This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Выходв светпервогоизданияв 2004 г. совпалповременисна-чаломкрупномасштабнойбюджетнойреформы,предпринятойМин-финомРоссииподнепосредственнымруководствомминистраАлек-сеяЛеонидовичаКудрина.
Попрошествиивременисталоочевидным,чтоименноблагода-ряэтойреформебюджетнаясистемаРоссиивыстоялавусловияхсо-временногомировогофинансовогокризиса.Словапризнательностии уважения автор адресует в первую очередь А.Л. Кудрину, а такжеР.Е. Артюхину, А.В. Глаголеву, Т.Г. Нестеренко, А.Л. Саватюгину иА.Г.Силуанову.
Переиздание этойкниги сталобывряд ли возможнобез друже-скогоучастиямоихближайшихколлегпоработе—проректоровАка-демии бюджета и казначейства Минфина России И.Б. Быстровой,А.В.Викторова,Н.И.Пушкарской,Т.М.Сауляк,А.М.Фомичева,ко-торымавторглубокоиискреннеблагодарен.
Настоящее пособие стало действительно учебным в результатепреподавательскихиорганизационныхусилийзамечательныхсотруд-никовкафедрыгосударственныхфинансовГУВШЭ,скоторымиав-тортрудитсясмоментаоснованиякафедрыв2002г.,проф.Е.В.Буш-мина,проф.В.Е.Чистовой,проф.В.А.Павлова,доц.В.В.Лапыгиной,доц.Г.Р.Марголита,преп.С.Г.ПетраковойиО.А.Семеновой.
БольшоеспасибозапомощьаспирантамАннеБеленчук,МихаилуКареву,ИльеКривогову,МаринеСлуцкой, а также редакторуизда-тельстваЛ.И.Кузнецовойзавысококвалифицированнуюподготовкувторогоизданияучебногопособиякпечати.
Мстислав Афанасьев
7
ПРЕдИсЛОВИЕ А.Л. КудРИНА
Динамичное развитие российской экономики и внешнеэконо-мическиевызовысформировалиновыетребованияккачествууправ-лениясовременнымигосударственнымифинансами,которыесталивомногомопределятьсостояниевсейэкономическойсистемыгосу-дарства.
МинфинРоссиивсегдастремилсябытьоткрытымдлядискуссий,понимаявсюответственность запроведениебюджетныхпреобразо-ваний.Примером может служить роль макроэкономических стаби-лизаторов двух суверенных фондов (Резервного и Национальногоблагосостояния)имноголетнееобеспечениеустойчивогобюджетногопрофицитавусловияхдавлениясверхдоходовотэкспортанакурсна-циональнойвалютыиростиндексацен.
Опыт преподавания бюджетных дисциплин позволил обобщитьитогиработывобластигосударственныхфинансовисформулироватьпониманиенеобходимостипоявлениясовременнойучебнойлитера-турынаэтутему.
В учебномпособии бюджет рассматривается как регулятор эко-номического развития страны. Важноеместо отведено бюджетномуустройствуиуправлениюбюджетами,атакжеполитикеформирова-ниядоходовирасходовбюджета,котораявперспективедолжнаобес-печивать устойчивость бюджетной системы. Современный бюджетдолженгарантироватьконституционныеправагражданнакачествен-ноеисвоевременноеполучениеуслуггосударстваифинансовоеобес-печениегосударственныхобязательств.
Учебноепособиепроф., д.э.н.М.П.Афанасьевасталоне толькополезнымдляпониманиялогикибюджетнойсистемыибюджетныхреформ, но и основой полноценного усвоения учебного материалаучащимися.
Министр финансовРоссийской Федерации А.Л. Кудрин
9
ВВЕдЕНИЕ
Бюджетнаясистемаявляетсяоднимизнаиболееважныхинститутовлюбогогосударства,эффективностьфункционированиякоторогоока-зываетнепосредственное влияниена качество экономического ростаиуровеньобщественногоблагосостояния.Именноэтимфактомобъ-ясняетсястольсерьезноевнимание,котороевпоследнеевремясталоуделятьсявопросамбюджетногоустройстваибюджетногопроцесса.
Средства,аккумулируемыеврамкахбюджетнойсистемы,состав-ляютфинансовуюосновуфункционированияоргановгосударствен-ной власти и местного самоуправления, обеспечивающую решениезадач и выполнение функций государством и муниципалитетами.Цельюфункционированиябюджетнойсистемыявляетсяпостроениесоциально ориентированногообществапосредствомраспределенияиперераспределенияресурсов.Хотявпоследнеевремя,несмотрянаде-кларируемуюсоциальнуюнаправленностьбюджетнойполитики,онабыла в значительной степени переориентирована намаксимальнуюконцентрацию государственныхфинансовых ресурсов нафедераль-номуровнесцельюобслуживаниягосударственногодолга,ивэтомбылидостигнутыопределенныеуспехи.
Стабильностьфункционированиябюджетнойсистемы—одинизнаиболее важных показателей, характеризующий устойчивость эко-номикиипреждевсегосостояниееесоциальнойсферы.
