SOC 민간 투자 활성화를 위한 정책 방향

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SOC 민간 투자 활성화를 위한 정책 방향

2003. 7. 29

왕세종 연구위원송병관 연 구 원

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I. 문제의 제기 1. SOC 민간투자사업의 최근특징 및 전망 2. 회의론 대두 배경 및 본 연구의 목적II. 재정사업과 민자사업의 효율성 비교 분석 1. 재정사업과 기회비용 2. 민자사업의 기회비용 3. 모의실험을 통한 효율성 비교 분석III. 영국 PFI사업의 효율성 평가 결과 및 시사점 1. 영국 PFI 사업의 효율성 평가 결과 2. 국내 민간투자정책에 대한 시사점IV. SOC 민간 투자 활성화 방안

발표 차례

3

민간 투자 규모 증대의 가속화

사업자 및 출자자의 다변화

민간제안사업의 활성화

• 2001 년을 제외하고는 큰 폭의 증가추세 시현

연도 1998년

1999년

2000년

2001년

2002년

2003년

2004년

민간투자비

5,178 8,106(56.5)

10,068(24.2)

7,995(-20.6)

20,395(155.1)

26,780(31.3)

31,164(16.4)

15 개 국가관리사업의 연도별 투자비 추이 (1998~2004 년 )단위 : 억원

• 사업 추진의 주체가 대형 건설업체 중심에서 탈피 현상 시현• 금융권 및 연기금 , 펀드 및 공제회가 출자자 및 투자자로 참여

• 민간투자법 이후 , 민간제안사업의 수 증가 추세 시현

연 도 1999 년 2000 년 2001 년 2002 년 2003 년

건 수 5 23 19 25 18

연도별 민간제안사업 추이 (1999~2003 년 5 월 )단위 : 억원

SOC 민간투자사업의 최근 특징 및 전망

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이용자 : 유료 민자도로의 사용료 부담에 대한 불만 제기

정 부 : 공공공사에 대비하여 과다한 공사비 수준 , 운영수입 보장에 따른 우발 채무의 증대 문제

사업자 : 정부의 과다 규제 및 위험 분담 수준에 대한 불만 제기

민간투자사업에 대한 비판 및 회의론 제기

재정도로와 민자도로의 효율성에 대한비교 연구 필요성 대두

회의론 대두 배경 및 본 연구의 목적

5

재정도로와 민자도로의 균형적 비교 필요• 생애주기적 (life-cycle) 접근 방식 : 건설 + 운영 (30 년 )• 효율성 판단 기준 : 생애 주기 동안의 정부재정의 기회비용

정부 재정의 기회비용 산출방식

0 t T

착공 준공 30 년 후운영기간

In In+1

0 t T

In

In+1

0 t TIn In+1

0 t TIn In+1

투입비용

개별 투입비용의 기회비용

개별 투입비용의 합

개별 투입비용 합의 기회비용

O.C.n

O.C.n+1 O.C.n

O.C.n + O.C.n+1

착공 준공 30 년 후운영기간

• 건설 및 운영기간 : 회사채수익률 적용 (2004 년 이후 4% 가정 )• 운영기간의 보수비 : 도로공사의 평균 유지보수비 증가율 적용

기회비용의 산출 방식

6

사업 개요

• 사업 규모 및 특성 : 1,000~2,000 억원 미만의 신설 도로공사• 계획기간 : 59 개월• 낙찰률 : 90% 수준• 환산 연장 : 51km- 차선

시행 결과• 사업 기간 : 변동 없음• 사업비 : 변동 없음

재정 도로 사례 A(Good Case): 개요

7

사례 A(Good Case) 의 기회비용 발생 추이 : 건설기간

A-Project

0

\200

\400

\600

\800

\1,000

\1,200

\1,400

억

지급원가

지급원가누적금액

기회비용합산 누적금액

기간 : ( 단위 -3 개월 )

지급원가 총액 대비 기회비용 : 206 억원 (18.9% 증가 )

