Lucrare de Licenta Problematica Cetățeniei, În Contextul Globalizării Și Al Integrării Europene
Post on 27-Dec-2015
34 Views
Preview:
Transcript
UNIVERSITATEA "PETRE ANDREI" DIN IAȘI
FACULTATEA DE DREPT
SPECIALIZAREA DREPT
LUCRARE DE LICENȚĂ
Coordonator:Prof. Univ. Dr. Cristian BOCANCEA
Autor: Anamaria Domnina GÎNJU
Iași, septembrie 2013
UNIVERSITATEA "PETRE ANDREI" DIN IAȘI
FACULTATEA DE DREPT
SPECIALIZAREA DREPT
LUCRARE DE LICENȚĂ
PROBLEMATICA CETĂȚENIEI, ÎN CONTEXTUL GLOBALIZĂRII ȘI AL INTEGRĂRII EUROPENE
Coordonator:Prof. Univ. Dr. Cristian BOCANCEA
Autor: Anamaria Domnina GÎNJU
Iași, septembrie 2013
2
CUPRINS
INTRODUCERE……………………………………………………………………4
CAPITOLUL I - ASPECTE TEORETICE ALE CETĂȚENIEI EUROPENE..................5
1.1 GLOBALIZARE ȘI CETĂȚENIE......................................................................5
1.2 EMIGRAȚIE, ȘCOLARIZARE, INTEGRARE EUROPEANĂ........................7
1.3 CONSIDERAȚII ASUPRA CETĂȚENIEI EUROPENE.................................13
1.4 EVOLUȚIA CONCEPTULUI DE CETĂȚENIE EUROPEANĂ ÎN ORDINEA
COMUNITARĂ.................................................................................................15
1.5 CRIZA CETĂȚENIEI TRADIȚIONALE.........................................................18
1.6 DREPTURILE POLITICE ALE CETĂȚENIEI................................................22
1.6.1. LIBERA CIRCULAȚIE ȘI DREPTUL DE ȘEDERE..........................22
1.6.2. ELECTORATUL ACTIV ȘI PASIV AL PARLAMENTULUI
EUROPEAN...........................................................................................25
1.6.3. DREPTUL DE PROTECȚIE
DIPLOMATICĂ.....................................26
1.6.4. DREPTUL DE PETIȚIE........................................................................27
CAPITOLUL II - ASPECTE PRACTICE ALE CETĂȚENIEI EUROPENE.................28
2.1. IMPORTANȚA CURȚII DE JUSTIȚIE A COMUNITĂȚII EUROPENE
ÎN REZOLVARE CONFLICTELOR JURIDICE ÎNTRE CETĂȚENIA
EUROPEANĂ ȘI CEA NAȚIONALĂ..............................................................28
2.2. ANOMALIILE CETĂȚENIEI
EUROPENE.....................................................31
2.3. PRINCIPIUL
SUBSIDIARITĂȚII....................................................................33
2.4. NOUA CETĂȚENIE EUROPEANĂ DUPĂ
LISABONA...............................39
2.5. PROBLEMATICA CETĂȚENIEI LA
ROMÂNI............................................ 42
3
CONSIDERAȚII FINALE......................................................................................45
BIBLIOGRAFIE......................................................................................................48
Introducere
Această lucrare obiectivă analizează fenomenul globalizării și al cetățeniei
europene în interiorul ordinii juridice comunitare, care a fost evoluția sa, care sunt
drepturile care derivă din aceasta și care este problema lipsei obligațiilor exprese. În același
timp vor fi verificate problemele deficitului democratic ale acestei instituții în fața Uniunii
Europene și dificultatea acceptării cetățeniei europene de către proprii cetățeni.
Capitolul întâi începe prin a dezbate fenomenul globalizării și al cetățeniei, fluxul
migrator al persoanelor care emigrează în alte state în baza intereselor proprii, integrarea și
eventual școlarizarea acestor persoane. Apoi vom analiza conceptul de cetățenie
tradițională și evoluția sa către o cetățenie europeană precum criza rezultată din perioada
de tranziție.
Vom vorbi despre particularitățile cetățeniei europene și evoluția sa în ordinea
juridică comunitară. Apoi vor fi verificate și analizate drepturile cetățeanului european și
problema așezării sale în ordinea juridică a Uniunii Europene.
În cel de al doilea capitol vom studia măsurile Curții de Justiție a Comunității
Europene adoptate în rezolvarea conflictelor juridice între cetățenia europeană și cea
națională, importanța principiului subsidiarității și problema deficitului democratic a
cetățeniei europene. Vom încerca să dezbatem și să desprindem noutățile principalelor
modificări în statutul cetățeniei europene prin intermediul actelor semnate la nivel de
Tratat. În final vom analiza anumite aspecte problematice ale cetățeniei europene în
România, baza legală și finalitatea procedurilor de acordare a cetățeniei.
Obiectivul este de a demonstra că cetățenia europeană, cu toate că exprimă o idee
care s-a dezvoltat prin intermediul tratatelor la nivel comunitar, nu are încă decât o valoare
simbolică în construcția Europei cetățenilor, considerându-se că este o instituție care
trebuie îmbunătățită, adaptată și concepută nu doar pentru Statele membre, ci și pentru
cetățeni.
4
CAPITOLUL I
ASPECTE TEORETICE ALE CETĂȚENIEI EUROPENE
1.1.Globalizare și cetățenie
Conceptul de globalizare și cel de cetățenie par a fi din ce în ce mai mult ca două
concepte în antiteză. Globalizarea e descrisă de de-personalizarea proceselor productive, de
viteza schimburilor comerciale și de informații, de omologarea mondială a consumului, de
criza Statelor-națiune și de slăbiciunea raporturilor lor cu centrele de finanțe internaționale,
de intensitatea și rapiditatea fluxurilor migratorii. Cetățenia, în schimb, tinde să fie zdrobită
în sens strict local de polaritatea cetățean-străin sau să se dilueze până la dispariție în mitul
identității ”cetățeanului lumii”.
În interiorul acestei antiteze globalizarea tinde, pe de o parte, să anuleze structurile
și semnificația conceptului de cetățenie, prin cosmetizarea statului global și ruptura
interacțiunii pragmatice și simbolice dintre spațiul privat și spațiul public, iar pe de altă
parte, tinde să promoveze prin reacție formele cele mai extreme de identificare socială
bazate pe idolatrizarea mono-apartenențelor.
În lumina celor spuse este vorba de a înțelege dacă conceptul de cetățenie conservă
încă valența sa originară practică și simbolică cu scopul de a anima sistemul de relații în
interiorul căruia se află omul, sau mai precis în care trăiește. Problema care se pune este în
ce măsură dinamica globalizării va atrage critici importante la nivelul structurii
intersubiective a omului și dacă conceptul de cetățenie, la nivel simbolic și dinamic, poate
încă, și în ce măsură să susțină această structură.
Criticile pe care le putem semnala sunt trei : dimensiunea identității, dinamica
recunoașterii, și perspectiva comunității. În fiecare din aceste aspecte globalizarea a
5
intervenit, și continuă să intervină, într-o măsură semnificativă. Astfel conceptul de
cetățenie, învăluit în structurile sale pre-juridice, poate constitui universul simbolic și
practic pentru reconstruirea fracturii produse de globalizare în condiția intersubiectivă a
ființei umane.
Vom face acum noi considerații de fond asupra celor trei critici semnalate despre
identitate, despre recunoaștere și despre comunitate. Punctul de plecare pentru orice
reflecție asupra temei identității constă în întrebarea inevitabilă ”Cine sunt Eu ? ”. Deseori
la această întrebare se dau răspunsuri simpliste care poartă ideea de identitate înspre origini
: ”Eu sunt rădăcinile mele”1, adică limba pe care o vorbesc, apartenența mea religioasă etc.
Identitatea mea este dată, adică îmi este dată.
În special, identitatea este unică, durabilă în timp, fiind cadrul prin care ne
exprimăm subiectivitatea. Astfel identitatea apare ca o sursă morală externă care definește
subiectivitatea prin acțiunile întreprinse. Omul, de altfel, în natura sa, nu se limitează să
execute acte deliberate și volitive ci analizează eu-l propriu care deliberează și dorește.
Acest act de evaluare are nevoie de o sursă morală orientativă ca să se poată exprima.
Identitatea înțeleasă ca entitate care ne este mereu dată în metafora originilor are
caracteristicile sursei morale externe care intervine în constituirea și dezvoltarea Eu-lui
printr-un sistem de clasificare a valorilor umane. În acest cadru alegerea nu intervine
niciodată în experiență subiectivă iar responsabilitatea nu este niciodată creată: totul e
conținut în caracteristicile identității care ne-a fost dată.
Prin urmare civilizația modernă și-a exprimat, prin descoperirea interiorității, unul
din punctele principale de discontinuitate cu civilizația antică, și prin această descoperire
se explică mutarea surselor morale de la exterior către interior.
Iată cum descrierea a noi înșine, ființe fiind, este inseparabilă de existența noastră
într-un spațiu de aspirații și evaluare morală. A fi o ființă nu este echivalent cu a avea
organe biologice, precum vederea, sau facultăți, precum viziunea, care există indiferent
cum le înțelegem sau interpretăm. A fi o ființă înseamnă a exista într-un spațiu al
întrebărilor, despre cum trebuie să fim , cum trebuie să ne comportăm în fața a ceea ce este
bun, a ceea ce este corect, a ceea ce este demn de a fi făcut. Identitatea se exprimă în
realitatea despre sine făcută altora ca răspuns la întrebarea cine sunt eu ? Paul Ricoeur a
analizat cu mare sensibilitate identitatea personală , individualizată în absența referirilor la
1C.Taylor, La topografia morale del sé, Edizioni ETS, 2004, Pisa p. 51
6
dimensiunea socială în procesul de identificare, circumscris cadrului conștiinței și al
corpului după scheme de analiză logică.
În modul în care vorbim despre noi înșine, afirmă Ricoeur2, noi avem nevoie să
recurgem la modele care interpretează și fac înțeleasă durabilitatea în timp a ceea ce
suntem. Modelele de durabilitate în timp, la care toți aplicăm în decursul vieții noastre sunt
două : caracterul și respectarea cuvântului dat. În această perspectivă caracterul garantează
persoanei o identitate numerică, o identitate calitativă, continuitate și permanență.
Distanța relațiilor între putere și politică a condus la privatizarea oricărui spațiu
public. Nici un avantaj nu mai este mai sesizabil în apariția spațiului public, iar
centralitatea este dată autonomiei individuale. Necazurile private rămân private și originea
chestiunilor publice se stinge la sursă. În această dinamică e negată identității posibilitatea
de a se manifesta, privată de spații în interiorul cărora să poată fi tradusă povestea altora în
propria poveste. Deoarece traducerea, afirmă Bauman, ”este firul complotului introdus în
desfășurarea vieții cotidiene, operă pe care noi o desfășurăm în fiecare zi, în fiecare clipă a
zilei”3. Orientamentul etic, după cum învață Ricoeur4. Însă pentru ca acestea să se întâmple
este nevoie să recuperăm spațiul ”agorei” , spațiul traducerii prin excelență, spațiul
conexiunii între ambientul privat și cel public, loc de gestație al chestiunilor publice, teatru
al manifestărilor reciproce de identități. Întru-un cuvânt, miezul semantic al cetățeniei.
Perspectiva identității narative ne permite să înfruntăm cu mai multă claritate un alt
element de critică conectat la dinamica globalizării. Dialectica internă a identității între
cine sunt eu ? și ce sunt eu ? este întrebarea care răspunde prin întinderea sa asupra
fluxurilor migratorii la problema globalizării economice. Poziționarea identităților
culturale, uneori neprevăzută, alteori pre-existentă dar redescoperită ca organizatoare a
reprezentărilor realității, intervine în procesul de definire a identității personale cu efecte
destabilizante. Această destabilizare se poziționează pe două polarități. Pe de o parte,
poziționarea identității culturale alimentează lupta pentru recunoaștere care reglementează
situațiile de multiculturalism în interiorul Statelor-națiuni, a căror configurație nu mai
corespunde la complexa articulare etnico-culturală a populației; însă pe de altă parte,
expune spre manifestarea violenței ca forță socială a identității personale și colective.
Ambele polarități se fundamentează pe perspectiva teoretică a identității înțeleasă ca
2 P.Ricoeur, Percorsi di Riconoscimento , Raffaello Cortina Editore, Milano, 20053Z. Bauman, La solitudine del cittadino globale, Feltrinelli , 2004, Milano, 19784 P. Ricoeur, Le paradigme de la traduction, Esprit, Paris, iunie 1999
7
mono-apartenență pe fond cultural, și conduc către tuneluri fără lumină, către ziduri de
nedepășit de conflicte neproductive.
În fața acestor realități, confirmate în mod dramatic de istoria mondială a ultimilor
20 de ani, scriitorul Amartya Sen5 propune perspectiva alipirii plurale și ridică problema
alegerii priorității între identități aflate în contrast. Într-adevăr fiecare dintre noi aparținem
anumitor grupuri capabile să ne confere anumite identități. Importantă este doar alegerea
de a decide care identitate este relevantă și în același timp depășirea celorlalte identități.
Prin urmare identitatea se definește prin intermediul alegerilor și a identificărilor care ne
dau un orizont în care noi putem determina ceea ce e bine și ceea ce are valoare sau ceea ce
trebuie făcut.
Identitatea comunitară are tendința de a exclude aceste posibilități, considerând că,
comunitatea și cultura sa determină modelele de gândire și de evaluare etică disponibile
pentru individ. Unica rațiune posibilă este aceea care se explică în interiorul sistemelor
normative care definesc comunitatea. În acest fel perspectiva alipirilor plurale este exclusă
din start. Pe de altă parte ,chiar și elementele procesului de identificare manifesta aceeași
limită.
Problema care se pune, nu subzistă în posibilitatea de a alege orice identitate (ar fi o
pretenție absurdă) ci dacă avem posibilitatea să alegem între identități alternative sau
combinații de identități, și dacă avem, libertatea de a alege ce prioritate să oferim
identităților pe care le putem avea în mod simultan.
La această răscruce apare instituția cetățeniei, în structurile care preced și exced
dimensiunea juridică, propunându-se ca spațiu public de manifestare, în interiorul căruia
oamenii se descoperă reciproc prin acțiune și cuvânt, și au posibilitatea de a cataloga
subiective propriile identități.
1.2. Emigrație, școlarizare, integrare europeană
5 Conform A. Sen, Identità e violenza, Laterza, 2006, Bari
8
În cele ce urmează vom oferi puncte de reflecție asupra a două probleme: ce trebuie
să înțelegem în ziua de azi prin cetățenie și cum trebuie să se aplice aceasta în mediul
educațional, precum o metodologie curriculară definită ca ”educație pentru cetățenie”.