Построениесовременнойбюджетнойсистемыначалосьв1991г.ипроходилонафонесерьезныхпреобразованийвроссийскойэконо-мике,которыев значительнойстепениопределилипервостепенныезадачи,стоявшиепередбюджетнойсистемой.Особоеместосрединихзанималанеобходимостьадаптациироссийскойэкономикикрыноч-нымусловиямхозяйствования,обеспечениеэкономическойстабиль-ности и стимулирование инвестиционной активности в националь-нойэкономике.
третийуровень—местныебюджеты,втомчисле:бюджетыму-•ниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты вну-тригородских муниципальных образований городов федеральногозначенияМосквы иСанкт-Петербурга; бюджеты городских и сель-скихпоселений.
Однимизнаиболеезначительныхэтаповвразвитиироссийскойбюджетнойсистемыбылопринятиев1998г.БюджетногокодексаРос-сийскойФедерации,которыйустановилобщиепринципыбюджетно-го законодательства Российской Федерации и определил правовыеосновы функционирования отечественной бюджетной системы. Довступленияв силууказанного законодательногоактарегулированиебюджетнойсистемыосуществлялосьнаосновенорм, закрепленныхвфедеральныхзаконах«Обосновахбюджетногопроцессаибюджет-ногоустройстваРСФСР»,«ОбосновахналоговойсистемыРСФСР»,«О федеральном бюджете на очередной финансовый год», а такжерядадругихзаконов.
Принятие в 2004 г. Концепции реформирования бюджетногопроцессавРоссийскойФедерациив2004—2006годахознаменовалоначало широкомасштабной бюджетной реформы, основная задачакоторой состоит в переходе от управления затратами (ресурсами) куправлениюрезультатамипутемрасширенияполномочийиповыше-нияответственностиучастниковбюджетногопроцессаврамкахчет-ких среднесрочныхориентиров бюджетнойполитики.Ядромновойорганизациибюджетногопроцессасталаширокоприменяемаявмиремодельбюджетирования, ориентированного на результат,предполага-ющаяувязкурасходовбюджетасдостигаемымивходеегоисполнениярезультатами.
Итогомданного этапа сталопринятиеновойредакцииБюджет-ногокодекса,чтопозволилоосуществитьтакиенововведениявсферебюджетного планирования, как составление проекта федеральногозаконаофедеральномбюджетенатрехлетнийпериод,ведениереест-роврасходныхобязательств,использованиеобоснованийбюджетныхассигнований, увязывающих бюджетные ассигнования с непосред-ственнымирезультатамиихиспользования.
В рамках реализации Концепции была введена новая системабюджетногоучета,обеспечивающаяинтеграциюбюджетнойкласси-фикациииплана счетовбюджетного учета, а также элементыучетапометодуначислений.ВсоставБюджетногокодексавошлиосновныепозиции бюджетной классификации с возможностью их последую-щейдетализациизаконамиосоответствующихбюджетах.
Законодательноезакреплениеэтихизмененийсоздалоновыевоз-можности, стимулыи требования дляповышения результативностирасходовбюджетоввсехуровнейбюджетнойсистемы.
Вместестем,несмотрянаопределенныеуспехивобластирефор-мированиябюджетнойсистемы,внастоящеевремярядпроблемненашел окончательного решения.Среди них отсутствие четкихфор-мулировокцелейиконечныхрезультатовиспользованиябюджетныхсредств, крайненизкое качествофедеральныхи ведомственныхце-левыхпрограмм,неэффективные структурыуправлениябюджетнойсетью.Препятствиемнапутивнедренияпередовыхподходовкорга-низации бюджетного процесса выступает несовершенство системыстратегическогопланированиявРоссийскойФедерации.
Кроме того, в условиях ограниченности финансовых ресурсовособоостровстаетвопросоповышениирезультативностиихисполь-зования.
Цель данного учебногопособия— теоретический анализ совре-менногобюджетногоустройстваиосновныхпринциповпостроенияотечественнойбюджетнойсистемы,заложенныхвБюджетномкодек-сеРоссийскойФедерации.Структурапособиявыстроена такимоб-разом,чтобыслушателикурсов «Государственныефинансы», «Бюд-жетная система», а также других аналогичных курсов представлялисебецелостнуюкартинуфункционированияроссийскойбюджетнойсистемы.Впособииуделеновниманиерассмотрениютакихвопросов,какобщиеосновыпостроениясистемыгосударственныхфинансов,бюджетнаяклассификация,регулированиедоходнойирасходнойча-
Введение
стибюджета,бюджетныйфедерализм,рольразличныхгосударствен-ных органов в бюджетном процессе, организация бюджетного про-цессаисистемастатистикигосударственныхфинансов.
Данное учебное пособие адресовано студентам высших учебныхзаведений, обучающимся пофинансовым и экономическим специ-альностям,атакжеаспирантамуказанныхспециальностей.Ономо-жетбытьтакжевесьмаполезнымдляслушателейсистемыповышенияквалификацииипереподготовкикадроввобластигосударственногоуправления.
13
1лекция
«ПЛАН ФИНАНсОВ» М. сПЕРАНсКОГО
И ПРИНЦИПЫ БЮдЖЕТНОЙ сИсТЕМЫ РОссИИ
Неотъемлемой частью функционирования любого государстваявляетсябюджетнаясистема,аккумулирующаявсебегосударствен-ные средства,необходимыедляфинансовогообеспечения задачифункцийгосударстваиместногосамоуправления.
