ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ "АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" СОГЛАСОВАНО Заместитель руководителя федерального государственного учреждения "Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации" доктор экономических наук _____________ А.А. Блохин «___»___________2011 г. УТВЕРЖДАЮ Руководитель федерального государственного учреждения "Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации" кандидат экономических наук _____________ А.Г. Макушкин «___»___________2011 г. ДОКЛАД ОРГАНИЗАЦИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО МОНИТОРИНГА И АУДИТА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ И ПРОЕКТОВ (выполнен в соответствии с Планом экспертных и аналитических работ федерального государственного учреждения "Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации" на 2011 год) Ответственный исполнитель Заместитель начальника Управления экспертно-аналитической деятельности, кандидат экономических наук _______________ А.Л. Кузенков (подпись, дата) Москва 2011
120
Embed
Доклад- стратегический мониторинг в системе государственных программ и проектов (Аналитический центр
Доклад- стратегический мониторинг в системе государственных программ и проектов (Аналитический центр АП 2011)
Welcome message from author
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
"АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
СОГЛАСОВАНО
Заместитель руководителя федерального государственного учреждения
"Аналитический центр при Правительстве
Российской Федерации" доктор экономических наук _____________ А.А. Блохин
«___»___________2011 г.
УТВЕРЖДАЮ Руководитель федерального
государственного учреждения "Аналитический центр
при Правительстве Российской Федерации"
кандидат экономических наук _____________ А.Г. Макушкин
«___»___________2011 г.
ДОКЛАД
ОРГАНИЗАЦИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО МОНИТОРИНГА И АУДИТА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ И ПРОЕКТОВ
(выполнен в соответствии с Планом экспертных и аналитических работ федерального государственного учреждения "Аналитический центр при
Правительстве Российской Федерации" на 2011 год)
Ответственный исполнитель Заместитель начальника Управления экспертно-аналитической деятельности, кандидат экономических наук _______________ А.Л. Кузенков (подпись, дата)
Глава 1. Стратегический мониторинг и аудит государственных программ и проектов в Российской Федерации ....................................................... 15
Глава 2. Организационные структуры и процессы стратегического мониторинга и аудита: анализ опыта ряда стран ..................................................... 35
2.1. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в США .................................................................................................... 35
2.2. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в Канаде ................................................................................................. 49
2.3. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в Австралии ........................................................................................... 56
2.4. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в Испании .............................................................................................. 62
2.5. Обзор международного опыта: выводы .................................................. 69
Глава 3. Методологические подходы к организации стратегического мониторинга и аудита: разработки международных организаций .................................................................................... 71
3.1. Методологические подходы к организации стратегического мониторинга и аудита Всемирного банка ......................... 71
3.2. Методологические подходы к организации стратегического мониторинга и аудита ИНТОСАИ ..................................... 89
Глава 4. Предложения по организации стратегического мониторинга и аудита государственных программ в Российской Федерации .................................................................................................................... 97
Глава 5. Предложения по созданию и дополнению нормативных правовых актов для совершенствования системы стратегического мониторинга и аудита государственных программ ............................................... 103
Список использованных источников …….………………………………… ….. 115
7
Введение
Стратегическое управление представляет собой процесс управления
реализацией планов по достижению долгосрочных целей развития,
учитывающих внутренние и внешние изменяемые факторы. Деятельность по
стратегическому управлению направлена на достижение стратегических
приоритетов, которые должны обеспечить длительную жизнеспособность
государства в изменяющихся условиях.
Необходимость построения системы стратегического управления в
Российской Федерации признана на самом высоком уровне. В утвержденных
Указом Президента Российской Федерации № 536 от 12.05.2009 Основах
стратегического планирования в Российской Федерации отмечается, что
основным способом достижения стратегических целей устойчивого развития
Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности является
реализация стратегических национальных приоритетов, включая приоритеты
социально-экономического развития Российской Федерации.1
Концептуальные положения в области обеспечения национальной
безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и
взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской
Федерации до 2020 года2 и Концепции долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.3
Концепцией долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года определена необходимость
внедрения в процесс государственного управления современных методов и
механизмов стратегического планирования и управления по результатам,
1Пункт 2 утвержденного указом документа, источник - http://www.strategy-center.ru/page.php?vrub=inf&vparid=675 &vid =1995&lang=rus. 2 Утверждена Указом Президента Российской Федерации №537 от 12.05.2009 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020г. (http://www.referent.ru/1/135727). 3Тот же источник, п.3.
8
принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно-
целевого подхода.4
Процессы увязки программно-целевого подхода с ресурсным
обеспечением предлагается осуществить на основе совершенствования
процессов принятия и реализации бюджетных решений, под жестким
мониторингом и контролем выполнения принятых программ.
Данные положения были конкретизированы в Программе
Правительства Российской Федерации по повышению эффективности
бюджетных расходов на период до 2012года.5 Реализация принципа
повышения эффективности государственного стратегического управления на
основе программно-целевого подхода в данном документе предполагает
введение такого института, как государственная программа Российской
Федерации (далее – государственная программа) и проекты основных
направлений деятельности Правительства Российской Федерации (далее –
ОНДП). Проекты ОНДП к этому времени уже были утверждены и
исполнялись6, государственные программы Российской Федерации
предполагалось разработать и утвердить.
В программе Правительства Российской Федерации по повышению
эффективности бюджетных расходов особое внимание уделено развитию
системы государственного финансового контроля. Этому вопросу посвящен
отдельный раздел IХ, в котором указано, что для эффективного применения
программно-целевого бюджетирования требуется комплексное
реформирование системы государственного (муниципального) финансового
контроля. 4Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008г. №1662-р. РазделI, п.1. (http://www.ifap.ru/ofdocs/rus/rus006.pdf). 5Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010года № 1101-р. 6 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации начали формироваться до упоминания данного института в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012г. Впервые они были введены в отечественную практику государственного стратегического управления распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р. Они были разработаны на период до 2012г. В настоящее время их реализация входит в завершающую стадию
9
В настоящее время существует разрыв между обозначением важности
организации стратегического управления развитием России на основе
программно-целевого подхода в основных документах, описывающих
долгосрочные цели и задачи государственного управления, и нормами,
включаемыми в документы оперативного государственного управления. При
переходе от установления приоритетов и задач стратегического
государственного управления, включая функцию стратегического контроля
над процессом реализации государственных программ, к задачам
формирования и реализации государственных программ Российской
Федерации в нормативных документах почти нет конкретизации
методологии осуществления функций внешнего контроля над процессами
стратегического развития. Конкретизация функций внутреннего
стратегического контроля весьма поверхностна.
Внешний контроль действующими нормативными документами по
организации государственного стратегического управления определяется как
финансовый и в настоящее время он возлагается на представительные органы
власти и Счетную палату Российской Федерации. В действующей версии
Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»7 функции
финансового контроля пока не привязаны к реализации государственных
программ Российской Федерации. Кроме того, они определяются именно как
функции финансового контроля над исполнением бюджета, при этом в тексте
закона делается акцент на оперативном характере контроля (прямо
определяющая порядок деятельности Счетной Палаты Российской
Федерации в области контроля статья 14 закона так и называется –
«Оперативный контроль за исполнением федерального бюджета»).
В настоящее время обсуждается проект федерального закона «О
государственном стратегическом планировании», где уже появляется
понятие внутреннего и внешнего стратегического контроля
7Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).
8См., например, материалыWorld Bank Independent Evaluation Group, http://ieg.worldbankgroup.org/content/ieg/en/home.html; USAID Center for Development Information and Evaluation http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNABY215.pdf, и т.д.
14
• оценить ресурсную обеспеченность и реализуемость заявленных
планов;
• сделать процессы наблюдаемыми, а значит – контролируемыми и
управляемыми.
Построение системы стратегического мониторинга и аудита
государственных программ и проектов в Российской Федерации приведет к
повышению эффективности государственного управления и к большей
увязке механизмов реализации государственных программ и проектов с
механизмами стратегического планирования.
В связи с этим возникает необходимость разработать методологию
организации государственного стратегического мониторинга и аудита, не
ограничивая ее рамками деятельности государственных контрольных
органов. Соответственно расширяется и толкование терминов
"государственный стратегический мониторинг и аудит", которые наряду с
внутренним мониторингом и аудитом включают в себя и внешний
мониторинг и аудит, выражающие фундаментальные интересы граждан
страны относительно качества работы назначаемой исполнительной системы
власти.
15
Глава 1. Стратегический мониторинг и аудит государственных программ и проектов в Российской Федерации
В настоящее время система стратегического управления в России
находится в процессе формирования. Основные документы,
регламентирующие данный процесс, названы во введении к данному докладу
и относятся к периоду с 2008г. По вполне понятным причинам в годы
мирового финансового кризиса ее развитие сдерживалось объективными
внешними обстоятельствами.
По мере выхода российской экономики из кризиса, в первую очередь,
стали формироваться институты стратегического планирования.
Первые долгосрочные целевые программы (федеральные целевые
программы или ФЦП) были сформированы еще в 1993г. В то время не было
опыта их формирования и отлаженного механизма их реализации,
появлялись они как один из инструментов решения с помощью государства,
как правило, отраслевых проблем. Число их быстро росло, стали
разрабатываться общие методологические подходы к их решению. От
постановки локальных отраслевых задач они постепенно стали переходить к
решению комплексных межотраслевых проблем.
