台灣的國家永續發展策略 - 從公共策略的基本架構看永續發展委員會的實際運作

Culture, Surroundings, Science, and Policy

Volume 1, Spring 2013

台灣的國家永續發展策略

從公共策略的基本架構看永續發展委員會的實際運作

周家駿

Nottingham Trent University, e-mail: [email protected]

May, 2013

摘要

自 1990 年代以來，永續發展議題鮮明的站上了世界的舞台。定期舉辦的國

際會議要求各國制定「國家永續發展策略」以強化部會間的協調、整合，並連

繫全球的總體目標與各國的國家政策。台灣，沒有置身事外，於 1994 年成立了

「行政院全球變遷指導小組」，並於 1997 年擴大改制為「行政院國家永續發展

委員會」(簡稱永續會)，其首要任務即為研訂國家永續發展願景與策略，審議

國家永續發展相關議案。本研究從永續發展與公共策略的視角，分析永續會自

2002年以來的會議紀錄，並進行 12個專家訪談。結果顯示永續會未能掌握公共

策略制定與管理的方法，議決的機制也並不完整。我國有必要透過近期政府組

織再造的過程，繼續思索永續發展與永續會的實際定位。

關鍵字：公共策略、永續發展、永續發展策略、永續發展委員會、部會整合

mailto:[email protected]

2



1

壹、引言

自 1990 年代以來，永續發展議題鮮明的站上了世界的舞台。定期舉辦的國際會

議，強調「永續發展」的必要，並期待各國制定「國家永續發展策略」以強化部會間

的協調、整合，並連繫全球的總體目標與各國的政策。為此，全球超過 70 國家設立了

「永續發展委員會」，ㄧ方面強化部會間、中央與區域政府間、政府與社會團體間的

合作，一方面期待能勾勒國家的長期願景，達到永續發展策略制定與實踐、管理的目

標 (OECD, 2001)。

台灣，沒有置身事外，於 1994 年成立了「行政院全球變遷指導小組」，並於 1997

年擴大改制為「行政院國家永續發展委員會」(簡稱永續會)，為ㄧ跨部會，並結合學者

專家與民間團體的行政院官方單位。其主任委員從由政務委員擔任，ㄧ路升格，於

1999 年由副行政院長擔任，並自 2002 年直接由行政院長主持 (永續會, 2012e；本研究

訪談, 2011b)。其法定位階，也隨著 2002 年通過之環境基本法，第 29 條：「行政院應

設置國家永續發展委員會，負責國家永續發展相關業務之決策，並交由相關部會執

行…」，而確立為常設的法定單位 (永續會, 2012e)。

依據「行政院國家永續發展委員會設置要點」，永續會的首要任務即為「研訂國

家永續發展策略，審議國家永續發展相關議案」。其它任務則包含多項協調中央部會

間、政府與民間團體之間，以平衡國家環境與經濟政策、節能減碳等永續發展工作 (永

續會, 2012f)。

然而，究竟何為「國家永續發展策略」? 台灣的「永續發展策略」又帶來什麼樣的

正面意義? 本文透過瞭解「永續發展」、「公共策略」、與「國家永續發展策略」的理

論內涵，檢視台灣「國家永續發展策略」的制定與執行。最後則以目前台灣中央政府

所進行的組織改造為焦點，指出未來值得繼續觀察與努力的方向。

貳、研究方法

永續發展的研究中，前提普遍是對環境問題的擔心與憂慮，認定這一個經濟-社會-

環境之間，整合性的問題，且唯有真實面對，才有突破與改善的可能(WCED, 1987a；

Giddings 等, 2002；Meadowcroft, 2007；Adams, 2009)。本研究亦建立在這樣的基本價值

2

與概念之上。這樣類型的研究似乎無可避免的「含有價值取向」(normative)，而非單單

只是「技術性」(positive) (Jordan 等, 2008)。因此，此研究的起點顯然包含永續發展與

公共策略的基本價值，不過ㄧ但分析架構確立了以後，便仍須進入到技術性的分析，

才有可能提供可信的論證。讀者應可很清楚的看到此兩部份在本文中的運用。

本研究以台灣的個案分析為主。第三節用了較長篇幅說明理論與建立分析架構，

若是缺少這些內涵，第四節所述的個案將難以分析，所得出的分析結果也將缺乏深度

與觀點。每個研究皆有其範圍與限制，故另闢ㄧ節 (第六節)，說明與本研究相關的課

題，與後續研究值得繼續探討的議題。

一、建立國家永續發展策略之理論架構

由於國家永續發展策略明顯的包含的兩個重要的元素：「永續發展」和「公共策

略」，本研究的文獻回顧主要取材於三類文獻：1. 永續發展的基本概念、2. 公共策略

制定與管理的理論、3. 近期關於國家永續發展策略的指引手冊與研究。

ㄧ般有時會誤以為「理論」為憑空想像，且大都未經驗證，與現實的差距固定存

在。其實以社會科學來說，許多理論是建立在事實依據上；是根據所得的實際案例，

經過分析之後，所理出具有規律與相關性的原理架構 (Henn 等, 2009)。以本文所談的策

略與公共策略來說，理論幾乎都建構在實際的案例上，公共策略的模型也仍然作為許

多政府組織與非營利單位的參考依據 (Bryson, 2011)。不過，本文的目的並不是測試這

些理論在台灣的案例上是否為真，而是透過這些理論去解析我們處境。藉由這個解

析，我們將看到一些也許平常忽略，或有感覺卻未能清晰表達的觀點。

二、部會整合研究與評量國家永續發展策略的研究方法

Pollitt (2003) 曾指出評量部會整合可以採用的幾種方法，包含 1. 實際詢問參與者的

想法與意見，2. 透過其他案例與理論設定標準的流程架構 (Best Practice) 以分析個案，

3. 檢視協調整合的最終成品。並強調此類研究最好的型態，應是可以將運作的流程與

實際的結果作ㄧ清楚的連結；換句話說，嘗試說明是什麼樣的行動導致什麼樣的結果

(causal relationship)，Pollitt 並指出這也是此類研究較為困難的部分。



3

而在評量國家永續發展策略的研究中，Cherp 等 (2004) 所採用的方法是上述的第三

種，建立一個評量系統以檢視國家永續發展策略的內容，並予以評分。優點是研究過

程乾淨、俐落，最後結論亦可以分數清楚表現；缺憾是對於策略制定的過程描述較

少、讀者難以連結運作的情形和實際的成果，更遑論提出接續的改進建議。

目前討論各國國家永續發展的文獻不在少數 (如: Lafferty等, 2000；OECD, 2002；

Lafferty, 2004；Tils, 2007；Russel, 2007；Lafferty等, 2007；Kerk 等, 2010) ，而真正難

以回答的問題，無論從全球的觀點或著個別國家的觀點，皆為 - 「永續發展」的目標究

竟只是作為一個標示?還是確實從行政與政策中，逐一進入管理系統而開始規劃與進行

(Meadowcroft, 2007；Baker, 2007；Lafferty等, 2003)?

本研究嘗試同時運用 Pollitt 所指出的三種方式，並旨在連結我過永續發展委員會

的實際運作與國家永續發展策略制定與管理成果。本研究不預先設想「永續發展」在

我國的行政體系之中是否是ㄧ個實際期待達成的目標，亦或只是隨著國際呼籲而擷取

其形式。本研究的起始目的不在於肯定或推翻研究假設，而在於了解我國永續發展策

略規劃上的實際運作 (Hill, 2009)。

三、個案分析之資料收集

本研究究所分析的資料，主要包含兩類：1. 永續會的網頁資料與所公開之會議紀

錄，2. 本研究所進行的 12 個訪談。

網頁資料與正式文件部份，行政院國家永續發展委員會全球資訊網1提供了多項可

供分析的資料，其中包含：會議記錄、永續發展年報、永續發展指標、永續發展政策

綱領、永續發展行動計畫。其中，會議紀錄並非只是條列時的簡述討論的事項與決

議，而包含了參與委員間的發言與對話，在組織運作與表現評估的研究方法上，是瞭

解實際運作最重要的依據 (Atkinson 等, 2004)。

第二類，為確認與補充會議紀錄與相關報告的視角，本研究於 2011年至 2012年間

先後完成 12 個訪談，訪談人員包含前永續會執行長、前農委會副主委、經建會官員、

前環保暑官員、環保暑永續發展室官員、研考會高階官員、資深政治記者、資深環保

記者、環保團體董事長、前行政院科技顧問、防災研究單位副主任、永續會非政府單

1網址：http://nsdn.epa.gov.tw

http://nsdn.epa.gov.tw/

4

位委員。受訪者皆於 1996 年至 2012 年間任職、參與、或報導政府與永續發展相關事

務，且以近年來仍實際參與政務者為多。為了能夠更真誠的與受訪者交談，本研究進

行訪談時不予錄音 (Burnham 等, 2008: 239)。鑒於在文中明確表明受訪者身份可能會帶

來其工作上不必要的困擾；雖可能有益於本研究的可信度，卻將代價轉嫁給受訪者，

並不符合學術研究的倫理與精神 (Henn等, 2009, ch.4)，在此選擇不表列受訪者的姓名。

有興趣查證此研究精確性的讀者不妨在閱讀本文後，查閱相關的永續會文件與新聞報

導，不難看出訪談內容與公開書面記錄、新聞事件的協調與一致性。此部分訪談內容

因此可視為佐證與補充資料，未公開名單將不至於大量影響本研究所談論的主題與所

分析的現象2。

參、國家永續發展策略的理論架構

一、永續發展與國家永續發展策略

永續發展概念的緣起，根於環境問題的日漸嚴重的二十世紀後期(Adams, 2009)，

而把這個概念與意識帶入現代世界的當屬 - 由聯合國設立委員會，挪威前總理

Brudtland女士領銜，於 1987完成的報告「我們共同的未來」(WCED 1987b)。本報告的

特色在於清楚的認識到環境的問題源於社會與經濟系統中的工業活動與行為，因此關

鍵的環境問題沒有單獨處理的可能，而在於如何從新檢視既有社會的經濟與政治系

統，瞭解問題發生的真正原因，並從源頭開始調整與更新 (WCED, 1987a: xi-xii)。依其

定義：

永續發展意指 - 發展除了為要滿足現代之所需，亦要避免損及後代之所需。

Sustainable Development is development that meets the needs of the present without

compromising the ability of future generation to meet their own needs3.