Огромный вклад в развитие отечественной системы государ-ственных финансов внес видный государственный деятель XIX в.М.М.Сперанский.В работе «Планфинансов»1М.М.Сперанскийописалосновныепринципыпостроениябюджетнойсистемы.
1 «План финансов» (1810 г.) М.М. Сперанского был впервые опубликован в1885г.вСборникеИмператорскогорусскогоисторическогообщества(т.45)«Фи-нансовыедокументыцарствованияимператораАлександраI».Готовяэтиматериа-лыкпубликации,историкА.Куломзинозаглавилих«Планфинансов»,исходяизтермина,упомянутоговМанифестеАлександраIот2февраля1810г.,содержащегофинансовыеидеиСперанского.Впоследнеевремятекст«Планафинансов»переиз-давалсявсборнике«Уистоковфинансовогоправа»подред.проф.А.Козырина(М.:Статут,1998.С.35—98).
Из-за тяжелого состояния государственных финансов Россииимператор Александр I был вынужден непосредственно занятьсяпроблемами бюджета. Он поручил М.М. Сперанскому3 составитьросписьна1810г.исформулироватьосновныепринципыроссий-ского бюджетного законодательства.Данное поручение было обу-словлено прежде всего тем, что в 1809 г. государственные доходысоставили125млн,арасходы—230млнруб.Дефицитбюджетарав-нялся105млнруб.,илиоколо85%доходнойчасти.Выпускнеобе-спеченныхассигнацийдостиг600млнруб.,чтофактическисделалоРоссиюбанкротом.
М.М.Сперанскийприступилкреформированиюфинансовогоуправления,опираясьнаидеиевропейскихэкономистов.Онпри-гласил на работушироко известного и европейски образованногоспециалистаМ.А.Балугьянского4.Черездвамесяцапослеполучениязадания был представлен знаменитый «Планфинансов», состояв-шийиздвухчастей:I—устройствофинансовна1810г.;II—устрой-ствоихс1810г.набудущеевремя.ЧастьIвключаладваотделения:впервомописывалисьпричины,определяющиепринятиемер,пред-лагаемыхвПлане;вовторомбылиизложенысамимерыиспособыихреализации.ЧастьIIсодержалачетыреотделения:расходы;при-ходы;системумонетнуюикредитную;управление.
Некоторые экономисты (А.А. Ялбулганов) выдвинули предпо-ложение, что основное идеологическое влияние на формированиефинансовыхидейСперанскогооказало«Богатствонародов»А.Сми-
«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России
15
та5. Действительно, один из ключевых финансовых сотрудниковМ.М.СперанскогоМ.А.Балугьянскийбылзнатокомипопуляризато-ромсмитианскихидейвРоссии.Однакопредставляется,чтовоздей-ствиеидейЖ.КондорсеиР.КантильонанаСперанскогопреждевсегов области управления эмиссией ассигнаций, поощрения торговли, атакжебюджетногоустройстваболееочевидно6.
Финансовые инициативы Сперанского были обусловлены на-сущнымитребованиямисовременнойемуроссийскойэкономиче-скойжизни.Ониопиралисьна тенденции, ужесуществовавшиевней,иуказывалипутидальнейшегоразвитияиулучшениябюджет-нойсистемыстраны.Этиинициативыбылинаправленынаборьбустемиявлениями,которыенегативновлиялинахозяйственнуюдей-ствительность.
М.М. Сперанский придавал первостепенное значение форми-рованиюзаконодательнойбазы.Однойизглавныхзадачонсчиталсистематизацию действующих правил и российских нормативныхактово бюджетной системе.Вотличиеот европейских государствтоговременивРоссиигосударственныйбюджетнеимелсилыза-кона,былтайнойинепубликовался.
ВсвоейработеМ.М.Сперанскийвыделилнаиболееактуальныефинансово-бюджетные проблемы7 и предложил пути их решения.Онполагал,чтодлясанациифинансовРоссииследуетвыполнитьдваглавнейшихтребования:платитьдолгииуравнятьдоходысрас-ходами.Вчастности,нужнобылопровестиследующиемероприя-
тия: установить принцип рационального расходования средств;учреждать государственныерасходы«поприходам»;увеличитьдо-ходы путем совершенствования налоговой системы; предоставитьгосударственному бюджету статус закона; обеспечить гласность вутверждениииисполнениибюджета.
ВпервыевотечественнойэкономическойлитературеМ.М.Спе-ранскийв«Планефинансов»отметилявлениеинфляционнойспи-рали, учет которого был исключительно важен при бюджетномпланировании доходов и расходов государства.Он описал это яв-лениетак:«Когдасейнесчастныйкруг,вкоемценывозвышаютсяотновыхдолгов,ановыедолгиделаютсянеобходимыотвозвыше-нияцен,раззаведется,товыйтиизнегобудетпочтиневозможно,есливсерединеилиприконцеегообращенияправительствоегонеостановит.Ноостановитьегонельзябезсильныхмерибезважныхпожертвований»9.
СтехпоринфляциявРоссиирегулярнопринималасьврасчетпри составлении документов в области экономической политики,например при подготовке реформы налоговой системы после от-меныкрепостногоправав1861г.:«Чтобысудитьодействительномповышенииокладов (т.е. налогов.—М.А.), необходимопринять всоображениетообстоятельство,чтонашаденежнаяединицаимеларазличнуюценностьвразличныепериоды»10.