Но, по мнению экспертного канала «Открытая экономика»,
«…инерция сложившегося в 1993-1995 гг. отношения к целевым программам
как форме государственной поддержки отдельных предприятий,
сочетающейся с жесткой межведомственной конкуренцией за ресурсы, не
была преодолена. Приоритеты, в соответствии с которыми формировались
программы, носили весьма условный характер» (из интервью 2002г.
Источник - http://www.opec.ru/957211.html).
«Исполнение ФЦП чаще оценивается на техническом уровне, то есть
проводится формальный контроль правильности расходов по ФЦП, их
распределения по объектам, по видам расходов и т.п. Что касается оценки
бюджетного эффекта от реализации ФЦП, оценки влияния на развитие
16
экономики в целом, то такого рода анализ встречается крайне редко (тот же
источник).
В настоящее время действуют 54 ФЦП (http://fcp.economy.gov.ru/cgi-
bin/cis/fcp.cgi/Fcp/FcpList/Full/2012 ), контроль над исполнением которых по-
прежнему является преимущественно формальным.
К концу 2005г. были сформированы четыре приоритетных
национальных проекта (в области образования, обеспечения населения
жильем, здравоохранения и развития агропромышленного комплекса). Они
являются существенно более масштабными и значимыми, чем ФЦП и
включает в себя ряд федеральных целевых программ (http://www.
Управление ими было поднято с ведомственного на национальный
уровень и было более обоснованным с точки зрения постановки
стратегических целей, определения путей их достижения. Но вопросы
механизма стратегического контроля проработаны практически не были.
Разработка и утверждение к концу 2009г. упомянутых во введении
проектов ОНДП явилось следующим шагом в освоении на высшем
государственном уровне программно-целевого подхода к постановке и
реализации стратегических целей социально-экономического развития
Российской Федерации. Основополагающие требования к системе проектов
ОНДП были сформулированы в постановлении Правительства Российской
Федерации от 17 октября 2009 г. № 815 «О порядке организации исполнения
проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства
Российской Федерации на период до 2012 года».
Задачей проектов ОНДП стало обеспечение соответствия структуры и
показателей хода исполнения бюджетных расходных обязательств
государства с целями и задачами среднесрочной программы деятельности
Правительства Российской Федерации.
С введением в практику управления проектов ОНДП Правительством
Российской Федерации была поставлена задача информационно-
17
аналитического сопровождения хода их реализации. Эта задача была
возложена на федеральное государственное учреждение «Аналитический
центр при Правительстве Российской Федерации» (далее – Аналитический
центр).
Тем же постановлением на Аналитический центр была возложена
обязанность создания и ввода в эксплуатацию системы мониторинга хода
исполнения проектов по реализации ОНДП.
Особенностью системы проектов ОНДП является формирование их из
целого ряда уже существующих долгосрочных программ, находящихся на
различных стадиях реализации. Проекты ОНДП представляют собой как бы
среднесрочный срез ряда долгосрочных программ национального развития
(рис.1.).
Рисунок 1. Отношение проектов ОНДП и реализуемых в России долгосрочных
программ (Источник: Доклад «Сводный анализ хода исполнения проектов по
реализации основных направлений деятельности Правительства Российской
Федерации на период до 2012года» федеральное государственное учреждение
«Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации» .М., 2011г., 151с.
Стр. 19)
18
В отличие от системы управления проектами и программами на уровне
ответственных исполнителей, система проектов ОНДП разработана и
реализуется в интересах Правительства Российской Федерации,
выступающего в качестве функционального заказчика (заказчика конечного
общественно-значимого результата), ответственного за распределение среди
исполнителей (государственных институтов) мандатов и их ресурсного
обеспечения с ориентацией на конечного потребителя эффекта (целевую
группу населения). При этом должно контролироваться не просто
исполнение подрядчиком согласованного плана мер, а достижение
заявленной цели по существу вопроса9.
Наряду с системой наблюдения и оценки текущих мероприятий,
функция мониторинга проектов ОНДП – отслеживать и поддерживать
раскрытие информации и учет оценок со стороны конечного
выгодоприобретателя и социальных групп, испытывающих на себе влияние
проекта, относительно результатов работы исполнителя.
А это уже – элемент постановки задач для системы стратегического мониторинга.
С целью реализации этих задач модель мониторинга проектов ОНДП
должна иметь полномасштабные решения в части:
описания ключевых параметров целевых групп (получателей эффекта);
системы показателей мониторинга целевых групп;
поддержки обратной связи от клиента к исполнителю и
функциональному заказчику;
обеспечения идентификации, мониторинга и контроля конечного
эффекта деятельности (прямого и косвенного влияния на состояние объекта
управления);
9 Здесь и далее при описании системы мониторинга проектов ОНДП используются материалы доклада «Сводный анализ хода исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012года» федеральное государственное учреждение «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации» .М., 2011г., 151с.
19
мониторинга внешних условий (контекста), влияющих на потребности
(клиента) и на оценку конечного результата, обеспечиваемого отдельным
между целевой группой, координатором/заказчиком (правительством) и
ответственным исполнителем;
независимой экспертной поддержки системы оперативного и
стратегического контроля внутри системы исполнительных органов власти.
Но проекты ОНДП сводят в единый документ мероприятия,
планировавшиеся и разрабатывавшиеся в системе приоритетов, отличной от
приоритетов ОНДП, при более слабых требованиях к целеполаганию. При
этом закрепленный порядок формирования проекта ОНДП сегодня не
является основанием для изменения иных действующих программных
документов. Оказывается неопределенным статус задач и мероприятий
действующих программ, не включенных в проект ОНДП.
Формат основного планового документа проекта ОНДП – карты
проекта – определенный Постановлением Правительства Российской
Федерации от 17 октября 2009 г. № 815 не позволяет охарактеризовать, на
каком содержательном этапе жизненного цикла достижения конечного
результата находится реализация проекта, отдельных его задач и
мероприятий (рис.2).
Заполнение карт проектов ОНДП имеет целый ряд технических и
методических недостатков, существенно затрудняющих реализацию
процедур стратегического мониторинга.
Так, в значительной части проектов ОНДП отсутствует четкое
описание проблемы, на решение которой направлен проект (из 21-го в 5
проектах), характеристик, условий и контекста его выполнения (6 проектов),
рисков и внешних условий (7 проектов), которые могут нарушить ход его
осуществления и снизить его результативность в целом с точки зрения
достижения конечных общественно значимых результатов.
20
Рисунок 1. Соотношение затрат и результатов на разных этапах жизненного
цикла проекта
В большинстве проектов ОНДП не указывается на то, к каким
последующим результатам, выходящим за горизонт 2012 года, должно
привести решение задач, установленных в самих проектах и в мероприятиях
и программах, включенных в них. Это не позволяет в явном виде связать
решение задач на текущем горизонте бюджетного планирования с задачами
средне- и долгосрочного развития.
Карты проектов ОНДП в своем нынешнем виде не обеспечивают
наблюдение за заинтересованными сторонами проектов (8 проектов), а также
адресной направленностью установленных в них мероприятий.
Карты проектов ОНДП не могут играть роль инструмента выявления
общественно-значимых эффектов проектов ОНДП вследствие отсутствия в
многих из них информации о целевых социальных группах – получателях
соотвествующих эффектов. В рамках мониторинга проектов ОНДП
Аналитическим центром проводятся процедуры выявления таких
социальных целевых групп и выявления влияния на них мероприятий
проектов. Однако подобная информация не включена в соответствующую
отчетность ответственных исполнителей проектов и не содержится в картах
проектов.
21
В картах проектов ОНДП не отражена возможная деятельность
заинтересованных участников, которые могли бы в силу своих интересов
активно способствовать либо препятствовать исполнению данного проекта.
Это снижает как прогнозно-аналитическую роль данного инструментария,
так и его управленческий потенциал, оставляя на усмотрение исполнителей
решение проблем взаимодействия с заинтересованными участниками.
В рамках подготовки и исполнения проектов ОНДП проблемы
межведомственного взаимодействия оказались решенными не в полной мере.
Затруднены процедуры согласования, рабочие группы проектов ОНДП не
выполняют возложенные на них функции оперативных межведомственных
согласительных площадок. Это приводит к существенному увеличению
сроков утверждения карт проектов.
Цели и задачи проектов ОНДП в недостаточной степени согласованы с
формированием приоритетов регионального развития, установленных в
соответствующих документах субъектов Российской Федерации. Этот
недостаток можно отнести к трудностям начального периода становления
системы мониторинга, поскольку его устранение предполагает решение
целого ряда вопросов правового, регламентного, методического и
информационно-технического характера, что закономерно вытекает из
разделения мандатов органов исполнительной власти в федеративном
государстве. Однако в последующем эта проблема должна найти свое
решение в виде общего информационного пространства, поскольку с этим
связана задача балансировки мандатов разных уровней государственного
управления достижением стратегически важных целей развития страны.
В силу указанных причин система мониторинга проектов ОНДП в
настоящее время в большей степени реализует функции оперативного
мониторинга, т.е. позволяет осуществлять мониторинг распределения
бюджетных средств по комплексу целей, отмечать фактическое исполнение
запланированных мероприятий.
