εξαιρέσεων), είναι
αυτή περί ανώνυµων εταιρειών167, ενώ το σύνολο του µετοχικού κεφαλαίου168
αναλαµβάνεται και καλύπτεται από το Ελληνικό ∆ηµόσιο, χωρίς τη δυνατότητα
164 Με τον όρο αξιοποίηση νοείται κάθε πρόσφορος τρόπος, όπως: α) πώληση, β) σύσταση εµπραγµάτων δικαιωµάτων, µεταξύ των οποίων δικαιωµάτων οριζόντιας και
κάθετης ιδιοκτησίας, γ) µεταβίβαση εµπραγµάτων δικαιωµάτων οποιασδήποτε φύσης επί αυτών. δ) εκµίσθωση, ε) παραχώρηση της χρήσης ή της εκµετάλλευσής τους, στ) ανάθεση της διαχείρισης των περιουσιακών στοιχείων, ζ) εισφορά τους σε ανώνυµες εταιρείες και στη συνέχεια πώληση των µετοχών που προκύπτουν, η) τιτλοποίηση απαιτήσεων, ανεξάρτητα από τον επιχειρηµατικό ή µη χαρακτήρα τους, σύµφωνα µε τα άρθρα 10, 11 και 14 του ν. 3156/2003.
165 Το χαρτοφυλάκιο των περιουσιακών στοιχείων του ∆ηµοσίου αποτελείται από τέσσερεις κατηγορίες: επιχειρήσεις, υποδοµές, µονοπωλιακά δικαιώµατα και ακίνητα.
166 Άρθρο 1 παρ.3,4 του Ν.3986/2011 167 Άρθρο 1 παρ.5 του Ν.3986/2011 168 Το µετοχικό κεφάλαιο του Ταµείου ανέρχεται στο ποσό των 30 εκατοµµυρίων ευρώ διαιρεµένο σε
χίλιες µετοχές (αµεταβίβαστες) και δύναται να αυξάνεται, µε την έκδοση ονοµαστικών µετοχών, τις οποίες αναλαµβάνει εξ ολοκλήρου το Ελληνικό ∆ηµόσιο (άρθρο 2§3).
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
108
µεταβίβασης169. Ας σηµειωθεί ότι η διάρκεια του Ταµείου ορίζεται στα 6 έτη, η οποία
δύναται να παρατείνεται µε απόφαση του Υπουργού Οικονοµικών170.
Στο Ταµείο µεταβιβάζεται και περιέρχεται, µεγάλο µέρος κινητής και ακίνητης
περιουσίας, δικαιώµατα διαχείρισης και εκµετάλλευσης, κεκτηµένα οικονοµικά
συµφέροντα, άυλα δικαιώµατα και δικαιώµατα λειτουργίας, συντήρησης και
εκµετάλλευσης υποδοµών, το ∆ηµόσιο απεκδύεται κάθε δικαιώµατος επί της περιουσίας
που πλέον µεταβιβάζεται κατά πλήρη κυριότητα στο Ταµείο171, ενώ οποιαδήποτε
µεταβίβαση ή παραχώρηση δικαιώµατος ή πράγµατος στο Ταµείο είναι πάγια και µη
αναστρέψιµη172. Για την λειτουργία του, ορίζεται ∆ιοικητικό Συµβούλιο αποτελούµενο
από πέντε µέλη εγνωσµένου κύρους, µετά από γενική συνέλευση του µετόχου, ενώ
συγκροτείται επταµελές Συµβούλιο Εµπειρογνωµόνων, τρία µέλη του οποίου προτείνονται
από τα κράτη µέλη της Ευρωζώνης και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, µε γνωµοδοτική και
εισηγητική δράση173.
169 Άρθρο 2 παρ.1,2 του Ν.3986/2011 170 Άρθρο 1 παρ.6 του Ν.3986/2011 171 Άρθρο 2 παρ.5,6 του Ν.3986/2011 172 Άρθρο 2 παρ.7 του Ν.3986/2011 173 Παράγραφοι 1,3,11 του άρθρου 3και 1,2,3,4 του άρθρου 4 του Ν.3986/2011
Κεφ.5, Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο2012-2015(ν.3985/2011)- Επείγοντα Μέτρα Εφαρµογής(ν.3986/2011) – Ζητήµατα Συνταγµατικού ∆ικαίου
178 Παυλόπουλος Προκόπης (2011), Γιατί το µεσοπρόθεσµο είναι αντισυνταγµατικό, http://korinthiakoi-
orizontes.blogspot.com/2011/06/blog-post_3346.html (τελευταία πρόσβαση στις 23/09/2011)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
112
περιουσία, µεταβιβάζονται ή παραχωρούνται σε ιδιώτες, µε κλιµάκωση από το έτος 2011
και µέχρι το 2015, γεγονός το οποίο βρίσκεται αντιµέτωπο µε µία σειρά συνταγµατικά
κατοχυρωµένων αρχών, όπως αυτή της λαϊκής κυριαρχίας, της δηµοκρατικής αρχής, της
αρχής του κοινωνικού κράτους, της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας, καθώς το
κράτος απεκδύεται, κατ’ αυτόν τον τρόπο, της δυνατότητας άσκησης οικονοµικής και
κοινωνικής πολιτικής, ενώ σε συνδυασµό µε την απεµπόληση στρατηγικών τοµέων για την
εθνική οικονοµία, υφίσταται απώλεια µέρους εθνικής κυριαρχίας179. ∆εν πρέπει να
αγνοείται το µέγεθος της προς ιδιωτικοποίηση συνολικής περιουσίας και παραχώρησης
δικαιωµάτων σε συνδυασµό µε το στενό χρονοδιάγραµµα αλλά και το γενικότερο
οικονοµικο-πολιτικό πλαίσιο, στοιχεία που συνθέτουν ένα εξαιρετικά δυσµενές περιβάλλον
το οποίο όχι µόνο δεν διαθέτει την προοπτική πώλησης ή παραχώρησης αυτών σε τίµηµα
πλήρως ανταποκρινόµενο στην πραγµατική τους αξία αλλά δηµιουργεί ακριβώς τις
προϋποθέσεις σηµαντικής υποτίµηση της αξίας των περιουσιακών στοιχείων και
δικαιωµάτων του ∆ηµοσίου, συνιστώντας καταπάτηση της συνταγµατικής διάταξης της
παραγράφου 4 του άρθρου 106.
Ασφαλώς, η πώληση κερδοφόρων δηµοσίων επιχειρήσεων και η εκποίηση µεγάλου
µέρους δηµόσιας κινητής και ακίνητης περιουσίας, απειλεί ευθέως τον µελλοντικό ρόλο
του ίδιου του κρατικού µηχανισµού ως προς τις συνταγµατικές λειτουργίες, καθώς η
µακροπρόθεσµη συρρίκνωση εσόδων του κράτους είναι δυνατόν να προκαλέσει
αποσταθεροποίηση της δράσης του, προκαλώντας αδυναµία εκπλήρωσης των
υποχρεώσεών του προς το κοινωνικό σύνολο καταστρατηγώντας κάθε δηµοκρατικό όρο
της έννοιας του κοινωνικού συµβολαίου.
5.3.2 Τηλεπικοινωνίες – Η περίπτωση του ΟΤΕ
Αναλύοντας διεξοδικότερα βάσει του ακριβούς περιεχοµένου του προγράµµατος του
µεσοπρόθεσµου πλαισίου, συναντάται αρχικά η περίπτωση του ΟΤΕ, στην οποία ο
γερµανικός όµιλος τηλεπικοινωνιών Deutche Telecom, εξαγόρασε το 10% από το
179 Άρθρο 1 παρ.3 του Συντάγµατος 3.«Όλες οι εξουσίες πηγάζουν από το Λαό, υπάρχουν υπέρ αυτού και του Έθνους και ασκούνται όπως
ορίζει το Σύνταγµα».
Κεφ.5, Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο2012-2015(ν.3985/2011)- Επείγοντα Μέτρα Εφαρµογής(ν.3986/2011) – Ζητήµατα Συνταγµατικού ∆ικαίου
113
εναποµείναντα 16% που κατείχε το ∆ηµόσιο, δίνοντας στον πρώτο τον απόλυτο έλεγχο του
ελληνικού οργανισµού, καθώς ανεβάζει τη µετοχική του παρουσία στο 40% και,
αποκτώντας πλέον την πλειοψηφία στο διοικητικό συµβούλιο, λαµβάνει όλες τις
εκτελεστικές εξουσίες βάσει της κείµενης νοµοθεσίας στην καταστατική πλειοψηφία (άνω
του 33,3%). Ας σηµειωθεί ότι η εξαγορά του πακέτου των µετοχών έλαβε χώρα δίχως την
υποβολή δηµόσιας προσφοράς για τις µετοχές της µειοψηφίας όπως επιτάσσει το κοινοτικό
δίκαιο, βάσει του οποίου σε κάθε περίπτωση αλλαγής του ελέγχου µιας εταιρείας ο
αγοραστής είναι υποχρεωµένος να προχωρήσει σε δηµόσια προσφορά και για τις µετοχές
µειοψηφίας, µε την επίκληση εθνικού νόµου ο οποίος εξαιρεί τις αποκρατικοποιήσεις από
την υποχρέωση δηµόσιας προσφοράς των µετοχών της µειοψηφίας180.
Ο ρόλος του ΟΤΕ κρίνεται αδιαµφισβήτητα εξαιρετικά σηµαντικός καθότι ο τελευταίος
είναι επιφορτισµένος µε την παροχή της λεγόµενης «καθολικής υπηρεσίας», δηλαδή την
υποχρεωτικής διασφάλισης των βασικών τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών στο σύνολο του
πληθυσµού της επικράτειας ως απόρροια της υποχρέωσης πλήρους γεωγραφικής και
κοινωνικής διείσδυσης των βασικών τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών. Ας σηµειωθεί ότι
είναι δυνατή η εγκατάλειψη από το κράτος των επιχειρηµατικών δραστηριοτήτων στις
τηλεπικοινωνίες, περιορίζοντας την επέµβασή του στο ρυθµιστικό επίπεδο. Αυτό όµως
απαιτεί την προηγούµενη νοµική και πραγµατική διασφάλιση της επιδίωξης του δηµόσιου
συµφέροντος έτσι όπως αυτό υπηρετείται µέσα από µία κρατική επιχείρηση
τηλεπικοινωνιών. Ασφαλώς, η, άµεσα συνεπαγόµενη της ιδιωτικοποίησης, εισαγωγή των
ιδιωτικοοικονοµικών κριτηρίων στις υπηρεσίες αυτές δηµιουργεί αναπόφευκτα µία
σύγκρουση της οικονοµικής και κοινωνικής πολιτικής της ιδιωτικής εταιρείας καθώς η
παροχή της «καθολικής υπηρεσίας» µε όρους πλήρους γεωγραφικής και κοινωνικής
διείσδυσης αντίκειται στη µεγιστοποίηση του κέρδους, βάσει ποσοστιαίας κάλυψης
πληθυσµού, οµοίως δε και η συντήρηση και επέκταση των πολυδάπανων υποδοµών
δικτύου µε κριτήριο το συµφέρον των χρηστών181. Εξ’ άλλου, δηµιουργείται το έδαφος για
παραβίαση του άρθρου 19 του Συντάγµατος όσο αφορά την διάταξη περί του
απαραβίαστου του απορρήτου των επικοινωνιών ενώ επιπλέον διανοίγεται µία επισφαλής
δίοδος διαρροής εθνικών και άλλων κρίσιµων ζητηµάτων. Προκύπτει λοιπόν αβίαστα ότι η
180 http://news.kozaninet.gr/?p=14492 , (τελευταία πρόσβαση στις 23/09/2011) 181 Καιδατζής Ακρίτας (2006), Η µεταρρύθµιση του νοµικού καθεστώτος του ΟΤΕ, Εφηµ∆∆ 6/2006.694,
σελ. 700-701
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
114
ιδιωτικοποίηση ενός οργανισµού στρατηγικής σηµασίας και η απώλεια κάθε είδους
παρέµβασης από το κράτος σε ένα κρίσιµο τοµέα όπως αυτός των τηλεπικοινωνιών θα
προκαλέσει ένα σύνολο επιπτώσεων στις εν λόγω παρεχόµενες υπηρεσίες καθώς η
διάσπαση του ενιαίου χαρακτήρα των τηλεπικοινωνιών, η οποία ασφαλώς θα παρέχεται µε
ιδιωτικοοικονοµικά κριτήρια όπως αυτό του µεγέθους του πληθυσµού ανά περιοχή,
υπονοµεύει την ποιότητα των υπηρεσιών στις περιοχές που δεν ανήκουν στην κατηγορία
των αστικών κέντρων ενώ απειλεί την καθολικότητα της υπηρεσίας αποµακρυσµένων
περιοχών γεγονός που στοιχειοθετεί λόγο αντισυνταγµατικότητας έναντι του άρθρου 106
παρ. 1 και 2 του Συντάγµατος182. Επιπροσθέτως, αντίκειται στις αρχές των υπηρεσιών
κοινής ωφέλειας, των οποίων εκτός της καθολικότητας αποτελούν η συνέχεια και η
ισότητα πρόσβασης, η βασική υποχρέωση παροχής της υπηρεσίας στο σύνολο της
εδαφικής επικράτειας σε προσιτή προς το σύνολο της κοινωνίας, τιµή και η συνταγµατικά
κατοχυρωµένη αρχή του κοινωνικού κράτους του άρθρου 25 παρ.1 του Συντάγµατος
καθώς η παρακώλυση στην πρόσβαση υπηρεσιών γενικού οικονοµικού συµφέροντος
δύναται να διασπάσει την κοινωνική και εδαφική συνοχή ενώ παραβιάζει, επιπλέον, το
άρθρο 36 του Χάρτη Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης183 αλλά και ένα
σύνολο διατάξεων του Συντάγµατος (επιπλέον των προαναφερθέντων) όπως οι διατάξεις
25§2184, 5§1,3185 και 5Α§1,2186. Τέλος, πρέπει να τονιστεί, ότι µέσω της περαιτέρω
182 'Άρθρο 106: (Κράτος και εθνική οικονοµία) 1. «Για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συµφέροντος το Κράτος
προγραµµατίζει και συντονίζει την οικονοµική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονοµική ανάπτυξη όλων των τοµέων της εθνικής οικονοµίας. Λαµβάνει τα επιβαλλόµενα µέτρα για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, από την ατµόσφαιρα και τα υπόγεια ή υποθαλάσσια κοιτάσµατα, για την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και την προαγωγή ιδίως της οικονοµίας των ορεινών, νησιωτικών και παραµεθόριων περιοχών.
2. H ιδιωτική οικονοµική πρωτοβουλία δεν επιτρέπεται να αναπτύσσεται σε βάρος της ελευθερίας και της ανθρώπινης αξιοπρέπειας ή προς βλάβη της εθνικής οικονοµίας.»
183 Το άρθρο 36 του Χάρτη Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η Ένωση αναγνωρίζει και σέβεται την πρόσβαση στις υπηρεσίες γενικού οικονοµικού συµφέροντος για να προωθήσει την κοινωνική και εδαφική της συνοχή.
184 «H αναγνώριση και η προστασία των θεµελιωδών και απαράγραπτων δικαιωµάτων του ανθρώπου από την Πολιτεία αποβλέπει στην πραγµάτωση της κοινωνικής προόδου µέσα σε ελευθερία και δικαιοσύνη.»
185 Άρθρο 5 (Ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, προσωπική ελευθερία) «1. Καθένας έχει δικαίωµα να αναπτύσσει ελεύθερα την προσωπικότητά του και να συµµετέχει στην
κοινωνική, οικονοµική και πολιτική ζωή της Χώρας, εφόσον δεν προσβάλλει τα δικαιώµατα των άλλων και δεν παραβιάζει το Σύνταγµα ή τα χρηστά ήθη.
3. H προσωπική ελευθερία είναι απαραβίαστη. Κανένας δεν καταδιώκεται ούτε συλλαµβάνεται ούτε φυλακίζεται ούτε µε οποιονδήποτε άλλο τρόπο περιορίζεται, παρά µόνο όταν και όπως ορίζει ο νόµος.»
186 Άρθρο 5Α (∆ικαίωµα στην πληροφόρηση)
Κεφ.5, Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο2012-2015(ν.3985/2011)- Επείγοντα Μέτρα Εφαρµογής(ν.3986/2011) – Ζητήµατα Συνταγµατικού ∆ικαίου
115
ιδιωτικοποίησης διευρύνεται η συνύπαρξη πολυποίκιλων εργασιακών καθεστώτων η οποία
αντίκειται στις συνταγµατικές διατάξεις άρθρο 4 παρ.2 σύµφωνα µε την οποία «Οι Έλληνες
και οι Ελληνίδες έχουν ίσα δικαιώµατα και υποχρεώσεις», και το άρθρο 22 παρ.1 εδάφιο β΄
στο οποίο κατοχυρώνεται η ισότητα αµοιβής για ίση αξίας εργασία187, ενώ αναµένεται
σηµαντική επιδείνωση του νέου εργασιακού καθεστώτος καθώς η ιδιωτικοποίηση θα
Στο πλαίσιο ιδιωτικοποίησης των επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας εντάσσεται και η
πώληση του 55% του πακέτου µετοχών της ∆ΕΠΑ από το 65% του ∆ηµοσίου καθώς και
του 17% των µετοχών της ∆ΕΗ του εναποµείναντος 51% των µετοχών του ∆ηµοσίου το
τρίτο τρίµηνο του 2012, υλοποίηση η οποία θα λάβει χώρα µετά την πώληση των
λιγνιτικών και υδροηλεκτρικών µονάδων της Επιχείρησης, καθώς υφίσταται η υποχρέωση
πρόσβασης στο λιγνίτη από τρίτους χωρίς διακρίσεις για την ενίσχυση του ανταγωνισµού,
επιφέροντας το πρακτικό αποτέλεσµα της δυνατότητας ιδιωτικοποίησης ακόµα
µεγαλύτερου µεριδίου της ∆ΕΗ188. Αυτή θα συντελεστεί είτε µε την προσέλκυση
στρατηγικού επενδυτή είτε µε πώληση µεριδίων σε θυγατρικές, µε πιθανότερη εκδοχή την
πρώτη, δηλαδή την σταδιακή εκχώρηση σε διεθνή όµιλο ενός ποσοστού µέχρι την
απόκτηση του απόλυτου ελέγχου, γεγονός που συνεπάγεται την µεταφορά δηµόσιου
πλούτου, καθώς πρόκειται για µία µεταβίβαση πολυδάπανης επένδυσης σε υποδοµές από
το ∆ηµόσιο, σε ιδιώτες, ενέργεια η οποία αντίκειται στο πνεύµα της διάταξης του άρθρου
«1. Καθένας έχει δικαίωµα στην πληροφόρηση, όπως νόµος ορίζει. Περιορισµοί στο δικαίωµα αυτό είναι
δυνατόν να επιβληθούν µε νόµο µόνο εφόσον είναι απολύτως αναγκαίοι και δικαιολογούνται για λόγους εθνικής ασφάλειας, καταπολέµησης του εγκλήµατος ή προστασίας δικαιωµάτων και συµφερόντων τρίτων. 2. Καθένας έχει δικαίωµα συµµετοχής στην Κοινωνία της Πληροφορίας. Η διευκόλυνση της πρόσβασης στις πληροφορίες που διακινούνται ηλεκτρονικά, καθώς και της παραγωγής, ανταλλαγής και διάδοσής τους αποτελεί υποχρέωση του Κράτους, τηρουµένων πάντοτε των εγγυήσεων των άρθρων 9, 9Α και 19.»