Conceptul tradițional de cetățenie apare ca o împreunare de drepturi și obligații
reciproce ale individului în interiorul Statului național. Doar în anii mai recenți s-a început
să se gândească la cetățenie ca la un cod de viață care se aplică în relațiile între indivizi
într-o lume în care diversitatea este o realitate. Prin urmare trebuie să ne întrebăm care sunt
factorii de noutate ce caracterizează cetățenia în această lume profund transformată. În
special sunt două fenomenele sociale care au transformat cetățenia ”clasică” : în primul
rând politicile neo-liberale, care au transformat raportul între economie și societate și au
condus la slăbirea relațiilor sociale, iar în al doilea rând globalizarea, care tinde să
transforme fizionomia lumii prin limitarea puterii Statului național.
În contextul caracterizat de neo-liberalism și de globalizare, există un fenomen
migrator de la sud înspre nord în lume și de la est la vest în Europa, care creează tensiuni
între state. Istoria cetățeniei în Europa se află în Occident, încă din originile modernității,
iar din ea fac parte comerțul cu sclavi, expansiunea colonială, forța de muncă a femeilor și
bărbaților de culoare. Trebuie să ne amintim aceste lucruri într-o epocă în care ”alții”
locuiesc deja stabil în orașele Europei, uneori fiind victimele impunerii unei oarecare
granițe datorată cetățeniei.
Rapiditatea schimbărilor (pe plan financiar, tehnologic, cultural) care trec sub
umbra globalizării, nu a permis până recent o interpretare clară și univocă a transformărilor
în acte: se oscilează între poziția care susține noua ordine mondială și denunțarea
”dezordinii globale” creată de extinderea firmelor multinaționale și a sistemelor de
comunicație. Acest unic gând preocupă pe toți aceia care văd cum se impune piața globală,
care dă naștere enormelor inegalități și unei profunde și difuze crize ale politicii, dacă prin
politică înțelegem puterea colectivității de a decide asupra propriului destin.
Devine legitim să ne întrebăm până la ce punct coeziunea socială poate să reziste în
fața productivismului crescător al societății-piață, în care figura cetățeanului privită ca
subiect economic, tinde să coincidă cu cea a consumatorului. Și nu din întâmplare
sociologii au indicat distanța, singurătatea și lipsa de solidarietate în apărarea valorilor
sociale comune. Rolul invaziv și prepotent al pieței face ca conținutul principal al
cetățeniei , care ar trebui să fie căutarea binelui comun, să fie pus pe un plan secundar.
9
Scriitorul Benjamin Barber6 a redenumit revista McWorld drept lumea globală care
a devenit omogenă prin consum, și ignorând cetățenia a deschis strada tribalismului și
fundamentalismului. În contrast cu acestă situație, observăm însă importanța indicațiilor
venite de la Comisia Europeană cu privire la Educația Cetățeniei Active, unde se cere
instituțiilor școlare să furnizeze instrumentele pentru gestionarea culturii democratice cu
scopul de a trezi interesul cetățenilor de a participa la un proiect politic capabil de a privi
viitorul.
Istoria, normele, instituțiile fac aluzie la dimensiunea statului națiune, însă
fenomenul de globalizare a pus în criză chiar identitatea națională, asupra căreia incide și
fenomenul emigrării, de unde derivă exigența unei cetățenii care știe să gestioneze
pluralismul conectat la minorități lingvistico-culturale. Problema integrării emigranților
sau a minorităților, mai ales la nivel politic și socio-cultural, determină nevoia de a defini o
nouă identitate a Statului națiune. Întrebarea care se pune este dacă identitatea colectivă a
Statului națiune trebuie să rămână neschimbată sau aceasta trebuie să se transforme prin
alipirea noilor elemente aduse de grupurile etnico –culturale.
Atât datorită sedimentării istorice cât și datorită fenomenelor migratorii, societatea
noastră a fost și este, din ce în ce mai pregnant, caracterizată de prezența componentelor
minoritare: acest lucru ne obligă să declinăm la plural termenul ”apartenență”. Scriitorul
Habermas7 amintește că termenii natio și gens sunt alternativi la civis, civitas întrucât
națiunea indică o comunitate de origine etnică, omogenă prin limbă, cultură și port. Într-o
republică democratică însă, este esențial chiar și vital, să existe o fuziune echilibrată între
etnic și politic, care să confere cetățenilor o motivație serioasă pentru conviețuire. Totuși
dacă, cum se întâmplă deseori, factorul etnic nu e respectat, în mod fatal se determină
fenomene de regresiune națională, adică manifestarea violentă a propriului grup în
contradicție cu ceilalți. În orice caz, trebuie să spunem că acea națiune care tutelează o
serie de minorități, deține rolul unei apartenențe fundamentale, neinterpretată în sens
exclusiv, ci pluralist și inclusiv. Prin urmare nu se urmărește separarea între ethnos și
demos, ci integrarea cetățeniei și naționalității înt-un proiect politic unificant. Astfel, deși
ne aflăm într-un cadru al pluralismului și bineînțeles al conflictelor între diversele
componente, identitatea națională conține elemente codificate care definesc societatea în
întregul său: cultura civică (principii constituționale), cultura societății (limba oficială,
6Barber B. (B., 1998). Neoliberismo e fondamentalismo si spartiscono il pianeta, Nuova Pratiche Editrice, Milano, 19987Habermas J. , L’inclusione dell’altro. Studi di teoria politica, Feltrinelli, Milano, 1998
10
normele), patrimoniul cultural (istorie, simboluri, mituri). A renunța la identitatea națională
nu ar contribui desigur la rezolvarea problemelor conviețuirii multietnice, însă ar putea în
mod contrar, să declanșeze tendințe radicale și fundamentaliste. Este vorba despre a forma
o identitate capabilă să înfrunte pluralismul fără frică. Orientarea cea mai convingătoare
este aceea a unei educații despre cetățenie care include dimensiunea culturală și care are ca
obiectiv deschiderea unora față de ceilalți, egalitatea și coeziunea socială, pentru a realiza
echilibrul necesar între împrumuturile educației interculturale și capacitatea de a se orienta
nu înspre apărarea particularităților, ci spre convergența și coeziunea socială. În această
dimensiune se încadrează și tema cetățeniei europene, sfera de apartenența care se adaugă
celei naționale.
Totuși o viziune inclusivă a educației despre cetățenie trebuie să fie în gradul de a
asocia la obiectivele propuse, la identitatea națională și la cunoașterea organizațiilor
politico-instituționale acele instrumente necesare pentru a înfrunta complexitatea lumii
actuale la nivel personal, social, cultural, politic, economic. Cercetătorii englezi Cogan și
Dericott8 au sugerat următoarele obiective: apropierea de probleme în calitate de membri ai
societății globale; asumarea responsabilității; înțelegerea și aprecierea diferențelor
culturale; gândirea critică; disponibilitatea către soluții non-violente ale conflictelor;
schimbarea stilului de viață pentru apărarea ambientului; sensibilitatea spre apărarea
drepturilor umane, participarea politică la nivel local, național și internațional.
Este evident că o educație despre cetățenie, impulsionează crearea unei ”culturi
civice globale” care să găsească spațiu în aria curicculară școlastică interdisciplinară.
Educația despre cetățenie, despre conținutul și valorile Constituției trebuie să facă parte din
aria națională a curriculum-ului școlar. Ține însă de competența fiecărei instituții școlare,
în cadrul propriei autonomii, să introducă obiective specifice de învățare destinate
dezvoltării sensului de cetățenie; va fi nevoie, pentru atingerea rezultatului, să fie indicate
între obiectivele transversale și cele relative la cunoștințele despre cetățeniei, prevăzând în
cadrul Planului Ofertei Formaționale, o cotă orară anuală destinată realizării căilor de
formare interdisciplinară. Este superfluu să menționăm că toate disciplinele prezintă
elemente, cunoștințe, metodologii și strategii referitoare la apartenența, la conviețuirea
socială și la legăturile juridice și politice. Este de datoria profesorilor să introducă
sistematic, în întregul curriculum școlar, ideile și obiectivele cetățeniei, individuând
8 Cogan J.J. , - Dericott R. , Citizenshipfor the 21st Century. An international Perspective on Education, Kogan Page, London, 1998.
11
anumiți termeni cheie, cum ar fi dreptul și educația către legalitate, istoria și memoria,
Constituția și critica adusă cetățeniei, drepturile umane, educația pentru pace, raporturile
interculturale în interiorul școlii. A insista asupra transversalității proiectelor
interdisciplinare ale educației despre cetățenie și a afirma că cele dintâi noțiuni despre
cetățenie îi sunt insuflate elevului în contextul școlar, nu este de ajuns într-un sistem de
învățământ care se limitează la studiul materiilor care sunt incluse în curriculum și sunt
subiectul unei evaluări.
Până acum câțiva ani definiția de ”cetățean al lumii” părea să corespundă unei
utopii eroice, sau mai mult purta cu gândul la idea cosmopolitană, susținută de filozofii
stoici, care își avea originea în gândirea greco-romană și implica despărțirea de propriile
tradiții de viață pentru a deveni ”străini în patrie”. Astăzi ne simțim mult mai aproape de
idea iluministă care reafirmă idea cosmopolitană în numele egalității a toți celor
apartenenți la specia umană. În orice caz noi, cetățeni ai lumii de azi suntem chemați să ne
potrivim cu schimbările globale care au acaparat întreaga societate, schimbări ce sunt
deseori surse de incertitudine și de angoase difuze. Pentru a forma cetățenii lumii nu e
suficient, după cum afirmă Edgar Morin9, să recurgem la un vag și generic ”mondialism”.
Noua cetățenie presupune însușirea de competențe care dau capacitatea de acționa asupra
schimbărilor fără a suferi în mod pasiv consecințele. În particular, societatea
multiculturală, născută nu doar din persistența minorităților lingvistice și culturale din
teritoriu, ci și din sosirea emigranților, cere o inedită și curajoasă legătură între educația
despre cetățenie și principiul universal al drepturilor umane.
După cum Bauman10 a menționat, globalizarea, în spatele anulării tehnologice a
distanțelor, face să crească decalajul între acea parte a umanității mai norocoasă și cea
periferică: de aici decurge exigența ca educația despre cetățenia globale să fie în măsură de
a înfrunta problemele etice legate la noua lectură a lumii, în care se evidențiază conexiuni
între părți și întreg, cu scopul de a se însuși sensul de responsabilitate pentru totalitatea
fenomenelor planetare și nu doar pentru propriul ”particular”.
O altă caracteristică a educației despre cetățenie în sens global este orientarea către
viitor (această se așează în contra-tendință față de o percepție precară a trecutului și a ceea
ce va urma, încă o dată sub semnul responsabilității), către aproapele nostru, către
depărtări, către mediu înconjurător, către generațiile viitoare.
9 Morin E., I sette saperi necessari all’educazione del futuro, Raffaello Cortina, Milano 200110 Bauman Z. , Dentro la globalizzazione. Le conseguenze sulle persone, Laterza, Roma-Bari 1999.
12
Concluzionând, vom reda o expresie utilizată în documentele Consiliului Europei,
« a educa depre cetățenie înseamnă a educa la ”curaj civil” întrucât protagoniștii
angajamentului civic spre globalizare, în loc să fie ca în trecut eroi de război sunt astăzi
apărătorii drepturilor umane, cei care promovează pacea, grupurile, comunitățile și
asociațiile care lucrează peste tot și pentru toți, se pot defini cetățeni ai lumii».
1.3.Considerații asupra cetățeniei europene
Instituirea unei cetățenii denumită ”europeană” poate să pară, pe de o parte, o
posibilă contradicție, întrucât această noțiune e corelată de regulă de instituția națiunii, însă
pe de altă parte, constituie o importantă noutate în evoluția dreptului.
Sub acest profil, subliniază COSTA11, expresia ”cetățenie” în limbaj comun și în
lexicul juridic tradițional, desemnează apartenența unui individ la un stat, și prezintă
problemele relative la pierderea și dobândirea ”calității” de cetățean. În prezent termenul
cetățenie, a dobândit un semnificat mai amplu. În acest sens prin cetățenie se înțelege
raportul politic fundamental, raportul și ordinea juridică din care individul face parte.
Pentru dezvoltarea studiului nostru este esențial să înțelegem diferența între
”cetățenie” și ”naționalitate”, întrucât conform cu ceea ce a exprimat CORDINI12,
”naționalitatea consistă în legământul individului la un stat determinat, iar cetățenia
cuprinde exercițiul drepturilor politice, civile și sociale în cadrul națiunii. Deși sunt
concepte diverse, se confundă deseori.”
În termeni asemănători, TRIGGIANI13 afirmă că naționalitatea înseamnă o poziție
pasivă față de ordinea statală, a cărei utilități constă în a distinge un membru al Statului de
un străin, în schimb cetățenia este un ”factor de coeziune socială” ce implică o participare
responsabilă la viața politică și adeziunea la o comunitate. Același autor susține că
afirmarea progresivă de acte și instrumente internaționale în ceea ce privește drepturile
umane fundamentale limitează puterea absolută a Statelor în a-și defini propriile normative
cu privire la atribuirea sau refuzarea cetățeniei chiar și recunoscând oricum străinului un
”corpus” mai semnificativ. În acest fel, concluzionează autorul, se produce ”o contradicție 11 Costa, Pietro. Cittadinanza , Editrice Gius. Laterza& Figli, Roma-Bari, 2005 , p. 312 Cordini, Giovanni. Elementi per una Teoria Giuridica della Cittadinanza, Profili di Diritto Publico Comparato, Padova, CEDAM, 199813 Triggiani, Ennio. La cittadinanza europea per la ”utopia” sovranazionale, Studi sull’integrazione europea, Cacucci Editore, Bari, 2007, p. 460
13
progresivă între aceste drepturi, drepturi ce sunt fundamentale, uniforme și definite în mod
global, și identitățile sociale, care sunt definite ca particularități teritoriale.”
Procedând cu studiul nostru în același sens nu putem să nu observăm opinia lui
FORLATTI PICCHIO14, care susține că în prezent există o tendință de uniformizare
internațională de a proteja drepturile umane, care poate să producă o neutralizare sau o
banalizare a funcție cetățeniei.
Globalizarea este un punct de o semnificativă importanță în studiul instituției
cetățeniei, deoarece influențează diverse sectoare de interese a cetățenilor, caracterizându-
se ca un proces eterogen și dezechilibrat al integrării. Așadar prin prisma celor arătate,
’’vechiul’’ concept depre Stat este depășit, granițele se extind iar suveranitatea statală se
disipă în favoarea unei integrări la nivel supranațional.
Despre procesele de globalizare PRICOLO15 spunea că, vor putea fi guvernate și de
subiecți legitimați democratic, și nu doar de protagoniștii acțiunii economice, iar drepturile
fundamentale se prezintă ca instrumentul cel mai adecvat pentru reconstruirea echilibrului,
de a se mișca către un nou sistem de check and balance. În acest caz, putem să cităm
dreptul fiecăruia, independent de naționalitatea lui, de a participa activ la viața publică a
comunității unde trăiește și de a imigra, ambele prezente în Declarația Universală a
Drepturilor Omului din 1948.