22
Мировая практика10 свидетельствует, что включение экспертной
оценки в процесс мониторинга государственных программ и проектов в
значительной степени расширяет возможности информационной системы
управления результатом. Так, в рамках оперативного мониторинга
экспертное знание необходимо для выявления сбоев в реализации проектов,
выяснения причин их возникновения, оценки влияния сбоев на проектные
решения, внесение предложений по корректировкам проекта. Стратегический
мониторинг требует участия экспертов в оценке проблемной ситуации,
возможности ее разрешения с помощью проектных решений, определение
соответствия ожидаемых результатов проекта потребностям целевых
социальных групп, значимости конечных эффектов, выявлении устойчивости
ожидаемых результатов в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации
(постановление № 815) Аналитический центр организует работу с внешними
экспертами и проводит с их участием анализ хода исполнения проектов.
Соответствующие экспертные оценки включаются в систему оперативного
мониторинга проектов ОНДП и соответствующие доклады Аналитического
центра. Так, внешние эксперты привлекались к оперативному мониторингу
хода исполнения 17 утвержденных проектов ОНДП в ноябре 2010 года.
По мере подготовки методического обеспечения делаются первые шаги
в области привлечения внешних экспертов к стратегическому мониторингу.
В феврале 2011 года внешние эксперты участвовали в стратегическом
мониторинге хода исполнения 20 утвержденных проектов ОНДП открытого
характера. В экспертном опросе приняли участие 75 экспертов. Оценивались
показатели степени учета интересов целевых социальных групп и риски
реализации проектов.
Во исполнение поручения Председателя Правительства Российской
Федерации В. В. Путина от 2 октября 2009 года № ВП-П7-5643
10 Системы оценок государственных программ: английская – Best value regime, немецкая – Leistungsmessung, американская – PART, испанская – AEVAL, австралийская – MERI (monitoring, evaluation, reporting and improvement).
23
Аналитическому центру было также поручено создать систему мониторинга
для проектов Комиссии при Президенте Российской Федерации по
модернизации и технологическому развитию экономики России (далее –
проекты комиссии по модернизации).11 Задача во многом сходная с задачей
создания системы мониторинга проектов ОНДП. Отличие заключается в том,
что проекты комиссии по модернизации носят более локальный технический
характер, по срокам действия не ограничены тремя годами, более широко
включают мероприятия, инициируемые и финансируемые частным бизнесом.
Однако им присущи примерно те же системные недостатки
формирования и реализации, которые затрудняют переход от оперативного к
стратегическому мониторингу государственных проектов.12
Предписываемое нормативными документами создание такого
основного института стратегического планирования как государственные
программы Российской Федерации должно было состояться в 2011г. Но
сейчас уже ясно, что этот процесс будет продолжаться и в 2012г.
Государственная программа трактуется как документ, определяющий
цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты
государственной политики, направленные на достижение целей и
социально-экономического развития Российской Федерации на период до
2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки
крупномасштабных мероприятий общенационального или международного
значения.13 В числе важнейших принципов разработки и реализации таких
государственных программ названы:
11 Положение о ней утверждено Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2009 г. N 579 "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России". Эта комиссия работает над реализацией примерно 30 проектов, реализуемых в рамках пяти направлений. 12 Представление о характере мониторинга проектов комиссии по модернизации можно по материалам доклада «Мониторинг хода исполнения проектов Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России по направлению «Космос и телекоммуникации» за III квартал 2011года», М., федеральное государственное учреждение «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации», 2011г., 88с. 13Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012года. Раздел V(http://правительство. рф /gov/results/11337/).
24
- охват государственными программами всех сфер деятельности
органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных
ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их
распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих,
правоприменительных и контрольных) и финансовых инструментов для
достижения целей государственных программ;
- проведение регулярной оценки результативности и эффективности
реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы,
оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного
развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного
прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в
случае неэффективной реализации программ.
В среднесрочном периоде документом предусмотрено формирование
из мероприятий государственных программ Российской Федерации их
среднесрочного среза – Основных направлений деятельности Правительства
Российской Федерации.
В программе Правительства Российской Федерации по повышению
эффективности бюджетных расходов предлагается в качестве необходимого
направления работы комплексное реформирование системы
государственного (муниципального) финансового контроля.
В этих целях необходимо:
организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью
использования бюджетных ассигнований, определив критерии
эффективности и результативности их использования;
уточнить полномочия органов государственной власти
(государственных органов) и органов местного самоуправления
(муниципальных органов) по осуществлению финансового контроля;
ввести понятия внешнего и внутреннего государственного
(муниципального) финансового контроля, определив на законодательном
уровне их формы, методы и объекты;
25
привести систему государственного (муниципального) финансового
контроля в соответствие с принципами и стандартами, установленными
Международной организацией высших органов финансового контроля
(ИНТОСАИ) и Европейской организацией высших органов финансового
контроля (ЕВРОСАИ);
установить меры ответственности за каждое нарушение бюджетного
законодательства Российской Федерации;
исключить возможность необоснованных проверок хозяйствующих
субъектов.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль
предлагается определить как деятельность уполномоченных органов
государственной власти (государственных органов) и органов местного
самоуправления (муниципальных органов), направленную на контроль:
соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и
иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные
правоотношения;
достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям
бюджетной отчетности;
экономности, результативности и эффективности использования
средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
При этом под внешним государственным (муниципальным)
органами государственной власти (местными администрациями).14
14Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012г , РазделIХ. Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля.
26
В данном документе предполагается, что полномочия внешнего
финансового контроля на федеральном уровне закрепляются за Счетной
палатой Российской Федерации Федеральным законом «О Счетной палате
Российской Федерации», соответственно необходимости в корректировке
данного закона в целях реализации указанной программы нет (тот же раздел).
В существующих нормативных документах, регламентирующих
процессы разработки и реализации государственных программ и проектов,
предписание обязательности проведения внутреннего и внешнего
стратегического мониторинга и аудита методического развития пока не
получила.
Так, в Порядке разработки, реализации и оценки эффективности
государственных программ Российской Федерации15 ничего не говорится о
необходимости внешнего контроля над процессом реализации
государственных программ Российской Федерации. Указывается только, что
Министерство экономического развития Российской Федерации на
постоянной основе осуществляет мониторинг реализации государственных
программ ответственным исполнителем и соисполнителями.16 Но такой
контроль по определению программы повышения эффективности
бюджетных расходов считается внутренним, кроме того, методология его
осуществления пока не разработана.
В пункте 5 Методических указаний по разработке и реализации
государственных программ Российской Федерации17 говорится лишь о таком
принципе формирования государственных программ, как проведение
регулярной оценки результативности и эффективности реализации
государственных программ, в том числе внешней экспертизы с привлечением
независимых экспертов, оценки их вклада в решение вопросов модернизации
15Утвержден постановлением Правительства российской Федерации от 2 августа 2010г. № 588 (http://www.referent.ru/1/160759) 16Порядок разработки, реализации и оценки эффективности Государственных программ Российской Федерации, пункт 40. 17Утверждены приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 22.декабря 2010г. № 670 (http://www.rg.ru/2011/04/23/gosprogrammy-site-dok.html)
27
и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки
или досрочного прекращения, а также установлении ответственности
должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.
Пункты 85-89 Методических указаний описывают процедуры
внутреннего мониторинга государственных программ, пункты 90-93 –
процедуры внутренней оценки их эффективности. Каждое из названных
описаний занимает не более одной страницы и указывает на необходимость
контроля узкого традиционного круга данных: сроков исполнения
мероприятий, объемов финансирования, значений целевых индикаторов и
т.п. При этом нормативно не определен способ обеспечения стратегической
компоненты внутреннего контроля
Отдельные попытки формирования института стратегического
контроля, включающего функции мониторинга и аудита, предпринимались в
Российской Федерации по отношению к разработке и реализации таких
инструментов среднесрочного стратегического планирования, как проекты
ОНДП18, а также по отношению к реализации целевых программ и
национальных проектов, которые иногда были рассчитаны на длительные
сроки реализации. Но они, как правило, не носили системного характера и не
закреплялись в нормативных документах именно как специализированный
институт стратегического внутреннего и внешнего мониторинга и аудита.
Сегодня можно констатировать, что система стратегического
мониторинга и аудита реализации государственных программ и
проектов в России пока еще не сформирована.
Далее в данном разделе рассматривается предлагаемая
существующими нормативными документами организация мониторинга и
аудита государственных программ в Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации от 02.08.2010 №588 «Об утверждении порядка разработки,
реализации и оценки эффективности государственных программ Российской
18 См. упомянутые выше отчеты Аналитического центра.
28
Федерации» государственной программой является система мероприятий
(взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и
инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках
реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и
целей государственной политики в сфере социально-экономического
развития и безопасности. Государственная программа включает в себя
федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе,
ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов
государственной власти.
Оценка планируемой эффективности государственной программы
проводится ответственным исполнителем на этапе ее разработки и
осуществляется в целях оценки планируемого вклада результатов
государственной программы в социально-экономическое развитие и
обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Обязательным условием оценки планируемой эффективности
государственной программы является успешное (полное) выполнение
запланированных на период ее реализации целевых индикаторов и
показателей государственной программы, а также мероприятий в
установленные сроки. В качестве основных критериев планируемой
эффективности реализации государственной программы применяются:
а) критерии экономической эффективности, учитывающие оценку
вклада государственной программы в экономическое развитие Российской
Федерации в целом, оценку влияния ожидаемых результатов
государственной программы на различные сферы экономики Российской
Федерации. Оценки могут включать как прямые (непосредственные)
эффекты от реализации государственной программы, так и косвенные
(внешние) эффекты, возникающие в сопряженных секторах экономики
Российской Федерации;
29
б) критерии социальной эффективности, учитывающие ожидаемый
вклад реализации государственной программы в социальное развитие,
показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке.