187 «Όλοι οι εργαζόµενοι, ανεξάρτητα από φύλο ή άλλη διάκριση, έχουν δικαίωµα ίσης αµοιβής για παρεχόµενη εργασία ίσης αξίας».
188 Η πολυδιάσπαση της ∆ΕΗ παρέχει τη δυνατότητα περαιτέρω ιδιωτικοποίησής της και µε έµµεσους τρόπους, αφού ακόµη και µια ολόκληρη θυγατρική (SENCAP, ΛΑΡΚΟ, TELLAS) µπορεί να πωληθεί χωρίς να αλλάξει το ποσοστό συµµετοχής (51%) του κράτους στη µητρική ∆ΕΗ ΑΕ. Η ίδια προοπτική διανοίγεται µέσω της διάσπασης των δραστηριοτήτων της σε διαχωρισµό των δραστηριοτήτων της σε µεταφορά, διανοµή, παραγωγή.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
116
106§6 του Συντάγµατος189, όπου ορίζεται ακριβώς η αναγκαιότητας της αντίστροφης
διαδικασίας. Ας σηµειωθεί ότι η περαιτέρω πώληση του 17% των µετοχών αποτελεί
συνέχεια της πολιτικής ιδιωτικοποίησης της Ενέργειας που ξεκίνησε µε το Ν. 2773/99,
συνεχίστηκε µε το Ν. 3175/2003 και την µετατροπή των Γενικών ∆ιευθύνσεων της ∆ΕΗ σε
Ανώνυµες Εταιρείες ενώ είχε ήδη οδηγήσει σε µείωση του εργατικού δυναµικού και
εντατικοποίηση της εργασίας µε στόχο την αύξηση της παραγωγικότητας της εργασίας,
αυξάνοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο µαζί µε τα ιδιωτικά κέρδη, τον αριθµό των εργατικών
ατυχηµάτων, συµβάλλοντας επιπλέον στην προώθηση µέτρων καταστρατήγησης
5.3.4 Εταιρείες Ύδρευσης και Αποχέτευσης ( ΕΥΑΘ, ΕΥ∆ΑΠ)
Στο πλαίσιο των κοινωφελών υπηρεσιών εξετάζεται η περίπτωση της Εταιρείας
Ύδρευσης και Αποχέτευσης Θεσσαλονίκης» (ΕΥΑΘ ΑΕ), η περαιτέρω ιδιωτικοποίηση της
οποίας προβλέπεται στο µεσοπρόθεσµο πλαίσιο, µε πώληση του 40% του πακέτου µετοχών
από το 74% που κατέχει το κράτος, το τρίτο τρίµηνο του 2011 και εκ νέου αδιευκρίνιστου
ποσοστού µετοχών κατά τη διάρκεια του τέταρτου τριµήνου το 2012. Ανάλογη πορεία
διαγράφεται για την Εταιρεία Ύδρευσης και Αποχέτευσης Πρωτεύουσας» (ΕΥ∆ΑΠ ΑΕ),
της οποίας διατίθεται σε στρατηγικό επενδυτή το 27,3% έχοντας το κράτος το 61,3% του
πακέτου µετοχών, κατά το δεύτερο τρίµηνο του 2012 ενώ το τέταρτο τρίµηνο του 2013
διατίθεται αδιευκρίνιστο ποσοστό µετοχών. Η ιδιωτικοποίηση και των δύο εταιρειών
ξεκινάει µε σχεδόν ταυτόχρονες νοµοθετικές πρωτοβουλίες µε τους ν.2744/1999 και
ν.2651/1998 για ΕΥ∆ΑΠ και ΕΥΑΘ αντίστοιχα στα τέλη της περασµένης δεκαετίας. Το
µοντέλο - σχήµα που προτάχθηκε είναι αυτό της σύµβασης παραχώρησης µε ταυτόχρονη
δηµιουργία κοινοπρακτικών εταιρειών τύπου «jointventure» µε συµµετοχή του δηµοσίου,
υποχρεώνοντάς το να προµηθεύει τις ιδιωτικές πλέον εταιρείες µε ακατέργαστο νερό.
Παράλληλα, δύο µεγάλες εργοστασιακές µονάδες της ΕΥΑΘ έχουν παραχωρηθεί για
πενταετή εκµετάλλευση σε κοινοπραξία της πολυεθνικής «Suez», γαλλικών συµφερόντων,
µε τεχνική εταιρεία, ενώ ας σηµειωθεί ότι το 2012 για την ΕΥΑΘ και το 2013 για την
ΕΥ∆ΑΠ το κράτος θα κατέχει λιγότερο από το 33,3% του πακέτου µετοχών οδηγούµενο
σε απώλεια της καταστατικής πλειοψηφίας. Στην περίπτωση όµως ενός τόσο πολύτιµου για
την ανθρώπινη ύπαρξη και αναπαραγωγή, το οποίο είναι φύσει µονοπωλιακό, το Σύνταγµα
επιτάσσει ξεκάθαρα στο άρθρο 106 παρ.3, την εξαγορά επιχειρήσεων ή την αναγκαστική
συµµετοχή σ' αυτές του Κράτους ή άλλων δηµόσιων φορέων, εφόσον οι επιχειρήσεις
αυτές έχουν χαρακτήρα ή έχουν ως κύριο σκοπό την παροχή υπηρεσιών στο κοινωνικό
σύνολο190.
190 Άρθρο 106§3 (Κράτος και εθνική οικονοµία)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
118
Οπωσδήποτε, όπως άλλωστε έχει αποδείξει και η εµπειρία, η εισαγωγή
ιδιωτικοοικονοµικών κριτηρίων στην λειτουργία των εταιριών ύδρευσης, µέσω της
τιµολογιακής πολιτικής για την κερδοφορία της, οξύνει τις κοινωνικές ανισότητες ενώ
δύναται εν τέλει να επέλθει αποκλεισµός ορισµένων κοινωνικών οµάδων από την
πρόσβαση στο πόσιµο νερό µε συνεπαγόµενη όχι µόνο παραβίαση της ελευθερίας και της
ανθρώπινης αξιοπρέπειας αλλά και βλάβη της ατοµικής και δηµόσιας υγείας191 απειλώντας
την κοινωνική συνοχή και ειρήνη192, επιβαρύνοντας, επιπλέον, και την εθνική οικονοµία.
Ασφαλώς, η τελευταία δεν είναι αναγκαία να συµβεί για να πιστοποιηθεί η συνταγµατική
παρέκκλιση του άρθρου 106 παρ.2193, η οποία σε συνδυασµό µε τα παραπάνω
στοιχειοθετεί σαφή παραβίαση του συντάγµατος. Εξ’ άλλου το ίδιο το επιχείρηµα που
προβάλλεται ως προς την αναγκαιότητα της ιδιωτικοποίησης του νερού, το πρόβληµα
δηλαδή της λειψυδρίας και της συνεπαγόµενης αδυναµίας καθολικής κάλυψης των
κοινωνικών αναγκών επιβεβαιώνει αντίστροφα τον, µέσω του ανταγωνισµού της
ελεύθερης αγοράς και της κατάργησης του αµιγώς δηµοσίου χαρακτήρα του νερού ως
κοινωνικό αγαθό, στοχευµένο διαµοιρασµό αυτού δια του χρηµατικού κριτήριου της
καταβολής αντιτίµου194. Όµως, και ακριβώς λόγω της λειτουργίας του παγκόσµιου
οικονοµικού µοντέλου, έτσι όπως περιγράφηκε σε προηγούµενο κεφάλαιο, οι σταθερά
οξυνόµενες κοινωνικές ανισότητες αποκλείουν ένα συνεχώς αυξανόµενο µέρος του
πληθυσµού από την απρόσκοπτη πρόσβαση στο πολύτιµο αυτό αγαθό, καθιστώντας
«3. Με την επιφύλαξη της προστασίας που παρέχεται από το άρθρο 107 ως προς την επανεξαγωγή κεφαλαίων
εξωτερικού, µπορεί να ρυθµίζονται µε νόµο τα σχετικά µε την εξαγορά επιχειρήσεων ή την αναγκαστική συµµετοχή σ' αυτές του Κράτους ή άλλων δηµόσιων φορέων, εφόσον οι επιχειρήσεις αυτές έχουν χαρακτήρα µονοπωλίου ή ζωτική σηµασία για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, ή έχουν ως κύριο σκοπό την παροχή υπηρεσιών στο κοινωνικό σύνολο».
191 Τον Αύγουστο του 2000, η Ν. Αφρική χτυπήθηκε από επιδηµία χολέρας, η οποία έπληξε περισσότερους από 250.000 ανθρώπους µέσα σε δύο χρόνια και οδήγησε σε 300 θανάτους. Σύµφωνα µε µελετητές, η επιδηµία οφειλόταν σε αδυναµία των κατοίκων να πληρώσουν το αντίτιµο για το καθαρό νερό, µε αποτέλεσµα να καταφεύγουν σε ακατάλληλες πηγές πόσιµου νερού.
192 ∆υσάρεστη κατάληξη είχε και η προσπάθεια ιδιωτικοποίησης του νερού στη Βολιβία όπου οι υπέρµετρες αυξήσεις των τιµολογίων και το σφράγισµα των ιδιωτικών γεωτρήσεων των πολιτών, είχε ως αποτέλεσµα εκτεταµένες διαµαρτυρίες, των οποίων η καταστολή οδήγησε στον θάνατο δύο ατόµων.
193 Άρθρο 106§2 Σ (Κράτος και εθνική οικονοµία) «2. H ιδιωτική οικονοµική πρωτοβουλία δεν επιτρέπεται να αναπτύσσεται σε βάρος της ελευθερίας και της
ανθρώπινης αξιοπρέπειας ή προς βλάβη της εθνικής οικονοµίας.» 194 Στην Αγγλία, µεγάλος αριθµό οργανισµών ύδρευσης παραχωρήθηκε σε ιδιωτικές εταιρίες
προσφέροντάς τους µια σειρά από διευκολύνσεις όπως: απαλλαγή από φόρους, απαλλαγή από χρέη κ.ά. Οι εταιρίες αυτές προχώρησαν σε µέτρα που αφορούσαν στην καθιέρωση ειδικής κάρτας προπληρωµής που παρείχε πρόσβαση στο νερό µόνο µε την προκαταβολή του αντιτίµου, καθώς και στη διακοπή της παροχής σε όσους δεν είχαν να πληρώσουν γεγονός που προκάλεσε εκτεταµένες αντιδράσεις.
Κεφ.5, Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο2012-2015(ν.3985/2011)- Επείγοντα Μέτρα Εφαρµογής(ν.3986/2011) – Ζητήµατα Συνταγµατικού ∆ικαίου
119
εξαιρετικά επισφαλή την κοινωνική και εδαφική συνοχή της χώρας. Στο σηµείο αυτό
πρέπει να επισηµανθεί ότι δεν απαιτείται πλήρης ιδιωτικοποίηση µε την τυπική έννοια του
όρου για την απώλεια δυνατότητας από το κράτος ελέγχου και εποπτείας και ειδικότερα
άσκησης τιµολογιακής πολιτικής, η οποία αναπόφευκτα θα περιέλθει υπό τον έλεγχο του
κύριου µετόχου στα πλαίσια της µέσω ιδιωτικοοικονοµικών κριτηρίων αναγκαίας
µεγιστοποίησης κέρδους, προς την βιωσιµότητα των ιδιωτικών επιχειρήσεων της
ελεύθερης αγοράς, µε αποτέλεσµα η εν λόγω ιδιωτικοποίηση να προσκρούει σε ένα σύνολο
συνταγµατικών διατάξεων. Ένας επιπρόσθετος περιορισµός συναντάται στο άρθρο 5 παρ.2
του Συντάγµατος σύµφωνα µε το οποίο ορίζει το δικαίωµα ελεύθερης ανάπτυξης της
προσωπικότητας και συµµετοχής στην κοινωνική, οικονοµική και πολιτική ζωή της χώρας,
εφόσον δεν προσβάλλει τα δικαιώµατα των άλλων και δεν παραβιάζει το Σύνταγµα ή τα
χρηστά ήθη. Συνεπώς, η επιχειρηµατική δραστηριότητα, ως οικονοµική ελευθερία, πρέπει
να ασκείται κατά τέτοιον τρόπο, ώστε να µην προσβάλλει την προσωπικότητα των άλλων,
στην οποία περιλαµβάνεται και η αξίωση να ζει κανείς και να κινείται σε καθαρό και υγιές
περιβάλλον195. Εποµένως, και σε συνδυασµό µε τις διατάξεις του άρθρου 24 παρ 1 εδάφια
α΄, β΄, οι οποίες θέτουν ως βασική υποχρέωση της περιβαλλοντολογικής προστασίας και
διαφύλαξης από το κράτος και της λήψης προληπτικών µέτρων, καθώς επίσης και η
συµπερίληψη του πόσιµου νερού στο προστατευόµενο από το άρθρο 24 παρ. 1 του
Συντάγµατος φυσικό περιβάλλον, ως στοιχείο αυτού, η οποία καθιστά παράνοµη προσβολή
της προσωπικότητας του προσώπου την παραβίαση του δικαιώµατος απόλαυσης των
περιβαλλοντικών αγαθών, διότι συνιστούν τόσο προϋπόθεση ζωής, όσο και στοιχεία για
την εξασφάλιση ποιότητας ζωής, συνάγεται η συνταγµατική παρέκκλιση της
ιδιωτικοποίησης των εταιρειών ύδρευσης και αποχέτευσης στο βαθµό που προκαλείται
απώλεια ελέγχου και εποπτείας από το κράτος. Το βάθος του δικαιώµατος της
προσωπικότητας προσδιορίζεται εννοιολογικά και από τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 1,
5 παρ. 1, παρ. 2 και παρ. 5, 24 παρ. 1 του Συντάγµατος, ενώ η συµπεριφορά, µε την οποία
διαταράσσεται από τρίτους περιβαλλοντικό στοιχείο κατά τέτοιον τρόπο, ώστε είτε να
αλλοιώνεται ή να καταργείται η κοινή ωφέλεια που πηγάζει από τη χρήση του
συγκεκριµένου πράγµατος, είτε να καθίσταται αδύνατη η χρήση του στοιχείου αυτού,
Προς αποφυγή της πολλαπλής επανάληψης, καθώς οι περιπτώσεις των
ιδιωτικοποιήσεων που ακολουθούν, προσιδιάζουν των παραπάνω αναλύσεων καθώς, και
όσο αφορά το πρόγραµµα παραχώρησης ακινήτων και υποδοµών η συνταγµατικότητα
αυτού εξετάζεται αναλυτικά στην επόµενη ενότητα σε άµεση σύνδεση µε το νόµο
εξειδίκευσης των µέτρων εφαρµογής του µεσοπρόθεσµου πλαισίου, γίνεται µία σύντοµη
αναφορά στις συνταγµατικές διατάξεις που προσκρούουν οι εν λόγω ιδιωτικοποιήσεις,
τονίζοντας µόνο τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά που η κάθε µία παρουσιάζει.
Κεφ.5, Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο2012-2015(ν.3985/2011)- Επείγοντα Μέτρα Εφαρµογής(ν.3986/2011) – Ζητήµατα Συνταγµατικού ∆ικαίου
121
Καθίσταται, καταρχήν, σαφές ότι η παραχώρηση των λιµανιών (µέσω του ΟΛΠ και του
ΟΛΘ), αεροδροµίων, οδικών και σιδηροδροµικών δικτύων196, του ταχυδροµικού
ταµιευτηρίου, η πώληση µετοχών και προσέλκυση επενδυτών στα Ελληνικά Αµυντικά
Συστήµατα (ΕΑΣ) και την Ελληνική Βιοµηχανία Οχηµάτων (ΕΛΒΟ), η µεταβίβαση του
µετοχικού ποσοστού της εταιρείας των ελληνικών πετρελαίων που κατέχει το ∆ηµόσιο σε
ιδιωτική εταιρεία197, η εκµετάλλευση του ορυκτού πλούτου, υποθαλάσσιων κοιτασµάτων
φυσικού αερίου και η παραχώρηση µεταλλευτικών δικαιωµάτων αντίκειται στη διάταξη
του άρθρου 106 παρ.3 του Συντάγµατος η οποία ορίζει την εξαγορά επιχειρήσεων ή την
αναγκαστική συµµετοχή σ' αυτές του Κράτους ή άλλων δηµόσιων φορέων, εφόσον οι
επιχειρήσεις αυτές έχουν χαρακτήρα µονοπωλίου ή ζωτική σηµασία για την αξιοποίηση
των πηγών του εθνικού πλούτου. Αξίζει, στο σηµείο αυτό, να αναφερθεί ότι, αντίθετα µε
τη συνταγµατική διάταξη του άρθρου 106 παρ. 4 του, µέσω δικαστικής διαδικασίας,
καθορισµού του τιµήµατος εξ’ αγοράς ή ανταλλάγµατος της συµµετοχής του κράτους ή
άλλων δηµόσιων φορέων, διαπιστώνεται η απουσία δικαστικών αποφάσεων στην
περίπτωση της αγοράς ελληνικών οργανισµών λιµένων από την εταιρεία COSCO, ή την
χρονική επέκταση του διεθνούς αερολιµένα «Ελευθέριος Βενιζέλος» από γερµανική
εταιρεία, καθώς υπάρχουν µόνο συµβάσεις παραχώρησης.