«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России
17
соответствие восстанавливается двумя способами: сокращениемрасходовиприумножениемдоходов.Сокращениегосударственныхрасходовдолжнобазироватьсянаосновополагающемправиле:необ-ходимые расходы следует сохранить, полезные —отложить, а излиш-ние — полностью прекратить. Однако,какизвестно,необходимость,пользаиизлишествоестьпонятияотносительные.
Первыйкритерий—повидууправления. Другимисловами,ка-киморганомвласти(министерством,ведомством)этирасходыпро-изводятся. Такое разделение является, по мнению Сперанского,наименеесущественным.Ведьоттого,чторасходыбудутрасписаныпоразнымихнаименованиям,ни«прозрачности»,ниэкономииих
Второйкритерий—постепенинеобходимости. Расходывданномотношении делятся на необходимые, полезные, избыточные, из-лишниеибесполезные.Общееправилодлявсехнеобходимыхрас-ходов:онидолжныпроизводитьсяиздоходовобщихипостоянных.Расходыполезныедолжныпроизводитьсяиздоходов«особенных»,менеепостоянныхиобразующихся,какправило,отреализациитехсамыхмероприятий,накоторыеранееэтирасходыбылипроизве-дены.Подобныерасходытолькотогдабываютполезны,когдаонипроизводятсяпомереразвитияотраслейнародногохозяйства,авсепреждевременныерасходытакогородаявляютсянеэффективными.Расходыизбыточныемогутбытьдопущенытолькоизостатковдо-ходовпредыдущихпериодов(лучше,еслидвухиболеелет)итолькопослепогашенияимеющихсядолговгосударства.
Никогда не должны производиться расходы бесполезные. ПомнениюСперанского,вдобройгосударственнойэкономиикаждыйраз,когдаправительстводелаетбесполезныеиздержки,оно,вредясебе,пресекаетусилиячастнойпромышленности,сбиваетееспути,дает ложное капиталамнаправление, возвышаетцены, вводит ро-скошьиповреждаетнароднуюнравственность11.
Излишниерасходымогутзаключатьсянетольковбесполезныхиздержках,ноивпредметахсамыхполезныхидаженеобходимых.Ведькогданакакое-либомероприятиерасходуетсяболее,чемтре-буется,илинеиспользуютсясредстванаиболееудобные,топроис-ходитрасточительствосилисредств.Однакополезные(идажеиз-лишние)расходымогутвойтивкатегориюнеобходимых,когдасовременем развитие капитала и предпринимательства значительноусилится.
Третийкритерий—пространство расходов.Вэтомотношениирасходы делятся на общегосударственные, губернские, уездные иволостные.Предметрасходованиясредствбюджетаопределяетимместо в одном из субъектов территориального деления. Расходыобщегосударственные должны быть удовлетворены из общегосу-дарственныхдоходов,губернские—изгубернскихит.д.Однаковсегосударственныерасходы,какимбынибылоихпространство,при
11 Сперанский М.Указ.соч.
«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России
В эффективной финансовой системе нельзя допускать, чтобытолькочастьдоходовирасходовбылацентрализованнорассчитанаиучтена,авсепрочиебылираспределеныпроизвольноинецелевымобразом.Правительстводолжнознатьнетолько,чтопроисходитсраспорядителембюджетныхсредств,ноито,сколькоикакихресур-совсобираетсявгосударствеввиденалоговисборовииспользуетсявкачестве государственныхрасходов.Без такойинформациипра-вительствонесможетэффективнонипроизвестирасходы,нирас-считатьдоходы.
Четвертыйкритерий классификации расходов—их срочность. Заключаетсявтом,чтоонибываютобыкновеннымииличрезвычай-ными.Никакиеобыкновенныедоходынемогутбытьдостаточнымидлярасходовчрезвычайных, заисключениемслучая,когдаправи-тельствокаждыйгодоставляетихранитзначительныерезервы,чтоможетбытьнерациональным.ПомнениюСперанского, длячрез-вычайныхрасходовдолжныбытьвзапасенеденьги,носпособыихполучения.
Пятыйкритерий—стабильность.Состоитвтом,чтообщаявели-чинарасходовможетбытьпостояннойилипеременной.Например,жалованье государственных служащих есть сумма постоянная, ноподрядыигосударственныезакупки—переменны.Принявданнуюклассификацию, можно все статьи расходов разместить по видамтак,чтокаждомутипурасходовбудетопределеноместоихупотре-бления, степень необходимости, пространство, время и постоян-ство.Только так возможно устанавливать расходыдля государстваиобщества.Определение расходов есть первая и самая существенная операция в финансах,утверждалСперанский.
IIразряд—расходыгубернские:подразделяютсяаналогично.IIIразряд—расходыуездные:подразделяютсяаналогично.IVразряд—расходыволостные:подразделяютсяаналогично.ВитогеМ.М.Сперанский составляет четыреразряда расходов
обыкновенных и столько же чрезвычайных. Эти восемь разрядов
Таким образом, основные принципы классификации расходовМ.М.Сперанскогонашлисвоеотражениевдействующембюджет-номзаконодательствеРоссии.