В целях контроля реализации государственных программ
Министерство экономического развития Российской Федерации на
постоянной основе осуществляет мониторинг реализации государственных
программ ответственным исполнителем и соисполнителями. Порядок
проведения указанного мониторинга определяется в соответствии с
методическими указаниями. Министерство финансов Российской Федерации
представляет в Министерство экономического развития Российской
Федерации информацию, необходимую для проведения мониторинга
реализации государственных программ в части их финансового обеспечения.
Годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности
государственных программ подготавливается ответственным исполнителем и
направляется в Правительство Российской Федерации, Министерство
экономического развития Российской Федерации и Министерство финансов
Российской Федерации. Форма годового отчета утверждается
Министерством экономического развития Российской Федерации.
Министерство экономического развития и Министерство финансов
направляют свои заключения в Правительство Российской Федерации.
Доклад ответственного исполнителя о ходе реализации
государственной программы при необходимости заслушивается на заседании
Правительства Российской Федерации.
Министерство экономического развития и Министерство финансов
представляют в Правительство Российской Федерации заключения на
материалы ответственного исполнителя.
Министерство финансов Российской Федерации представляет в
Министерство экономического развития Российской Федерации
информацию о кассовых расходах федерального бюджета на реализацию
государственных программ.
30
Министерство экономического развития Российской Федерации
ежегодно разрабатывает и представляет в Правительство Российской
Федерации сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке
эффективности государственных программ.
Методические указания по разработке и реализации государственных
программ Российской Федерации, утвержденные приказом
Минэкономразвития России от 22.12.2010 № 670, определяют требования к
разработке проектов государственных программ и подготовке отчетов о ходе
реализации и оценке эффективности государственных программ, а также
порядок проведения Министерством экономического развития Российской
Федерации мониторинга реализации государственных программ. Под
мониторингом в данном контексте понимается процесс наблюдения за
реализацией основных параметров государственной программы. Мониторинг
реализации государственных программ и проектов ориентирован на раннее
предупреждение возникновения проблем и отклонений хода реализации
государственной программы от запланированного уровня.
Объектом мониторинга являются значения показателей
государственной программы (проекта), ход реализации ведомственных
целевых программ и основных мероприятий государственной программы.
При проведении мониторинга программы необходимо отслеживать
следующие элементы:
- использование ресурсов (соответствие потраченных ресурсов
плану)
- процесс выполнения программы (соответствие содержания и
сроков мероприятий графику выполнения работ, соблюдение
технологий, методов, процедур):
- результаты проведения программы (в какой степени достигаются
поставленные цели);
- влияние проведения программы (как проведение программы
влияет на ситуацию, в чем заключается ее влияние).
31
Мониторинг реализации государственных программ и проектов
проводится Министерством экономического развития Российской Федерации
на основе данных официального статистического наблюдения, годовых
отчетов о ходе реализации и оценке эффективности государственных
программ и проектов, докладов ответственного исполнителя о ходе
реализации государственной программ (проекта), отчетов о ходе реализации
федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ,
докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных
органов исполнительной власти, иных отчетов и докладов федеральных
органов исполнительной власти, подготавливаемых по поручению
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Для выявления степени достижения запланированных результатов
государственной программы (проекта) в отчетном году фактически
достигнутые значения показателей сопоставляются с их плановыми
значениями.
Результаты мониторинга реализации государственных программ
используются при проведении оценки их эффективности и подготовке
заключений Министерства экономического развития Российской Федерации
о ходе реализации государственной программы.
По результатам мониторинга реализации государственных программ
Министерством экономического развития Российской Федерации готовятся
предложения о сокращении или перераспределении между участниками
государственной программы на очередной финансовый год и плановый
период бюджетных ассигнований на ее реализацию или о досрочном
прекращении реализации как отдельных мероприятий государственной
программы, так и государственной программы в целом.
Внесение изменений в сводную бюджетную роспись федерального
бюджета в части расходов, направляемых на финансирование
государственных программ, осуществляется Министерством финансов
Российской Федерации.
32
Таким образом, по отношению к формируемым государственным
программам Российской Федерации, институт мониторинга и аудита
прописан большей частью для внутреннего контроля и не в полной мере
отражает степень адекватности поставленных целей и задач текущему
состоянию системы социально-экономических процессов. Оценка
эффективности государственных программ не имеет единой методики и
осуществляется ответственными исполнителями и Минэкономразвития
Российской Федерации, то есть тоже исполнительным органом власти.
Привлечение к оценке внешних экспертов не регламентировано. Таким
образом, пока нормативными документами содержательно определен лишь
внутренний стратегический контроль, полностью отданный исполнительной
ветви власти.
Его стратегический характер определяется только частью
формулировок названных Методический указаний и не подкреплен
утвержденной единой методологией.
Вопросы стратегического аудита также активно разрабатываются
Счетной палатой Российской Федерации (далее – Счетной палатой). При
этом необходимо помнить, что Счетная палата как высший орган
финансового контроля может выполнять функции осуществления
стратегического аудита, который, как правило, проводится по факту
реализации стратегических документов, но не осуществляет стратегический
мониторинг по ходу их реализации.
По словам главы Счетной палаты С. Степашина, одним из наиболее
перспективных направлений развития ее деятельности является
стратегический аудит. В 2010 году в рамках мероприятий стратегического
Организация мониторинга и аудита программ в органах
исполнительной власти США
Центральным органом мониторинга и оценки государственных
21Mark Robinson, Public Sector Performance Budgeting: Linking Funding to Results. IMF. Washington, DC, 2007 22 Katharine Mark and John R. Pfeiffer Monitoring and Evaluation in the United States Government – An Overview. Independent Evaluation Group, World Bank Group. Washington, DC, 2011. 23Дословно название GAO , «Government Accountability Office», можно перевести как «Управление ответственности правительства». Такой перевод более точно отражает смысл названия GAO, однако в данном тексте используется перевод, устоявшийся в российских источниках.
37
программ в органах исполнительной власти США является
Административно-бюджетное управление (далее – OMB) Администрации
президента США24. OMB является самым большим, по числу сотрудников и
объему бюджета, подразделением Администрации президента США.
Структурно OMB состоит из Департамента бюджета (Budget Review
Division), отвечающего за подготовку федерального бюджета США и
организацию его исполнения, и пяти управлений, занятых вопросами
организации государственного управления25. Одним из пяти управлений
является Управление по персоналу и эффективности (Office of Performance
and Personnel Management, OPPM). Основной задачей OPPM является оценка
результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти
США и работа по ее повышению. В этой деятельности OPPM проводит
работу по мониторингу и оценке государственных программ. Также OPPM
осуществляет методологическое руководство кадровыми службами
федеральных органов власти США.
До 2000-х годов многие из федеральных департаментов и агентств
США имели свои отдельные системы мониторинга и оценки программ. С
внедрением единой системы оценки программ OMB ведомственные системы
оценки вышли из употребления.
Основы современной системы мониторинга и оценки государственных
программ США определены Законом о результатах государственной
деятельности (The Government Performance and Results Act 1993, далее –
GPRA) от 1993 г.
Принятие GPRA было направлено на повышение общественного
доверия к правительству, улучшение эффективности программ,
сосредоточение на результатах, качестве обслуживания и удовлетворенности
потребителя. GPRA потребовал, чтобы каждое федеральное агентство
утвердило пятилетние стратегические планы и цели, сформулировало
Таблица 1. Результаты оценки государственных программ США по
системе PART29
Общая оценка
программ
Количество
программ
Доля программ, получивших
оценку, %
Эффективная 193 19
Умеренно эффективная 326 32
Адекватная 297 29
Неэффективная 26 3
Информация о
результатах отсутствует
173 17
GPRAMA отменил систему оценки PART, заменив ее на менее
формальную и более гибкую систему оценки «приоритетных целей»
федеральных органов исполнительной власти США. Кроме того, GPRAMA
также предлагает:
- делать больший акцент на оценке программы,
- упростить требования к отчетности об исполнении программ в
целях уменьшения бремени на агентства и OMВ,
- уделить большее внимание уменьшению рисков невыполнения
программы,
- улучшить взаимодействие с Конгрессом, общественностью и
другими заинтересованными лицами по вопросам оценки
программ,
- запустить всестороннюю программу исследований для изучения
сравнительной эффективности различных стратегий и программ
и обеспечения достижения желаемых результатов программ.
29 Для публикации оценок программ и информации об использовании PART был создан специальный сайт www.expectmore.gov: архивная копия данного сайта доступна по ссылке http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/omb/expectmore/index.html
43
GPRAMA также усилил функцию мониторинга и оценки программ
внутри ведомств, создав достаточно жестко выстроенную
внутриведомственную систему оценки результативности. В соответствии с
положениями GPRAMA, вся текущая деятельность ведомства должна
контролироваться заместителем руководителя ведомства – Главным
директором по операциям (Chief Operating Officer, COO)30. Непосредственно
главному директору по операциям должен быть подчинен Директор по
Задачей Директора по повышению результативности является
исключительно мониторинг и оценка деятельности ведомства по
достижению тактических и стратегических целей ведомства. Для каждой из
целей федерального уровня, один из руководителей ведомства назначается
«Ответственным за достижение цели» (Goal leader).
Весьма важную роль в методологическом обеспечении стратегического
мониторинга и оценки играет Совет по повышению результативности
(Performance Improvement Council, PIC). Членами PIC являются директора по
повышению результативности федеральных ведомств, и их заместители.