今日常用的永續發展概念強調經濟發展與環境保護和社會福利的緊密關係 (圖 1)。

一個國家的社會福利要由強健穩定的經濟發展與稅收作支撐，而如果經濟發展的代價

2筆者由衷感謝受訪者的協助、撥冗、參與此研究的訪談，且提供寶貴的意見；當然，本研究所包含的分析、解讀與

討論，缺失皆應由筆者負責。

3此英文原文中之需要（needs）在該書中註明為指「一般的生存需要」（the essential need of the world’s poor）。各

處引用時有時忽略了此部分定義，而衍生出何謂「需要」的討論。



5

是嚴重的環境破壞，水資源的缺乏、空氣的污染將破壞我們最基本的維生系統與生

態，惡質的環境最先受害的常常是社會中的弱勢族群，使得貧富的差距更為突顯。因

此，實在有必要注意環境、經濟與社會議題的彼此關連，避免過於重視一方的發展而

忽略其實彼此實質上是相互共生。

圖 1 永續發展的概念

資料來源：Giddings 等 (2002)

Baker 等 (1997) 接續英國著名環境學家 Tim O’Riordan 於 1994 年在牛津發表的論

文，建立了「永續發展進程」的概念 (表 1)4。其中，以「由人為中心」走向「以生態

為中心」作為永續發展的軸線，而最終以能確保「生態多樣性」與穩定的自然資源為

目標，凸顯了「永續發展」在於維護生態系的健康與確保其它生物的需要。

依據以上的討論，可以總結，談論「永續發展」時，應包含下列要素：

而從各方面來看，由於永續發展是ㄧ個整合性的概念，ㄧ方面需要高度跨部門的

配合，ㄧ方面處理的問題不只現在，更包含未來，所以以公共策略作為ㄧ主要的整合

工具，再合理也不過。而自 1992 年以來，「國家永續發展策略」即成為國際永續發展

會議的討論與推動項目 (表 2)，會議的相關文件中，不但要求各國於 2002 年之前要制

定「國家永續發展策略」，亦要求各國要在 2005 年之前開始執行此策略。

依據經濟合作發展組織 (2001) 的定義，國家永續發展策略為:

4此表亦繼續引用於 Carter所著之「環境政治學」(2007: 214-5)。

環境

保護

經濟

發展

社會

福利

要素 1: 考慮 - 這個世代下ㄧ個世代的生活與需要

要素 2: 考慮 - 經濟發展社會福利環境保護之間的連繫與平衡

要素 3: 考慮 - 人的需要其它生物和生態系的需要

6

A coordinated set of participatory and continuously improving process of analysis, debate, capacity-

strengthening planning and investment, which integrate the economic, social and environmental

objectives of society, seeking, trade-offs where this is not possible. (OECD, 2001: 25)

其中的要素包含了：

(1) 部會或組織間的協調機制：強調了部會或組織間的協調、參與機制。

(2) 分析議題與處理爭議：對相關的議題進行分析，處理爭議而並非ㄧ直擱置。

(3) 形成計畫：提出具體的計畫內容、考量應該投入資源的項目。

(4) 整合國家環境、經濟與社會面向的目標：評估環境、經濟與社會議題的相關性，試

著整合彼此的目標，尋求合作的空間。

(5) 進行必要的取捨：當彼此之間的部份內容無法完全配合時，進行適當的取捨，形成

整體策略。

聯合國永續發展處接續出版的「永續發展策略制定指引」(UNDESA, 2002)，ㄧ方

面繼續引用 OECD 的此定義，ㄧ方面強調在細節上並沒有所謂制式化的「國家永續發

展策略」，各國必須依據自身的條件與背景進行規劃。

依據 Jacob 等 (2008) 的統計，在以歐洲和西方為主的經濟合作發展組織中，高達

26 個國家 (超過八成)，已經制定了「國家永續發展策略」(表 3)。



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表 1 永續發展的階段與內涵

資料來源：摘錄修訂自 Baker 等 (1997: 9)

註：

1. 進行污染排放的管末處理 - 在工業污染排放前進行收集或稀釋等處置，以降低污染。

2. 清潔生產 - 自產品製造過程中即調整製程以避免污染物產生。

3. 產品生命週期管理 - 整體考慮管理產品從出售、使用、到丟棄行為各步驟中對環境的影響。

4. 此方面亦可參考有關 Sustainable Governance, Joined-up Government 與 Holistic Governance 的討論(如: 6, 1997；6

等, 2002；Bogdanor, 2005；Beuselinck, 2010；Lafferty, 2004；Pollitt, 2003；Steurer, 2007)

5. 在永續發展的概念下，越來越強調由下而上的社會架構與決策過程，此部份的討論可參考 Carley等 (2000)第 6

章：Top-Down or Bottom-Up? The Dilemma of Development。

沒有進展初階

Weak

Sustainable

Development

高階

Strong

Sustainable

Development

理想模式

經濟發展

的模式

單單專注

於經濟成

長

由消費者自行選

擇使用對環境友

善的產品

經濟市場受到

環境相關法令

清楚的約束

正確的生活態

度；以需要為導

向而非不斷滿足

慾望

環境保護

的層次

持續開發

與利用自

然資源

以其它來源取代

有限的自然資

源；利用可再生

的自然資源

進行環境管理

與環境保護

強調保護生態與

生態多樣性

(Biodiversity)

政策與

部會整合

沒有施行各部會自行協調跨部會協助執

行環境政策

全面性的部會協

調與整合4

技術

發展

單以營利

為目標

進行污染排放的

管末處理1

清潔生產2；

產品生命週期

管理3

產品可重複使

用；產品製造過

程中無須消耗自

然資源。

政策

工具

常用之經

濟指標

(如 GDP）

開始使用環境指

標；使用部份市

場導向的政策工

具(例：環保商

標）

善用永續發展

指標，且擴大

可使用的政策

工具

全面性的使用各

種政策工具以利

永續發展

公共

參與

政府與環

境保護團

體之間溝

通非常有

限

政府與環境保護

團體之間有部份

的溝通；政府政

策之擬定大都由

上而下

各方可充分的

溝通，且可以

廣泛討論對未

來的遠景

由下而上的社會

架構5；重新看待

工作的價值和內

涵

人為中心生態為中心

8

表 2 國家永續發展策略 – 國際發展

會議 / 發表時間簡要

Our Common Future

(聯合國環境與發展委員會報告) 1987

強調永續發展的概念，指出環境問題無法單獨處理而

必須面對實際的社會-經濟系統；以整合性的方式調和

環境、社會與經濟之間的關係。

Earth Summit (in Rio)

里約地球高峰會 1992

形成〈21 世紀議程〉，其中明確指出「國家永續發展

策略」的必要性: 1. 聯繫各國策略與國際合作以達永續

發展，2. 整合各國內部的經濟、社會福利與環境保護政

策。

Earth Summit+5

(in New York) 1997

再次強調「國家永續發展策略」的重要性，指出「治

理」(governance) 與公共參與的要素，並要求各國在

2002 年之前需建立「國家永續發展策略」。

The DAC Guidelines: Strategies for Sustainable Development (OECD)

2001 為發展中國家編撰，藉由彙整當下各國的發展趨勢與

內容，提供所需的協助與支援。

Sustainable Development Strategies: A Resource Book (Dala-Clayton 等)

2002

358 頁、內涵十個章節的完整參考資源，包含「國家永

續發展策略」的主旨、內涵、實踐、到監測與檢討機

制。

Guidance in Preparing a National Sustainable Development Strategy

(聯合國永續發展處 UNDESA)

2002

彙整聯合國於 2001 年舉辦的「國家永續發展策略論

壇」(the International Forum on NSDSs)資訊，分享世

界各國目前的發展與經驗。

World Summit on Sustainable Development (in Johannesburg)

永續發展世界高峰會

(約翰尼斯堡)