Όπως επίσης, αναφέρεται στο άρθρο 106 παρ.1 εδάφιο β΄, µέρος του εθνικού πλούτου
αποτελούν τα υπόγεια και υποθαλάσσια κοιτάσµατα προδίδοντας συνεπώς στον ορυκτό
πλούτο εθνικής σηµασίας αξία µέσω της ειδικής συνταγµατικής αναφοράς και της έµµεσα
απορρέουσας κρατικής προστασίας υπό την ταυτόχρονη θέσπιση ειδικών νόµων, θέτοντας
συνεχώς υποχρεωτική, εκ µέρους του κράτους, την παρέµβαση και λήψη όλων των
επιβαλλόµενων µέτρων για την εκµετάλλευσή του προς τη διασφάλιση της κοινωνικής
ειρήνης και του κοινού οικονοµικού συµφέροντος, το οποίο θίγεται σηµαντικά από την
παραχώρηση σε ιδιώτες της εκµετάλλευσης του ορυκτού πλούτου, πετρελαίων,
196 Η διαδικασία ιδιωτικοποίησης βασίζεται σε ένα πρόγραµµα αναδιάρθρωσης του οµίλου ΟΣΕ και της
ΤΡΑΙΝΟΣΕ το οποίο αφορά στην πώληση της ΤΡΑΙΝΟΣΕ σε στρατηγικό επενδυτή εντός του 2011 και την εκχώρηση σε αυτόν της διοίκησης της επιχείρησης µε την υπογραφή συµφωνίας µετόχων καθώς και στην ανάπτυξη των βασικών σιδηροδροµικών σταθµών του δικτύου του ΟΣΕ µέσω συµβάσεων παραχώρησης µε ιδιώτες.
197 Η εταιρία Ελληνικά Πετρέλαια Α.Ε. είναι εισηγµένη στο ΧΑ και το ∆ηµόσιο κατέχει το 35,5% του µετοχικού της κεφαλαίου. Μειοψηφική συµµετοχή ανερχόµενη σε 41,3% ανήκει στην Paneuropean Oil and Industrial Holdings SA. Το ∆ηµόσιο προτίθεται να µεταβιβάσει το µετοχικό του ποσοστό στην εταιρεία εντός του 1ου τριµήνου του 2012. Η µεταβίβαση µετοχών ενδέχεται να θίξει τελικά τα στρατηγικά αποθέµατα ασφαλείας της χώρας.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
122
υποθαλάσσιων κοιτασµάτων φυσικού αερίου και των µεταλλευτικών δικαιωµάτων. Στην
κατεύθυνση της συνταγµατικής προστασίας των µεταλλείων, ορυχείων αλλά και υπογείων
υδάτων και γενικά του υπογείου πλούτου κινείται το άρθρο 18 παρ.1 του Συντάγµατος, ενώ
ο Μεταλλευτικός Κώδικας, ο οποίος προβλέπεται ως ακριβώς το ειδικό νοµικό καθεστώς
που προσδιορίζει το Σύνταγµα σύµφωνα µε την παραπάνω διάταξη του άρθρου 18§1,
ενισχύει τον δηµόσιο χαρακτήρα της εκµετάλλευσης των µεταλλείων µέσω του άρθρου
102 του ΜΚ, το οποίο αποδίδει σε αυτήν το νοµικό προσδιορισµό της δηµόσιας ωφέλειας
ακριβώς λόγω της ένταξης των µεταλλείων στην έννοια του εθνικού πλούτου.
Συνεπώς, και εξαιτίας της στρατηγικής σηµασίας όλων των παραπάνω καθώς και του
γεγονότος ότι αυτά αποτελούν εργαλεία εθνικού σχεδιασµού αλλά και άσκησης πολιτικών
µε άµεσες επιπτώσεις σε κεντρικούς τοµείς της κρατικής και κοινωνικής λειτουργίας,
όπως των µεταφορών, των επικοινωνιών ή ακόµα και της εθνικής άµυνας, η απώλεια
δυνατότητας άσκησης των οποίων συνεπάγεται την αποδηµοκρατικοποίηση του
πολιτεύµατος και την απώλεια, κατά ένα σηµαντικό βαθµό, της λαϊκής κυριαρχίας και του
εθνικού σχεδιασµού της οικονοµίας, καθώς οι ασκούµενες πλέον από τους ιδιώτες
πολιτικές στερούνται δηµοκρατικής και λαϊκής νοµιµοποίησης, συµπεριλαµβανοµένου και
του γεγονότος της µακροχρόνιας µίσθωσης πέραν των 49 ετών βάσει του «θεσµού της
επιφάνειας»198, κρίνεται αναπόφευκτη η πρόσκρουση των αυτών ιδιωτικοποιήσεων µε µία
σειρά διατάξεων όπως αυτές των άρθρων 1 παρ.2,3, 2 παρ.1, 4 παρ.1, 5 παρ.1,2,3 εδάφιο
α΄, 19 παρ.1 (π.χ. για την περίπτωση του ταχυδροµικού ταµιευτηρίου), 22 παρ.1,3, 24
παρ.1, 25 παρ.1,2 και 106 παρ.1,2,3.
5.4 Συνταγµατική Ανάλυση του Ν.3986/2011 (Κεφ. Α΄,Β΄,Γ΄)
Εξετάζοντας καταρχήν τη συνολική διαδικασία ψήφισης του νόµου 3986/2011
διακρίνεται η κατάθεση του «µεσοπρόθεσµου πλαισίου» ως νόµος του κράτους και εν
συνεχεία ο «εφαρµοστικός νόµος», χωρίς να έχει λάβει χώρα η ψήφιση της δανειακής
198 Το δικαίωµα επιφανείας είναι το εµπράγµατο δικαίωµα φυσικού ή νοµικού προσώπου να κατασκευάζει
κτίσµα σε έδαφος δηµόσιου κτήµατος που δεν του ανήκει και να ασκεί στο κτίσµα αυτό τις εξουσίες που παρέχει το δικαίωµα της κυριότητας. Το δικαίωµα επιφανείας γεννάται καταρχήν για περιορισµένο χρονικό διάστηµα, µπορεί, ωστόσο, να συµφωνηθεί από τα µέρη, η απόκτηση από τον επιφανειούχο κυριότητας και επί του εδάφους.
Κεφ.5, Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο2012-2015(ν.3985/2011)- Επείγοντα Μέτρα Εφαρµογής(ν.3986/2011) – Ζητήµατα Συνταγµατικού ∆ικαίου
123
σύµβασης και αυτό ενώ η τελευταία απαιτεί, σύµφωνα µε την διάταξη 28§2 του
Συντάγµατος, πλειοψηφία τριών πέµπτων του όλου αριθµού των βουλευτών. Η κατάθεση,
εποµένως και ψήφιση του νόµου αυτού χωρίς την προηγούµενη υπογραφή της δανειακής
σύµβασης στερείται συνταγµατικής νοµιµότητας199.
Για την προσέγγιση της συνταγµατικότητας της, υπό µίας ανώνυµης εταιρείας, κατοχής
της ιδιωτικής περιουσίας του δηµοσίου πρέπει να ληφθεί υπ’ όψη ότι η τελευταία δεν
δύναται να αποκτάται ή να διατίθεται κατά βούληση ή ως απόρροια της αρχή της ιδιωτικής
αυτονοµίας, αλλά µόνο ως παράγωγο είτε ευθέως του νόµου είτε ως ενάσκηση νόµιµης
αρµοδιότητας, καθώς δύο τάσεις διατρέχουν το νοµικό καθεστώς της ιδιωτικής περιουσίας
των δηµόσιων νοµικών προσώπων. Από τη µια πρόκειται σαφώς για περιουσία
προορισµένη για συµµετοχή στις συναλλαγές αλλά από την άλλη η διαχείρισή της
υπόκειται σε ένα έντονο καθεστώς δηµόσιου δικαίου και πάντως στην αρχή της
νοµιµότητας200. Επιπλέον, όπως ορίζεται στο άρθρο 106 παρ. 4 του Συντάγµατος, το
αντίτιµο της πώλησης περιουσιακών στοιχείων του ∆ηµοσίου, καθορίζεται δικαστικώς
καθιστώντας αντισυνταγµατική τη διάταξη του άρθρου 6 παρ. 1,3 του ν.3986/2011201.
Η παράγραφος 2 του άρθρου 1 του Α΄ κεφαλαίου, αναφέρει ότι «το προϊόν αξιοποίησης
χρησιµοποιείται αποκλειστικά για την αποπληρωµή του δηµοσίου χρέους της χώρας», ενώ η
αµέσως επόµενη διάταξη ορίζει ότι «το Ταµείο λειτουργεί για την εξυπηρέτηση του δηµοσίου
συµφέροντος, σύµφωνα µε τους κανόνες της ιδιωτικής οικονοµίας», παράγοντας ταυτόχρονα
δύο αντιφάσεις, η πρώτη εκ των οποίων σχετίζεται µε την ταύτιση της εξυπηρέτησης του
δηµοσίου συµφέροντος και της αποκλειστικής χρήσης προς την αποπληρωµή του δηµόσιου
χρέους και η δεύτερη µε την συσχέτιση του δηµοσίου συµφέροντος και την
199 Κασιµάτης Γεώργιος (2011), Σχόλιο για το «µεσοπρόθεσµο πρόγραµµα» και τον «εφαρµοστικό νόµο»,
http://www.newspot.gr/2011/07/%CE%BA%CE%B1%CF%83%CE%B9%CE%BC%CE%AC%CF%84%CE%B7%CF%82-%CE%B3%CE%B9%CE%B1-%CF%84%CE%BF-%CE%BC%CE%B5%CF%83%CE%BF%CF%80%CF%81%CF%8C%CE%B8%CE%B5%CF%83%CE%BC%CE%BF-%CE%B4%CE%B9%CE%B5%CF%80%CF%81%CE%AC.html (τελευταία πρόσβαση στις 21/09/2011)
200 Ακρίτας Καϊδατζής (2002), Ιδιοκτησιακά δικαιώµατα των δηµόσιων νοµικών προσώπων: τρεις ερµηνευτικές εκδοχές για τη συνταγµατική τους προστασία, (Τεύχος 1, 2002)
201 Άρθρο 6, «Αποτίµηση Περιουσιακών Στοιχείων» 1. «Τα περιουσιακά στοιχεία που περιέρχονται στο Ταµείο αποτιµώνται σύµφωνα µε όσα ορίζονται στον
Κανονισµό που προβλέπεται στο άρθρο 8». 3. «Πριν από την αξιοποίηση των περιουσιακών στοιχείων του Ταµείου, διενεργείται τελική αποτίµηση του
προς αξιοποίηση στοιχείου, από ανεξάρτητο εκτιµητή, όπως ειδικότερα προβλέπεται στον κανονισµό που προβλέπεται στο άρθρο 8».
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
124
ιδιωτικοοικονοµική λειτουργία, ενώ ο συνδυασµός τους υποδηλώνει την µέγιστη
µεταβίβαση δηµοσίου πλούτου (περιουσιακά στοιχεία, έσοδα, τόκοι, µερίσµατα από
µετοχές κτλ) σε ιδιώτες δανειστές και επενδυτές. Ασφαλώς, από τη µία, οι κανόνες της
ιδιωτικής οικονοµίας επιτάσσουν τη µεγιστοποίηση του κέρδους, εποµένως ακόµα και αν
δεχθεί κανείς ότι το Ταµείο δρα υπέρ του δηµοσίου, οδηγείται στο συµπέρασµα της
εξυπηρέτησης του δηµόσιου οικονοµικού συµφέροντος και από την άλλη η αποπληρωµή
του δηµοσίου χρέους, συνεπάγεται την εξυπηρέτηση των δανειστών και συνεπώς µένει να
εξετασθεί η συνταγµατικότητα της προτεραιότητας εξυπηρέτησης των δανειστών έναντι
των πολιτών του ίδιου του κράτους καθώς επίσης και αυτής της εστίασης στην οικονοµική
διάσταση αντί της κοινωνικής λειτουργίας του, επιφέροντας περικοπές σε βασικά
ανθρώπινα και κοινωνικά δικαιώµατα, υπονοµεύοντας ταυτόχρονα την κοινωνική και
εδαφική συνοχή. Παράδειγµα της σηµειούµενης σύγκρουσης αποτελεί η παράγραφος 5 του
άρθρου 5 του ν.3986/2011, η οποία αναφέρει ότι σε περίπτωση που η µεταβίβαση του
συνόλου του µετοχικού κεφαλαίου εταιρείας δεν είναι συµφέρουσα, τότε η εταιρεία τίθεται
υπό εκκαθάριση. Επιπλέον του εξ’ ολοκλήρου προορισµού202 των εσόδων από την πώληση
των περιουσιακών στοιχείων του ∆ηµοσίου, προστίθεται στην καταστρατήγηση της
κοινωνικής ανταποδοτικότητας των δηµοσίων υπηρεσιών, δηλαδή στην έννοια της
υπηρεσίας κοινής ωφέλειας, ο επίσης, προς τους πιστωτές του κράτους, προορισµός των
εσόδων από την λειτουργία των προς ιδιωτικοποίηση δηµοσίων επιχειρήσεων και
οργανισµών ακόµα και πριν λάβει χώρα αυτή, έτσι όπως προβλέπεται στη διάταξη του
άρθρου 2 παρ.5 του ιδίου νόµου203, µε αποτέλεσµα την, λόγω της παραχώρηση
δικαιωµάτων επί των εσόδων, συντέλεση άµεσης υποβάθµισής τους. Συνεπώς, προκύπτει
µία ευθεία εναντίωση ως προς τη λαϊκή κυριαρχία και µία συγκαλυµµένη σύγκρουση µε
202 Σύµφωνα µε το άρθρο 23§3 του ν.3965/2011: «3. Τα έσοδα από την αποκρατικοποίηση και αξιοποίηση
των επιχειρήσεων και των λοιπών περιουσιακών στοιχείων των προηγούµενων παραγράφων και του άρθρου 48 του ν. 3871/2010 (Α΄ 141) προορίζονται αποκλειστικά για τη µείωση του δηµόσιου χρέους.» Επίσης, στο άρθρο 1 παρ.2 του ν.3986/2011, προβλέπεται επίσης : «Το προϊόν αξιοποίησης χρησιµοποιείται αποκλειστικά για την αποπληρωµή του δηµοσίου χρέους της
χώρας, σύµφωνα µε όσα ορίζονται στην παράγραφο 17 του επόµενου άρθρου.» και άρθρο 2 παρ. 14 του ίδιου νόµου: «το τίµηµα που εισπράττει το Ταµείο από την αξιοποίηση των περιουσιακών του στοιχείων, (…) χρησιµοποιείται αποκλειστικά για την αποπληρωµή του δηµόσιου χρέους».
203 Άρθρο 2 παρ. 5του ν.3986/2011 σύµφωνα µε το οποίο: «Τα ανωτέρω περιουσιακά στοιχεία περιέρχονται στο Ταµείο, κατά πλήρη κυριότητα, νοµή και κατοχή και το ∆ηµόσιο απεκδύεται κάθε δικαιώµατός του επί αυτών από τη δηµοσίευση της απόφασης της ∆.Ε.Α.Α. στην Εφηµερίδα της Κυβερνήσεως.»
Κεφ.5, Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο2012-2015(ν.3985/2011)- Επείγοντα Μέτρα Εφαρµογής(ν.3986/2011) – Ζητήµατα Συνταγµατικού ∆ικαίου
125
την αρχή του κοινωνικού κράτους, την προστασία θεµελιωδών δικαιωµάτων του άρθρου
25 του Συντάγµατος αλλά και των πρωταρχικών υποχρεώσεων της Πολιτείας του άρθρου
2§1 Σ.
Οι διατάξεις του άρθρου 2 παρ 4 εδάφια, α΄, β΄, γ΄, φέρουν έντονη αντισυνταγµατική
υπόσταση, κατά την ανάλυση του µεσοπρόθεσµου πλαισίου όπως αυτή παρουσιάστηκε σε
προηγούµενη ενότητα, καθώς αυτές περιλαµβάνουν την µεταβίβαση ή παραχώρηση πάσης
φύσεως δικαιώµατα επί των περιουσιακών στοιχείων, δικαιώµατα διαχείρισης και
εκµετάλλευσης, κεκτηµένα οικονοµικά συµφέροντα, άυλα δικαιώµατα και δικαιώµατα
λειτουργίας δηµοσίων επιχειρήσεων και οργανισµών, ορυκτού πλούτου, κύριων υποδοµών,
αιγιαλών και παράλιων ακτών και λοιπών περιουσιακών στοιχείων ∆ηµοσίου έτσι όπως
αποτυπώνονται στο ν.3895/2011.
Η παράγραφος 5 του άρθρου 2, δίνει την δυνατότητα στη ∆ιυπουργική Επιτροπή
Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων (∆.Ε.Α.Α.) που προβλέπεται στο άρθρο 3 του
ν. 3049/2002 (Α΄ 212) να προβαίνει σε µεταβιβάσεις, επιπλέον αυτών που προβλέπονται
στο µεσοπρόθεσµο πλαίσιο 2012-2015 και χωρίς αντάλλαγµα, περιουσιακών στοιχείων
στο Ταµείο, άνευ της µεσολάβησης έγκρισης από τη Βουλή. Ασφαλώς, το ζήτηµα των
ιδιωτικοποιήσεων είναι εξόχως πολιτικό θέµα και ως τέτοιο πρέπει να αντιµετωπίζεται.
Συνεπώς, αποφάσεις που λαµβάνονται και αφορούν τον δηµόσιο πλούτο, οφείλουν να
φέρουν τη δηµοκρατική έγκριση της ψήφισής τους µέσω του νοµοθετικού σώµατος της
Βουλής, καθώς, ακριβώς µε το ίδιο σκεπτικό κατάθεσης του σχεδίου νόµου για το
µεσοπρόθεσµο πλαίσιο, απαιτείται έγκριση από τη Βουλή των νέων προσθηκών στο
πρόγραµµα ιδιωτικοποιήσεων διότι στην ουσία πρόκειται για ένα νέο πρόγραµµα
ιδιωτικοποιήσεων.