Главой PIC является заместитель руководителя OMB, ответственный за
вопросы результативности. PIC играет важную роль в качестве
межведомственного органа, обеспечивающего обратную связь между OMB и
линейными ведомствами.
В соответствии с нормами действующей в Росси программы
повышения эффективности бюджетных расходов, описанная практика
мониторинга и оценки государственных программ исполнительными
органами управления в США может быть отнесена к внутреннему
стратегическому мониторингу и аудиту.
30Executive Office of the President, OMB. Memorandum for Heads of Executive Departments and Agencies, M-11-31, August 17, 2011, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/memoranda/2011/m11-31.pdf
44
Организация мониторинга и аудита программ в органах
законодательной власти США
Главным органом, подчиненным Конгрессу США, играющим
ключевую роль в оценке государственных программ является Главное
контрольное управление США (GAO)31 – один из главных элементов системы
оценки эффективности государственных программ в США. Оно производит
приблизительно 1 000 проверок ежегодно, и имеет штат около 3 300 человек.
GAO было организовано в 1921 г. в целях контроля законодателями
исполнительной власти. GAO проводит оценку программ, прежде всего, по
инициативе Конгресса. Любой член Конгресса может подать запрос на
проведение оценки государственных программ. Функции GAO, включают:
- оценку федеральных программ, политики, операций, и работы;
- финансовый аудит;
- контроль финансирования деятельности правительства;
- оценку необходимых действий и значения предложенных мер.
Фактически, задачи GAO состоят в том, чтобы давать Конгрессу США
обоснованные ответы на вопросы:
− выполняются ли правительственные программы в соответствии с
существующими законодательными актами и достоверны ли данные,
представляемые Конгрессу о ходе выполнения этих программ?
− существуют ли возможности для предотвращения потерь и
непроизводительных расходов государственных средств?
− правильно ли расходуются государственные средства, и аккуратно ли
ведется учет расходов?
− достигают ли программы желаемых результатов? Необходимы ли
изменения в политике и практической деятельности правительства?
− имеются ли пути достижения целей программ с меньшими затратами?
− какие возникающие проблемы должен рассматривать Конгресс?
31http://www.gao.gov/
45
Все элементы деятельности GAO имеют большое как социальное, так и
экономическое значение для американского государства и общества.
Например, в 1999г. аналитическая работа помогла GAO выявить
неэффективные расходы в Программе помощи бедным на общую сумму
более чем 3.3 млрд. долларов, а также предотвратить будущие
неэффективные расходы.32
Особое значение GAO придает исследованиям, направленным на
поддержку усилий Конгресса и исполнительной власти адекватно оценивать
и отвечать на изменяющиеся угрозы национальной безопасности и вызовы
глобальной взаимозависимости (глобализации). В частности, большое
внимание GAO уделяет анализу влияния глобализации на экономические
интересы США, исследованию способов распознавать угрозы для
безопасности и экономических интересов США со стороны глобального
рынка и адекватного ответа на эти угрозы.
Все увеличивающиеся усилия GAO в области аудита направлены на
оценку производительности и эффективности различных федеральных
программ. Примером является оценка компьютерных операций конкретного
правительственного подразделения. Аудитор может рассмотреть и оценить
любой аспект компьютерной системы – адекватность оборудования,
эффективность операций, адекватность и полезность получаемой
информации и т.п. – с целью выявить средства, обеспечивающие выполнение
таких же услуг по более низкой цене.
Из-за значительных размеров многих федеральных учреждений и
схожести их операций GAO в первом десятилетии текущего века достигло
значительных успехов в развитии более совершенных методов аудита
32По данным статьи Шлейникова В.И «Как американские законодатели обеспечивают оптимальность принимаемых решений в бюджетной сфере (американский опыт)». Источник:http://www.auditfin.com/fin/2004/4/Shleynikov2/Shleynikov2%20.pdf
46
посредством широкого использования оригинальных статистических
выборок и техники компьютерного аудита33.
Роль гражданского общества
Одной из основных особенностей процесса оценки государственных
программ в США является чрезвычайно активная роль, которую в ней
играют различные организации негосударственного сектора в оценке
государственных программ. К числу таких организаций относятся
некоммерческие организации и научно-исследовательские институты,
частные фонды, профессиональные ассоциации, объединения граждан и т.д.
Так как федеральные ведомства США публикуют весьма значительный
объем информации о результатах своей деятельности, в т.ч. в сети Интернет,
то у общественных организаций есть возможность произвести собственную
оценку государственных программ.
Несмотря на то, что зачастую эта оценка является политически или
профессионально предвзятой, в целом в политической традиции США роль
общественных организаций как независимых контролеров рассматривается
положительно. Альтернативные оценки государственных программ
принимаются во внимание органами как исполнительной, так и
законодательной власти США.
Спрос на информацию, как средство принятия политических решений в
отношении планов принятия и реализации государственных программ,
существенно помог развитию независимых научно-исследовательских
центров, известных как «мозговые центры» («фабрики мысли» или «think
tanks»).
«Фабрики мысли» в США являются не только структурами
гражданского общества и одной из форм выражения общественного мнения,
но также и узловыми точками публичной политики, в которых формируется
консолидированное общественное отношение к текущим проблемам в ходе
Выводы: организация мониторинга и аудита государственных
программ в США
США обладают весьма длинной и богатой историей программного
бюджетирования, мониторинга и оценки государственных программ.
Организационная структура системы мониторинга и оценки программ
США в целом представлена на рисунке 3.
Для системы мониторинга и оценки государственных программ США
характерно наличие двух сильных центров, ответственных за мониторинг и
оценку государственных программ.
Рисунок 3. Система мониторинга и аудита программ США36
В федеральных органах исполнительной власти внутренний
стратегический мониторинг и оценка государственных программ
осуществляются Административно-бюджетным управлением
Администрации Президента США (OMB). ОМВ фактически является одним
из наиболее мощных ведомств уровня федерального министерства. Глава
36 Авторский рисунок. Такой же структуры авторские рисунки выполнены для каждой из рассматриваемых стран.
49
OMB является членом кабинета министров США, наравне с Администрацией
Президента США.
Текущий мониторинг государственных программ осуществляются в
основном самими федеральными ведомствами. Администрация президента
Обамы создала специализированные структуры внутри ведомств,
отвечающие за мониторинг.
Со стороны законодательной власти США, внешний стратегический
аудит государственных программ проводится GAO, которое является
государственным органом с весьма существенными ресурсами и широким
мандатом действий. При этом OMB и GAO могут производить оценку
программ независимо друг от друга, и потенциально конкурировать друг с
другом.
Благодаря развитой системе предоставления информации о
реализуемых государственных программах их внешний стратегический аудит
достаточно часто реализуется общественными организациями, отдельными
физическими и юридическими лицами. При этом OMB и GAO часто
сотрудничают с организациями негосударственного сектора при оценке
программ. Это позволяет улучшить качество государственных программ в
стадии их формирования и более глубоко анализировать процесс их
реализации.
2.2. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в
Канаде37
Существующая система мониторинга и аудита государственных
программ Канады развивалась и изменялась в течение последних сорока лет.
Первые попытки создать единую систему оценки в управлении
общественным сектором относятся к 1969 году, когда в Канаде была создана
37Текст подготовлен по материалам: Robert Lahey. The Canadian M&E System: Lessons Learned from 30 Years of Development, No.23, November, 2010
50
формализованная система оценки. Мониторинг результатов не входил в
практику государственного управления еще несколько лет. В 1977 году была
разработана модель оценки государственных программ, которая применяется
правительством Канады в настоящее время. Эта модель подвергалась
изменениям в 1991, 2001 и 2009 годах. Изменения модели оценки были
вызваны расширением сферы ее применения, а также проведенными в 1990-х
и 2000-х годах реформами общественного сектора, в первую очередь
введением бюджетирования, ориентированного на результат.
В 1990-х годах возрос интерес к мониторингу и оценке программ с
точки зрения измерения результатов их реализации. Главную роль в
организации оценки играл Секретариат Министерства финансов (ТВS –
Treasury Board of Canada Secretariat)38. В отличие от некоторых других стран-
членов ОЭСР, которые значительно уменьшили роль оценки во время
проведения реформ управления общественным сектором (придавая больше
значения мониторингу), Канада придерживалась взгляда, что эти два
инструмента (оценка и мониторинг) должны не конкурировать, а дополнять
друг друга.
С середины 1990-х годов правительство Канады ввело Систему
управления расходами (Expenditure Management System – EMS). Целями этой
Системы являются:
- соблюдение общей дисциплины расходов;
- эффективное распределение правительственных ресурсов между
приоритетными политическими направлениями;
- эффективное выполнение программ.
Одним из основных принципов этой Системы является упор на
периодический пересмотр программ (все новые инициативы, а также
дополнительные расходы по действующим программам финансируются за
счет низкоприоритетных программ).
38 http://www.tbs-sct.gc.ca
51
В 2000-х годах была принята управленческая программа «Результаты
для канадцев» (Results for Canadians), которая была направлена в большей
степени на улучшение управленческих методов и достижение результатов, а
не на процессы. В этих условиях оценка и мониторинг (так же как
внутренний аудит) стали ключевыми инструментами для обеспечения
ориентации на результат.