2002

1. 要求所有國家繼續制定「國家永續發展策略」，並

在 2005 年之前開始實行。

2. 啟動新的論壇方式，加入非營利組織、私人單位、

公民團體與地方政府，參與聯合國的討論平台。

A guidebook for peer review of national sustainable development strategies

(European Commission)

2006

歐盟的官方「國家永續發展策略檢視指引」，內含各

國檢視國家永續發展策略的流程與步驟，以各界的代

表與專家組成團體，共同檢討國家策略的內容；並建

議各國在進行此檢視時，提供其他國家實際觀察與學

習的機會。

Institutionalising Sustainable Development (OECD)

2007

OECD 與聯合國永續發展處於 2006 年所舉版之研討會

成果。聚焦在公共治理與永續發展的關係，並有三章

討論國家永續發展策略的檢討機制。

United Nations Conference on Sustainable Development, Rio+20 (in Brazil)

2012

焦點鎖定在兩大主軸:

1. 綠色經濟

2. 永續發展的組織架構

資料來源: 彙整相關國際會議資料、文件、指引、報告 (詳目請參閱參考文獻)



9

表 3 國家永續發展策略 - 國際行動

已制定國家永續發展策略的國家

澳洲、奧地利、比利時、加拿大、捷克、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、冰

島、愛爾蘭、義大利、日本、韓國、盧森堡、墨西哥、荷蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、斯

洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英國

未制定

紐西蘭、美國、土耳其

資料來源：Jacob 等 (2008), The Ministry for the Environment in Iceland (2002) 5

二、公共策略

在確立了永續發展與國家永續發展策略的基本目標後，必需承認，透過這幾年來

關於永續發展的討論，學界逐漸瞭解「永續發展」議題的難度在於 - 如何考慮 - 何為平

衡? 何為基本需要? 依據什麼樣的資訊? 又由誰來決定 (Beckerman, 1992；Swyngedouw,

2007) ?

其實，處理國家層級議題的政策優先順序和部門聯繫整合，「公共策略」領域已

有相當可觀的學理與經驗可以參考。理解公共策略的內涵有助於更精確的理解永續發

展策略可以包含的面向與操作上的基本機巧、目的與價值。

(一) 為什麼要談公共策略

公共政策的討論中普遍會談到「政策循環」 (Bridgman 等, 2004)。一般相信，雖然

並非所有好的政策都按部就班的經過其中的流程; 不過大部份政策的擬定，會因為經過

這樣的細膩的流程，獲得比較多仔細考量與尋求合作的機會，而使得政策的擬定與執

行更為周全，且可以循序而不斷改進 (Colebatch, 2002)。

然而，政策通常是依據特定事務而定，例如教育政策、經濟政策、社會福利政策

等，由一個部會或組織依據自身的責任與管理範圍，再往外尋求需要協調和合作的對

象，是一個由中階擬定再向外發展的方式，達成單一部會所屬的目標。相對的，公共

5 依據 Jacob等 (2008) 的統計，在 30個 OECD國家中，有 26個已制定「國家永續發展策略」，筆者接續查詢到其原

先列為未致定之冰島有國家永續發展策略，故將其轉列為已制定國家；如今加入 OECD的國家已達 34個，如 2010

年新加入的智利和斯洛維尼亞，更新資料可查閱 OECD (2012)。

10

策略的定位，則是設定在高階 (圖 2)，包含整體的方向和對未來的期待，所涉及的不僅

是針對特定事務的作法，而是組織整體性的目標與如何透過資源的分配、組織的調

整、人事的安排等方式，以長期的觀點來邁向所期待的未來。

圖 2 公共策略的定位

資料來源：參考 Mulgan (2009: 20)6

這 20 年來，策略的概念與運用進入政府與公共事務管理 (Joyce, 1999: 7)，其中一

個重要原因，在於意識到政府外部的環境隨著時間不斷改變，政府如果無法理解外在

環境的變化趨勢，指出方向與擬定長期的資源規劃，政策與服務將無法滿足人民與社

會的切實需要。

(二) 什麼是公共策略

1. 由現在的行動來塑造想要的未來

McKeown (2012) 開宗明義表示「策略是為了塑造未來…確認現在到底該作些什麼

- 以得到你想要的未來」(p.4)。Lynch (2012) 指出「策略管理其中的意涵為 - 釐清組織

存在的目的，與透過計畫與行動來達成此目的」(p.7)。

Bryson (2011: 18)亦指出:

策略的擬定是為了 - 定義組織存在的目的、釐清組織現在所進行的事務，和瞭解做這些事的

意義究竟為何。

2. 本質在於取捨

策略的形成中最重要的概念為「取捨」(Porter, 2011)。商業上要能在競爭的市場中

脫穎而出，在有限的財力與資源下選擇產品或服務的走向是必要的。就公共事務，國

6 G. Mulgan 在 Tony Blair 執政期間，主掌英國政府的國家策略 (Strategy Unit)。



11

與國之間除了合作之外，也有商業與軍事上的競爭; 而即使在沒有競爭的情況下，獨佔

的國營事業、醫院、學校或ㄧ般市政服務，為了有更周到和傑出的表現，選擇資源的

配置以利於長期的發展也是必需 (Carter 等, 2008: 7)。

策略的基本要素在於選擇「哪些事不做」。如果無意於進行「取捨」，便無法進行選擇，也

就不可能形成策略 (Porter, 2011: 20) 。

3. 擬定與執行需要各方高度配合

Bryson (2011: 22-3) 指出，有的管理模式，以為組織的方向與目標可以從最高層的

少數人輕易的設定，在依序交由下面逐步擬定政策、專案來開始執行，所有人員便可

依照這樣的方針來執行工作; 卻輕忽這樣的管理模式其實並不能形成組織真正需要的團

隊共識，不同角色的立場和所得的資訊也未形成實質上的考慮和流通，結果執行的績

效便隨著ㄧ層層的授命而打折 (Ackoff, 2001)。

相較，策略管理強調凝聚組織的人員：

策略管理是藉由凝聚組織人員的方式，獲得他們在各個職分上的承諾，帶領組織邁向未

來 …同時型塑組織與合作單位的夥伴關係 (Joyce, 1999: 6) 。

Porter 亦強調，策略的另一個要素在於清楚明白組織內「每一個行動之間彼此的關

連」(2011: 20)：相對於有的管理者醉心於分辨與處理所謂的關鍵因素，策略規劃與執

行所需要的是每個環節之間彼此的緊密連繫與高度配合，才有可能達成整體的目標。

4. 公共價值的確立與運作

哈佛大學甘迺迪政府學院 Moore 教授指出，許多的公共管理者可能由於對公共管

理的錯誤概念而「過於執著於自我設定的政策目標，並沒有擴大範圍去瞭解其他人的

需要，而在執政過程中過度使用 - 自身對於人民喜好的有限理解」(1995: 10)。相較之

下，公共策略的基石與主要運作的道理則是經過仔細確認的公共價值(Moore, 1995,

Bryson, 2011)。

Joyce (1999: 15)以倫敦 Islington 區的公共策略為例：自 1997年他們透過各項會議，

請民選的議會議員共同思考與討論兩個問題 1. 您覺得本區十年後將是什麼樣子？(塑造

對未來的願景與可能遇到的問題)。 2. 您覺得現在開始這十年我們最需要做的事有哪

些? (進入實際上要執行的事項)。Islington 的執行長表示，這樣的過程與討論使他們可

以「建立長期施政的優先次序」。並強調，如果政府的公共價值不清楚，將使得政府

12

的官員因為缺乏策略架構而無所適從; 公職人員將因此「不瞭解他們所在的位置，與不

明白他們究竟該做些什麼」。

5. 最高階的組織協調整合

在「公共組織的協調合作」ㄧ書中，Bouckaert 等 (2010) 認為由於現代公共事務龐

雜、政府組織多元，「部會協調整合」在現代的重要性與日劇增; 並理出部會整合的不

同層次 (表 2)：從單一部會的獨斷獨行 (最低階)，到部會間非正式、或正式的橫向溝通

(2、3 級)，實際的處理部會間已形成的爭議 (5、6 級)，與清楚的設定組織的權限和政

策目標的優先次序 (7、8 級)，而以具有完善的「公共策略」為最高階。

表 2 部會整合的層級

9 公共策略

8 排定優先次序

7 設定部會或組織業務的限制與範圍

6 仲裁與協調不同政策間的抵觸或爭議而達成共同的解決方案

5 在組織與部會間尋求共識與協議

4 避免部會與組織間政策方向的分歧

3 正式諮詢其它部會或組織的意見

2 非正式的與其它部會或組織交換意見

1 部會或組織單獨的形成決策

資料來源：Bouckaert 等 (2010: 16)