Στην ίδια διάταξη σηµειώνεται η απέκδυση του ∆ηµοσίου από κάθε δικαίωµα επί των
περιουσιακών στοιχείων που υπάγονται στο Ταµείο, το οποίο συνεπάγεται την άµεση
ιδιοποίηση, πριν από την πώληση των περιουσιακών στοιχείων αυτών, ακόµα και εσόδων
δηµοσίων επιχειρήσεων (π.χ. ∆ΕΗ, ΟΤΕ, ΕΥ∆ΑΠ), που περιέρχονται αυτοµάτως στο
Ταµείο και προορίζονται αποκλειστικά για την ικανοποίηση των απαιτήσεων των
πιστωτών. Επίσης, στοιχείο που σηµατοδοτεί απώλεια της λαϊκής κυριαρχίας µε συνέπειες
τόσο οικονοµικές όσο και κοινωνικές αποτελεί η διάταξη της άρθρου 2 παρ. 7, η οποία
απαγορεύει οποιαδήποτε ανάκληση απόφασης µεταβίβασης ή παραχώρησης πράγµατος
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
126
ενώ καθιστά την υπάρχουσα διοίκηση της δηµόσιας εταιρείας «εντολοδόχο» (-όπως επί
λέξη αναφέρεται-) του Ταµείου χωρίς αµοιβή εκτελώντας οδηγίες, µε αποκλειστική
επιβάρυνση του ∆ηµοσίου όσο αφορά τις δαπάνες και δέκτη των εσόδων το Ταµείο και
κατ’ επέκταση τους πιστωτές.
Στην επόµενη διάταξη, δηλαδή στο άρθρο 2 παρ. 8 αναφέρεται η αναγκαστική
απαλλοτρίωση κατόπιν απόφασης του Υπουργού Οικονοµικών, για λόγους µείζονος
σηµασίας δηµοσίου συµφέροντος. Υπάρχει σαφές έλλειµµα δηµοκρατικότητας καθώς το
µείζον σηµασίας δηµόσιο συµφέρον εκτιµάται και αποφασίζεται από ένα πρόσωπο κατόπιν
υποδείξεως των αγοραστών, ενώ το απαλλοτριωµένο δικαίωµα µεταβιβάζεται αυτοµάτως
στο Ταµείο ή τον αγοραστή, η δε δαπάνη απαλλοτρίωσης βαρύνει αποκλειστικώς το
∆ηµόσιο.
Η απώλεια της λαϊκής κυριαρχίας ενισχύεται από αυτήν της εθνικής κυριαρχίας, καθώς
η παράγραφος 1 του άρθρου 4 ενσωµατώνει τρία µέλη καθ’ υπόδειξη των κρατών µελών
της Ευρωζώνης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, στο Συµβούλιο των Εµπειρογνωµόνων,
γεγονός που καταδεικνύει ότι η δραστηριότητα του Ταµείου στο οποίο περιέρχεται η
ιδιωτική περιουσία του ∆ηµοσίου, επηρεάζεται και υποδεικνύεται από πρόσωπα που δεν
αντιπροσωπεύουν ούτε την εθνική ούτε την λαϊκή βούληση, στοιχείο που συγκρούεται µε
τις συνταγµατικές διατάξεις της λαϊκής κυριαρχίας, της άσκησης εξουσιών υπέρ του λαού
και του έθνους και αλλά και της δηµοκρατικής νοµιµότητας της δράσης της δηµόσιας
διοίκησης, θίγοντας συνεπώς τον πυρήνα του Συντάγµατος.
Σηµείο που χρήζει ιδιαίτερης προσοχής αποτελεί το δικαίωµα έκδοσης του Ταµείου,
οµολογιακών δανείων υπό την εγγύηση του ∆ηµοσίου ενώ το εν λόγω προϊόν µπορεί να
ανταλλάσσεται µε οµόλογα ∆ηµοσίου ή να χρησιµοποιείται για την απόκτηση οµολόγων
∆ηµοσίου από την αγορά, σύµφωνα µε τις παραγράφους 3, 4 του άρθρου 5. ∆ηλαδή, το
Ταµείο µπορεί να δανείζεται από τρίτους µε εγγύηση του ∆ηµοσίου και να αγοράζει
υποτιµηµένα οµόλογα ∆ηµοσίου από την αγορά µε κίνδυνο την πρόκληση βλάβη της
εθνικής οικονοµίας µέσω πρωτοβουλιών που δε φέρουν κοινοβουλευτική ή άµεση
κυβερνητική έγκριση.
Εξαιρετικά αντίθετη στο δηµόσιο συµφέρον µε ταυτόχρονο δηµοκρατικό έλλειµµα στη
λήψη αποφάσεων ακόµα και δηµοσίων επιχειρήσεων πριν την πώλησή τους ή τη
µεταβίβαση δικαιωµάτων, µπορεί να αποβεί το, µέσω της παραγράφου 1 του άρθρου 9,
Κεφ.5, Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο2012-2015(ν.3985/2011)- Επείγοντα Μέτρα Εφαρµογής(ν.3986/2011) – Ζητήµατα Συνταγµατικού ∆ικαίου
127
εκχωρούµενο δικαίωµα στο ∆ιοικητικό Συµβούλιο τροποποίησης των καταστατικών
οργανισµών που τελούν υπό την κυριότητα του Ταµείου, το οποίο σε συνδυασµό µε τον
ρόλο του εντολοδόχου, όπως χαρακτηριστικά αναφέρει η παράγραφος 7 του άρθρου 2, της
διοίκησης των οργανισµών, οι τελευταίες δύνανται να προχωρούν, έπειτα από απαίτηση
του ∆ιοικητικού Συµβουλίου του Ταµείου κατόπιν γνωµοδότησης του Συµβουλίου
Εµπειρογνωµόνων, σε αλλαγές ακόµα και στην τιµολογιακή πολιτική, χωρίς την έγκριση
της Κυβέρνησης, µε τα έσοδα να µεταβιβάζονται από το Ταµείο απ’ ευθείας στους
πιστωτές µην αποτελώντας συνεπώς κέρδη των οργανισµών. Η δυνατότητα αυτή αφορά
ακόµα και σε οργανισµούς των οποίων τα περιουσιακά στοιχεία ή τα δικαιώµατα δεν έχουν
µεταβιβαστεί ή παραχωρηθεί, ενώ καθώς πρόκειται για οργανισµούς κοινής ωφέλειας και
δηµόσιες επιχειρήσεις, ο αντίκτυπος σε κοινωνικό επίπεδο χαρακτηρίζεται ιδιαίτερα
ανησυχητικός. Η περαιτέρω καταστρατήγησης της αρχής της ανταποδοτικότητας στα
πλαίσια της κοινωνικής δικαιοσύνης αλλά και η νέα οικονοµική επιβάρυνση του ∆ηµοσίου
µε τις συνακόλουθες συνέπειες ενισχύεται από την διάταξη άρθρου 13 παρ. 1 του
«εφαρµοστικού» αυτού νόµου η οποία εισάγει την έννοια των συνοδών έργων204, δηλαδή
υποδοµής που συνοδεύουν το κύριο έργο, δραστηριότητα ή εγκατάσταση ενώ το κόστος
του επιβαρύνει αποκλειστικά το ∆ηµόσιο.
Η παράγραφος 5 του άρθρου 12 του ν.3986/2011 επιτρέπει τη τροποποίηση χρήσης
γης, ρυµοτοµικών σχεδίων, ειδικών όρων και περιορισµών δόµησης για την απόδοση
βέλτιστου πολεοδοµικού-επενδυτικού προορισµού στο προς αξιοποίηση ακίνητο,
παραµερίζοντας δηλαδή, για την εξυπηρέτηση των αγοραστών τις υπάρχουσες
πολεοδοµικές διατάξεις και τους νόµους του ελληνικού κράτους, ενώ εκτός της εναντίωσης
προς την κρατική αποκλειστικότητα του χωροταξικού και πολεοδοµικού σχεδιασµού,
υφίσταται και παραβίαση εθνικής κυριαρχίας.
Η παραχώρηση αιγιαλών και παραλίων σε ιδιώτες, η χρήση και εκµετάλλευσή τους,
όπως αυτή διατυπώνεται στις παραγράφους 1,2 του άρθρου 14 του ν.3986/2011 συνιστά
συνταγµατική εκτροπή τόσο ως προς τις διατάξεις του άρθρου 24 του Συντάγµατος της
αποκλειστικής προστασίας και διαχείρισης του φυσικού περιβάλλοντος από το Κράτος,
αλλά και αυτή του άρθρου 5§1 του δικαιώµατος της ελεύθερης ανάπτυξης της
204 Τέτοια είναι τα έργα εξωτερικής υποδοµής όπως δίκτυα ηλεκτροδότησης, τηλεπικοινωνιών, φυσικού
αερίου και ύδρευσης, οδοί προσπέλασης και κόµβοι σύνδεσης των δηµοσίων ακινήτων µε το εθνικό, περιφερειακό και επαρχιακό οδικό δίκτυο.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
128
προσωπικότητας και 57 του Αστικού Κώδικα καθώς και σε µία σειρά διατάξεων αυτού,
αλλά και αποφάσεων του Συµβουλίου της Επικρατείας, όπως παρουσιάστηκαν στο
κεφάλαιο 2.
Σύµφωνα µε το νόµο 2971/2001 «Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις»205 ο
αιγιαλός και η παραλία αποτελούν κοινόχρηστα αγαθά των οποίων η κυριότητα ανήκει στο
∆ηµόσιο, από το οποίο αυτά προστατεύονται και διαχειρίζονται. Το κράτος ευθύνεται για
την προστασία του οικοσυστήµατος των ζωνών αυτών, ενώ ο κύριος προορισµός τους είναι
η ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση προς αυτές. Επιπλέον, στο άρθρο 967 του Αστικού
Κώδικα περιλαµβάνονται στα κοινόχρηστα αγαθά, που ενδεικτικώς αναφέρονται, και ο
αιγιαλός, καθώς, όπως χαρακτηριστικά αναφέρει η εν λόγω διάταξη, ως πράγµατα κοινής
χρήσεως αποτελούν «ιδίως τα νερά µε ελεύθερη και αέναη ροή, οι δρόµοι, οι πλατείες, οι
αιγιαλοί, τα λιµάνια και οι όρµοι, οι όχθες πλεύσιµων ποταµών, οι µεγάλες λίµνες και οι
όχθες τους», τα οποία και πλέον ως χαρακτηριζόµενα κοινόχρηστα πράγµατα, τίθενται
εκτός συναλλαγής, όπως άλλωστε ορίζει και το άρθρο 966 ΑΚ, που περιλαµβάνει
αιγιαλούς και παραλίες στη δηµόσια κτήση και συµπληρώνεται από το δικαίωµα
κυριότητας του ∆ηµοσίου και το ιδιότυπο δικαίωµα της Πολιτείας άσκησης δηµόσιας
εξουσίας προς ρύθµιση της κοινής χρήσης του άρθρου 968 ΑΚ. Συνεπώς, οι αιγιαλοί και
παραλίες δεν ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία του ∆ηµοσίου, καθώς η δηµόσια κτήση
διακρίνεται από την ιδιωτική περιουσία του Κράτους την οποία αυτό (ή τα λοιπά νοµικά
πρόσωπα δηµοσίου δικαίου) χρησιµοποιεί και διαθέτει ή εκποιεί κατά βούληση, όπως εξ’
άλλου αναλύθηκε στο κεφάλαιο 1. Ακόµα και αν η διάκριση αυτή αµβλύνεται σε κάποιες
περιπτώσεις προς τη δυνατότητα ιδιωτικής χρησιµοποιήσεως δηµόσιας κτήσης, εν τούτοις
η παραχώρηση ή µεταβίβαση κοινόχρηστων πραγµάτων καθ’ εαυτού αναπαλλοτρίωτα,
αποτελεί όχι απλώς µία παράδοξη ενέργεια αλλά σαφή καταστρατήγηση των
συνταγµατικών επιταγών206. Μία τέτοια λοιπόν διάταξη, κρίνεται αντισυνταγµατική η
οποία αντίκειται στην φυσική προστασία του Κράτους του άρθρου 24§1 του Συντάγµατος,
ενώ όπως χαρακτηριστικά απεφάνθη το Συµβούλιο της Επικρατείας στο φυσικό
205 Ν.2971/2001, «Αιγιαλός παραλίες και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α΄285/19.12.2001) 206 Χαρακτηριστική περίπτωση αντιφατικής συµπεριφοράς του νοµοθέτη αποτελεί η διάταξη της παρ. 5 του
2 του ν. 2971/2001, η οποία χαρακτηρίζει τον παλαιό αιγιαλού και την παλαιά όχθη ως ιδιωτική περιουσία του ∆ηµοσίου γεγονός που συνεπάγεται την άρση της κοινοχρησίας αυτών, αναιρώντας όµως κατ’ αυτόν τον τρόπο και την κοινοχρησία του φυσικού αιγιαλού του οποίου η απρόσκοπτη και ανεµπόδιστη πρόσβαση προϋποθέτει αυτήν του παλαιού ενώ αντίκειται και στη βασική αποστολή των παράκτιων οικοσυστηµάτων206 της εξυπηρέτησης της επαφής του ανθρώπου µε τη θάλασσα.
Κεφ.5, Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο2012-2015(ν.3985/2011)- Επείγοντα Μέτρα Εφαρµογής(ν.3986/2011) – Ζητήµατα Συνταγµατικού ∆ικαίου
129
περιβάλλον εµπεριέχονται όχι µόνο οι αιγιαλοί και οι παραλίες αλλά και τα παράκτια
οικοσυστήµατα που µπορεί να επεκτείνονται και πέραν της παραλίας, στον παλαιό αιγιαλό
και πέραν αυτού (ΣτΕ 3346/1999)207. Σε ένα σύνολο αποφάσεων208 του Συµβουλίου
Επικρατείας ιδιαίτερη θέση κατέχει η προτεραιότητα για διασφάλιση του δικαιώµατος της
ελεύθερης πρόσβασης σε αιγιαλό, παραλίες και παράκτια οικοσυστήµατα σε όλους του
πολίτες, καθώς επίσης και την κατά προορισµό κοινοχρησία αυτών, αποκλείοντας
οποιαδήποτε χρήση παρακωλύει την κατά προορισµό χρήση των χώρων αυτών, δηλαδή
την ελεύθερη και ανεµπόδιστη επίσκεψη, παραµονή, διέλευση και κολύµβηση (ΣτΕ
3346/1999)209.
Συνεπώς, οι διατάξεις του «εφαρµοστικού νόµου» δηµιουργούν ανεξέλεγκτες
ελευθερίες για τις ιδιαίτερα ευαίσθητες περιοχές, όπως τα δάση και ο αιγιαλός που
απολαµβάνουν ειδικής περιβαλλοντικής προστασίας, απορρέουσας πρωτίστως εκ του
Συντάγµατος, ενώ εκλείπει η θέσπιση, έστω, κριτηρίων βάσει των οποίων κρίνεται ότι η
«έγκριση χωροθέτησης» ενός επενδυτικού σχεδίου δικαιολογεί αυτού του τύπου την
απορρύθµιση. Ειδικά για τον παράκτιο χώρο και τον αιγιαλό, όπου είναι γνωστό ότι οι
µέχρι σήµερα ιδιωτικοποιήσεις της περιουσίας του ΕΟΤ έχουν συνοδευτεί από πλήθος
αυθαιρεσιών των ιδιωτών «επενδυτών», διανοίγεται ο δρόµος όχι µόνο για την ιδιοποίησή
του από τον «επενδυτή» και τον αποκλεισµό της χρήσης του από το κοινό (αρθ. 14), αλλά
ακόµα και για τη «νοµιµοποίηση» των αυθαιρέτων που έχουν γίνει µετά το 1993, µέσω
νέων διαπιστωτικών πράξεων του ΕΟΤ (αρθ. 17, παρ. 1)210.
Η παράγραφος 2 του άρθρου 13 προβλέπει εξαιρέσεις και παρεκκλίσεις όσον
αφορά σε διατάξεις πολεοδοµικών κανονισµών, χωροταξικών σχεδίων αλλά και
περιβαλλοντικών αδειοδοτήσεων αγνοώντας τη συνταγµατική υποχρέωση του κράτους για
207 Η τελευταία απόφαση συµπληρώνεται από τη νοµολογία του Συµβουλίου Επικρατείας η οποία
σχετίζεται µε το παλαιό αιγιαλό και αναφέρει χαρακτηριστικά ότι «εν όψει της φύσεως του τµήµατος αυτού της ξηράς, ως ανεπίδεκτου κτήσεως ιδιωτικών δικαιωµάτων όταν καταλαµβανόταν από τις αναβάσεις των χειµερίων κυµάτων, µετά την επέκταση των ορίων της ακτογραµµής προς τη θάλασσα καθίσταται τµήµα της δηµόσιας κτήσης» (ΣτΕ 1508/2003, 465/2009).
209 Χατζοπούλου Ιωάννα (2010), Νοµοθετική προστασία των ακτών από την κοινόχρηστα του αιγιαλού και της παραλίας στην ολοκληρωµένη παράκτια διαχείριση http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=4193&lang=1&catpid=1 (τελευταία πρόσβαση στις 20/09/2011)
210 «Εφαρµοστικό» του Μεσοπρόθεσµου, ή «εκτελεστικό» του περιβάλλοντος; http://www.realpolitics.gr/index.php/archives/33586 (τελευταία πρόσβαση στις 23/09/2011)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
130
χωροταξικό και πολεοδοµικό σχεδιασµό, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 24 παρ. 2
του Συντάγµατος211, αναθέτοντας την τήρηση και τον έλεγχο της πολεοδοµικής νοµοθεσίας
αποκλειστικά σε δηµόσια αρχή212, ενώ µε απλά προεδρικά διατάγµατα µπορεί να
ανοικτής πόλης, αλλά και ζώνες οικιστικού ελέγχου καθώς και άλλα σχέδια χρήσεων γης.
Επίσης, καταργούνται τα τοπικά ή περιφερειακά καθεστώτα ρύθµισης των χρήσεων γης
και δόµησης και «λαµβάνονται υπόψη» µόνο τα αόριστα και επιδεχόµενα πολλαπλών
ερµηνειών και ρυθµίσεων «υφιστάµενα χωροταξικά πλαίσια εθνικού επιπέδου» (αρθ.11,
παρ.1)213 δηλαδή το Εθνικό Χωροταξικό πλαίσιο και τα Ειδικά για τον τουρισµό και τη
βιοµηχανία, ενώ η διασύνδεση της χωροταξικής πολιτικής µε τους οικονοµικούς και
δηµοσιονοµικούς στόχους δίνει προτεραιότητα στην αναζήτηση του κέρδους έναντι του
δηµοσίου συµφέροντος ανατρέποντας κάθε υφιστάµενο χωροταξικό σχεδιασµό
προσανατολισµένο στο δηµόσιο συµφέρον.