доходы: содержание и классификация
Принципыформированиядоходнойбазыгосударствавсоответ-ствиисидеямиМ.М.Сперанскогосостоятвследующем:налогинедолжны исчерпывать источников внутреннего богатства; налогидолжны распределяться уравнительно; они не должны затрагиватьоборотныефонды производителей; налоги начисляются на чистыйдоход;онидолжнывзиматьсядляправительствакакможнодешевле;процедурасбораналоговнедолжнапритеснятьчастныйсектор.
Всякаядеятельность,приносящаячистыйежегодныйдоход,мо-жетбытьпредметомналога,ноневсегдаондолженустанавливаться.Нельзянавсякийтруд,регулярноприносящийрастущуюприбыль,регулярно повышать налоги. Увеличение доходов на постояннойосновевэффективнойсистемефинансовможетбытьпроизведеноза счетлучшегораспределенияналогов, улучшениясостоянияна-логовыхисточниковиихрасширения.
12 Впоследствии способырешенияпроблемыповышения эффективностипи-тейныхсборов,предложенныеМ.М.Сперанским,быливостребованы.См.:Сведе-нияопитейныхсборахвРоссии,составленывГосударственнойканцеляриипоот-делениюгосударственнойэкономии.СПб.,1860.
«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России
Частные доходы—те,которымприсвоеныособенныевидырас-ходов.Так,насодержаниеканаловучреждаетсясборссудоходства.Возможно существование специфических видов расходов, свой-ственныхкакой-тогубернии,уездуиливолости,чтообусловливаетназначениечастноговидадоходадляданнойтерритории.
Обыкновенными доходами называются те, действие которых неможетпрерыватьсякакими-либослучайнымипроисшествиямииихиспользованиеотноситсякпостояннымгосударственнымнуждам.Таковасутьбольшинстванынесуществующихдоходов.
Согласносовременнымпредставлениямданнаяклассификацияестьгруппировкадоходовбюджетоввсехуровнейбюджетнойсисте-мы, основанная на действующих законодательных актах, опреде-ляющихисточникиформированиядоходовэтихбюджетов.Группыдоходов состоятиз статей доходов, объединяющихконкретныеихвидыпоисточникамиспособамполучения.
Позднее С.Ю. Витте оценил предложения по классификациирасходовидоходовбюджета,изложенныеМ.М.Сперанским,сле-дующим образом: «Подробные правила по составлению государ-ственныхросписейбылиустановленывнаказеминиструфинансов1811 года, в основу которого лег финансовый план Сперанского.Однако составлявшиесяпо этомунаказу сметыстрадалимногиминедостатками,ипреждевсегобюджетыдалеконеотличалисьнеоб-ходимойполнотой,таккакмногиекапиталыицелыеотраслигосу-дарственныхдоходовсосредоточивалисьврукахотдельныхведомстви вовсе не вносились в общую государственную роспись.Можносказать, что тогдашние сметы представляли собой механическоесоединениесметотдельныхведомств,итонеполное,такчтосудитьпонимобобщемходегосударственногохозяйствабылосовершенно
По мнениюМ.М. Сперанского, производя займы, государстводостигает ряда позитивных результатов. Во-первых, оно доставляетпользукредитору,принимаянасебяобращениеегокапитала,которыйонсамупотребитьстольжебезрисковоиприбыльноневсостоянии.Взамен этогоправительство, платя кредиторуизвестныепроценты,остальнуючастьдоходаобращаетвпользугосударства.Во-вторых,оноуравниваетналог,затрагиваязаймомтакуючастьдоходов,котораяра-неенебылавключенавхозяйственныйоборот.Производязаимство-вания,правительствоактивновоздействуетнасостояниеденежногорынка,способствуяустановлениюнанемравновесия.В-третьих,засчетзаймовоноумножаетисточникисвоихдоходов,атакжезначи-тельноувеличиваетколичествофинансовыхресурсов,используемыхдлярасходов.Заимствованияправительствавслучаенеобходимостимогутвестикограничениюрынкасвободныхкапиталовисуществен-новлиятьнахарактеристикиегоразвития.
Внутренние заимствования правительства могут регулироватьпотоквнешнихзаимствований,обеспечиватьучетигарантиипла-тежа.Причрезвычайныхобстоятельствахзаймыпозволяютизыски-ватьсредствадлягосударственныхрасходов,ненаносяущербачаст-номусекторународногохозяйства.
Изсказанногоследуютдваобщихправила:правительство должно всегда иметь открытый и умеренный•
Всеисточникигосударственныхдоходовивсерасходыдолжнысоединяться в одном управлении.Чтобыоно было эффективным,вседоходыирасходыдолжныбытьучреждаемыежегоднойсметой(бюджетом) в специально установленном порядке. Где нет сметыилигодовогофинансовогозаконаилигдеэтотзаконнеисполняет-ся,тамможетиметьсяказначейскийсчет(касса)доходовирасхо-дов.Итогдаподобноесостояниеделнеможетсчитаться,помнениюМ.М.Сперанского,«истиннымуправлениемфинансами».