8

사례 A(Good Case) 의 기회비용 발생 추이 : 운영기간

A-Project

0

\1,000

\2,000

\3,000

\4,000

\5,000

\6,000억

지급원가

지급원가누적금액

기회비용합산 누적금액

기간 : ( 단위 -년 )

지급원가 총액 대비 기회비용 : 2,959 원 (122.9% 증가 )

9

사업 개요

• 사업 규모 및 특성 : 1,000 억원 미만의 신설 도로공사• 계획기간 : 48 개월• 낙찰률 : 95% 수준• 환산 연장 : 16km- 차선

시행 결과• 사업 기간 : 96 개월 (100% 연장 )

• 사업비 : 낙찰가 대비 73% 증액

재정 도로 사례 B(Bad Case): 개요

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사례 B(Bad Case) 의 기회비용 발생 추이 : 건설기간

지급원가 총액 대비 기회비용 : 358 억원 (32.4% 증가 )

B-Project

0

\200

\400

\600

\800

\1,000

\1,200

\1,400

\1,600억

지급원가

지급원가누적금액

기회비용합산 누적금액

기간 : ( 단위 -3 개월 )

11

사례 B(Bad Case) 의 기회비용 발생 추이 : 운영기간

지급원가 총액 대비 기회비용 : 2,578 원 (168.1% 증가 )

B-Project

0

\500

\1,000

\1,500

\2,000

\2,500

\3,000

\3,500

\4,000

\4,500억

지급원가

지급원가누적금액

기회비용합산 누적금액

기간 : ( 단위 -년 )

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사업명 : 천안 - 논산 고속도로 민간투자 시설사업

사업구간 : 천안 ( 경부고속국도 ) – 공주 – 논산 ( 호남 고속국도 )

사업형태 : BTO(Build-Transfer-Operate)

사업규모 : 총연장 80.96km, 터널 2 개소 , 장대교 44 개소

사업기간 : 1997~2032 년 (5 년 건설 , 30 년 운영 )

총투자비 ( 불변 ) : 1 조 5,957 억원

민자 도로 사례 : 개요

• 민간 투자 1 조 1,589 억원 (72.6%)• 국고 보조 4,368 억원 (27.4%)

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민자 도로사업의 추진 단계별 재정비용의 구조

재정 지원의 규모는 통행료 수입 , 즉 교통 수요에 의하여 결정

금액

기간기획단계

설계단계

시공단계

운영단계

정부 재정지원

민간자본

수입보장기준수입 하한 기준

수입 상한 기준

운영 수입

정부재정지원

민간운영 정부운영

수입보장기간

정부재정수입

14

운영수입에 따른 재정 지원의 모의실험 결과

시나리오별 운영수입 추이

\ 500

\ 1,000

\ 1,500

\ 2,000

\ 2,500

\ 3,000

2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년

억

수입보장금액합의된운영수입기준

시나리오 #1(1%)

시나리오 #2(1.5%)

시나리오 #3(2%)

재정지원중단시기

15

천안 - 논산 민자사업의 재정사업 변환 시 가정

조사비조사비

설계비 ( 기본 / 실시 )설계비 ( 기본 / 실시 )

공사비공사비

운영설비비운영설비비

기타 비용기타 비용

75% 적용75% 적용

75% 적용75% 적용

70% 적용70% 적용

75% 적용75% 적용

75% 적용75% 적용

16

천안 - 논산 민자사업의 재정사업 변환 모의실험 결과

민자사업의 재정사업 변환 및 비교

0

\10,000

\20,000

\30,000

\40,000

\50,000

\60,000

19

97

년 8

월

19

99

년 8

월

20

01

년 8

월

20

03

년 8

월

20

05

년 8

월

20

07

년 8

월

20

09

년 8

월

20

11

년 8

월

20

13

년 8

월

20

15

년 8

월

20

17

년 8

월

20

19

년 8

월

20

21

년 8

월

20

23

년 8

월

20

25

년 8

월

20

27

년 8

월

20

29

년 8

월

20

31

년 8

월

억

재정사업 변환시나리오 #1(1%)