(三) 公共策略的制定與管理

1. 投入時間

公共管理者時間的分配與關心的事項通常會直接影響施政的方向與效果，而最受

關注人士的往往是民選的首長或內閣的總理。舉例來說，於 1990-1997於英國擔任首相

的 John Major 就曾被批評他所領導的政府，每天只是在處理危機和事件，只能看到眼

前的議題，而缺乏施政的整體的考量與方向 (Carter 等, 2008, p.6)。確實，許多眼前的議

題有非處理不可的必要性與時間的緊迫性，不過如果把所有的時間都放在突發的事

件，需要長時間擬定的政策與國家整體的目標就很可能會越來越模糊，導致缺乏長

期、整體性與周延的規劃，結果也未必真能確實處理社會上層出不窮的議題。為此，



13

前英國內閣策略部門主席Mulgan (2009: 21) 建議，執政者的時間分配在「事件：政策：

策略」(圖 2) 上的比例合理應為「50 : 30 : 20」，如此才有短、中、長期的縱深; 且其主

要的的幕僚也必須要有可以連結此三層事務的能力，使其管理工作可以相互配合，而

非各為其主。

Bryson (2011) 則表示，執政者在公共策略每年付出的時間，其實沒有必要超出其

工作量的 10%，不過前提是 – 要有足夠的重要決策者能夠確實的共同參與制定與執行

的過程 - 詳細討論策略的內容、爭議、與方向; 如果相關的重要人士沒有真正參與討

論、交換意見與形成共識，策略便失去了其應有的高度與廣度，公共策略在此條件下

實在沒有任何成功的可能 (p.18)。

2. 公共策略制定的基本架構

嚴格來說，策略制定的方式不只ㄧ種，普遍的程序大致上會從「分析外部環境」 -

「分析內部資源」走向「重新定義目標與期待」 - 「擬定策略方案」 - 「選定策略方

案」到「策略執行」，制定策略的流程也有「循序漸進、按部就班」和「彈性變化、

邊做邊改」兩種可以選擇 (Lynch, 2012: 21)。不過就概念來說，Bryson 與 Alston 於 2004

年 (Bryson, 2011: 11) 所提出的 ABC 策略制定架構可說是最適宜的入門款(圖 3)。

此圖明顯的標示，策略制定的第ㄧ步驟，便是在了解了現在的處境與問題後，描

繪出對未來的期待 (A to B)，其中包含了為達到新的願景與目標所必須形成的新的組織

架構、預算編列與人員職能等等。在公共策略上，這些願景與討論政府所該提供的服

務與目標無疑是非常價值取向的，也很可能需要排列出項目的優先順序或各自的底

限，因此這個流程之中非常需要被人民賦予執政責任與社會具有代表性人士的共同參

與。

第二步驟:「型塑策略」(A to C)。無論對未來的期待如何美好、對未來政府組織運

作的方式有任何憧景，都需要擬定相關的策略計畫，逐步調整預算、召聘未來所需技

能的人員、或以訓練課程等方式傳遞策略的願景和教授所需的知識與新的管理流程等

等。其中策略計畫無疑的需要考慮部門間彼此合作與需要相互調整的事項，時間的規

劃與檢核的措施也應在其內。

第三步驟:「執行」(C to B)，各個單位必須依照所擬定的策略，仔細評估與調整內

部的作業流程，達成在整體架構下各個單位所被賦予的使命，如此才有真正由 A 走到

B，增加公共價值與達成公共目標的時刻。就如 Joyce (1999: 3)所說： “[S]trategy

becomes real when an organization ensures that strategy is implemented.”

14

3. 必要條件

Bryson (2011: 18) 指出公共策略值定與執行的必要條件：技術 (skills)、資源

(resources) 與決策者的真心參與 (commitment of key decision makers):

如果ㄧ個組織的各個重要決策者缺乏策略規劃與執行所需的技術、資源與重要決策者們的真

心參與，策略規劃將只是在浪費時間。

並以他長年擔任公共策略顧問的角色指出：「依據我的經驗，若是談到如何使策

略真正帶來效益，沒有任何東西可以取代領導力」(Bryson, 2011: 20) 。領袖的決心、制

定策略的投入、與帶領團隊的能力，似乎理所當然，卻是公共策略可否真正上路的關

鍵核心。

圖 3 ABC 策略架構

資料來源: Bryson and Alston in Bryson (2011: 11)

A

現在的處境

使命與任務

組織架構與運作

溝通方式

行政項目與服務

人員與技能

預算

支援

B

期待的未來

使命與任務

組織架構與運作

溝通方式

行政項目與服務

人員與技能

預算

支援

Vision Mission

Goals

C

如何邁向未來

使命與任務

策略計畫

資訊管理與人事計畫

溝通方式

聘任人員與訓練

組織調整與流程改變

預算調整

STRATEGIC

ISSUES



15

肆、台灣的國家永續發展策略

以上討論永續發展策略的目的與公共策略的內涵的觀念與要素，而從這些理論來

看台灣的永續發展策略將會得到什麼樣的觀點?

一、國家永續發展委員會的沿革與定位

為因應全球的環境變遷，我國 1994 年即成立了行政院全球變遷指導小組，由跨部

會首長與學者專家組成。1997 年接續擴大升格為行政院國家永續發展委員會(簡稱永續

會)，由政務委員擔任主任委員。1999 年「為提升委員會決議事項的執行力」(永續會,

2012e)，永續會的主任委員提升由副行政院院長擔任；並且於 2002 年，再提升由行政

院院長直接擔任。法定職權部分，於 2002 年 11 月，環境基本法第 29 條明定 (中華民

國, 2002):

行政院應設置國家永續發展委員會，負責國家永續發展相關業務之決策，並交由相關部會執

行，委員會由政府部門、學者專家及社會團體各三分之一組成。

依此確立永續會的法定職責與位階，並非所謂的任務性編組。近年來永續會的成

員組成大至介於 27到 30人，遵守以上政府部門、學者專家與社會團體各三分之一的機

制 (永續會, 2013d)。主任委員為行政院院長，由接受任命的政務委員擔任執行長，秘

書處設於環保署，工作內容與細部分組含括國家永續發展之各個面向(圖 4 )。

圖 4 永續會組織與編組

資料來源: 永續會 (2012f)

16

依據國家永續發展委員會設置要點(永續會, 2011e)，永續會的任務為7:

(1) 研訂國家永續發展願景與策略，審議國家永續發展相關議案。

(2) 協調推動水土資源永續利用、國土保安、永續城鄉建設及綠色生活，促進國人活動與自然環境

之融合共生。

(3) 協調推動生物多樣性保育、健康風險管理與福祉，以確保國人健康與生態系平衡。

(4) 協調推動節能減碳、永續科技、永續能源及永續產業，促成高環境品質及經濟發展之共享。

(5) 推廣永續發展教育宣導，提昇政府與民間夥伴關係，落實永續發展工作。

(6) 推動永續發展國際合作，積極參與國際永續發展事務，善盡地球村成員之責。

二、正面觀點 - 國家永續發展委員會的貢獻

從國際間對與永續發展的重視、強調政府跨部門整合、民間與政府間的對話、與

國際學界各種生態經濟學 (Wackernagel 等, 1995；Common 等, 2005)、環境 (Emerson 等,

2012) 與永續發展指標 (UN, 2009) 的建立，我國永續會在設立的原則與部份工作上確實

可以反映這些觀點與價值，有值得稱許之處:

(一) 永續發展策略綱領的制定

永續會於 2000 年制定《中華民國永續發展策略綱領》，由永續會主任委員劉兆玄

署名作序，文中確認永續發展的內涵與意義，並表明我國永續發展的四大願景與十大

原則 (永續會, 2000)，其中包含「世代公平」、「環境承載」、「公開參與」、「系統

整合」等方向。配合永續發展委員會高位階的跨部會設置，此部分或可視為公共策略

管理中由「現在的處境」透過願景劃設「期待的未來」 (圖四之 A to B)，為永續發展策

略的步驟一。

(二) 學者專家與社會團體的正式參與

永續會不僅為部會首長組成的跨部會平台，其三分之二的委員來自學界與社會團

體。參與永續會的非政府委員皆為國內知名學者與具有代表性的社會團體 (永續會,

2013d)8。

7 以下任務，作者加粗部份字體，以顯示與本文分析相關的主要項目。

8 讀者亦可由永續會網頁的歷年會議紀錄，查閱歷年來的永續會委員。



17

委員會議上 (永續會, 2002h)，永續會執行長指出「永續發展的宣導與推動中，政

府的力量僅為其中一環，尚需結合民間團體力量大力協助執行，本會行動才能持續不

斷地進行」；林俊興委員亦主動表示為讓外界知道永續發展理念與作法，「如果需要

連繫媒體（天下雜誌），亦可提供協助」。另外，如: 高志明委員(義美環保基金會執

行長)亦曾表示永續會的組成架構可提供「行政院重大決策前，聽聽民間不同的看法，

有助於減少永續發展的爭議」(永續會, 2002f: 3)；邵廣昭委員(中央研究院生物多樣性研

究中心研究員)曾表示很「欣慰」在藉著參與永續會的三年來，有機會推動「台灣生物

多樣性資料庫」的整合工作(永續會, 2011a: 3-4)。筆者訪問的非政府委員亦表示，永續

會委員的身分使其在與相關部會進行國家政策的建言時，多受到一份尊重 (本研究訪

談, 2012a)。

目前非政府委員的人選由相關部會各推薦 2-3 人，接續由永續會執行長與主任委員

核定。並為了使國家永續議題可延續討論，避免委員一直頻繁更換，每任任期兩年，

任期期滿得續聘 (本研究訪談, 2011b)。

(三) 會議記錄資料的公開

查閱政府部門的相關網頁 (如: 行政院、經建會)，難以看到完整的會議紀錄。其中

大都只是條列式簡述會議上討論的議題，大致做了哪些決策；卻看不到議題如何進行

討論，有哪些不同的意見與看法列入考慮 (行政院, 2013；經建會, 2013)。而在永續會的

網頁上，民眾與任何單位皆可直接下載瀏覽永續會的會議紀錄 (永續會, 2013a)，大部分

皆包含委員間的對話與各委員對於相關議題的看法與建議9，有助於增加民眾與相關社

會團體了解國家永續發展方向與議題 (Green 等, 2006)，亦是民主公開、資訊透明的、

增加審議豐富性的一環 (Fearon, 2010)。

(四) 永續發展指標的建立

「國家永續發展指標」可視為永續會最重要的成果 (本研究訪談, 2011b；2012a)。行

政院於 2003 年世界環境日正式公布了台灣永續發展指標，永續會第一次工作會議上，

於幼華10委員並強調永續指標「應上網接受各界挑戰」(永續會, 2002a: 2)。歷經永續會

改版與更新 (2009年)，目前在網頁上可直接下載瀏覽自 2005年至 2011年各年度的台灣

9 各次永續會議紀錄中，大部分皆依序紀錄各委員的發言，僅有少數會議僅以重點摘綠方式記錄。

10 台灣大學環境工程研究所教授。

18

永續發展指標報告 (永續會, 2013c)，其中包含國家總體在水資源、生態多樣性、二氧化

碳排放、資源回收等等共 87 項指標的跨年度趨勢分析 (永續會, 2012a)。綜覽永續會議

紀錄，關於永續發展指標的討論相當多與豐富，亦有永續會委員直接參於永續指標之

相關研究 (葉俊榮等, 2003)，成為永續會相當專業的貢獻項目11。

(五) 國際事務的合作

透過全球永續發展議題，增加台灣參與國際事務，為永續會關注的一主要主題 (本

研究訪談, 2011i)。2002 年胡念祖委員即強調台灣在永續議題上須與國際接軌，而提出

「增納外交部為委員」(永續會, 2002f: 3)；外交部長隨即在第 14次會議上加入；許多委

員並強調在我國現有的國際空間下，「綠色外交」的重要性。民間與政府對於國際永

續會議的訊息和活相關動準備也在會議上交換意見 (永續會, 2002g)。近期，會議中也

多有討論行政院永續會參與 Rio+20 的層級、準備工作(永續會, 2012b: 7-10)，與 Rio+大

會會後的想法、台灣學生代表的感受等 (永續會, 2012c: 2)。足見透過永續議題積極參與

國際事務為政府、學界與民間的高度共識。

(六) 永續會的高度

前英國永續會 (Sustainable Development Commission)主席 Jonathon Porritt12曾表示相當

驚訝台灣的永續會層級是由行政院長直接擔任主席，此部分在全球相當少見；並表示

由於永續發展需要部會協調整合，行政院長 (原用 Prime Minister) 在政府組織中應可扮

演關鍵性的角色，領導政府各面向整合的工作(Porritt, 2012)。環保署官員亦表示我國永

續會層級的高階設定，在全球確實少見 (本研究訪談, 2011b)。

三、負面觀點 - 台灣永續發展策略尚未成型

不過，從公共策略制定與管理的角度(圖四)與仔細比較永續會的任務設定，永續會

並沒有形成完整的策略管理職能，也鮮少在國家的重大決策上，藉由豐富的跨組織討

論而形塑決策:

11 此部分有關永續發展指標的討論在永續會議中相當頻繁，在此就不一一列出，有興趣的讀者可約略瀏覽歷年永續

會議紀錄。

12 Jonathon Porritt 長年致力於永續發展事務，著有 capitalism as if the world matters，2000 - 2009年擔任英國政府永

續會主席，並自 2012年擔任 Keele University校長。



19

(一) 沒有永續發展策略

分析《中華民國永續發展策略綱領》(永續會, 2000) 與《永續發展政策綱領》(永續

會, 2009a)，皆難以看到「策略」中，「取捨」、「排定優先次序」、「選擇那些事不

做」、與「連結各單位達成目標」的特性。

2002 年，蘇慧貞委員13即表示 : 永續會「各工作分組均為跨部會整合，依據過去經

驗，因人力及經費等相關資源由各部會自行編列，易造成計畫支離破碎、失去整體方

案的意義…」(永續會, 2002f: 10)。不過在接續的永續會議記錄中，亦看不到以公共策

略管理的角度，型塑國家永續發展策略的流程 (如 Bryson 等, 2011a)。李玲玲委員14在近

年討論「永續發展行動計畫」時再指出:「在作業的方式與時間限制之下，許多更上位

的目標策略並不清楚，導致各部會提出計畫議題重複、甚至衝突的情形」 (永續會,

2011c: 2)。本研究拜訪的永續會委員同樣表示，永續會議基本上只是委員們「各抒己

見」，缺乏議題焦點與整體方向 (本研究訪談, 2012a)。

依據先前討論的基本公共策略管理架構(圖四)，在建立「期待的未來」之後 (A to

B)，必須接續從「現在的處境」，建立「如何邁向未來」的計畫，而形成完整的公共

策略 (A to C)；這需要花費相當的心思與時間進行討論與建構。不過，至今在永續會的

運作中，此部分的內容與強度，與永續會所設定的長遠國家願景，在配合上有相當大

的落差。公共策略的制定程序與國家整體永續目標的展望對比，顯得非常薄弱；策略

的概念、方向，與資源運用上所需建立的選擇鮮少進入細膩的討論。真正的國家永續

發展策略至今仍難以辨識。

(二) 薄弱的政策配合規劃

永續會設有「永續發展行動計畫」(永續會, 2009b)，其中配合政府組織再造成立

「環境資源部」為其中比較顯著推動的項目之一，並針對各年度的行動計劃設有工作

項目與辦理情形的對照表 (永續會, 2013b)，然而各種管理與考核一直是永續會的難題:

依過去審視績效檢討報告之經驗，每季填寫季報表或績效檢討報告，多只陳述執行之工作

進度，而無法顯現該工作實際之影響，及如何落實至行政體系做根本政策之改變等，如要

進一步整理本案資料，建議應先落實獎懲制度。 ~ 蘇慧貞委員 (永續會, 2006c: 3)

13 哈佛大學環境衛生科學博士，現為成功大學副校長。

14美國加州大學戴維斯校區生態學博士，台大生態學暨演化生物學研究所教授。

20

… 建請各主政部門檢視各行動計畫之關鍵績效指標（KDI），過去的績效偏於流水帳，如辦

多少場研討會，多少人與會等，無法確實反應計畫執行成效。 ~ 黃茂雄委員（黃秘書長正

忠代） (永續會, 2008c: 7)

基於分工原則，由各分組分題研擬，不易看出整合效果，且易有小題大作或大題小作的偏

差，這是長久以來的結構性問題。 ~ 林俊興委員 (永續會, 2011c: 1)

目前各行動計畫過於分散，需要集中命題以期待能做出成效。 ~ 余範英委員 (永續會, 2011c:

5)

雖「行政院國家永續發展委員會設置要點」第 6點第 4 項為「管考決議事項及行動計畫執行

進度」，但本會為委員會編制，對管考事項難以施力，希望未來能由院長或執行長裁示，

於永續會中討論及管考重大事項。 ~ 蔣本基委員 (永續會, 2011a: 2)

本研究訪談部分，討論永續發展行動計畫作業時，曾參與永續會的前農委會副主

委直接表示這些表格的填寫其實只是各部會的「作文比賽」，並沒有實質影響各部會

的作為 (本研究訪談, 2012b)，曾參與永續會的前行政院科技顧問形容永續會的工作 -

「船過水無痕」，開完會什麼也沒留下 (本研究訪談, 2011e)，前環保署官員仔細對應永

續會的職責時，表示其實「都沒在做」(本研究訪談, 2011f)，永續會委員同樣認為相關

部會以「很小的工作項目來塘塞」永續發展行動計畫 (本研究訪談, 2012a)。環保團體教

育基金會的董事長則表示，理論上永續會應為推動國家永續發展的重要核心，但是以

他與經濟部討論有關商品碳足跡等商標(同時鼓勵環保與確保歐美市場)的經驗，卻發覺

經濟部根本無心推動 (本研究訪談, 2011j)。

回到策略管理的基本架構(圖四)來看，要從「如何邁向未來」(B 點)，走向「期待

的未來」(C 點)，在缺乏各種行動的確實執行下，可謂遙不可及。

(三) 永續會議缺乏議決機制

依據《環境基本法》29 條與《國家永續發展委員會設置要點》第一項，永續會為

國家永續發展議題的決策單位，不過綜覽永續會的會議紀錄，卻鮮少看到在永續會議

中，針對當下社會的重大永續議題，如國光石化、蘇化高興建、202 兵工廠開發案15、

15 2010 年 5 月 5 日，作家張曉風投書《報告總統，我可以有兩片肺葉嗎？》，掀起各界對於 202 兵工廠地區所含自

然生態與開發計畫的爭議。



21

再生能源躉購爭議16等，主動進行討論。非常熟悉永續會的資深環境記者亦指出:「依

據環境基本法，永續會應為政府永續發展事務的最高決策單位，不過永續會從來沒有

行使這樣的職權」(本研究訪談, 2011i) 。

永續會非政府委員也並非沒有意識的這樣的問題，在第 19 次委員會議的臨時動議

上，高志明委員提案: 「因政府之重大交通建設如蘇花高興建等均未納入永續會討論，

致造成許多抗爭，建議日後有關國家重大之交通建設均應納入永續會討論。」永續會

主席亦當場裁示: 「嗣後對環境有影響之重大交通建設可提至本會中討論。」，並指

出「八輕及大煉鋼廠之興建，雖有其法定程序，惟仍請經濟部提至永續會議中報

告。」(永續會, 2005e: 3-4)。不過，接續在第 20 次委員會議上雖然有討論八輕與蘇花

高，不過此份會議紀錄各委員意見並未詳實記錄在網頁公開的會議紀錄中，而決議部

分則顯得較為籠統:

有關東部蘇花高速公路之興建案，因目前正進行差異分析中，請交通部及行政院環境保護署

在辦理蘇花高環境影響評估審查時，將本案委員所提意見納入參考 (永續會, 2005f) 。

2007 年，期待永續會可以調解國內環境與經濟之間重大議題的聲音，在永續會仍

繼續被提出。陳椒華委員在第 22 次工作會議臨時動議中提案: 「對於環境影響評估有

爭議之重大開發案，建請提本會討論或於媒體由各界公開進行辯論。」，不過當時的

主席之裁示，又不同於前述，而為 :「已進入環評程序的個案，不適合在本會另行就個

案討論」 (永續會, 2007c)。

2011 年國光石化議案在社會上輿論不斷，永續會在國家重大議案上的定位與功能

再度在永續會上被討論，余範英委員在 31 次工作會議上率先提出:「以國光石化目前所

引起的討論為例，包含能源、工業在永續會是否應該討論相關議題，以界定永續會定

位」 (永續會, 2011c: 5)。此案在 32 次工作會議中成為少見的「委員連署提案」，余委

員並明確指出: 「希望未來永續會的決定要有執行的能力，要有執行權」(永續會,

2011d: 8)。各委員也相繼呼應表示，如:

16 2010 年 12 月 17 日經濟部上網公告變更大陽能陽能躉購費率的適用基準，由「簽約日」改為「完工日」，並表示

該年已簽的合約(166 件)，計畫重簽。民間業者與地方政府認為政府說變就變，八八風災後努力推動「養水種電」

的屏東縣首當其衝，曹啟鴻縣長表達嚴正抗議。當時各媒體與政論節目紛紛討論政府此作法是否失信於民(中國時

報, 2010)，此氣氛轉變也造成後續再生能源政策推動上的遲緩(本研究訪談, 2012a)。

22

希能以國光石化案作為殷鑑，重新思考大開發案之環評程序。政策環評必須先進行，而行政

院永續會又扮演何種角色，亦需釐清。 ~ 邵廣昭委員 (永續會, 2011d: 10)

建議本案可依「環境基本法」授予行政院永續會，有關國家重大影響環境之開發行為之法

源，進行評議之。 ~ 陳士章委員 (永續會, 2011d: 10)

其實在兩次會議之間，隨者國光石化議題炎燒，在國光石化環評第五次專案小組

審查前夕，永續會多位非政府委員不再等待委員會官方的內部討論而直接召開對外記

者會，強調「政策環評制度」，並希望國光石化撤案 (中時電子報, 2011；公共電視,

2011)。新聞媒體並以「永續會委員 14 年來首度集體發言，外界矚目」報導 (工商時報,

2011a)。中國時報報導中，「曾擔任永續委員長達十年的台大環工系教授於幼華痛

批」:

台灣不管誰執政，都是「偽善政府」，永續會議永遠只是做榥子，結論從來不被重視過。

(中國時報, 2011)

接續永續會非政府委員公開表態，第 32 次工作會議中，主席(政務委員)裁示「重

大開發計畫與政策建議未來可提報永續會先進行諮詢，以消弭未來可能發生的衝突」

(永續會, 2011d: 11)；接續的委員會議上，主席(行政院長)並裁示:

未來國家重大經建計畫，可視需要，請相關部會將計畫草案，提至永續會報告（分組會議或

工作會議），經討論及意見整理後，提出永續會之「諮詢意見」，供行政院參考。(永續會,

2011a) 17

顯然自 2005年蘇花高的爭議到 2011年國光石化的爭議，永續會非政府委員開始質

疑本身並沒有落實國家永續發展議題的決策工作，而要求釐清永續會的定位。一方

面，2011 年委員會議決議 - 之後的重大經建案「可」提至永續會報告以降低衝突，此

方面的進展與永續會的討論模式非常值得繼續觀察；另一方面，重大議案經永續會討

論後，會不會帶來實質的影響，依據下面的觀察，其實並不樂觀。

(四) 永續會時開時停，主席不常參與

依據 91 年永續發展年報，「為強化永續會會議決議事項執行力，並以行動落實國

家永續發展，今 (91) 年 3 月再提升永續會位階，由行政院院長親自兼任永續會主任委

員，副院長兼任副主任委員，並增設執行長 … 並於五月接任政務委員的葉俊榮擔任執

17媒體同時以「重大經建案，先送永續會評估」報導 (聯合晚報, 2011；工商時報, 2011b)。



23

行長後，除委員會議外，透過每月平均舉辦一次的工作會議 (工作會議由執行長主

持)，邀請相關部會首長委員、專家委員、民間團體委員 … 我國永續發展工作推動進度

更加快速。」(永續會, 2003a: 7-8)。委員會議與工作會議自此其中一顯著的區別為委員

會議由主任委員 (行政院長)召集，工作會議則由執行長 (政務委員) 召集18。91 永續發展

年報並指出: 「另依據調查研究顯示，在全球設有國家級永續推動委員會(或組織)之136

國家中，由元首與閣揆主導者為 11 國，佔 8.1% … 由此可見，我國在領導推動永續發

展之架構上，在國際上應屬先進」 (永續會, 2003a: 8) 。然而，除了 2002 年的下半年開

會較為緊密外，永續會工作會議次數逐年下降到每年僅 2~3 次(圖 5)。

委員會議部分，若依據永續會設置要點第七條: 「本會每四至六個月召開委員會議

一次，必要時得召開臨時會議，由主任委員召集之。開會時，得邀請相關機關首長或

社會人士列席。」，而實際上則自 2004 年開始，幾乎每年只召開一次會議，2008 年與

2009 甚至並未招開委員會議 (圖 5)。媒體並曾以「只掛名不辦事?委員等得不耐煩」描

述永續會非政府委員對於行政院的不滿:

林聖崇更說，他們這屆委員是九月上任，任期只有一年19，就任後已經過了九個月，竟然沒

有開過一次會，眼看就要卸任了，「我們不是用來裝飾政府的門面!」(中國時報, 2006) 。

近期永續會議記錄上也記載:

自擔任本會民間委員以來，普遍感受到民間對行政院永續會的功能均寄予厚望與高度期盼，

然而本會各級會議期程不定，受重視的程度也不一，故功能無法彰顯。~ 林耀國委員(永續

會, 2011a: 4)

這兩年來永續會幾乎停擺。 ~ 余範英委員(永續會, 2012b: 2)

18 詳細可參考永續會設置要點，第七項與第八項。

19 先前永續會委員是一任一年，近年才改為一任兩年。

24

圖 5 歷年永續會主要會議次數

資料來源: 依據永續會會議紀錄並核對永續發展年報整理20

本研究訪談中，環保暑永續發展室官員也表示，目前永續會的會議一年大概只有

兩到三次，部會首長通常並不會親自出席，而如果不是他們 (永續發展室)在「push」，

會議幾乎開不成 (本研究訪談, 2011b)。

時任的永續會非政府委員亦表示「會議的時間通常非常的短，(行政院)院長通常不

會來 … 若是院長有來，大部份的時間都是院長在講 … 我並不覺得他真心想聽我們的

看法。」；這種會議的型態與方式，對受訪的學術界委員來說，覺得沒有意義 (本研究

訪談, 2012a) 。

四、永續發展委員會施展有限的原因 – 裝飾門面還是策略規劃?