Εισάγονται, εξάλλου, µε οριζόντιο και ισοπεδωτικό τρόπο και µε αναιτιολόγητα
σχεδόν «µεταφυσικά» κριτήρια «γενικοί κανόνες χωροθέτησης», αλλοιώνοντας βασικές
αρχές του χωροταξικού και πολεοδοµικού δικαίου όπως ισχύει ως σήµερα («κατηγορίες
χρήσεων γης», τα όρια συντελεστή δόµησης ανά χρήση, ποσοστά κάλυψης κλπ),
ανάγοντας τη διαδικασία χωροθέτησης και επενδυτικής ταυτότητας απλώς σε διαδικασία
σχεδιασµού, καταργώντας την έννοια της πολεοδόµησης, µε την παροχή προνοµιακών
όρων δόµησης για «αξιοποίηση» της δηµόσιας γης µε όρους «εκτός σχεδίου», γεγονός το
οποίο ασφαλώς διευρύνει αντί να περιορίζει την εκτός σχεδίου δόµηση, σε αντίθεση προς
το εθνικό χωροταξικό πλαίσιο και τις µέχρι σήµερα διακηρύξεις καθιερώνοντας µια
πρακτική στερούµενης, στην ουσία, συνταγµατικής νοµιµότητας, ενώ διανοίγονται
211 Σύµφωνα µε το εν λόγω άρθρο «H χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας, η διαµόρφωση, η ανάπτυξη, η
πολεοδόµηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθµιστική αρµοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, µε σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισµών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης. Οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθµίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήµης. Η σύνταξη εθνικού κτηµατολογίου συνιστά υποχρέωση του Κράτους».
212 ΣτΕ 2676/2001 (επταµελούς σύνθεσης). 213 Όπως ακριβώς αναφέρει η συγκεκριµένη διάταξη «Οι κατευθύνσεις της εθνικής χωροταξικής πολιτικής,
λαµβάνονται υπόψη και συνεκτιµώνται κατά τον καθορισµό του χωρικού προορισµού των δηµοσίων ακινήτων, σε συνδυασµό µε τις ανάγκες της δηµοσιονοµικής βιωσιµότητας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσµατικότητας της επένδυσης, έτσι ώστε να εξασφαλίζεται η βέλτιστη δυνατή σχέση µεταξύ των χωροταξικών επιλογών και των οικονοµικών και δηµοσιονοµικών στόχων για την αξιοποίηση της δηµόσιας περιουσίας».
Κεφ.5, Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο2012-2015(ν.3985/2011)- Επείγοντα Μέτρα Εφαρµογής(ν.3986/2011) – Ζητήµατα Συνταγµατικού ∆ικαίου
131
περιθώρια υπέρβασης του ύψους των κτηρίων πέραν του προβλεπόµενου από το ΓΟΚ
ορίου.
Συνεπώς, ο, νέο-εισαγόµενος στο κεφάλαιο Β΄, όρος «πολεοδοµική ωρίµανση»
περιέχει µια σειρά ρυθµίσεων που επιτρέπει στα υπό παράδοση στους ιδιώτες δηµόσια
ακίνητα να αποκτήσουν «βιώσιµη επενδυτική ταυτότητα», στοιχείο που δηλώνει την
µετατροπή τους σε πηγές µέγιστης ιδιωτικής κερδοσκοπικής εκµετάλλευσης
παρακάµπτοντας κάθε περιορισµό της κείµενης νοµοθεσίας που αναφέρεται στην
προστασία του περιβάλλοντος, καταπατώντας την πολεοδοµική νοµοθεσία, προσδίδοντας
ταυτόχρονα στα άρθρα 10 έως 16 του ν.3986/2011 την ιδιότητα της συνταγµατικής
παρέκκλισης.
Επιπλέον, αναφέρονται προβληµατισµοί σχετικά µε τη συνταγµατικότητα της
διάταξης του άρθρου 10 παρ. 1 σύµφωνα µε την οποία στην εκποιούµενη περιουσία
περιλαµβάνεται και η ιδιωτική περιουσία των Οργανισµών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, όπως
∆ηµαρχεία, ∆ηµοτικές Επιχειρήσεις κ.α., τόσο ως προς το άρθρο 102 του Συντάγµατος όσο
και τη διάταξη του άρθρου 22 παρ.3 Σ. Ανάλογο προβληµατισµό εγείρει το άρθρο 11 παρ.
2 του ν.3986/2011, διάταξη µέσω της οποίας επιτρέπεται η είσπραξη των εσόδων
αρχαιολογικών χώρων καθώς και η άσκηση τιµολογιακής πολιτικής, το οποίο όµως έρχεται
σε σύγκρουση µε τη συνταγµατική διάταξη του άρθρου 16 παρ. 1, διότι απεµπολείται η
δυνατότητα ανάπτυξης και προαγωγής της τέχνης και του πολιτισµού εκ µέρους του
κράτους απειλώντας µε υποβάθµιση των πολιτιστικών και αρχαιολογικών µνηµείων
αντίθετη µε τη διάταξη του άρθρου 24 παρ. 1, 6. Τέλος, πρέπει να σηµειωθεί η συγκρότηση
Ειδικής Επιτροπής Πολεοδοµικού και Αρχιτεκτονικού Ελέγχου, σύµφωνα µε το άρθρο 15
παρ.1 του ν.3986/2011, έργο της οποίας αποτελεί ο έλεγχος αισθητικής των κτιριακών
εγκαταστάσεων που περιλαµβάνονται στα επενδυτικά σχέδια αξιοποίησης δηµοσίων
ακινήτων και της ένταξης τους στο φυσικό και οικιστικό περιβάλλον της ευρύτερης
περιοχής, ενώ οι αποφάσεις της θεωρούνται οριστικές και αµετάκλητες, σε αντιδιαστολή
µε τη συνταγµατική διάταξη του άρθρου 24 παρ.2 η οποία υπάγει τη διαµόρφωση, την
ανάπτυξη, την πολεοδόµηση και την επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά
περιοχών στη ρυθµιστική αρµοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
Από τις τιµές του παραπάνω πίνακα αλλά και των διαγραµµάτων διαφαίνεται η αρκετά
αισιόδοξη παραδοχή των ποσοστών απασχόλησης του πληθυσµού και της ανεργίας επί του
εργατικού δυναµικού, καθώς τόσο οι παγκόσµιες εξελίξεις όσο και οι τάσεις που
αναπτύσσονται στο εσωτερικό της χώρας δεν επιτρέπουν την αγνόησή τους και τη
θεώρηση των συγκεκριµένων δεικτών χωρίς να λαµβάνεται υπόψη το συνολικό πλέγµα
όλων των αλληλένδετων µακροοικονοµικών µεγεθών και οι µεταξύ τους συσχετισµοί. Σε
ένα εξαιρετικά κρίσιµο σηµείο του οικονοµικού συστήµατος µε τη συνεχή απειλή
εµφάνισης εκείνων των παραγόντων που θέτουν την οικονοµία σε ένα φαύλο κύκλο
ύφεσης, ανεργίας, οι ιδιωτικοποιήσεις όπως αυτές προβλέπονται στο µεσοπρόθεσµο
πλαίσιο, απειλούν µε νέα αύξηση του ποσοστού ανεργίας, µείωση της απασχόλησης του
πληθυσµού, µε αποτέλεσµα τη µείωση τόσο της ιδιωτικής κατανάλωσης, άρα και του
ΑΕΠ, όσο όµως και των εσόδων των ασφαλιστικών εισφορών, ο ρόλος των οποίων, όπως
εξετάζεται σε επόµενη ενότητα, φέρει ειδικό βάρος, σύµφωνα µε τις εκτιµήσεις του
πλαισίου, στην ανάκαµψη της οικονοµίας µέσω της σηµαντικής συµµετοχής στη µείωση
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
136
του ελλείµµατος γενικής κυβέρνησης το 2015 και στη σχετική µείωση του χρέους ως προς
το ΑΕΠ, που προβλέπεται απόλυτη µε το συνυπολογισµό των εσόδων των
ιδιωτικοποιήσεων, η ακρίβεια της οποίας εξαρτάται σηµαντικά από την επίτευξη των
εκτιµήσεων αυτών, καθώς η παραδοχή της αλµατώδους αύξησης των αναµενόµενων
ασφαλιστικών εισφορών αυξάνει σηµαντικά τον βαθµό εξάρτησης και ευαισθησίας
εκτιµήσεων και στόχων από αυτές. Πρέπει να τονιστεί ότι οι µακροοικονοµικές αυτές
παραδοχές ισχύουν στην περίπτωση των παρεµβάσεων καθώς και στο σενάριο της
προσθήκης των ιδιωτικοποιήσεων χωρίς να ληφθεί υπ’ όψη καµία διαφοροποίηση παρά
µόνο η, υπό τη στενή, έννοια ταµειακή συµβολή των ιδιωτικοποιήσεων µε απλή αφαίρεση
σωρευτικά των αντίστοιχων, για κάθε έτος, επιδιωκόµενων εσόδων από την διάθεση
µετοχών και µεταβίβαση ή παραχώρηση περιουσιακών στοιχείων του ∆ηµοσίου,
συµπεριλαµβανοµένου και της διαφοροποίησης των τόκων στην ταµειακή τους µορφή.
Εξ’ άλλου, λαµβάνοντας υπ’ όψη τα στοιχεία της ελληνικής στατιστικής υπηρεσίας και
του ΟΑΕ∆214 και κάνοντας ταυτόχρονη χρήση των υπολογισµών του απαραίτητου αριθµού
απολύσεων για την εξυγίανση των προς ιδιωτικοποίηση δηµοσίων φορέων του
µεσοπρόθεσµου προγράµµατος, εκτιµάται µία σηµαντική αύξηση της ανεργίας κατά
τουλάχιστον τρις ποσοστιαίες µονάδες, γεγονός το οποίο, συνεκτιµηµένης και της άτυπης,
αδήλωτης ανεργίας αλλά και των διαφόρων µορφών ελαστικής υποαπασχόλησης,
αναµένεται να προκαλέσει, εκτός των απρόβλεπτων επιπτώσεων στο κοινωνικό επίπεδο,
σηµαντικές αποκλίσεις ως προς τις παραδοχές και τους στόχους της απασχολησιµότητας
και της ανεργίας. Ας σηµειωθεί ότι ήδη από το πρώτο τρίµηνο του 2011 οι
απασχολούµενοι στη χώρα είναι λιγότεροι από τον οικονοµικά µη ενεργό πληθυσµό
συνθήκη που, κατά ορισµένους ειδικούς επιστήµονες, συνιστά «κραχ ανεργίας»215 ,
γεγονός που εκτός της κοινωνικής διάστασης, συνεπάγεται µεγάλη κρατική οικονοµική
επιβάρυνση καθώς αυξάνονται οι δηµόσιες δαπάνες µέσω µεταβιβαστικών πληρωµών ενώ
ταυτόχρονα επιδεινώνεται το ισοζύγιο των ασφαλιστικών εισφορών.
Επιπλέον, κάνοντας ταυτόχρονα χρήση της ανάλυσης του κεφαλαίου 3, εξάγεται
αβίαστα η συσχέτιση του πληθωρισµού µε τις προωθούµενες ιδιωτικοποιήσεις, ο οποίος
214 δεδοµένου του αριθµού των εγγεγραµµένων στο µητρώο του ΟΑΕ∆ ανέργων που ανέρχεται στους
699.658 και του ποσοστού ανεργίας το οποίο αγγίζει το 14,3%, σύµφωνα µε τα επίσηµα στοιχεία που εξέδωσε στο δελτίο τύπου «Στατιστικά στοιχεία Ιουλίου 2011».
215 Σάββας Ροµπόλης (2011), Η Ελλάδα βιώνει κραχ ανεργίας http://news.in.gr/economy/article/?aid=1231107779 , (τελευταία πρόσβαση στις 26/09/2011)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
138
ισοτιµίας (€/$), σε ένα αρκετά ρευστό περιβάλλον υπό την επίδραση παραγόντων όπως οι
εξελίξεις στον αραβικό κόσµο και της εµφάνισης µιας σειράς αρνητικών επιπτώσεων από
ενδεχόµενη άνοδο της τιµής του πετρελαίου, δεδοµένης της µεγάλης ενεργειακής
εξάρτησης της ελληνικής οικονοµίας και της επιβάρυνσης της ανταγωνιστικότητας εξ’
αιτίας του προκαλούµενου πληθωρισµού, επιδρώντας ιδιαίτερα αρνητικά στους τοµείς
εξαγωγών και τουρισµού, µε αποτέλεσµα την περαιτέρω απώλεια µεριδίου αγοράς.
Επιπλέον, η άνοδος του πληθωρισµού της ευρωζώνης ασκεί ανοδικές πιέσεις στα επιτόκια
της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, υπονοµεύοντας αφ’ ενός την προσπάθεια
δηµοσιονοµικής εξυγίανσης λόγω των υψηλότερων πληρωµών για τόκους που αφορούν
στο µέρος του χρέους που έχει συνοµολογηθεί µε κυµαινόµενο επιτόκιο218 και αφ’ ετέρου
παρεµποδίζοντας τη χρηµατοδότηση του ιδιωτικού τοµέα επιδρώντας αρνητικά στον τοµέα
των επενδύσεων αλλά ασφαλώς και στην ιδιωτική κατανάλωση µε αρνητικές συνέπειες
τόσο για την εξέλιξη του ΑΕΠ όσο και του χρέους, σύµφωνα µε τη συσχέτιση που
αναλύθηκε παραπάνω, µε την επιπλέον επιδείνωση του εµπορικού ισοζυγίου λόγω της
δηµιουργίας δυσοίωνων προοπτικών της ελληνικής οικονοµίας εξαγωγών σε τρίτες χώρες,
εξαιτίας των τάσεων ανατίµησης του ευρώ ως αποτέλεσµα της ανόδου των επιτοκίων της
ευρωζώνης.
Τέλος, δεν πρέπει να παραληφθεί η αναφορά στα µεγέθη του εξωτερικού τοµέα αλλά
και τους ρυθµούς µεγέθυνσης του ΑΕΠ τόσο σε παγκόσµιο επίπεδο όσο και στο επίπεδο
της Ευρωζώνης, των οποίων η εκτιµώµενη εξέλιξη κρίνεται ιδιαίτερα επισφαλής, για τους
λόγους που προαναφέρθηκαν, και των οποίων οι αποκλίσεις δύναται να επηρεάσουν
εξαιρετικά αρνητικά τη δυναµική του ελληνικού δηµόσιου χρέους καθιστώντας ανέφικτη
την εφαρµογή του µεσοπρόθεσµου πλαισίου και την επίτευξη των επιδιώξεών που
αποτυπώνονται σε αυτό.
218 Σύµφωνα µε τα επίσηµα στοιχεία του Υπουργείου Οικονοµικών στις 30 Ιουνίου 2011, το χρέος
κεντρικής κυβέρνησης αποτελείται κατά 66,2% σταθερού επιτοκίου και 33,8% κυµαινόµενου. Η σχέση σταθερού/κυµαινοµένου συµπεριλαµβάνει τις πράξεις swap επιτοκίου, ενώ τα τιµαριθµοποιηµένα οµόλογα περιλαµβάνονται στα κυµαινόµενα οµόλογα. (Το Χρέος της Κεντρικής ∆ιοίκησης διαφέρει από το Χρέος της Γενικής Κυβέρνησης (Χρέος κατά Μάαστριχτ) κατά το ποσό του ενδοκυβερνητικού χρέους και λοιπών στοιχείων που προβλέπονται από τον ESA '95). http://www.minfin.gr/content-api/f/binaryChannel/minfin/datastore/33/cf/5b/33cf5ba14db6cbc8b9167673f913c997cfacba27/application/pdf/%CE%94%CE%B5%CE%BB%CF%84%CE%AF%CE%BF_%CE%9D%CE%BF_62.pdf (τελευταία πρόσβαση στις 15/09/2011)
Τα όσα προαναφέρθηκαν αποτελούν µία πρώτη προσέγγιση της οικονοµικής
αποτελεσµατικότητας της δεύτερης διάστασης, της διαρθρωτικής δηλαδή λειτουργίας, του
προγράµµατος ιδιωτικοποιήσεων για τη συνέχεια της οποίας κρίνεται προηγουµένως
σκόπιµη η ανάλυση της πρώτης διάστασης αυτής της εξέτασης επίτευξης των
µεσοπρόθεσµων στόχων στις εξελίξεις των δηµοσιονοµικών µεγεθών όπως αυτά
αποτυπώνονται στον πίνακα που ακολουθεί:
219 Αιτιολογική έκθεση του ν.3985/2011 «Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο ∆ηµοσιονοµικής Στρατηγικής 2012-
2015» σελ.26 220 Προς ενίσχυση της πολιτικής αυτής και για τον εντοπισµό τυχόν ανακολουθιών ή ανισορροπιών στις
δηµοσιονοµικές αλλά και τις διαρθρωτικές πολιτικές των κρατών-µελών, καθιερώθηκε πρόσφατα στην ΕΕ το ευρωπαϊκό εξάµηνο, το οποίο αποτελεί την περίοδο (Ιανουαρίου-Ιουνίου κάθε έτους) κατά την οποία γίνεται προσπάθεια ενίσχυσης του συντονισµού των δηµοσιονοµικών αποφάσεων, εντοπίζονται οι κύριες οικονοµικές προκλήσεις που αντιµετωπίζει η ΕΕ και παρέχονται στρατηγικές συµβουλές για τις πολιτικές των κρατών-µελών.
Β. Υπολογισµός χρέους γενικής κυβέρνησης µε παραµβάσεις και ιδιωτικοποιήσειςΧρέος γενικής κυβέρνησης 298.706 328.587 352.436 364.886 371.436 364.503 351.356Χρέος γενικής κυβέρνησης ως % ΑΕΠ µε παρεµβάσεις και ιδιωτικοποιήσεις 127,1% 142,8% 155,5% 159,8% 157,7% 150,1% 139,5%Τόκοι σε δεδουλευµένη βάση ως %ΑΕΠ 7,0% 7,8% 8,9% 8,8% 8,6%ΑΕΠ 235.017 230.173 225.400 228.400 235.500 242.900 251.900
Εξέλιξη χρέους γενικής κυβέρνησης (σε εκατ. ευρώ)
Τα στοιχεία είναι από το νόµο υπ’ αρίθµ.3985 «Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο ∆ηµοσιονοµικής Στρατηγικής 2012−2015», κεφ.