FERRARI16 observă că cetățenilor ne-europeni le-au fost recunoscute drepturi
civile și politice, fără ca aceștia să fi cerut dobândirea naționalității în țara unde își au
rezidența, fapt ce exprimă o cetățenie cosmopolitană. Prin urmare, afirmația conform
căreia, toți oamenii, indiferent de naționalitatea lor, sunt considerați egali în ceea ce
privește exercițiul drepturilor lor, reprezintă primul pas către extinderea acestui principiu la
nivel mondial.
1.4.Evoluția conceptului de Cetățenie Europeană în ordinea comunitară
14 Picchio Forlatti, Laura. A cidadania Plurima como reflexo da competiçao entre Sistemas- Estados: a Experiência Européia, Ed. Unijui, 2002 p.337-33815 Pricolo, Benedetta. Nazionalita, citadinanza e diritti umani. La moteplicita dei Dèmoi. Pubblicazioni Centro Studi Per la Pace, 200316 Ferrari, Giuseppe Franco. I diritti fondamentali dopo la Carta di Nizza, CEDAM, Padova, 2001, p.197
14
Pasul decisiv în transformarea istoriei, a venit odată cu elaboarea Tratatului Uniunii
Europene, încheiat la Maastricht pe 7 februarie 1992 de douăsprezece țări, care erau deja
membre ale celor 3 Comunități Europene, și care a intrat în vigoare pe 1 noiembrie
1993.Astfel s-a constituit noua entitate supranațională, Uniunea Europeană, o formă
diversă dar mai intensă de asociere între țările comunitare, fondată pe Comunități deja
existente, însă față de care se distinge.
Nu trebuie să uităm însă că pentru a ajunge la scenariul instituțional european de
sfârșit de mileniu, ar trebui să pornim de la incertitudinea care caracterizează procesul de
integrare europeană, acel parcurs anevoios început la jumătatea secolului trecut de a
construi o Europa unită economic, cultural și politic.
Într-adevăr, primele discuții despre necesitatea creării unui statut comun al
cetățenilor Statelor membre din Comunitatea Europeană, au apărut la începutul anilor
șaptezeci, cu propunerea guvernului italian și belgian, la verticele european de la Paris, în
octombrie 1972. Propunerea a urmărit instituirea unei cetățenii pentru acele persoane care
au fost cetățeni a statelor membre să devină cetățeni ai Comunității, înțelegându-se că doar
după o perioadă de permanență ar fi putut să dobândească niște drepturi politice, precum
participarea la alegeri locale. Inițial propunerea a fost respinsă și amânată pentru Verticele
de la Paris 1974, unde pentru prima dată a fost recunoscută posibilitatea instituirii unei
uniuni de pașapoarte și de recunoaștere a unor ”drepturi speciale” cetățenilor Statelor
membre ai Comunității. Acesta a fost un efort direct de suprimare a granițelor interne ale
Comunității, cu scopul de a crea un spațiu teritorial unic având controale doar la granițele
externe, ceea ce ar permite în sfârșit libera circulație în interiorul granițelor Comunității.
Cu privire la acestă situație, Comisia Europeană, cu scopul de a identifica noua
categorie de ”drepturi speciale” a prezentat o notă în care se excludea faptul că aceste
drepturi s-ar putea identifica cu drepturile civile sau private și cu libertățile publice deja
cedate străinilor, sau cu alte drepturi economice sau sociale recunoscute cetățenilor Statelor
membre.
De asemenea este evident că, Comisia a creat niște obstacole pentru recunoașterea
acestor drepturi speciale cum ar fi conexiunea între dreptul de vot, eligibilitate și reședință
și între elegibilitate și dreptul de constituire a unei asociații politice.Totuși după decizia
Verticelui de la Paris 1977, Parlamentul european aproba o rezoluție prin care se invita
15
Comisia să elaboreze propuneri în materie de drepturi speciale și le enumera deja pe cele
care ar trebui recunoscute cu prioritate.
Cu scopul de a da o mai precisă definiție conceptului de cetățenie europeană,
Parlamentul European a aprobat, pe 14 februarie 1984, un Proiect de Tratat care instituia
Uniunea Europeană, cunoscut sub denumirea de ”Proiectul Spinelli”, al cărui art.3
prevedea, în termeni generali că, cetățenia Uniunii este legată de calitatea de cetățean al
unui stat membru și că aceștia ar putea participa la viața politică. Totuși proiectul nu a avut
o urmare imediată și concretă în procesul de integrare europeană , iar în concluziile
Consiliului European întrunit la Fontainebleau în iunie 1984, se vorbește despre ”Europa
cetățenilor” fără a se face referire la instituirea unei cetățenii comune.
Un important progres s-a realizat prin aprobarea rezoluției intitulată ”Drepturi și
libertăți fundamentale și Europa Cetățenilor”, care prevedea în art.19 introducerea în
proiectul tratatului Uniunii Europene a unor dispoziții care promovau dezvoltarea
cetățeniei europene, prin instituirea dreptului de vot la alegerile locale și europene în statul
de reședință.
Șeful statului spaniol, Felipe Gonzales, a propus, în timpul lucrărilor Conferinței
interguvernamentale asupra uniunii politice, crearea cetățeniei europene, concepută ca
”statut ” personal și indivizibil față de cetățenia națională a fiecărui stat membru.
Cu o altă rezoluție pe 22 noiembrie, Parlamentul European a aprobat o serie de
propuneri de modificare al Tratatului CE, prin care erau numiți cetățeni toți acei care aveau
cetățenia unui stat membru. Înaintând cu o astfel de abordare, Parlamentul European a
aprobat alte două rezoluții referitoare la cetățenia Uniunii.
Pentru scriitoarea AZZENA17 de o importanță deosebită este instituirea cetățeniei
europene, recunoașterea formală a unui conținut, așa cum a existat la origine în Tratatul din
Roma. Cetățenia, aceea comunitară, așa zisă ”de gradul II”, fără a se subsistui, însă
presupunând cetățenia unui stat membru.
Concluzia acestor opinii o formulează LIPOLLIS18 care susține că: ” în definitiv,
configurația inițială a cetățeniei Uniunii era mai ambițioasă decât acea realizată efectiv,
rezultatul fiind introducerea sa în Tratat.”
17 Azzena, Luisa. L’integrazione attraverso I diritti. Ed G. Giappichelli Editore, torino, 1998, p.59
18 Lippolis, Vincenzo. La citadinanza Europea. Ed. Mulino, Bologna 1994, p.18
16
În prezent, disciplina instituției cetățeniei, se află în cuprinsul Tratatului care
instituie Comunitatea Economică Europeană, în partea a II-a, intitulată ”Cetățenia
Uniunii”.
Nu este posibil să analizăm drepturile referitoare la cetățenia europeană, făcând
abstracție de la așezarea acestor norme în structura ordinii comunitare. După cum am spus,
instituirea cetățeniei europene este ca un pod între două perspective diverse, care
reprezintă momente diverse chiar și de istoria Uniunii Europene. Un pod între Europa
piețelor de desfacere și Europa cetățenilor. Astfel instituția cetățeniei reprezintă o încercare
a Comunității Europene de a depăși politicile comerciale ale pieței comune, care dăinuiau
de peste patruzeci de ani, conducându-ne acum, după Maastricht, la construcția unui
adevărat spațiu politic și social european.
Prin urmare, este important să menționăm că materia referitoare la cetățenie este
reglementată în Tratatul constitutiv al Comunității Europene, deși definit ca propriu
Uniunii Europene. Această așezare creează surprindere, deoarece Tratatul Uniunii
Europene e distinct de cel al Comunității Europene, fondându-se pe acesta din urmă.
Corect ar fi ca această normă să fie reglementată în capitolul ”Dispoziții comune” al
Tratatului Uniunii Europene și nu în Tratatul Comunității. Totuși unica justificare posibilă
a menținerii unei astfel de reglementări ar fi evitarea pierderii competenței Curții de
Justiție, deoarece art 46. al Tratatului Ue nu recunoaște acestuia nici o competență în
această materie.
Într-adevăr nici o competență a Curții de Justiție nu poate fi extinsă, mai puțin
dispozițiile cuprinse în art. 46. Scriitorul NASCIMBENE19 afirma ”dacă aceasta este
justificarea atunci e ușor de obiectat, deoarece odată aprobată derogarea se va extinde pe
cale de consecință și competența Curții.”
De asemenea nu ar trebui să uităm că în ciuda faptului că așezarea drepturilor
cetățeniei se găsește în Tratatul Comunității Europene, metoda care trebuie utilizată în
interpretarea dreptului comunitar, original sau derivat, este interpretarea sistematică, care
analizează complet sistemul normativ și nu doar parțial.
”Statutul cetățenilor” din Tratatul Uniunii Europene, este alcătuit din sașe drepturi,
din care doar patru aparțin în mod exclusiv cetățenilor (persoane fizice) a Statelor membre,
19 Nascimbene, Bruno. Profili della cittadinanza dell’Unione Europea. Riv. Int. Dir. Uomo, 1995, p. 248
17
iar celelalte două sunt drepturi comune ale cetățenilor (persoane fizice sau juridice) a
Statelor membre sau state terțe. Iar în acest caz avem condiția ca cetățeanul să aibă
reședința sau sediul social în unul din Statele membre.
Conform art. 17 din Tratatul Comunității Economice Europene, este cetățean al
Uniunii oricine are cetățenia unui Stat membru, considerând că cetățenia Uniunii constituie
un complement al cetățeniei naționale și nu înlocuirea sa. În aces mod, se poate spune că e
necesar să se dețină naționalitatea unui Stat membru pentru a se folosi cetățenia Uniunii iar
acest statut va permite subiectului să beneficieze de drepturi suplimentare și
complementare la cetățenia națională.
1.5.Criza cetățeniei tradiționale
Să analizăm astăzi cetățenia înseamnă să conectăm la un termen antic noi
semnificate. Statutul cetățeanul conectat la un Stat național pare inadecvat să exprime
apartenența subiectului la noile ordini sociale.
Conceptul tradițional de cetățenie, pe baza căruia a fost construit modernul welfare
State, pare a fi în criză. Motivele acestei crize sunt foarte complexe și se nasc și în
interiorul și în exteriorul sistemelor politice.
Desigur, primul factor al crizei cetățeniei tradiționale trebuie căutat în criza
contextului instituțional în care aceasta s-a dezvoltat, adică în cea a Statelor naționale.
Astfel, dinamica globalizării și în special a integrării europene au deschis provocări
proporționale cu configurația insituțională care apasă asupra legăturii directe între Stat și
cetățenie. Dreptul de a decide asupra formelor și asupra substanței a devenit mai puțin
amplu și mai puțin apăsător față de cum era în trecut. În fața internaționalizării economiei
și a finanțelor drept consecința a globalizării, Statele au cedat o parte din propria
suveranitate organismelor internaționale. În acest sens, procesul de integrare europeană
reprezintă proba palpabilă a crizei Statelor naționale și a politicilor lor teritoriale și o
tentativă de a face față crizei prin crearea unor instituții comune destinate să adopte politici
valabile pe întreg teritoriul Statelor membre.
Criza Statelor naționale, înțeleasă ca o reducere a propriei capacități de a interveni
în favoarea propriilor cetățeni, trebuie corelată nu doar cu mutarea puterilor decizionale
18
către un unic for decizional, ci și cu reevaluarea și consolidarea autonomiilor locale, ca
urmare a procesului de transformare care a cuprins în ultimii ani marile orașe, făcându-le
protagoniste active ale creșterii economice și sociale ale țărilor. De altfel, orașele,
percepute ca realități teritoriale apropiate cetățenilor, au devenit din ce în ce mai complexe
atât din punct de vedere structural cât și din punct de vedere funcțional. În acest sens
orașele se prezintă ca generatoare de bogății, de oportunități de muncă și creștere a
productivității și deseori devin adevărate motoare ale economiei naționale. În fața acestor
schimbări, care au așezat orașele la răscrucea raporturilor economice, comunitățile locale
au fost nevoite să înfrunte multiplele probleme prezentate de cetățeni. Astfel, orașele au
asumat o importanță și o centralizare mai amplă în erogarea serviciilor și a mecanismelor
de guvernământ și a politicilor sociale.
Și tocmai acest proces de transformare a orașelor, care dobândesc din ce în ce mai
mult caracteristicile marilor zone metropolitane autosuficiente cu privire la capacitatea de a
satisface exigențele propriilor membri, a determinat pe de o parte constituirea unui sens de
apartenență la comunitatea locală, sentiment foarte puternic pentru membrii săi, și pe de
altă parte disiparea sensului tradițional de apartenență la Statul național, substituit deseori
de orașe în desfășurarea funcțiilor strategice pentru siguranța și bunăstarea cetățenilor.
Îndeosebi se poate afirma că redimensionarea rolului și centralității orașelor
metropolitane, ca dimensiuni locale de reper, constituie pe de o parte unii din factorii
endogeni ai crizei Statului național în sensul tradițional al cetățeniei, iar pe de altă parte o
perspectivă înspre care să se îndrepte însăși cetățenia.
Criza Statului național pare să fie conectată la două fenomene opuse și
complementare în același timp: pe de o parte consolidarea organizațiilor internaționale și a
propriilor sfere de intervenție de unde rezultă o puternică limitare a suveranității statale; iar
pe de altă parte creșterea orașelor în termeni geografici și funcționali și consolidarea
tendințelor cărora Guvernele le-au făcut față prin politici devolutive de putere ce atribuie
mai multe și mai mari competențe autonomiilor locale. Procesele de macro regionalizare
pe plan supranațional și cele de micro regionalizare, departe de a fi două lucruri distincte și
separate, sunt considerate a fi două fețe ale aceleiași medalii: opuse din punct de vedere
geografic însă complementare din punct de vedere economic și politic deoarece reprezintă
articulațiile într-un unic răspuns organizativ la dinamicile globale care caracterizează
actualul sistem mondial și determină pierderea de putere din partea Statului. În plus,
19
procesul de valorizare a orașelor, care își găsește suport juridic în autonomiile locale,
trebuie să fie considerat o tentativă de adecvare a Statelor nu doar la procesul de
transformare a realităților metropolitane locale, ci și la principiile legitimate de instituțiile
comunitare, printre care principiul autonomiei și principiul subsidiarității, cu schimbări
menite să eficientizeze tutela drepturilor rezultate din cetățenie. Este vorba despre un
proces ce a fost recomandat pe deplin de Guvernanța Europeană, după cum demonstrează
aprobarea Cartei europene a autonomiei locale.
Analiza desfășurată până aici de către procesul de regionalizare este fundamentală
pentru a înțelege posibilele dezvoltări ale cetățeniei. Procesul de regionalizare, de altfel,
introducând noi actori pe scena politică și economică are efecte importante asupra
cetățeniei. Cetățenia, în declinul său tradițional, este instrumentul de reglementare și
definire a raportului între Stat și indivizii ce aparțin acestuia. Este evident că această criză a
Statului național pune în discuție raportul cetățeniei întrucât cetățenia, din legătură
exclusivă dintre cetățeni și puterea politică, devine una din formele posibile de legătură
între indivizi și o putere politică care nu-și mai are sursa principală în interiorul Statului.