馬斯垂克大學永續發展研究中心的創立者 Jan Rotmans21在談論國家永續發展時曾

指出，形塑國家策略與政策通常需要經歷三個步驟，分別為：發散、發展、與聚焦。

而透過永續會的會議記錄與訪談資料，「發散」 (創造各種可能性) 似乎是有，「發

展」卻相當有限，「聚焦」則十分罕見。

若是回到本文的主題，以永續會的首要任務，建立「國家永續發展策略」，從公

共策略的觀點，再次引述 Bryson 所提到的公共策略制定的四要素: 資源、技術、重要決

20永續會網頁並無提供第 12 與第 13 次工作會議記錄，2010 年曾電郵詢問，但並無回音。此依前後工作會議日期判

斷第 12與 13次工作會議應於 2004年招開。

21引述自 Jan Rotmans 在 2010 年，於荷蘭馬斯垂克大學 Graduate School of Governance 講授永續發展的課程。Jan

Romans 教授長期研究永續發展，為荷蘭馬斯垂克大學「整合評量與永續發展國際研究中心」的創立者，目前任教

於荷蘭 Erasmus University。

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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

工作會議

委員會議



25

策者們的真心參與、和不可或缺 (至為關鍵) 的領導力，則永續會離領導國家永續發

展，無論從哪一點來看，有非常大的距離。

在預算、資源非常有限的情況下，永續會的表現與原先的期待有相當大的落差。 ~ 前永續會

執行長 (本研究訪談, 2011d)

本研究的主要結論 - 從公共策略管理來看，永續會並未真正使用公共策略制定與管

理的程序運作；從部會與組織協調整合來看，永續會只介於 2 到 3 階(表 2)，影響的層

面相對非常有限；而從環境基本法所賦予的國家永續發展決策職能來看，這項職權並

沒有充分使用。永續發展指標的建立固然提供了一個檢視我國永續發展狀況的機會，

但是:「你需要透過數字來瞭解自己所在的位置; 然而，數字本身並不等同於績效。是

人們根據數字所採取的行動，才是重點」(Magretta, 2007: 316) 。

非常類似比利時政治學者 Dooren 等 (2010: 3) 評估公部門表現以「實際成果」與

「運作流程」兩個面向形成四個象限所使用的架構，長期研究永續發展策略的奧地利

學者 Steurer (2008)，以永續發展策略的內容和實際的成校兩個面向評量國家永續發展

策略的表現(表 3)。其中比較特別的部分是，第三個區塊所代表的為以漸進式的方式邁

向永續發展 (而未必透過整體計劃性的國家永續發展策略)，在環境表現指標中位於第

一的瑞士 (Emerson 等, 2012)，或可列為此類型的代表22。Steurer (2008) 則認為大部分的

歐洲國家，目前已制定相關的永續發展策略，不過實際成果還值得繼續觀察。

台灣的部分，透過本文的分析，在永續發展方面的表現，由於實際的成果尚未清

晰 (永續會, 2012a) 23；國家永續發展策略的制定與決策的程序也相當薄弱，既無法列在

以國家永續發展策略邁向永續發展的第四區塊，也無法列在擁有國家完整永續發展策

略特徵，預期良好成果的第二區塊；而屬於徒具「象徵意義」(原文 symbolic) 的永續

發展策略 (第一區塊)24。

22筆者開始逐步收集相關資料，待後續研究。

23 可參考永續會歷年公布之永續發展指標: 依據 2012年 12月出版的報告，我國「有效水資源」下降快速；「每人每

日耗電量」逐年增加；「人均二氧化碳排放」長期成長，目前也尚未出現向下的趨勢。其它學術研究，如葉欣誠

等(2006；2002) 計算環境永續指數；葉佳宗等計算生態足跡 (1999)；與 Chou (2008) 計算永續經濟福利指數，台灣

皆未達永續表現。

24 資深政治記者表示，「環保」在現在的執政者心中只是化妝品，「需要的時候察一下，不用時就放在一邊。」(本

研究訪談, 2011h)。

26

表 3 永續發展策略的評量結果

永續發展政策的成效

低高

國家永續

發展策略

周密程度低

I:

(a) 完全忽略永續發展

(b) 徒具象徵意義的「國家永

續發展策略」

III: 以漸進式邁向永續發展

高

II: 管理與執行「國家永續發展

策略」中

IV: 以「國家永續發展策略」邁

向永續發展

資料來源: Steurer (2008), 本研究分析

依此分析，在永續發展的脈絡下，以下兩段，成為我國必須加以注意的警語:

[M]ost countries are formally committed to the principles of sustainable development, but

priority is still almost always given to economic growth over environmental protection (Carter,

2007: 2) 25.

許多偉大的組織，都會有讓人崇拜的特質… 相反的，平凡的組織所塑造的乃是虛假的「社

群」，人們知道公司宣揚的價值，卻沒卻沒有人真的相信，也沒有人遵循，只要嘴上說說就

好。這樣的遊戲，沒人相信其中有真心 … (Magretta, 2007: 335) 。

伍、組織再造與未來發展

展望未來。研考會高階官員表示，有關永續發展或氣候變遷等議題，基於目前的

政府組織架構，對於主管環保業務的環保暑，與長期負責經濟發展部會協調的經建會

來說，都有難以施力與「能量不足」的困難26，「這也是為什麼政府要推動組織改造的

主要原因」 (本研究訪談, 2011a)。研考會官員並表示在預計新成立的「國家發展委員

25 Neil Carter 在 University of York (UK) 政治系任教，並為 Environmental Politics 期刊的編輯。

26 本研究訪談中，環保署永續發展室官員表示，目前只有 3-4位的同仁在協助處理永續發展委員會的幕僚作業 (本研

究訪談, 2011b)；前行政院科技顧問(本研究訪談, 2011e)、防洪研究中心副主任(本研究訪談, 2011c)皆表示，目前氣

候變遷政策的統合單位主要是經建會，不過經建會先前並不熟悉此事務，在這方面的能力有限。



27

會」(簡稱國發會)組織中，將設有「國土規劃及永續發展處」(圖 6)，未來可擔任永續

會的幕僚單位，協助永續發展事務。

在最近一次永續會委員會議上，討論「綠色經濟」時 (永續會, 2011b: 3)，周春娣委

員亦指出:

… 有關經建會轉型成國發會，政府應要積極公開所有過程，讓民眾瞭解。畢竟綠色經濟要

完全落實所有面向，因此，窗口要明確、積極、迅速。

前永續會執行長 (本研究訪談, 2011d) 亦表示，未來「國家發展委員會」，相當於

政府的「小內閣」，佔有重要的角色與位置。

一方面，以此看來各界對於組織再造保有某些期待；另一方面，永續會之後如何

與國發會、行政院本部、環境資源部、經濟及能源部，以及其他統合平台 (如節能減碳

推動會)協調合作，策略制定與管理的能力是否可在行政體系中呈現，則成為值得繼續

關注的焦點 (圖 7)27。

圖 6 組織再造 – 國家發展委員會

資料來源: 宋餘俠等 (2011)、本研究訪談 (2011a)

27 英國內閣中，主要的統合幕僚單位為內閣辦公室 (Cabinet office)，並在 Tony Blair 執政間(1997-2007)，首相辦公室

(Prime Minister’s Office) 有越趨重要的傾向。不過主要的正式統合場域，即在內閣會議 (相當於我國的行政院會)，

並未見如我國有類似經建會或國發會的重要統合機關 (Holliday, 2002 )。本研究各次訪談中，顯示經建會在我國的

內閣中的決策影響力相當大，而行政院本部所負責的統合職能則比較少被提起。而在荷蘭的內閣會議中，部長需

要為自己的政策辯護，以得到其他部長的支持 (Andeweg 等, 2009)；我國的行政院會討論方式似乎不見類似的意見

交換，與歐洲相當不同。

28

陸、本研究的限制與對後續研究的建議

本研究最主要的限制是以「永續發展委員會」(永續會)作為代表討論台灣的永續發

展策略進度。以永續會為研究的標的，理由很直接的來自於永續會所被賦予的法定任

務與永續發展和「國家永續發展策略」的制定與管理直接相關。不過，不可否認，台

灣的永續發展政策統合單位並非只有永續會。如氣候變遷委員會、海洋事務委員會 (朱

立倫等, 2010: 226)，以及行政院副院長召集的節能減碳推動會 (簫代基等, 2011, ch.6) ，

都是值得研究的對象28。

一方面，國內目前實際深入了解此類跨部會組織如何運作與嘗試評量其實際成效

的研究並不多29；另一方面，各個跨部會平台，彼此之間又如何與永續會、行政院本

部、經建會、研考會、或未來的國家發展委員會有條不紊的共同運作? 必然是行政上的

課題30，也是「公共策略」中要處理的項目。

資料來源: 參考宋餘俠等 (2010)、本研究訪談 (2011a)、組織再造於立法院相關報告 (2012)31

28 筆者為此曾嘗試邀約前行政院副院長進行訪談 (時任的首長通常公務繁忙且不便評論)，不過很可惜，未能有機會

實際拜訪。

29 在建構過有關部會協調整合的理論架構後，Perri 6 和筆者在會面中 (2011年 5月, Nottingham) 談到，真正的關鍵在

於了解哪種方式會產生哪些效果，不然架構本身都是空談。Bouckaert 等 (2010) 瀏覽各國有關部會整合的文獻，發

覺國際間實際評估整合成效的研究亦很有限。國內，張其祿、廖達琪( 2010)的研究，其中的訪談資料顯示我國的

部會協調整合問題不少，值得參考。

30 Beuselinck (2010) 有關英國的部會整合研究中指出，各種跨部會平台之間如何整合 (coordination of coordination)，

確實是一個有待研究的課題。

31經建會 (2012)；經濟部 ( 2012)；環保署 (2012)

副院長

行政院

永續發展委員會

節能減碳推動會

國家發展委員會

經濟及能源部

能源署

行政院長

環境資源部

行政院會

能源研究所

氣候變遷司

污染管制司

國土規劃及永續發展處

圖 7 組織再造與永續發展– 協調與整合之必要 (識意圖)



29

另外，透過本研究對於會議過程的分析，指向一個非常值得研究的方向，或許牽

動政策制定與公共參與中，更底層與基本的問題 - 會議召開的模式是否有誤?各種會議

的目的與實質意義是否明顯不足?