Β΄, Μέρος ΙΙΙ
Για την βαθύτερη κατανόηση του ζητούµενου κεντρικού στόχου όπως αποτυπώνεται
στον παραπάνω πίνακα, θεωρείται χρήσιµη η αναφορά στην πορεία εκείνου του
δηµοσιονοµικού µεγέθους, η συµπεριφορά του οποίου προκαλεί την εκδήλωση της κρίσης
χρέους, για την ταυτόχρονη κατανόηση των βαθύτερων της αιτιών.
Αποτελεί πραγµατικότητα η µεγάλη συµβολή της πίστης στην µεγέθυνση της
οικονοµίας και την ανάπτυξη έτσι όπως αυτή συντελείται στις τρέχουσες συνθήκες, στο
πλαίσιο της συνύφανσης του βιοµηχανικού και τραπεζικού κεφαλαίου. Κατά τη διάρκεια
των οικονοµικών κύκλων και κυριότερα στη φάση της ύφεσης, συντελούνται διεργασίες
που ασκούν καθοριστική επίδραση σε δηµοσιονοµικά µεγέθη (π.χ. µείωση ρυθµού
ανάπτυξης ΑΕΠ, αύξηση δηµοσίου χρέους) τα οποία εν συνεχεία επηρεάζουν, εκτός των
άλλων, τις προθέσεις των πιστωτών µε αποτέλεσµα την αύξηση των επιτοκίων δανεισµού,
στην επιζήτηση υψηλότερων ασφαλίστρων κινδύνου από τους επενδυτές, καθιστώντας µη
βιώσιµη την ανατροφοδότηση του δηµοσίου χρέους, που αποτελεί µοχλό ανάπτυξης,
φαινόµενο το οποίο καλείται κρίση χρέους. Η δυναµική, όµως, του δηµοσίου χρέους και η
δυνατότητα διαχείρισής του σε όρους βιωσιµότητας δεν σχετίζεται µόνο από την πορεία
του ως µεταβολή επί του ίδιου του µεγέθους αλλά βρίσκεται σε άµεση εξάρτηση από το
ρυθµό µεγέθυνσης της οικονοµίας, δηλαδή το ρυθµό µεταβολής του πραγµατικού αλλά και
ονοµαστικού ΑΕΠ. Συνεπώς, ακόµα και εάν δεν υπάρχει νέος δανεισµός από το κράτος,
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
142
δηλαδή ακόµα και αν το πρωτογενές έλλειµµα (έλλειµµα κρατικού προϋπολογισµού µείον
τόκοι) είναι µηδενικό, είναι δυνατόν το µεσοσταθµικό επιτόκιο εξυπηρέτησης του
δηµοσίου χρέους να είναι υψηλότερο από τον ρυθµό µεταβολής του ονοµαστικού ΑΕΠ, το
οποίο συνεπάγεται ότι το δηµόσιο χρέος ως έκφραση του ΑΕΠ αυξάνεται γρηγορότερα
από αυτό, φαινόµενο που εντείνεται στην περίοδο της ύφεσης, διότι η αύξηση, πόσο
µάλλον η µείωση, του εθνικού εισοδήµατος δεν επαρκεί για την αποπληρωµή των τόκων
εξυπηρέτησης του χρέους,. Συνεπώς, η επιβράδυνση της ανάπτυξης της οικονοµίας, η
οποία ασφαλώς επιδρά επιβαρυντικά στο κόστος και τη δυνατότητα δανεισµού, σε
συνδυασµό µε την αύξηση του δηµοσίου χρέους ως αποτέλεσµα των ελλειµµάτων στην
προσπάθεια αντιµετώπισης των συνεπειών της ύφεσης (στήριξη επιχειρηµατικού και
τραπεζικού τοµέα, µείωση φορολογικών εσόδων ως αποτέλεσµα της µειωµένης ζήτησης,
αύξηση ανεργίας κτλ.) προκαλεί ακριβώς την, κατά µεγαλύτερο ρυθµό, αύξηση του
δηµοσίου χρέους επί του ΑΕΠ σε σχέση µε τον ρυθµό της ανάπτυξης του ΑΕΠ,
συνθέτοντας το φαινόµενο της χιονοστιβάδας. Ασφαλώς η πρόκληση και η ουσιαστική
αιτία του φαινοµένου αυτού δεν είναι άλλη παρά η παγκόσµια δοµική κρίση η οποία
εκδηλώθηκε και αναφέρεται ως χρηµατοπιστωτική κρίση, κρίση διατραπεζικής
ρευστότητας, ή ως επιδείνωση του διεθνούς µακροοικονοµικού περιβάλλοντος ενώ συχνά
αποδίδεται στην κακοδιαχείριση, σπατάλη, διαφθορά κ.α. που σαφώς ενυπάρχουν αλλά δεν
αποτελούν την κύρια πηγή του οικονοµικού αδιεξόδου που απειλεί την ελληνική
οικονοµία221. Το διάγραµµα που ακολουθεί αποδεικνύει τα προαναφερθέντα:
221 Το δηµοσιονοµικό έλλειµµα στο σύνολο των µεγαλύτερων προηγµένων οικονοµιών ανήλθε το 2010 σε
9,3% του παγκόσµιου ΑΕΠ, από 10,1% το 2009 και 2,1% το 2007. Μεταξύ αυτών, οι ΗΠΑ, το Ηνωµένο Βασίλειο και η Ιαπωνία είχαν το υψηλότερο δηµοσιονοµικό έλλειµµα ως ποσοστό του ΑΕΠ το 2010 11,1%, 10,2% και 9,6% αντιστοίχως. Το 2011 στις µεγαλύτερες από τις προηγµένες οικονοµίες ως σύνολο, το δηµοσιονοµικό έλλειµµα δεν αναµένεται να υποχωρήσει σηµαντικά (8,0% του ΑΕΠ). Το ακαθάριστο δηµόσιο χρέος αυξήθηκε αλµατωδώς σε όλες τις οικονοµίες, ενώ δεν αναµένεται να σταθεροποιηθεί πριν από το 2015. Στις ΗΠΑ αυξήθηκε από 62% του ΑΕΠ το 2007 σε 93% το 2010, στη ζώνη του ευρώ αυξήθηκε από 66% το 2007 σε 84% το 2010, και στο Ηνωµένο Βασίλειο αυξήθηκε από 44% το 2007 σε 77% το 2010. (Τα στοιχεία είναι από την εισηγητική έκθεση του προϋπολογισµού του οικονοµικού έτους 2011). http://www.minfin.gr/budget/2011/proyp/PDFProyp/1.0.pdf ) (σελ. 11)
∆ιαφαίνεται, εποµένως, µεσοπρόθεσµη απώλεια 204 εκατοµµύρια ευρώ από την
παραχώρηση του δικαιώµατος εκµετάλλευσης, η οποία οξύνεται από την προσδοκία
εκτίναξης των εσόδων, την επόµενη δεκαετία, της εταιρείας «∆ιεθνής Αερολιµένας
Αθηνών Α.Ε.». καθώς σταδιακά µειώνονται σηµαντικά τα ποσά που προορίζονται για την
εξόφληση του δανείου στην Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων. Ας σηµειωθεί, επιπλέον, ότι
την περίοδο 2002-09 το ∆ηµόσιο εισέπραξε από την εταιρεία ∆ιεθνής Αερολιµένας
Αθηνών Α.Ε. 640 εκατ. ευρώ, η επιχειρηµατική ικανότητα του αεροδροµίου της Αθήνας
222 Ο υπολογισµός του ποσού αυτού γίνεται µε βάση την ονοµαστική τιµή 8,5€ της µετοχής την
ηµεροµηνία 9/9/2011, 319.000.000 συνολικών µετοχών που απαρτίζουν το µετοχικό κεφάλαιο του Ο.Π.Α.Π. http://www.tovima.gr/finance/article/?aid=397586 (τελευταία πρόσβαση στις 22/09/2011)
225 Στους υπολογισµούς των τόκων στο µεσοπρόθεσµο πλαίσιο, έχουν γίνει οι ακόλουθες παραδοχές: α) Το µεσοσταθµικό σταθερό επιτόκιο όλων των νέων εκδόσεων οµολόγων που θα γίνουν στα έτη 2012,
2013, 2014 και 2015 υπολογίζεται στο 7,5%. β) Τα ονοµαστικά επιτόκια του υφιστάµενου χρέους βασίζονται στα µελλοντικά επιτόκια, όπως ισχύουν
επιτόκιο 6%, σταθερή ποσοστιαία µείωση του ελλείµµατος κρατικού προϋπολογισµού ως
αποτέλεσµα µεγέθυνσης του ΑΕΠ άρα και των εσόδων, θεωρώντας µία µικρή µείωση των
226 Στην 14ετή περίοδο 1994–2007 η Ελλάδα είχε µέσο πρωτογενές πλεόνασµα ίσο µε το 1,7% του ΑΕΠ
ενώ το εύρος της διακύµανσής του τη συγκεκριµένη περίοδο ήταν από -1,8% έως +3,8%. Αν η εικόνα αυτή θεωρηθεί αντιπροσωπευτική για τη γενικότερη κατάσταση της ελληνικής οικονοµίας τα τελευταία χρόνια (το -8,6% το έτος 2009 δεν λαµβάνεται υπ’ όψη λόγω της ιδιαίτερης κατάστασης της διεθνούς κρίσης), είναι δυνατόν να τεθεί ως εφικτός στόχος, παρόµοια επίτευξη, παρόλη την δυσκολία επανόδου σε αυτά τα επίπεδα λόγω των νέων πλέον συνθηκών του οικονοµικού σκηνικού σε παγκόσµιο και εσωτερικό επίπεδο. http://www.monthlyreview.gr/greek/diktuo/arxeio_sxoliwn/fullstory_html?obj_path=docrep/docs/diktuo/20100908_01/gr/html/index (τελευταία πρόσβαση στις 23/09/2011)
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
148
δαπανών, πρωτογενή πλεονάσµατα που φτάνουν το 2,5% και πλεόνασµα γενικής
κυβέρνησης µέχρι 0,7%, από -15,4% το 2009 για την περίοδο 2015-2025:
αφορούν στο σενάριο των παρεµβάσεων, αποτελούν µία βεβιασµένη προσπάθεια
συγκέντρωσης εσόδων, µέσω της επιπρόσθετης άµεσης και έµµεσης φορολόγησης και
µείωση κόστους227 µέσω της µείωσης των δηµοσίων δαπανών. Συνυπολογίζοντας όµως
ήδη την κατάσταση της ύφεσης, η επιβολή περαιτέρω φόρων228, θα οδηγήσει σε
επιπρόσθετη επιβράδυνση της επιχειρηµατικής δραστηριότητας και της οικονοµίας
γενικότερα µε υστέρηση των εσόδων αλλά και επιπλέον µείωση του ΑΕΠ λόγω µείωσης
της απασχόλησης, πτώση των επενδύσεων και συρρίκνωση της εγχώριας ζήτησης. Το
φαινόµενο αυτό εντείνεται ακόµα περισσότερο στην περίπτωση του σεναρίου µε
παρεµβάσεις και ιδιωτικοποιήσεις καθώς οι καταργήσεις, συγχωνεύσεις οργανισµών και ο
αναγκαίος εξορθολογισµός των προς ιδιωτικοποίηση επιχειρήσεων επιβαρύνει επιπλέον τα
ποσοστά της ανεργίας οδηγώντας σε νέα αύξηση δαπανών µέσω µεταβιβαστικών
πληρωµών, σε νέα απώλεια εσόδων λόγω της συνακόλουθης µείωσης των ασφαλιστικών
εισφορών (ισοζύγιο των ΟΚΑ κατά ESA95), ενώ επίσης νέα µείωση του ΑΕΠ και
κρατικών εσόδων από την απώλεια µερισµάτων και εσόδων των κερδοφόρων
ιδιωτικοποιηµένων επιχειρήσεων229, χωρίς αξιοσηµείωτη διαφοροποίηση των δαπανών
καθώς συχνά οι ζηµιογόνες δραστηριότητες αναλαµβάνονται από το κράτος, ενώ η έννοια
των αναγκαίων συνοδών έργων του άρθρου 13 παρ.1 του ν.3986/2011 συνεπάγεται
επιπρόσθετη οικονοµική επιβάρυνση του ∆ηµοσίου230.
227 Μισθοί και συντάξεις: µείωση των προσλήψεων πέραν του 5:1, πάγωµα και παρεµβάσεις για τον
εξορθολογισµό των συντάξεων, µείωση της ενδιάµεσης κατανάλωσης, περαιτέρω µείωση των λειτουργικών δαπανών κατά 5%, µείωση του εθνικού σκέλους των δηµοσίων επενδύσεων, µείωση των µεταβιβάσεων σε δηµόσιες επιχειρήσεις, παρεµβάσεις για τη µείωση της φαρµακευτικής δαπάνης των ασφαλιστικών ταµείων.
228 Αύξηση συντελεστών, αναδιάρθρωση κατηγοριών, διεύρυνση φορολογικής βάσης, αύξηση των ειδικών φόρων κατανάλωσης, εξίσωση της φορολόγησης του πετρελαίου θέρµανσης και κίνησης, αναδιάρθρωση της φορολόγησης ακίνητης περιουσίας, αύξηση των αντικειµενικών αξιών των ακινήτων για να προσεγγίσουν τις εµπορικές, αύξηση των φόρων µεταβίβασης ακινήτων και των γονικών παροχών, καθιέρωση τεκµηρίων φορολόγησης βάσει δαπανών διαβίωσης.
229 Όπως σηµειώνεται στην αιτιολογική έκθεση του ν.3895/2011 του µεσοπρόθεσµου πλαισίου δηµοσιονοµικής προσαρµογής, στη σελίδα 74 αναφέρεται χαρακτηριστικά: «Ένα πολύ σηµαντικό γεγονός είναι ότι µε τη σύµµετρη πραγµατοποίηση παρεµβάσεων σε όλους τους υποτοµείς της γενικής κυβέρνησης, οι υποτοµείς αυτοί (ΟΤΑ, ∆ΕΚΟ, ΝΠ∆∆, ΟΚΑ), ήδη από το 2012, παρουσιάζουν πλεονάσµατα χωρίς να επιβαρύνουν πλέον την κεντρική κυβέρνηση». Επιπλέον, στη σελίδα 85, αναφέρεται ότι το βασικό σενάριο ενσωµατώνει τα οφέλη των προγραµµάτων αναδιαρθρώσεων του ΟΣΕ και του ΟΑΣΑ και των θυγατρικών τους, συνεπώς ο ισχυρισµός ότι ο ρεαλισµός των αισιόδοξων προβλέψεων του σεναρίου παρεµβάσεων και ιδιωτικοποιήσεων βρίσκει έρεισµα και στο γεγονός της απαλλαγής από τις ελλειµµατικές αυτές επιχειρήσεις δεν ευσταθεί. Αντιθέτως, η διαφορά του σεναρίου αυτό από το σενάριο βάσης, όσο αφορά το συγκεκριµένο ζήτηµα, έγκειται ακριβώς στην απώλεια εσόδων των κερδοφόρων δηµοσίων επιχειρήσεων.
230 Ως τέτοια αναφέρονται τα έργα εξωτερικής υποδοµής, όπως είναι ιδίως τα δίκτυα ηλεκτροδότησης, τηλεπικοινωνιών, φυσικού αερίου και ύδρευσης, καθώς και οι οδοί προσπέλασης και οι κόµβοι σύνδεσης των δηµοσίων ακινήτων µε το εθνικό, περιφερειακό και επαρχιακό οδικό δίκτυο, ενώ την απόφαση
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
152
Ακολουθεί πίνακας µε τα παραπάνω σχετικά µεγέθη για το σενάριο βάσης και τα δύο
συνέρια µε παρεµβάσεις και επιπλέον ιδιωτικοποιήσεις:
232 Το µεγαλύτερο µέρος του χρέους γενικής κυβέρνησης αποτελείται από οµόλογα του Ελληνικού
∆ηµοσίου ενώ αρκετά µικρότερη συµµετοχή έχουν τα έντοκα γραµµάτια, τα κοινοπρακτικά και λοιπά οµολογιακά δάνεια και δάνεια κυρίως από την Τράπεζα της Ελλάδος.
233 Η ύπαρξη της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, της οποίας τα κύρια χαρακτηριστικά είναι ο µεγάλος
βαθµός ανεξαρτησίας της και η επιδίωξη της σταθεροποίησης των τιµών, έχει ως αποτέλεσµα ο πληθωρισµός να µην µπορεί να συνεισφέρει πλέον στη µείωση του ποσοστού του δηµοσίου χρέους.
234 Προς την παραπάνω παραδοχή έχει ληφθεί υπ’ όψη και η απόφαση της Συνόδου Κορυφής της 21ης Ιουλίου του 2011 για µείωση επιτοκίων κατά µία ποσοστιαία µονάδα και επιµήκυνση του χρόνου αποπληρωµής των δανείων της Ελλάδας.
236 Ως Dt συµβολίζεται το έλλειµµα γενικής κυβέρνησης, r το εσωτερικό επιτόκιο του δηµοσίου χρέους Β
το έτος t-1, Gt οι δηµόσιες δαπάνες του κράτους (οι δαπάνες δηλαδή χωρίς τους τόκους), Τt τα έσοδα (δηλαδή Gt- Τt είναι το αντίθετο του πρωτογενούς αποτελέσµατος) ενώ ∆Ι είναι το άθροισµα των εθνικολογιστικών προσαρµοσµένων κεντρικής κυβέρνησης, του ισοζυγίων νοµικών προσώπων πλην ∆ΕΚΟ, του ισοζυγίου επαναταξινοµηµένων ∆ΕΚΟ, του ισοζυγίου ΟΤΑ, και ΟΚΑ (ESA95). (Τα τρία πρώτα µεγέθη του ∆Ι αφορούν την µετατροπή του ελλείµµατος κρατικού προϋπολογισµού στο έλλειµµα κεντρικής κυβέρνησης κατά ESA95).