Вбюджетнойсистеместранынедолжносуществоватьникакихналоговирасходовбезутвержденияиотчета.ОсновныепринципыбюджетногопроцессаСперанскомувиделисьследующимобразом.Послерассмотрениярасходовидоходовонипредставляютсянавы-сочайшееутверждениеипотомстановятсязакономдляобязатель-ногоиспользованияприсоставлениивсехбудущихсмет.ПричемвсерасходыпроизводятсяизКазначействанеиначекакпообращени-ямминистровизаихподписью.Никакоебюджетноеназначениенедолжнопревышатькредита,открытоготомуилииномуминистер-ствувКазначействевустановленныесроки.Дляэтогокаждыйме-сяцвсеминистрыдолжнывноситьвМинистерствофинансовотчетобиспользованиикредитовипредварительнуюсметусумм,которыев течение ближайшего месяца будут истребованы. Министерствофинансовнеимеетправапроизводитьвтечениегоданикакихрас-ходов,неутвержденныхвбюджетнойросписи.
В управлении финансами Сперанский различал три составля-ющие: управление источниками доходов; управление движениемкапиталов;общуюпроверку,илиревизиюсчетов15.Перваяизэтих
15 Основныевидыуправлениягосударственнымифинансамисовпадаютсглав-ными направлениями управления корпоративными финансами. См., например:Афанасьев М.Корпоративноеуправлениенароссийскихпредприятиях.М.:Интер-эксперт,2000.
ГлавныйпредметдеятельностиМинистрафинансов—внесениезаконодательныхпредложений,атакжеуправлениеисточникамидо-ходов.КвопросамМинистраКазначействаотносятся:приемидви-жение сумм, входящих из разных источников, включая ежегодноераспределение средств по министерствам согласно утвержденнымсметам,сучетомсроковимествыдачи;управлениесоставомидвиже-ниемсуммнауплатуопределенныхдолговиихсоотнесениесвыго-дамиторговлиивнешнимчастнымкредитом;управлениесоставомидвижениемсуммдляпокрытиячрезвычайныхрасходов.Крометого,МинистрКазначействаосуществляетнадзорнадисправнымпоступ-лением доходов, обеспечивает совершенствование учета на основепринятиялучшейегометодикииповышениядостоверностиданных.
Важнейшая задачаГлавногодиректора государственныхсчетовсостоитвтом,чтобыполучатьипроверятьсчетаприходовирасхо-доввсехоргановуправления.Этокасаетсянетолькообщегосудар-ственных,ноигубернских,уездныхиволостныхприходовирасхо-дов.Главнаяцель—обнаружениезлоупотребленийвсборедоходовиихрасходовании.Однакоитогда,ипозже,какотметилизвестныйрусскийтеоретикфинансовИ.Озеров,«государственныйконтрольу нас поставлен очень ненормально. Если даже он и констатиро-валналичностьнехозяйственностиилинезаконногорасходованиясредств,тоитогдавзысканиенеправильноизрасходованнойсуммысвиновноголицаоченьтрудно»16.
Прирассмотрениимер,впланесемпредлагаемых,долгигосударственныеобратили на себя главное внимание. Открывая промышленности удобную ивернуюссуду,ониспособствовалидвижениюкапиталовипоощрениюнародно-готрудолюбия.Симисполнилионипервуюиглавнуюцельихустановления...
Первое основание уплаты долгов есть остановить их приумножение. Носредства,наныне текущий годприемлемыепосамойнастоятельностинужд,ограничиваютсядвумя:всевозможнымсокращениемрасходовиприумножени-емвсуществующихнынеподатяхиналогах.Настоящиеподатииналогиприпервоначальномихустановлениибыливесьмаумеренны,впоследствииумень-шаясьсумножениемассигнаций,онивущербказныупаливовсехчастяхболеенежеливдвое.Ущербсейвтечениеминувшихлетвознаграждаембылвнутрен-нимидолгами.
Посемуумеренноевозвышениеподатей,устанавливаемоеименнонатотконец, дабы отменить и уничтожить ежегодный налог в виде долгов, доселесуществовавший, дабы положить надежные основания их уплаты, дабы под-держатьсамыйкредитГосударственныхассигнаций,дабыпостановитьтвердоеначалолучшемуустройствуфинансовиединовременнымусилиемпреградитьнавсегдаихзатруднения...
Отныневсечрезвычайныерасходыучреждатьнеиначе,какпопредвари-тельном рассмотрении входящих от Министерств представлений в Государ-ственномсовете.
щества,причемнекконкретномулицу,акгосударственнымучреж-дениям как таковым, защищающим права граждан и целостностьгосударственныхинтересов.Практическивсечасти«Планафинан-сов»былиреализованынапрактике.Ногодамикопившиесяпробле-мынемоглибытьрешеныводночасье.Особенносложнобылоотка-затьсяотпокрытиярасходовбюджетапосредствомнеобеспеченноговыпускабумажныхденег.Крометого,финансовоеположениегосу-дарственногоКазначейства,несмотрянавсепринятыемерыкегоукреплению,оказалосьисключительнозатруднительным.
Вместо прежнего неэффективного смешения коллегиальных ибюрократическихформМ.М.Сперанскийпредлагалпоследователь-норазграничитьструктурыуправленияисвязатьихвединоецелое.Исполнительнаярольбылавозложенанаканцеляриюминистраидепартаментыссугуботехнократическимустройством.Канцеляриязаведуетделами,которыекасаютсянеотдельныхчастей,авсегоми-нистерства, и распределяет дела по департаментам.Департаментыотвечаютзакаждуюособуюотрасльделисостоятизотделений.За-дачаотделений—готовитьдела,поступающиенарешениекруко-водителюдепартаментаилиминистру.Длятогочтобыминистрнебыл связан незначительными деталями управления, определено вточности,какиеделамогутбытьрешенывдепартаментеикакиеот-носятсякисключительнойкомпетенцииминистра.