Итак, в 2001 году были введены новые элементы системы мониторинга
и оценки государственных программ:
1. Новая политика оценки с увеличением акцента на результаты,
2. Создание Стратегического центра оценки в Секретариате
Министерства финансов (ТВS) названного Center of Excellence for
Evaluation (CEE),
3. Инвестиционная стратегия помощи департаментам и агентствам
в целях удовлетворения увеличивающимся требованиям по
осуществлению оценки.
Определенные недостатки в областях мониторинга и оценки
сохранялись – уделялось недостаточное внимание определению
эффективности программ; для проведения мониторинга не было полной
информации, не хватало опытных специалистов по проведению мониторинга
и оценки государственных программ. Генеральный аудитор Канады, в отчете
2009 года, оценивая эффективность программ, назвал эти недостатки
ключевыми проблемами для существующей системы мониторинга и оценки.
В 2009 году правительство Канады еще раз пересмотрело политику
оценки. Главный акцент был сделан на получении необходимой информации
об эффективности программ в ходе оценки, необходимой для
функционирования Системы управления расходами (ЕMS). Система оценки
2009 года затрагивала не только вопросы прямых расходов программы, но
также сосредотачивалась на проблемах уместности программы, ее
эффективности и экономии.
52
Нужно отметить, что при внедрении Политики оценки 2009 года
правительство установило четырехлетний переходный период, с ожидаемым
сроком полного перехода на нее к 31 марта 2013.
Таблица 2 содержит основные моменты эволюции системы
мониторинга и оценки в Канаде.
Основные участники канадской системы мониторинга и аудита
Основная задача мониторинга и аудита – изучение проводимой
правительственной политики, программ и проектов.
На уровне отдельного департамента мониторинг и аудит представляют
стратегические обзоры, которые могут быть необходимы для принятия
управленческих решений относительно приоритетов программы и
возможного внесения изменений.
Таблица 2. Развитие системы мониторинга и оценки в Канаде
Ключевые черты Годы Введение формализованной практики оценки
1969
Введение государственной политики оценки
1977
Пересмотр политики оценки 1991, 2001, 2009 Участники системы мониторинга и отчетности
Ведомственные отчеты об исполнении (1995) Система управления и отчетности, ориентированная на результат (2000) Система управленческой отчетности (2003) Структурная политика управления ресурсами и результатами (2006)
Организационная структура стратегического мониторинга и аудита в
Канаде представлена на рисунке 4. Канада является примером
централизованной организации стратегического мониторинга и аудита на
уровне Министерства финансов.
53
В пределах федеральной канадской системы мониторинга и оценки
существуют два основных участника: федеральные ведомства (линейные) и
центральное агентство – секретариат Министерства финансов (TBS). TBS
является основным получателем информации в ходе мониторинга и оценки
программ, а также ее использования в принятии решений по
финансированию программ, и управление расходами всего правительства.
Организация СМА в Канаде
Ведомство
Performance Improvement
Officer
мониторинг
Государственная
программа
NGOs
аудит
Законодательная
власть
Исполнительная
власть
Гражданское
общество
Парламент
Генеральный
Аудитор
Канады
аудит
Министерство
финансов
Секретариат
Министерства финансов
Центр оценки
мониторинг
аудит
Президент
Администрация президента
Общественные
организации
Ведомство
мониторинг
Программы и
проекты
Рисунок 4. Система мониторинга и аудита программ Канады
В законодательном контексте, результаты мониторинга и оценки
государственных программ сообщаются непосредственно Парламенту на
ежегодной основе через ведомственные отчеты о результатах деятельности и
В рассматриваемый период времени была проведена серия
макроэкономических реформ для выхода из кризисной ситуации. Основным
принципом реформ были децентрализация, де-регулирование, и уменьшение
доли и влияния государственного сектора.
Новое правительство также имело намерение осуществить серию
реформ общественного сектора с целью улучшения работы самого
правительства. Одним из аспектов этих реформ было желание предоставить
большую автономию ведомствам и агентствам. Была проведена бюджетная
реформа: составление бюджета было существенно упрощено, что позволило
внедрить стратегический подход к принятию решений о бюджете.
Правительство обратило особое внимание на оценку эффективности
государственных программ через управленческие методы, анализ
информации о реализации программ и регулярное поведение оценки
программ. Материал руководства по данному вопросу был издан
Департаментом финансов (DoF) и тогдашним Советом по общественным
услугам.
DoF выполнял работу по координации бюджета и контролю расходов
других департаментов. В 1987 году было принято решение о том, чтобы все
предложения по расходам бюджета (новые стратегические предложения)
включали описание целей и критерии эффективности, а также
аргументированное обоснование их будущей оценки. Кроме того,
департаменты были обязаны готовить планы систематического мониторинга
и оценки их программ, и отчитываться об этих планах правительству. Однако
к 1988 году для DoF стало очевидно, что планы оценки департаментов были
часто плохи, и что необходим более фундаментальный способ мониторинга и
оценки их деятельности.
59
Стратегия оценки правительства
Формальные требования стратегии оценки в Австралии следующие:
- каждая программа должна быть оценена каждые три - пять лет;
- для каждого линейного департамента готовится ежегодный план
оценки портфеля (Portfolio evaluation plan – PEP) на трехлетний
период;
- новые стратегические предложения министров включают оценку
их результатов;
- отчеты об оценке должны быть опубликованы.
С 1987-88 годов все ведомства готовили ежегодные планы оценки
портфеля. Оценка портфеля должна была быть представлена DoF. Было
установлено формальное требование, чтобы все программы оценивались
каждые три-пять лет. Однако всесторонняя оценка – довольно редкий случай,
практически никогда различные аспекты программы не были включены в
общую оценку. Вместо этого обычно оценка сосредоточивалась только на
особых аспектах программы или одной из ее подпрограмм.
Всего в период 1993 – 1997 годов было опубликовано более 530
отчетов об оценке государственных программ.
Второй период функционирования системы оценки
государственных программ: 1996-2007 гг.
Консервативное Коалиционное правительство пришло к власти в марте
1996 года. Новое правительство предоставило большую свободу частному
сектору, который считается более эффективным, чем общественный сектор.
Правительство активно занялось уменьшением объема государственного
сектора и значительно уменьшило размер общественных услуг – более чем
20 процентов с 1996 по 1999 годы.
В конце 1990-х – начале 2000-х годов в DoF была проведена реформа.
Роль DoF была значительно уменьшена, система стратегического
мониторинга и аудита децентрализована. В 1997 году была отменена
60
стратегия оценки, включая ее формальные требования. Ведомства получили
свободу проводить оценку своей деятельности самостоятельно. Основные
стадии в системе оценок государственных программ Австралии указаны в
таблице 3.
Таблица 3. Система оценок государственных программ Австралии: 1987 -
2010 гг.
Ключевые
аспекты
1987-96 1996-2007 2007-10
Роль
Департамента
финансов (DoF)
Центр
компетенций в
области оценки
государственных
программ
Роль резко
уменьшена
Определенная
децентрализация
оценки программ
Оценка Наличие единой
методики оценки
программ
Де-регулирование
оценки,
отсутствие
единой методики
Внедрение
методики
стратегических
обзоров
Ответственность и роль парламента
Парламент, особенно Сенат, играет важную роль в обзоре бюджета
Австралии. Сенаторы избраны по системе пропорционального
представительства, и это фактически гарантирует, что политическая партия,
пришедшая к власти ― как правило, партия с большинством мест в палате
представителей ― будет в меньшинстве в Сенате.
Хотя у Сената есть конституционная власть блокировать предложенное
принятие бюджета, на практике он ограничивается незначительными
61
изменениями бюджета. Основные возможности для Сената, контролировать
работу правительства – рассмотрение проекта бюджета (Portfolio Budget
Statement – PBSs), и в меньшей степени, годовых отчетов об исполнении
бюджета. Несмотря на существенное ослабление информационного
содержания PBSs в результате введения Структуры Результатов и Выводов,
он остаются основным источником информации Сената о работе
правительства.
Качество сенатского контроля над результатами деятельности
правительства неоднозначно. Некоторые бывшие ведомственные секретари
считали анализ Сенатом результатов реализации программ поверхностным.
Другие утверждали, что Комитеты Сената активно используют информацию
из анализа проекта бюджета и годовых отчетов.
Третий период функционирования системы оценки
государственных программ: 1996-2007 гг.
Одной из особенностей этого периода были публичные высказывания
высших должностных лиц по поводу ухудшения предоставления
общественных услуг с середины 1990-х годов и о нехватке фактических
данных для принятия решений правительством.
В этот период все отделы и агентства уделяют больше внимания
стратегическому планированию, а также вопросам исследований и
проведения оценки. Для поддержки этих усилий австралийская комиссия
общественных услуг (APSC) обеспечивает процесс обучения государственных
служащих в Австралийском Национальном университете по темам
стратегической политики, стратегического анализа, реализации и
регулирования государственных политик. Правительство также признало, что
Австралия отстает от других передовых стран в систематической оценке
результатов работы ведомств по реализации государственных программ.
Таким образом, было принято решение рассматривать работу каждого
департамента и агентства, по крайней мере, каждые пять лет.
62
Тем не менее, в данный период организация мониторинга в Австралии
предусматривала предоставление годовых отчетов о предоставлении
государственных услуг. Они касаются таких секторов, как: больницы и первая
помощь; школы и профессиональное образование; полиция, суды и тюрьмы;
общественное жилищное строительство и пр. Доклады содержат
приблизительно 1 600 страниц и 930 показателей. Показатели касаются всех
частей цепочки результатов для каждой службы, в частности, затрагивают:
расходы; укомплектованность персоналом; выводы (включая эффективность)
и результаты.