όµως, ο κίνδυνος αναποτελεσµατικής δράσης σε οικονοµικούς όρους που ενέχουν οι
ιδιωτικοποιήσεις στην περίοδο της ύφεσης, όσο αφορά στη διάσταση της µειωµένης
ζήτησης και όχι στην αιτία της, επισκιάζεται από την αυξηµένη εντροπία πολιτικής
εφαρµογής και υλοποίησης του προγράµµατος ιδιωτικοποιήσεων λόγω ακριβώς της
κοινωνικής αδρανοποίησης που προκαλεί η ταχύτητα µετάβασης από την αναπτυξιακή
φάση σε αυτήν της ύφεσης, αποτελώντας ταυτόχρονα αναπόσπαστο εργαλείο ρύθµισης
µακροοικονοµικών µεγεθών σε πλήρη συµβατότητα και ευθυγράµµιση µε τους νόµους και
τους κανόνες που διέπουν την παγκόσµια οικονοµία σε µία προσπάθεια προσφοράς
ζωτικού χώρου για την κερδοφόρα δράση κεφαλαίων, χωρίς ασφαλώς να παραβλέπεται ο
αυξηµένος κίνδυνος που ενυπάρχει σε περιόδους ύφεσης ως προς τη διαµόρφωση
ανεπιθύµητων µακροοικονοµικών αποτελεσµάτων.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
174
IV. ΕΠΙΛΟΓΟΣ
Η εκτυλισσόµενη «αναδόµηση» της παγκόσµιας οικονοµικής λειτουργίας, µετά το
ξέσπασµα της δοµικής κρίσης του συστήµατος που εκδηλώθηκε ως χρηµατοπιστωτική,
εξαπλώθηκε σε διεθνές επίπεδο και προκάλεσε την κρίση χρέους στην Ελλάδα, αποτελεί
την ολοκλήρωση της µετάβασης του κυρίαρχου οικονοµικού µοντέλου σε ένα νέο στάδιο
ιδιαίτερων χαρακτηριστικών τα οποία καθιστούν αναγκαία την άµεση προώθηση
διαρθρωτικών αλλαγών για την αντιµετώπιση των εγγενών αντιφατικών νόµων και την
επαναφορά του σε αναπτυξιακή τροχιά. Οι µεταρρυθµίσεις αυτές αποσκοπούν, στην
καταρχήν υποτίµηση µέρους των παραγωγικών συντελεστών και εν συνεχεία στη
δηµιουργία κατάλληλου επενδυτικού περιβάλλοντας, βασιζόµενου στη συµπίεση του
κόστους και την διάνοιξη νέων τοµέων υψηλού ποσοστού κέρδους για τη επανεπένδυση
συσσωρευµένων κεφαλαίων, καθώς και την προώθηση αναδιανεµητικών µηχανισµών για
τη συγκέντρωση κεφαλαίων, τα οποία χορηγούνται εν συνεχεία µε τη µορφή αναπτυξιακών
κινήτρων στις επιχειρήσεις, αλλά και τη σύµπλευση, ως απαίτηση συµβατότητας, µε τον
βαθύτερο µηχανισµό του µονοπωλιακού αυτού σταδίου.
Εξέχουσα θέση, στην αναπτυξιακή αυτή ανοικοδόµηση, συγκεντρώνοντας όλα τα
παραπάνω χαρακτηριστικά, κατέχουν οι ιδιωτικοποιήσεις, µέσω των οποίων βρίσκουν
επενδυτική δίοδο, µε τη χρήση πολυδάπανων δηµοσίων υποδοµών, τα αδιάθετα κεφάλαια,
σε τοµείς που παλαιότερα παρουσίαζαν χαµηλή κερδοφορία, όπως οι κοινωφελείς τοµείς,
διότι η διαρκής εξέλιξη της τεχνολογίας µε την συνοδευόµενη αύξηση της
παραγωγικότητας της εργασίας αλλά και τις αλλαγές του εργασιακού καθεστώτος µε στόχο
τη µείωση της τιµής της εργατικής δύναµης και την αύξηση του απλήρωτου µέρους του
εργασιακού ωραρίου για την απόσπαση µεγαλύτερης υπεραξίας, ενισχύουν απρόβλεπτα το
ύψος κερδοφορίας πολλών τοµέων της κρατικής οικονοµικής δραστηριότητας.
Επιπλέον και βάσει της συνθήκης του Μάαστριχτ, απαιτήθηκε άµεσα η ιδιωτικοποίηση
στρατηγικών τοµέων όπως της ενέργειας, των µεταφορών και των τηλεπικοινωνιών,
γεγονός που καταδεικνύει την ανάγκη επένδυσης, επέκτασης και αναπαραγωγής
κεφαλαίων σε νέους τοµείς για τη συνεχή αναχαίτιση της πτωτικής τάσης του ποσοστού
κέρδους, ανεξαρτήτως της φάσης του οικονοµικού συστήµατος, είτε δηλαδή αυτό
βρίσκεται σε φάση ανάπτυξης είτε σε περίοδο ύφεσης, ή, ακόµα προφανέστερα,
Επίλογος
175
ανεξαρτήτως της εκδήλωσης κρίσης χρέους. Το τελευταίο, εξ’ άλλου, βρίσκεται σε πλήρη
ευθυγράµµιση µε την µακροχρόνια ταµειακή αναποτελεσµατικότητα των
ιδιωτικοποιήσεων στη δυναµική και την εξέλιξη του ποσοστού δηµοσίου χρέους επί του
ΑΕΠ, κυρίως λόγω της απουσίας εγγενούς συσχέτισης µεταξύ τους αλλά και εξαιτίας της
αυθαίρετης διασύνδεσης της κρατικής επιχειρηµατικότητας µε την εµφάνιση υπέρογκων
ελλειµµάτων, η οποία όµως οφείλεται, (-όπου αυτή υφίσταται-), σε δοµικά χαρακτηριστικά
και κύρια γνωρίσµατα εκείνης της πολιτικής που εν συνεχεία παρουσιάζεται ως αντίδοτο
στις συνέπειες της ίδιας, καταλείποντας στην ταµειακή διάσταση της οικονοµικής
αποτελεσµατικότητας των ιδιωτικοποιήσεων, απλώς τη βραχυπρόθεσµη µείωση του χρέους
ως αποτέλεσµα της διαφοράς της µεσοπρόθεσµης απώλειας των καθαρών εσόδων των
κερδοφόρων επιχειρήσεων από την είσπραξη των εσόδων του αντιτίµου
συνυπολογιζόµενης της επουσιώδης µείωσης τόκων και χρεολυσίων. Λαµβάνοντας υπ’
όψην, εποµένως, τη µη βιωσιµότητα του δηµοσίου χρέους και την αναγκαία αναδιάρθρωσή
του, µε σηµαντική υποτίµηση, συνάγεται η οξεία αναντιστοιχία, δυσαναλογία σκοπού και
µέσου, αποδίδοντας στην στενά ταµειακή συνιστώσα των ιδιωτικοποιήσεων ένα σχεδόν
µηδενικό συντελεστή. Αντίθετα, ο ρόλος τους ως δοµική µεταρρύθµιση, δηλαδή ως
εργαλείο διόρθωσης και αναχαίτισης δοµικών αντιφάσεων και εγγενών ανεπιθύµητων
εµφανιζόµενων τάσεων του συστήµατος φέρει µία ιδιαίτερα σηµαντική αξία, καθιστώντας
αναγκαία την εισχώρηση ιδιωτικών κεφαλαίων στη δηµόσια σφαίρα, σε εγχώριο αλλά και
διεθνές επίπεδο, σε µία προσπάθεια ανάκαµψης της πτωτικής τάσης της ευρωενωσιακής
αλλά και παγκόσµιας οικονοµίας, την ανάκτηση της ανοδικής τροχιάς µακροοικονοµικών
και δηµοσιονοµικών µεγεθών και την επάνοδο στην κεφαλαιοκρατική ανάπτυξη της
διευρυµένης παραγωγής.
Ασφαλώς, αυτή η ανάπτυξη διέρχεται µέσα από ένα σύνολο θεσµικών αλλαγών για
την θωράκιση της ανταγωνιστικότητας αλλά και την άρση της συνταγµατικής
κατοχύρωσης των δηµοσίων αγαθών, των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, την υποχρεωτική
κρατική ρυθµιστική παρέµβαση και διατήρηση ελέγχου και εποπτείας επί των
στρατηγικών, εθνικού και οικονοµικού συµφέροντος, τοµέων προς την εξασφάλιση της
νοµιµότητας της διάχυσης της εφαρµογής των ιδιωτικοποιήσεων και την µεταβίβαση ή
παραχώρηση περιουσιακών στοιχείων και εµπράγµατων δικαιωµάτων του ∆ηµοσίου,
καθώς εµφανίζεται κατάδηλη αντισυνταγµατικότητα, υπό µία ουσιαστική τελολογική και
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
176
όχι απλώς µία αφηρηµένη ερµηνεία µε κινητήριο µοχλό την κυρίαρχη πολιτική που
«αποκρατικοποιεί» την κοινωνική πολιτική, δίνοντας ουσιαστικό προβάδισµα σε
υιοθετηµένες εκτός λαϊκής νοµιµοποίησης, οικονοµικές πολιτικές, ακυρώνοντας τόσο την
αξία και ουσία του Συντάγµατος όσο και των εννοιών της λαϊκής εξουσίας και της
δηµοκρατίας. Εξάλλου, απαιτείται µία βαθειά επέµβαση, τόσο προς την αλλαγή
συγκεκριµένων διατάξεων που αφορούν την κρατική προστασία συνταγµατικά
κατοχυρωµένων δηµοσίων αγαθών ή στρατηγικών τοµέων οικονοµικής δραστηριοποίησης,
επανακαθορίζοντας ταυτόχρονα την έννοια της δηµόσιας κτήσης και των κοινόχρηστων
πραγµάτων, όσο και επί των συνταγµατικά κατοχυρωµένων αρχών, του κοινωνικού
κράτους, των υποχρεώσεων κοινωνικού χαρακτήρα του Κράτους, της συνέχειας και της
καθολικότητας, ζωτικής σηµασίας για το κοινωνικό σύνολο, υπηρεσιών και αγαθών, αλλά
και του χαρακτήρα της εθνικής οικονοµίας, του καθορισµού του πεδίου δράσης της
ιδιωτικής πρωτοβουλίας σε σχέση µε την ενάσκηση ατοµικών και κοινωνικών
δικαιωµάτων καθώς και της υπηρεσιακής κατάστασης των οργάνων της διοίκησης και
ειδικότερα των δηµοσίων υπαλλήλων. Ασφαλώς, η ιδιωτικοποίηση θεµελιωδών αγαθών
και υπηρεσιών, ανεξαρτήτως της συνταγµατικής αναθεώρησης των ως άνω διατάξεων,
εξακολουθεί να αντίκειται σε βασικές αρχές του δηµοκρατικού πολιτεύµατος και σε
συνταγµατικά κατοχυρωµένες υποχρεώσεις της πολιτείας, θίγοντας θεµελιώδη ανθρώπινα
δικαιώµατα.
Βεβαίως, σε αυτό το σηµείο εκδηλώνεται µία σύγκρουση οικονοµικού και κοινωνικού
οφέλους, όχι ως αποτέλεσµα αστοχιών ή σφαλµάτων διαχείρισης αλλά ως φυσική
απόρροια της αρχικής διαφοροποίησης της βασικής αποστολής και των κινητήριων
δυνάµεων µεταξύ της µεγιστοποίησης κέρδους και της εξυπηρέτησης δηµοσίου
συµφέροντος, η οποία εν µέρει, απειλεί την αειφόρο οικονοµική ανάπτυξη λόγω της
εµφάνισης ανεπιθύµητων φαινοµένων που πλήττουν όχι µόνο την κοινωνική υπόσταση
ενός λαού αλλά επιβαρύνουν ταυτόχρονα µακροοικονοµικά και δηµοσιονοµικά µεγέθη, η
αναχαίτιση της οποίας (επιβάρυνσης), απαιτεί την επιπλέον ενίσχυση των κοινωνικών
ανισοµετριών, ως όξυνση τόσο της έντασης όσο και της ποσότητας αυτών, καθιστώντας εν
συνεχεία, και λόγω ακριβώς του µεγέθους της παγκόσµιας παραγωγής και του σταδίου του
οικονοµικού συστήµατος, την ύπαρξη του φαύλου αυτού κύκλου όχι απλώς αναπόφευκτη
αλλά βασική προϋπόθεση για την λειτουργία του αναπτυξιακού µηχανισµού. Αγνοώντας
Επίλογος
177
εποµένως, τις κοινωνικές επιπτώσεις ως τέτοιες (-καθώς η αµιγής κοινωνική ανάλυση
εκφεύγει των σκοπών της παρούσας µελέτης-), αλλά λαµβανοµένου υπ’ όψη µόνο της
οικονοµικής διάστασης των κοινωνικών αυτών συνεπειών, σε συνδυασµό µε τον
εσωτερικό λειτουργικό µηχανισµό του οικονοµικού συστήµατος, εξάγεται το συµπέρασµα
ότι δύναται η αρνητική επίδραση επί των µακροοικονοµικών µεγεθών να αναχαιτιστεί,
µέσω του συνόλου των δοµικών αυτών µεταρρυθµίσεων τόσο σε οικονοµικό επίπεδο όσο
και σε πολιτικό, µε αφετηρία τη µισθωτή εργασία και το Σύνταγµα αντίστοιχα,
προσδίδοντας εξέχοντα ρόλο στις ιδιωτικοποιήσεις και την εκποίηση ακίνητης και κινητής
περιουσίας του ∆ηµοσίου ως διαρθρωτικό εργαλείο προώθησης, συντέλεσης και
ολοκλήρωσης των παραπάνω, για την, µέσω της απελευθερωµένης αγοράς και των
τεσσάρων ελευθεριών237 της συνθήκης του Μάαστριχτ, ταυτόχρονης συµβολής, στο
µερίδιο που αναλογεί στην ελληνική οικονοµία, στην ώθηση του οικονοµικού
περιβάλλοντος σε ευρωενωσιακό αλλά και, δεδοµένου της επέκτασης αυτών σε άλλα
κράτη, παγκόσµιο επίπεδο.
Βεβαίως, η ώθηση αυτή ενσωµατώνει το κόστος της απώλειας της δυνατότητας
«εθνικού» σχεδιασµού της οικονοµίας, εξ’ αιτίας της εκποίησης των περιουσιακών
στοιχείων του ∆ηµοσίου, στρατηγικών τοµέων της οικονοµίας και µεταβίβαση δηµοσίων
επιχειρήσεων σε ξένους επενδυτές, ενώ δεν πρέπει να παραγνωρίζεται, τόσο η απώλεια
εσόδων ή κερδών των µερισµάτων των µετοχών, που κατείχε το κράτος, όσο και η
υποτίµηση της πιστοληπτικής ικανότητας της Ελλάδας ακριβώς λόγω της εκποίησης αυτής,
µε συνακόλουθο τη συνέχεια αποκλεισµού της από τις αγορές δανεισµού και προ πάντων
την αύξηση τόσο της δυσκολίας όσο και του κόστους αυτού, επιβαρύνοντας την εξέλιξη
του χρέους γενικής κυβέρνησης, αλλά και προκαλώντας σοβαρές επιπτώσεις στο βιοτικό
επίπεδο των πολιτών της.
Η µεταγωγή όµως του µοχλού ανάπτυξης, επενδύσεων, αναβάθµισης της έρευνας,
εισαγωγής σχεδιασµού και διάχυσης των νέων τεχνολογιών από το κράτος σε ιδιώτες,
αποτελεί µοναδική διέξοδο των συσσωρευµένων κεφαλαίων, για την ανάκαµψη του µέσου
ποσοστού κέρδους και την επάνοδο του συστήµατος σε, αρχικά σχετική, αναπτυξιακή
τροχιά, απαίτηση που εντείνεται σε περίοδο ύφεσης, (-εκλαµβάνοντας την τελευταία ως
αποτέλεσµα της κρίσης υπερσυσσώρευσης προϊόντων και κεφαλαίων και όχι απλώς ως
237 Ελευθερία κίνησης κεφαλαίων, εµπορευµάτων, υπηρεσιών και εργατικού δυναµικού.
Κριτική Ανάλυση Συνταγµατικότητας και Οικονοµικής Αποτελεσµατικότητας των Ιδιωτικοποιήσεων στο Πλαίσιο της Οικονοµικής Κρίσης: Αλέξανδρος Τσάνης
178
µείωση της ζήτησης λόγω κάποιου «χρηµατοπιστωτικού γεγονότος»-), διότι οι
ιδιωτικοποιήσεις αποτελούν το µηχανισµό καταστροφής ενός µέρους των συντελεστών
παραγωγής, µέσω της υποτιµηµένης αγοροπωλησίας (-απαξίωση σταθερού κεφαλαίου-),
όσο και του θεσµού της εργασιακής εφεδρείας αλλά και τις δραστικές αλλαγές στο
εργασιακό καθεστώς και το σύστηµα αµοιβών (-απόσυρση/ απαξίωση µεταβλητού
κεφαλαίου-), διαµορφώνοντας, επιπλέον κατ’ αυτόν τον τρόπο, κατάλληλες συνθήκες
επενδύσεων (-µέσω της αύξησης του αναµενόµενου ποσοστού κέρδους-), καθώς και λόγω
της όξυνσης της ανάγκης επανεπένδυσης των αδρανών κεφαλαίων, ως προϋπόθεση
επανένταξης της παραγωγής σε ανοδική πορεία, σε µία, βεβαίως, συνεχή προσπάθεια
εξουδετέρωσης των αντικρουόµενων αναπτυσσόµενων τάσεων ως συνισταµένες των
αντιφάσεων και αντιθέσεων που διακρίνουν τις σχέσεις παραγωγής και τις παραγωγικές
δυνάµεις του συστήµατος· αντιθέσεις, ασφαλώς, οι οποίες εντείνονται µε την επέκταση
αυτών του κοινωνικού χαρακτήρα της εργασίας και της ατοµικής ιδιοποίησης των
αποτελεσµάτων της, αλλά και της αντίφασης της παραγωγής δηµοσίων αγαθών µέσα από
την σχέση της µεγιστοποίησης του ατοµικού κέρδους.