Deci este evident indiferent dacă considerăm nivel supranațional sau cel sub-
național. În primul caz, prin Tratatul de la Maastricht s-a conturat cetățenia european, un
nou status care se complementa cetățeniei naționale fără a o înlocui, considerând incidența
minimă a politicilor comunitare și a sistemelor de drept corelate cetățeniei europene asupra
exigențelor cotidiane descoperite de societatea civilă. În al doilea caz, procesul de
valorizare a autonomiilor locale, chiar dacă nu e însoțit la propriu de instituțiile locale,
permit orașului să intervină într-o manieră diversificată în baza exigențelor apărute în
teritoriu, în sectoare fundamentale ale vieții indivizilor consolidând sensul de apartenență
și participare la comunitatea locală.
Cetățenia devine astfel nu doar un concept legat la un teritoriu ci la o rețea globală
întărind autonomia regiilor teritoriale și astfel se configurează o cetățenie legată mai mult
de reședință decât de apartenența la un Stat. În acest sens cetățenia supra-națională,
imperfectă întrucât nu e corelată la o sferă a drepturilor bine definite și la un sistem de
guvern, se contruiește prin cetățeniile locale, care din punct de vedere al protecției și
garanției drepturilor individului devin din ce în ce mai substitutive celei naționale.
Dacă criza Statului național, constituie unul din factorii cei mai relevanți ai crizei
cetățeniei tradiționale, trebuie totuși să luăm în considerare alte două fenomene corelate la
20
complexitatea crescătoare a societății de azi care pun oricum în discuție conceptul clasic de
cetățenie. Este vorba îndeosebi de fluxurile migratoare din țările sărăce ale lumii care
interesează pe majoritatea țărilor europene, care își schimbă radical configurarea propriilor
societăți care dobândesc caracteristici multietnice.
Mai ales într-o societate multietnică cetățenia este înțeleasă ca un instrument de
garantare a drepturilor indivizilor și devine un instrument de discriminare față ce cei care,
deși fac parte din punct de vedere economic și social dintr-o comunitate, sunt excluși de la
posibilitatea de a participa la adoparea deciziilor publice. Puternicele valuri migratorii din
ultimele decenii au înregistrat o tendință contradictorie: conținutul cetățeniei a continuat să
se îmbogățească și să se articuleze pentru cetățeni, în timp ce a devenit din ce în ce mai
mare partea subiecților excluși de la beneficiul unor drepturi deoarece erau străini.
Rezultă în mod evident criza a conceptului de cetățenie și necesitatea de a o regândi
în termeni de cetățenie administrativă, prin participarea la dimensiunea locală. Pe plan
secund, datorită complexitatății crescânde a societății actuale, apare evident că noțiunea de
cetățenie nu poate să mai cuprindă numai nucleul esențial al drepturilor incluse în teoria
formulată de Marshall; este vorba de drepturi care nu mai oferă răspunsuri adecvate noilor
exigențe ale cetățenilor și a societății civile. Chiar în recunoașterea noilor drepturi, care
răspund instanțelor ce provin de la societatea civilă, și mai ales în lumina principiului
subsidiarității și al noului cadru constituțional, trebuie ca orașele și comunele să joace un
rol central în colaborare cu membrii comunității locale îndemnați să își asume un rol activ
și propulsiv către instituții.
În concluzie, cetățenia trebuie regândită nu doar în legătură cu teritoriul de
proveniență și destinatarii acestui statut, ci mai ales în legătură cu conținutul și drepturile
derivate.
Acum vom trece la analiza drepturilor care privesc pe cetățenii europeni în cadrul
ordinii comunitare, prevăzute în art. 18 și 22 al Tratatului Comunității Europene.
1.6.Drepturile politice ale Cetățeniei europene
1.6.1. Libera circulație și dreptul de ședere
21
Această importantă evoluție se traduce prin Tratatul de la Maastricht cu
individualizarea unui catalog de drepturi ale cetățeniei care ne încredințează de existența sa
formală și natura sa politică. Este vorba în mod special de dreptul de liberă trecere (liberă
circulație) și dreptul de ședere, dreptul de a vota și a fi ales la alegerile din orașul de
reședință sau la alegerile în Parlamentul European, de dreptul de protecție diplomatică,
dreptul de petiție la Parlamentul european și dreptul de a se adresa Mediatorului. La aceste
drepturi trebuie adăugate alte poziții subiective de care cetățeanul Uniunii se bucură
întrucât este beneficiar al situațiilor juridice constituite de Tratatele Comunitare.
Aceste drepturi devin relevante în momentul în care o persoană care are reședință
într-un Stat membru divers de cel în care are naționalitatea, indiferent de timpul pe care l-a
petrecut în acesta din urmă, de gradul de integrare sau de cunoșterea temeinică a limbii. Cu
privire la prima circumstanță este de amintit jurisprudența Curții de Justiție care a decis că
statutul de lucrător angajat trebuie conservat și pentru perioada următoare stingerii
raportului de muncă și pentru avantajele sociale și fiscale, atât timp cât șomerul se află într-
o căutare activă de ocupație.
Este deasemenea evident că odată cu nașterea cetățeniei europene s-a determinat
accentuarea libertății de trecere și de ședere deoarece constituie premiza căutării locului de
muncă. Progresul calitativ este datorat separării acestei libertăți de elementele sale
funcționale sau instrumentale precum legătura cu o activitate economică sau cu construcția
unei piețe interne. Totul își găsește confirmarea în circumstanța în care libertatea de
circulație și de ședere a fost adoptată și consolidată în art. 45 din Cartea Drepturilor
Fundamentale a Uniunii Europene. Acestă inovație se bazează pe presupunerea că, chiar
dacă trebuie să căutăm în legislațiile naționale sursa juridică a atribuirii cetățeniei
europene, aceste drepturi sunt oarecum ale comunității.
Dreptul de liberă trecere a cetățenilor poate totuși să fie limitat pentru motive
economice fiind nevoie ca persoanele să dispună de mijloace economice suficiente pentru a
nu fi o povară pentru Statul ospitant. Astfel se creează o discriminare pe baza averii,
desigur necunoscută dreptului Statelor membre, care contrazice principiul solidarietății.
Totuși un cetățean al Uniunii care nu beneficiază în Statul ospitant de un drept de ședere în
baza art. 39, 43 sau 49 al Tratatului Comunității Europene, poate în schimb să exercite
acest drept în virtutea calității sale de cetățean al Uniunii datorită aplicării directe al art. 18
din Tratatul Comunității Europene. Exercițiul unui asemenea drept poate fi limitat sau
22
condiționat, de pildă de disponibilitatea resurselor financiare suficiente, însă autoritățile
competente trebuie să vegheze ca limitările și condițiile să nu încalce principiile generale
ale dreptului comunitar, precum principiul proporționalității. Pe lângă acest aspect, odată
verificat faptul că cetățeanul Uniunii nu dispune de un permis de ședere, acesta se poate
utiliza de art. 12 al Tratatului Comunității Europene care îi acordă beneficiul unei prestații
de asistență socială ce îi garantează minimul mijloacelor de subzistență.
În termeni asemănători, faptul că un cetățean al Uniunii face studii universitare într-
un Stat membru divers de cel în care este cetățean, nu poate fi privat sau discriminat în
orice fel. Dreptul de trecere reprezintă un aspect esențial al cetățeniei europene întrucât
exprimă înlăturarea granițelor și posibilitatea de a-și transfera centrul de lucru, de interese
și de sentimente în orice țară membră a Uniunii. Este deci de înțeles, considerând
amplitudinea și importanța problemelor care se impun, că jurisprudența Curții de Justiție
devine relevantă. Observăm în mod deosebit atenția acordată de Curte mobilității tinerilor
considerând că ”cetățenia europeană este cu atât mai importantă cu cât este mai mare
numărul de tineri, de studenți ai școlilor și universităților, și de lucrători care locuiesc
pentru o perioadă determinată într-un alt Stat membru. Așa se explică importanța
programelor destinate instruirii, programelor culturale și cele pentru tineri pentru a se
afirma conceptul de cetățenie europeană”.
Dreptul de trecere este prevăzut în art. 18 al Tratatului Comunității Europene și este
un drept foarte important deoarece recunoaște și subiectului care nu are o activitate
economică, beneficiul liberei circulații, exceptând anumite cazuri expres prevăzute în
Tratat. Această prevedere se bazează pe faptul că punctul central al ”Europei mărfurilor”
este libera circulație a mărfurilor, serviciilor și de capital, garantată indivizilor
”productivi”, adică capabili să dezvolte o activitate economică semnificativă, colaborând
astfel la creșterea economică a Comunității.
Recunoșterea acestui drept a fost extinsă și la familiile beneficiarilor, prin ordinul
2004/38/CE al Parlamentului european și al Consiliului din 29 aprilie 2004, ținând cont de
incertitudinile care până în acel moment au caracterizat condițiile raporturilor de muncă.
Observând acest aspect putem afirma că ”dacă toți cetățenii Uniunii se bucură de dreptul
de liberă circulație și ședere, nu toți aceia care se bucură de dreptul de liberă circulație și
ședere sunt cetățeni ai Uniunii Europene”20.
20 Condinanzi, Massimo. Lang, Alessandra. Cittadinanza dell’ Unione e libera circolazione della persona. Giuffre Editore, S.P.A. Milano, 2003, p. 21
23
Curtea de Justiție a lucrat încercând să amplifice această interpretare în asemenea
manieră ca noțiunea de muncitor să includă și pe destinatarii serviciilor, incluzând astfel și
turiștii. Semnificant în acest sens este cazul COWAN21,unde Curtea, pentru întâia oară, a
ratificat libertatea de a se întoarce într-un Stat membru pentru a beneficia de un serviciu
fără a fi restricționat. În caz, era vorba despre un turist englez, care în baza art. 706 nr. 3
din Codul de Procedură Penală Francez, dorea să fie despăgubit pentru o violență fizică
căreia i-a fost victimă, la ieșirea din Metropolitana din Paris, de către guvernul francez,
întrucât agresorii săi nu au fost identificați. Judecătorul a exprimat, în punctul 20 al
sentinței, că interzicerea discriminării trebuie interpretată ca respect față de persoanele care
sunt libere să călătorească într-un Stat membru.
Într-un moment succesiv, Curtea a creat un progres calitativ prin recunoașterea
aceluiași drept tuturor celor care pot prezenta un document de identitate sau un pașaport
valabil în frontierele Statului, neexistând exigența de a fi un subiect economic activ,
separând astfel dreptul de liberă circulație și ședere de căutarea locului de muncă.
De altfel, acesta este spiritul în care legiuitorul comunitar a considerat această
transformare, care a promovat procesul de uniformizare al tratamentului normativ al
subiecților considerați din punct de vedere economic inactivi.
Elaborarea Convenției de la Dublin și Schengen au avut o mare importanță în
materia disciplinei care reglementeaza dreptul de liberă circulație. Convenția de la Dublin
s-a ocupat de condițiile de bază pentru oferirea dreptului de azil în teritoriile țărilor care au
ratificat această convenție, iar Convenția Schengen, 14 iunie 1985, a stabilit cooperarea
internațională între statele participante pentru eliminarea treptată a controalelor între
granițele interne prin colaborarea autorităților judiciare și de poliție între țările membre.
De observat că, Convenția Schengen a fost dezvoltată în afara ambientului
Comunității, și cum nu toate țările Uniunii Europene au ratificat această convenție, rezultă
că nu a putut substitui o normativă internă comunitară în materie de liberă circulație a
persoanelor. Astfel, dreptul recunoscut prin art. 18 al Tratatului reprezintă o evoluție, în
comparație cu normele comunitare precedente, contribuind la o integrare europeană a
persoanelor, indiferent de calificarea lor economică.
21 Sentința a Curții de Justiție 5 martie 1987, cauza C186/187. Curtea a decis că ”un cetățean al Uniunii care nu mai beneficiază de reședință ca lucrător emigrant în țara care la primit, poate ca și cetățean al Uniunii să beneficieze de dreptul de reședință în baza art. 18 din Tratatul Comunității Europene”
24
1.6.2. Electoratul pasiv și activ al Parlamentului European
Art. 19 al Tratatului Comunității Europene stabilește ca orice cetățen al Uniunii
rezident într-un Stat membru, al cărui cetățean nu este, are dreptul de vot și de eligibilitate
la alegerile comunale și la alegerile Parlamentului European în statul membru unde
locuiește, în aceleași condiții cu cetățenii Statului.
Această normă recunoaște titularilor cetățeniei europene, în virtutea art. 17 al
Tratatului Comunității Europene, două situații diverse: dreptul de a alege și de a fi votat la
alegerile comunale ale Statului de reședință ; și dreptul de a concura, activ și pasiv, la
alegerile Parlamentului European în Statul membru în care aceștia locuiesc. În acest fel,
declară CONDINANZI22 că ”ambele situații juridice subiective contemplate de art. 19 au
găsit spațiu în Cartea drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene” .
De altfel ambele drepturi reprezintă un complement al dreptului de liberă trecere și
ședere, în sensul că mulțumită acestora observăm o mai bună inserție a cetățeanului
european în comunitatea de reședință și o mai mare semnificație și funcționalitate la
alegerile comunale, în favoarea unei ”naturi supranaționale” de caracter unitar
reprezentativ ale popoarelor reunite ale Comunității.
Transformarea cea mai reprezentativă pentru cetățeanul european, cu reședința într-
un Stat membru divers de Statul său, a fost instituirea dreptului de a participa la alegerile
comunale, fiind un răspuns concret la numeroasele incertitudini.
Norma prevede un tratament național dedicat celor cu reședință dar ne-cetățeni, atât
pentru electoratul activ cât și pentru cel pasiv, iar regula trebuie aplicată tuturor celor care
au reședință fără dinstincție în baza cetățeniei. Totuși, există o excepție de la principiul de
egalitate și de nediscriminare: incapacitatea electorală. Aceasta trebuie declarată de către
Statul de origine al individului, conținând precizarea că respectivul individ e incapabil să
exercite dreptul de vot sau de a fi ales.
22Condinanzi, Massimo. Lang, Alessandra. Cittadinanza dell’ Unione e libera circolazione della persona. Giuffre Editore, S.P.A. Milano, 2003, p. 40
25
Bazându-ne pe Directiva 93/103/CE a Consiliului, din 6 decembrie 1993, alegătorul
comunitar are dreptul de vot și de a fi ales la Parlamentul European în Statul membru al
reședinței, fără a înlocui dreptul de vot și de a fi ales pe care îl are în Statul unde are
cetățenia. Subliniem în plus, că e important să respectăm dreptul de alegere a cetățenilor
Uniunii, lăsănd la latitudinea lor unde doresc să exercite acest drept, însă evitându-se
abuzul prin dublu vot sau dublă candidatură.