Система оценки, которая существовала с 1987 до 1997 год, была
довольно успешной. Был достигнут высокий уровень использования оценок;
однако, созданная система оказалась нежизнеспособной из-за излишней
децентрализации, существенных и неблагоприятных факторов риска.
2.4. Опыт организации стратегического мониторинга и аудита в
Испании43
В Испании мониторингу и аудиту государственных программ уделяется
внимание уже несколько десятков лет. Анализируя испанский опыт, важно
принять во внимание два главных исторических события: политические
изменения 1970-х годов и членство Испании в Европейском Экономическом
Сообществе с 1986 года. В 1978 году была принята Конституция, которая
усиливала ответственность в общественном секторе; вхождение Испании в
Европейский союз стало поворотным моментом в выборе подхода к оценке
общественных программ и политик. С конца 80-х годов требования к оценке
государственных программ ужесточились и стали обязательными, особенно в
области социального обеспечения, медицинских программ, и т.д.
Организационная схема стратегического мониторинга и аудита в
Испании представлена на рисунке 6. 43 Текст подготовлен по материалам: Osvaldo Feinstein, Eduardo Zapico-Goni. Evaluation of Government Performance and Public Policies in Spain, No.22, May, 2010.
63
Организация СМА в Испании
Ведомство
Performance Improvement
Officer
мониторинг
Государственная
программа
NGOs
аудит
Законодательная
власть
Исполнительная
власть
Гражданское
общество
Парламент
Суд
Аудиторов
(TCE)
аудит
Испанское Агентство для
Оценки Государственных
политик и Качества Услуг
Spanish Agency for the
Evaluation of Public
Policies and Quality of
Services
(AEVAL)
мониторинг
аудит
Совет
Министров
Общественные
организации
Ведомство
мониторинг
Программы и
проекты
Рисунок 6. Система мониторинга и аудита программ в Испании
В конце 2006 года с целью усовершенствования политики проведения
мониторинга и оценки государственных программ было создано Испанское
агентство по оценке государственных политик и качества услуг (AEVAL)44.
Это основной орган, координирующий проведение стратегического
мониторинга и аудита в Испании.
Кроме того, в процесс оценки и мониторинга государственных
программ в Испании вовлечены:
1. Совет министров,
2. Суд Аудиторов (TCE),
3. Министерство Экономики и Финансов (MEH),
- в т.ч. Управление бюджета (DGP),
- Общий Диспетчер Государственного управления (IGAE),
- главное управление Фондов Европейского Экономического
44www.aeval.es
64
Сообщества (DGFC)
- Институт Финансовых Исследований (IEF),
4. Парламент (Лас Кортес),
5. Региональные правительства (Comunidades Autónomas, или
CCAA)
6. Линейные министерства,
7. Линейные организации оценки,
8. Государственные агентства,
9. Другие общественные юридические лица.
Классификация организаций, занимающихся мониторингом и оценкой
государственных программ в Испании, представлена в таблице 4.
Таблица 4. Производители и пользователи оценок и аудита
эффективности государственных программ
Производители оценок:
(i) Организация общей оценки: AEVAL (ii) Организации оценки программ / секторов экономики: DGPOLDE, ANECA, IEF (iii) Региональные организации оценки: действие на уровне CCAA
(региональные правительства)
Производители исполнительных ревизий:
(i) IGAE (ii) TCE (iii) Региональные органы аудита, работающие на уровне CCAA
Пользователи (потенциальные и фактические) оценок и аудита эффективности:
(i) Парламент (Лас Кортес) / гражданское общество (ii) Совет министров (iii) MEH (iv) Линейные министерства и государственные агентства
65
Опыт Испанского агентства по оценке
Испанское агентство по оценке государственных политик и качества
услуг (AEVAL) было создано в конце 2006 года и начало деятельность в
январе 2007 года. Создание отдельного органа – AEVAL – подчеркивает
важность проведения оценки государственной политики как основы
надлежащего управления и как способ усиления демократического процесса.
Миссия агентства состоит в том, чтобы оценивать государственные
политики и программы, и, с поддержкой управления, увеличить качество
услуг, улучшить использование общественных ресурсов и повысить
ответственность. Таким образом, существует две главных цели, которых
агентство стремится достигнуть:
- лучшее использование общественных ресурсов,
- повышение ответственности государства перед обществом,
включая прозрачность и возможность участия общественности в
определении экономической политики.
Полный список установленных целей AEVAL выглядит следующим
образом:
- повышение качества и культуры оценки в общественном секторе,
- развитие методологии применения качественных показателей и
стандартов для публичных услуг,
- оценка деятельности государственных агентств по улучшению
качества услуг и ежегодная отчетность перед Конгрессом,
- повышение прозрачности воздействия публичных услуг на
общество и ужесточение требований отчетности государственных
служащих перед гражданами,
- поощрение рациональности использования общественных
ресурсов,
- стимулирование экономической производительности и
конкурентоспособности путем снижения уровня
правительственной бюрократии.
66
AEVAL было первой организацией, созданной в соответствии с новым
уставом – государственное агентство с новой структурой, более гибкой и
автономной. AEVAL начал свою деятельность в рамках Министерства
Государственного управления. У AEVAL есть независимый бюджет и
правовой статус. Президент AEVAL назначается на неопределенный период
Советом министров, который также одобряет программу оценки AEVAL.
AEVAL – автономное юридическое лицо в составе Офиса президента, и
возглавляется Первым вице-президентом.
Руководящий орган AEVAL называется Управляющим советом. В его
состав входят представители Министерства экономики и финансов
(Генеральный секретарь Бюджетного управления), Министерства
иностранных дел и канцелярии президента, а так же представители
профсоюзов и признанные эксперты в соответствующих областях политики.
Организационная структура AEVAL представлена на рисунке 7.
Структура агентства содержит три технических департамента, и один
административный департамент. Департамент оценки AEVAL отвечает за
проведение оценки программ и политик, и, в свою очередь, составлен из трех
подразделений, имеющих дело с принципами экономической политики,
социальной политикой, и экологическими политиками.
Есть два главных элемента, управляющих деятельностью AEVAL –
контракт на управление (Contratode Gestión) и Управляющий совет. Контракт
на управление сроком на четыре года содержит цели и ожидаемые
мероприятия с указанием распределения бюджетных ресурсов. На период с
2008 по 2011 годы в контракте на управление указаны в общих чертах четыре
области работы: институционализация агентства, поощрение культуры
оценки, оценка программ и политик, повышение качества управления
общественными организациями.
67
Рисунок 6. Структура Испанского Агентства по оценке государственных
политик и качества услуг (АЕVАL)
Рисунок 7. Структура Испанского Агентства по оценке государственных
политик и качества услуг (АЕVАL)
До сих пор оценки AEVAL фактически не связаны с текущими
решениями по распределению бюджета.
Приоритеты оценки определяются Советом министров с учетом
Национального Плана Реформы (Plan Nacional de Reformas, or PNR). PNR был
ответом Испании на принятие Лиссабонской Стратегии, и был одобрен
Европейским Советом в 2005 году. Представленный Европейской комиссии в
октябре 2005 года, PNR ставит в основу испанской экономической политики
стратегическую цель на 2010 год – полное сближение с Европейским союзом
с точки зрения доходов на душу населения, коэффициентов занятости,
развития науки, технологий и политики знаний. AEVAL, как ожидают,
выполнит независимую оценку PNR, которая будет опубликована и
Управляющий совет
Постоянная
комиссия
Научно-
профес-
сиональная
комиссия
Плановая
комиссия
Институци-
ональные
отношения
Административный
департамент
ПРЕЗИДЕНТ
Отдел социальной
политики
Отдел экономической
политики
Отдел политики в
области
окружающей среды
Департамент оценки
(мониторинга и аудита)
Департамент качества
услуг
68
представлена в Парламент, испанскую Федерацию муниципалитетов и
областей, и другие организации.
Политика и программы, подлежащие мониторингу и оценке, и область
оценок, главным образом определены Управляющим советом AEVAL,
основанным на исполнительном контракте, который подписывается каждый
год с Офисом первого вице-президента, Офисом Президента, и
Министерством экономики и финансов. Конкретные действия в ходе
проведения оценок должны быть скоординированы с соответствующим
министерством или общественным юридическим лицом, относительно
начальных планов работы, периода, процедур, получателей оценки, и т.д.
AEVAL провел девять оценок в 2007 году и шесть в 2008 году.
В своем первом наборе оценок AEVAL использовал различные
методологии и подходы, с учетом особенностей каждой оценки. Для оценок
AEVAL применяет гибкие критерии, принимая во внимание традиционные и
дополняя их критериями, которые соответствуют социо-политической
действительности Испании.
В 2009 году AEVAL издал документ, который служит основой оценки и
определяет принципы для оценки политики и программ. В принципе, AEVAL
охватывает полный стратегический цикл – с момента планирования
(предварительная оценка), реализации программ (предварительная оценка) до
оценки по результатам реализации (последующая оценка). Кроме того,
производятся оценки «микро-качества» (оценка организации), «мезо-
качества» (внешняя оценка качества услуг – включая субъективные и
объективные элементы), и «макро-качества» (оценка государственных
политик сосредотачивается на степени социальной законности общественного
вмешательства и его соответствия принципам эффективного
государственного управления).
Положительным элементом опыта AEVAL, который может быть
полезен для других стран, является комбинация оценки государственных
политик с качественной оценкой государственных услуг.