시나리오 #2(1.5%)

시나리오 #3(2%)

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재정사업의 민자사업 변환 과정

1 단계 : 총사업비 산출

• 변환 대상사업의 공시 예가 추출 A• 분석 대상인 민자사업의 조정 비율 B• (AxB) 를 민자사업 변환 시 공사비로 가정• 공사비를 기준으로 각 요소비용 ( 조사 , 설계 등 ) 및 물가변동비 산출• 각 비용을 합산하여 총사업비 산출

2 단계 : 자금투입자료 작성• 산출된 총사업비를 해당 재정사업의 사업기간에 맞추어 분석대상 민자사업의 자금투입일정과 비례하는 자금투입자료 산출

3 단계 : 재정지원규모 및 일정• 수립된 자금투입자료를 바탕으로 재정지원시기 및 금액 산출• 산출된 재정지원 규모와 일정으로 기회비용 계산

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민자사업 변환 모의실험 결과 : 사례 A(Good Case)

재정사업의 민자사업 변환 및 비교 (Case-A)

0

\1,000

\2,000

\3,000

\4,000

\5,000

\6,000

19

96

년 1

2월

19

98

년 1

2월

20

00

년 1

2월

20

02

년 1

2월

20

04

년 1

2월

20

06

년 1

2월

20

08

년 1

2월

20

10

년 1

2월

20

12

년 1

2월

20

14

년 1

2월

20

16

년 1

2월

20

18

년 1

2월

20

20

년 1

2월

20

22

년 1

2월

20

24

년 1

2월

20

26

년 1

2월

20

28

년 1

2월

20

30

년 1

2월

억

재정사업시 비용누계

민자변환 시나리오 #1(1%)민자변환 시나리오 #2(1.5%)민자변환 시나리오 #3(2%)

19

민자사업 변환 모의실험 결과 : 사례 B(Bad Case)

재정사업의 민자사업 변환 및 비교 (Case-B)

0

\1,000

\2,000

\3,000

\4,000

\5,000

19

95

년 3

월

19

97

년 3

월

19

99

년 3

월

20

01

년 3

월

20

03

년 3

월

20

05

년 3

월

20

07

년 3

월

20

09

년 3

월

20

11

년 3

월

20

13

년 3

월

20

15

년 3

월

20

17

년 3

월

20

19

년 3

월

20

21

년 3

월

20

23

년 3

월

20

25

년 3

월

20

27

년 3

월

20

29

년 3

월

20

31

년 3

월

억

재정사업시 비용누계

민자변환 시나리오 #1(1%)

민자변환 시나리오 #2(1.5%)

민자변환 시나리오 #3(2%)

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영국 정부의 PFI 사업 효율성 평가 배경

영국 PFI 는 대처 수상의 보수당 정권에 의하여 1992 년 도입

• PFI 도입 목적은 공공투자에 의한 재정 적자 및 정부 채무 해소• PFI 는 ‘작은 정부’를 지향하는 공공부문 개혁 프로그램의 수단• PFI 는 공공부문을 SOC 투자자에서 SOC 서비스 구매자로 전환• PFI 는 교통부문 인프라 뿐만 아니라 IT, 보건 , 교육 , 치안 , 국방 등 광의의 인프라에도 적용

1997 년에 출범한 블레어 수상의 노동당 정권은 PFI 적극 추진

• PFI 의 적용을 관민합동 (Public-Private Partnership) 으로 발전• 보건 및 교육부문의 저항으로 PFI 효율성 검증 필요성 대두

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영국 정부의 PFI 사업 효율성 평가 결과

영국 감사원 (NAO) 의 PFI 건설 성과에 대한 평가 결과 (2003.3)

• 대상 : 시공 과정이 요구되는 37 개 PFI 사업• 기준 : 사업비의 확실성 , 공급시기의 적정성 , 설계 및 시공 품질• 비교 대상 : 1999 년 영국 정부의 공공 발주사업 조사 결과