1.6.3. Dreptul de protecție diplomatică
Consistă în garantarea de către autoritățile diplomatice și consulare al oricărui Stat, a
acelorași condiții la care sunt supuși și cetățenii Statului respectiv, de către un cetățean al
Uniunii în care Statul membru a cărui cetățenie o are nu are reprezentanță. În plus, nu
putem să nu marcăm că istoria europeană e marcată de multe conflicte și războaie, care a
creat necesitatea protecției cetățenilor Statelor membre, organizând acțiuni comune, și
colaborând în sectorul de politică externă în interesul siguranței.
În ceea ce privește această tutela, nu este vorba de o protecție a Uniunii Europene la
propriu, ci de tutela fiecărui individ în parte, astfel încât până și cetățenii non europeni pot
beneficia de această protecție în baza acordurilor internaționale.
1.6.4. Dreptul de Petiție la Parlamentul European și recursul la Mediator
Sunt drepturi recunoscute cetățenilor europeni și non europeni, având meritul de a
fi introduse în viața politică a Comunității pentru a spori apărarea contra oricărei forme de
26
administrație defectuoasă a Instituției Parlamentului European, și într-adevăr sunt
instrumente de control date cetățenilor cu scopul de a-i implica activ în viața Comunității,
nu ca telespectatori ci ca protagoniști.
Dreptul de petiție la Parlamentul European era deja prevăzut în art. 156/157/158 al
Parlamentului european, și se referă doar la materiile care implică direct pe interesat,
individual sau în asociație cu alte persoane. Dreptul de recurs la Mediator, nu era prevăzut
în nici o normativă comunitară precedentă, și are ca obiectiv cazuri de administrație
defectuoasă în acțiunile Instituției Parlamentului European, mai puțin Curtea de Justiție a
Comunității Europene și a Tribunalului de Prim Grad, în exercițiul funcțiunii sale. Nu e o
pură coincidență ca ambele drepturi sunt prevăzute în același articol, și că ambele
mecanisme de acțiune- petiția și denunțul – implică un organ comunitar specific, în
legătura cu activitatea, inactivitatea altui organ comunitar.
E important de subliniat că la sfârșit e mereu Parlamentul European care decide în
rezolvarea ambelor cazuri. Toate denunțurile examinate de către Mediator trebuiesc
transmite Parlamentului European sub formă de rezumat iar în plus, în fiecare an acesta
trebuie să prezinte un raport al investigațiilor sale. Chiar dacă MUNARI23 consideră că
mediatorul e un simplu instrument al Parlamentului, totuși nu putem să observăm că în
ciuda faptului că mediatorul e oarecum controlat de Parlament, în realitate acesta are
garanția unei independențe depline în exercițiul atribuțiilor sale, și nu acceptă dar nici nu
cere nici o instrucțiune din partea nimănui.
Tot în interiorul acestui raport, e interesant să observăm că aceste drepturi nu sunt
exprese. Așadar, enumerarea nu e exhaustivă, și nu pentru că nu poate fi integrată prin
clauza prevăzută în art. 22 al Tratatului Comunității Europene, ci acestea sunt asimilate
deseori altor drepturi tipice ale cetățenilor Statelor membre, cum ar fi dreptul la un
tratament egal și fără nici o discriminare. Prin urmare această clauză confirmă natura
dinamică a instituției cetățeniei, a conștiinței extremelor conținutului său și a oportunității
de a furniza vreo soluție.
CAPITOLUL II
ASPECTE PRACTICE ALE CETĂȚENIEI EUROPENE
23 Munari , Francesca Menegazzi. Cittadinanza europea: una promessa da mantenere, G Giappichelli Editore, Torino 1994, p. 196
27
2.1. Importanța Curții de Justiție a Comunității Europene în rezolvarea
conflictelor juridice între Cetățenia Europeană și cea națională.
Curtea de Justiție a contribuit în mare măsură la formarea, interpretarea și
rezolvarea acelui acquis comunitario, în special prin art. 163 al Tratatului Comunității
Europene, care are rolul de a asigura ”respectarea dreptului în interpretarea și aplicarea
Tratatului”. Scriitorul FERRARI24 observă că, Curtea de Justiție în plină discreție o
încorporare selectivă a drepturilor, în funcție de compatibilitatea progresivă a sursei cu
ordinea comunitară și cu armonizarea operațiunii interpretative cu politica constituțională.
În continuare vom analiza contribuția acestei instituții juridice în construcția
cetățeniei europene. În mod deosebit cazul Micheletti25, în care un cetățean argentinian cu
reședința în Argentina a cerut să se stabilească în Spania, în virtutea cetățeniei sale
secundare, cea italiană, însă legea spaniolă permitea recunoașterea unei singure cetățenii,
limitând-o la cea din țara unde a avut ultima reședință, și astfel împiedicând domnului
Micheletti dobândirea drepturilor derivate din cetățenia europeană. Curtea, în schimb, a
stabilit că nici un Stat membru nu poate să limiteze efectele atribuirii cetățeniei de către un
alt Stat membru, fapt ce ar fi încălcat libertățile fundamentale ale Tratatului.
În acest mod, Curtea a determinat ordinea juridică spaniolă să modifice și să își
limiteze propria putere suverană redefinindu-și conținutul propriei legislații în materie de
cetățenie. Această decizie, la nivel european, a reprezentat un semn foarte semnificativ.
Este de asemenea interesant să remarcăm că domnul Micheletti nu avea nici o ”legătură”
cu ordinea italiană neavînd nici măcar reședința în Italia. Evident, în raționamentul Curții a
rezultat mai importantă exigența de a nu ”penaliza” conceptul de cetățenie europeană,
atribuită interesatului prin dobândirea cetățeniei italiene.
Semnificativ în acest sens e și cazul Bidar26, în care domnul Dany Bidar, un tânăr
cetățean francez a mers în Regatul Unit al Angliei pentru a însoți pe mama sa care urma să
facă acolo un tratament medical. Astfel, el a făcut ultimii trei ani de studii în Regatul Unit 24Ferrari, Giuseppe Franco. I diritti fondamentali dopo la Carta di Nizza, CEDAM, Padova, 2001, p.8025 Sentință a Curții de Justiție 1 decembrie 1990, cauza C-369/90. Micheletti și alții Delegația Guvernului din Cantabria26Sentință a Curții de Justiție 15 martie 2005, cauza C-209/03. Danny Bidar vs Secretary of State for Education and skills
28
ajutat de familia sa și fără să ceară ajutor social, însă în momentul când a cerut ajutor
pentru acoperirea cheltuielilor de întreținere, pentru a-și definitiva propriile studii de
economie în cadrul University College of London, guvernul britanic i-a respins cererea,
deoarece în baza actualei legislații el nu avea reședință în Regatul Unit.
Cazul are ca obiect concordanța cu dreptul comunitar al condițiilor de concesie, în
Anglia și în Franța, a student suport, constând într-un ajutor de acoperire a cheltuielilor de
întreținere oferit de Stat studenților sub formă de împrumut facilitat, rambursabil la
sfârșitul studiilor atunci când venitul lor professional ar fi depășit o anumită cifră. După
normativa britanică, un cetățean al unui alt Stat membru putea să beneficieze de acel
împrumut doar dacă are ”reședință stabilă” în Regatul Unit iar aceasta să fi fost locuința sa
cel puțin trei ani înaintea începerii studiilor. Astfel, pentru un cetățean al unui alt Stat
membru era imposibil să obțină, întrucât student, statutul de persoana cu reședință stabilă.
Curtea a hotărât că art. 12 al Tratatului Comunității Europene trebuie citit fără a
uita dispozițiile relative la cetățenia Uniunii și că un cetățean al Uniunii, cu reședință legală
într-un Stat Membru gazdă, poate să beneficieze de această normă în toate situațiile care
intră în câmpul de aplicație al dreptului comunitar. În ceea ce privește studenții care se
mută într-un alt Stat membru pentru a studia, nimic din textul Tratatului nu afirmă ca
aceștia să fie privați de drepturile oferite cetățenilor Uniunii.
În cazul Garcia Avello27, problema consta în faptul că domnul Avello dorea să
schimbe numele fiilor săi în așa fel încât la starea civilă să fie înregistrați cu un nume
conform cu legea spaniolă, însă autoritățile belgiene au refuzat, întrucât această concesie
era acordată doar cetățenilor belgieni. Curtea a decis, în punctul 26 din sentință că scopul
materiilor Tratatului se extinde și la situațiile interne care nu au nici o legătură cu legea
comunitară, și că recunoaște elementul transfrontalier necesar aplicării Tratatului în faptul
că cei doi fii ai domnului Avello, ședeau în mod legal pe teritoriul belgian, având atât
cetățenie belgiană cât și cetățenie spaniolă, de unde era originar tatăl lor. În ciuda motivării
sentinței de către Curte, totuși nu e indicat rolul cetățeniei europene în mod expres.
O altă situație curioasă este cazul Zun e Chen28, care a avut origine în politica
limitării nașterilor în China, ceea ce ia determinat pe soții Chen să îl nască în străinătate pe
cel de-al doilea fiu, mai precis în Belfast, Irlanda de Nord, deoarece dreptul irlandez dă
27 Sentința a Curții de Justiție 2 octombrie 2003, cauza C- 148/02. Carlos Garcia Avello vs Statul Belgian28Sentința a Curții de Justiție 19 octombrie 2004, cauza C- 200/ 02. Catherine Zhu, Lavette Chen vs Secretary of State for the Home Departament
29
posibilitatea tuturor celor născuți pe insula să dobândească cetățenie irlandeză. După
nașterea unei fetițe, cetățeană irlandeză, doamna Chen s-a mutat cu fiica sa în orașul
Cardiff, în regiunea Galles, cerând un dublu permis de ședere de lungă durată care i-a fost
negat. Sesizată cu privire la acest refuz, Curtea a precizat că idoneitatea de a fi titulari ai
drepturilor garantate prin Tratat și din dreptul derivat în materie de liberă trecere nu
presupune ca interesatul să fi ajuns vârsta cerută pentru a avea capacitatea juridică de a-și
exercita, în mod autonom drepturile. În ceea ce privește dreptul copilei de ședere, Curtea a
amintit efectul art. 18 din Tratat, întrucât ca cetățean al unui Stat membru UE, poate invoca
dreptul de ședere. Cât despre faptul că doamna Chen s-a deplasat în Irlanda cu scopul ca
fiica sa să dobândească cetățenia unui Stat membru, pentru ca apoi să obțină permis de
ședere în Regatul Unit în favoarea sa și a fiicei sale, Curtea a amintit că modul de
dobândire sau de pierdere a cetățeniei intră în atribuțiile fiecărui Stat membru.
În final voi prezenta cazul Eman29, caz în care Curtea a precizat că un Stat membru
poate în mod legitim să restrângă electoratul activ și pasiv la Parlamentul European doar la
cetățeni cu reședința în Uniunea Europeană. Unde totuși Statul nu s-a folosit de acestă
facultate, rezultă nelegitim să oferi dreptul de vot cetățenilor olandezi cu reședința în
străinătate doar parțial, excluzând olandezii din teritoriile Antile și Aruba. În acest caz
nelegimitatea derivă din violarea tratamentului egal și deci a unui principiu fundamental al
dreptului comunitar.
2.2. Anomaliile Cetățeniei Europene : o ”cetățenie” fără ”stat” și ”drepturi”
fără ”obligații”
29 Sentința a Curții de Justiție 7 septembrie 2006, cauza C-300/04, M.G.Eman vs College van burgemeester en wethouders van Den Haag.
30
Lipsa unui legământ direct juridic-politic între cetățeni și Uniune și distanța între
aceste elemente care disting noțiunea juridico-formală de cetățenie în acord cu poziția
juridică a subiectului, purtător de drepturi și obligații, creează o problemă cu privire la
status civitatis naționale și cu privire la obligații. Art. 7, alineatul 2 din Tratatul
Comunității Europene, dispune ca, ”cetățenii Uniunii se bucură de drepturi și sunt subiecți
ai obligațiilor prevăzute în prezentul Tratat”, însă nici în partea a doua din acest document,
nici în altă dispoziție a acestuia nu se găsește nici o indicație despre obligațiile respectivilor
cetățeni.
Cu toții știm că, pentru prima oară în istorie, cu instituirea cetățeniei europene,
apartenența la un teritoriu, la o comunitate și la o cultură delimitată de teritoriile naționale
trece sub controlul unei entități supranaționale : Uniunea Europeană. În acest mod, afirmă
TRIGGIANI30 se depășește până și conceptul tradițional despre cetățenie, care se corela la
naționalitate și teritorialitate, prevăzând în schimbul său un sistem compus din drepturi,
obligații și loialități politice ca premisă esențială a democrației în Europa.
În realitate, instituirea cetățeniei europene, pare mai degrabă un act simbolic de
unire și o tentativa de construcție a păcii, după perioada războaielor devastatoare cunoscute
în istorie, devenind astfel un catalog de drepturi și obligații. Prin urmare, autorul sus
nominat sigur nu are dreptate când afirma că cetățenia europeană a creat un sistem de
obligații, de acestea nefiind nici urmă. Este evident că în ordinea internă a Statelor
membre, cetățenii lor sunt destinatarii obligațiilor întrucât cetățeni naționali, însă fără nici
o obligație cu privire la cetățenia la nivel european.
NASCIMBENE31 consideră că lipsa obligațiilor asimilabile celei de solidarietate
politică precum obligația de apărare a Statului, de prestare a serviciului militar, de a fi
credincios Statului, nu trasmite decât imaginea unor obligații generice de observare a
normelor comunitare, de folosință corectă al libertății, în special a marei libertăți de trecere
ce decurge din desființarea granițelor, cu obligație corelativă a individului de a nu se
sustrage de la obligațiile față de propriul Stat.
Este oricum interesant să subliniem clauza prevăzută în art. 22 al Tratatului
Comunității Europene, de a respecta definirea noilor drepturi, fără a spune nimic despre
30 Triggiani, Ennio. La cittadinanza europea per la ”utopia” sovranazionale, Studi sull’integrazione europea, Cacucci Editore, Bari, 2007, p. 46231 Nascimbene, Bruno. Profili della cittadinanza dell’Unione Europea. Riv. Int. Dir. Uomo, 1995, p. 259
31
obligații. Este de acord cu acestă opinie și Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii
Europene, cunoscută sub denumirea de ”Carta de la Nisa”, semnată la Nisa pe 7 decembrie
2000, și se limitează să enumere drepturile, fără a preciza obligațiile, având doar o
precizare generică în prefața sa spunând ”privilegiul acestor drepturi face să izvorască
responsabilitate și obligații față de alții cum ar fi comunitatea umană și generațiile viitoare”
și nimic în plus.
Probabil, motivul acestei situații se datorează faptului că, funcția integrării
europene nu acceptă ca Uniunea să fie considerată ca o instituție dotată de caracteristicile
proprii Statului, devenind astfel potrivită legământului juridic-politic. După cum explică
LIPPOLIS32 gradul de integrare europeană, este imperfect pentru a se constitui ca o
instituție statală, și de aici imposibilitatea de a impune obligații. Mai precis, Uniunea nu
posedă elementele proprii ale Statului.