69
В качестве недостатка испанской системы мониторинга и оценки
государственных программ можно отметить слабое использование
результатов оценки и рекомендаций для принятия решения и стратегического
развития. На сегодняшний день важно разработать формальные и
практические способы связи между оценкой и составлением бюджета.
Важный шаг в этом направлении был сделан благодаря предоставлению
открытого доступа к результатам оценки государственных программ и
политик на сайте AEVAL45. Однако, до настоящего времени были сделаны
лишь незначительные шаги для более активного распространения результатов
оценки среди общественности, таких как использование средств массовой
информации и семинаров, на которых результаты оценки и рекомендации
могли бы быть представлены и обсуждены как со специалистами, так и с
гражданами.
2.5. Обзор международного опыта: выводы
На основании обзора опыта ряда экономически развитых стран-
лидеров в области программно-целевого управления можно сделать
следующие выводы.
1) Построение системы стратегического мониторинга и аудита (СМА)
государственных программ является неотъемлемой частью внедрения
современных методов программно-целевого управления. Несмотря на
значительный накопленный опыт, системы СМА экономически
развитых стран продолжают постоянно развиваться и
совершенствоваться. Решения об организации СМА должны
приниматься одновременно с решениями о внедрении инструментов
программно-целевого бюджетирования (в т.ч. перехода на
программный бюджет).
45www.aeval.es
70
2) Во всех рассмотренных странах существует система СМА
государственных программ как со стороны исполнительной, так и
законодательной ветвей власти. Органы исполнительной власти
осуществляют как текущий мониторинг, так и оценку/аудит программ.
Со стороны законодательной власти стратегический аудит программ
осуществляет, как правило, орган внешнего аудита (приблизительный
аналог Счетной палаты Российской Федерации). При этом орган
внешнего аудита может заниматься как в большей мере традиционным
финансовым аудитом программ (как, например, в Испании), так и
полным стратегическим аудитом программ (как, например, в США).
3) Система СМА государственных программ в органах исполнительной
власти устроена различным образом. В большинстве рассмотренных
стран существует централизованная система оценки и мониторинга
(см. рисунок 8), в которой один из органов исполнительной власти
является центром СМА.
Рисунок 8. Варианты организации системы СМА
К примерам децентрализованной системы СМА можно отнести
Австралию (где после 1996г. вопросами СМА занимаются каждое
федеральное ведомство по отдельности) и ряд стран Латинской Америки (в
Организация СМА
• Австралия (после
1996г.)
• Аргентина
• Чили
• Канада
• Австралия (до
1996г.)
• Великобритания
• США
• ЮАР
• Испания
• Мексика
Децентрализованная
Централизованная –
министерство
финансово-
экономического блока
Централизованная –
межведомственное
агентство
71
которых существуют 2-3 различных центра СМА в структуре
исполнительных органов власти национального уровня). По мнению
экспертов Всемирного Банка, подобные системы не являются эффективными.
Существует два варианта централизованных систем СМА. В первом
варианте ответственным за мониторинг и оценку программ является одно из
ведомств финансово-экономического блока (обычно, министерство
финансов). Во втором варианте функции СМА передаются в отдельное
агентство национального уровня (в ЮАР – специальное министерство),
функционирующее независимо от линейных министерств и подчиняющееся
непосредственно кабинету министров.
Большое значение имеет эффективная организация мониторинга
результативности программ внутри органов исполнительной власти. В этой
связи наибольший интерес вызывает опыт США, создавших в федеральных
ведомствах специальные организационные структуры для мониторинга
достижения целей и задач государственных программ.
Глава 3. Методологические подходы к организации стратегического мониторинга и аудита: разработки
международных организаций
3.1. Методологические подходы к организации стратегического
мониторинга и аудита Всемирного банка
В руководстве «Десять шагов к системе мониторинга и оценки,
ориентированной на результат»46 приводятся основные принципы
организации мониторинга и оценки, ориентированной на результат. Данная
система мониторинга и оценки, как правило, используется в ряде стран для
оценки достижения целей и решения задач при реализации государственных 46Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System. Руководство, подготовленное сотрудниками Всемирного банка JodyZallKusek и RayC.Rist в 2004 году.
72
программ и проектов. Система мониторинга и оценки, ориентированная на
результат, сочетает в себе традиционный подход мониторинга реализации
программ с оценкой результатов и позволяет вносить коррективы в
государственные программы с целью выбора более эффективного способа
достижения поставленных целей.
Основные шаги построения системы мониторинга и оценки,
ориентированной на результат:
1) проведение оценки готовности государства к построению
системы мониторинга и оценки, ориентированной на результат,
2) согласование результатов контроля и оценки,
3) разработка ключевых показателей для мониторинга результатов,
реализация сразу нескольких «шагов». Есть ряд областей, где существует
необходимость для параллельной деятельности, которая может быть разбита
на этапы с течением времени.
Страны с развивающейся экономикой, с нестабильной экономической
ситуацией могут столкнуться с трудностями по реализации «десяти шагов»
построения системы мониторинга и оценки, ориентированной на результат.
Эти сложности могут быть связаны со слабым государственным органом,
проводящим оценку стратегических документов и отсутствием опыта в
области планирования и анализа. Создание четко функционирующей
системы мониторинга и оценки требует времени, ресурсов, стабильности
политической ситуации.
3.2. Методологические подходы к организации стратегического
мониторинга и аудита ИНТОСАИ
Стандарты и руководящие принципы проведения аудита
эффективности базируются на стандартах аудита международной
организации ИНТОСАИ47. Согласно Стандартам аудита, принятым
ИНТОСАИ48, государственный аудит включает в себя аудит правильности и
аудит эффективности. Аудит правильности включает в себя традиционный
финансовый аудит, а также аудит систем внутреннего контроля и аудит
47http://www.intosai.org 48International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) – Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ)
90
честности и правильности административных решений, принимаемых в
проверяемой организации или программе. Согласно Стандартам аудита
ИНТОСАИ, аудит эффективности включает49:
- аудит экономичности административной деятельности на ее
соответствие правильным административным принципам и
практикам в управленческой политике;
- аудит эффективности использования человеческих, финансовых
и иных ресурсов, включая проверку информационных систем,
систем показателей измерения деятельности и мониторинга, а
также процедур, которым следуют проверяемые программы и
организации для устранения обнаруженных этими системами
недостатков;
- аудит результативности деятельности в части достижения
проверяемой организацией или программой своих целей, а также
аудит влияния, то есть сравнение фактического влияния
деятельности с запланированным.
Таким образом, программный аудит представляет собой проверку
деятельности программы на предмет ее соответствия формальным
требованиям к экономичности, эффективности и результативности50.
Экономичность обозначает сокращение ресурсных расходов при
сохранении надлежащего качества. Аудит экономичности отвечает на такие
вопросы как:
- Используются ли человеческие, финансовые или материальные
ресурсы экономно?
- Являются ли выбранные методы деятельности и необходимое
оборудование наиболее экономичными вариантами
использования общественных ресурсов?
49Implementation Guidelines for Performance Auditing (INTOSAI), 2004 50The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, 1977.
91
- Проводится ли управленческая деятельность в соответствии с
существующими административными процедурами и
надлежащими правилами менеджмента?
Даже когда экономическая концепция хорошо определена, аудит
экономичности не так легко провести.
Основной смысл эффективности – получение наибольшей отдачи от
имеющихся ресурсов. Эффективность напрямую связана с экономичностью.
Основной вопрос в данном случае – используются ли вовлеченные ресурсы
наиболее оптимально и можно ли те же или подобные качественные
результаты получить с меньшим количеством ресурсов. Вопрос
эффективности затрагивает связь между количеством и качеством
предоставляемых услуг и стоимостью затраченных ресурсов.
Аудит эффективности включает такие аспекты, как:
- эффективность использования человеческих, финансовых и
других ресурсов,
- эффективность управления регулирования, организации,
мониторинга и оценки государственных программ,
- соответствие проводимой государственной программы
поставленным целям и требованиям,
- возможности достижения целей государственных программ
наименее затратными способами.
Результативность – достижение поставленных целей и задач.
Результативность касается, прежде всего, связи между целями-задачами,
результатами и предпринятыми усилиями. Будут ли поставленные целее
достигнуты посредством затраченных ресурсов и предпринятых действий?
Приведут ли запланированные мероприятия к ожидаемым результатам
проводимой программы, а не к каким-либо другим последствиям?
Вопрос, касающийся оценки результативности, состоит из двух частей:
- во-первых, достигнуты ли поставленные цели,
92
- во-вторых, соответствуют ли полученные результаты
проводимой политике.
Для того, чтобы оценить степень достижения целей, необходимо
разработать формализованный вариант проведения оценки. Цели
государственных программ зачастую абстракты, и оценить их сложно.
Необходимо проводить оценку до проведения мероприятий программы и
после проведения программы.
Отдельным аспектом проведения стратегического аудита является
оценка побочных эффектов проводимых программ. Изучение побочных
эффектов очень затруднено, поскольку они могут быть различны и не
ограничены поставленными в программе целями. Одним из возможных путей
оценки побочных эффектов является фокусировка на тех эффектах, которые
необходимо избежать (например, нежелательное влияние проводимой
экономической политики на окружающую среду).
В целях проведения аудита результативности целесообразно получить
ответы на следующие вопросы:
- Эффективно ли подготовлены и разработаны государственные
программы, понятны ли и непротиворечивы ли они?
- Соответствует ли поставленным в программах целям и задачам