КакотметилИ.Блиох: «ПрименениефинансовогопланаСпе-ранского отнюдь не остановило его преобразовательной деятель-ности по государственному устройству. Государственная реформаСперанского далеко еще не была закончена. В создании Государ-ственногосовета,финансовойотчетностиит.п.толькобылизало-женытеосновы,накоторыхпредполагалосьперестроитьвсезданиегосударственногоуправления»18.
ВрассматриваемомМанифестеимператораАлександраIполучи-лиотражениеневсеидеи,заложенныевзапискеМ.М.Сперанского«Планфинансов».ОднаковтекстеМанифеста—нормативногоактасвоейэпохи—былидостаточноцелостноописанырадикальныеиз-менениявбюджетнойполитикегосударства.Им,посуществу,былизаложены основы бюджетной системы страны, ориентированнойна дальнейшие широкомасштабные экономические преобразова-ния.И.Озеровотметил,что«существенноезначениедляразвитияфинансовойсистемыРоссииимел“Планфинансов”Сперанского,которыйвпоследствиибылположенвоснову“Наказа”Министруфинансов...С появлением “Наказа” начинается у нас правильноеежегодноесоставлениеросписей»19.
Следует отметить, что главные принципы бюджетного устрой-ства(преждевсегозаконодательноеоформлениебюджета,класси-фикациядоходовирасходовбюджета,мотивациягосударственныхзаимствований и т.д.) и бюджетного процесса (в первую очередьтехнологияпринятияиисполнениябюджета,обязательностьиме-тодикаучетаиконтролязадвижениемгосударственныхбюджетныхсредств, организация управленческого процесса в Министерствефинансовит.д.)вРоссии,сформулированныев«Планефинансов»М.М.Сперанского,нашлисвоеразвитиеипоследовательноеотра-жениевБюджетномкодексеРоссийскойФедерации.
Бюджетныйкодексустанавливаетобщиепринципыбюджетно-гозаконодательстваРоссийскойФедерации,организацииифунк-ционированиябюджетнойсистемыРоссийскойФедерации,право-воеположениесубъектовбюджетныхправоотношений,определяетосновыбюджетногопроцессаимежбюджетныхотношенийвРос-сийской Федерации, порядок исполнения судебных актов по об-ращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системыРоссийскойФедерации,основанияивидыответственностизана-рушениебюджетногозаконодательстваРоссии.
Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетногопроцесса,правовыеосновыпорядкаиусловийпривлечениякответ-ственностизанарушениебюджетногозаконодательстваРоссии.
Помимо Бюджетного кодекса в структуру бюджетного зако-нодательства включают такжепринятыев соответствииснимфе-деральные законы о федеральном бюджете, федеральные законыо бюджетах государственных внебюджетных фондов РоссийскойФедерации,законысубъектовФедерацииособственныхбюджетах,законысубъектовФедерацииобюджетахтерриториальныхгосудар-ственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые актыпредставительныхоргановмуниципальныхобразованийоместныхбюджетах,иныефедеральныезаконы,законысубъектовРоссийскойФедерацииимуниципальныеправовыеактыпредставительныхор-гановмуниципальныхобразований,регулирующихбюджетныепра-воотношения.
Нормативныеправовыеакты,принимаемыевобластибюджет-ногорегулирования,немогутпротиворечитьБюджетномукодексу.При наличии такого противоречия применяется Бюджетный ко-декс.
«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России
29
Президент РоссийскойФедерации имеет право издавать ука-зы,регулирующиебюджетныеправоотношения,которыенедолж-ны противоречить Бюджетному кодексу и иным нормативно-правовым актам, относящимся к бюджетному законодательству.Правительство Российской Федерации также обладает правомпринятиянормативно-правовыхактов,регулирующихбюджетныеправоотношения,нолишьнаоснованииивоисполнениеБюджет-ного кодекса, иных актов бюджетного законодательстваи указовПрезидента.
В случае, если международным договором Российской Феде-рации закреплены иные правила, чем те, которые предусмотреныбюджетным законодательством РоссийскойФедерации, применя-ютсяправиламеждународногодоговора.Какправило,применениемеждународных договоров к бюджетным правоотношениям носитнепосредственныйхарактер,заисключениемтехслучаев,когдадляихприменениятребуетсяизданиедополнительныхвнутригосудар-ственныхактов.
Акты, регулирующие бюджетные правоотношения, не имеютобратнойсилыиприменяютсякотношениям,возникшимпослеихвведениявдействие,еслииноенепредусмотреноБюджетнымко-дексомилифедеральнымзаконом.
Федеральныйбюджетпринимаетсяввидефедеральногозакона,который утверждается на очереднойфинансовый год и плановыйпериодивступаетвсилусодняегоподписания.Указанныйзаконподлежитопубликованиюнемедленнопослеегопринятияиподпи-саниявустановленномпорядке.