În realitate, Uniunea nu este un Stat, nici o Federație, nici o Confederație și nici un
super Stat. Este doar o împreunare de instituții politice și judiciare- însă în realitate nu este
nimic scris, este doar o definiție empirică- care în timp a fost martora dezvoltării propriilor
competențe, din domeniul comercial în domeniul politic și judiciar. Astfel conform ”Carta
de la Nisa” art. 5, paragraful 2, lipsa încorporării sale în Tratat, ne poartă cu gândul să
considerăm -Carta- ca un document susceptibil de a fi îmbunătățit și nu ca ceva desemnat a
fi sculptat în piatră pentru a rămâne nealterat în timp. Prin urmare ne aflăm în fața unui
paradox al drepturilor fără obligații: există o mare contradicție într-o comunitate statală
care se întemeiază pe corespondența între drepturi și obligații, făcându-ne să afirmăm că
Statul are o Constituție de respectat în sensul cel mai autentic însă în același timp asigură
respectarea leggi și libertatea individului. Întocmai în aceste situații se pune la probă
capacitatea cetățenilor de a-și depăși limitele înguste ale egoismului individual.
2.3. Principiul Subsidiarității și deficitul democratic al Cetățeniei
europene
32 Lippolis, Vincenzo. La citadinanza Europea. Ed. Mulino, Bologna 1994, p.47
32
Am văzut deja cum Statele încearcă să răspundă la provocările globalizării
dezvoltând instituții supranaționale cu rolul de a recupera decalajul față de rețelele globale;
în același timp Statele au nevoie să-și descentralizeze puterea administrativă la nivel
regional și local pentru a-și reafirma propria legitimitate. Recuperarea nivelelor de calitate
democratică în complexa organizare a relațiilor politice între societățile contemporane va
veni prin atribuirea unui rol crescător și deschis subsidiarității verticale și orizontale.
Subsidiaritatea verticală are origini străvechi și se naște odată cu ”știința politică” și
constă în recunoașterea caracterului prioritar al rolului individului în societate, de unde
derivă atribuirea unei ample sfere de drepturi ”prin participarea indirectă și directă a
individului la puterea statală”33. Subsidiaritatea orizontală arată co-participarea subiecților
economici și sociali la formarea alegerilor publice pentru a concura la determinarea
deciziilor care îi afectează în mod direct sau indirect. Cu alte cuvinte, subsidiaritatea
orizontală este paradigma care orânduiește raporturile între Stat, formațiunile sociale și
indivizi; subsidiaritatea verticală propune un criteriu de distribuire a competențelor între
Stat și autonomiile locale.
Ambele forme ale subsidiarității participă la creșterea democrației în măsura în care
există necesitatea unei mai mari participări la viața socială și la deciziile politice de la
orice nivel. Este semnificativ faptul că art. 1 din Tratatul Uniunii europene coroborează
cele 2 profile ale subsidiarității atunci când afirmă că ”prezentul tratat marchează o nouă
etapă în procesul de construcție al unei uniuni tot mai strânse între popoarele Europei, în
care deciziile sunt luate în modul cel mai transparent și cât mai aproape de cetățeni”.
În acest mod , protagonismul democratic al persoanei se exprimă printr-o pluralitate
de nivele de cetățenie. Foarte relevant a fost scris ”în era interdependenței și a drepturilor
umane recunoscute internațional, cetățenia este un copac de cetățenii, sau altfel spus
cetățenia e multiplă sau multidimensională. Lupta pentru drepturile cetățeniei țintește și
sculptează diversele cetățenii anagrafice, pornind de la cea statală, cu cea universală care
face parte din statutul juridic al persoanei”34. Medierea Statului național în promovarea și
în respectarea drepturilor umane a devenit insuficientă din cauza procesului de globalizzare
și din necesitatea de a fi tradusă în concret la viața cotidiană la nivel local prin intermediul
regulilor specifice în respectul principiului subsidiarității. Totuși indivizibilitatea
33 Conform P. De Pasquale. Il principio di sussidiarieta nella Comunita Europea, Napoli, 2000, p.1434 A. Papisca . La sfida dei diritti umani per la citadinanza e il buon governo, Convenția de la Firențe, 27 noiembrie 2000.
33
drepturilor umane împreună cu universalitatea se găsește mai ales la nivel local unde
contradicția între participarea activă la viața socială și economică și absenza respectivelor
drepturi politice iese în relief.
Globalizarea ridică o nouă problemă, acea a eradicării a milione de persoane din
ambientul propriu și în special a propriei identități. Mulțumită unei proiecții eficace a
drepturilor universale în interiorul comunităților locale, ne aflăm în fața unei tutele a
acestei identități care permite integrare deplină în noul context social și în respectul
regulilor și valorilor comune fără ca comunitatea locală să se marginalizeze într-o
presupusă apărare a integrității originale.
În această logică complexivă circulă acte precum Carta europeană a drepturilor
omului în orașe, adoptată la S. Denis pe 18 mai 2000 la finalul celei de-a doua Conferințe
Europene a Orașelor pentru Drepturile Omului. Aceasta în limitele relativei puteri juridice
se bazează pe caracterul inclusiv și pe participarea civică în locul naționalității, țintind la
garanția și la respectarea deminității umane pentru toți locuitorii, prin oferirea dreptului de
participare politică tuturor rezidenților în speranța extinderii electoratului activ și pasiv
după doar doi ani. Astfel am ajuns să vorbim de o cetățenie care apare în același timp și
”administrativă” și ”constituțională”.
În realitate dezvoltarea noile comenzi instituționale directe destinate a face efectivă
participarea democratică trebuie în mod impetuos să se fundmenteze pe sinergia între
principalele expresii ale cetățeniei și integrarea lor reciprocă în logica subsidiarității cu
obiectivul de a construi un viitor comun în diversitate. Suntem într-adevăr cetățeni ai
propriei țări dar și cetățeni ai propriului oraș, și suntem parte a unei comunități politice care
se ramifică la diverse nivele. Cetățenia europeană reprezintă în mare măsură o extensie a
cetățeniei regiunilor și a județelor. Se aspiră chiar la dreptul universal de ședere sau la
dreptul de a participa la alegerile locale îngăduit cetățenilor altor State membre Ue.
Cetățenia europeană nu poate fi evaluată și dezvoltată fără a ține seama de celelalte tipuri
de cetățenie: succesul său depinde în mare măsură de cât se va integra în actualele structuri
instituționale democratice și de măsurile cu care este promovată de administrațiile
regionale și locale. Totuși cetățenia este expresia nu doar a unei discipline normative ci a
unui proces complex bazat pe valori, pe elemente culturale, pe relații între societățile civile
și instituții.
34
De când a început procesul de creștere în greutate a Regiunilor și a organismelor
locale în interiorul Statelor și s-a întrezărit un model de dezvoltare economică locală,
subsidiaritatea a devenit o temă care privește în același timp Statele dar și Europa. Astăzi
dezvoltarea locală și politicile pentru susținerea acestei dezvoltări reprezintă unul din
principalele capitole ale politicii europene de dezvoltare și coeziune și a programelor
europene de ajutor a zonelor slabe cu scopul de a ajuta Regiunea și Administrația locală în
realizarea obiectivelor propuse. Acestea fiind spuse nu este întâmplător că Tratatul
constituțional european a consolidat rolul și semnificatul principiului subsidiarității prin
intermediul unui sistem de control inovativ și difuz recunoscut și de Curtea de Justiție dar
și de Parlamentele naționale; ceea ce contribuie să avansăm în consolidarea legitimității
democratice al acțiunilor Uniunii.
Constituționalizarea europeană a subsidiarității reprezintă considerarea dezvoltării
locale ca model de construcție al integrării europene. Iar cetățenii europeni vor începe să
înțeleagă integrarea europeană ca o expresie a unei forme de guvernământ aflate pe
aceeași poziție cu cea statală. În acest context, politica ”compensațiilor” efectuată de
Uniunea europeană prin fonduri structurale a permis valorizarea principiului solidarietății,
care e unul din principiile cetățeniei locale și regionale, oferindu-le o dimensiune
europeană prin introducerea lor între valorile și obiectivele Uniunii. Prin urmare
solidarietatea și toleranța au derivat din existența comunităților consolidate, iar cetățenia
europeană aplică solidarietatea ca o consecință a analizei rațiunilor morale. Cu alte cuvinte,
solidarietatea se transformă din element compensator sau reparator în instrument al
cetățeniei și al libertății; și astfel politica de coeziune devine expresie a cetățeniei ”socio-
economice” mulțumită sintoniei cu principiul subsidiarității, care prin intermendiul unei
asumări crescătoare din partea instituțiilor și a protagoniștilor sociali va deveni elementul
esențial în procesul integrării.
Solidarietatea implică focalizarea instituțiilor publice dar și generozitatea privaților
prin intermediul unei rețele de raporturi solidare și de participare colectivă. În acest sens s-
a spus deja că subsidiaritatea orizontală reprezintă al doilea profil al democrației.
Subsidiaritatea orizontală nu costituie un mod de a amenda neimplicarea Statului față de
societate. Totuși instituțiile nu sunt excluse de la răspunderea lor primară de a lucra în
slujba binelui comun. Avem de-a face cu un nou principiu al ”subsidiarității circulare” în
baza căruia societatea și Statul colaborează în beneficiul interesului general, în timp ce
35
cetățenilor le este atribuită o nouă putere, puterea subsidiară, care îmbogățește și nu
substituie puterile și responsabilitățile preexistente.
Se delimitează astfel identitatea unui cetățean bazată pe o viziune post națională
care, începând de la raportul cu problemele locale se extinde într-o perspectivă care include
participarea la destinul umanității. Prin urmare un cetățean care este chemat zilnic să-și
exercite propriile responsabilități în apărarea și promovarea propriilor drepturi respectă nu
doar ordinea națională ci și pe cea comunitară. Din aceste motive, cetățenia europeană
înseamnă a fi parte a unui proces de unificare care nu neagă diversele identități ci le
valorizează într-o sinteză, ce sperăm să devină o sinteză politică în sensul nobil al
cuvântului. Și totuși aceasta este filozofia întregii politici europene, așa cum este exprimată
și în art.151 al Tratatului Comunității europene reconfirmată prin Conveția europeană a
peisajului, Firențe, 20 octombrie 2000. Peisajul este perceput aici ca ”parte din teritoriu, al
cărui caracter derivă din acțiunea factorilor naturali sau umani și relațiile între acești
factori.” Elementul de noutate al Conveției constă în stabilirea unei noi legături între
teritoriu, cetățeni și guvern în care respectul peisajului înseamnă respectul de sine, a
propriei identități, a propriei istorii, a propriilor rădăcini.
Convenția are imensul merit de a fi extins conceptul de peisaj la întregul teritoriu,
interesându-se pe lângă peisajele extraordinare, sălbatice și de peisajele comune denumite
urbane sau de peisajele lovite de fenomene de degradare sau planificare inadecvată. Este
vorba de un bun comun indiferent de valoarea concretă atribuită, fiind o structură
conceptuală recunoscută și protejată juridic ca atare. Obiectivul Convenției constă în
recunoașterea peisajului, ca o componentă esențială în contextul de viață al populației, în
stabilirea politicilor peisagistice întreptate spre conservare, în gestionarea și planificarea
peisajelor considerându-le elemente necesare pentru planificarea în teritoriu.
De aici decurge necesitatea unei colaborări a subiecților publici (subsidiaritate
verticală) și privați (subsidiaritate orizontală). Persoana și mediul înconjurător constituie
valori fundamentale din care toate politicile locale, naționale, și comunitare trebuie să se
inspire. Acest fapt a devenit o probă de foc pentru toate administrațiile. Și pe baza unei
conștiințe a peisajului extinsă cetățenia noastră europeană se va măsura pe fundamente
desigur inovative.
Această schemă juridică se conectează coerent la conținutul art. 12 Carta
drepturilor fundamentale de la Nisa, care recunoaște fiecărui individ dreptul ”de liberă
36
asociere la toate nivelele, mai ales în câmpul politic, sindical și civic. ”Asocierea civică
reprezintă o adevărată noutate din puctul de vedere al dimensiunii sale ”constituționale”
întrucât participă la protejarea bunurilor apărate prin Constituție. În acest context trebuie
interpretată și disponibilitatea Statelor în a-și extinde electoratul activ și pasiv prin
includerea străinilor, depășind totodată contradicția între participarea zilnică a străinului la
viața economică și socială și irelevanța sa din punct de vedere al profilului decizional. Este
vorba prin urmare de individuarea noii dimensiuni inclusive, fondată pe dinamici reale de
participare la diverse nivele. Trebuie gândită o Uniune Europeană bazată pe pluralism, și
nu doar al Statelor naționale, ci și a popoarelor, a indivizilor, a asociaților, a organizațiilor
locale.
Una dintre problemele care incide în realizarea obiectivelor comunitare este aceea
referitoare la incertitudinea limitelor competenței jurisdicționale între Comunitate și Statele
membre. Tratatul de la Maastricht a avut meritul de a fi completat această lacună prin
reglementarea principiului subsidiarității, deja prezent în ordinea comunitară, însă nu prea
era folosit ca atare. După originea sa etimologică, subsidiaritatea poate fi privită ca un
principiu prin care o autoritate ierarhic superioară se substituie uneia de nivel inferior când
aceasta din urmă nu este în gradul de a îndeplini actele ce țin de competența sa. Norma
aceasta definește principiul de colaborare între Uniune și Statele membre, apropiindu-se de
ideea de democrație, întrucât încearcă să coreleze pe cetățeni la decizii, atât la nivel
național dar și la nivel comunitar, după cu spune art. 1 al Tratatului de la Maastricht.
HERBIG35 afirma că principiul subsidiarității se limitează să realizeze coerent, cu
integrarea europeană, ideile fundamentale ale democrației, de cooperare și descentralizare
în procesul european al integrării. Afirmând că integrarea respectă istoria, cultura și tradiția
popoarelor Europei, și chiar identitatea națională a Statelor membre, principiul
subsidiarității împacă astfel ideea de patrie și de federație europeană și respinge idea de a
se servi de federalism pentru a distruge patriile. Statele ar trebui să renunțe la pretenția de a
considera Comisia responsabilă pentru lipsa succesului în construirea Europei; iar
Comunitatea ar trebui să reziste mai mult tentației centralizării și a birocrației și să aibă
modestia de a dialoga zilnic cu Statele și cu cetățenii lor.
În această ordine de idei, art. 5 al Tratatului Comunității Europene prevede în
lumina principiului subsidiarității, Comunitatea poate să intervină, în domeniile care nu țin
35 Herbig, Barbara Fuchs Lola. Il principio di sussidiarieta nel diritto CE dopo Maastricht, Riv.Dir. Com .Int 1994. P. 232
37
de competența sa exclusivă, doar dacă se află în situașia când obiectivele de acțiune nu pot
fi realizate pe deplin de Statele membre și ar putea fi rezolvate mai bine la nivel comunitar,
menționând că acțiunea Comunității nu va merge mai departe decât este necesar pentru
atingerea obiectelor prezentului Tratat.