有一次，我擔任某公共會議的委員，出席該次會議讓我感到很不盡興。

這場會議有三十名左右的與會者，約莫兩小時的議程，平均下來每人發言時間只有三到五分

鐘，再加上這個會議是由主持人主導，實際上一個人還講不到一分鐘的時間。

三十人輪流，平均每人講述一、兩分鐘的話，乍看之下相當民主，但這只能讓每個人講述自

己的意見罷了，根本達不到討論的目的，更遑論激發出新點子 … 好不容易聚集這麼多有能

力的人，卻用這種方式開會，如此一來，聚集越多高能力的人，反而創意產能越低 …。

~ 齊藤孝 (2012: 28) 32

換句話說，如果無法掌握會議召開的目的，在會議前、中、後都有相對應的作

業，會議本身的效果將非常有限。會議的主持人如何引導討論，讓與會者的能力彼此

可以交會與展現，也決定了會議可否產生實際意義。而在公共行政研究中，無論是內

閣會議的進行、跨部門組織的協調、與學者專家和民間代表的參與，會議進行的方式

與實際成果的關聯，顯然也是一個需要廣泛研究與檢討的課題33 (Dressler, 2008)34。

柒、結語

歐洲研究國家永續發展策略的代表人物 Steurer，一方面認為，部會整合與永續發

展，是繼新公共管理 (New Public Management) 之後，重要的行政管理發展方向；另一

方面，懷疑目前政府所新設的跨部門平台，究竟有沒有可能產生實際的影響 (Steurer

and Martinuzzi 2005) ?

確實，永續發展之重心在於長期規劃與平衡國家各方面發展的面向，從這個觀點

來看，公共策略有存在的必要；我國「國家永續發展委員會」與制定「國家永續發展

32齊藤孝，東京大學研究科學教育學博士，明治大學教授，研究會議的模式與效益。

33 前行政院科技顧問表示，在政府擔任要職時，一年開超過三百次的會，「幾乎每天都在開會，如何能坐下來好好

把問題想清楚?」(本研究訪談, 2011e)；總統府資政李家同教授亦懷疑我國「全國教育會議」如此定期盛大舉辦，

對於教育所產生的實質意義 (李家同, 2010) ?

34 Larry Dressler，強調會議的進行過程與如何形成共識，合作的組織從民間企業到政府機關，包括南加州大學醫學

院、華盛頓生態管理部 (Washington Department of Ecology)、美國聯邦國土安全機構 (U.S. Federal Protective

Services)。

30

策略」，從設立與目標來看，是為了滿足這個需要。然而，在實際的運作上，對於公

共策略制定、執行、管理，所需的資源、要素與技巧，我國目前看來則尚未熟稔與發

揮。因此，我國的永續發展在進程上，只從「沒有進展」走向「初階」的永續發展，

還未到達「高階」與「理想模式」 (表 1)。

在中央政府進行組織改造與準備新成立「國家發展委員會」的此時，未來行政院

本部、永續發展委員會、和國家發展委員會三者之間的連繫合作如何？策略規劃如何?

永續發展如何?組織調整也許是個煥然一新的機會，然而硬體建置外，軟體(管理與運

作)的能力必需一同成長，否則無法搭配也難以展現能力。

公共資源不但有限，部會與民間單位在參與跨組織的整體性事務時，亦期待時間

與精神的運用有目的、有效益，否則便會感到失望而開始失去真心的討論和參與。公

共管理者因此有必要釐清協調整合工作的意義與內涵，充實相關知識與技能，不然，

缺乏深謀遠慮與不了解公共價值在現代其實視為失職 (Moore, 1995: 1-12)。而關於公共

策略制定與管理的基本概念，實際在制定與運作時，有許多細膩的流程與技巧，為此

近年來也有不少詳盡的操作手冊應值得執政者與公共管理者作為策略擬定與執行的參

考與指引 (如: Allison 等, 2005, Bryson and Alston, 2011a, Bryson 等, 2011b)。

唯有實際的資源投入、熟悉公共策略制訂與管理的技術、各部門的真心參與和善

於形塑對話與引導形成方向的優質領導力，公共策略才有發揮的空間，國家永續發展

策略才能真正站上舞台。已經走了一段路，我們是否應更加充實與向前跨步?

致謝

感謝自 2009 年教育部所提供的獎學金與當時評審委員的支持，使得本研究有開始

的機會。誠摯感謝諾丁漢倫特大學的 Perri 6 教授分享學術熱誠與實際的政府經驗；Dr.

Graham 和 Dr. Hunter 在本研究中給予許多協助與支持; 同時感謝在此學校教授研究方法

的 Nick Foard、Mark Weinstein、Rob Denny與 Colin Fisher 教授、Christine Bellamy 教

授；研究所所長 Matt Henn 教授與行政 Rachael Cicinski 女士在行政事務上給予極大協

助。研究期間曾在荷蘭馬斯垂克大學整合評量與永續發展研究中心進行研究，對這段

時光與研究中心的同事深感謝意。瑞典隆德大學永續研究中心亦提供訪問與參與氣候

變遷跨領域研習的機會。



31

本研究先後在我國駐英代表處科技組於英國伯明翰大學舉辦的台灣科技學術研討

會 (2012 年 5 月)，與英國羅浮堡大學舉辦的 PopFest 2012 研討會 (6 月) 發表，感謝會議

籌辦人員真誠的協助與所有與會者的提問與分享，並感謝前英國永續會主席 Jonathon

Porritt 對此研究的評論與建議。

感謝參與本研究訪談的所有受訪者、政府部會與聯絡人員；有幸會面不僅增進在

下對政府實際運作的瞭解，續思解決之道，更是愉快而難忘的人生經歷與美好時光；

本文為避免帶給各位工作上不必要的困擾，無法署名致謝，盼未來有其它方式，以表

敬佩與感激。在此謹特別紀念前經建會游滄海先生，一直以來的關心與支持，深深致

意。盼台灣能繼續往永續發展的和諧前進，這真正是一種的品味。

First thanks due to the Ministry of Education, Taiwan. The committee of scholarships provided the opportunity for this research to start. During the research I have spent great years at the International Centre for Integrated Assessment and Sustainable Development at Maastricht University (Netherlands). At Nottingham Trent University (UK), Professor Perri 6, Dr. B. Graham and Dr. J. Hunter inspired me to think winder and deeper. Nick Foard, Mark Weinstein, Rob Denny, and Professor Colin Fisher, Professor Christine Bellamy supported the concepts and skills of the research methodology and methods. Head of the Graduate School of BLS, Professor Matt Henn, and administrator Ms. Reachael Cicinski have made the study process going well. Lund University Centre for Sustainability Studies provided the great – course and discussion on Climate Change: Being Human in Times of Climate Change: Stretching the Disciplinary Boundaries in 2012.

The content of this research have been presented, discussed at 2012 Taiwan Scientific Symposium in Birmingham (hold by Taipei Representative Office in the UK) and PopFest 2012: 20th Annual Conference (hold by the Loughborough University). The SD leader and Environmentalist Jonathan Porritt shared his spirit, experience and comments to this research, very encouraging.

Many thanks to all the interviewees, the interviews make this research much valuable. The time they shared gave me the direction to move forward.

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National Sustainable Development Strategy:

A case study of Taiwan

Chou, Chia-Chun

Abstract

To solve the environmental problems locally and internationally, The United Nations (UN) and

the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) have promoted that

every nation should have her own National Sustainable Development Strategy (NSDS).

European Union (EU) also requires every member set up her own NSDS and reviews each

nation’s NSDS in a regular basis. In 1994, Taiwan established the Working Committee on

Global Environmental Change Policy, and upgraded it to be the National Council for

Sustainable Development (NCSD) in 1997. The NCSD is in charge of making the NSDS of

Taiwan and improving the coordination of ministries and stakeholders for the national

sustainable development. In evaluating the performance of the NCSD (Taiwan), this research

analyses the minutes of the NCSD and also undertook 12 elite interviews. The results show, as

strengths, the NCSD Taiwan creates and maintains the indicators of national sustainable

development successfully. However, as the weakness, the the NSDS has not yet been

formulated and the role as decision-making for the national sustainable development has not

been played.

Key Words: Public Strategy, Sustainable Development, Sustainable Development Strategy,

National Council for Sustainable Development, Joined-up Government

台灣的國家永續發展策略 - 從公共策略的基本架構看永續發展委員會的實際運作

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