Προς το σκοπό, εποµένως, επισκίασης όλων αυτών των ασυµβατοτήτων, και
δεδοµένου της όξυνσης αυτών στο πλαίσιο της παγκόσµιας κρίσης, η απαίτηση επίσπευσης
των ιδιωτικοποιήσεων, ως πλήρως συµβατές και ενδεδειγµένες για την αντιµετώπιση της
βαθύτερης αιτίας αυτής, δηλαδή των συσσωρευµένων κεφαλαίων και της πτωτικής τάσης
του ποσοστού κέρδους, εντείνεται σηµαντικά από την αποκρυστάλλωση των κοινωνικών
αντανακλαστικών λόγω της ραγδαίας µετάβασης από τη φάση της ανάπτυξης στην φάση
της έντονης ύφεσης, καθιστώντας αναγκαία, όσο ποτέ άλλοτε, την εκτέλεση διαρθρωτικών
µεταρρυθµίσεων, επικεφαλείς των οποίων τίθενται οι ιδιωτικοποιήσεις, για την επέµβαση
στις δοµικές αδυναµίες προς την, κατά µία έννοια, αποκαθήλωση του κυρίαρχου
οικονοµικού συστήµατος, προσδίδοντας ένα συγκεκριµένο και πραγµατικό νόηµα στην
αναγόρευση της κρίσης ως «ευκαιρία».
179
Βιβλιογραφικές Αναφορές
A. Πρωτογενείς Πηγές I. Ελληνική Νοµοθεσία 1. Κ.Ν. 2190/1920 «Περί ανωνύµων εταιρειών» (ΦΕΚ Α΄37/30.3.1963) 2. Ν.2000/24/24.12.91 (ΦΕΚ Α' 206 – ∆ιόρθ. Σφάλµ. από το ΦΕΚ-6 Α/92) «Για την
αποκρατικοποίηση, απλούστευση των διαδικασιών εκκαθάρισης, ενισχύσεως των κανόνων ανταγωνισµού και άλλες διατάξεις»
3. Ν.2414/96 «Εκσυγχρονισµός των ∆ηµοσίων Επιχειρήσεων και Οργανισµών και άλλες
διατάξεις» (ΦΕΚ Α' 135/25.6.1996) 4. Ν.2843/2000 «Εκσυγχρονισµός των χρηµατιστηριακών συναλλαγών, εισαγωγή
εταιριών επενδύσεων στην ποντοπόρο ναυτιλία στο Χρηµατιστήριο Αξιών Αθηνών και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α' 219/12.10.2000)
5. Ν.2971/2001 «Αιγιαλός παραλίες και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α΄285/19.12.2001) 6. Ν.3049/2002 «Αποκρατικοποίηση επιχειρήσεων του ∆ηµοσίου και άλλες διατάξεις»
II. Νοµοθεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης 1. Ενοποιηµένη απόδοση της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και της Συνθήκης για
τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2010), C 83/01
2. Οδηγία 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισµού των διαδικασιών σύναψης δηµόσιων συµβάσεων έργων, προµηθειών και υπηρεσιών
3. Συνθήκη της Λισαβόνα για την τροποποίηση της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (2007), C 306/01
4. Χάρτης των Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2010), C 83/02 III. Νοµολογία Αρείου Πάγου - Συµβουλίου Επικρατείας ΑΠ 1487/1985, ΑΠ 1210/2010 ΣτΕ 41/1929, ΣτΕ (Ολ.) 4050/1976, ΣτΕ 2289/1987, ΣτΕ (Ολ.) 5024/1987, ΣτΕ 5024/1987, ΣτΕ 14/1988, ΣτΕ [ΠΕ] 473/1988, ΣτΕ 2376/1988, ΣτΕ (ΠΕ) 158/1992, ΣτΕ (ΠΕ) 159/1992, ΣτΕ (ΠΕ) 385/1995, ΣτΕ 4230/1995, ΣτΕ 3067/97, ΣτΕ 3818/1997, ΣτΕ (ΠΕ) 32/1998, ΣτΕ (ΠΕ) 33/1998, ΣτΕ (ΠΕ) 34/1998 Σ.τ.E. Π.Ε. 38/1998, Τµ. Ε΄, Επεξεργασία σχεδίου προεδρικού διατάγµατος για την υπαγωγή του Οργανισµού Σχολικών Κτιρίων στις διατάξεις του ν. 2414/1996 («εκσυγχρονισµός των ∆ηµοσίων Επιχειρήσεων και Οργανισµών και άλλες διατάξεις»). ΣτΕ 327/1999, ΣτΕ 1129/1999, ΣτΕ 1790/1999, ΣτΕ 2592/1999, ΣτΕ 3344/1999, ΣτΕ 3346/1999, ΣτΕ 1500/2000, ΣτΕ 3724/00, ΣτΕ 2676/2001, ΣτΕ 867/2002 Σ.τ.Ε. Π.Ε. 1511/2002, Τµ. ∆΄, Οργανισµός Κεντρικής Αγοράς Αθηνών, Εισηγητής: Η. Μάζος, Πάρεδρος ΣτΕ 3946/2002, ΣτΕ 1508/2003, ΣτΕ 4011/2004, ΣτΕ 978/2005, ΣτΕ 465/2009 IV. Εκθέσεις/Επίσηµες Εκδόσεις 1. Αιτιολογική έκθεση του ν.3985/2011 «Μεσοπρόθεσµο Πλαίσιο ∆ηµοσιονοµικής
Στρατηγικής 2012-2015» 2. Αιτιολογική έκθεση του ν.3986/2011 «Επείγοντα Μέτρα Εφαρµογής Μεσοπρόθεσµου
4. Έκθεση Επιστηµονικής Υπηρεσίας της Βουλής σχεδίου νόµου «Επείγοντα Μέτρα
Εφαρµογής Μεσοπρόθεσµου Πλαισίου δηµοσιονοµικής Στρατηγικής 2012-2015» 5. Commission of the European Communities (2004), Green Paper on the Public-Private
Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, 327 Final B. ∆ευτερογενείς πηγές I. Ελληνική βιβλιογραφία 1. Αδαµαντίδου Ε. (1998): Αποκρατικοποίηση – Εκσυγχρονισµός των δηµοσίων
επιχειρήσεων κοινής ωφελείας και προστασία των καταναλωτών, Αντ. Ν. Σάκκουλας
2. Αδαµαντίδου Ε. (2002), Τα συνταγµατικά όρια της ιδιωτικοποίησης και της ελευθέρωσης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, σε: Κ. Γώγου (επιµ.), Η πορεία προς το Ευρωπαϊκό Σύνταγµα και η πρόσφατη αναθεώρηση τον; ελληνικού Συντάγµατος, Αθήνα – Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας
3. Βαΐτσος Κ., Γιαννίτσης Τ., ∆ενιόζος ∆., Καλογήτου Γ., Λυµπεράκη Α., Παπούλιας ∆. (1994), Η προβληµατική των ιδιωτικοποιήσεων, Θεσσαλονίκη: Παρατηρητής
4. Βελέντζα Ιωάννη (1987), Η συνταγµατική εγγύηση της ιδιοκτησίας θεµελιώδες αντικείµενο του Οικονοµικού ∆ικαίου, Θεσσαλονίκη: Αντ. Ν. Σάκκουλας
5. Βροντάκης Μ.(1982), Το ζήτηµα της συνταγµατικής προστασίας της ιδιοκτησίας των δηµόσιων νοµικών προσώπων, Αθήνα-Κοµοτηνή
7. Γέροντας Α. (2004), Η συνταγµατική προστασία της ιδιοκτησίας και η αναγκαστική απαλλοτρίωση σε ∆ιοικητικό ∆ίκαιο, Αθήνα- Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας
ενόψει της νοµολογίας του ΣτΕ», σε: Αθ. Καΐση (επιµ.), Ο ν. 3389/2005 για τις Συµπράξεις ∆ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα, Κέντρο ∆ιεθνούς και Ευρωπαϊκού Οικονοµικού ∆ικαίου, Αθήνα-Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας
13. Καλαϊτζιδάκης Π. και Καλυβίτης Σ. (2008), Οικονοµική Μεγέθυνση Θεωρία και Πολιτική, Αθήνα: Κριτική
14. Κατρούγκαλος Γ. (1998), Το κοινωνικό κράτος της µεταβιοµηχανικής εποχής, Αθήνα-Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας
15. Κονδύλης Εµµανουήλ, Σάββας Σ.Ε. (1993), Ιδιωτικοποίηση και Παραγωγικότητα,
19. Ρόκας Ν. (1976), Η επίδραση του Συντάγµατος του 1975 επί του ιδιωτικού και του δηµοσίου δικαίου, Αθήνα-Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας
20. Σαρµάς Ι. (1994), Η συνταγµατική και διοικητική νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, Αθήνα-Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας
21. Τσιρωνάς Αθανάσιος (2006), Αποκρατικοποιήσεις Έννοια, φύση και λειτουργία από την άποψη του ∆ιοικητικού Οικονοµικού ∆ικαίου, Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Αντ. Ν. Σάκκουλας
22. Φλογαΐτης Σ.(1991). Η διοικητική σύµβαση, Έννοια και φύση. Αθήνα-Κοµοτηνή: Αντ. Ν. Σάκκουλας
II. Ελληνική Αρθρογραφία – Μελέτες 1. Βιλιάρδος Βασίλης (2011), Η παγίδα των ιδιωτικοποιήσεων,
http://viliardos.capitalblogs.gr/showArticle.asp?id=32007 (τελευταία πρόσβαση στις 21/09/2011)
183
2. Ακρίτας Καϊδατζής 2002, «Ιδιοκτησιακά δικαιώµατα των δηµόσιων νοµικών προσώπων: τρεις ερµηνευτικές εκδοχές για τη συνταγµατική τους προστασία», Το Σύνταγµα 2002
3. Καιδατζής Ακρίτας (2006), Η µεταρρύθµιση του νοµικού καθεστώτος του ΟΤΕ,
Νοµολογιακές τάσεις και προσαρµογές στο µεταβαλλόµενο οικονοµικο-πολιτικό περιβάλλον, http://www.constitutionalism.gr/html/ent/616/ent.1616.asp (τελευταία πρόσβαση στις 21/09/2011)
5. Καζαλόττι Ελιζαµπέττα (2011), Ένας φιλελεύθερος «µετανοεί» για τις άκριτες
ιδιωτικοποιήσεις, http://www.enet.gr/?i=news.el.article&id=292196 , (τελευταία πρόσβαση στις 25/09/2011)
6. Κασιµάτη Γεωργίου (2011), Σχόλιο για το «µεσοπρόθεσµο πρόγραµµα» και τον
«εφαρµοστικό νόµο», http://www.newspot.gr/2011/07/%CE%BA%CE%B1%CF%83%CE%B9%CE%BC%CE%AC%CF%84%CE%B7%CF%82-%CE%B3%CE%B9%CE%B1-%CF%84%CE%BF-%CE%BC%CE%B5%CF%83%CE%BF%CF%80%CF%81%CF%8C%CE%B8%CE%B5%CF%83%CE%BC%CE%BF-%CE%B4%CE%B9%CE%B5%CF%80%CF%81%CE%AC.html (τελευταία πρόσβαση στις 21/09/2011)
7. Μαλλιαρόπουλος ∆ηµήτρης & Τάσος Αναστασάτος (2010), Η ∆υναµική του
Ελληνικού ∆ηµόσιου Χρέους και Γιατί η Χρεοκοπία ∆εν Αποτελεί Επιλογή, Οικονοµίας και Αγορές Τόµος V, Τεύχος 9
8. http://www.greekliberals.net/fis/documents/Eurobank_Greek_Debt.pdf (τελευταία πρόσβαση στις 14/09/2011)
9. Μαριόλης Θεόδωρος (2010), Κριτική έκθεση του «νόµου της πτωτικής τάσης του
ποσοστού κέρδους» του Κ. Μαρξ: Κατανοµή εισοδήµατος, επισώρευση κεφαλαίου και τεχνολογική µεταβολή στη µακρά περίοδο http://mpra.ub.uni-muenchen.de/22461/1/MPRA_paper_22461.pdf (τελευταία πρόσβαση στις 18/09/2011)
12. Μποτόπουλος Κώστας (2003), Το Κράτος ως µέτοχος
http://www.botopoulos.gr/politika-keimena/thesmika/item/208-%CF%84%CE%BF-%CE%BA%CF%81%CE%AC%CF%84%CE%BF%CF%82-%CF%89%CF%82-%CE%BC%CE%AD%CF%84%CE%BF%CF%87%CE%BF%CF%82 (τελευταία πρόσβαση στις 10/09/2011)
13. Πανίκος ∆ηµητριάδης (2011), Ιδιωτικοποιήσεις και Ανάπτυξη
http://blog.stockwatch.com.cy/?p=545 (τελευταία πρόσβαση στις 15/09/2011) 14. Παυλόπουλος Προκόπης (2011), Γιατί το µεσοπρόθεσµο είναι αντισυνταγµατικό,
http://korinthiakoi-orizontes.blogspot.com/2011/06/blog-post_3346.html (τελευταία πρόσβαση στις 23/09/2011)
15. Ράπανος Βασίλης (2009), Μέγεθος και εύρος δραστηριοτήτων δηµοσίου τοµέα
http://www.iobe.gr/media/delttyp/keimerg1.pdf (τελευταία πρόσβαση στις 15/09/2011) 16. Σάββας Ροµπόλης (2011), Η Ελλάδα βιώνει κραχ ανεργίας
http://news.in.gr/economy/article/?aid=1231107779 (τελευταία πρόσβαση στις 19/09/2011)
17. Σιδηροπούλου Σταυρούλα (2008), Ιδιωτικοποιήσεις και σχετικοί προβληµατισµοί σε
οικονοµικό και κοινωνικό επίπεδο, ∆ιατριβή, Πανεπιστήµιο Πειραιά, Τµήµα Οργάνωσης και ∆ιοίκησης Επιχειρήσεων
18. Τσακαλώτος Ευκλείδης (2011), Τι διδάσκει η διεθνής εµπειρία για τις
αποκρατικοποιήσεις, Κυριακάτικη Ελευθεροτυπία, 12.06.2011 19. Τσακαλώτος Ευκλείδης (2011), Οι ιδιωτικοποιήσεις ως αναδιανοµή του εισοδήµατος
και του ρίσκου¨ http://papagalizw.blogspot.com/2011/06/o.html (τελευταία πρόσβαση στις 15/09/2011)
20. Τσιρωνάς Αθανάσιος (2008), H νοµική φύση των συµβάσεων σύµπραξης ∆ηµοσίου
και Ιδιωτικού Τοµέα (Σ∆ΙΤ) του Ν. 3389/2005, Επιθεώρηση ∆ηµοσίου ∆ικαίου και ∆ιοικητικού ∆ικαίου
21. Χατζοπούλου Ιωάννα (2010), Νοµοθετική προστασία των ακτών από την κοινόχρηστα
του αιγιαλού και της παραλίας στην ολοκληρωµένη παράκτια διαχείριση http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=4193&lang=1&catpid=1 (τελευταία πρόσβαση στις 20/09/2011)
185
III. Ξένη Βιβλιογραφία 1. Karl Marx (1973), Grundrisse der Kritik der Politischen Ökonomie – Outlines of the
Critique of Political Economy (Translated by: Martin Nicolaus), Germany: Penguin 2. Marx Karl (1887), Capital, Vol. I, The process of production of capital, Moscow:
Progress Publishers
3. Marx Karl (1894) Capital Vol. III, The process of capitalist production as a whole, NY: International Publishers
IV. Ξένη αρθρογραφία/µελέτες 1. Easterly William & Rebelo Sergio (1993). Fiscal policy and economic growth: An
empirical investigation, Journal of Monetary Economics 2. Katrougalos George (2010), Constitutional Limitations of Privatization in USA and
Europe: A Theoretical and Comparative Perspective, Constellations Volume 17, Number 2
3. Lindert Peter H. (1994). The Rise of Social Spending, 1880-1930, Explorations in
Economic History 4. Nicoletti Giuseppe & Scarpetta Stefano (2003), Regulation, productivity, and growth :
OECD evidence, Policy Research Working Paper Series 2944 5. O' Mahony, M. & Vecchi, M. (2001), The electricity supply industry: a study of an
industry in transition , National Institute Economic Review 6. Radice H. (1994), Organizing markets in central and eastern Europe: competition,
governance and the role of foreign capital, School of Business and Economic studies discussion paper, University of Leeds
7. Roubini Nouriel (2011), Is capitalism doomed?, Project Syndicate, http://www.project-
syndicate.org/commentary/roubini41/English (τελευταία πρόσβαση στις 26/09/2011) 8. Shirley Mary & Walsh Patrick (2000). Public versus private ownership : the current
state of the debate, Policy Research Working Paper Series 2420 9. Stiglitz J. (1994), Whither Socialism?, MIT Press 10. Sunita Kikeri & John Nellis (2002), Privatization in competitive sectors : the record to
date, Policy research working papers 2860
186
11. Vries, L.J. 2004. Securing the public interest in electricity generation markets, The myths of the invisible hand and the copper plate. PhD Thesis, Technical University of Delft, the Netherlands
12. Williamson, Veblen, (1995), Transaction cost theories of business enterprise from and:
convergence, divergence, and some evidence, Journal of economic issues, Vol. XXIX, No.2
V. ∆ιαδικτυακοί Τόποι 1. Νοµικά πρόσωπα δηµοσίου και ιδιωτικού δικαίου
http://www.capital.gr/law/articles.asp?id=727154&subcat=105 (τελευταία πρόσβαση στις 16/08/2011)
http://www.minfin.gr/portal/el/resource/contentObject/contentTypes/genericContentResourceObject,fileResourceObject,arrayOfFileResourceTypeObject/topicNames/publicDebtBulletin/resourceRepresentationTemplate/contentObjectListAlternativeTemplate (τελευταία πρόσβαση στις 15/09/2011)
3. Ofgem: UK cannot trust energy companies to keep the lights on,
(http://www.guardian.co.uk/business/2010/feb/03/ofgem-uk-energy-supplies)(τελευταία πρόσβαση στις 08/09/2011)
4. http://www.tovima.gr/finance/article/?aid=397586 (τελευταία πρόσβαση στις
22/09/2011) 5. Αντισυνταγµατικό το Μεσοπρόθεσµο; (2011),
http://www.inews.gr/89/antisyntagmatiko-to-mesoprothesmo.htm , (τελευταία πρόσβαση στις 23/09/2011)
6. http://news.kozaninet.gr/?p=14492 , (τελευταία πρόσβαση στις 23/09/2011) 7. «Εφαρµοστικό» του Μεσοπρόθεσµου, ή «εκτελεστικό» του περιβάλλοντος;
http://www.realpolitics.gr/index.php/archives/33586 (τελευταία πρόσβαση στις 23/09/2011)
8. Ο Ελληνικός Ορυκτός Πλούτος http://www.oryktosploutos.net/2010/12/blog-
post_30.html ,(τελευταία πρόσβαση στις 15/09/2011)