În acest fel, se poate confirma importanța principiului de subsidiaritate în
concretizarea unei împărțiri de puteri și competențe în mod egal, facilitând astfel atingerea
obiectivelor fundamentale ale Uniunii, prin care, consolidarea tutelei drepturilor cetățenilor
europeni. Caracteristica ”dinamicii” principiului subsidiarității în ordinea juridică a
Uniunii, este elementul calificativ care definește subsidiaritatea nu doar ca un principiu al
garanției pluralismului institușional prin excelență, dar și trait d’union între Comunitatea
europeană și statele membre pe de o parte, și între Comunitate și cetățeni pe de altă parte.
Apropierea cetățenilor europeni de deciziile la nivel comunitar, era văzută ca un
obstacol în construirea democrației sistemului instituțional menționat. Cu toții știm că
distanța între instituții și indivizi a fost mereu o problemă pentru guvernele denumite
democratice. Însă deficitul democratic al Uniunii nu e o problemă de echilibru stabil între
instituțiile comunitare, ci o problemă mai gravă de cetățenie politică.
Putem verifica că unul din cele mai mari merite ale Tratatului de la Maastricht a
fost instituirea principiului subsidiarității, făcând să evolueze statutul civil european,
fundamental pentru democratizarea sistemului comunitar, care introduce cetățeanul în
interiorul Uniunii, îndeplinind astfel unul din principalele sale obiective: de a constitui o
cetățenie europeană, ”întărind conștiința de a aparține nu doar unei națiuni, ci unei
comunități mai mari”.
2.4.Noua cetățenie europeană după Lisabona
38
Modificarea disciplinei cetățeniei europene nu constituia obiectul mandatului
încredințat Consiliului european reunit pe data de 23 iunie 2007 la Conferința
interguvernamentală care a redactat Tratatul de la Lisabona. Întrucât era vorba despre o
situație delicată, în special datorită implicațiilor sale, se temea că ar fi putut împiedica, sau
amâna, încheierea unui acord complexiv între Statele membre.
Deja Tratatul care a instituit Constituția europeană nu a inovat într-o manieră
semnificativă disciplina, limitându-se în mare parte să consolideze drepturile introduse prin
Tratatul de la Maastricht integrate apoi prin Tratatul de la Amsterdam. Prin urmare Curții
de Justiție i-a rămas datoria de a individua conținutul exact și posibilele consecințe, în
special față de dreptul de liberă trecere și dreptul de ședere. Nimic nu prevedea eventualele
obligații care derivau din statutul de cetățean european iar lipsa enumerării acestora a fost
obiectul unor critici dure în doctrină. Astfel art. 1-10, enumerau drepturile cuprinse în art.
17-22 din Tratatul Comunității europene. Chiar și Carta drepturilor fundamentale ,
introdusă în partea a II a Constituției nu conținea modificări importante mai puțin în titlul
al V-lea, care avea ca obiect situația cetățenilor, unde unicul drept ”nou” față de cele
tradiționale era dreptul la o bună administare deținut de orice persoană. Dacă Constituția a
întreprins pași importanți în materia garanției drepturilor persoanelor cu reședința în
Statale membre, nu se poate spune același lucru și pentru cetățenii europeni, a căror situație
rămâne circumscrisă dreptului de vot pentru Parlamentul european și pentru alegerile
locale în Statul de reședință.
Referiri către un nou rol la care sunt îndreptățiți cetățenii, menit să legitimeze noua
Uniune, se găseau în titlul din Constituția europeană care vorbea despre viața democratică
a Uniunii fondată pe dublul criteriu al democrației reprezentante și al democrației
participante. În acest sens art. I-47, alineatul 4, prevede posibilitatea, pentru cel puțin un
milion de cetățeni, de a invita Comisia europeană să prezinte o propunere normativă, în
cazul în care ar fi necesară o revizuire a Constituției. Nu din întâmplare, acest drept de
inițiativă, care constituia cea mai mare contribuție în statutul cetățeniei europene, nu a fost
introdusă în Constituție ca drept al individului, ci într-un titlu care trata caracteristicile
democratice al activității Uniunii. Mai mult decât atât, între drepturile cetățeniei expres
disciplinate în partea a III, acestă putere de inițiativă nu e cuprinsă.
Problema a fost reluată în Tratatul de la Lisabona, cu mai multă precizie,
introducând acest drept în art.11, alineatul 4, din Tratatul Uniunii Europene, în titlul
39
referitor la principiile democratice și apoi reluat în art. 24, alineatul 1, al aceluiaș Tratat,
referitor la cetățenia europeană. Importanța acestei noi instituții, care oricum se rezolvă
prin posibilitatea de a invita Comisia să prezinte o propunere, și nu de a o prezenta în mod
direct, a fost menționată de către doctrină și de către instituțiile comunitare, care au arătat
idoneitatea creării unei legături strânse între Uniune și destinatarii săi. Înainte ca Tratatul
de la Lisabona să intre în vigoare Parlamentul European printr-o rezoluție din 7 mai 2009 a
cerut Comisiei Europene să prezinte o propunere de regulament care să disciplineze
materia, individuând mai ales numărul minim al Statelor a căror promotori ai inițiativei
trebuiau să fie subiecți. Propunerea a fost redactată pe 31 martie 2010 și prezentată
Parlamentului European și consiliului în aprilie 2010, cu scopul de a adopta vregulamentul
în cursul anului.
În ceea ce privește drepturile deja recunoscute, un nou impuls derivă din
posibilitatea de a adopta directive, și nu doar acorduri între Statele membre, prin care se
stabilesc măsurile de coordonare și cooperare necesare pentru a garanta protecția
diplomatică și consulară a cetățenilor europeni care se găsesc pe teritoriul unui stat terț în
care Statul său propriu nu e reprezentat; în acest scop s-a făcut referire la rolul de
coordonator pe care ar putea să-l îndeplinească Serviciul european pentru acțiuni externe,
al cărei instituiri e prevăzută de art. 27 din Tratatul Uniunii europene. Alte articole asupra
drepturilor derivate din cetățenia europeană au rămas neschimbate față de Tratatul
precedent, cu excepția, dreptului de liberă trecere și dreptului de ședere care dau
posibilitatea adoptării unor măsuri de siguranță și de protecție socială. Întrucât procedura
de adoptare a fost încredințată votului unanim al Consiliului, după o simplă consultare a
Parlamentului, am avut un progres calitativ față de normativa anterioară (art. 18 CE), care
excludea în mod expres aceste materii din disciplina revizuită a liberei treceri. Nu putem să
nu observăm că această previziune era destinată să creeze o limită interpretării extensive
pentru anumite drepturi care au ca fundament dreptul de liberă trecere și dreptul de ședere,
iar aceasta s-a statuat print-o sentință a Curții de Justiție în cazul Martinez Sala din 1998.
O evaluare a noului statut al cetățeanului european derivată din Tratatul de la
Lisabona nu pare prea convingătoare: accentul pare să se fi mutat asupra tutelei drepturilor
fundamentale a celor care au reședința legală în Uniune, decât a propriilor cetățeni. Și nu
din întâmplare se vorbește despre o cetățenie de reședință care desemnează statutul acelora
care pot beneficia de dreptul comunitar.
40
Alte considerații ar putea deriva din interpretarea care va fi dată de către instituțiile
politice sau de către Curtea de Justiție, datorită modificării unui termen de la definiția
cetățeniei definită prin art. 17 al Tratatului Comunității Europene la definiția din art 9. al
Tratatului Uniunii Europene. În timp ce art. 17 afirmă că ”cetățenia Uniunii constituie un
complement al cetățeniei naționale”, prin modificările aduse de Tratatul de la Lisabona
”cetățenia Uniunii se adaugă celei naționale”. S-a susținut că art. 9 ar fi schimbat
perspectiva, configurând cetățenia europeană nu ca subsidiară celei naționale, ci ca o
adevărată a II-a cetățenie, dotată de autonomie de statut. Fără a considera prospectabilă o
cetățenie europeană de atribuit plecând de la posesia cetățeniei unui stat membru problema
se pune sub un dublu profil adică dacă Statele membre se bucură încă de o libertate
completă în alegerea criterilor de atribuire și de revocare a propriei cetățenii și dacă din
aceste alegeri derivă efecte asupra cetățeniei europene.
În realitate doctrina a afirmat deja o opinie ce umbrește existența limitelor mai ales
în cazul revocării, în cazul în care alegerile Statului membru ar comporta o încălcare a
drepturilor fundamentale. Însă și criterii de atribuire a cetățeniei extrem de ușor pot să
constituie o problemă și de aceea, cel puțin în viitorul apropiat, va exista o coordonare
comună. Este de ajuns să ne gândim la criteriul de atribuire a cetățeniei irlandeze pe baza
simplei nașteri pe teritoriul insulei Irlandei, incluzând deci și partea supusă jurisdicției
britanice. Consecințele pot afecta și alte țări prin efectul liberei treceri, și de aceea, ca
urmare a reacțiilor celorlalte state, în Irlanda prin referendum s-au modificat în sens
restrictiv propriile dispoziții.
Modificarea adusă de noul Tratat substanței cetățeniei europene poate aduce o
înmulțire a acestor situații. Dacă, prin absurd, cetățenia odată oferită ar rezulta nu doar
centrul de imputare a unor serii de drepturi de care se bucură cetățenii Statelor membre ci
și o a doua cetățenie, care își extrage din cea națională doar ocazia de a fi concesionată, și e
o altă cetățenie adăugată celei statale, ar putea fi confundată cu o altă materie. Cu alte
cuvinte, Statele nu ar mai fi stăpânele cetățeniei europene, ci ar găsi în Tratatul Uniunii
Europene regule de respectat, ce ar putea împiedica orice discreție pe plan intern.
Afirmația se bazează atât pe noul text al Tratatului dar și pe jurisprudență. Trebuie
să amintim cum Curtea de Justiție a avut un rol principal, oarecum politic, în consolidarea
procesului de integrare europeană. Chiar și în momente mai puțin fericite a acestui proces
de integrare, după insuccesul referedumului francez și olandez și apoi cel irlandez,
41
judecătorul comunitar a reluat, printr-o serie de sentințe curajoase, promovarea dezvoltării,
asumându-și aproape un rol complementar față de obiectivele care trebuiesc realizate prin
modificarea tratatelor. În ceea ce privește cetățenia europeană judecătorul a clarificat
limitele discreției Statelor asupra revocării cetățeniei naționale, considerându-o materie
care se supune propriei competențe jurisdicționale și a impun judecătorului unui anume stat
să aplice normele statale după parametrii Curții de Justiție europene. Prin urmarea,
revocarea cetățeniei naționale înseamnă lipsirea de statutul de cetățean european, iar
Statele membre trebuie, în exercițiul propriilor competențe în materie de cetățenie, să
respecte normele Uniunii. O dată ce cetățenia europeană a fost obținută, iar individul a
devenit destinatar al statutului și a drepturilor corelate, revocarea cetățeniei naționale
trebuie să respecte principiul proporționalității în ceea ce privește consecințele pe care
aceasta le determină asupra situației interesatului în raport cu dreptul Uniunii. Considerată
fiind importanța pe care dreptul primar o imprimă statutului cetățeanului Uniunii, este
necesar, atunci când se analizează o decizie de revocare a cetățeniei naționale, să se țină
cont și de eventualele consecințe pe care acea decizie le presupune pentru individ și pentru
familia sa, sub profilul pierderii drepturilor de care se bucură orice cetățean al Uniunii.
Sentința de care vorbim vorbește despre art. 17 în care cetățenia europeană era
considerată complementară; în plus o verificare a operativității Statelor este justificată prin
noua noțiune de cetățenie adăugată, în care drepturile și permanența statutului sunt lucruri
de relevanță comunitară. Totuși putem să afirmăm că Statele rămân libere în a crea
condițiile atribuirii cetățeniei europene, însă pierd controlul total odată ce statutul a fost
oferit, având consecințe și în dreptul intern. Este foarte probabil ca judecătorul comunitar
să adere la interpretarea extensivă formulată de art 9. din Tratatul Uniunii Europene, care
înglobează o orientare deja cunoscută și împărtășită, iar Curtea de Justiție subliniază că
statutul european este destinat să devină statut fundamental al cetățenilor Statelor membre.
2.5.Problematica cetățeniei la români
42
Problematica cetățeniei nu a fost analizată niciodată în mod unitar în România.
Astfel avem treizeci de legi și opt ordonanțe de urgență în decursul a șaizeci de ani care au
statuat problema dobândirii cetățeniei române. În ultimul decenii s-a înregistrat un interes
deosebit din partea locuitorilor teritoriilor pierdute în al doilea război mondial și al
urmașilor lor.
Acest subiect a așezat România mulți ani la rând în vizorul statelor membre ale
Uniunii Europene. În particular, statele europene temeau permisivitatea deosebită a
legislației românești față de cererile de dobândire a cetățeniei române adresate de locuitorii
din Basarabia, Bucovina de Nord și din Ucraina. Cu alte cuvinte temeau că România va
produce un boom de cetățeni europeni, năzuind politicile de integrare dezvoltate de statele
de reședință ai acelor locuitori. Cu privire la cetățenie legislația română a fost într-o
continua schimbare. Problematica cetățeniei a fost nucleul discuțiilor dintre România și
Republica Moldova cu supravegherea statelor europene.
Legiuitorul român a avut totuși un interes constant față de cetățenie începând încă
din 1864. Categoriile de persoane care au pretins cetățenie română s-au înmulțit în decursul
timpului. Din păcăte însă reglementarea legală este lipsită de viziune și strategie pe termen
lung, fapt ce a determinat un sentiment de incertitudine și nesiguranță. Domeniul cetățenie
a fost reglementată pe parcursul a șaizeci de ani de treizeci de legi și opt ordonanțe de
urgență.
Pentru români legislația din 1991 are un conținut extrem de instabil, fiind
modificată prin opt ordonanțe și unsprezece legi. Principalele modificări în domeniul
cetățeniei au fost: în 1991 prin legea cetățeniei române este introdus dreptul cetățenilor
foștilor cetățeni ai României Mari de a cere restituirea cetățeniei conform unei proceduri
simple ce nu presupunea renunțarea la cetățenia străină și nici schimbarea reședinței în
România; în 1999 prin legea 192 este abolită repatrierea ca mod de redobândire a
cetățeniei; în 2003 ordonanța de urgență 43 introduce o formă de renaturalizare după o
permanență obligatorie timp de patru ani pe teritoriu românesc; în 2007 Comisia de
cetățenie trece sub autoritatea Ministerului Justiției fapt ce a comportat facilizarea
procedurilor; în 2009 prin ordonanța de urgență este acordat dreptul la cetățenie doar
acelora care l-au dobândit la naștere sau prin adopție, și extinde până la gradul III de
rudenie acordarea cetățeniei foștilor locuitori ai României Mari. În același timp este fixat
un termen de cinci luni pentru examinarea unei solicitări de către autoritățile române și
elimină termenul de patru ani de permanența obligatorie; în 2010 prin ordonanța de urgență
43
numărul 5 este aprobată înființarea, organizarea și funcționarea Autorității Naționale
pentru Cetățenie.