효율성 평가 결과• 사업비 초과 : PFI 사업 22%, 공공사업 73% - 사업비 초과의 주체 : 주무관청 등 공공부문 58.8%• 공급시기 초과 : PFI 사업 24%, 공공사업 70%• 설계 및 시공 품질 : PFI 사업의 공공부문 대상 설문조사 - 설계 : 매우 우수 (34.4%), 우수 (40.6%), 적정 (20.5%) - 시공 : 매우 우수 (21.9%), 우수 (50.0%), 적정 (28.1%)• PFI 사업의 성과 : PFI 사업의 공공부문 대상 설문조사 - 매우 우수 (38.2%), 우수 (34.2%), 적정 (26.5%), 불량 (2.9%)

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국내 민간투자제도에 대한 영국 PFI 의 시사점

영국 정부의 시사점• 정부 정책의 일관성 - 정권 변화에도 불구하고 PFI 정책의 지속적인 추진 - 시장참여자의 인식 변화 및 정형화된 사업 방식으로 정착• 정부 역할의 충실성 - PFI 의 전제 조건 : 화폐 가치 (VFM) 창출 , 리스크 이전 - 민간부문의 리스크 통제 및 관리가 보다 경제적 , 효율적 , 효과적 - 공공부문의 기능은 점검이며 , 이는 공공 비교대안 (PSC) 으로 가능

PFI 사업의 시사점• PFI 사업은 건설 과정의 공사비 절감 , 공기 단축 , 설계 / 시공 품질의 우수성으로 화폐 가치의 창출 가능• 화폐 가치는 민간의 경제적 , 효율적 , 효과적 리스크 관리에 기초• 사업 종류별 화폐 가치는 총사업비에서 자본 비용의 비중이 높은 인프라 시설의 건설 과정에서 보다 증대

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정부 지원 제도의 개선 방안

현황• 정부 지원의 근거는 민간투자법 제 53 조 및 시행령 제 37 조에 명시 - 당위성 : 사용료의 적정 수준 유지 , 환리스크 분담 - 사업성 : 최소 운영수입 보장 , 기타 ( 법인 해산 방지 , 과다 용지비 )

문제점• 재정 지원에 대한 규정이 막연하게 언급 : ‘ 할 수 있다’ 방식• 시설물의 특성에 따라 세분화되지 않아 실질적 기능에 한계

개선 방안• 지원 범위 및 한계를 시설사업기본계획에 사전적으로 명시• 지원 범위는 주무관청과 기획예산처의 협의 하에 사전적 결정

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SOC 민간투자 금융 환경의 개선 방안

정책 동향• 금융 지원 및 신용 보증의 활성화 - 채무 상환을 위한 SOC 채권의 발행 허용 - 산업신용보증기금의 보증 대상 및 한도 확대 - SOC 투융자회사의 자산 운용에 대한 제한 완화• 투자재원의 조달 다변화 - 재무적 투자자의 출자자 참여 유도 - SOC 투자 전용 펀드의 투자 유도

개선 방안• 재원 조달 원천 (sources of funds) 의 다원화 필요 - 현재 지분 투자 (equity) 와 외부 차입의 부채 (debt) 만 허용

• 후순위 채무의 자기자본 인정 필요

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사업 추진 단계의 개선 방안

현황• 사업 추진 초기 단계의 평균 소요 기간 - 정부고시사업 : 43~92 개월 - 민간제안사업 : 36~78 개월

문제점• 사업 추진의 지연은 기회비용의 증가 초래• 궁극적으로 민간 및 공공 모두의 부담으로 작용

개선 방안• 실시계획 작성 및 승인 신청 단계와 보상 단계의 기간 단축 필요 - 특히 , 환경영향평가 및 각종 인허가 과정의 각종 민원 및 지자체의 요구 사항에 주무관청의 적극적인 협조 필요