Бюджетные полномочия — установленныеБюджетнымкодексомипринятымивсоответствииснимправовымиактами,регулирую-щими бюджетные правоотношения, права и обязанности органовгосударственнойвласти(органовместногосамоуправления)ииныхучастников бюджетного процесса по регулированию бюджетных
установлениепорядкасоставленияирассмотренияпроектов•федеральногобюджетаибюджетов государственныхвнебюджет-ныхфондовРоссийскойФедерации, утвержденияиисполненияфедеральногобюджетаибюджетов государственныхвнебюджет-ныхфондовРоссийскойФедерации,осуществленияконтролязаихисполнением,составления,внешнейпроверки,рассмотренияи утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета ибюджетов государственных внебюджетных фондов, составленияотчетаобисполненииконсолидированногобюджетаРоссийскойФедерации;
составлениеирассмотрениепроектовфедеральногобюджета•и бюджетов государственных внебюджетныхфондов, утверждениеиисполнениефедеральногобюджетаибюджетовгосударственныхвнебюджетныхфондов,осуществлениеконтролязаихисполнени-ем, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждениеотчетовобисполнениифедеральногобюджетаибюджетовгосудар-ственныхвнебюджетныхфондов,составлениеотчетаобисполненииконсолидированногобюджета;
установление порядка составления и представления в фе-•деральные органы исполнительной власти сводов утвержденныхбюджетов субъектовРоссийскойФедерациииместныхбюджетов,отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектовФедерациииинойбюджетнойотчетности;
определение порядка установления расходных обязательств•публично-правовыхобразований;
«План финансов» М. Сперанского и принципы бюджетной системы России
31
определение порядка установления и исполнения расходных•обязательствРоссийскойФедерации,ихустановлениеиисполнение;
определение основформирования доходов и осуществления•расходовбюджетовбюджетнойсистемыРоссийскойФедерации;
определение порядка установления нормативов отчислений•доходовотфедеральныхналоговисборов,втомчислеотналогов,предусмотренных специальными налоговыми режимами, регио-нальныхиместныхналоговвбюджетыбюджетнойсистемыРоссий-скойФедерации;
определениеобщегопорядкаипринциповосуществленияза-•имствований и предоставления гарантий Российской Федерации,субъектовФедерацииимуниципальныхобразований,погашенияиобслуживаниягосударственного(муниципального)долга;
осуществление государственных заимствований, предостав-•лениегосударственныхгарантийотимениРоссийскойФедерации,предоставлениебюджетныхкредитов,управлениегосударственнымдолгомиуправлениегосударственнымиактивами;
установление основ бюджетной классификации Российской•Федерациииобщегопорядкаееприменения,атакжеустановление,детализацияиопределениепорядкаееприменениявчасти,относя-щейсякфедеральномубюджетуигосударственнымвнебюджетнымфондам;
Лекция 1
32
установление единого порядка ведения бюджетного учета и•представленияотчетностидлябюджетовбюджетнойсистемыРос-сийскойФедерации и бюджетных учреждений, включая отчеты окассовомисполнениибюджетов;
установление унифицированных форм бюджетной докумен-•тациииотчетностидлябюджетовбюджетнойсистемыРоссийскойФедерации и бюджетных учреждений, установление основанийи порядка временного осуществления органами государственнойвласти РоссийскойФедерации (органами государственной властисубъектовФедерации)отдельныхбюджетныхполномочийоргановгосударственнойвластисубъектовФедерации(органовместногоса-моуправления);
Кбюджетнымполномочиямсубъектов Российской Федерацииот-носится:
установлениепорядкасоставленияирассмотренияпроектов•бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных госу-дарственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнениябюджетасубъектаФедерацииибюджетовтерриториальныхгосудар-ственныхвнебюджетныхфондов,осуществленияконтролязаихис-полнениемиутвержденияотчетаобисполнениибюджетасубъектаФедерацииибюджетовтерриториальныхгосударственныхвнебюд-жетныхфондов;
установление порядка представления в исполнительные ор-•ганы государственной власти субъектовФедерации утвержденныхместных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов иинойбюджетнойотчетности,установленнойфедеральнымиоргана-мигосударственнойвласти;
определениепорядкаустановленияиисполнениярасходных•обязательств муниципальных образований, подлежащих исполне-ниюзасчетсубвенцийизбюджетасубъектаФедерации;
установление нормативов отчислений доходов в местные•бюджетыотфедеральныхналоговисборов,втомчислеотналогов,предусмотренных специальныминалоговыми режимами, и регио-нальных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюд-жетнымкодексомизаконодательствомоналогахисборахвбюдже-тысубъектовФедерации;
осуществлениегосударственныхзаимствованийипредостав-•ление государственных гарантий субъекта Федерации, предостав-лениебюджетныхкредитов,управлениегосударственнымдолгомигосударственнымиактивамисубъектаФедерации;
в случае и порядке, предусмотренныхБюджетнымкодексом•Российской Федерации, федеральными законами и принятыми всоответствииснимизаконамисубъектовФедерации,установление
И наконец, муниципальные образования наделены следующимибюджетнымиполномочиямиврамкахбюджетногопроцесса:
установление порядка составления и рассмотрения проекта•местного бюджета, утвержденияи исполненияместного бюджета,осуществленияконтролязаегоисполнениемиутвержденияотчетаобисполненииместногобюджета;
составление и рассмотрение проекта местного бюджета,•утверждениеиисполнениеместногобюджета,осуществлениекон-тролязаегоисполнением,составлениеиутверждениеотчетаобис-полненииместногобюджета;