Întrucât a fost lăsată la latitudinea Guvernului inițiativa schimbărilor în politica
redobândirii cetățeniei se conturează doar implicarea Guvernului într-o problemă de interes
național dar și lipsa de voință politică din partea Parlamentului pentru dezbaterea acestei
materii. În plus modificările legislative au determinat schimbarea încadrării dreptului la
cetățenie dar și un interes crescând din partea legiuitorului. Astfel decade criteriul statal în
acordarea cetățeniei prin aplicarea textului de lege din 1991 care prevedea ius sanguinis,
adică dreptul copilului de a primi cetățenia părinților. În 2003 a fost introdus principiul
etnic urmând ca în 2009 să fie legiferat principiul ius sanguinis doar pentru cei născuți
români sau adoptați.
Schimbările de ordin administrativ au fost principalul efect al acestor legi. Astfel la
început de cetățenie se ocupa Guvernul , apoi Ministerul de Justiție iar în prezent
Autoritatea Națională pentru Cetățenie. Bineînțeles că și procedurile acordării cetățeniei
precum și termenul de acordare a variat în funcție de burocrația sistemului din a cărui
subordine era. În 2009 dreptul la cetățenie a fost regândit în conformitate cu principiul
primatului și inalienabilității cetățeniei române dobândită la naștere.
În continuarea vom analiza aspectul exercitării drepturilor de către cei care au
primit cetățenia. Prin urmare persoanele cu dublă cetățenie care locuiesc permanent în
străinătate își pot continua drepturile cetățenești din România dar au și obligații față de
Statul unde locuiesc și nu față de România. Și astfel persoanele cu dublă cetățeniei au fost
mărul discordiei între țări alimentând tensiuni în special între România și Moldova.
Teoretic vorbind România tratează Moldova ca pe o fostă provincie a sa, pierdută prin
pactul din 1939 Ribbentrop-Molotov, pact pe care România l-a condamnat oficial și a
recunoscut Moldovei independența, și prin asta dreptul la identitate și cetățenie.
Motivul pentru care cetățenii Moldovei și a Ucrainei cer cetățenia română este
găsirea unui trai mai bun în România și prin România în Europa. Deseori acești noi
cetățeni se stabilesc definitiv în străinătate.
Procedura acordării cetățeniei este destul de sinuoasă implicând costuri relevante.
Deși Autoritatea Națională pentru Cetățeniei a adus îmbunătățiri procedurii de acordare,
anumite dispoziții legislative adoptate în 2009 sunt în continuare aplicate necorespunzător.
A rămas o problemă acută respectarea termenului de 5 luni pentru finalizarea unei
proceduri.
44
Considerații finale
Putem să concluzionăm, după dezvoltarea prezentei lucrări, că cetățenia europeană
e o condiție juridică care permite înscrierea drepturilor și a obligațiilor în interiorul unei
comunități politice, prin urmare, cetățenia este un status, fiind o condiție pentru a ne
bucura de protecția ei.
Paradoxul cetățeniei europene este că încă este considerată o instituție inovativă în
ordinea juridică modernă, căreia îi lipsesc fundamentele puternice. Structurile sale sunt
firave, întrucât aceasta nu poate fi caracterizată ca o cetățenie propriu-zisă, unde cetățenii
europeni se simt mai aproape unul de celălalt.
În fața atâtor probleme juridice-politice-sociale a instituției cetățeniei europene,
putem afirma că aceasta se construiește în mod treptat în conștiința fiecărui popor și în
inima fiecărui individ european și care astăzi e considerată ca având doar un rol simbolic.
Toate modificările ipotizate par dificil de realizat într-un cadru politic în care nu
este ușor să ne imaginăm o deschidere imediată a proiectului constituțional și nici o
renunțare din partea Statelor membre la propriile puteri. Și totuși procesele schimbării
globale continuă, și chiar Comunitatea Europeană indică semnale preocupante despre
marginalizarea țărilor europene, iar din această marginalizare se poate ieși doar printr-o
repoziționare unitară pe scena internațională.
Conștiința proiectului european comun poate să găsească un elan semnificativ prin
intermediul cetățeniei europene. Este evident că Uniunea Europeană este formată din
popoare diverse din punct de vedere istoric și cultural, însă astăzi această pluralitate este
accentuată de circumstanța că în fiecare Stat membru există o prezență semnificativă de
populații aparținând culturii extraeuropene.
S-a spus că raportul dintre cetățeniile naționale și cetățenia europeană descrie
actuala așezare politico-instituțională a Uniunii în care prevalează suveranitatea Statelor. Și
astfel cetățenia europeană devine fructul a mai mulți factori. Pe de o parte, cetățenia nu
45
trebuie să fie percepută ca o întrunire de drepturi, întrucât expresie a unei realități
democratice, ci ca un adevărat ”status” juridic inovativ; pe de altă parte, pe cale de
consecință cetățenia trebuie să se bazeze pe o transformare radicală în sens constituțional al
actualului sistem.
Este improbabil ca acest rezultat să fie atins printr-o procedură normală
interguvernativă. Ar fi mult mai eficient să atribuim puterea de a legifera Parlamentului
European a cărui autoritate, bazată pe subsidiaritate democratică, să nu poată fi depășită cu
ușurință de către Guverne. Statele naționale au fost create de cele mai multe ori înaintea
cetățeniei și înaintea regimurilor democratice, iar coincidența între Stat și națiune, a condus
în prima jumătate a sec XX la nașterea regimurilor extremist-fundamentale, ce au dat loc
rasismului și violării sistematice a drepturilor persoanei, și care în cele din urmă s-au stins
printr-un dramatic conflict mondial. Cetățenia Europeană, fără Stat și fără un teritoriu
definit, ar putea fi motorul prin intermediul căruia se va dezvolta un proiect unic în istorie,
bazat pe valori care sunt deja parte a ordinii juridice a Uniunii Europene și au devenit
motto-urile legimității sale, valori care nu sunt expresia unei culturi dominante ci un
sentiment comun construit pe diversitate.
Mai mult decât titlul de cetățean la nivel supranațional, este important noul conținut
pe care îl dobândește ideea de cetățenie față de modelul anterior. Este într-adevăr
insuficient să zugrăvim o identitate europeană ”pășind pe același drum al Statului sec
XVIII în care cetățeanul transporta drepturile sale de subiect care circula în teritoriul
european, și era protejat de oficiile consulare și diplomatice”.
Este acea concepție dinamică a cetățeniei despre care vorbeam la început, înțeleasă
ca instrument esențial în înfruntarea noilor probleme derivate din coexistență, într-un
teritoriu format din State fără granițe, având culturi diverse.
Tocmai din acest motiv este indispensabil, în complexa determinare a acestui
proiect inovativ, să avem un cadru politico-instituțional pe fundamente ”supranaționale”
întrepătruns de subsidiaritate, adevăratul adeziv al acestui parcurs curajos denumită și
subsidiaritate europeană. Astfel cetățenii devin protagoniștii construcției propriei identități
și al propriului status.
Acest itinerar, ambițios dar foarte dificil, poate să fie parcurs la început doar de
câteva State mai rapide în a-și găsi puncte de relansare a integrării europene. În acest sens
notăm importanța Tratatului de la Nisa unde s-a extins sfera cooperării și la materia
46
cetățeniei, lucru care era exclus prin art. 11 al Tratatului Comunității Europene. Dacă
privim această extindere în lumina scopului final urmărit de acestă instituție, acela de
”consolidare al procesului de integrare”, atunci vom putea considera posibilitate că însăși
cetățenia europeană, simbolic și substanțial, este instrumentul util în configurarea
viitoarelor forme de integrare politică disponibile Statelor pregătite să facă saltul de
calitate. Acest lucru presupune amplificarea efectivă a competențelor supranaționale în
sectoare decisive cum ar fi politica externă sau economia în privința aderării la euro. Și
într-adevăr doar prin intermediul acestei amplificări, natura cetățeniei începe să se califice
în termini mult mai clari din punct de vedere politic.
În cadrul unui proces de această natură, se va analiza nu doar caracterul individual
al cetățeniei ci și cel colectiv, fiind proba care atestă că cetățenia europeană completează
pe cea națională fără a o limita. Când, în fapt ne aflăm în fața unei ”încălcări grave și
persistente” din partea unei Stat membru a unui sau mai multor principii consacrate de art.
6 din Tratatul Uniunii Europene, sistemul comunitar reacționează prin suspendarea unor
drepturi de care acesta beneficia sau putea să beneficieze, ca modalitate de răspuns pentru
apărarea cetățeniei europene. Cu alte cuvinte, întreaga Uniune reacționează ca și cum
evenimentul ar fi fost contra fiecărui Stat membru. Acest caracter colectiv are totuși
nevoie de a se transforma și de a intra în conștiința colectivă ca ”patrimoniu european” în
măsură să trezească un adevărat sentiment de apartenență.
Comunitatea Europeană, rămâne o ”comunitate de drept” care se conectează la
ideea de cetățeniei universală a lui Kant. În acestă optică cetățenia europeană trebuie prin
natura sa să se califice cât mai coerent cu tutela universală a drepturilor, doarece aceste
drepturi sunt sursa de inspirație care propun elaborarea progresivă a unei Constituții post
naționale. Acesta devine expresie a conceptului de pace prin intermediul dreptului oferind
soluții la conflicte fără a recurge la forță.
În acest cadru, în catalogul drepturilor și obligațiilor care fundamentează cetățenia
europeană ar trebui adăugat ”dreptul-obligație la pace” ca valoare fundamentală a
persoanei. Sub acest profil, amplificarea Uniunii Europene, în afara complexelor probleme
pe care le aduce cu sine, exprimă un simbol central chiar prin exportarea concretă a
proiectului-model al păcii, și care până acum câteva decenii părea o utopie.
În plus, Uniunea europeană reprezintă astăzi unicul adeziv în măsură de a califica
din punct de vedere politic dimensiunea transnațională în care azi se află persoane și
47
drepturile lor individuale. Acest lucru demonstrează că uneori utopia nu este așa de nereală
pe cât poate să pară. Este adevărat însă, în prezent, multe din ipotezele dezvoltate în
lucrarea de față par destul de improbabil de realizat, cel puțin pe termen scurt. Totuși criza
Statului contemporan și a instituțiilor sale nu poate găsi răspunsuri din partea comunității
internaționale.
48
Bibliografie
1. C.TAYLOR, La topografia morale del sé, Edizioni ETS, 2004, Pisa .
2. P.RICOEUR, Percorsi di Riconoscimento , Raffaello Cortina Editore, Milano,
2005.
3. Z. BAUMAN, La solitudine del cittadino globale, Feltrinelli , 2004, Milano, 1978
4. P. RICOEUR, Le paradigme de la traduction, Esprit, Paris, iunie 1999.
5. A. SEN, Identità e violenza, Laterza, 2006, Bari.
6. BARBER B. (B., 1998). Neoliberismo e fondamentalismo si spartiscono il pianeta,
Nuova Pratiche Editrice, Milano, 1998.
7. HABERMAS J. , L’inclusione dell’altro. Studi di teoria politica, Feltrinelli,
Milano, 1998.
8. COJAN J.J. , - Dericott R. , Citizenshipfor the 21st Century. An international
Perspective on Education, Kogan Page, London, 1998.
9. MORIN E., I sette saperi necessari all’educazione del futuro, Raffaello Cortina,
Milano 2001.
10. BAUMAN Z. , Dentro la globalizzazione. Le conseguenze sulle persone, Laterza,
Roma-Bari 1999.
11. COSTA, PIETRO. Cittadinanza , Editrice Gius. Laterza& Figli, Roma-Bari, 2005
12. CORDINI, GIOVANNI. Elementi per una Teoria Giuridica della Cittadinanza,
Profili di Diritto Publico Comparato, Padova, CEDAM, 1998.
13. TRIGGIANI , ENNIO. La cittadinanza europea per la ”utopia” sovranazionale,
Studi sull’integrazione europea, Cacucci Editore, Bari, 2007.
14. PICCHIO FORLATTI, Laura. A cidadania Plurima como reflexo da competiçao
entre Sistemas- Estados: a Experiência Européia, Ed. Unijui, 2002.
15. PRICOLO, BENEDETTA. Nazionalita, citadinanza e diritti umani. La
moteplicita dei Dèmoi. Pubblicazioni Centro Studi Per la Pace, 2003.
16. FERRARI, GIUSEPPE FRANCO. I diritti fondamentali dopo la Carta di Nisa,
CEDAM, Padova, 2001.
17. AZZENA, LUISA. L’integrazione attraverso I diritti. Ed G. Giappichelli Editore,
Torino, 1998.
18. LIPPOLIS, VINCENZO. La citadinanza Europea. Ed. Mulino, Bologna 1994.
19. NASCIMBENE, BRUNO. Profili della cittadinanza dell’Unione Europea. Riv.
Int. Dir. Uomo, 1995.
49
20. CONDINANZI, MASSIMO. LANG,ALESSANDRA. Cittadinanza dell’ Unione
e libera circolazione della persona. Giuffre Editore, S.P.A. Milano, 2003.
21. MUNARI , FRANCESCA MENEGAZZI. Cittadinanza europea: una promessa da
mantenere, G Giappichelli Editore, Torino 1994.
22. FERRARI, GIUSEPPE FRANCO. I diritti fondamentali dopo la Carta di Nizza,
CEDAM, Padova, 2001.
23. TRIGGIANI, ENNIO. La cittadinanza europea per la ”utopia” sovranazionale,
Studi sull’integrazione europea, Cacucci Editore, Bari, 2007.
24. NASCIMBENE, BRUNO. Profili della cittadinanza dell’Unione Europea. Riv.
Int. Dir. Uomo, 1995.
25. LOPPOLIS, VINCENZO. La citadinanza Europea. Ed. Mulino, Bologna 1994.
26. P. DE PASQUALE. Il principio di sussidiarieta nella Comunita Europea, Napoli,
2000.
27. A. PAPISCA . La sfida dei diritti umani per la citadinanza e il buon governo,
Convenția de la Firențe, 27 noiembrie 2000.
28. HERBIG, BARBARA FUCHS LOLA. Il principio di sussidiarieta nel diritto CE
dopo Maastricht, Riv.Dir. Com .Int 1994.
29. PAGE M. Citoyenneté et pluralisme des valeurs, in GAGNON F.- Mc ANDREW
M. Pluralisme, citoyenneté, éducation. L’Harmattan, Paris 1996 .
30. C MOUFEE, Preface: Democratic Politics Today.
50
top related